Prefcio

Antnio Octvio Cintra

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CINTRA, AO. Prefcio. In: AZEVEDO, S., and ANDRADE, LAG. Habitao e poder: da Fundao
da Casa Popular ao Banco Nacional Habitao [online]. Rio de Janeiro: Centro Edelstein de Pesquisas
Sociais, 2011, pp. III-VII. ISBN: 978-85-7982-055-7. Available from SciELO Books
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Prefcio
H at bem pouco tempo, para estudar o Brasil, dispnhamos,
sobretudo de literatura ensastica, ainda que, no raro, inteligentemente
construda e fecunda de intuies para investigaes posteriores. A partir
dos anos 1960, sobretudo, passamos a contar tambm com safras generosas
de estudos produzidos pelos brasilianists. Bem diversa a situao hoje.
Certamente, como fruto da criao de bons centros de ps-graduao e do
envio de numerosos jovens professores e pesquisadores para doutorar-se
nas melhores universidades do exterior, temos hoje copiosa produo
autctone, fundada nos mtodos modernos de investigao emprica, nas
vrias disciplinas das cincias sociais. Lembre-se, tambm, o substancial
incremento dos recursos pesquisa na academia e nos centros de
investigao, patrocinado por instituies como a Fundao Ford, ou por
agncias de governo, como o CNPq, a Finep, o IPEA, entre outros. Assim
que hoje, por exemplo, no campo dos fatos polticos, j se pode estudar,
com base em pesquisas slidas e anlises metodologicamente rigorosas, os
fenmenos eleitorais e partidrios; os movimentos polticos e as ideologias;
a formao histrica do Estado brasileiro e sua constituio atual; a
articulao do Estado com segmentos da sociedade civil, tais como os
sindicatos operrios e as organizaes empresariais; a empresa pblica, a
burocracia, a organizao militar, para mencionar apenas uns poucos
aspectos de nossa vida poltica recentemente pesquisados.
Coube aos economistas, et pour cause, antecipar-se a seus colegas
das reas mais soft, no enfrentamento, h mais tempo, dos problemas de
avaliao de programas de governo. Alis eles prprios reconheceram que o
prisma econmico no bastava para uma compreenso inteiria das polticas
pblicas, que no omitisse variveis explicao satisfatria e justificasse
propostas praticveis de ao governamental. Passaram, assim, a convocar
com insistncia seus colegas da sociologia, da antropologia e da cincia
poltica para as equipes multidisciplinares de estudo das polticas pblicas.
Nem se ignore, tambm, nos ltimos anos, o movimento autnomo dentro
dessas disciplinas, orientando-as para a anlise de polticas.
O presente estudo de Srgio de Azevedo e Luis Aureliano Gama de
Andrade rene, entre outras qualidades, a de ser bom indicador dos
progressos da cincia social em nosso pas nos anos recentes. Os autores se
III

debruam sobre um problema de poltica pblica a poltica habitacional

do governo e o fazem com proficincia na produo de um excelente texto.
A poltica habitacional terreno privilegiado de confluncia de alguns
problemas centrais para a compreenso do Estado e de sua atuao frente s
caractersticas da nova sociedade urbana brasileira. Atravs das anlises das
polticas de habitao popular, revelam-se problemas da mais alta
significao poltica e normativa do Brasil de hoje. Habitao um dos
reclamos maiores na luta pela ampliao da cidadania, para que se reconhea
nesta a faceta social, qual compete ao Estado dar substncia pela aplicao
dos recursos pblicos na poltica de desenvolvimento social. As anlises do
presente livro deixam claro quo longe ainda estamos desse ideal.
O texto no se restringe ao que poderamos chamar Fase BNH da
poltica de habitao popular. Os autores levaram mais longe sua prospeco, e
procederam a bem cuidado levantamento das iniciativas anteriores do Estado
brasileiro, no setor habitacional, na fase da Fundao da Casa Popular,
durante a vigncia da Repblica Populista. O populismo foi sensvel ao
problema da habitao para as camadas pobres. Contudo, nesse perodo, apesar
da participao poltica que se dilatava e da exigncia de que os governantes
acompanhassem com maior ateno os humores da opinio pblica dos
grandes centros, o desenvolvimento social e, entre seus componentes, a
habitao popular, no saram de modesto posto na escala de prioridades no
uso dos dinheiros pblicos. Retrica parte, a Fundao da Casa Popular e
iniciativas congneres nos vrios escales de governo sofreram mngua de
recursos. Pouco se construiu do que se props construir. O clientelismo
imperou na atribuio das quotas de moradias entre as regies e localidades e
das casas aos postulantes. O paternalismo autoritrio, na expresso dos
autores, deu a tnica de relacionamento do governo com o pblico que tinha
acesso aos conjuntos residenciais construdos. Habitao popular no foi,
portanto, verdadeira poltica redistributiva durante a Repblica Populista, mas
meramente uma poltica distributiva.1 Isso no tudo. Um dos pontos mais
reveladores da pesquisa empreendida a verificao de que j se esboava, em
1

Na poltica redistributiva, transferem-se recursos entre grandes categorias socioeconmicas,

tais como as classes sociais, e as regies. Na poltica distributiva, ao revs, os recursos se
pulverizam entre postulantes atomizados, perdendo-se qualquer sentido de mudanas
sistemticas no perfil da curva de distribuio desse recurso entre grandes categorias sociais.
Os conceitos foram introduzidos por Theodore Lowi, em artigo hoje clssico.

IV

plena vigncia do populismo, a tentativa de deslocar a poltica de habitao

popular do plano das obrigaes do Estado, num programa subsidiado, para o
plano das solues empresariais de mercado. A ideia de um Banco para
enfrentar a moradia popular surge durante a presidncia de Getlio Vargas, em
1953. A ideia de correo monetria para os financiamentos habitacionais
data do perodo de Jnio Quadros na presidncia. Ou seja, ainda que no
tenham essas ideias logrado chegar at a sano final no processo decisrio, so
bons indcios de que, j ento, tinham os homens de governo dificuldade de
encarar habitao popular como item do desenvolvimento social, bem
pblico a ser provido pelo Estado mediante o uso dos recursos tributrios.
Como agudamente em anos seguintes, as exigncias do desenvolvimento
material, dos projetos grandiosos de potncia emergente, j ento sobrelevavam
s demais exigncias nas decises de governo.
O BNH e sua poltica no surgem, pois, ex nihilo. Por uma parte,
elementos essenciais de seu paradigma foram adumbrados pelo
populismo vigorante anteriormente. Por outra parte, ao surgir, o BNH
tambm, ou at predominantemente, encarado como banco de
desenvolvimento social. Ao tratar desse aspecto, os autores nos proveem de
acurada descrio da ideologia e percepo dos novos dirigentes quanto ao
papel da casa prpria na cooptao das camadas populares no corpo
poltico. Alis, lembram eles que esse iderio, inspirador do BNH nos seus
primrdios, deitava fundas razes em perodos anteriores.
Ao BNH tambm se atriburam outras funes na poltica
macroeconmica de ento, as quais acabaram por relegar os desgnios
sociais e polticos do banco a lugar nfimo na hierarquia de funes da
instituio. Na verdade, como bem acentuam os autores, os objetivos do
BNH eram mutuamente incompatveis, intrinsecamente contraditrios. Na
falta de mobilizao poltica que as apoiasse, as metas redistributiva e
sociais perderam terreno para as de dinamizao da economia, capitalizao
das empresas de construo e de produo de materiais, gerao de
empregos, solidificao do sistema financeiro de habitao.
A trajetria da poltica habitacional vista dentro do contexto maior.
A abertura social dos programas varia com a necessidade poltica de
legitimao popular, oscilante de conjuntura a conjuntura. No perdem,
contudo, os autores o sentido de fatores operantes tambm ao nvel micro
da anlise, e que constituem mediao necessria compreenso das
V

situaes especficas, concretas. Os reduzidos graus de liberdade

movimentao do BNH so expostos. Em que pese sua propenso
tecnocrtica, facilitada por assim dizer insitamente pelo paradigma dos
engenheiros, que, logo, povoaram a instituio, esta precisava conviver com
um ambiente altamente instvel, minado pela inflao em todos os cantos, e
era frequentada pelo fantasma da Fundao da Casa Popular, que fracassara
antes. Seus dirigentes sabiam que, no mdio e longo prazos, o banco
deveria mostrar-se financeiramente consistente, pois a tica social,
subsidiadora, havia, no passado, sido dbil para sustentar a instituio
anterior na guerrilha quotidiana para assegurar-se os recursos do oramento
pblico. Entre a grandiloquncia das mensagens de fim de ano e a prtica
diria do Tesouro, soobrara a Fundao da Casa Popular.
Habitao e poder est longe de mostrar, ao longo dos ltimos 17
anos, apenas a existncia de organizao impermevel, seguindo poltica de
curso rgido. Essa poltica oscilou, ora num rumo socialmente regressivo,
ora progressivo. O perodo 1970-74 v a aplicao de recursos no mercado
popular praticamente sumir. Os anos posteriores assistiram a uma crescente
abertura da poltica habitacional, com retorno a programas antigos e
lanamento de novos. nfase dada ao contraponto poltico dessas
mudanas. Ainda aqui, escapam os autores de inferncias toscas. Sem
esquecerem, obviamente, o fechamento poltico durante o perodo Mdici, a
que se pode atribuir tambm o refluxo da poltica social do BNH, chamamnos tambm a ateno para o fato de que coincide esse perodo com a
manifestao da crise das Cohabs, acumulada em anos anteriores pela
atuao delas junto s camadas mais pobres, insolventes. A crise exigia ou
uma reviso maior da poltica habitacional do governo, ou a drstica
autodefesa organizacional do BNH, alternativa essa que veio a prevalecer,
dado o contexto poltico maior dos primeiros anos 70.
Depreende-se do trabalho que a poltica habitacional, apesar dos
avanos recentes com os novos programas, do tipo do Profilurb, ainda deixa
de fora imenso contingente da populao, a que se concentra na faixa de
renda de trs salrios para baixo. Os autores procedem avaliao de alguns
dos programas novos, lastreada em pesquisa de campo de experincias com o
Profilurb, programa que apresenta algum potencial junto a essa camada
socioeconmica. Ao contrrio da tendncia dominante em outros estudos da
poltica habitacional, os autores deste tendem a no rejeitar in limine as novas
orientaes da poltica habitacional para o uso do mutiro, da autoajuda e
VI

da autoconstruo nas periferias urbanas. Sem discutir o mrito terico das

teses sobre superexplorao da fora de trabalho, os autores recusam-se a
tirar delas a consequncia prtica de condenar programas pblicos que se
valham daquelas modalidades de ao. No creio que discordariam de que o
desejvel, o timo, em matria de poltica social seria a situao em que,
como parte da cidadania, estivesse o direito de morar com dignidade mnima,
direito a ser assegurado pela ao estatal, que provesse habitao como
qualquer outro bem pblico, para as pessoas incapazes de solucionar seu
problema de moradia no mercado. Mas, antes do timo, preciso conseguir o
bom ou, ao menos, o possvel, dentro do atual contexto de ao
governamental e estruturao da sociedade. A autoconstruo no inveno
do BNH nem do tecnocrata. Ela j existe e amplamente usada pela
populao, sendo discutvel que o seu uso em programas habitacionais v
piorar a situao dos que participarem desses programas. Demais, ainda que
correta, a perspectiva da superexplorao seria parcial, por olhar a situao
como armada apenas em termos de um jogo soma-zero. certo que o
trabalhador perde lazer, descanso, alm de no ser pago pelo trabalho extra.2
A construo da casa no apresenta inovaes, sendo ao contrrio
rigidamente determinada pelos preos e tipos dos materiais disponveis e
acessveis ao autoconstrutor. Contudo, sem cair na tentao folclorista de
tecer loas ingnuas ao mutiro e prticas assemelhadas, reconhea-se,
tambm, que, ao se criar uma associao vicinal para arrancar da autoridade
melhoramentos na vila ou favela, construir as casas, melhorar os acessos
virios e introduzir outros benefcios, no s se agregaram valores materiais
ao patrimnio individual e social o que no desprezvel como tambm
se acresceu algo em termos de vida social e poltica.
Pela meno dos temas que contm, pode o leitor prefigurar a riqueza
do texto. No apenas trabalho calado em boa pesquisa emprica e
elaborado com penetrao analtica e rigor terico, tambm estudo
perpassado do sentido de relevncia prtica e responsabilidade social e
poltica, como convm a uma avaliao de poltica pblica.
Antnio Octvio Cintra
Belo Horizonte, janeiro de 1982

Agradecimentos
A ideia de escrever este livro surgiu do convvio profissional dos
autores na Fundao Joo Pinheiro. Entretanto, sem o incentivo e apoio de
Edmilson Bizelli dificilmente a ideia teria vingado.
Os primeiros captulos foram elaborados a quatro mos e os demais
foram reescritos aproveitando artigos e trabalhos dos autores. Nesse
sentido, seria quase impossvel enumerar aqui todos aqueles que
colaboraram para a realizao de cada parte deste trabalho. Limitar-nosemos a mencionar to somente as contribuies de mbito mais geral.
Queremos inicialmente agradecer a Ariel Tacla, que nos permitiu o
acesso a documentos sobre a poltica habitacional pr 1964, sem os quais
seria muito difcil cobrir o referido perodo. Da mesma forma, somos gratos
aos antigos funcionrios, dirigentes e muturios da Fundao da Casa
Popular que nos prestaram as informaes essenciais para compreender a
lgica institucional daquela agncia pblica.
Aos funcionrios do BNH, especialmente Assessoria de Pesquisas,
agradecemos o dilogo aberto com que sempre nos brindaram no trato dos
problemas habitacionais. As pesquisas financiadas pelo banco, nas quais
participamos como pesquisadores da Fundao Joo Pinheiro, foram
fundamentais para o aprofundamento de vrias hipteses que levantamos no
transcorrer do livro. Nesse sentido, o convvio mantido com diversos
companheiros da FJP Berenice Guimares Vasconcelos de Souza,
Eduardo Fernandes Silva, Flvio Saliba Cunha, Ricardo Pinheiro Penna,
Joo Batista Mares Guia e Dezso Eduardo Francsali possibilitou no s
maior conhecimento do tema, mas tambm uma frutfera discusso sobre o
desempenho da poltica de habitao popular. A Dezso, como a Afonso
Henriques Borges Ferreira, Carlos Genuno Quadros Figueiredo e a Flvio
Rianni agradecemos tambm a ajuda no levantamento, montagem e clculo
de vrias tabelas estatsticas que utilizamos.
Nossa especial gratido a Geraldo Majella Moreira Duarte, que, como
amigo dedicado, nunca se furtou a debater os temas mais controvertidos, nem
a colaborar na reformulao de textos que nos pareciam mais confusos,
funcionando como uma conscincia crtica dos autores.

Note-se que esse aspecto pode ser atenuado num programa, ao imputar preos de mercado s
horas de trabalho nele gastas, que entraro na contrapartida comunitria que o projeto preveja.

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