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Resumo
Neste artigo, analisam-se os circuitos tursticos de Minas Gerais como experincia de cooperao intermunicipal. A pesquisa, de natureza predominantemente qualitativa, pode ser
classificada, quanto aos fins, como descritiva e, quanto aos meios de investigao, como de
levantamento e documental. Os sujeitos sociais foram agentes estratgicos da Secretaria de
Turismo de Minas Gerais (Setur) e dos circuitos. Na anlise dos dados, utilizou-se a tcnica
de anlise de contedo. Os resultados indicaram que a cooperao intermunicipal foi um processo induzido pelo estado, que buscava promover o desenvolvimento regional por meio do
turismo. Concluiu-se que, apesar de os circuitos constiturem-se em espaos de cooperao,
ela ainda se faz mais presente nos condicionamentos legais, tendo em vista as exigncias da
Setur para criao e reconhecimento dos circuitos. Ressalta-se a importncia da cooperao
nos circuitos tambm na prtica, de forma que a atividade consiga desenvolver-se e gerar
benefcios para os envolvidos.
Palavras-chave: cooperao; cooperao intermunicipal; turismo; circuitos tursticos
1
Bacharel e Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Viosa (UFV). Doutoranda em Administrao
Pblica e Governo pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo, onde tambm pesquisadora do Centro de Estudos em
administrao Pblica e Governo (CEAPG/FGV).
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Doutor em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor Associado da Universidade Federal de Viosa, atuando principalmente nas reas de Marketing, Estratgia, Administrao Pblica e Administrao Geral.
3
Professor do Departamento de Gesto Pblica da Fundao Getulio Vargas de So Paulo, onde pesquisador e docente no curso de graduao em Administrao Pblica e no Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo.
Abstract:
This paper analyzes the touristic circuits of Minas Gerais as an experience of inter-municipal cooperation. The research is predominantly qualitative in nature. With respect to the purposes, it can be
classified as a descriptive research; as to the means of investigation, its classification is as a survey
and documentary analysis. The interviewers were strategic agents from the Tourism Department of
MG (Setur) and strategic agents from the touristic circuits. For the data analysis, the authors have
employed a content analysis technique. The results indicated that the inter-municipal cooperation
was a process induced by the state, which sought to promote regional development through tourism.
It was concluded that although the circuits constitute themselves into areas of cooperation, this cooperation is ever more present with respect to the legal constraints, given the requirements of Setur
for the creation and recognition of these circuits. It is important to emphasize that the cooperation
occurs in a more voluntary and spontaneous way so that the tourist activity can be developed and
generate benefits for those involved in it.
Key words: cooperation; inter-municipal cooperation; tourism; touristic circuits
1.Introduo
Aps a Constituio de 1988, os municpios brasileiros passaram a ser considerados
entes federados, assumindo maiores competncias, responsabilidades e, ainda, maior poder
decisrio, principalmente no que diz respeito implementao das polticas sociais descentralizadas nas reas de sade, educao e assistncia social, por exemplo.
Contudo, apesar de os municpios terem de assumir tarefas antes desempenhadas
pelos governos federal e estadual, muitos deles ainda no estavam preparados nem dispunham de recursos financeiros, humanos e materiais necessrios para tal. Em virtude dessa situao, municpios, especialmente os de pequeno porte, tornaram-se dependentes dos
grandes para a realizao de polticas pblicas. Ademais, como muitos dos problemas enfrentados transcendiam os limites territoriais como aqueles relacionados com estradas, por
exemplo , tornou-se necessrio tambm que os municpios vizinhos passassem a atuar de
forma conjunta na soluo desses problemas (CRUZ, 2001).
Nesse cenrio, para que os municpios pudessem dar conta dos novos desafios, proliferaram-se no Brasil, paralelamente ao processo de descentralizao, vrias experincias de
cooperao intermunicipal, sejam autnomas ou induzidas pelos governos federal ou estadual (ROCHA e FARIA, 2004). Rodrguez-Oreggia e Gutirrez (2006) definem a cooperao
intermunicipal como um acordo entre dois ou mais governos locais para atingir objetivos
comuns, para fornecer um servio, ou, ainda, para solucionar problemas de forma conjunta.
Apesar de as experincias de cooperao intermunicipal ocorrerem, mais frequentemente, no campo das polticas sociais, e, na maioria das vezes, contarem, apenas, com a
participao do Poder Pblico, muitas delas foram implementadas para resolver problemas
relacionados com outros setores, como o do turismo.
Como esse setor envolve aspectos que ultrapassam os limites territoriais dos municpios como a infraestrutura de acesso, a sinalizao turstica, a gesto de atrativos fronteirios e mobilizam diferentes atividades como hospedagem, alimentao, transportes,
agenciamento, atrativos, infraestrutura bsica pblica e modo de vida da comunidade receptiva (IGNARRA, 2003, p. 186) muitas vezes, a cooperao intermunicipal acaba sendo
uma boa alternativa para o provimento da atividade turstica, principalmente para aqueles
municpios que, apesar de terem potencial turstico, no conseguem aproveit-lo em razo
da precariedade da infraestrutura. Saliente-se, contudo, que, no turismo, a cooperao se
faz necessria no somente entre o Poder Pblico, mas tambm entre os entes da iniciativa
privada e da sociedade civil.
No Brasil, a emergncia da cooperao para o desenvolvimento do turismo se acentuou principalmente a partir de 2004, quando o governo federal, por meio do Programa de
Regionalizao do Turismo PRT , passou a induzir e a incentivar a criao das instncias
de governana regionais, como forma de promover a descentralizao do poder com base na
gesto democrtica e na participao social (BRASIL, 2007).
Um dos estados pioneiros nesse tipo de gesto foi o de Minas Gerais, uma vez que,
antes mesmo da criao do PRT, j havia gerado um modelo de arranjo cooperativo denominado circuito turstico. Os primeiros circuitos foram criados em 2001; contudo, somente em
2003, foram legalmente formalizados por meio do Decreto-Lei n.o 43.321 de 8 de maio de
2003. Eis como, ali, se definem os circuitos tursticos:
[...] um conjunto de municpios de uma mesma regio, com afinidades culturais, sociais e econmicas que se unem para organizar e desenvolver a atividade turstica regional de forma sustentvel, atravs
da integrao contnua dos municpios, consolidando uma atividade
regional (MINAS GERAIS, 2003).
Segundo Ramos (2006), com base na criao dos circuitos tursticos, props-se uma
nova concepo de relacionamento entre as diversas esferas do Poder Pblico e da sociedade
civil, uma vez que se percebeu um esforo para construir coletivamente a gesto do turismo
no estado. Para o autor, o trabalho envolve negociaes permanentes entre as instncias envolvidas, articulaes de acordos diversos e planejamento das aes de forma participativa,
visando integrao entre os municpios integrantes.
Assim, os circuitos tursticos alm de se constiturem em um modelo inovador para
gerir a atividade turstica, tambm podem ser vistos como um espao de cooperao entre
os municpios, a iniciativa privada e a sociedade civil. Carvalho (2009) afirma que a criao
dos circuitos j apresenta resultados, como a potencializao dos esforos para promover o
desenvolvimento turstico, a busca de meios para capacitao profissional do setor, a preservao e o resgate dos patrimnios culturais e naturais, a melhoria da qualidade de vida dos
municpios e o atendimento adequado ao turista.
Dada a importncia dos circuitos tursticos como modelos de arranjo cooperativo,
pelo presente estudo se objetiva analisar os circuitos tursticos de Minas Gerais como experincia de cooperao intermunicipal, evidenciando em quais aspectos a cooperao se faz
mais presente. Para tanto, especificamente, pretende-se buscar caractersticas que demonstrem a cooperao desde a criao dos circuitos at a estruturao atual.
A importncia da pesquisa decorre do fato de a maioria dos estudos sobre cooperao intermunicipal apresentar somente experincias relacionadas com o campo das polticas
sociais. Estudos que demonstrem a cooperao intermunicipal para o desenvolvimento de
outros setores, como o turismo, no so comumente encontrados na literatura, embora se
considere uma boa alternativa para o prprio provimento da atividade.
A seguir, apresenta-se como o turismo pode ser entendido como uma funo pblica
que demanda cooperao para a sua realizao. Em seguida, discute-se especificamente a
cooperao intermunicipal no contexto do sistema federativo brasileiro.
Dias (2008) afirma que, no turismo, a interveno pblica necessria em razo do di-
namismo da atividade e de sua capacidade de gerar tanto efeitos positivos, quanto negativos.
Alm disso, bens pblicos, como infraestrutura e recursos naturais e culturais, so importantes para o turismo, e, portanto, cabe s administraes pblicas a responsabilidade de cuidar,
entre outras questes, da acessibilidade, salubridade, beleza e segurana desses recursos.
Dias (2003) apresenta as principais reas em que o estado deve atuar no turismo:
Coordenao da implantao e efetivao de uma poltica de turismo.
Planejamento da atividade turstica, de forma a definir os rumos do desenvolvimento, seja de pas, regio ou municpio.
Legislao e regulamentao de normas codificadas no direito (leis, decretos e resolues), as quais so fundamentais para estabelecer regras e impor condies que
contribuam para diminuir privilgios.
Funo empresarial, quando fornece infraestrutura bsica, como as estradas e saneamento, ou quando o proprietrio o responsvel pela direo de empreendimentos,
como hotis, pousadas, campings.
Incentivos fiscais, isenes de taxas etc. ao setor privado, por meio do oferecimento
de crdito para investimentos em determinadas regies.
Promoo do turismo em regies emissoras de turistas, que podem ser outros pases ou outras regies de um mesmo pas. Essa uma das principais reas de atuao
do estado, em funo de seu papel coordenador e unificador das diversas atividades
voltadas para o turismo em seu territrio.
Cabe ao estado construir a infraestrutura de acesso e a infraestrutura bsica urbana que tambm atenda populao local e
prover de uma superestrutura jurdica (secretarias e similares) cujo
papel planejar e controlar que os investimentos que o estado realiza [...] retornem na forma de benefcios para toda a sociedade.
Para Beni (1998), enquanto aos rgos pblicos federais de turismo cabem a formulao das diretrizes e a coordenao dos planos nos mbitos nacional e internacional, aos
rgos pblicos estaduais e locais cabem a concepo dos programas e a execuo dos projetos regionais e locais, alm de aes para melhoria dos equipamentos necessrios ao uso
pblico das reas de interesse turstico.
Diante do exposto, percebe-se que, por abranger um amplo campo de atuao que
envolve um grande aparato administrativo e a participao de mltiplos segmentos, as polticas pblicas de turismo so consideradas de difcil conduo. Dessa forma, para que as
demandas do setor possam ser atendidas, a atuao conjunta com outras polticas, como
as de meio ambiente, economia, educao e urbanizao, se fazem fundamentais para a sua
execuo (ENDRES, 2003). Alm disso, saliente-se que, para que o turismo tenha um desenvolvimento equilibrado e harmonioso, de forma a preservar os recursos naturais e culturais
dos destinos, se torna necessrio tambm que o Poder Pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil atuem em conjunto e estabeleam relaes de cooperao, integrao e interdependncia (LIMA MERIGUE, 2005).
Para Affonso (2000, p. 131), [...] o termo federalismo refere-se ao processo ou [] pr-
experincias sobre administraes bem-sucedidas, incentivando o associativismo intergovernamental (ABRUCIO; SANO e SIDOW, 2010; ROCHA e FARIA, 2004). Saliente-se que a
cooperao intergovernamental pode se dar tanto entre os distintos nveis de governo (cooperao vertical), quanto entre governos de um mesmo nvel (cooperao horizontal).
Neste estudo, deu-se nfase ao tipo de cooperao horizontal, especificamente no
nvel municipal (cooperao intermunicipal).
Conforme Rocha e Faria (2004), o tema cooperao intermunicipal entra na agenda
local como resultado de fragilidades e desafios decorrentes do processo de descentralizao
das polticas sociais, especialmente aps a transferncia de poder de deciso e de recursos e
tambm de atribuies da Unio e dos estados para os municpios.
Para os referidos autores, as experincias de cooperao intermunicipal no Brasil,
sejam autnomas ou induzidas pelos governos estaduais e federais,
visam ao planejamento integrado, ao fomento do desenvolvimento
regional, preservao ambiental e ampliao da capacidade dos
municpios de atender s demandas locais e de responder a outros
constrangimentos relativos proviso de bens e servios pblicos
(ROCHA e FARIA, 2004, p. 1).
Associaes de corte nacional como a Associao Brasileira de Municpios, fundada em 1946; a Confederao Nacional de Municpios (CNM), criada em 1981; e a
Frente Nacional de Prefeitos, montada em 1989.
Associaes de dirigentes municipais (setoriais) que congregam secretrios municipais de diferentes pastas como a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems)
e a Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das Capitais (Abrasf).
4. Procedimentos metodolgicos
A presente pesquisa pode ser classificada como descritiva, uma vez que busca apresentar e descrever a experincia de cooperao intermunicipal nos circuitos tursticos de
Minas Gerais, como pesquisa de levantamento, por ter como fonte de dados questionrios e
entrevistas semiestruturadas e, ainda, como pesquisa documental, por utilizar documentos
disponibilizados pela Setur.
Estudo descritivo para Cervo e Bervian (2003, p. 67) trata-se do estudo e da descrio das caractersticas, propriedades ou relaes existentes na comunidade, no grupo ou na
realidade pesquisada. A pesquisa de levantamento caracteriza-se pela interrogao direta
das pessoas cujo comportamento se deseja conhecer; e a pesquisa documental, pela utilizao de materiais que no receberam ainda um tratamento analtico ou que ainda podem ser
reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa (GIL, 2002).
Como sujeitos sociais de pesquisa, consideraram-se quatro agentes estratgicos da
Setur, os quais representam pessoas diretamente envolvidas com a criao e a implementao
dos circuitos tursticos em Minas Gerais, e 37 agentes estratgicos dos circuitos visitados 4 ,
quais sejam os gestores e/ou responsveis pela gesto do circuito.
Para este estudo, utilizaram-se tanto dados primrios, quanto secundrios. Coletaram-se os dados primrios em entrevistas com agentes da Setur e por meio da aplicao de questionrios entre agentes dos circuitos tursticos. J os dados secundrios foram recolhidos por
meio de anlise documental, especificamente da Resoluo Setur n. 8, de 28 de abril de 2008.
A seguir, no Quadro 1, apresentam-se os dados que foram coletados bem como suas fontes.
Quadro 1: Coleta dos dados
Informaes coletadas
FONTE
Processo de criao/reconhecimento
Utilizou-se, para a anlise dos dados, a tcnica de anlise de contedo, que empregada com o propsito de compreender melhor um discurso, aprofundar suas caractersticas e
extrair os momentos mais importantes do objeto investigado (RICHARDSON, 1999).
Pela anlise de contedo, segundo Bardin (1977), visa-se a obter indicadores (quantitativos ou no) que permitam inferir sobre o contedo das mensagens a serem analisadas.
Para a autora, a anlise envolve trs fases: pr-anlise, em que se definem os materiais e procedimentos; explorao do material, em que se implementam os procedimentos escolhidos; e
tratamento dos resultados e interpretao, em que se geram as inferncias que vo construir
os resultados da investigao.
Minas Gerais. Para tanto, tratou-se de evidenciar como a cooperao intermunicipal se faz
presente nos circuitos em seu processo de criao, nas exigncias legais para a sua constituio e manuteno e, por fim, em sua estruturao.
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em Minas Gerais, principalmente, em virtude da grande dificuldade de o governo gerir a atividade turstica em todo o estado, em razo da grande extenso territorial (586.528.2893
km2) e do fato de o estado ter 853 municpios. Como resultado dessas dificuldades, o que se
percebia antes da criao dos circuitos era a falta de coordenao do setor pela impossibilidade de interlocuo do governo com os destinos tursticos e a ausncia de desenvolvimento
do setor em muitos municpios com potencial a ser explorado, porm com poucos recursos
para tal. Ressalte-se que tais problemas evidenciam a necessidade de cooperao intermunicipal, tendo em vista que h um compartilhamento desses problemas entre os municpios
com potencial turstico.
Conforme os entrevistados, os circuitos tursticos comearam a ser criados a partir
de 2001, por meio de uma metodologia participativa, que envolveu a realizao de oficinas e
reunies com representantes do Poder Pblico, da iniciativa privada e da sociedade civil, para
a integrao dos municpios e a criao dos circuitos. Nesse momento, consideraram-se a logstica entre os municpios integrados e as suas afinidades culturais, ambientais, econmicas
e sociais, no intuito de criar uma identidade regional.
Observe-se, ento, que a cooperao intermunicipal j se faz presente no processo
de criao dos circuitos, principalmente pela maneira como foram constitudos, ou seja, por
meio de uma metodologia que permitiu um dilogo entre os diferentes agentes envolvidos
com o setor turstico, em que cada um pde demonstrar seu papel e sua importncia para o
desenvolvimento do turismo em Minas Gerais, e demonstraram em quais aspectos poderiam
colaborar para esse processo. Dessa forma, estimulou-se a cooperao, e os municpios puderam identificar com quais outros tinham mais afinidades e interesses em cooperar.
A cooperao intermunicipal por meio dos circuitos surgiu como condio necessria
para que os municpios pudessem participar da Poltica Estadual de Turismo. Diante do exposto, fica evidente que a cooperao intermunicipal nos circuitos tursticos de Minas Gerais
foi um processo induzido pelo governo estadual.
No obstante, baseando-se em Rocha e Faria (2004), percebe-se que, similarmente aos arranjos de cooperao que se originaram da descentralizao de polticas federais,
os circuitos tambm foram criados para promover o planejamento integrado, o fomento ao
desenvolvimento regional, a preservao ambiental e a ampliao da capacidade dos municpios de prover bens e servios, sobretudo daqueles diretamente ligados atividade turstica.
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Exigncias
Certificado de Reconhecimento
Exigncias estatutrias
- Os circuitos devem ser definidos como entidades sem fins lucrativos, com objetivos e finalidades direcionados ao desenvolvimento do
turismo sustentvel regional
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Documentos de operacionalizao
Diretrizes bsica
- Manter atualizados todos os dados para contato das autoridades do circuito com a Setur
- Apresentar Setur um plano estratgico para
o circuito turstico, que tenha como foco o desenvolvimento turstico sustentvel regional
- Apresentar uma logomarca que corresponda
identidade do circuito
- Comprovar, por meio do balano patrimonial, a
existncia de captao de associados relacionados com a cadeia produtiva do turismo local e/
ou de organizaes pblicas ou privadas ligadas
ao turismo
- Manter, no circuito turstico, pelo menos um
bacharel em Turismo como responsvel tcnico
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Fonte: Elaborado pelos autores com base na Resoluo Setur n. 8, de 28 de abril de 2008.
Analisando-se tais exigncias, torna-se perceptvel, mais uma vez, a induo da cooperao pelo estado. Tal fato pode ser constatado, principalmente, nas exigncias que se
referem a dois aspectos: composio dos circuitos, que deve conter no mnimo cinco municpios com afinidades tursticas e tambm com a participao da iniciativa privada, o que
evidencia no s uma induo cooperao intermunicipal, mas tambm cooperao intersetorial, ainda que apenas no momento de articulao para a formao dos circuitos; e ao
direcionamento dos circuitos para desenvolvimento do turismo regional (por meio de seus
objetivos e do planejamento estratgico), de modo que as aes sejam realizadas de forma a
beneficiar a todos os envolvidos e no somente a um municpio isolado. O segundo aspecto
corroborado por Rocha e Faria (2004), quando afirmam que as experincias de cooperao
intermunicipal, autnomas ou induzidas, visam, entre outros aspectos, ao planejamento integrado e ao fomento do desenvolvimento regional.
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6.Concluses
Conforme proposto pelo artigo em tela, buscou-se analisar a experincia dos circuitos tursticos de Minas Gerais como arranjo de cooperao intermunicipal.
De forma geral, os resultados indicaram que a cooperao se mostrou mais presente
nos circuitos no que se refere aos seguintes aspectos sintetizados no Quadro 3 a seguir:
Quadro 3: Sntese dos aspectos que evidenciam a cooperao intermunicipal nos circuitos
ASPECTOS ANALISADOS
EViDncias DE COOPERAO
Processo de criao
Como fatores que podem limitar a cooperao intermunicipal nos circuitos destacam-se, principalmente, os casos em que os municpios de um mesmo circuito no tm afinidades; os casos em que h baixa participao dos associados nas reunies; e os casos onde
h uma grande distncia entre alguns municpios de um mesmo circuito.
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8. Anexos
Anexo 1. Relao de circuitos tursticos mineiros objetos da pesquisa
Inconfidentes
dos Bandeirantes
de Minas
de Minas
Bandeira
Ibitipoca
18
Gerais
Gerais
Minas
da Mantiqueira
Gerais
Minas
Cerrado
do Rio Doce
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