Universitatea din Bucureti

Facultatea de drept

MODUL

DREPT ADMINISTRATIV I

Dana Apostol Tofan

Forma de nvmnt la distan

2011

Cuprins
Partea a I-a: Introducere n dreptul administrativ
i n tiina administraiei
Unitatea de nvare I: Aspecte generale
1. Noiuni fundamentale pentru dreptul administrativ
...........
6
2. ntrebri i probleme de pus n discuie
.9
3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)..
..........................................................
9
Unitatea de nvare II: Executivul i administraia public
1. Relaia executiv administraie public
...12
2. Rolul executivului n dreptul public contemporan
...........
14
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei..........
..............
16
4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei ...........
...............
17
5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei.............
...............
18
6. Definiia i trsturile administraiei publice
.......
19
7. ntrebri i probleme de pus n discuie
20
8. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)..
........................................................
20
Unitatea de nvare III: Dreptul aplicabil administraiei publice
1. Obiectul dreptului administrativ
..23
2. Definiia i trsturile dreptului administrativ
...........
25

 3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

......
26
4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
..........
28
5. Normele de drept administrativ
.....30
6. Raporturile de drept administrativ
...32
7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative...................................
...............
33
8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti.
Loc i rol n micarea de idei contemporan............................................................................
...............
35
9. ntrebri i probleme de pus n discuie
38
10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)..
......................................................
39

Partea a II-a: Autoritile administraiei publice

Unitatea de nvare IV: Teoria general a organizrii administraiei publice
1. Noiuni specifice
...41
2. Sarcinile, competena i capacitatea organelor administraiei publice..............
............
42
3. ntrebri i probleme de pus n discuie
44
4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ).......
............................................................44

Unitatea de nvare V: Preedintele Romniei

1. Rolul Preedintelui i implicaiile privind calificarea regimului constituional actual
....46
2. Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei
......
48

 3. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare.................

...............
48
4. Atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive.....
...............
53
5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu justiia
i alte autoriti jurisdicionale
.55
6. Actele Preedintelui Romniei
..57
7. Rspunderea Preedintelui Romniei
....58
8. ntrebri i probleme de pus n discuie
61
9. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
..............
61
Unitatea de nvare VI: Guvernul Romniei
1. Rolul i structura Guvernului
64
2. Regimul nvestiturii Guvernului
...67
3. Durata mandatului i statutul membrilor Guvernului
.............
69
4. Primulministru.71
5. Organizarea i funcionarea Guvernului
...73
6. Actele Guvernului. Delegarea legislativ.
....75
7. Controlul parlamentar i rspunderea membrilor Guvernului.......
............
79
8. Administraia central de specialitate
...83
9. ntrebri i probleme de pus n discuie
87
10. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
...........
87
Unitatea de nvare VII: Administraia public local
1. Evoluia legislaiei n domeniu
.89

 2. Principii contemporane de organizare a administraiei publice locale ...............

.............
90
3. Principiile organizrii administraiei publice locale n Romnia......
..............
91
4. Constituirea, competena i funcionarea consiliului local.
....................
95
5. Actele i rspunderea consiliului local
....100
6. Primarul, viceprimarul i administratorul public.
..........
103
7. Secretarul unitii administrativteritoriale........
106
8. Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean........................
....................................107
9. Prefectul i subprefectul............................................
.............................109
10. ntrebri i probleme de pus n discuie
111
11. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
..................
112

Partea a III-a: Funcia public i funcionarul public

Unitatea de nvare VIII: Teoria general a funciei publice
1. Noiuni specifice. Evoluia legislaiei n domeniu
............
114
2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice..
...........
115
3. ntrebri i probleme de pus n discuie
..118
4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
................
118
3

Unitatea de nvare IX: Statutul funcionarilor publici

 1. Definirea, selecia, numirea i avansarea funcionarilor publici...........

.............
120
2. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici
......
124
3. Rspunderea funcionarilor publici
.129
4. ntrebri i probleme de pus n discuie
..133
5. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)
................
133
Bibliografie orientativ....
...
135

Partea a I-a
Introducere n dreptul administrativ
i n tiina administraiei
Unitatea de nvare I
Aspecte generale

1. Noiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ

n studiul Dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de adminis
traie public
ocup poziia central.
Etimologic, cuvntul administraie provine din limba latin, fiind compus din
prepoziia ad,
nsemnnd la, ctre i minister, nsemnnd servitor, supus.
Prin urmare, la origini, prin aceast noiune s-a avut n vedere o activitate
subordonat, la
comand, pus n slujba cuiva.
Noiunea de administraie public reprezentnd noiunea fundamental
pentru Dreptul
administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceast disciplin opereaz va nc
epe firesc cu
analiza acesteia.
Dac n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr s-a utiliz
at n principal,

noiunea de administraie public, la care s-a revenit dup 1990, n toat perioada p
ostbelic a fost
folosit exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste
i legislaia
epocii.
Fa de aceast situaie s-a nscut ntrebarea, dac este vorba de noiuni diferit
e sau de una i
aceeai noiune, cu alte cuvinte, dac sintagma administraie de stat este diferit ca neles
de sintagma
administraie public sau dimpotriv se identific cu cea din urm.
Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci r
ezult c spre
sfritul secolului XIX i prima parte a secolului XX prin noiunea de administra
ie public, larg
utilizat, se avea n vedere de regul, att activitatea administraiei centrale ct i
a administraiei
locale, aceasta din urm fiind caracterizat prin autonomie local, rezultat al
descentralizrii
administrative, principii de baz ale organizrii administraiei publice locale.
Noiunea de administraie public acoperea astfel, att activitatea administraiei
statale ct i
activitatea administraiei locale, sfera administraiei publice fiind mai larg dect a ad
ministraiei de
stat, prin includerea i a administraiei publice locale
Dimpotriv, n timpul regimului socialist, administraia de stat s-a limitat la activitate
a organelor
centrale i locale ale administraiei de stat, ntre care exista o strict subordonare. Fr a
fi utilizat ca
atare, noiunea de administraie public se identifica cu noiunea de administraie de stat,
n absena
unei administraii specifice autoritilor autonome, alese la nivelul unitilor administr
ativ-teritoriale,
distinct de administraia de stat sau central.
Dup anul 1990, s-a revenit la aceleai principii ale organizrii i funcionrii
administraiei publice
caracteristice Romniei interbelice, anterioare regimului socialist, inndu-se cont ns
de orientarea
Europei occidentale n aceast privin, la care n permanen legislaia, jurisprudena i
doctrina de la
noi se raporteaz.
Prin urmare, ntre administraia public i administraia de stat exist un raport d
e la ntreg la
parte, administraia de stat reprezentnd o component a administraiei publi
ce, alturi de
administraia local.
Astfel, la nivelul colectivitilor locale ntlnim att decizii administrative, a
vnd un interes
exclusiv local (spre ex., construirea unei coli ntr-o comun) ct i atribuii cu caracter
statal (spre ex.,
atribuiile de stare civil, de autoritate tutelar etc.).

Analiza noiunii de administraie public presupune i lmurirea celor dou sensuri ale
sale.
Pe de-o parte, identificm un sens funcional, material atunci cnd folos
im noiunea de
administraie public cu nelesul de activitate desfurat de anumite structuri administrati
ve.
Pe de alt parte, identificm un sens organic atunci cnd folosim aceeai noiune pent
ru a delimita
respectivele structuri administrative, deci cnd ne referim la organele care realizeaz aceas
t activitate.
Sub aspect funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare
a executrii i
executare n concret a legilor, urmrindu-se satisfacerea interesului public prin as
igurarea bunei
funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari.
Sub aspect organizatoric, administraia public const ntr-un ansamblu de autoriti
publice prin
care, n regim de putere public, se aduc la ndeplinire legile sau n limitele leg
ii, se presteaz
servicii publice.
Evocarea celor dou sensuri ale noiunii de administraie public ridic n mod inevita
bil, problema
organismelor care o nfptuiesc, denumite generic structuri administrative, n legislaie
i implicit n
doctrin fiind utilizat cnd noiunea de autoritate a administraiei publice, cnd ce
a de organ al
administraiei publice.
Din analiza reglementrilor constituionale i legislative romneti observm c, spre
deosebire de
Constituiile socialiste (1948, 1952 i 1965) i legislaia adoptat n baza acestora, unde
se ntlnete
exclusiv noiunea de organ al administraiei de stat, actuala Constituie utilizeaz
cu predilecie
noiunea de autoritate a administraiei publice, i n mai mic msur, noiu
nea de organ al
administraiei publice.
Din cercetarea mai aprofundat a dispoziiilor constituionale i legale n materie
nu rezult ns
vreo distincie care s-ar putea face ntre cele dou noiuni, fiind vorba despre una i
aceeai categorie
juridic, ce desemneaz structurile care nfptuiesc administraia.
O asemenea distincie nu ar avea nici o relevan n practic, sensul princi
pal al sintagmei
autoritate public fiind acela de organ public, adic un colectiv organizat de oameni
care exercit
prerogative de putere public, la nivel statal sau local sau ntr-o alt formu
lare, o structur
organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes pu
blic.
n ce privete noiunea de instituie public considerm c aceasta nu se identific nic
i cu noiunea

de autoritate public i nici cu cea de autoritate a administraiei publice, n legislaie ut

ilizndu-se de
altfel, adeseori formularea autoritile i instituiile publice.
Fa de noiunea de autoritate public mai sus definit, noiunea de instituie public
are n vedere
structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcionea
z din venituri
bugetare dar i din surse extrabugetare, potrivit legislaiei n vigoare. Instituiile de nv
mnt de stat,
7

Academia Romn i institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de inst
ituii publice,
dar ele nu pot fi calificate i ca autoriti publice.
n doctrina i legislaia interbelic, corespondentul noiunii de instituie public
l-a reprezentat
noiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit s dea o mai
bun satisfacie
interesului general, ca o persoan moral de drept public ce exercita anumite prerogat
ive de putere
public, creat din iniiativa Statului, judeului sau comunei, cu mijloace publice.
Alturi de noiunea de stabiliment public, n legislaia i doctrina interbelic s-a
impus i noiunea
de stabiliment de utilitate public definit ca acea persoan juridic privat
autorizat de
administraia public s presteze un serviciu public prin exercitarea unei activiti de int
eres general.
n doctrina actual, corespondentul acestei noiuni se regsete n sintagma instituie de in
teres public.
Din definiiile de mai sus identificm alte noiuni fundamentale pentru
studiul dreptului
administrativ, i anume, noiunea de putere public (prerogative de putere public) i c
ea de interes
public.
Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogative
le) de care
dispune orice autoritate a administraiei publice i implicit, orice autoritate public
, n vederea
exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui con
flict cu cel
particular trebuie s se impun. n baza prerogativelor de putere public de care dispun,
msurile luate
de aceste autoriti se aplic direct iar n cazul n care nu sunt respectate, benefi
ciaz de fora de
constrngere a statului. Acest regim de putere public presupune ntr-un stat democrat
ic posibilitatea
celor administrai de a aciona n justiie mpotriva vtmrilor aduse prin actele administ
raiei publice
fiind vorba despre instituia contenciosului administrativ.

Noiunea de interes public desemneaz necesitile materiale i spirituale ale cete

nilor, la un
moment dat, cu precizarea c aceast sintagm asemeni altora, ca de exemplu, ordi
ne public, bun
public, etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul su putnd s se mod
ifice o dat cu
schimbarea concepiilor politice, n cazul alternanei la putere.
Astfel, orice for politic ajuns la guvernare are tendina s mbrace n hain jur
idic, deci s
confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumit instituie, conc
ept, fenomen,
idee etc.
Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezint instrumentu
l prin care
puterea politic aflat la conducerea unei ri stabilete decizii obligatorii pentru cetenii s
i.
Prin urmare, sensul noiunilor de mai sus, crora li se pot aduga i altele, varia
z n funcie de
poziia celor aflai la putere, nu orice activitate de interes public reprezentnd un servici
u public, ci
doar acea activitate apreciat de puterea politic ca fiind de interes public.
Noiunea de serviciu public la rndul ei, strns legat de noiunile mai sus definite
precum i de
noiunea de administraie public, desemneaz activitatea cu caracter continuu i regulat
organizat
sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unor
necesiti de
interes public. Ca i n cazul administraiei putem distinge i pentru serviciul public dou
sensuri: un
sens material, funcional, n care tocmai l-am definit i un sens organic sau formal, dac
avem n vedere
organismul sau ntreprinderea girat de administraie prin care se satisface o necesit
ate de interes
public.
nc din perioada interbelic au fost evideniate trsturile eseniale ale serviciului pu
blic, avnduse n vedere sensul material al noiunii i anume: continuitatea, egalitatea tuturor
n faa lui i
necesitatea adaptrii lui la nevoile utilizatorilor.
n ce privete unele din noiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea public, i
nteresul public,
sigurana public sau altele, ca de exemplu, cazuri excepionale, situaii de urgen
, pericol grav,
multe dintre ele regsite n texte constituionale i legale, romneti sau occidentale, sa dezvoltat de
ctre o parte a doctrinei germane, teza conceptelor juridice nedeterminate.
Prin aceast teorie, s-a susinut c este vorba despre noiuni cu un neles larg i
relativ determinat,
a cror interpretare este lsat la libera alegere a celui chemat s aplice norma ju
ridic n care se
8

regsesc. Identificarea unei astfel de liberti de apreciere, aflat la ndemna adminis

traiei publice,
mai precis a funcionarului public chemat s aplice legea, a permis n doctrina interbelic
romneasc i
n mod constant, n doctrina occidental, dezvoltarea teoriei puterii discreionare a ad
ministraiei, a
oricrei autoriti publice n general, dincolo de care se ajunge la exces de putere.
Dreptul de apreciere sau puterea discreionar reprezint acea marj de libertate lsat
la libera
apreciere a unei autoriti astfel ca, n vederea atingerii scopului indicat de legi
uitor, s poat
recurge la orice mijloc de aciune n limitele competenei sale. Dincolo de aceste limite,
autoritatea
respectiv va aciona cu exces de putere ce poate fi cenzurat n instana de judecat.
Din prezentarea de mai sus rezult c nu poate fi conceput administraia n a
bsena factorului
uman, a celor care compun administraia, acionnd n cadrul acesteia, punnd-o n
micare sau, ca s
folosim terminologia de specialitate, a personalului din administraie (funcionarii publici
sau angajaii
contractuali).
n doctrin a fost subliniat n mod constant caracterul oricrei activiti de natur ad
ministrativ de
a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, neles ca specie a fenomenului
social.
n termenii tiinei administraiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de o
rganizare, de
dirijare sau de combinare a unor mijloace n vederea nfptuirii, pn la faptele materia
le concrete, a
unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administr
are fiind prin
definiie o activitate subordonat.
Studierea sistematic a fenomenului administrativ presupune cercetarea legtur
ii complexe a
acestuia cu problematica puterii politice i implicit a guvernrii.

Unitatea de nvare II
Executivul i administraia public
1. Relaia executiv-administraie public
Am convenit deja c, noiunea de administraie public reprezint noiunea centr
al a dreptului
administrativ, orice discuie cu privire la definirea acestuia, urmnd s aib ca p
unct de reper, o
nelegere a acestei noiuni.
n doctrina de drept public, administraia, n sensul cel mai larg, a fost definit ca
o activitate ce

const ntr-o prestaie a unei persoane sau a unui grup de persoane n folosul alto
ra, fa de care
prestatorul activitii se afl n anumite raporturi juridice i cruia beneficiarul presta
iei i pune la
dispoziie mijloacele materiale i financiare necesare.
Dac activitatea prestat are drept scop realizarea unor interese particular
e vorbim de o
administrare particular, iar dac are drept scop satisfacerea unor interese generale
, naionale sau
locale, ne aflm n prezena unei administraii publice. Interesul general este de regul,
exprimat prin
actele politice ale celor care dein puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare n cau
z, s aib un
caracter politic.
Dac avem n vedere sensul organic al noiunii de administraie public atunci cercet
area locului i
rolului structurilor organizatorice care o realizeaz implic o analiz prin raportare la celel
alte autoriti
publice care nfptuiesc activitatea legislativ i respectiv, activitatea judectoreasc.
Prin scopul su, administraia public este legat de puterea legislativ care, pri
n activitatea sa
principal, constnd n legiferare, circumscrie i stabilete finalitatea i sensul n care ad
ministraia va
aciona.
n egal msur, administraia public este legat i de puterea judectoreasc, ale
crei hotrri
sunt aplicate i executate tot n sfera acesteia.
Prin natura ei, administraia public este legat ns n cea mai mare msur de pute
rea executiv,
dar nu se identific cu aceasta, avnd o sfer mai larg de cuprindere.
12

Orice discuie referitoare la puterea executiv a statului pornete de regul de la ncad

rarea acesteia
n clasicul principiu al separaiei puterilor n stat, evocat mai ales sub aspect istoric.
Iniial consacrat ca o form de lupt contra absolutismului monarhic, ideea separai
ei puterilor n
stat a dobndit n timp valoarea unei metafore, societatea contemporan fiind caracterizat
mai degrab
prin diferite forme de colaborare i control reciproc ntre clasicele funcii ale statului,
n special ntre
legislativ i executiv, dect printr-o veritabil delimitare.
Cu alte cuvinte, ideea de separaie a puterilor nu a urmrit altceva dect form
ularea de soluii
democratice prin exerciiul n fapt al uneia i aceleiai puteri politico-statale.
Problema definirii administraiei publice prin raportare la celelalte activiti fu
ndamentale ale
statului i n primul rnd la puterea executiv a preocupat dintotdeauna doctrina
de drept public

romneasc care a cunoscut cea mai profund dezvoltare dup adoptarea Constituiei din
1923.
n perioada interbelic, pe linia de gndire a autorilor germani s-a susinut
c administraia
cuprinde ntreaga activitate a statului, care nu este nici legislaie i nici justiie,
statul avnd o
activitate continu prin care caut s-i realizeze scopurile sale, activitate organizat de
lege, numit
administraie.
n realizarea funciei executive a statului se desfoar dou categorii de activiti: de
guvernare i
de administrare.
Activitatea de administrare fa de activitatea de guvernare, reunete totalitatea serv
iciilor publice
destinate s asigure satisfacerea intereselor generale, regionale sau comunale.
n doctrina postbelic, n condiiile consacrrii principiului unicitii puterii n st
at, noiunea de
administraie de stat a fost utilizat pentru a desemna una din formele fundamentale
de activitate a
statului, nfptuit prin patru categorii de organe ale statului: organele puterii d
e stat, organele
administraiei de stat, organele judectoreti i organele procuraturii.
Doctrina actual a meninut distincia ntre activitatea executiv i activitatea de
administrare
pornind de la semnificaia executivului n raport cu administraia public.
Se reine astfel n doctrin c acestea nu se identific, sfera de cuprindere a adminis
traiei publice
fiind mai larg dar n egal msur se poate afirma c, administraia public este
n ntregime sub
influena i sub controlul puterii executive, fa de prevederile art.102 alin. (1)
din Constituia
Romniei, republicat, care consacr expres rolul Guvernului de a exercita conduce
rea general a
administraiei publice.
Cu alte cuvinte, administraia public este foarte strns legat de puterea exec
utiv dar nu se
confund cu aceasta sau mai exact, nu este n ntregime putere executiv.
Pe aceeai linie de idei, ntr-o lucrare colectiv consacrat Dreptului administrati
v, se afirm c
puterea executiv sau executivul ndeplinesc funcii administrative, fr ca prin acestea s
se confunde
cu administraia public sau s se limiteze la conducerea acesteia.
n principal, se mai susine n doctrin, administraia public este o activitate
determinat de
voina politic i realizat, n cea mai mare msur, de executiv, pentru organiz
area aplicrii i
aplicarea n concret a legii.
De altfel, n general, n statele moderne se constat amplificarea raporturilor de
interdependen
ntre politic i drept, a legturii ntre deciziile politice i cele juridice, ntre acte
le de conducere
politic i norma juridic.

De asemenea, doctrina administrativ actual a pstrat teza dezvoltat mai

ales de tiina
administraiei, enunat i n perioada dreptului socialist conform creia activitil
e administraiei
publice se pot clasifica n: activiti cu caracter de dispoziie, activiti de asi
gurare a bunei
funcionri a serviciilor publice i activiti de prestaii n cele mai diverse domenii.
Ali autori disting pur i simplu ntre activiti executive cu caracter de dispo
ziie i activiti
executive cu caracter de prestaie.
13

2. Rolul executivului n dreptul public contemporan

Dac iniial n constituiile clasice, principiul separaiei puterilor n stat a fost prevz
ut expres, din
analiza constituiilor europene ale ultimelor decenii rezult tendina legiuitorilor co
nstituani de a
renuna treptat la menionarea sa expres, principiul fiind mai degrab sugerat, iar sepa
raia puterilor
fiind reglementat de o manier implicit, prin folosirea unor expresii specifice, ca c
ea de funcie a
statului, autoritate public, organ statal etc.
Sub acest aspect, Constituia Romniei din 1991, n varianta sa iniial s-a nscri
s ca tehnic de
redactare i ca limbaj juridic pe linia constituiilor europene adoptate n ultimele decenii.
Au existat ns i autori care au criticat lipsa consacrrii exprese a principiului separ
aiei puterilor
din Constituia Romniei, apreciind c este vorba despre un principiu verificat,
nu numai de o
ndelungat tradiie i de consacrarea sa n textele unor Constituii dintre cele mai diver
se, dar care a
fost validat de practic, ca fiind singurul n msur s garanteze funcionalitatea normal
a raporturilor
i echilibrului dintre diversele puteri.
Acestei poziii din doctrin i s-a dat satisfacie cu ocazia revizuirii Constituiei, n
anul 2003, prin
care s-au adugat dou noi alineate articolului 1, primul dintre ele prevznd expres acest
principiu.
Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i echilibrului puterilor legislativ,
executiv i judectoreasc n cadrul democraiei constituionale.
Chiar i n varianta sa iniial, Constituia Romniei a consacrat ntregul su
titlu al III-lea,
autoritilor publice care realizeaz cele trei funcii clasice ale statului: legislati
v, executiv i
judectoreasc, urmrind astfel o consacrare implicit a acestuia.
Justificarea adoptrii unei asemenea poziii presupune dou precizri importante ce pe
rmit de altfel

o corect nelegere a rolului executivului n dreptul public contemporan.

n primul rnd, se impune precizarea c, niciodat i nicieri cele trei puteri nu au
fost complet
separate, ntre ele existnd diverse forme de colaborare i control care s-au ac
centuat n timp,
devenind dominante la ora actual n organizarea i funcionarea autoritilor publice.
Dei Constituia din 1923 a consacrat expres principiul separaiei puterilor
n stat, doctrina
interbelic s-a referit n mod constant i la colaborarea dintre puteri ca un princip
iu corelativ. De
regul, acest din urm principiu rezult din modul de reglementare a raporturilor dintre
autoritile ce
realizeaz cele trei funcii ale statului printre care menionm: procedura legislati
v, formarea i
funcionarea Guvernului, desemnarea judectorilor, contenciosul administrativ, etc.
n al doilea rnd, trebuie menionat existena n societatea contemporan a
unor structuri
organizatorice nvestite cu prerogative de putere public, reprezentnd deci autoriti
publice, cel
mai adesea cu atribuii de control, care strict tiinific nu pot fi ncadrate n nici una
din cele trei
puteri ale statului.
Avocatul Poporului constituie un exemplu elocvent n aceast privin, instituia fi
ind prevzut
pentru prima dat la noi, n Constituia din 1991.
Dei autoritate public, Avocatul Poporului este dificil de ncadrat n una din
cele trei puteri
clasice.
Dup cum se arat ntr-o lucrare consacrat unei analize comparate a adminis
traiilor publice
specifice rilor Uniunii Europene, ombudsmanul (denumirea tradiional a acestei
autoriti) este
legat de puterea legislativ, pentru c de regul, la acest nivel este numit i n plus, are
obligaia de a
prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului.
Totodat, ombudsmanul este legat de puterea executiv pentru c cel mai ad
esea, plngerile
cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer
i coordoneaz
activitatea.
n sfrit, ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vede
re c cel mai
adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate ca urmare a lezrii u
nor persoane n
drepturile i libertile lor.
14

n concluzie, ncadrarea acestei autoriti publice, strict, ntr-una sau alta din cele trei
puteri clasice
ale statului este practic imposibil.

n aceeai situaie, n regimul constituional romnesc actual se afl i alte

autoriti publice
precum, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Consiliul Econo
mic i Social
etc.
Curtea Constituional este reglementat n titlul V din Constituie, distinct
de Autoritatea
judectoreasc reglementat n capitolul VI din titlul III consacrat Autoritilor publice.
Din aezarea n structura Constituiei rezult o prim constatare i anume c a
ceast autoritate
public nu se integreaz n nici una din clasicele puteri, atribuiile Curii Constituionale
nscriindu-se
n zona echilibrului i controlului reciproc. Jurisdicia constituional se situeaz n
afara celor trei
puteri, ea fiind nsrcinat s le fac s-i respecte atribuiile.
Curtea Constituional are ca scop garantarea supremaiei Constituiei. Ea este
alctuit din 9
judectori, compunerea sa fiind rezultatul colaborrii dintre puterea legiuitoare (
fiecare Camer
numete cte 3 judectori) i puterea executiv, reprezentat de Preedintele Romniei, car
e numete de
asemenea 3 judectori. Procedurile prin care se realizeaz atribuiile Curii Constituional
e au n mare
parte ns, trsturile procedurilor judectoreti.
Curtea de Conturi reglementat n art.140 din Constituia republicat exercit co
ntrolul asupra
modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale
statului i ale
sectorului public. Cu ocazia revizuirii Constituiei, n anul 2003, litigiile rezultate din acti
vitatea Curii
de Conturi au fost date n competena instanelor judectoreti specializate
, modificndu-se
corespunztor i legislaia n materie.
n doctrina de drept public, aceast autoritate public a fost calificat ca o autoritate
administrativ
autonom cu atribuii jurisdicionale, fr a exista ns un punct de vedere comun cu pr
ivire la natura
sa juridic.
n raport cu actuala fizionomie constituional, Curtea de Conturi a fost
ncadrat printre
autoritile publice cu atribuii exclusive de control, care nu intr n vreuna din cel
e trei puteri dar
contribuie la funcionarea i echilibrul acestora.
Consiliul Legislativ reglementat n art.79 din Constituie este organ consultativ de s
pecialitate al
Parlamentului, care avizeaz proiectele de acte normative n vederea sistematiz
rii, unificrii i
coordonrii ntregii legislaii. El ine evidena oficial a legislaiei Romniei.
Rolul su este preventiv, fiind deci un garant al sistemului normativ al Constituiei,
altfel spus, al

dreptului constituional normativ, prin evitarea paralelismelor, contradiciilor, nc

lcrii ierarhiei
izvoarelor de drept etc.
Consiliul Economic i Social, care a cptat o consacrare constituional, doar cu oca
zia revizuirii
Constituiei din octombrie 2003 reprezint un organ consultativ al Parlamentului
i Guvernului,
reglementat prin lege organic sub aspect organizatoric i funcional.
Pe lng aceste autoriti publice, dificil de ncadrat ntr-una sau alta din cele trei
puteri ale statului,
autoriti prevzute expres n Constituie, exist i alte structuri nvestite cu prerog
ative de putere
public, la care Constituia nu face referire expres, dar care n egal msur sunt dificil
de ncadrat n
clasica separaie a puterilor n stat. Menionm cu titlu de exemplu, Con
siliul Naional al
Audiovizualului reglementat printr-o lege special.
Trstura comun a tuturor structurilor menionate este c ele reprezint autoriti ind
ependente, ce
nu au caracter politic, n sensul n care o asemenea caracteristic definete autorit
ile ce compun
puterea legiuitoare i cea executiv. Tocmai de aceea ele sunt expresia unor modaliti de
colaborare n
virtutea principiului general al separaiei puterilor n stat.
n dreptul public contemporan, problema fundamental care i pstreaz actualitate
a o constituie
distincia dintre legislativ i executiv, distincie ce reprezint i esena structurii puterii pol
itice.
Dac iniial se delimita ntre puterea de a face legea i puterea de a o ex
ecuta, n prezent,
adevrata divizare este cea dintre puterea executivului de a conduce politica nai
onal, utiliznd
15

administraia public, pe de-o parte i libertatea lsat legislativului de a

controla aciunea
executivului, pe de alt parte.
Limitarea puterilor n regimurile constituionale actuale se realizeaz
prin: asigurarea
independenei autoritii judectoreti, promovarea unor principii cum sunt principi
ul supremaiei
Constituiei i legii, principiul respectrii ierarhiei normelor juridice, nfiinarea uno
r autoriti cu
atribuii de control etc.
Analiza raportului dintre legislativ i executiv n sistemul constituional romnesc ac
tual pornete
de la dispoziiile art.61 din Constituie care consacr expres rolul Parlamentului de organ
reprezentativ
suprem al poporului romn i unic autoritate legiuitoare a rii, avnd prerogativa de a
reglementa
primar relaiile sociale, spre deosebire de executiv care n principiu, adopt norme d
oar n aplicarea

legii, n vederea punerii ei n executare.

Art.115 din Constituia republicat consacr ns instituia delegrii legislative,
ce rezum n
esen posibilitatea acordat Guvernului, ca n anumite limite i cu respectarea unor con
diii s emit
ordonane ce conin norme cu putere de lege, ca o excepie de la regula mai sus evocat.
Sistemul constituional romnesc se caracterizeaz printr-un un executiv bicef
al compus din
Preedintele Romniei, pe de-o parte i Guvern, avnd n frunte pe primul-ministru, pe de
alt parte.
Preedintele Romniei are o serie de atribuii cu caracter administrativ, dar i un
ele cu caracter
politic. Aproape toate sunt condiionate ns fie de acordul Parlamentului, fie de propune
rea primuluiministru etc.
n ce privete Guvernul, n practica de Stat este imposibil delimitarea atribuiilo
r preponderent
politice de atribuiile preponderent administrative, Constituia neconinnd o enumerare
a atribuiilor
acestuia.
Astfel, art.102 alin.(1) din Constituia republicat se limiteaz la a prevedea rolul
Guvernului, de a
realiza politica intern i extern a rii i de a exercita conducerea general a administr
aiei publice.
Un capitol distinct din titlul III al Constituiei (Autoritile publice) este consac
rat raporturilor
dintre Parlament i Guvern, fiind evident rolul politic al Guvernului ce se exprim nu n
umai n sfera
exclusiv executiv, ci i prin colaborare cu celelalte autoriti publice, n special cu cea le
giuitoare, spre
exemplu, n cazul iniiativei legislative i al delegrii legislative.
Dup cum constant s-a subliniat n doctrina francez, n ce privete delimi
tarea guvernareadministrare, n timp ce, guvernarea vizeaz decizii eseniale ce angajeaz vi
itorul naiunii,
administraia reprezint activitatea prin care autoritile publice asigur satisfacerea necesi
tilor de
interes public, folosind prerogativele de putere public de care dispun.
Toate regimurile politice se caracterizeaz prin existena unor autoriti cu caracter co
nstituional i
origine politic aflate n fruntea administraiei, diferite de la o guvernare la alta. n pract
ic este dificil
de stabilit unde ncepe i unde se sfrete impulsul politic la nivelul puterii executive.
ntre Preedinte i Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu exist raporturi de
subordonare, ci
doar de colaborare, regimul politic actual find caracterizat ca un regim semiprezidenial
atenuat sau
parlamentarizat, apropiat de un regim parlamentar clasic, semi-parlamentar sau mixt.
3. Noiunea de autoritate public potrivit Constituiei Romniei

Am subliniat deja faptul c, spre deosebire de Constituiile socialiste din anii 1948,
1952 i 1965
care au consacrat noiunea de organ al statului i respectiv, organ al administraiei de st
at, Constituia
Romniei din 1991 a preferat utilizarea noiunii de autoritate public i respec
tiv, autoritate a
administraiei publice.
Din analiza dispoziiilor constituionale se constat c noiunea de autoritate public es
te folosit de
actuala Constituie, n dou accepiuni i anume, ntr-un sens larg i ntr-un sens restrns.
Astfel, Titlul III din Constituie purtnd chiar denumirea Autoritile publice are n
vedere sensul
restrns al noiunii, reglementnd autoritile publice care exercit clasicele func
ii ale statului:
16

legislativ, executiv i judectoreasc, fr a epuiza ns sfera autoritilor publi

ce din sistemul
constituional actual.
Este vorba despre Parlament care nfptuiete funcia de legiferare, despre Preed
inte i Guvern
care realizeaz mpreun funcia executiv alturi de autoritile administraiei publice cen
trale i locale
i autoritile administrative centrale autonome precum i despre autoritatea judectorea
sc care prin
instanele judectoreti realizeaz funcia de nfptuire a justiiei.
Pe lng autoritile publice prevzute n titlul III din Constituie, am artat deja, c n
alte titluri ale
acesteia sunt reglementate i alte organe ce exercit prerogative de putere publi
c, calificate n
legislaie i doctrin tot ca autoriti publice, fiind vorba despre sensul larg al acestei no
iuni. Avem n
vedere spre exemplu, Avocatul Poporului, prevzut n titlul al II-lea (Drepturi
le, libertile i
ndatoririle fundamentale), Curtea de Conturi, prevzut n titlul al IV-lea (Economia i
finanele) sau
Curtea Constituional creia Constituia i consacr un titlu special, titlul al V-lea.
n toate aceste trei cazuri este vorba despre autoriti publice n sensul de structuri o
rganizaionale
nvestite cu prerogative de putere public, ce exercit diverse forme de control, n p
rincipal, asupra
autoritilor publice care realizeaz clasicele funcii ale statului.
Constituia Romniei nu folosete n titlul III denumirea tradiional de puterile s
tatului pentru
simplul motiv c att funciile Parlamentului, ct i ale executivului sunt mai complexe.
De altfel, n art.80 alin.(2) din Constituie se face referire expres la puterile statului
avndu-se n
vedere, n principiu, clasica trinitate, dar expresia are o semnificaie preponderent politic,
conceptul de
mediere n care se poate implica Preedintele fiind utilizat n conotaia sa politic,
acesta neputnd

interveni de pild n cazul unei nenelegeri dintre o instan judectoreasc i o alt autori
tate public.
Noiunea de autoritate public, n sensul de structur organizaional avut n veder
e de titlul III,
este explicat uneori i prin referire la termenul generic de organ, de unde concluzia ec
hivalenei lor
(de ex. art.61: Parlamentul, organ reprezentativ suprem al poporului romn, art.11
1: Guvernul i
celelalte organe ale administraiei publice, etc.).
Constituia nu folosete niciodat expresia autoriti publice de stat sau sintag
ma organe de
stat, n schimb art. 155 se refer la instituiile prevzute n Constituie fiind avute n v
edere cele mai
importante autoriti publice.
4. Noiunea de administraie public potrivit Constituiei Romniei
Titlul al III-lea din Constituie (Autoritile publice) cuprinde urmtoarele capitole: I.
Parlamentul;
II. Preedintele Romniei; III. Guvernul Romniei; IV. Raporturile Parlamentului cu
Guvernul, V.
Administraia public; VI. Autoritatea judectoreasc.
Aceast structur i terminologie ridic problema de a ti dac administraia public s
e circumscrie
doar la autoritile avute n vedere n capitolul V al Titlului III din Constituie sau exist
administraie
public att n sens funcional ct i n sens organic, i n afara acestor prevederi.
Analiza sensului reglementrii evideniaz delimitarea pe care legiuitorul constituant a
urmrit s o
fac ntre executiv i administrativ, mai precis ntre zona preponderent politic a execut
ivului i zona
tehnico-administrativ a acestuia. Autoritile administraiei publice evocate n capit
olul V nu sunt
singurele autoriti publice care fac administraie public, dar ele fac numai administra
ie public, la
nivel central i local, i nu jocuri politice.
Din necesiti redacionale a fost inclus i instituia prefectului, care reprezint
o autoritate de
tutel administrativ.
Nu doar din modul de sistematizare dar i din formulrile unor texte rezult c sfera
administraiei
publice este mai mare dect sfera de activitate a autoritilor publice reglementate
n cap. V al
titlului III din Constituie.
Astfel, din formularea art.111 din Constituie rezult c i Guvernul este organ al
administraiei
publice.
17

n plus, Preedintele Romniei are prevzute atribuii de natur administrativ cum a

r fi: aprarea

rii, asigurarea ordinii publice etc., de unde concluzia c Preedintele este

i autoritate a
administraiei publice, mai precis a administraiei de stat.
n ce privete formularea de la art.52 (dreptul persoanei vtmate de o autoritate pub
lic) se las
s se neleag c actele administrative eman de la orice autoritate public, aspect
ce presupune o
discuie special.
5. Sfera administraiei publice potrivit art. 52 din Constituia Romniei
Art.52 din Constituia Romniei republicat (fostul art.48, nainte de revizuire) con
sacr un drept
tradiional - dreptul celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, care
alturi de dreptul
de petiionare prevzut la articolul anterior din Constituie formeaz categoria drepturilorgaranii.
Conform art.52 alin.(1) din Constituie, astfel cum acesta a fost revizuit, persoana
vtmat ntrun drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin
nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoa
terea dreptului
pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
La alin.(2) se specific: condiiile i limitele exercitrii acestui drept se sta
bilesc prin lege
organic.
n sfrit, conform alin.(3), astfel cum acesta a fost revizuit, statul rspunde pat
rimonial pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Rspunderea statului este stabilit n condiiile
legii i nu
nltur rspunderea magistrailor care i-au exercitat funcia cu reacredin sau grav
neglijen.
Art.52 din Constituie reprezint deci fundamentul constituional al aprrii cet
enilor fa de
abuzurile autoritilor publice, i implicit al rspunderii acestora pentru pagubele produs
e cetenilor.
Textul art.52 are n vedere dou categorii de acte juridice prejudiciabile ale autor
itilor publice:
actele administrative, pe de-o parte i actele jurisdicionale, pe de alt parte.
n prima categorie intr toate actele administrative emise de autoritile publice,
cu excepiile i
limitrile stabilite prin lege organic, pe cnd cea de-a doua categorie are n ved
ere rspunderea
statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciar, noua formulare ex
tinznd vechea
dispoziie ce viza doar actele jurisdicionale rezultate din procese penale.
Mai mult, se d
posibilitatea unei aciuni n regres a statului mpotriva judectorilor care i-au exercitat
funcia cu rea-

credin sau grav neglijen.

Din analiza art.52 alin.(1) constatm c, legiuitorul constituant a avut n vedere
nu doar actele
administrative emise de autoritile administraiei publice din sfera puterii executi
ve, ci i actele
administrative emise de alte autoriti publice din sfera celorlalte dou pute
ri (legislativ i
judectoreasc) sau cu atribuii de control, prevzute sau nu n Constituie.
Dei autoritatea legiuitoare are drept principal activitate, adoptarea de legi,
iar autoritatea
judectoreasc urmrete n principal, la sesizare, soluionarea litigiilor aprute n societat
e, structurile
administrative ale Parlamentului sau conductorii instanelor de judecat pot emite la r
ndul lor, ca o
activitate subsidiar activitii lor fundamentale, i acte administrative, susceptibile de a p
utea fi atacate
n instana de contencios administrativ.
n practica administrativ se ntlnesc adeseori situaii n care o autoritate pu
blic fie refuz
nejustificat s rspund la o cerere, fie ntrzie cu rspunsul (tardivitate), fie nu r
spunde de loc
(tcerea administraiei). Toate aceste cazuri sunt asimilate actului administrativ, putnd
fi atacate n
instana de contencios administrativ.
n identificarea autoritilor publice competente s emit acte administrative susceptibi
le de control
n contencios administrativ, trebuie fcut distincie ntre administraia public realiza
t de structuri
statale sau locale, conduse sau tutelate de eful Statului sau Guvern i activitat
ea administrativ
18

desfurat de celelalte autoriti publice cum ar fi: Parlamentul, instanele jude

ctoreti, Curtea
Constituional, Avocatul Poporului.
Prima evoc un fapt administrativ de sorginte politic (fapt administrativ politicostatal), cea de-a
doua evoc un fapt administrativ ce mijlocete realizarea competenei (fapt administrativmijloc).
Mai mult dect att n jurispruden s-a admis c instana este competent s judece
chiar i actele
emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public, cum ar fi de
pild, Uniunea
Avocailor din Romnia.
Este chiar sensul n care actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/200
4 definete n
art.2 consacrat semnificaiei unor termeni, noiunea de autoritate public i anume: orice
organ de stat
sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere
public, pentru

satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul legii, perso
anele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autoriza
te s presteze
un serviciu public, n regim de putere public.
Astfel, dei art.52 alin.(1) din Constituie folosete expresia generic de act
administrativ, textul are
n vedere de fapt, trei tipuri de acte administrative:
- acte administrative ale autoritilor administraiei publice care realizeaz funcia
executiv a
statului;
- acte administrative emise de alte autoriti publice nvestite cu prerogative de putere pu
blic, care
realizeaz o anumit activitate fundamental dar n subsidiar acesteia pot desfura
i aciuni de
natur administrativ;
- acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care
sunt asimilate
autoritilor publice deoarece exercit atribuii de putere public, pentru realizarea
unui interes
public.
6. Definiia i trsturile administraiei publice
Dup cum am precizat deja, noiunea de administraie public n sens formal organic,
evoc o serie
de autoriti publice, iar n sens material-funcional, evoc acte juridice i operaiuni
materiale prin care
se pune n aplicare legea.
ntr-o definiie global, administraia public reprezint ansamblul activitilor
Preedintelui,
Guvernului, autoritilor administrative autonome centrale, autoritilor administrative
autonome
locale i, dup caz, structurilor subordonate acestora, prin care, n regim de putere publi
c se aduc
la ndeplinire legile sau, n limitele legii se presteaz servicii publice.
Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi:
- este o activitate realizat n principal de autoriti executive i administrative pe
care le numim
autoriti ale administraiei publice;
- este o activitate de aducere la ndeplinire a legii sau dup caz, de organizare sau realiz
are efectiv a
serviciilor publice;
- este o activitate ce se realizeaz n regim de putere public, prin intermed
iul prerogativelor
constituionale sau legale ce fac s prevaleze interesul public.
Administraia public este o specie a activitii publice, o form a vieii publice.
n prezent, doctrina utilizeaz noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public
care nu este
nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origi
ne politic,

care impulsioneaz administraia formnd de fapt conducerea acesteia.

Administraia public nu mai este form de realizare a puterii de stat ca n
dreptul socialist,
deoarece nu doar statul este persoan moral de drept public, ci i unitile administrativteritoriale.
Autoritile care realizeaz administraia public sunt:
- Preedintele Romniei;
19

- Guvernul i ministerele;
- organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor;
- autoritile administrative centrale autonome (organe centrale de specialitate ca
re nu sunt n
subordinea Guvernului);
- instituiile publice, regiile autonome i companiile naionale subordonate ministerelor;
- instituiile publice, regiile autonome i companiile naionale subordonate autoriti
lor centrale
autonome;
- prefectul i serviciile deconcentrate ale ministerelor (administraie de stat n teritoriu);
-autoritiile administrative autonome locale (consiliul judeean, preedintele consiliul
ui judeean,
consiliul local i primarul);
-instituiile publice i regiile autonome de interes local subordonate organic
sau funcional
consiliului judeean sau local.
Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se pot organiza numai
n subordinea
Guvernului, iar organele centrale de specialitate se pot organiza: n subordinea Guvernu
lui sau n
subordinea ministerelor ori ca autoriti administrative autonome.
Constituia Romniei nu admite constituirea de organe administrative nici n subordi
nea, nici pe
lng Preedintele Romniei.
Subordonarea administrativ n sens organic presupune: dreptul de organiza
re a activitii
autoritii inferioare; dreptul de a-i transmite instruciuni obligatorii; dreptul d
e supraveghere
general a activitii; dreptul de numire a conductorilor; dreptul de tragere la rspund
ere i dreptul
de control al activitii cu posibilitatea de anulare a actelor.

Unitatea de nvare III

Dreptul aplicabil administraiei publice

1. Obiectul dreptului administrativ

Discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice nu pot fi separ

ate de cele care
privesc obiectul dreptului administrativ.
n doctrina postbelic s-au formulat mai multe puncte de vedere n aceast
problem care permit
delimitarea a trei teorii.
Teza unicitii susine c dreptul administrativ este singura ramur de
drept aplicabil
administraiei publice.
Teza dublei naturi juridice conduce la concluzia c, dreptul administrativ se aplic a
dministraiei
publice alturi de norme aparinnd altor ramuri de drept.
Teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor d
esfurate de
autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de
alte autoriti
publice.
Obiectul dreptului administrativ este privit ntr-o opinie, fa de regimul constit
uional actual ca
fiind constituit din acel grup de norme juridice care reglementeaz anumite relaii social
e din sfera de
administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin
autoritile lor, alte
categorii de relaii sociale din aceeai sfer fiind reglementate prin norme juridice
din cadrul altor
ramuri de drept (dreptul constituional, dreptul civil, dreptul financiar etc.).
Cu alte cuvinte, normele dreptului administrativ se aplic administraiei publice
i mpreun cu
alte norme juridice, aparinnd altor ramuri de drept.
Se apreciaz c trebuie fcut distincia dup cum normele dreptului administrativ se i
ntersecteaz
cu normele altor ramuri ale dreptului public, respectiv cu normele altor ramuri ale dreptul
ui privat.
Pentru a defini obiectul de reglementare al dreptului administrativ sunt identifi
cate deci dou
situaii: reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice mpreun cu alt
e ramuri ale
23

dreptului public i reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice m

preun cu alte
ramuri ale dreptului privat.
n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice
mpreun cu alte
ramuri ale dreptului public pot fi identificate trei ipoteze.
n primul rnd este vorba despre raporturile reglementate de dreptul administrativ subs
ecvent altei
ramuri de drept public, cum ar fi dreptul constituional.
Astfel, n dreptul constituional domin teza dublei naturi juridice a unor rapo
rturi sociale ce

pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sun

t raporturi de
drept constituional, calitate ce nu exclude ci dimpotriv ngduie calificarea unor raport
uri juridice i
din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este spre exemplu, dreptul administrativ.
Prin urmare, dispoziiile din Constituie care se refer la Guvern, administraie public
central de
specialitate sau local, contencios administrativ, funcie public etc. au o dubl natur juri
dic, de drept
constituional i n subsidiar, de drept administrativ.
Cum izvorul formal principal al dreptului constituional este Constituia, iar aceast
a aflndu-se la
vrful arhitecturii sistemului actelor juridice din ara noastr implic stricta
i necondiionata
conformitate a tuturor normelor dreptului cu dispoziiile ei, dreptul constituional se consti
tuie ca factor
structurant al ntregului sistem de drept, reclamnd la rndul su, stricta i necondiionata
conformitate
a tuturor normelor ce alctuiesc toate celelalte ramuri ale dreptului cu normele dreptului c
onstituional.
n al doilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul administ
rativ ca drept
comun altor ramuri ale dreptului, cum ar fi de pild, dreptul financiar, dreptul
funciar, dreptul
urbanismului etc. n aceast ipotez dreptul administrativ are rol de factor structurant, det
erminant n
raport cu celelalte ramuri ale dreptului. Un asemenea rol de drept comun i
revine dreptului
administrativ datorit desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale
dreptului, ca
urmare a evoluiei sale tot mai diversificate, efect firesc al creterii sarcinilor administraie
i publice.
n al treilea rnd, poate fi vorba despre raporturi reglementate de dreptul
administrativ n
colaborare cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul internaional public etc. Relaiil
e externe ale
unui stat neputnd fi scoase din sfera administraiei publice, dreptul administrati
v reglementeaz
administraia exterioar n cooperare cu dreptul internaional public.
Deoarece art. 20 alin.(2) din Constituia republicat consacr prioritatea
reglementrilor
internaionale n raport cu reglementrile interne n materia drepturilor omului, cu excep
ia cazului n
care Constituia sau legile interne conin dispoziii mai favorabile, potrivit legii de revizu
ire, rezult
c n acest domeniu, normele dreptului internaional public au preeminen fa de norme
le interne ale
dreptului administrativ, fiind vorba despre un raport de subsecven ntre dreptul
administrativ i
dreptul internaional public.
n ce privete reglementarea relaiilor sociale din sfera administraiei publice m
preun cu alte

ramuri ale dreptului privat trebuie precizat c n aceast situaie, dreptul administrativ are
rol de factor
structurant, fiind vorba n egal msur de acceptarea tezei dublei naturi juridice a r
aporturilor care
apar n sfera administraiei publice.
Astfel, regimurile juridice de drept civil, dreptul familiei etc. ntregesc reglementrile
referitoare la
competena autoritilor administraiei publice, aflndu-se cel mai adesea ntr-un raport
de subsecven
fa de normele dreptului administrativ.
Pe de alt parte, dreptul administrativ are ca obiect de reglementare i acel fas
cicol de relaii
sociale care garanteaz producerea efectelor de drept civil, instituind un sistem complex
de msuri de
constrngere administrativ, cu sau fr caracter sancionator.
n sfrit, mai distingem raporturile sociale ce fac obiectul administraiei publice re
alizate de alte
structuri organizatorice dect cele ale administraiei publice, caz n care regimul
administrativ e
subsecvent altor regimuri juridice.
24

2. Definiia i trsturile dreptului administrativ

Sub incidena normelor de drept administrativ intr dou categorii de raporturi so
ciale i anume:
cele care privesc aplicarea legii i prestarea de servicii publice, n limitele legii prec
um i cele care
privesc soluionarea litigiilor dintre autoritile administraiei publice (autoritile public
e n general)
i cei vtmai n drepturile lor recunoscute de lege sau chiar n interesele lor legitime
(administraie
contencioas).
Dreptul administrativ poate fi definit ca ramura dreptului public care regleme
nteaz relaiile
sociale din sfera administraiei publice precum i pe cele de natur conflictual di
ntre autoritile
publice sau persoanele juridice de drept privat care exercit atribuii de putere
public, pentru
realizarea unui interes public, asimilate autoritilor publice, pe de-o parte i cei vtmai
n drepturile
lor prin acte administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte.
n ce privete trsturile dreptului administrativ, n absena unei poziii comu
ne, vom reine
urmtoarele caracteristici fundamentale:
n primul rnd, dreptul administrativ este calificat n mod unanim ca fiind o ram
ur a dreptului

public i implicit a sistemului unitar al dreptului romn. Pe linia de idei dezv

oltat n doctrina
interbelic, dreptul administrativ este privit i de o parte a doctrinei actuale, ca o
ramur de drept
relativ tnr comparativ cu dreptul civil sau cu dreptul penal.
n al doilea rnd, dreptul administrativ este dominat de principiul legalitii
, n sensul c,
activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar pe baza legilor i n
conformitate cu
acestea, urmrindu-se n principal, punerea lor n aplicare.
n al treilea rnd, dreptul administrativ se caracterizeaz prin existena unui ansa
mblu de reguli
specifice activitilor administrative, distincte de cele care reglementeaz raporturile dintre
particulari,
constituind regimul juridic administrativ, ce deosebete dreptul administrativ de drept
ul privat, mai
ales, de dreptul civil. Cu alte cuvinte, ansamblul normelor juridice care reglementeaz re
laiile sociale
ce formeaz obiectul administraiei publice reprezint dreptul aplicabil administraiei pu
blice.
n principiu, problemele care apar n activitatea administrativ difer de probleme
le nscute din
raporturile aprute ntre particulari, tocmai datorit prerogativelor de putere p
ublic ce revin
autoritilor administraiei publice.
Astfel, exist o tehnic juridic de aciune proprie administraiei publice att n ce priv
ete emiterea
actelor administrative ct i n ce privete ncheierea unor contracte administrative
cu particularii,
supuse unui regim juridic diferit de cel aplicabil contractelor civile sau comerciale.
De asemenea, organizarea i funcionarea serviciilor publice sunt stabilite unilateral d
e autoritile
administraiei publice.
n al patrulea rnd, normele dreptului administrativ sunt mai mobile fa de no
rmele dreptului
privat, aspect ce decurge din specificul activitii administrative i din transformrile rapi
de care au loc
n administraie.
Prin sfera larg a domeniilor reglementate, crora trebuie s li se aduc norme d
e perfecionare,
dreptul administrativ are un pronunat caracter de mobilitate, constnd n faptul c
normele sale se
nlocuiesc sau se modific destul de repede dup adoptarea lor. Este fenomenul cunoscut
n prezent sub
denumirea de inflaie legislativ.
n al cincilea rnd, n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa
de interesul
particular, pornindu-se de la ideea c, n statul de drept, interesele statului sunt ale
colectivitii, deci
trebuie s fie prioritare n raport cu cele ale individului.
Tocmai datorit acestei poziii a administraiei publice fa de ceteni, Constituia a
instituit prin

art.51 i 52 aa-numitele drepturi garanii.

25

3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului a pus n lumin d
ou categorii de
accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material i izvor de drept n sens for
mal.
Izvoarele materiale ale dreptului, denumite i izvoare reale sunt concepute ca adevra
te dat-uri
ale dreptului, realiti exterioare acestuia, care determin aciunea legiuitorului sau da
u natere unor
reguli izvorte din necesitile practice.
Izvoarele materiale reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor n
orme juridice.
Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz,
este nevoie ca
acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin
voin de stat,
obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora d
e constrngere
a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezint actele normat
ive adoptate
sau emise de ctre autoritile publice competente, acte ce conin norme juridice, reg
uli de conduit
obligatorii, imperative.
ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de expri
mare a voinei
guvernanilor.
Doctrina occidental face n mod obinuit distincie ntre izvoarele scrise (
Constituie, legi,
ordonane etc.) i izvoarele nescrise (cutuma, jurisprudena, principiile generale de drept
). n doctrina
francez, izvoarele de drept reprezint procedurile prin care se elaboreaz regulile de dre
pt.
Prin urmare, putem defini izvoarele dreptului administrativ ca reprezentnd form
ele n care se
exprim normele dreptului administrativ care nasc, modific sau sting rapo
rturi de drept
administrativ.
Izvoarele scrise prezint n epoca contemporan o determinare constituional, C
onstituia fiind
primul dintre acestea.
n principiu, se admite ideea ordonrii i ierarhizrii izvoarelor scrise avndu-se
n vedere un
sistem al normativitii juridice, ierarhizarea fcndu-se dup fora juridic a act
elor normative,

neleas ca fora de a produce efecte juridice.

Fora juridic a unui izvor scris este dat de coninutul i caracterul acestuia, d
eterminate de
natura i poziia autoritii publice de la care eman actul respectiv.
n raport de autoritatea public de la care provin i implicit de fora lor juridic izvoa
rele scrise ale
dreptului administrativ sunt: Constituia, legile (constituionale, organice sau ordinare), de
cretele-legi
adoptate pn n mai 1990, ordonanele Guvernului (simple sau de urgen), hotrr
ile Guvernului,
actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale indiferent de denumirea lor (ordine,
instruciuni,
precizri, circulare), actele autoritilor administrative centrale autonome cum ar fi Banc
a Naional a
Romniei, Consiliul Suprem de Aprare a rii, indiferent de denumirea lor (circ
ulare, precizri,
hotrri etc.), ordinele prefecilor, hotrrile consiliilor judeene, hotrrile co
nsiliilor locale,
dispoziiile preedinilor consiliilor judeene, dispoziiile primarilor.
Constituia reprezint cel mai important izvor al dreptului administrativ datorit
caracterului de
lege fundamental a statului, i deci forei juridice superioare a normelor de drept admini
strativ pe care
le conine. Constituia este sursa direct sau indirect a tuturor prerogativelor
de administraie
public. Trebuie precizat ns c nu toate dispoziiile constituionale sunt izvoa
re ale dreptului
administrativ, ci doar cele care se refer spre exemplu la organizarea i funci
onarea celor mai
importante autoriti ale administraiei publice (Preedinte, Guvern, administraie minister
ial i extraministerial, prefect, autoritile administraiei publice locale), cele care prive
sc drepturile i
ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice, nor
mele care se
refer la raporturile administraiei publice cu alte autoriti publice precum i
cu cetenii etc.
Asemenea norme constituionale au deci o dubl natur juridic, de drept constituional
i n subsidiar,
de drept administrativ.
26

Legile constituionale adic legile de revizuire a Constituiei sunt izvor al dreptului a

dministrativ
numai n msura n care au ca obiect de reglementare, probleme din sfera acestei ramuri d
e drept.
Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute
n Constituie i
sunt izvor al dreptului administrativ de asemenea n msura n care reglementeaz rap
orturi de drept

administrativ. Exemplificm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Gu

vernului i a
ministerelor cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr.215/2001 privind administ
raia public
local republicat n 2007, Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici republ
icat n 2007
etc.
Legile ordinare reprezint regula n raport cu legile organice, ele pot fi adoptate n o
rice domeniu
specific activitii de legiferare, adic de reglementare primar a relaiilor social
e, sunt izvor al
dreptului administrativ de asemenea numai n msura n care reglementeaz relaii
sociale ce fac
obiectul administraiei publice.
Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat
de art.115 din
Constituie, acte normative cu fora juridic egal cu a legii, avnd o natur juridic
special pot fi
calificate toate ca izvoare ale dreptului administrativ dac avem n vedere organul e
mitent. Aceast
calificare nu exclude ns posibilitatea ca ordonanele s fie i izvoare ale altor ramuri al
e dreptului, n
funcie de obiectul lor de reglementare.
Hotrrile Guvernului, actele administraiei ministeriale i extra-ministeriale, ale a
utoritilor
administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale i al
e prefecilor
constituie izvoare ale dreptului administrativ numai n msura n care au caracter normati
v. Caracterul
normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administ
rative care se
adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incid
ena lor la un
moment dat.
Pot fi adoptate i acte administrative comune de ctre dou sau mai multe ministere,
spre exemplu,
care nu vor avea ns o for juridic superioar celor adoptate de o singur autoritate
administrativ,
dar care pot constitui la rndul lor, izvoare ale dreptului administrativ dac au caracter nor
mativ.
La actele normative enumerate mai sus, care constituie izvoare ale dreptului
administrativ cu
precizrile aduse, unii autori adaug i decretele Preedintelui emise n baza art.100
din Constituia
republicat, n msura n care acestea au caracter normativ. Este vorba n opinia aces
tor specialiti
despre decretele emise n exercitarea atribuiilor constituionale de declarare a mobilizrii
pariale sau
totale a forelor armate [art.92 alin.(2) din Constituie], decretele privind m
surile luate pentru
respingerea unei agresiuni armate ndreptate mpotriva rii [art.92 alin.(3) din
Constituie] precum i

despre decretele prin care Preedintele instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea
de urgen n
ntreaga ar ori n unele localiti [art.93 alin.(1) din Constituie].
n ce ne privete considerm c, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pen
tru soarta rii
dect n fruntea Consiliului Suprem de Aprare a rii, n calitate de Preedinte al a
cestuia [potrivit
art.92 alin.(1) din Constituie], decretele sale neavnd dect rolul de a face inc
idente hotrrile
colective ale Consiliului Suprem de Aprare a rii, i de fapt, de a declana aplicarea ca
drului legal n
materie.
Considerm c, decretele preedintelui emise n exercitarea atribuiilor sale constituio
nale, nu pot
fi dect acte administrative individuale, i deci nu pot constitui izvoare ale dreptului admi
nistrativ.
n ansamblul actelor normative ce pot constitui izvoare ale dreptului administra
tiv mai trebuie
amintit c, n prezent mai sunt n vigoare, n foarte mic msur ns, i acte n
ormative adoptate
naintea Constituiei din 1991, fie anterior evenimentelor din decembrie 1989, fie u
lterior, pn la
intrarea n vigoare a actualei Constituii, prin referendum naional, la 8 decembrie 1
991. Este vorba
despre legi ale Marii Adunri Naionale (fosta autoritate legiuitoare), decrete ale Con
siliului de Stat
(fost organ al puterii de stat cu activitate permanent) cu fora juridic egal cu
a legii, decrete
prezideniale, hotrri ale Consiliului de Minitri (denumirea fostului Guvern). Pentr
u perioada de
dup decembrie 1989 i pn la intrarea n vigoare a Constituiei din 1991 au fost adoptat
e de asemenea
27

decrete-legi (acte cu fora juridic egal cu a legii, adoptate pn la constituirea prin

alegeri libere a
noii autoriti legiuitoare cu rol i de Adunare Constituant) i decrete ale executivului d
e atunci, apoi
legi, hotrri de Guvern etc.
Toate aceste acte juridice reprezint izvoare ale dreptului administrativ n
msura n care
reglementeaz n sfera acestuia i i pstreaz caracterul de acte normative.
Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrat
iv numai cu
ndeplinirea urmtoarelor trei condiii: s fie de aplicaie direct, nemijlocit; s fie ratif
icate conform
dispoziiilor constituionale [art.91 alin.(1) din Constituie]; s cuprind reglementri
ale relaiilor
sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
Pentru a ajunge la concluzia de mai sus, doctrina actual s-a raportat la dispo
ziiile art.11 din

Constituie, conform cruia statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai i c

u bun-credin
obligaiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlamen
t, potrivit legii,
fcnd parte din dreptul intern. n plus, potrivit alin.(3), introdus prin Legea de revizuire,
n anul 2003,
n cazul n care un tratat la care Romnia urmeaz s devin parte cuprinde disp
oziii contrare
Constituiei, ratificarea lui poate avea loc numai dup revizuirea Constituiei.
Din perspectiva calitii Romniei de membru cu drepturi depline la Uniunea Eur
opean, de la 1
ianuarie 2007 vom reine c, potrivit doctrinei occidentale, n ce privete dreptul Uniunii
Europene, n
mod indiscutabil, acesta a afectat ordonanarea clasic a ierarhiei izvoarelor dreptului (Co
nstituie, lege,
act al executivului) pentru toate statele membre.
Nu doar ordonanarea formal conine o nou surs, dreptul Uniunii Europene, el
nsui ierarhizat
ntre dreptul originar (tratatele) i dreptul derivat (directivele, regulamentele i
deciziile) dar i
raporturile dintre normele adoptate de Parlament i cele adoptate la nivelul puterii e
xecutive au fost
bulversate.
n fiecare din cele 27 state membre ale Uniunii Europene, ansamblul dreptului Uniu
nii Europene
este superior legii, cu att mai mult cu ct jurisdiciile recunosc peste tot aceast s
uperioritate, de a
nltura norma naional contrar unei norme direct aplicabile a dreptului Uniunii
Europene, fie ea
coninut n tratate, regulamente sau directive comunitare. Facem precizarea c, de la intrar
ea n vigoare a
Tratatului de la Lisabona ne referim la dreptul Uniunii Europene.
Aceasta este o exigen avut n vedere nu doar de ctre statele membre, ci chiar i
de ctre statele
candidate la aderare, cum a fost i Romnia pn la 1 ianuarie 2007, o cerin esenial
creia i s-a dat
curs n majoritatea cazurilor printr-o modificare expres a legilor fundamentale, n
sensul asigurrii
compatibilizrii ordinii juridice naionale cu principiile de baz ale Uniunii Europene.
Semnificativ este, sub acest aspect, introducerea unui nou titlu n Constituia Romn
iei din 1991,
devenit titlul VI, cu ocazia revizuirii din 2003, sugestiv denumit: Integrarea euroatlantic.
Art.148 din Constituie reglementeaz mai multe aspecte referitoare la integrare
a Romniei n
Uniunea European, ncepnd cu aderarea propriu-zis i continund cu participarea
Romniei ca stat
membru al Uniunii Europene. Pentru a marca importana pe care statul romn o a
cord aderrii la

Uniunea European, normele constituionale au prevzut proceduri speciale de ratific

are a tratatelor
fondatoare ale Uniunii Europene, care derog de la dispoziiile art.11 i 20 din
Constituie, deja
evocate.
4. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
n ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuiile se poart
de regul n
literatura de specialitate n legtur cu obiceiul (cutuma), jurisprudena, principii
le generale ale
dreptului i doctrina.
28

Obiceiul sau cutuma, ca regul de conduit nescris, s-a apreciat de ctre unii autori,
nu poate prin
el nsui s fie izvor de drept, mai ales n epoca modern, cnd dreptul s-a dezvoltat
mult. El poate ns
s suplineasc o prevedere legal dac aceasta lipsete, i mai mult, ar putea fi totui izv
or al dreptului
administrativ, atunci cnd legea ar permite, n anumite situaii, utilizarea lui.
Cu alte cuvinte, cutuma ca regul nescris, aplicat n mod repetat o perioad de tim
p i acceptat
ca avnd un caracter obligatoriu de ctre o colectivitate uman, poate fi privit ca i
zvor de drept n
anumite circumstane.
Astfel, putem considera c i n Romnia, spre exemplu, evoluia autonomiei locale p
oate conduce
la apariia unor reguli cutumiare, fiind vorba de practici administrative mai ndelun
gate impuse de
condiiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupaia acestora, d
e srbtorile i
obiceiurile religioase etc. Spre exemplu, oficierea cstoriilor civile de ctre primari chia
r n zilele de
duminic, fr a avea obligaii legale n acest sens.
Cutuma este izvor al dreptului administrativ n cea mai mare parte a statelor Uniunii
Europene. Fie
c este vorba de ri n care se aplic sistemul de common-law, fie c este vorba de
ri continentale,
cutuma are un loc limitat i este de natur supletiv.
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezint izvoare importante ale acestei
ramuri de
drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre acele pr
incipii care sunt
prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoa
re ale dreptului

administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii, care fr a fi pre
vzute expres n
vreun act normativ se degaj prin generalizare, cptnd valoarea unor izvoare dis
tincte de actele
normative respective.
De-a lungul vremii s-au format principii ale dreptului administrativ care au dobndit
valoarea unor
veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt im
puse acesteia
de ctre instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor ad
ministrative se
sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i apl
icate n practica
instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice.
La nivelul Uniunii Europene, Curtea European de Justiie a definit un numr
considerabil de
principii specifice administraiei publice, raportndu-se la principiile generale ce
se regsesc n
legislaia aplicabil administraiei publice, comune statelor membre i aflate ntr-un p
roces evolutiv.
Mai precis, Curtea European de Justiie a recurs adesea la principiile generale de d
rept ale statelor
membre, aplicndu-le n profitul dreptului Uniunii Europene, din perspectiva dreptului
comparat.
n ce privete caracterul de izvor al dreptului administrativ al jurisprudenei
instanelor de
contencios administrativ, n doctrin nu s-a fundamentat pn n prezent un punct de
vedere comun, o
poziie cristalizat.
n doctrina interbelic dei se considera c jurisprudena nu constituie un izv
or de drept, s-a
susinut c instanele judectoreti avnd dreptul de a interpreta legea, n mod indirect o
creeaz, cci
nimeni nu contest rolul imens pe care-l joac jurisprudena n dezvoltarea dreptului.
n alte sisteme de drept, ca de exemplu, dreptul anglo-saxon, se consider n mo
d tradiional c,
practica judiciar, aa-numitul precedent judiciar constituie izvor de drept, fiind invoc
at ntotdeauna
cnd apar probleme asemntoare sau identice. Cu alte cuvinte, judectorul n pronunare
a unei soluii
ntr-o spe determinat va ine ntotdeauna cont de poziia avut anterior, ntr-o cauz
asemntoare
sau identic.
n realitate, analiza evoluiei jurisprudenei instanelor de contencios administrativ
i mai nou, a
jurisprudenei instanelor de contencios constituional a permis doctrinei occidentale con
temporane s
aprecieze c este vorba despre noi izvoare ale dreptului administrativ.
De altfel, conform unei opinii constant exprimate n doctrina francez, se susine
c apariia i
dezvoltarea dreptului administrativ francez se bazeaz n principal pe jurisprudena Consi
liului de Stat

(instana administrativ suprem francez avnd i atribuii de avizare a proiectelor de act

e normative).
29

n ara noastr, n absena unei justiii administrative distincte ca n Frana, se pune

problema dac
jurisprudena seciilor de contencios administrativ i fiscal aparinnd instanel
or judectoreti
prevzute de legislaia n materie ar putea constitui un izvor al dreptului administrativ.
n msura n care se va forma o practic judiciar bogat a acestor instane, nu exist
nici un motiv
ca aceasta s nu se constituie cu timpul, ntr-un veritabil izvor al dreptului administrativ.
n ce privete doctrina, chiar dac sub aspect strict juridic ea nu constituie iz
vor al dreptului
administrativ, n mod nendoielnic ea are un rol hotrtor asupra jurisprudenei, dar n t
imp i asupra
evoluiei legislaiei. Este cunoscut faptul c, dup 1990, n elaborarea uno
r acte normative
fundamentale au fost reinute multe din propunerile formulate de doctrin, dac
ar fi doar s
exemplificm cu actuala lege privind contenciosul administrativ.
5. Normele de drept administrativ
Multitudinea i varietatea activitilor i a formelor de organizare a sistemul
ui administraiei
publice, impun cu necesitate reglementarea juridic. Normele juridice constitui
e o modalitate
important de introducere a ordinii n organizarea i funcionarea sistemului adminis
traiei publice,
oferind un criteriu obiectiv de apreciere a conduitei oamenilor care realizeaz administraia
public.
Normele de drept administrativ sunt acele norme ce reglementeaz raporturile soci
ale care apar
ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor executive, ntre acestea i p
articulari.
Normele de drept administrativ sunt norme de conduit ale subiecilor care particip,
ntr-o form
sau alta, la realizarea administraiei publice.
Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norm juridi
c, deosebim
o structur intern, logico-juridic i o structur extern, tehnico-juridic.
Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ
se exprim n
articole i alineate.
Sub aspectul structurii logico-juridice, norma de drept administrativ conine trei
elemente i anume:
ipoteza (de regul, mai dezvoltat), dispoziia (de regul, imperativ) precum i sanciunea.
Ipoteza normei de drept administrativ prevede mprejurrile, condiiile n car
e se aplic i

subiectele la care se refer dispoziia (ea poate conine spre exemplu, definiii, principii,
nelesul unor
termeni etc.).
Dup modul de determinare, ipoteza poate fi absolut determinat, cnd sunt precizate
cu exactitate
mprejurrile n care se aplic dispoziia (competen legat) sau relativ determi
nat, cnd sunt
prevzute n general, mprejurrile n care se aplic norma, existena lor concret urmn
d a fi stabilit
de organul care o aplic (putere discreionar sau competen de apreciere).
Dispoziia normei de drept administrativ indic conduita pe care trebuie s o urmeze s
ubiectele la
care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Ea este n general categ
oric, imperativ
deoarece relaiile sociale ce fac obiectul reglementrii n dreptul administrativ se desfoa
r n procesul
de realizare a puterii publice.
Distingem ntre dispoziii cu caracter onerativ atunci cnd subiectele vizate sun
t obligate la o
anumit conduit, dispoziii cu caracter prohibitiv ce conin reguli de interzicere a unor
aciuni (spre
ex., normele cu caracter contravenional) i dispoziii cu caracter permisiv, atunci c
nd se prevede
facultatea de a aciona, lsnd subiectelor de drept posibilitatea de a face sau a nu
face ceva. Ca i
ipoteza, aceasta poate fi absolut determinat sau relativ determinat.
Sanciunea normei de drept administrativ prevede urmrile ce decurg n cazu
l nerespectrii
normei, existnd situaii n care aceasta nu apare ns prevzut expres.
Sub aspectul gradului de determinare, sanciunile de drept administrativ pot fi: deter
minate, relativ
determinate, alternative sau cumulative.
30

Trebuie fcut ns distincia ntre sanciune ca element al structurii logico-juridice i

sanciune ca
element al rspunderii juridice din dreptul administrativ. ntre acestea exist un raport d
e la ntreg la
parte.
n ce privete clasificarea normelor de drept administrativ, acestea pot fi mprite
n mai multe
categorii, avnd la baz diferite criterii.
Astfel, n doctrina postbelic au fost propuse mai multe criterii pentru clasificarea nor
melor de drept
administrativ, cum ar fi: criteriul sectorului de activitate, criteriul ramurii i dome
niului activitii
executive ( identic pe fond cu cel mai nainte menionat) sau criteriul obiectului
de reglementare,
respectiv al sferei de cuprindere.

Dup criteriul obiectului de reglementare au fost identificate urmtoarele categorii

de norme de
drept administrativ: norme organice (cele care reglementeaz nfiinarea, organizarea i
funcionarea
structurilor administrative), norme de drept material (cele care reglementeaz drepturile
i obligaiile
unor structuri administrative i/sau ale unor categorii de particulari) i norme de drept pr
ocesual (cele
care reglementeaz aspecte procedurale n domeniul contraveniilor).
De asemenea, dup criteriul sferei de cuprindere a normelor s-a delimitat ntre: n
orme generale,
avnd o sfer larg de reglementare, norme speciale, care reglementeaz o anumit grup
de raporturi
sociale, bine determinate i norme excepionale, adoptate n cazuri de excepie, pentru
a reglementa
situaii aprute n mod excepional.
Clasificarea normelor de drept dup criteriul sferei lor de cuprindere, s-a apre
ciat n doctrin
prezint importan n opera de interpretare i aplicare a lor. Spre exemplu, o norm sp
ecial sau una
excepional poate deroga de la normele generale de acelai rang pentru c primele au fos
t adoptate sau
emise pentru a reglementa o situaie special sau una excepional.
n doctrina actual, n plus fa de aceste criterii i implicit clasificri fundament
ate de doctrina
postbelic, a fost adugat i criteriul funciei dreptului administrativ, care se realizea
z prin norma
respectiv, potrivit cruia distingem ntre: norme organice, norme de structurare n
sistem a altor
categorii de norme juridice, norme de garantare a aplicrii altor categorii de norme ju
ridice, norme
de aprare a valorilor sociale cu caracter generic i norme de contencios administrativ.
Dup un alt criteriu, al specificului raporturilor sociale pe care le reglementeaz, nor
mele de drept
administrativ pot fi: norme care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritilor a
dministraiei
publice i raporturile dintre ele, norme care au ca obiect raporturile dintre autoritile
administraiei
publice, pe de-o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, norme referi
toare la statutul
funcionarului public, norme care reglementeaz rspunderea administrativ,
norme care
reglementeaz controlul administrativ, norme care reglementeaz instituia
contenciosului
administrativ i norme procesuale, care reglementeaz principiile i procedura
dup care se
desfoar activitatea autoritilor administraiei publice.
Dup criteriul gradului de impunere a normelor sau caracterul dispoziiei, se mai
poate distinge
ntre norme cu caracter imperativ, adic norme obligatorii de executat sau de real
izat; norme cu

caracter prohibitiv, adic normele prin care se interzic anumite fapte sau acte administrati
ve i norme
cu caracter permisiv, prin care subiectelor raporturilor juridice administrative li se permit
e s fac sau
s nu fac un anumit act sau fapt.
Semnificaia practic a acestor delimitri decurge din faptul c atunci cnd exist mai
multe norme
juridice care reglementeaz aceleai relaii sociale este necesar o operaie de analiz
a criteriilor ce
fundamenteaz aplicarea unei norme naintea alteia.
Dac ntr-un act normativ, normele de drept administrativ au valoare de drept comun
atunci ele se
aplic naintea altor categorii de norme ce vizeaz aceeai materie. De asemenea, norma
special este
cea care se aplic n raport cu norma general, iar norma de excepie se va aplica i n r
aport cu norma
general i n raport cu norma special.
31

6. Raporturile de drept administrativ

ntr-o formulare general, prin raporturi juridice nelegem relaiile sociale ce se afl
sub incidena
normelor juridice. Prin urmare, nu orice relaie social este reglementat de norme juridi
ce i nu poate
fi conceput un raport juridic n absena normelor juridice.
Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost regleme
ntate, direct
sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administ
rativ.
Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz
, n principal,
n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, r
elaii sociale
ce sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ.
Ele se nasc, se modific sau se sting n condiiile prevzute de normele dreptul
ui administrativ.
Pentru ca norma juridic s acioneze, s se pun n micare i s dea natere, s modific
e sau s sting
un raport de drept administrativ este necesar s intervin ceva exterior ei, un fapt de car
e nsi norma
juridic leag aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi ind
ependente de
voina omului sau de aciuni ori inaciuni ale omului.
Raporturile de drept administrativ se caracterizeaz prin dou trsturi eseniale.
n primul rnd, unul dintre subiecte este ntotdeauna un purttor al au
toritii publice,
determinnd, n condiiile legii, un anumit comportament din partea celuilalt subiect.

n al doilea rnd, este vorba de raporturi de putere care apar n sfera relaiilor sociale,
reglementate
de dreptul administrativ.
Prima trstur urmrete s individualizeze raporturile de drept administrativ fa de r
aporturile de
drept civil, n care pot intra i autoriti ale administraiei publice, autoriti publice sa
u structuri nestatale, n timp ce prin cea de-a doua trstur se urmrete delimitarea rap
orturilor de drept
administrativ de celelalte raporturi de drept public.
Raportul de drept administrativ se compune ca orice raport juridic din trei ele
mente: subiecte,
obiect i coninut.
Raportul de drept administrativ presupune existena a cel puin dou persoane, denu
mite subiecte.
n anumite raporturi, unul din subiecte este titular de drepturi, iar cellalt este titular
de obligaii, n
timp ce n alte categorii de raporturi de drept administrativ, ambele subiecte pot fi
titulare att de
drepturi ct i de obligaii. Subiectul titular de drepturi se numete subiect activ, iar subie
ctul titular de
obligaii se numete subiect pasiv.
Deoarece activitatea de administrare este realizat n principal de autoritile administr
aiei publice,
i n subsidiar de autoritile publice, cel puin unul din subiectele raporturilor de drept
administrativ
este nvestit cu prerogative de putere public.
Totodat, poate fi vorba i de o structur autorizat de o autoritate public s preste
ze un serviciu
public, alturi sau n locul unei autoriti a administraiei publice.
Obiectul raportului juridic este definit de regul ca reprezentnd o anumit aciun
e sau conduit
asupra creia sunt ndreptate drepturile i obligaiile prilor.
Obiectul raporturilor de drept administrativ l constituie acele aciuni sau inac
iuni, ori fapte
materiale care se realizeaz n sfera administraiei publice, fiind prin natura lor foart
e numeroase i
diverse. Important este ca de acestea, norma juridic s lege naterea, modificarea sau s
tingerea unor
drepturi i obligaii din sfera administraiei publice.
Coninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i o
bligaiilor ce
revin subiectelor acestora.
O particularitate a raporturilor de drept administrativ o constituie faptul c exercitare
a drepturilor
autoritilor administraiei publice reprezint i o obligaie a acestora, ele neputnd s d
ecid singure
dac le exercit sau nu.
32

n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor administraiei publice nu pot fi

transmise sau
cedate unei alte autoriti administrative, excepiile fiind stabilite expres prin lege.
Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o extrem diversita
te impune ca
raporturile juridice nscute din aplicarea normelor de drept administrativ s fie foarte dive
rse.
O prim categorie o reprezint raporturile care se formeaz n cadrul administrai
ei publice, n
special cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot
fi raporturi de
subordonare, de colaborare i de participare.
n cazul raporturilor de subordonare, unul din subiecte acioneaz ca o au
toritate ierarhic
superioar, avnd dreptul de a conduce, ndruma, controla i anula actele emise de
organul ierarhic
inferior i eventual de a-l sanciona pe cel subordonat. n acest caz, subiectul
supraordonat dispune cu
privire la comportamentul celuilalt subiect.
n cazul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ se afl
pe aceeai
poziie i acioneaz mpreun n vederea realizrii unui scop comun. n aceast categori
e de raporturi
juridice, subiectele realizeaz acte de drept public sau de drept privat.
n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe
care legea le
d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se pot afla n raporturi de s
ubordonare.
A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre u
n subiect ce
aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem.
n aceste situaii, subiectele din afara sistemului intr n raporturi juridice
cu reprezentanii
administraiei publice. i aceste raporturi pot fi: de subordonare, de colaborare i de parti
cipare.
n doctrin se apreciaz c, acest gen de raporturi ar fi cel mai rspndit, el avnd po
nderea cea mai
ridicat n ansamblul raporturilor juridice administrative.
Unii autori au identificat i categoria raporturilor juridice de utilizare a serviciil
or publice, n
cadrul crora subiectele active acioneaz tot pe baza i n executarea legii, dar n
calitatea lor de
servicii publice nfiinate pentru desfurarea de activiti cu caracter de prestaie n veder
ea satisfacerii
unor necesiti de interes public.
De asemenea mai poate fi adugat categoria raporturilor care privesc soluionare
a conflictelor
juridice dintre o autoritate a administraiei publice, sau chiar o autoritate public, n gen
eral, i alte
structuri administrative sau particulari (persoane fizice sau juridice), fiind vorba despre
raporturi de

natur procesual.
7. Codificarea dreptului administrativ i a procedurii administrative
Dezvoltarea unei practici administrative diversificate, nu de puine ori contradictorii,
a determinat
specialitii n drept administrativ i tiina administraiei s se pronune de-a lungul
vremii n favoarea
unei reglementri unitare i sistematizate n ce privete procedura administrativ.
Fr a nega dificultatea unui demers legislativ de asemenea anvergur, datorat mai
ales, varietii
de aciuni specifice administraiei publice, dar n egal msur dinamismului
i mobilitii ce
caracterizeaz n mod uzual, normele dreptului public, necesitatea codificrii procedurii a
dministrative
rmne n principiu, un obiectiv important al societii romneti actuale, co
ncretizat deja n
elaborarea unui proiect al unui Cod de procedur administrativ.
Paradoxal, doctrina interbelic a promovat un punct de vedere oarecum diferit, consid
erndu-se c,
un Cod administrativ nu ar fi niciodat la curent cu legislaia n vigoare din cauza
modificrilor sau
rennoirilor prea dese i prea repezi ale legilor ce o alctuiesc.
Astfel, pornindu-se de la premisa c, un cod reprezint o reunire, ntr-o ordine logic,
a principiilor
de drept, care reglementeaz o materie sau materii analoage, n doctrina interbelic s-a
apreciat c, o
ncercare de codificare a unor materii att de diferite cum sunt, cele privitoare la admini
straia local,
la vmi, la poliia vntoarei sau a pescuitului sau la poliia circulaiei etc., ar avea prop
orii imense i
ar fi ntr-o continu transformare.
33

Doctrina postbelic romneasc s-a caracterizat dimpotriv pe poziia unei su

sineri constante a
necesitii codificrii, ns practica legiferrii s-a ndeprtat tot mai mult de aceast idee.
n plus, observm c, n timp ce doctrina interbelic s-a referit de regul, la
ideea unui Cod
administrativ, doctrina postbelic ca i doctrina actual au n vedere n primul r
nd, un Cod de
procedur administrativ.
n doctrina postbelic, procedura administrativ a fost definit ca reprezentnd totalita
tea normelor
juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete ntreaga activitate a organelor
administraiei
de stat.
Dei denumit generic procedur administrativ, fr alt specificare, ea reprezenta do
ar o parte a
procedurii n cadrul aparatului administraiei de stat i anume procedu
ra administrativ

necontencioas cuprinznd principiile i regulile de emitere i executare a actelor admini

strative, spre
deosebire de procedura folosit pentru soluionarea de litigii de ctre organele de jurisdic
ie din cadrul
administraiei de stat, procedur administrativ contencioas, asemntoare celei judector
eti.
Codul de procedur administrativ trebuia s conin reguli privind
emiterea actelor
administrative, formele necesare i condiiile ce trebuie ndeplinite n vederea elaborr
ii i executrii
unei decizii legale, n msur s asigure realizarea drepturilor i intereselor cetenilor.
De asemenea,
urmau s fie enumerate principiile fundamentale ale administraiei publice, ca de exemp
lu, principiul
legalitii, principiul contradictorialitii, principiul adevrului material, princi
piul aprecierii
autonome a probelor, principiul motivrii, principiul revocrii i principiul limi
trii recursului
ierarhic.
n egal msur, n doctrina postbelic a fost subliniat i necesitatea ela
borrii unui Cod
administrativ care ar fi urmat: s confere for juridic obligatorie procedeelor, metodelor
i tehnicilor
de conducere, organizare i funcionare apreciate ca optime, s constituie o unifi
care sintetic a
reglementrilor n domeniu, ducnd la simplificarea tuturor actelor normativ
e privitoare la
conducerea, organizarea i funcionarea organelor administraiei de stat, s elimine paral
elismele sau
contradiciile din reglementrile n domeniu i s utilizeze o terminologie unitar.
Doctrina de dup 1990 a revenit la teza necesitii codificrii normelor de drept
administrativ,
pornindu-se de la premisa c, o administraie public, modern, civilizat, ntrun stat de drept,
democratic i social ar trebui s fie nainte de toate o administraie public transparent
, transparen
de neconceput n absena unor norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lum
ea.
Pe linia de gndire promovat de specialitii din perioada interbelic, codif
icarea dreptului
administrativ este privit ns ca o operaiune dificil, datorit numrului mare i diversif
icat de norme
ce alctuiesc aceast ramur a dreptului, precum i mai cu seam mobilitii lor permane
nte.
Dintr-o alt perspectiv, n contextul analizei procedurii actelor administrativ
e, este pus n
discuie necesitatea codificrii procedurii administrative, pornind de la premisa c,
n activitatea
executiv, alturi de normele materiale, un rol important l au i normele de procedur.
Procedura administrativ poate fi contencioas sau necontencioas, dup cum ur
mrete sau nu
soluionarea unei situaii conflictuale.

Procedura administrativ necontencioas cuprinde de regul, principiile fundament

ale specifice
administraiei publice precum i regulile de elaborare i executare a actelor administrat
ive, ca forme
principale de activitate a autoritilor administraiei publice.
Procedura administrativ contencioas se refer la controlul jurisdicional asupra ad
ministraiei,
exercitat fie prin autoritile cu atribuii administrativ-jurisdicionale, ce fac parte di
n administraia
activ, fie prin instane specializate, dup modelul francez, ce fac parte tot din
structura puterii
executive, adic ceea ce n mod tradiional, regsim sub conceptul de contencio
s administrativ.
Deoarece pentru aceast important instituie a dreptului administrativ, exist n principiu
reglementri
speciale, care se completeaz cu regulile procedurii civile, n doctrina de drept public c
ontemporan,
sintagma procedura administrativ este adesea utilizat cu referire la principiile i regul
ile aplicabile
administraiei active.
34

Adoptarea unui astfel de cod ar permite n timp, orientarea i raionalizarea activitii

autoritilor
nvestite cu prerogative de putere public, dar mai ales, ar contribui la protejarea ceten
ilor mpotriva
arbitrariului administrativ, rezumnd legislativ problemele fundamentale ale dreptului
administrativ
contemporan. Este vorba despre aspecte precum: supunerea administraiei legalitii, re
gimul actelor
administrative i n egal msur, garaniile acordate celor administrai.
Codificarea procedurii administrative i-ar dovedi utilitatea, coerena i
accesibilitatea i n raport
cu cetenii, cei care se impune a fi protejai mpotriva arbitrariului administraiei.
Prin coninutul su, o astfel de reglementare ar trebui s rspund necesitilor izvort
e din practica
administrativ, ea urmnd s stabileasc cu prioritate nu doar formalitile care stau la
baza emiterii
actelor administrative, ct mai ales, regimul juridic aplicabil acestor acte, cu alte cu
vinte, aspectele
legate de forma lor, efectele produse, punerea lor n executare, viciile lor precum i
modalitile de
contestare.
Simplificarea, sistematizarea, normalizarea i unificarea activitii admini
straiei publice
reprezint cele mai puternice argumente care s-ar afla la baza codificrii administrative.
n plus, o asemenea reglementare ar trebui s conduc la eliminarea oricror
paralelisme sau
contradicii ntre actele normative n domeniu.
Totodat, n timp, codificarea procedurii administrative ar permite utilizarea un
ei terminologii

unitare, ntreaga activitate n administraia public fiind caracterizat printr-o mare

varietate de noiuni.
8. Sintez a evoluiei doctrinei administrative romneti. Loc i rol n mi
carea de idei
contemporan
tiina dreptului administrativ romnesc se formeaz n secolul al XIX-lea, curs
urile de drept
administrativ fiind introduse prin Legea asupra instruciunii a Principatelor Unite din 18
64, nu numai
n nvmntul superior juridic dar i ca materie de cultur general n nv
mntul secundar,
respectiv elementar.
Urmare a msurilor luate de Domnul Moldovei, Grigore Ghica, s-a ntocmit, de ctre
o comisie, un
Manual Administrativ al Principatului Moldovei, care cuprinde legile administrative de la
1832 pn la
1855.
O dat cu formarea Universitii din Bucureti (1864), i chiar mai nainte, a Faculti
i de drept din
Bucureti (1859) identificm o disciplin unic Drept public i drept administrativ.
S-ar prea c anul 1875 reprezint anul n care Dreptul administrativ i-a c
tigat autonomia ca
tiin de sine-stttoare, fiind vorba despre anul apariiei primei lucrri consacrat n
ntregime acestei
discipline i intitulat chiar Dreptul administrativ romn aparinnd lui Giorgie Alexandres
cu-Urechea
i publicat la Iai. Ea grupeaz materia n dou pri i anume: I. Principii gener
ale i II. Despre
ierarhia i corpii administrativi (adic funcionarii din administraia public central i loc
al).
A urmat a doua lucrare cu titlul Elemente de drept administrativ, aprut n anul 18
81, aparinnd
lui Cristodul Suliotis, cu o valoare tiinific mai redus.
A treia n ordinea apariiei, dar cea mai valoroas din punct de vedere tiini
fic i didactic o
reprezint volumul al treilea al cursului de Drept public, intitulat Drept administ
rativ, aparinnd
profesorului Constantin Dissescu, primul mare specialist n domeniu, lucrare aprut la
Bucureti, n
anul 1891, coninnd dou pri: Persoanele administrative i Materiile administrative.
n ordine cronologic pot fi identificate apoi urmtoarele lucrri mai i
mportante: Drept
administrativ romn, autor Aurel Onciul (Viena, 1900, lucrare scris sub influena
colii germane,
avnd dou pri, o parte general i o parte special); Tratat de drept administrativ, vo
l.I i II, autor
Paul Negulescu, ediia a I-a, 1904, ediia a II-a, 1906, pentru ca apoi s apar vol.I,
ediia a III-a, n

1925 i vol.I ediia a IV-a, n 1934, iar vol.II, ediia a III-a, n 1930, toate la Bucureti;
Noiuni de drept
administrativ, autor Anibal Teodorescu, Bucureti, 1912; Tratat de drept administrativ, a
utor Anibal
Teodorescu, vol. I, ediia a III-a, 1929 i vol. II, ediia a IV-a, 1935, ambele la
Bucureti; Drept
35

administrativ romn, autor Victor Onior, ediia a I-a aprut n 1923 i ediia a II-a
aprut n 1930,
ambele la Cluj; Tratat de drept administrativ romn, autor Marin Vraru, Bucureti, 192
8; Erast Diti
Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernui, 1944. Este o enumerare exemplificativ
a celor mai
apreciai specialiti ai timpului, crora li se mai pot aduga nume de rezonan prec
um: Constantin
Rarincescu, Jean Vermeulen, Ion Gruia i alii.
De altfel, n perioada 1924-1944, prof. Constantin Rarincescu a realizat o cerceta
re tiinific a
dreptului administrativ, n special n cadrul cursurilor de doctorat. Lucrarea clasic n m
aterie, model
de cercetare monografic a unei instituii juridice, Contenciosul administrativ rom
n, elaborat de
acesta, a reprezentat cea mai important contribuie n teoretizarea i construirea
unui sistem al
contenciosului administrativ.
n ce privete contribuia legislaiei la fundamentarea dreptului administrativ,
reglementri n
domeniul Administraiei Statului au existat n ara noastr chiar nainte de constit
uirea disciplinei
tiinifice a dreptului administrativ.
Astfel, poate cel mai important moment l-a constituit nfiinarea printr-o lege di
n anul 1864, a
Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului.
Consiliul de Stat avea i atribuii de contencios administrativ, legea sa organic s
tabilind expres
dreptul particularilor i al persoanelor juridice vtmate n interesele lor de a acion
a n contencios
administrativ mpotriva hotrrilor minitrilor date cu exces de putere i cu cl
carea legilor i
regulamentelor, hotrrilor sau actelor de executare ale prefecilor sau altor ageni
administrativi,
date cu clcarea de legi i regulamente, hotrrile comisiilor de lucrri publice.
De asemenea, Consiliul de Stat era competent s judece toate litigiile care i
erau deferite de
anumite legi.
n plus, exercita i un contencios de interpretare, deoarece potrivit legii sale organice,
particularii se
puteau adresa direct Consiliului de Stat pentru a cere interpretarea unui decret,
regulament sau
ordonan dat n materie administrativ, prin care se aducea atingere intereselor lor.

Din pcate, dup doar doi ani de funcionare, Consiliul de Stat a fost desfiinat prin
Constituia din
1866, particularii fiind astfel lipsii de o instan jurisdicional n conflictele lor c
u Administraia
Statului, care s reprime abuzul i arbitrariul administrativ.
n strns legtur cu tiina dreptului administrativ s-a dezvoltat de regul, de ctre
aceiai autori,
i tiina administraiei. Aa cum putem vorbi despre coala romneasc interbelic de
drept public,
tot aa putem vorbi despre coala romneasc interbelic de tiina administraiei,
conductorul ei
fiind profesorul de talie european, Paul Negulescu.
Astfel, s-au conturat dou tiine: tiina Dreptului administrativ i tiina
administraiei, ca dou
tiine distincte, dar aflate n interdependen, ntruct ambele au ca obiect com
un de cercetare,
administraia public.
Cu toate c i una i cealalt cerceteaz administraia public, ele sunt totui distincte
ca discipline,
deoarece fiecare o cerceteaz sub diferite aspecte, tiina dreptului administrativ o
cerceteaz sub
aspect juridic, al normelor juridice aplicabile n administraia public iar tiina
administraiei o
cerceteaz i sub alte aspecte ale sale, de ordin economic, sociologic, tehnic etc.
Primul autor romn care face referire la obiectul tiinei administraiei i la delimitarea
acesteia fa
de tiina dreptului administrativ a fost profesorul Constantin Dissescu, n opinia
cruia: tiina
administraiei stabilete principiile raionalizrii administraiei de stat; ea are caracter
dinamic, fiind
n permanent evoluie i cutnd soluii noi pentru viitor, precum i un caracter
larg, cercetnd
diferite domenii de activitate social, pe cnd dreptul administrativ formeaz numai o p
arte a tiinei
administraiei.
n opinia profesorului Paul Negulescu, continuatorul lui Dissescu, tiina administra
iei se ocup
cu organizarea diferitelor autoriti administrative, cu atribuiile i modul lor de
funcionare, cu
ierarhia. Ea are un caracter practic, tinznd s formeze administratori, pe ct
vreme, dreptul
36

administrativ este totalitatea regulilor dup care se exercit aceast activitate, el guverne
az drepturile
i datoriile reciproce ale administraiei i ale administratorilor.
Una din preocuprile majore ale prof. Paul Negulescu dup primul rzboi mondial, a f
ost aceea de a
i convinge pe guvernanii vremii, de necesitatea nfiinrii unui nvmnt
administrativ de

specialitate i respectiv, a unui institut de cercetare tiinific.

La 30 iunie 1925, prof. Paul Negulescu a nfiinat fr nici un sprijin oficial sa
u subvenie din
partea statului, Institutul de tiine Administrative al Romniei, cu sediul n Bucureti,
pe care l-a
condus pn la sfritul vieii, n anul 1946, dei formal a deinut doar funcia de secretar
general.
Prin acest institut, ara noastr a devenit membru fondator al Institutului Internaion
al de tiine
Administrative (Institut International des Sciences Administratives), nfiinat n anul 1930,
cu sediul
la Bruxelles (n Belgia), institut ce organizeaz Congrese internaionale de tiine adminis
trative, din 3
n 3 ani i editeaz Revista internaional de tiine administrative (Revue internationale d
es sciences
administratives) cu apariie trimestrial.
Institutul Internaional de tiine Administrative i desfoar activitatea cu respec
tarea a patru
principii fundamentale: internaionalitate fr rezerve, neutralitate absolut, unicitate p
rofesional i
adaptarea permanent la realitile n continu micare.
Dincolo de reuniunile tiinifice organizate de acest Institut, singur sau n colaborare,
periodic sunt
organizate manifestri tiinifice i de ctre asociaiile specializate ale Institutului i anu
me: Asociaia
Internaional de coli i Institute de Administraie (A.I.E.I.A.); Asociaia I
nternaional de
Informatic i de Documentare n Administraia Public (A.I.I.D.A.P.) i Grupu
l European de
Administraie Public ( G.E.A.P.).
La rndul su, Institutul de tiine Administrative al Romniei din perioada inter
belic, printre
primele de acest gen din lume, a stabilit nc de la nfiinare, contacte cu marii specialit
i ai vremii, n
domeniul dreptului administrativ i tiinelor administrative, din ar i din strintate.
Obiectivul fundamental al Institutului l-a constituit elaborarea unei doctrin
e administrative
romneti unitare, astfel nct prin cercetrile sale s serveasc drept cluz organelor a
dministrative
i instanelor judectoreti oferind soluii pentru o mai bun organizare administr
ativ. n aceste
scopuri, metoda analitic a fost mbinat cu metoda experimental (ancheta admin
istrativ). Unul
dintre obiectivele importante ale Institutului l-a reprezentat i realizarea unor schimburi
de experien
cu institutele asemntoare din strintate.
n acest scop se organiza un ciclu de conferine anuale n care se dezbteau
diverse probleme
administrative.
ncepnd cu anul 1926, sub egida Institutului a nceput publicarea Revistei de drept p
ublic, la care

au colaborat alturi de specialitii romni i personaliti strine de mare reputaie tiinifi

c, devenii i
oaspei ai acestuia, cu ocazia conferinelor organizate la Bucureti.
Revista de drept public a avut o apariie trimestrial pn n anul 1933, iar apoi lunar
pn n anul
1943, cnd i-a ncetat apariia ca urmare a rzboiului. Ea a permis crearea de noi
curente de idei ce au
influenat pozitiv dezvoltarea dreptului administrativ. De asemenea, Revista de drept publi
c coninea i
studii privind jurisprudena n care deciziile judectoreti erau prezentate n grupe pe
ntru a se putea
formula principiile.
n anul 1928 se nfiineaz coala superioar de documentare i tiine administra
tive pe lng
Institutul de tiine Administrative al Romniei, profesorul Paul Negulescu fiind n
umit directorul
acestei coli.
coala a avut nc de la nceput un dublu obiectiv: pe de-o parte, s perf
ecioneze educaia
profesional a funcionarilor existeni la data nfiinrii sale, iar pe de alt parte, s forme
ze profesional
pe tinerii care doreau s se dedice unei cariere n administraia public.
Activitatea acestor dou instituii fundamentale n domeniul administraiei publi
ce s-a axat pe
cercetarea urmtoarelor teme principale: organizarea administrativ a Romniei,
documentarea
administrativ, contenciosul administrativ i urbanismul.
37

n perioada postbelic, doctrina administrativ romneasc a parcurs urmtoarele etape:

a). etapa continurii cercetrilor de tiina administraiei, sub conducerea Institut
ului de tiine
Administrative al Romniei (1944-1948);
b). etapa juridicizrii cercetrilor asupra administraiei de stat, dup desfiinarea Instit
utului (19481967);
c). etapa reactualizrii cercetrilor de tiina administraiei prin nfiinarea s
eciei de Drept
economic-administrativ la Facultatea de Drept a Universitii din Bucureti, n
cepnd cu anul
universitar 1968-1969 (dup anul 1967).
Dup adoptarea Constituiei din anul 1948 a trecut pe primul plan cer
cetarea juridic a
administraiei de stat. tiina dreptului constituional se redefinea, i n raport de ac
easta s-a impus
fundamentarea unor categorii noi, principii, ale dreptului administrativ, pe baza consacrri
i principiului
fundamental al unicitii puterii n stat, specific noului regim politic instalat.
Renfiinarea nvmntului superior administrativ, ncepnd cu anul 1968 a constituit
un puternic
impuls pentru reactualizarea tiinei administraiei, prin introducerea alturi de tradii
onalul curs de

Drept administrativ a unor discipline de specialitate precum: tiina i tehnic

a administraiei,
Organizare i metode n administraia de stat, Documentare administrativ, Sisteme
administrative
contemporane, Istoria administraiei, Urbanism etc.
Dup decembrie 1989, tradiia a fost reluat prin renfiinarea la Sibiu, n anul 1995,
a Institutului
de tiine Administrative, ca urmare a Simpozionului naional cu tema Constituionalitat
e i legalitate
n administraia local i judeean organizat n octombrie 1994, de Universitatea Luci
an Blaga din
Sibiu prin Facultatea de tiine juridice, mpreun cu Prefectul judeului i Consiliul Judee
an.
La Congresul Jubiliar din octombrie 1995 al Institutului s-a hotrt ca la numele su
tradiional s
se mai adauge i numele lui Paul Negulescu, spre a cinsti memoria primului fondator.
Tot din anul 1995, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu a fost recuno
scut ca secie
naional a Institutului Internaional de tiine Administrative de la Bruxelles.
Din anul 1995 s-a reluat tradiia publicrii Revistei de drept public, cu o apariie
semestrial (doar
n anii 1996 i 1997, apariia sa a fost anual sub forma unui numr dublu). Din anul 20
03, Revista de
drept public are din nou o apariie trimestrial.
Din anul 2001, Romnia a redevenit gazd a reuniunilor tiinifice patron
ate de Institutul
Internaional de tiine Administrative, reuniuni n care sunt implicate i structuri guverna
mentale.
Prin Legea nr.246/2007 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Institutului de
drept public
i tiine Administrative al Romniei s-au pus bazele Institutului de drept
public i tiine
Administrative al Romniei, subiect de drept, persoan juridic de drept public.

Partea a II-a
Autoritile administraiei publice
Unitatea de nvare IV
Teoria general a organizrii administraiei publice
1. Noiuni specifice
Organizarea administraiei de stat, ca fenomen a aprut odat cu statul, dar teoriile tii
nifice despre
aceasta s-au conturat mai trziu, odat cu apariia i dezvoltarea dreptului administr
ativ i a tiinei
administraiei, prin secolul XIX.
n doctrina francez domin teza potrivit creia, autoritile ce formeaz puterea
executiv sunt

studiate la drept constituional sub aspectul rolului lor politic i la drept administrati
v, sub aspectul
rolului lor administrativ.
n doctrina occidental, noiunea de administraie de stat, n sens organic, este folosi
t de regul,
cu referire la eful de stat, Guvern i ministere, alte structuri centrale de speci
alitate precum i
ramificaiile acestora n teritoriu, iar noiunea de administraie local, tot n sens organic,
desemneaz
autoritile locale autonome alese la nivelul unitilor administrativ teritoriale existente.
Administraia de stat i administraia local compun administraia public, putnd fi i
dentificat cel
puin n plan teoretic, un sistem al organizrii administraiei publice.
Legislaia romneasc actual utilizeaz cel mai adesea, noiunea de autoritate pub
lic privit ca
organ public, colectiv organizat de oameni care exercit prerogative de putere pu
blic, fie ntr-o
activitate statal, fie ntr-o activitate din administraia local.
Autoritatea (organul) administraiei publice reprezint acea structur organiza
ional care,
potrivit Constituiei i legii are personalitate de drept public i acioneaz din oficiu pent
ru executarea
legii sau prestarea serviciilor publice, n limitele legii, sub controlul direct
sau indirect al
Parlamentului.
Dup criteriul modului de formare, organele administraiei publice se clasific
n: organe ale
administraiei publice alese i organe ale administraiei publice numite.
Dup criteriul naturii lor, organele administraiei publice se clasific n: organe ale
administraiei
publice colegiale i organe ale administraiei publice individuale.
Dup criteriul competenei lor, organele administraiei publice se clasific
n: organe ale
administraiei publice centrale i organe ale administraiei publice locale (sub aspect
ul competenei
41

teritoriale) i n: organe ale administraiei publice cu competen general i organe ale

administraiei
publice cu competen special (sub aspectul competenei materiale).
Cunoaterea clasificrii organelor administraiei publice prezint i un deosebit interes
practic, att
pentru modul de formare i organizare, ct, i mai ales, pentru activitatea i actele lor ju
ridice. Astfel,
organele de conducere colegial, care i desfoar de regul, activitatea, prin ntrun
irea majoritii
persoanelor care le compun, adopt acte administrative ca urmare a deliberrii lor, pe cn
d organele de
conducere individual emit acte administrative.
La baza delimitrii autoritilor administraiei publice n autoriti ale administraiei pu
blice centrale

i autoriti ale administraiei publice locale, ntr-o viziune tradiional, se afl criteriul
teritorial, privit
ca acea raz teritorial n care poate aciona autoritatea respectiv.
Criteriul funcional se afl la baza delimitrii autoritilor administraiei publice n
autoriti cu
competen general i autoriti cu competen special.
n regimul constituional romnesc actual, sistemul autoritilor administraiei publice
se compune
din:
- administraia central: Preedinte, Guvern, organe centrale de specialitate (ministere
, alte organe
subordonate Guvernului sau ministerelor, autoriti administrative centrale autonome
), i instituii
publice centrale subordonate ministerelor sau autoritilor administrative autonome (i
nclusiv regiile
autonome, attea cte mai exist i companiile naionale);
- administraia de stat n teritoriu: prefect, servicii deconcentrate subordonate ministerel
or sau altor
organe centrale de specialitate;
- administraia local: consiliul local i primarul (administraie local de baz) i consiliul
judeean i
preedintele consiliului judeean (administraie local intermediar).
n mod tradiional, n doctrina administrativ au fost identificate urmtoarele pri co
mponente ale
organului administraiei publice i implicit ale oricrei autoriti publice: personalul din a
dministraie,
mijloacele materiale i financiare i competena de care dispun, dup caz, capacitatea jurid
ic pe care
o exercit.
Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ,
mai ales sub
aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, c
t i de tiina
administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarci
nilor organelor
administrative i a mijloacelor din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar
i unele tiine
economice abordeaz aspectele economice ale acestor autoriti.
Existena autoritilor publice este perceput n mod curent de ctre ceteni, p
rin identificarea
cldirilor n care aceste autoriti i au sediul, iar sfera competenei acestora es
te neleas prin
intermediul activitii funcionarilor publici cu care intr n contact.
Dac personalul din administraie va face obiectul unei analize distincte consacrate fu
nciei publice,
n ce privete competena organelor administraiei publice, aceasta va fi prezentat n cel
e ce urmeaz
prin raportare la noiunea conex de capacitate i implicit la conceptul de sarcini al
e administraiei
publice.
2. Sarcinile, competena i capacitatea organelor administraiei publice

De regul, n doctrina administrativ, noiunile de competen i capacitate au constit

uit obiect de
analiz la cursurile de drept administrativ iar conceptul de sarcini ale administraiei a int
rat n sfera de
preocupare a tiinei administraiei.
n doctrina actual s-a pus problema dac, potrivit noului sistem constituional po
t fi identificate
anumite sarcini generale ale statului la a cror realizare s contribuie toate categori
ile de autoriti
publice. Rspunsul nu poate fi dect pozitiv, fiind vorba de elementele ce definesc e
sena regimului
politic actual.
42

Sarcinile autoritilor administraiei publice reprezint ansamblul necesitilor soci

ale, obiectiv
determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, necesiti care reprezint
raiunea de a
fi a acestor organe.
Atribuiile unui organ al administraiei publice sunt mijloacele juridice de realizar
e a sarcinilor,
sarcinile reprezentnd att obiectul ct i finalitatea ndeplinirii atribuiilor (competenei).
Noiunea de competen, noiune fundamental pentru tiina dreptului administrati
v, este diferit
analizat, att n doctrina clasic, ct i n doctrina postbelic.
Identificarea coninutului acestei noiuni s-a realizat ns, mod constant prin stabi
lirea corelaiei
dintre competen i capacitate, elementul cheie n definirea celor dou noiuni fiind
conceptul de
atribuii.
n doctrina postbelic s-au dezvoltat dou teze cu privire la aceast corelaie.
Potrivit unei teze devenit tradiional, capacitatea reprezint aptitudinea de a fi titula
r de drepturi
i de obligaii n raporturile administrative, element determinant al competenei, ns
i competena.
Observm c, n aceast teorie, capacitatea se identific cu competena.
Potrivit celei de-a doua teze fundamentale, capacitatea nu se identific cu competena,
dei, practic,
putem realiza dac o anumit formaiune colectiv are sau nu calitatea de
subiect de drept
administrativ numai cercetnd competena ei legal, stabilit n legea organic.
Capacitatea se
distinge de competen, sub urmtoarele trei aspecte:
- capacitatea este proprie doar organelor administrative, n timp ce competen a
u att organele
administrative ct i structurile lor organizatorice i funcionale;
- capacitatea presupune posibilitatea de a aciona n nume propriu, n timp ce
competena nu
presupune o astfel de independen;

- atribuiile ce formeaz coninutul categoriei de competen pot fi delegate, n timp ce

capacitatea nu
poate fi transmis altui subiect de drept.
Pe baza acestor teorii, n doctrin s-a dezvoltat teza potrivit creia, fundam
entul capacitii
administrative l constituie normele de conferire a competenei pe care o ntlnim
numai n cazul
organelor administraiei publice.
Competena desemneaz ansamblul atribuiilor stabilite de Constituie sau de le
ge ce confer
drepturi i obligaii pentru a desfura n nume propriu i n realizarea puterii pu
blice, o anumit
activitate administrativ.
Capacitatea administrativ reprezint aptitudinea organelor administraiei publice de
a fi subiecte
n raporturile juridice administrative, reclamate de realizarea competenei lor.
De-a lungul vremii, doctrina a identificat n unanimitate, o serie de caractere ale
competenei.
Competena are un caracter legal, n sensul c fiecare autoritate a administraiei
publice are o
competen determinat de lege, n funcie de sarcinile ce-i revin.
Competena are un caracter obligatoriu, n sensul c, exercitarea acesteia este obligat
orie, nefiind
lsat la libera alegere a administraiei publice.
Competena are un caracter autonom, constnd n dreptul autoritii administraiei pu
blice de a-i
realiza atribuiile i corelativ obligaia celorlalte autoriti de a-i asigura independena
necesar.
n ce privete clasificarea competenei, n doctrina romneasc de regul, se identific
trei tipuri de
competen: material (rationae materiae), teritorial (rationae loci) i temporal (ration
ae temporis).
Competena material desemneaz sfera i natura atribuiilor unei autoriti a
administraiei
publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei publice poate dispune de
o competena
material general (n toate domeniile i sectoarele de activitate) cum este cazul
Guvernului sau
consiliilor locale sau de o competen material special (ntr-un anumit domeni
u sau sector de
activitate) cum este cazul unui minister etc.
Competena teritorial desemneaz limitele teritoriale n care poate aciona o
autoritate a
administraiei publice. Dup gradul de ntindere, o autoritate a administraiei public
e poate avea o
competen teritorial central sau naional (la nivelul ntregii ri) cum este cazul Guv
ernului sau al
43

ministerelor sau o competen teritorial local (la nivelul unei uniti administrativteritoriale) cum

este cazul unui consiliu local sau unui primar.

Competena temporal desemneaz limitele de timp n care o autoritate a administraie
i publice i
poate exercita atribuiile, n conformitate cu legea. De regul, autoritile administraie
i publice au o
competen temporal nelimitat deoarece normele juridice prin care sunt nfiinate i
organizate nu
stabilesc un timp determinat de existen a acestora. Cea mai mare parte a autoritilor
administraiei
publice sunt conduse ns pe perioade determinate de timp (de regul, n cazul funciilor e
ligibile, pe un
mandat de patru ani). ncetarea exerciiului activitii unei anumite persoane fizice nu
va putea duce
ns la ncetarea activitii autoritii pe care aceasta o reprezint, continuitatea fiind
o caracteristic
esenial a administraiei publice.

Unitatea de nvare V
Preedintele Romniei

1. Rolul Preedintelui i implicaiile privind calificarea regimului constituional actual

Potrivit unei axiome a dreptului public, statul nu poate fi conceput fr un ef, orict
de simbolic ar
fi rolul acestuia n unele sisteme politice.
n dreptul public modern, ideea efului de stat este legat de forma de guvernmnt,
concept prin

care, de regul, s-a rspuns la ntrebarea, cine exercit puterea n stat: o singur persoan
(monocraia),
un grup de persoane (oligarhia) sau poporul n mod direct (democraia) ?
Forma de guvernmnt, privit ca modalitatea n care sunt constituite i funci
oneaz organele
statului, o raportm de regul, la trsturile definitorii ale efului de stat i la raporturile s
ale cu puterea
legiuitoare.
Dup forma de guvernmnt, statele se clasific de regul n dou categorii: mo
narhii, n care
eful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe via, i republici, n care eful stat
ului, numit cel
mai adesea, preedinte, este ales pe o perioad determinat, fie de popor, prin vot dire
ct sau indirect
(republici prezideniale sau republici semi-prezideniale), fie de Parlament (republici
parlamentare).
Constituia Romniei din anul 1991 a proiectat un Preedinte de Republic pentru a
satisface, pe
de-o parte necesitatea de reprezentare a statului, iar pe de alt parte, necesitatea
de arbitraj ntre
puterile statului, ntre stat i societate.
Potrivit art.80 din Constituia republicat:
(1). Preedintele Romniei reprezint statul romn i este garantul independene
i naionale, al
unitii i al integritii teritoriale a rii. (2). Preedintele Romniei vegheaz
la respectarea
Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice. n acest scop, Preedintele ex
ercit funcia
de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate.
Coninutul art. 80 din Constituie care consacr rolul Preedintelui reprezint rezultatul
disputei din
Adunarea Constituant, ntre cele dou curente politice care s-au confruntat cu privi
re la forma de
guvernmnt, curentul republican, majoritar i curentul monarhic, minoritar.
Astfel, de la un regim semi-prezidenial cu un Preedinte de Republic de
stul de puternic,
dispunnd de atribuii largi, mai ales n raport cu Guvernul, consacrat prin DecretulLege nr.92/1990,
actul normativ aflat la baza primelor alegeri parlamentare i prezideniale libere, di
n 20 mai 1990,
Constituia din 1991 a reglementat un Preedinte mai apropiat de regimul republicii parl
amentare, cu
46

singura deosebire esenial a alegerii acestuia de ctre popor, prin vot universal, direct,
secret i liber
exprimat. Legea de revizuire din 2003 nu a schimbat aceast opiune.
De aici, afirmaia din doctrin, potrivit creia, este vorba despre o instituie car
e pare a fi fost
reglementat atipic n raport cu sistemele constituionale clasice.

Doctrina romneasc actual, pornind de la coninutul art.80 din Constitui

e, apreciaz c
Preedintele Romniei apare ntr-o tripl ipostaz: de ef al statului, de ef al executi
vului alturi de
primul-ministru i de garant al Constituiei i mediator ntre puterile statului.
Cea de-a treia ipostaz conduce la necesitatea unui Preedinte de Republic, neutru
i echidistant
fa de partidele politice, motiv pentru care n art.84 alin.(1) din Constituie, rmas
neschimbat, s-a
prevzut expres interdicia de a fi membru al vreunui partid politic, dup dobndirea ce
lei mai nalte
funcii n stat.
Consacrarea expres a rolului Preedintelui, de arbitru ntre puterile statului, precu
m i ntre stat
i societate nu poate fi interpretat n conotaia sa juridic. Cum eful statului nu
poate interveni
direct ntre autoritile publice ce realizeaz clasicele funcii ale statului, o asemenea
interpretare ar
duce la concluzia de neacceptat c acesta s-ar situa undeva deasupra celor trei p
uteri ale statului,
eventual, ca o autoritate suprastatal.
Mai apropiat de un regim parlamentar dect de un regim semi-prezidenial, ace
st regim a fost
calificat de majoritatea specialitilor ca fiind un regim semi-prezidenial atenuat sau
parlamentarizat,
calificare pe care o ntlnim pentru prima dat n lucrarea aprut n anul 1992, consacr
at comentrii
i adnotrii Constituiei Romniei din 1991.
n doctrina romneasc actual, pornind de la dispoziiile constituionale privind rapo
rturile dintre
autoritile publice care realizeaz funcia legislativ i cea executiv au fost form
ulate o serie de
argumente prin care este justificat aceast calificare i anume:
1. Att Parlamentul ct i Preedintele sunt organe reprezentative la nivel naional
, alese prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, dar doar Parlamentul este calificat
expres ca fiind
organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare
a rii [art.61
alin.(1) din Constituia republicat].
2. Dreptul Preedintelui de a dizolva Parlamentul prevzut expres n art.89 presup
une ndeplinirea
cumulativ a mai multor condiii, aproape imposibil de realizat.
3. Constituia consacr n art.95 o form de rspundere politic a Preedi
ntelui, prevznd
suspendarea acestuia din funcie n anumite condiii, urmat de organizarea unui refere
ndum pentru
demiterea sa.
4. Constituia consacr n art.96 din Constituia republicat o form de rsp
undere penal a
Preedintelui, caz n care dup punerea sa sub acuzarea de nalt trdare, cu votul
a dou treimi

din totalul parlamentarilor, competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i J

ustiie
5. Preedintele poate cere poporului s-i exprime voina cu privire la probleme de i
nteres naional,
prin referendum, numai dup consultarea Parlamentului, potrivit art.90 din Constituie
.
6. nvestitura Guvernului, dei iniiat i finalizat de Preedinte presupune obliga
toriu acordarea
votului de ncredere de ctre Parlament.
7. Guvernul n ntregul su i fiecare membru solidar cu ceilali membrii, rspund politic
numai n faa
Parlamentului, potrivit art.109 alin.(1) din Constituia republicat.
8. Nu doar Preedintele ci i fiecare Camer a Parlamentului are dreptul s cear urm
rirea penal a
membrilor Guvernului, pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor, Pre
edintele putnd
dispune ns suspendarea acestora din funcie, dac s-a cerut urmrirea penal,
potrivit art.109
alin.(2) din Constituia republicat.
9. Preedintele nu are drept de iniiativ legislativ, aceasta aparinnd
doar Guvernului,
parlamentarilor sau unui numr de ceteni, potrivit art.74 alin.(1) din Constituia
republicat.
47

10. Refuzul Preedintelui de a promulga o lege se poate exercita o singur dat dup
primire. Dac
Preedintele a cerut reexaminarea legii sau dac s-a cerut verificarea const
ituionalitii ei,
promulgarea se face n cel mult 10 zile.
11. Cele mai importante atribuii ale Preedintelui n domeniul politicii externe, al apr
rii, al strilor
excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, fie de intervenia Guvernului
, fie de cea a
Parlamentului sau se afl sub controlul acestuia din urm.
12. Decretele Preedintelui emise n exercitarea celor mai importante atribuii
ale sale trebuie
contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat.
2. Clasificarea atribuiilor Preedintelui Romniei
Din punct de vedere al funciilor sale delimitm: atribuii specifice efului de stat (pe
plan intern i
extern); atribuii de realizare a funciei de ef al executivului; atribuii de aprare
a Constituiei i
asigurare a bunei funcionri a autoritilor publice.
Din punct de vedere al subiectelor fa de care se exercit delimitm: atribu
ii exercitate n

raporturile cu Parlamentul; atribuii exercitate n raporturile cu Guvernul; atribu

ii exercitate n
raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, n realizarea unor servicii publi
ce naionale;
atribuii n raporturile cu justiia i Curtea Constituional; atribuii n raporturile cu pop
orul.
Din punct de vedere al frecvenei delimitm atribuii obinuite, curente activitii de s
tat (cea mai
mare parte) i atribuii n situaii ieite din comun (n situaii excepionale, n domeniu
l aprrii etc.,
mult mai rar ntlnite).
Din punct de vedere al procedurii delimitm atribuii exercitate fr condiionri sau
restricii i
atribuii condiionate de termene, propuneri etc.
Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice delimitm: atribuii care se r
ealizeaz prin
decrete; atribuii care se realizeaz prin operaiuni administrative i atribuii care se re
alizeaz prin
acte exclusiv politice.
Din punct de vedere al coninutului lor pot fi identificate urmtoarele categorii: atri
buii privind
legiferarea, atribuii privind organizarea i funcionarea puterilor publice, atribuii privi
nd alegerea,
formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice, atribu
ii n domeniul
aprrii rii i asigurrii ordinii publice, atribuii n domeniul politicii externe i alte atr
ibuii.
Pe baza analizei acestor categorii, unii autori se refer la o serie de atribuii
al cror exerciiu
depinde exclusiv de voina Preedintelui, fiind vorba despre puterea sa discreionar, i
respectiv, alte
atribuii care sunt expresia unei competene legate, cum ar fi numirea Guvernului pe ba
za votului de
ncredere acordat de Parlament.
3. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu autoritatea legiuitoare
De regul, atribuiile Preedintelui sunt n principal analizate dup dou criterii.
Astfel, dup criteriul subiectelor n raport cu care se exercit sunt avute n veder
e n principiu,
atribuiile pe care Preedintele le exercit n raporturile sale cu celelalte autoriti consti
tuionale care
realizeaz clasicele funcii ale statului.
Fa de puterea legislativ sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Parlamentul.
Fa de puterea executiv, Preedintele intrnd n componena acesteia, dup cum am
precizat deja,
sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu Guvernul i alte autoriti ale administraie
i publice.
Fa de puterea judectoreasc sunt analizate atribuiile sale n raporturile cu just
iia i distinct,
datorit naturii juridice speciale a acestei autoriti publice, atribuiile sale n raport
urile cu Curtea

Constituional.

48

Dup criteriul domeniului n care intervin, specialitii n drept administrativ ev

oc de regul,
atribuiile Preedintelui n domeniul aprrii i n cazuri excepionale precum i n dome
niul politicii
externe.
n timp ce atribuiile n domeniul aprrii i n cazuri excepionale sunt condiion
ate de acordul
prealabil al Parlamentului, atribuiile n domeniul politicii externe implic n princi
piu, intervenia
Guvernului. n consecin, primele dou categorii le vom include n prezen
tarea atribuiilor
Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, iar cea de-a treia categorie va fi
evocat n sfera
atribuiilor Preedintelui n cadrul puterii executive.
Sub titlul, atribuiile Preedintelui n raporturile sale cu Parlamentul, doc
trina analizeaz
urmtoarele atribuii: adresarea de mesaje Parlamentului, convocarea i dizolvarea Parla
mentului i
promulgarea legii.
Legat de prima categorie de atribuii, adresarea de mesaje Parlamentului, analiza
pornete de la
dispoziiile art.88 din Constituie, potrivit crora: Preedintele Romniei adreseaz
Parlamentului
mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naiunii.
O prevedere constituional cu privire la obligativitatea prezentrii unui
mesaj de ctre
Preedintele Romniei se regsete i n art.92 consacrat atribuiilor n domeniul aprr
ii, ce dispune
n alin.(3) c, msurile de respingere a unei agresiuni armate mpotriva rii, luate
de Preedintele
Romniei, trebuie aduse nentrziat la cunotina Parlamentului, de ctre acesta, printr-un
mesaj.
Legat de exercitarea acestei atribuii constituionale, n absena unui cadru legisla
tiv adecvat, n
doctrin s-au ridicat probleme cu privire la coninutul mesajului, la forma de adr
esare a acestuia
precum i la regimul juridic aplicabil i implicit, efectele mesajului.
n ce privete primul aspect s-a apreciat c sfera problemelor ce pot face obiectul
mesajului este
relativ determinat, fiind lsat la libera apreciere a Preedintelui, care poat
e decide asupra
coninutului acestuia. Este vorba despre o veritabil putere discreionar de care dispune
Preedintele
n alegerea coninutului mesajului, care urmeaz s fie prezentat Parlamentului.
Sub aspectul formei de adresare a mesajului, nici Constituia i nici vreun alt text le
gal nu conin

vreo precizare, putnd fi imaginate diverse forme de adresare i anume: prezentarea dir
ect de ctre
Preedinte, citirea mesajului de ctre un consilier prezidenial sau chiar trimiterea mesajul
ui sub forma
unei scrisori publice.
Fa de coninutul art.88, legat de regimul juridic i efectele mesajului, n practica p
arlamentar i
implicit, n doctrin s-a ridicat problema dac dezbaterea efectiv a acestuia ar tr
ebui s aib loc
imediat sau poate fi fcut i ulterior.
Singura precizare constituional legat de mesajul Preedintelui, fr a se distinge da
c este vorba
despre un mesaj adresat n condiiile art.88 sau n condiiile art.92 alin.(3) este c
ea referitoare la
obligaia celor dou Camere de a se reuni n edin comun pentru a primi mesa
jul Preedintelui
Romniei, potrivit art.65 alin.(2) litera a) din Constituia republicat. Mesajul poate
constitui deci, o
atenionare oficial a Parlamentului, un motiv de reflecie i de meditaie, fr a fi abso
lut necesar o
dezbatere ulterioar, cu sau fr participarea Preedintelui.
Sub acest aspect, la sesizarea Preedinilor celor dou Camere, n condiiile art.1
44 litera b) din
Constituia din 1991, Curtea Constituional a fost solicitat s se pronune cu privire la c
oninutul art.7
alin.(1) din Regulamentul edinelor comune ale celor dou Camere, potrivit cruia
prezentarea i
dezbaterea mesajelor adresate parlamentului se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi.
Prin Decizia nr.87/1994, Curtea Constituional a declarat neconstituional aceast
prevedere, n
ceea ce privete obligativitatea dezbaterii, ntruct reunete dou aspecte ce nu pot fi dec
t distincte, cu
excepia situaiei avute n vedere de art.92 alin.(3), referitor la aducerea la cunotin
Parlamentului a
msurilor luate pentru respingerea unei agresiuni.
n ce privete convocarea i dizolvarea Parlamentului, n doctrina occidental s-a
admis n mod
tradiional c, de regul, eful statului este cel care convoac i corespunz
tor concediaz
49

Parlamentul, declarnd sesiunea nchis. De aici i dreptul efului de stat de a dizolva P

arlamentul, de
cele mai multe ori, dup o simpl consultare cu preedinii Camerelor i a Primuluiministru.
Convocarea Parlamentului de ctre Preedintele Romniei intervine n dou situaii.
Astfel, potrivit art.63 alin. (3) din Constituia republicat: Parlamentul nou ales s
e ntrunete la
convocarea Preedintelui Romniei, n cel mult 20 de zile de la alegeri, i potrivit art.6
6 alin.(2) din

Constituie, Preedintele Romniei (biroul permanent al fiecrei Camere ori cel pui
n o treime din
numrul deputailor sau senatorilor) poate cere ntrunirea Camerei Deputailor i
a Senatului n
sesiune extraordinar.
n primul caz, Preedintele are obligaia constituional de a convoca noul parlament
dup alegerile
parlamentare generale, n sesiune ordinar, dac termenul se mplinete n perioada celor
dou sesiuni
ordinare (de la nceputul lunii februarie pn la sfritul lunii iunie sau de la nceputul lu
nii septembrie
pn la sfritul lunii decembrie) sau n sesiune extraordinar dac mplinirea termen
ului are loc n
perioada vacanei parlamentare. Termenul de 20 de zile ncepe s curg de la data
stabilit pentru
desfurarea alegerilor parlamentare, indiferent de rezultatul acestora i indiferent de num
rul tururilor
de scrutin stabilit prin legea electoral.
n al doilea caz, Preedintele este unul din subiectele de sesizare a unei sesiuni extraor
dinare, alturi
de biroul permanent al fiecrei Camere ori cel puin o treime din numrul deputailor sau
al senatorilor.
Convocarea propriu-zis ns revine preedinilor celor dou Camere, prevedere de
natur s dea
expresie principiului independenei Camerelor n raport cu executivul.
Dizolvarea Parlamentului reglementat expres n art.89 din Constituie, poate s inter
vin doar n
caz de criz guvernamental grav cu ndeplinirea cumulativ a nu mai puin de ase c
ondiii, aspect
care o face aproape imposibil de realizat n practica de Stat.
Astfel, din coninutul prevederii constituionale, rezult c, dizolvarea Parlamentului es
te o atribuie
lsat la latitudinea Preedintelui, dup consultarea preedinilor celor dou Camere
i a liderilor
grupurilor parlamentare, dac acesta nu a acordat votul de ncredere pentru formarea
Guvernului n
termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin d
ou solicitri de
nvestitur .
n plus, n cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat i el nu p
oate fi dizolvat
n ultimele ase luni ale mandatului Preedintelui Romniei i nici n timpul strii de
mobilizare, de
rzboi, de asediu sau de urgen.
Dup cum s-a apreciat n primul comentariu al acestui articol, n sistemul nostru
constituional s-a
optat pentru restrngerea acestei atribuii a efului statului numai la situaia n care treb
uie format un
nou Guvern, fie dup alegerile legislative, fie n urma exprimrii unui vot de n
encredere n cel
existent. Msura dizolvrii Camerelor trebuie s fie rezultatul eecului evident de
formare a unui

Guvern care s aib acceptul Parlamentului.

Este clar c msura dizolvrii Parlamentului este o msur grav, s-a apreciat ntr-un
alt comentariu
al art.89 din Constituie, ce nu poate fi luat dect n situaii cu totul deosebite, dar n c
ondiii normale
ale vieii politice i n nici un caz n timpul strii de asediu, de urgen sau n ulti
mele ase luni ale
mandatului prezidenial, ntr-un asemenea caz existnd temeri c dizolvarea ar put
ea fi fcut de
Preedinte pentru a-i asigura n continuare, influena politic.
A treia atribuie a Preedintelui n raporturile cu Parlamentul, promulgarea legi
i, reprezint o
constant a dreptului public contemporan constnd n recunoaterea n favoarea efu
lui de stat, fie
monarh constituional, fie preedinte de republic, a dreptului de a nvesti legile adoptate
de Parlament
cu formul executorie, oblignd autoritile publice s treac la executarea prevederilor lor
.
Potrivit art.77 din Constituie rmas neschimbat n urma revizuirii din 2003:
(1).Legea se trimite, spre promulgare Preedintelui Romniei. Promulgarea legii se f
ace n termen
de cel mult 20 de zile de la primire. (2).nainte de promulgare, Preedintele poate cere
Parlamentului,
o singur dat, reexaminarea legii. (3). Dac Preedintele a cerut reexaminarea leg
ii ori dac s-a
cerut verificarea constituionalitii ei, promulgarea se face n cel mult 10 zile de l
a primirea legii
50

adoptate dup reexaminare sau de la primirea deciziei Curii Constituionale, prin care i
s-a confirmat
constituionalitatea.
n doctrin s-a apreciat c, este vorba de o soluie constituional apropiat de
formula legiuitorului
constituant francez, ce adaug ns unele reguli de drept substanial i de drept procesual
n ce privete
drepturile i obligaiile Preedintelui legate de cererea de reexaminare.
Ca regul, Preedintele trebuie s promulge legea n 20 de zile de la primirea ei.
Dac Preedintele are ns ndoieli cu privire la coninutul legii n ntregime sau doar
cu privire la
anumite prevederi ale ei, fie sub aspectul constituionalitii, fie sub aspectul oportuniti
i, Constituia
i ofer dou prghii de aciune.
Pe de-o parte, Preedintele poate cere reexaminarea legii, pentru orice motive, care
pot merge de la
neacceptarea unor texte pn la ndreptarea erorilor materiale, caz n care legea s
e va ntoarce la
Parlament, fiind puse n discuie observaiile fcute de acesta.
Astfel, ca urmare a noii dezbateri pot apare dou situaii: fie parlamentarii i nsue
sc n totalitate

sau doar parial punctul de vedere al Preedintelui, acesta fiind obligat apoi s o promulg
e n termen de
10 zile, fie parlamentarii i menin punctul de vedere iniial, refuznd s in cont de prop
unerile fcute
de Preedinte, votul fiind acelai ca i la nceput, dup tipul de lege adoptat, Pre
edintele fiind de
asemenea obligat s promulge legea n maxim 10 zile, dup ce i-a fost returnat.
Pe de alt parte, potrivit art.146 litera a) din Constituia republicat, Preedintele Ro
mniei, alturi
de alte subiecte de drept, poate sesiza Curtea Constituional nainte de promulgarea leg
ii, cu aspecte
de neconstituionalitate ale acesteia.
Dac soluionnd sesizarea, Curtea Constituional decide c legea este constituional
, o retrimite
Preedintelui care va fi obligat s o promulge n termen de 10 zile.
Dac dimpotriv, Curtea Constituional mprtete poziia Preedintelui, total sa
u doar parial,
legea se retrimite Parlamentului care, potrivit art.147 alin.(2) din Constituia republicat,
va fi obligat
s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Const
ituionale.
Prin legea de revizuire a fost nlturat astfel vechea prevedere, criticat de unii
specialiti de-a
lungul vremii, potrivit creia, Parlamentul putea adopta legea n aceeai form, cu o maj
oritate de cel
puin dou treimi din numrul membrilor fiecrei Camere, caz n care obiecia de necons
tituionalitate
era nlturat, iar promulgarea devenea obligatorie.
Este adevrat ns, c, exista i posibilitatea ca, n Parlament s nu se poat atinge
votul de dou
treimi necesar nlturrii voinei Curii Constituionale, situaie n care legea
sau dispoziiile
considerate de Curtea Constituional ca avnd un caracter neconstituional nu puteau intra
n vigoare.
Din considerente didactice, analizm n continuare atribuiile Preedintelui Romni
ei n situaii
excepionale care includ la o analiz atent att atribuiile n domeniul ap
rrii (declararea
mobilizrii, respingerea agresiunii armate) ct i atribuiile privind msuri ex
cepionale, prin
instituirea strii de asediu sau a strii de urgen.
n statele occidentale, potrivit unei analize din perspectiva dreptului comparat, s-a
dezvoltat mai
ales o practic administrativ i n baza ei a evoluat doctrina, n absena de reg
ul, a unui cadru
legislativ adecvat i cu att mai puin a unor prevederi exprese de natur constituio
nal. Este vorba
despre teoria circumstanelor excepionale, luarea unor msuri excepionale fi
ind de regul
ncredinat executivului, dar supus unor forme variate de control parlamentar. Este ra
iunea pentru

care analizm aceste atribuii n contextul mai larg al atribuiilor Preedintelui

n raporturile cu
Parlamentul.
n domeniul aprrii, Preedintele Romniei este comandantul forelor armate
i ndeplinete
funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, potrivit art.92 alin.(1)
din Constituie.
n exercitarea acestei funcii, prevede art.92 alin.(2) din Constituie, el poate declara,
cu aprobarea
prealabil a Parlamentului, mobilizarea parial sau total a forelor armate.
Numai n cazuri
excepionale, hotrrea Preedintelui se supune ulterior aprobrii Parlamentului, n cel
mult 5 zile de
la adoptare. Aceast norm constituional atrage dou observaii.
51

n primul rnd, o astfel de decizie nu va putea fi luat dect dup dezbaterea n Consi
liul Suprem de
Aprare a rii, al crui preedinte este Preedintele Romniei, ntr-o asemenea situ
aie neputnd fi
vorba despre exerciiul unei puteri discreionare.
Regula enunat prevede c aprobarea Parlamentului trebuie s fie prealabil i numa
i n cazuri cu
totul excepionale ea poate surveni ulterior, n maxim 5 zile.
Cu alte cuvinte, n primul caz, oportunitatea i necesitatea lurii acestei msuri i d
eci aprecierea
situaiilor de fapt care ar justifica-o este lsat la aprecierea Parlamentului. n al doi
lea caz, al unor
situaii excepionale, aceast apreciere este lsat, ntr-o prim etap la ndemn
a Preedintelui,
deoarece el poate s o dispun fr aprobarea prealabil a Parlamentului, dar sub co
ndiia aprobrii
ulterioare a acestuia i nc ntr-un termen foarte scurt, de cel mult 5 zile.
Aceste dispoziii trebuie coroborate cu dispoziiile art.65 alin.(2) litera c)
din Constituia
republicat, care prevd c declararea mobilizrii totale sau pariale se face de ctre Came
rele reunite n
edin comun.
Constituia nu precizeaz care sunt aceste cazuri excepionale, dar ele nu ar putea fi d
ect situaii de
o urgen cu totul deosebit, cum ar fi iminena unei agresiuni, ameninarea rii
cu deschiderea
ostilitilor mpotriva sa etc.
n al doilea rnd, refuzul Parlamentului de a aproba hotrrea Preedintelui Romnie
i are ca efect
anularea decretului prezidenial de mobilizare.
n plus, mai observm, fa de dispoziiile iniiale ale art.92 din Constituia din 199
1, c legea de
revizuire a remediat o deficien evident de redactare, i anume, absena oricrei precizr
i cu privire la

situaia n care Parlamentul nu se afl n sesiune, spre deosebire de prevederea imediat u

rmtoare care
reglementeaz atribuiile Preedintelui, n cazul unei agresiuni armate.
Astfel, potrivit alin.(4) din art.92, nou introdus: n caz de mobilizare sau de rzboi,
Parlamentul i
continu activitatea pe toat durata acestor stri, iar dac nu se afl n sesiune, se conv
oac de drept
n 24 de ore de la declararea lor.
Potrivit art.92 alin.(3): n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva
rii, Preedintele
Romniei ia msuri pentru respingerea agresiunii i le aduce nentrziat la cunotin P
arlamentului,
printr-un mesaj. Dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n
24 de ore de la
declanarea agresiunii. Aceast prerogativ a Preedintelui trebuie interpretat
ns, n lumina
dispoziiei constituionale potrivit creia, Camerele reunite n edin comun declar stare
a de rzboi.
n ce privete cea de-a doua categorie de atribuii constnd n msuri excepionale,
conform art.93
din Constituia republicat: Preedintele Romniei instituie, potrivit legii, starea de ased
iu sau starea
de urgen, n ntreaga ar ori n unele uniti administrativ-teritoriale, i solicit
Parlamentului
ncuviinarea msurii adoptate, n cel mult 5 zile de la luarea acesteia. Dac Parlamentu
l nu se afl n
sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii de asediu
sau a strii de
urgen i funcioneaz pe toat durata acestora.
n aceast materie a fost adoptat Ordonana de Urgen a Guvernului nr.1/1999
privind regimul
strii de asediu i regimul strii de urgen aprobat cu modificri i comp
letri prin Legea
nr.453/2004.
n coninutul acestei reglementri, starea de asediu i starea de urgen sunt calificat
e ca privind
situaii de criz ce impun msuri excepionale care se instituie n cazuri determinate de
apariia unor
pericole grave la adresa aprrii rii i securitii naionale, a democraiei constituion
ale ori pentru
prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor dezastre (art.1).
Instituirea strii de asediu sau a strii de urgen presupune restrngerea e
xerciiului unor
drepturi sau al unor liberti, n condiiile art.53 din Constituia republicat.
Tot din sfera atribuiilor prezideniale care necesit intervenia Parlamentului, de
data aceasta n
raporturile sale cu poporul, face parte referendumul, Preedintele Romniei, du
p consultarea
Parlamentului, putnd cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina cu privire la
probleme de
interes naional (art.90 din Constituie).
52

Pe aceast cale se realizeaz mbinarea democraiei reprezentative cu procedee

ale democraiei
semi-directe, prin care poporul este consultat cu privire la probleme de interes naional.
Formularea referitoare la probleme de interes naional a fost criticat n doctrin
ca avnd un
caracter prea general, ntr-o accepie extensiv, toate problemele importante fiind de
interes naional,
indiferent dac sunt de ordin economic, militar sau politic. O interpretare corect, ar pute
a fi aceea c,
referendumul ar trebui s se refere la alte probleme dect cele care sunt n mo
d expres date n
competena puterii legislative.
Termenul de consultare nu trebuie s constituie un motiv de minimalizar
e a interveniei
Parlamentului; n cazul n care acesta ar da un aviz negativ, dar referendumul ar avea lo
c totui, exist
pericolul unui conflict cu urmri imprevizibile, motiv pentru care nici una din cele
dou autoriti
publice implicate nu ar putea fi interesat ntr-o asemenea eventualitate.
Cu alte cuvinte, s-a apreciat n doctrin, riscurile politice ale unui asemenea d
emers pot anula
efectele scontate ale referendumului. De aici rezult i faptul c referendumul prevzu
t de art.90 din
Constituie este un referendum facultativ, Preedintele nefiind obligat s-l declaneze.
4. Atribuiile Preedintelui Romniei n cadrul puterii executive
ntr-o formulare general s-ar putea spune c, toate atribuiile Preedintelui Ro
mniei care nu
privesc sarcinile de reprezentare a statului i respectiv, de mediere ntre puterile statulu
i, ntre stat i
societate sunt atribuii din sfera executivului.
Preedintele Romniei fiind unul din cei doi efi ai executivului, potrivit tezei devenit
tradiional,
atribuiile sale n cadrul puterii executive se exercit n raport cu Guvernul, i
n principal, cu
conductorul acestuia, cu primul-ministru i apoi cu alte autoriti ale administraiei p
ublice, potrivit
dispoziiilor constituionale i legale n materie.
n raport cu primul-ministru, figura politic central a Guvernului, care poate fi un
om politic sau o
personalitate neutr fa de partidele politice (un tehnocrat), Preedintele are atribuii limit
ate.
n primul rnd, Preedintele iniiaz i finalizeaz procedura de nvestitur
a Guvernului,
exercitnd urmtoarele dou atribuii n acest scop: desemnarea candidatului la f
uncia de primministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament [art.
85 alin.(1) i

art.103 din Constituia republicat].

Tot n raporturile cu Guvernul, Constituia mai prevede urmtoarele atri
buii n sarcina
Preedintelui: revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a p
ostului sau de
remaniere guvernamental, la propunerea primului-ministru [art.85 alin.(2) i (3) di
n Constituie],
consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deose
bit (art.86 din
Constituie) i participarea la edinele Guvernului (art.87 din Constituie).
Toate aceste categorii de atribuii vor fi prezentate cu ocazia analizei Guvernului, fiind
legate strns
de formarea, organizarea i funcionarea acestuia.
n ce privete atribuiile sale n raporturile cu alte autoriti ale administraiei public
e am artat
deja cu prilejul evocrii atribuiilor n domeniul aprrii c, Preedintele Romniei este
comandantul
forelor armate i preedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii, calitate n car
e, potrivit legii
speciale n materie, convoac lucrrile, coordoneaz i ndrum ntreaga activitate a acestu
ia.
Conform art.119 din Constituia republicat:
Consiliul Suprem de Aprare a rii organizeaz i coordoneaz unitar activitile
care privesc
aprarea rii i securitatea naional, participarea la meninerea securitii inter
naionale i la
aprarea colectiv n sistemele de alian militar, precum i la aciuni de meninere sau
de restabilire
a pcii.
Art.65 alin.(2) litera g) din Constituia republicat prevede obligaia Camerelor d
e a se reuni n
edin comun pentru examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii.
53

Din aceast perspectiv, Consiliul Suprem de Aprare a rii a fost calificat ca fiin
d o autoritate
autonom colegial, format din membri de drept.
Actele Consiliului Suprem de Aprare a rii pot avea att caracter normativ, ct i
individual. n
spiritul exigenelor impuse de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic l
egislativ pentru
elaborarea actelor normative, republicat n 2004, hotrrile Consiliului Suprem de Apr
are a rii ar
trebui publicate n Monitorul Oficial, sub semntura Preedintelui Romniei i a primului
-ministru, cu
excepia hotrrilor cu caracter militar, care se comunic numai instituiilor interesate.
Din pcate, Legea nr.415/2002 care reglementeaz aceast autoritate public a prevz
ut necesitatea
comunicrii acestor hotrri, autoritilor administraiei publice la care se refer,
integral sau n

extras, cu excepia celor pentru care se hotrte altfel, dei firesc ar fi fost s se prev
ad invers, n
sensul c, acestea se comunic autoritilor administraiei publice i instituiilor inter
esate, dac se
decide astfel.
Tot n categoria atribuiilor n raporturile cu alte autoriti ale administraiei publice, P
reedintele
Romniei propune numirea conductorilor unor autoriti ale administraiei publice.
Spre exemplu,
potrivit art.65 alin.(2) litera h) din Constituia republicat, astfel cum acesta a
fost completat,
Parlamentul reunit n edin comun, numete la propunerea Preedintelui Romniei
, pe directorii
serviciilor de informaii i exercit controlul asupra activitii acestor servicii.
Astfel, fa de varianta iniial a acestei dispoziii constituionale care se rezum
a la a prevedea
atribuia de numire, la propunerea Preedintelui, doar a directorului Serviciului Romn
de Informaii,
prin legea de revizuire s-a folosit pluralul, fiind vorba de un domeniu n care i
desfoar activitatea
mai multe autoriti, i nu doar una singur, alturi de Serviciul Romn de Informaii, f
iind organizat
prin lege i Serviciul de Informaii Externe precum i un serviciu de informaii cu car
acter tehnic n
sfera comunicaiilor. Se nelege, c vor fi numii de Parlament numai directorii autoritil
or cu atribuii
n aceast materie, nu i efii compartimentelor de informaii din cadrul diferitelor ministe
re.
De asemenea, potrivit art. 94 litera c) din Constituie:
Preedintele Romniei numete n funcii publice n condiiile prevzute de lege.
Spre exemplu, conform unei dispoziii din Legea audiovizualului, Preedintele Rom
niei numete
doi membri n Consiliul Naional al Audiovizualului.
Totodat, Preedintele numete n funcii pe prim-adjunctul directorului Serviciu
lui Romn de
Informaii i pe cei trei adjunci ai acestuia, la propunerea directorului Serviciului Romn
de Informaii,
potrivit legii speciale n materie.
n plus, potrivit art.94 literele a) i b) din Constituie:
Preedintele Romniei confer decoraii i titluri de onoare i acord gradele
de mareal, de
general i de amiral.
Considernd politica extern tot o dimensiune a administraiei publice rezult c r
eglementarea
unor atribuii i pentru eful de stat n acest domeniu prezint i semnificaia implicrii sa
le n procesul
decizional administrativ.
Art.91 din Constituie consacrat atribuiilor n domeniul politicii externe, reglementeaz
dou mari
categorii de atribuii n acest domeniu, prin care se exprim rolul de reprezentare a
intereselor rii
noastre de ctre Preedintele su, n relaiile internaionale.

Potrivit art.91 alin.(1) din Constituia republicat:

Preedintele ncheie tratate internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern,
i le supune
spre ratificare Parlamentului, ntr-un termen rezonabil. Celelalte tratate i acorduri
internaionale se
ncheie, se aprob sau se ratific potrivit procedurii stabilite de lege.
Fa de varianta iniial a art. 91 alin.(1), cu ocazia revizuirii au intervenit dou
modificri eseniale.
Pe de-o parte, de la termenul fix de 60 de zile, n care Preedintele trebuia
s trimit tratatul
internaional spre ratificare, Parlamentului, a fost introdus o formulare generic, (terme
n rezonabil),
consacrat inclusiv prin Convenia European a Drepturilor Omului.
54

n acelai timp, textul constituional, astfel cum a fost completat, permite o delimitare
ntre tratatele
internaionale semnate de Preedinte, urmare a negocierilor Guvernului, i restul tratatelor
de mai mic
importan, care se negociaz de experi din diferite ministere, fiind semnate de minitrii
de resort sau,
dup caz, de ministrul de externe ori aprobate de ctre Guvern.
Vom reine n acest context, aprecierea din doctrin potrivit creia, tratatele intern
aionale devin
opera comun a Preedintelui, Guvernului i Parlamentului.
Prin modalitatea de reglementare, Constituia a urmrit s-l pun pe Preedinte su
b control n ce
privete micrile externe, mpiedicndu-l s pertracteze i s semneze tratate secrete.
Semntura Preedintelui nu va avea nici o relevan dac Parlamentul nu va rati
fica acel tratat,
Preedintele fiind doar obligat s-l trimit Parlamentului ntr-un termen rezonabil.
O alt categorie de atribuii n domeniul politicii externe, prevzut n art.91 alin
.(2) i (3) din
Constituie, privete asigurarea legturilor diplomatice cu alte state prin: acreditarea
i rechemarea
reprezentanilor diplomatici ai Romniei, la propunerea Guvernului; aprobarea nfiinrii
, desfiinrii
sau schimbrii rangului misiunilor diplomatice, la propunerea Guvernului
i acreditarea
reprezentanilor diplomatici ai altor state (una din puinele atribuii prezide
niale exercitat
necondiionat).
n ce privete primele dou atribuii rezult c cei doi efi ai executivului trebuie s n
egocieze, s se
neleag asupra persoanelor i rangului misiunilor diplomatice, condiionarea instituit d
e Constituie
scond n eviden caracterul temperat al semi-prezidenialismului specific regimului
constituional
actual.

n plus, reprezentanii diplomatici ce urmeaz a fi acreditai sunt supui unui v

ot consultativ n
comisiile de specialitate ale celor dou Camere, potrivit prevederilor din Regulamentele
de organizare
i funcionare a Camerelor. De remarcat c iniial aceasta a fost o cutum parlament
ar, consacrat
apoi expres de Regulamentele celor dou Camere.
Decretele Preedintelui de acreditare i rechemare a reprezentanilor diplo
matici trebuie
contrasemnate de primul-ministru, potrivit art.100 alin.(2) din Constituia republicat.
n practica Romniei dup 1990 a fost folosit i o instituie nou, aceea de ambasad
or cu misiuni
speciale, numit de Preedintele rii. Aceast instituie nu se suprapune ns cu instituia
de ambasador
n sensul clasic al termenului.
5. Atribuiile Preedintelui Romniei n raporturile cu justiia i alte autoriti jurisdic
ionale
n ce privete atribuiile Preedintelui n raporturile cu justiia, n mod obinuit, n doc
trin au fost
analizate dou categorii de atribuii i anume: numirea magistrailor i ac
ordarea graierii
individuale.
Fa de schimbrile profunde aduse dispoziiilor constituionale referitoare
la autoritatea
judectoreasc, prin Legea de revizuire din 2003, i n special, fa de noua configuraie
a Consiliului
Superior al Magistraturii, se impune a aduga i atribuia Preedintelui de a put
ea participa la
edinele acestui organism.
Astfel, art.133 alin.(1) din Constituia republicat, consacr expres rolul Consiliul
ui Superior al
Magistraturii de garant al independenei justiiei, esenial pentru meninerea stabilitii
n raporturile
juridice, pentru ordinea de drept i constituional, n general.
Potrivit alin.(6) al aceluiai articol, Preedintele Romniei prezideaz luc
rrile Consiliului
Superior al Magistraturii la care particip.
Este o soluie interesant i inedit, spre deosebire de alte ri (Frana sau Italia) und
e Preedintele
Republicii este i preedintele Consiliului Superior al Magistraturii. La noi, Preedint
ele Consiliului
Superior al Magistraturii este un magistrat, ales prin rotaie pe un mandat unic de un an,
dintre membrii
acestuia, fr a se exclude ns posibilitatea pentru Preedintele rii de a part
icipa la lucrrile
Consiliului.
55

Astfel, acesta este invitat de drept la lucrrile Consiliului, el participnd de cte

ori consider c
prezena sa la dezbateri este necesar, se nelege, din proprie iniiativ, fr a fi nevoie
de o invitaie.
Fa de rangul su, el va prezida lucrrile acestui organism atunci cnd particip la edi
nele sale, fr
drept de vot, nefcnd parte din membrii Consiliului.
Potrivit art.134 alin.(1) din Constituia republicat: Consiliul Superior al Magistr
aturii propune
Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia c
elor stagiari,
n condiiile legii.
Consiliul Superior al Magistraturii, n virtutea atribuiilor sale constituionale, astfel cu
m acestea au
fost reglementate n varianta iniial a Constituiei din 1991 era posesorul a dou funci
i izvorte din
necesitatea protejrii independenei judectorilor i a imparialitii procurorilor, i anume:
funcia de a
asigura numirea judectorilor i funcia de a veghea la respectarea principiului
inamovibilitii
judectorilor, n calitate de consiliu de disciplin.
n realizarea primei funcii, Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedint
elui Romniei,
numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, care
continu s fie
recrutai de Ministerul Justiiei. n cadrul prevederilor constituionale privito
are la numirea
magistrailor, se poate observa proiectarea unui sistem complex, sistem ce este de
taliat prin lege.
Astfel, n activitatea de numire a magistrailor este implicat i Preedintele Romniei care
va proceda la
numire n baza unei competene legate.
Textul constituional a fost ns explicitat prin art.31 din Legea nr. 303/2004
privind statutul
judectorilor i procurorilor potrivit cruia: (1) Judectorii i procurorii care au promo
vat examenul
de capacitate sunt numii de Preedintele Romniei, la propunerea Consili
ului Superior al
Magistraturii. (2) Propunerile de numire se fac n cel mult 30 de zile de la data validrii
examenului de
capacitate. (3) Preedintele Romniei poate refuza o singur dat numirea
judectorilor i
procurorilor prevzui la alin.(1). Refuzul motivat se comunic de ndat Consiliu
lui Superior al
Magistraturii. (4) n situaia n care Consiliul Superior al Magistraturii susine propu
nerea iniial,
are obligaia s motiveze opiunea i s o comunice de ndat Preedintelui Romniei
Numirea judectorilor semnific dobndirea inamovibilitii, privit ca un statut juridic
special care
presupune protecia judectorilor n faa oricror imixtiuni exterioare, acetia neputnd
fi transferai,

detaai i nici chiar promovai fr acordul lor.

Potrivit art.134 alin (2) din Constituia republicat:
Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete i rolul de instan de judecat, prin
seciile sale,
n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii
stabilite prin
legea sa organic. n aceste situaii, ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Cas
aie i Justiie
i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie (car
e fac de drept
parte din Consiliul Superior al Magistraturii subl.ns.) nu au drept de vot.
Este vorba despre cea de-a doua funcie a Consiliului Superior al Magistra
turii, n materie
disciplinar, Constituia prevznd expres, n art.134 alin.(3) din Constituia
republicat, posibilitatea
ca hotrrile acestui organism n materie disciplinar s poat fi atacate la nalta Curte
de Casaie i
de Justiie.
n plus, spre deosebire de reglementarea constituional iniial, exist i un t
ext de trimitere
[art.134 alin.(4) din Constituie] ce permite ca prin legea sa organic s i se stabileasc
i alte atribuii
Consiliului, n realizarea rolului su de garant al justiiei .
Potrivit art.94 litera d) din Constituia republicat, Preedintele acord graierea indivi
dual.
Acordarea graierii individuale este un drept universal al efului de stat, ce const ntro msur de
clemen n virtutea creia o persoan condamnat penal este scutit de executarea total
sau parial a
pedepsei stabilite prin hotrre judectoreasc de condamnare rmas definitiv.
Fa de aceast prevedere, n doctrin au fost formulate dou concluzii i anume: gra
ierea poate fi
i colectiv, caz n care ea va fi acordat doar prin lege organic conform art.73 lit. i) d
in Constituie;
acordarea graierii individuale este o atribuie exclusiv a Preedintelui Romniei, fiind e
xercitat fr
56

vreo alt condiionare prealabil, dar nu i ulterioar, decretele emise de Preedint

e n exercitarea
acestei atribuii urmnd a fi contrasemnate de primul-ministru.
n ce privete raporturile Preedintelui cu jurisdicia constituional, reglementat n t
itlul V din
Constituie (art.142-147), vom reine c potrivit art. 142 alin.(3), Preedintele Romnie
i numete trei
din judectorii Curii Constituionale, trei fiind numii de Camera Deputailor i trei de c
tre Senat.
n plus, potrivit art.146 lit.a), Preedintele poate sesiza Curtea Constituional
, cu privire la
neconstituionalitatea unei legi, nainte de promulgare.

n sfera raporturilor dintre Preedinte i Curtea Constituional se nscriu i cele r

eferitoare la:
sesizarea Curii, alturi de alte subiecte de sesizare, pentru soluionarea conflictelor jurid
ice de natur
constituional dintre autoritile publice [art.146 litera e) din Constituia repu
blicat, atribuie
introdus n anul 2003]; controlul respectrii procedurii alegerii Preedintelui Romniei
i confirmrii
rezultatelor sufragiului, de ctre Curte [art.146 litera f) din Constituia republicat
]; constatarea
existenei mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al
Romniei i
comunicarea celor constatate Parlamentului i Guvernului, de ctre Curte [art.14
6 litera g) din
Constituia republicat]; acordarea unui aviz consultativ pentru propunerea de suspendar
e din funcie
a Preedintelui Romniei, de ctre Curte [art.146 litera h) din Constituie].
6. Actele Preedintelui Romniei
Potrivit art.100 din Constituia republicat: (1). n exercitarea atribuiilor sal
e, Preedintele
Romniei emite decrete care se public n Monitorul Oficial al Romniei. Nep
ublicarea atrage
inexistena decretului. (2). Decretele emise de Preedintele Romniei n exercitarea at
ribuiilor sale
prevzute n articolul 91 alineatele (1) i (2), articolul 92 alineatele (2) i (3), articolul 9
3 alineatul (1)
i articolul 94 literele a), b) i d) se contrasemneaz de primul-ministru.
Dei art.100 din Constituie are ca titlu marginal Actele Preedintelui, n realitat
e sunt avute n
vedere doar actele juridice ale efului statului, numite decrete, a cror publicare n Moni
torul Oficial
al Romniei este obligatorie, sub sanciunea inexistenei.
n exercitarea atribuiilor sale constituionale, Preedintele poate fi ns i autoru
l unor acte cu
caracter politic, care nu se concretizeaz n decrete, deci n acte productoare de efec
te juridice. Un
exemplu, l reprezint mesajele adresate Parlamentului, potrivit art.88 din Constituie.
Prin urmare, Preedintele emite decrete, ca acte juridice, care pot avea ns i o cono
taie politic,
precum i mesaje, declaraii etc., ca acte exclusiv politice.
Termenul de inexisten a unui act are, n dreptul public, accepiunea lipsei t
otale de valoare
juridic, considerndu-se c actul nici nu a existat vreodat.
n ce privete regimul juridic aplicabil decretelor Preedintelui, n principiu, el
e sunt supuse
regulii contrasemnrii de ctre primul-ministru.
Contrasemnarea este cerut expres pentru decretele prin care Preedi
ntele: nainteaz
Parlamentului, spre ratificare, tratatele internaionale pe care le-a ncheiat; acrediteaz
sau recheam

reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea sau schi

mbarea rangului
misiunilor diplomatice; declar mobilizarea total sau parial a forelor armate sa
u ia msuri de
respingere a unei agresiuni armate declanate mpotriva rii, instituie starea de asediu sa
u de urgen;
confer distincii, face avansri n gradele superioare ale armatei i acord graierea indivi
dual.
Dac aceasta reprezint regula, excepia o constituie doar decretele care concreti
zeaz atribuii
inerente Preedintelui, ca de exemplu, desemnarea candidatului la funcia de primministru, dizolvarea
Parlamentului, numirea n funcii publice.
Din enumerarea art.100 alin.(2) nu trebuie s se trag concluzia c, realizarea
respectivelor atribuii
presupune obligatoriu, emiterea de decrete.

57

Contrasemnarea decretelor Preedintelui contribuie n esen, la angajarea rsp

underii efului
Guvernului pentru coninutul actului, atestnd conformitatea acestuia att cu prevederile
legale, ct i
cu voina organului pe care l reprezint primul-ministru.
Astfel, n cea mai mare parte, decretele care nu sunt contrasemnate de primul-ministru
intr n sfera
relaiilor Preedintelui Romniei cu Parlamentul, emiterea acestora fiind condiionat
de consultarea
sau ncuviinarea Parlamentului, iar o alt categorie de decrete, n special cele de numiri
n funcii, sunt
supuse unor condiii stabilite de lege, majoritatea fiind condiionate de propunerile
altor autoriti
publice.
n ce privete natura juridic a decretelor Preedintelui, acestea sunt calificate de
specialiti ca
fiind acte administrative, productoare de efecte juridice.
Prin urmare, decretele pot fi atacate n instana de contencios administrativ, potrivit
legii speciale
n materie, cu excepia decretelor care intr n sfera actelor exceptate de la control
ul n contencios
administrativ.
Dei o parte a doctrinei actuale susine c, decretele Preedintelui pot fi i act
e administrative
normative, exemplificnd cu decretele de mobilizare parial sau total a forelor armate s
au cu cele de
instituire a strii de asediu sau de urgen emise n condiiile art.92 i 93 din Con
stituie, n ce ne
privete considerm i noi, alturi de ali autori, c ele nu pot fi dect acte administrative
individuale.

n opinia noastr, Preedintele nu ar putea lua decizii fundamentale pentru soarta rii
cum sunt cele
ce pot fi instituite prin decretele mai sus menionate, dect n fruntea Consiliului Suprem
de Aprare a
rii, n calitate de Preedinte al acestuia, autoritate care n situaiile evocate (mobil
izare total sau
parial i instituire a strii de asediu sau de urgen) ar trebui s se ntruneasc imediat
. n acest caz,
decretele Preedintelui vor avea doar rolul de a face incidente hotrrile colective
ale Consiliului
Suprem de Aprare a rii, i de fapt de a declana aplicarea cadrului legal n materie.
n mod firesc, reglementrile ce vor fi puse n aplicare n astfel de situaii consacr r
estrngeri ale
exerciiului unor drepturi sau unor liberti ceteneti, tocmai ca urmare a situaiei de r
zboi sau a
unor stri excepionale aprute. Dar ele sunt coninute n acte normative speciale (
ca de exemplu,
O.U.G. nr.1/1999 privind regimul strii de asediu i al strii de urgen aprobat
cu modificri i
completri prin Legea nr.453/2004) iar decretul Preedintelui nu face dect s instituie re
gimul juridic
prevzut n astfel de acte normative.
n exercitarea atribuiilor sale Preedintele Romniei poate emite i al
te acte juridice,
nereglementate de textul constituional, cum ar fi dispoziiile de numire a uno
r comisii pentru
elaborarea unor raporte pe domenii de interes pentru societatea romneasc.
7. Rspunderea Preedintelui Romniei
n ce privete problema rspunderii Preedintelui Romniei, Constituia din 1991 a c
onsacrat dou
texte distincte acestei instituii [art.84 alin.(3) i art.95], soluie tehnic ce a deter
minat o serie de
consecine sub aspectul naturii i a regimului juridic aplicabil fiecrei forme de rspunder
e.
Aceast deficien de redactare iniial a regimului constituional consa
crat rspunderii
Preedintelui Romniei a fost remediat, prin legea de revizuire, prin deplasarea fostului
art.84 alin.(3)
referitor la punerea sa sub acuzare, imediat dup textul constituional consacrat suspe
ndrii sale din
funcie, cu rezolvarea aspectelor sesizate de doctrin, rezultate din analiza comparativ
a celor dou
reglementri.
n noua concepie, dup textul consacrat rspunderii politice pentru fapte care nu au
semnificaie
penal, se reglementeaz tragerea la rspundere penal a Preedintelui Romniei pentru
fapte penale
deosebit de grave, care n constituiile democratice sunt exprimate generic prin
sintagma nalt

trdare.
58

Art.95 din Constituia republicat prevede suspendarea din funcie privit ca o rspun
dere politic
a Preedintelui, urmat de sanciunea demiterii prin referendum, fiind vorba, fa
de formele
rspunderii administrative, de o rspundere administrativ-disciplinar.
Art.84 alin.(3) din Constituia din 1991, devenit art.96 n Constituia repub
licat, cu unele
modificri i completri, primind titlul marginal punerea sub acuzare instituie posibilitat
ea nlturrii
imunitii Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav, acu
zarea de nalt
trdare, consacrnd o form de rspundere penal a acestuia.
Deoarece, n mod obinuit analiza rspunderii Preedintelui Romniei pornete de
la dispoziiile
constituionale n materie, autorii de drept administrativ prezint instituia, delimitn
d rspunderea
politic de rspunderea penal a acestuia.
n ce privete regimul rspunderii politice a Preedintelui Romniei, Constituia leag
procedura
acesteia de iniiativa parlamentar, de poziia autoritii ce exercit jurisdicia consti
tuional i, n
final, de votul poporului.
Procedura tragerii la rspundere, n cazul svririi unor fapte grave prin ca
re Preedintele
ncalc prevederile Constituiei poate fi iniiat de cel puin o treime din numrul
deputailor i
senatorilor i trebuie adus nentrziat la cunotin Preedintelui.
Propunerea trebuie temeinic motivat, iar treimea de parlamentari se raporteaz la tota
lul acestora
i nu la membrii uneia din Camere. Propunerea de suspendare motivat i lista celor ca
re o susin se
depune la Secretarul General al Camerei unde cei ce au formulat-o au ponderea, iar
data depunerii
semnific declanarea procedurii de suspendare. Secretarul General al Camerei unde
a fost depus
propunerea are obligaia s comunice Preedintelui o copie de pe list i motivele sesiz
rii i s aduc
la cunotin celeilalte Camere, coninutul propunerii de suspendare. Competena dezbat
erii i votrii
propunerii aparine Camerelor reunite n edin comun.
nainte de dezbaterea propunerii de suspendare, este obligatorie sesizarea Curii Const
ituionale n
vederea emiterii unui aviz consultativ potrivit art.95 alin.(1) coroborat cu art.1
46 litera h) din
Constituia republicat. Abia dup primirea avizului se poate trece la dezbatere
a propunerii de

suspendare. Potrivit Constituiei, Preedintele poate da Parlamentului explicaii cu privire

la faptele
ce i se imput, aspect lsat la latitudinea efului de stat, la libera sa apreciere.
Procedura de suspendare este dezbtut dup procedura stabilit de Regulam
entul edinelor
comune, iar pentru a deveni efectiv trebuie s fie votat de majoritatea deputailor i sen
atorilor. n
cazul aprobrii ei, n cel mult 30 de zile se organizeaz un referendum
pentru demiterea
preedintelui. n urma referendumului pot apare ns, dou situaii.
ntr-o prim ipotez, poporul poate s confirme votul parlamentar, caz n care,
Preedintele se
consider demis pe data organizrii referendumului, intervenind vacana funciei i
declanndu-se
procedura organizrii de noi alegeri prezideniale.
ntr-o a doua ipotez, se poate ntmpla ca populaia s aib o poziie diferit
fa de cea a
Parlamentului, s nu voteze n favoarea demiterii Preedintelui, situaie ce a fost aprecia
t n doctrina
actual, ca echivalnd cu un vot de blam adresat forului legislativ, aspect care ar
putea determina
punerea n discuie a dizolvrii sale. Dei perfect argumentat punctul de vedere ex
primat mai sus,
pentru a putea fi efectiv aplicat, el ar fi trebuit s-i gseasc o consacrare expres n
Constituie, iar
acest lucru nu s-a ntmplat cu ocazia revizuirii.
n practica parlamentar s-a confirmat acest ultim punct de vedere, tiut fiind faptul c
n primvara
anului 2007 a fost declanat procedura de suspendare a Preedintelui n exerciiu, 322 p
arlamentari au
votat n favoarea suspendrii, iar cu ocazia referendumului din 19 mai 2007, populaia a
avut un punct
de vedere diferit de cel al majoritii parlamentare, astfel c, dup respingerea demiterii
Preedintelui,
de ctre popor, acesta i-a reluat exercitarea atribuiilor, Parlamentul la rndul su,
continundu-i
activitatea.
59

Astfel, dizolvarea Parlamentului, reglementat expres n art.89 din Constituie

i supus unor
multiple condiionri nu poate s intervin, n opinia noastr, dect cu respectarea n total
itate a acestor
prevederi, ceea ce o face aproape imposibil de realizat.
Prin urmare, n cazul n care populaia se va pronuna contrar demiterii Preedintel
ui i implicit,
contrar poziiei exprimate de Parlament, Preedintele ar trebui si reia acti
vitatea, cu toate
consecinele juridice ce decurg de aici.

Preedintele, asemeni parlamentarilor se bucur de imunitate, de unde concluzia n

ecesitii unui
regim special al rspunderii pentru fapte comise n exercitarea prerogativelor funciei sale
, ce intr sub
incidena legii penale.
n ce privete regimul rspunderii penale a Preedintelui, acesta este consacrat,
ca urmare a
revizuirii, n art.96 din Constituia republicat.
Potrivit art.96 din Constituia republicat:
(1). Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, cu votul a cel puin dou treim
i din numrul
deputailor i senatorilor, pot hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Romnie
i pentru nalt
trdare.
(2). Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i se
natorilor i se
aduce, nentrziat, la cunotin Preedintelui Romniei pentru a putea da explicai
i cu privire la
faptele ce i se imput.
(3). De la data punerii sub acuzare i pn la data demiterii, Preedintele este suspendat
de drept.
(4). Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Preedintele
este demis de
drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare.
Aceast dispoziie consacr o important excepie constnd n posibilitatea nltu
rrii imunitii
Preedintelui i a punerii sale sub acuzare pentru o fapt deosebit de grav, nalta trdare.
Sintagma nalt trdare depete sfera strict a conceptelor juridice, av
nd mai ales o
semnificaie politic, putnd fi definit ca cea mai grav nclcare a jurmntul
ui i intereselor
poporului i rii, n exerciiul atribuiilor prezideniale.
Pe aceeai linie de idei, un alt autor este de prere c, fapta de nalt trdare nu est
e o infraciune
care s in n exclusivitate de ilicitul penal. Este i motivul pentru care ea nu este def
init numai ca
infraciune ci, pur i simplu, ca fapt, dar ca o fapt care este apreciat pe pla
nul consecinelor
politice de ctre autoritatea legiuitoare, iar pe planul consecinelor juridice de ctre Pa
rchetul de pe
lng nalta Curte de Casaie i Justiie i de nalta Curte de Casaie i Justiie, ca autori
ti ale puterii
judectoreti.
Cu alte cuvinte, ea se situeaz cum se exprim un autor francez consacrat, la grania
dintre politic
i drept, evocnd o crim politic, ce const n abuzul de funcie pentru o
aciune contrar
Constituiei i intereselor superioare ale rii.
Anterior revizuirii, s-a susinut c, dei nu se prevede expres, pe baza analogiei c
u dispoziia din
art.95 alin.(1) teza final din Constituie, Preedintele se poate prezenta n faa Par
lamentului s-i

formuleze aprarea.
Tot prin analogie cu dispoziiile art.95 din Constituie, se aprecia c Preedintele ar tre
bui suspendat
din funcie pe data votului Parlamentului de punere sub acuzare de nalt trdare.
Aceste deficiene au fost remediate cu ocazia revizuirii, noua reglementar
e neavnd doar
semnificaia unei simple schimbri de loc a unuia i aceluiai text constituional, ci
constituind i o
mbuntire pe fond a reglementrii iniiale.
n primul rnd este prevzut expres numrul de deputai i senatori care pot face
propunerea de
punere sub acuzare, fiind vorba de majoritatea absolut, adic exact majoritatea necesar
pentru a vota
suspendarea Preedintelui din funcie, n cazul rspunderii politice.
n al doilea rnd, este prevzut expres obligaia aducerii nentrziat, la cunotin Pr
eedintelui, a
punerii sub acuzare, pentru ca acesta s poat, dac dorete, s se prezinte n faa Parlam
entului, pentru
a da explicaii cu privire la faptele ce i se imput.
60

n al treilea rnd, este prevzut expres suspendarea din funcie a Preedintelui, de la

data punerii
sub acuzare i pn la data demiterii, urmare a condamnrii. n felul acesta, inst
ituia tragerii la
rspundere penal a Preedintelui Romniei este pus n consonan logic cu insti
tuia tragerii la
rspundere politic a acestuia.
Acum textele se conciliaz. Prin noile dispoziii se consacr mai clar faptul c
Parlamentul nu
ndeplinete rolul de instan de judecat, punerea sub acuzare avnd precumpnitor un se
ns politic, iar
sub aspect strict juridic, ridicarea imunitii parlamentare prevzute de art.84 alin.(2) din
Constituie.
Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie i revine rolul de a ntoc
mi rechizitoriul
pentru trimiterea n judecat a Preedintelui, dup efectuarea urmririi penale, n condiiile
legii.
Procedura propriu-zis presupune dou faze: faza punerii sub acuzare pentru
nalt trdare
(politic) i faza judiciar ( tehnico-juridic) compus din trei etape i anume: trimiterea
n judecat
realizat de Parchetul de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, judecata n fond (s
ecia penal a
naltei Curi de Casaie i de Justiie) i judecata n recurs (nalta Curte de Casaie
i de Justiie, n
Seciuni Unite).
i n cazul declanrii acestei forme de rspundere, exist posibilitatea nefinalizrii, fie
chiar nainte
de a se ajunge la instan, prin simpla constatare a Parchetului de pe lng nalta Curte
de Casaie i

Justiie c nu sunt ntrunite elementele punerii sub acuzare de nalt trdare, de unde ref
uzul trimiterii
n judecat, fie pe parcursul judecii, n fond sau n recurs, se poate constata de instana
de judecat, c
Preedintele nu poate fi condamnat pentru acuzare de nalt trdare din anumite considere
nte.
i ntr-un caz i n cellalt, Preedintele, i va rencepe activitatea putndu-se p
urta discuii cu
privire la seriozitatea Parlamentului.

Unitatea de nvare VI
Guvernul Romniei

1. Rolul i structura Guvernului

Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Minitri, ca organ de sine sttt
or, reprezint o
creaie a vremurilor moderne, aprut o dat cu primele Constituii, originea sa aflnduse, cel puin n
rile Europei continentale, n fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului mo
narhic, Curia
regis.
Astfel, dac n sistemul monarhiei absolute, de regul, monarhul deinea toate funciil
e supreme n
stat, n baza dreptului de suveranitate, n timp, acesta se va nconjura de un corp de con
silieri, care se
va specializa, formnd casta marilor dregtori, a marilor funcionari, a minitrilor, n s
ensul modern
al termenului.
n doctrina interbelic, termenul de guvern avea mai multe accepiuni.
n sens larg, termenul de guvern semnifica exercitarea suveranitii de ctre tit
ularul ei, adic
suveranitatea n aciune, care desemna cele dou puteri politice: legiferarea i men
inerea ordinii
legale, aplicarea legilor n cuprinsul teritoriului.
n sens restrns, termenul de guvern desemna numai puterea executiv ori
ministerul sau
cabinetul ministerial.
n unele sisteme naionale, apariia ministerelor precede apariia Consiliului de
Minitri, iar n
altele, raportul este invers.
Pentru sistemul politic romnesc, din perioada interbelic, corpul de sfetniciai mona
rhului, ce nu
trebuie ns confundat cu Consiliul de minitri, l reprezenta aa-numitul Consiliu de
Coroan, care nu
era reglementat ns n constituii.
n Romnia, apariia minitrilor i implicit a ministerelor, n accepiunea modern
a termenului,

precede apariia Guvernului, n sensul de organ de stat, subiect n raporturile de drept a

dministrativ n
nume propriu.
n sensul actual al termenului, Consiliul de Minitri apare ca o creaie a Unirii Princ
ipatelor, dei
Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris (1858) nu conine o reglementare ampl a ac
estuia.
Fa de utilizarea de-a lungul vremii, att n constituii ct i n legi a celor dou
noiuni, (Consiliu
de Minitri i respectiv, Guvern), n doctrin s-a pus problema dac este vorba despre
una i aceeai
instituie, cu alte cuvinte, dac noiunile sunt sinonime.
Dei s-ar prea c este vorba de noiuni cu coninut identic, s-a susinut n doc
trina interbelic,
cabinetul sau guvernul sunt titulaturi ntrebuinate din punct de vedere politic, pe cn
d Consiliul de
minitri are un neles administrativ, el fiind mai puin o entitate ct un mod de a lucra al
minitrilor.
Spre deosebire de perioada interbelic n care, sfera Guvernului era mai mare dect
a Consiliului
de Minitri, cci, pe lng minitri, n Guvern, mai intrau i secretarii de stat i subsecre
tarii de stat, n
perioada postbelic, din analiza reglementrilor constituionale, rezult c noiunile erau ec
hivalente.
n perioada postdecembrist, primele dispoziii cu privire la Guvern, le gsim n
Decretul-Lege
nr.2/1989 privind constituirea, organizarea i funcionarea Consiliului Frontului Salv
rii Naionale
(prima structur organizatoric cu atribuii de legiferare i cu origine revoluionar), i
ar dup cteva
zile a fost adoptat Decretul-Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea
i funcionarea
Guvernului Romniei.
Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului i a Preedintelui Romniei,
primul act cu
caracter constituional din perioada postdecembrist, n opinia unor specialiti iar apoi
Decretul-Lege
nr.104/1990 privind activitile pentru care Guvernul adopt hotrri au consacrat princi
palele norme
privind organizarea i funcionarea Guvernului.
Ulterior a fost adoptat Legea nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernul
ui Romniei,
lege pre-constituional, nlocuit cu Legea nr.90/2001 privind organizarea i
funcionarea Guvernului
Romniei i a ministerelor supus unor modificri i completri ulterioare.
n Constituia Romniei republicat, Guvernul este reglementat n titlul III (Autoritil
e publice), n
capitolul III, la art.102-110, dar prevederi cu privire la aceast autoritate public s
e regsesc i n

capitolul urmtor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art.111-115) prec

um i n alte
capitole, cum ar fi: cel consacrat Preedintelui (art.85, art.86, art.87 etc.) sau
n cel consacrat
Parlamentului, cum ar fi art.74 privitor la iniiativa legislativ.
ntr-o viziune general, Guvernul are sarcina de a realiza politica naiunii, el
este iniiatorul,
modelatorul i executantul msurilor de redresare economic, scdere a inflai
ei i stabilitate
economic, rspunde de ordinea public, de aprarea naional sau de raporturile stat
ului pe care-l
guverneaz cu alte state.
Sub aspectul modului de constituire, adic al existenei unor nivele ierarhice
ntre membrii
Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru i ceilali membri,
adic guverne cu
structur simpl i Guverne ce conin o ierarhizare, adic Guverne cu structur ierarhic.
n ce privete componena Guvernului, se ntlnesc constituii care restrng s
fera membrilor
Guvernului exclusiv la sfera minitrilor, constituii care admit i prezena minitrilor fr
portofoliu i
constituii care extind sfera membrilor Guvernului i la alte funcii de demnitari, cum ar f
i secretarii de
stat.
Legat de numrul minitrilor i implicit, al ministerelor, exist constituii care stabil
esc un numr
fix de ministere, alte constituii stabilesc o cifr minim sau indic autoritatea care
va stabili acest
numr iar cele mai multe las problema deschis, pe seama legii sau pe seama j
ocului politic de
formare a Guvernului.
Din coninutul art.102 alin.(1) din Constituia republicat rezult c Guvernul R
omniei are un
dublu rol: politic i administrativ.
Astfel, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Par
lament, asigur
realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a
administraiei
publice.
Cu alte cuvinte, raiunea fundamental a Guvernului o reprezint asigurarea r
ealizrii liniilor
politice interne i externe ale rii, ceea ce sub aspect juridic se concretizeaz n iniier
ea de proiecte
65

legislative, adoptarea de hotrri pentru aplicarea acestora, iar administraia public a cr

ei conducere
general este realizat de Guvern, are drept scop tocmai ndeplinirea acestor valori politic
e.

Rolul politic al Guvernului se exprim nu numai n sfera exclusiv executiv, ci i pri

n colaborarea
cu celelalte autoriti publice, din care hotrtoare este aciunea sa n sfera puterii
legislative, prin
exercitarea iniiativei legislative i a modalitilor de conlucrare cu Camerele Parlamentul
ui.
Prin aceast formulare, legiuitorul constituant romn a preluat teza doct
rinei occidentale
contemporane, potrivit creia, Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental
prin funcie,
lsnd s se neleag c, programul politic al Guvernului rmne un document exclusiv a
l acestuia, dar
liniile sale de for sunt acceptate de Parlament.
n timp ce utilizarea verbului a aproba ar fi avut semnificaia unei implicri a Parla
mentului i n
procesul de realizare a liniilor politice concretizate n programul de guvernare, noiunea f
olosit, aceea
de acceptare semnific acceptarea n bloc a programului de guvernare.
Astfel, Parlamentul, prin votul acordat, i exprim doar ncrederea n acest program,
ncredere pe
care o poate retrage oricnd, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, dac motivele pent
ru care fusese
acordat la nvestitur au disprut ulterior.
Votul de nvestitur are valoare de fapt juridic, el semnific ncheierea
contractului de
guvernare, legitimeaz echipa guvernamental i implicit programul politic de parti
d ca program
politic oficial de guvernare a rii. El marcheaz trecerea din sfera competiiei pentru pu
tere n sfera
exercitrii puterii politice.
ntre Guvern i toate celelalte autoriti ale administraiei publice se stabilesc rap
orturi de drept
administrativ care pot fi: de subordonare (ministerele i prefecii), de colaborare
(cu autoritile
administraiei publice autonome etc.) i de tutel administrativ (fa de autoritile
administraiei
publice locale).
n art.102 alin.(2) din Constituia republicat, legiuitorul constituant a consacr
at un principiu
general al activitii Guvernului, cooperarea cu organismele sociale interesate,
n ndeplinirea
atribuiilor sale.
Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a
ministerelor cu
modificrile i completrile ulterioare preia coninutul art.102 alin.(1) din Constitu
ia republicat,
calificnd expres Guvernul ca fiind o autoritate public a puterii executive.
Guvernul este organ al administraiei publice cu competen material general
care exercit
potrivit legii, urmtoarele funcii: de strategie, de reglementare, de administrare a proprie
tii statului,
de reprezentare i de autoritate de stat.

Potrivit art.102 alin.(3) din Constituia republicat: Guvernul este alctuit din
prim-ministru,
minitri i ali membri stabilii prin lege organic.
Prin aceast dispoziie este prevzut structura Guvernului, din formularea normei co
nstituionale
rezultnd c s-a urmrit reglementarea unui Guvern fr scar ierarhic interioar.
Din analiza art.102 alin.(3) din Constituie rezult c formula ministrului de
stat meninut
constant, n baza Legii nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului
Romniei, lege
preconstituional, n toate cabinetele care s-au succedat din anul 1990 pn n a
nul 2000 a fost
neconstituional, dup intrarea n vigoare a Constituiei, la 8 decembrie 1991.
Prezumia de neconstituionalitate este clar i ea rezult din interpretarea gramatical
a dispoziiei
constituionale, potrivit creia, ntre funcia de prim-ministru i cea de ministru nu se
poate interpune o
alt categorie mai important, cum este cea de ministru de stat, i cu att mai mult, ce
a de viceprimministru, care ar fi trebuit menionate expres.
Dei n forma iniial, dispoziiile Legii nr.90/2001 au fost n concordan cu textul
constituional,
prin Legea nr.23/2004, acestea au fost modificate stabilindu-se expres c, din Guvern pot
face parte i
minitri de stat precum i minitri-delegai cu nsrcinri speciale pe lng primulministru, prevzui
n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.
66

Rangul superior al funciei de ministru de stat, incompatibil cu dispoziiile constitu

ionale a fost
evideniat prin noi dispoziii de completare a legii potrivit crora: Minitrii de stat co
ordoneaz, sub
conducerea nemijlocit a primului-ministru, realizarea programului de guvernar
e acceptat de
Parlament ntr-un domeniu de activitate, scop n care conlucreaz cu minitrii c
are rspund de
ndeplinirea acestui program n cadrul ministerelor pe care le conduc.
nvestirea unui nou Guvern, n urma alegerilor parlamentare din toamna anu
lui 2008, la 22
decembrie 2008 a condus la o formul i mai de neacceptat, n opinia noastr, n
raport cu textul
constituional, aceea a numirii unui viceprim-ministru, prin O.U.G. nr.221/2008 pentru
stabilirea unor
msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale, art.3 alin.(2) din Le
gea nr.90/2001
primind urmtorul coninut: Din Guvern pot face parte: un viceprim-ministru, minitri de
stat, precum
i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n li
sta Guvernului

prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere.

Potrivit OUG nr.2/2010 de modificare i completare a Legii nr.90/2001, viceprimministrul dispune
de un aparat propriu de lucru care face parte din aparatul de lucru al Guvernului
i coordoneaz
activitile din domeniul nvmntului, culturii i proteciei minoritilor naionale.
2. Regimul nvestiturii Guvernului
nvestitura Guvernului poate fi definit ca reprezentnd complexul de acte i fapte jur
idice, precum
i procedurile corespunztoare, cerute de Constituie, pentru a ne afla n preze
na unei echipe
guvernamentale legale i legitime.
n mod obinuit, procedura de nvestitur a Guvernului se declaneaz dup alegerile
generale, deci
la nceputul unui mandat parlamentar, ntr-un regim parlamentar, respectiv dup alegerile
prezideniale,
adic la nceputul mandatului Preedintelui de Republic, ntr-un regim prezidenial. Ea
poate interveni
ns i n cursul unui mandat parlamentar sau prezidenial, n caz de criz guvernamental
grav.
n Constituia actual a Romniei, procedura de nvestitur a Guvernului este prevz
ut n art.85
alin.(1) coroborat cu art.103 i 104.
Astfel, potrivit art.85 alin.(1) din Constituie: Preedintele Romniei desemnea
z un candidat
pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere a
cordat de ctre
Parlament.
Iniiat i finalizat de Preedinte, procedura de nvestitur presupune patru etape pro
cedurale bine
definite, dar ponderea n realizarea ei efectiv revine Parlamentului prin acor
darea votului de
nvestitur.
Cele patru etape sunt:
- desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru;
- solicitarea votului de nvestitur;
- acordarea votului de ncredere de ctre Parlament;
- numirea Guvernului, finalizat prin jurmntul de credin.
Potrivit art.103 alin.(1) din Constituia republicat: Preedintele Romniei
desemneaz un
candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are
majoritatea absolut
n Parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parl
ament.
n ce privete modalitile concrete de consultare, n absena oricror alte detalii const
ituionale sau
legislative, Preedintele urmeaz singur s decid, fiind o chestiune ce ine de fapt, de
practica vieii
politice, de stilul Preedintelui ca om politic.

Legat de candidatul la funcia de prim-ministru, acesta poate fi un om politic, e

ventual liderul
partidului majoritar dar n egal msur, el poate fi i o persoan nenregimentat politic,
un specialist,
adic, un tehnocrat.

67

Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru prezint semnificaia unui

mandat acordat de
Preedintele Romniei, personalitii nsrcinate cu formarea listei viitorului Guv
ern, elaborarea
programului de guvernare i prezentarea cererii pentru acordarea votului de ncredere ctre
Parlament.
Potrivit art.103 alin.(2) din Constituia republicat: Candidatul pentru funcia de
prim-ministru va
cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al Parlamentului asupra
programului i
a ntregii liste a Guvernului.
Astfel, n cea de-a doua etap, rolul determinant revine candidatului la funcia de
prim-ministru,
care n termen de 10 zile de la desemnare, are obligaia constituional de a se
prezenta n faa
Parlamentului cu dou elemente: lista membrilor viitorului Cabinet i programul de guver
nare.
Potrivit art.103 alin.(3) din Constituia republicat: Programul i lista Guvernulu
i se dezbat de
Camera Deputailor i de Senat, n edin comun. Parlamentul acord ncredere Guver
nului cu votul
majoritii deputailor i senatorilor.
Acest text arat egalitatea celor dou Camere n procedura de nvestitur a Guve
rnului, de unde
necesitatea retragerii ncrederii Guvernului, pe calea moiunii de cenzur, tot n edina c
omun a celor
dou Camere, cu aceeai majoritate.
Candidaii la funciile de minitri urmeaz s fie audiai n comisiile de specialitate a
le celor dou
Camere, n vederea obinerii unui aviz consultativ.
Conform Regulamentului edinelor comune ale celor dou Camere, dezbaterea pr
ogramului i a
listei Cabinetului are loc n cel mult 15 zile de la prezentarea acestora n
edina comun a
Parlamentului.
Pentru acordarea ncrederii Guvernului i nvestirea Cabinetului este necesar v
otul majoritii
parlamentarilor, votul fiind secret, cu bile.
Hotrrea Parlamentului prin care s-a acordat votul de ncredere se va comunic
a Preedintelui
Romniei care va emite decretul de numire a noului Cabinet, acesta fiind publi
cat mpreun cu

programul de guvernare n Monitorul Oficial al Romniei, partea I.

Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere ac
ordat de ctre
Parlament, reprezint manifestarea unei competene legate, n sensul c Preedintele
nu ar putea s
refuze numirea, el este obligat s o fac, ntruct nu dispune de o libertate de apreciere n
acest sens.
Procedura de nvestire are drept consecin stabilirea unui raport constituional
complex ntre
Guvern, pe de-o parte, i Parlament sau Preedintele Romniei, pe de alt parte.
Potrivit art.104 alin.(1) din Constituia republicat: Primul-ministru, minitrii i
ceilali membri ai
Guvernului vor depune individual, n faa Preedintelui Romniei, jurmntul de la
articolul 82 .
Coninutul jurmntului este urmtorul: Jur s-mi druiesc toat puterea i pr
iceperea pentru
propirea spiritual i material a poporului romn, s respect Constituia i legile
rii, s apr
democraia, drepturile i libertile fundamentale ale cetenilor, suveranitatea, independe
na, unitatea
i integritatea teritorial a Romniei. Aa s-mi ajute Dumnezeu !.
Potrivit art. 104 alin.(2) din Constituia republicat: Guvernul n ntregul su i
fiecare membru n
parte i exercit mandatul, ncepnd de la data depunerii jurmntului.
Prin urmare, data depunerii efective a jurmntului de credin, individual, n fa
a Preedintelui
Romniei, reprezint momentul de la care Cabinetul nou nvestit ncepe exercita
rea mandatului,
nlocuind Cabinetul demisionar.
n ce privete componena Cabinetului i posibilitatea realizrii unor modific
ri n structura
acestuia, chiar cu prilejul unei remanieri guvernamentale, Legea nr.90/2001 a a
doptat o poziie
elastic, n sensul c ea permite crearea de noi ministere sau reorganizarea celo
r existente prin
procedura de formare a unui nou Cabinet.
Astfel, potrivit art.36 din Legea nr.90/2001 prevzut n capitolul referitor l
a organizarea i
funcionarea ministerelor: ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acor
darea votului
de ncredere asupra Programului de guvernare i ntregii liste a Guvernului, la nve
stitur. n plus,
68

prin art.59 prevzut n dispoziiile finale ale legii, se precizeaz c organizarea

i funcionarea
ministerelor privind aprarea naional i ordinea public sunt reglementate prin legi spe
ciale.
Prin urmare, reglementarea celorlalte ministere, printr-o interpretare per a cont
rario, poate fi

fcut prin adoptarea unor Hotrri ale Guvernului, practic ncetenit dup anul 199
0, n absena
ns, a unor prevederi legale exprese, de unde calificarea ei ca avnd un caracter necon
stituional. De
altfel, art.56 face precizarea c, Guvernul poate dispune prin hotrre, modificri n
organizarea i
funcionarea ministerelor precum i transferul unor activiti de la un minister la altul ori
la organe de
specialitate din subordinea Guvernului.
3. Durata mandatului i statutul membrilor Guvernului
n ce privete durata mandatului Guvernului, n mod normal, ea este echiva
lent cu cea a
mandatului Parlamentului ntr-un regim parlamentar i cu cea a mandatului Preedintelui,
ntr-un regim
prezidenial. n practic, un Cabinet rezist atta timp ct este susinut de majoritatea parla
mentar.
ncetarea mandatului Guvernului este prevzut n art.110 din Constituia republicat.
Astfel, potrivit art.110 alin.(1) din Constituie, Guvernul i exercit mandatu
l pn la data
validrii alegerilor parlamentare generale, fiind vorba despre situaia tipic n c
are un Cabinet
funcioneaz pe durata ntregului mandat parlamentar.
Potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, astfel cum acesta a fost completat, Guvernul
este demis la
data retragerii de Parlament a ncrederii acordate sau dac primul-ministru se a
fl ntr-una din
situaiile prevzute la art.106, cu excepia revocrii, ori este n imposibilitatea
de a-i exercita
atribuiile mai mult de 45 de zile. Prin aceste dispoziii, Constituia a avut n vedere trei
situaii atipice
de ncetare a activitii unui Cabinet.
O prim modalitate o reprezint retragerea ncrederii acordate unui Cabinet prin intro
ducerea unei
moiuni de cenzur n condiiile art.113 din Constituia republicat sau n cazul angajrii
rspunderii
Guvernului potrivit art.114 din Constituia republicat, dac s-a introdus o moiune
de cenzur i
aceasta a fost aprobat.
O a doua modalitate de ncetare a mandatului poate interveni n cazurile n care prim
ul-ministru se
afl ntr-una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului avute n vedere
de art.106 i
anume: demisie, pierderea drepturilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, prec
um i n alte
cazuri prevzute de lege.
n ce privete revocarea, enumerat expres printre cazurile de ncetare a funciei
de membru al
Guvernului, aceasta nu poate interveni cu privire la primul-ministru, deoarece, potrivit
art.109 alin.(1)

din Constituia republicat, Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentr
u ntreaga sa
activitate.
Prin urmare, rspunderea Guvernului nu poate fi antrenat prin simpla voin
a Preedintelui
Romniei, cel care potrivit art.85 alin.(2) din Constituie poate revoca din funcie
la propunerea
primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului, n caz de remaniere guvernamental
sau de vacan
a postului.
n plus, nici nu s-ar putea susine c primul-ministru ar putea s se propun singur
spre a fi revocat.
Aceast poziie din doctrin i-a gsit confirmarea expres att n art.107 din
Constituia republicat
consacrat primului-ministru, ct i n art.110 alin.(2) mai sus menionat.
O a treia modalitate apare n cazul n care primul-ministru nu i poate exercita
atribuiile pe o
perioad de peste 45 de zile, termen valabil i pentru ceilali membrii ai Guvernului
potrivit art.107
alin.(4) din Constituie.
n toate aceste trei situaii se declaneaz procedura de nvestitur a unui nou C
abinet devenind
aplicabile prevederile art.103, potrivit art.110 alin.(3) din Constituia republicat.
69

Conform art.110 alin.(4) din Constituia republicat, Guvernul al crui mandat a

ncetat potrivit
alin.(1) i (2) ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor pu
blice, pn la
depunerea jurmntului de membrii noului Guvern.
Legat de nelesul conceptului de administrare a treburilor publice, care a declanat
numeroase
controverse n practica de stat, Legea nr.90/2001 a adus un plus de preci
zri, clarificndu-i
semnificaia. Astfel, potrivit art.26 alin.(3) din Lege, n cazul ncetrii mandatului
sau, n condiiile
prevzute de Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guve
rn, Guvernul
continu s ndeplineasc numai actele cu caracter individual sau normativ,
necesare pentru
administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad Guver
nul nu poate
emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege. Prin urmare, un Cabinet demisionar
poate adopta
doar hotrri.
Potrivit unui nou alineat (4) introdus la art.26, prin Legea nr.376/2009:Prin
derogare de la
prevederile alin.(3), n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi am
nat, Guvernul

poate iniia proiecte de lege pentru ratificarea unor tratate internaionale, proiectele de
lege privind
bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat, precum i proiectul
de lege privind
responsabilitatea fiscal.
n ce privete incompatibilitile funciei de membru al Guvernului, din punct
de vedere al
izvorului care le consacr, acestea pot fi de dou feluri: de ordin constituional i de ordi
n legal.
Potrivit art.105 din Constituia republicat: (1) Funcia de membru al
Guvernului este
incompatibil cu exercitarea altei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de
deputat sau de
senator. De asemenea, ea este incompatibil cu exercitarea unei funcii de reprezentare
profesional
salarizate n cadrul organizaiilor cu scop comercial. (2) Alte incompatibiliti se stabil
esc prin lege
organic.
Incompatibilitile urmresc asigurarea obiectivitii n executarea unei funcii public
e i evitarea
concentrrii, de ctre una i aceeai persoan, a unor prerogative excesive. Dac nt
r-o prim faz,
Regulamentele celor dou Camere au optat pentru cea de-a doua variant, pe fondul
ofensivei reale a
Guvernului din perioada anterioar adoptrii Constituiei, s-a admis n Adunarea
Constituant, ca
parlamentarii care ndeplinesc funcii guvernamentale s poat reveni n fotoliile parla
mentare atunci
cnd se pune capt mandatului guvernamental din proprie iniiativ sau din alte motive.
O asemenea soluie, fa de care practica de Stat ar fi urmat s-i spun cuvntul
, s-a apreciat n
doctrin, prezint unele riscuri.
Pe de-o parte, orice nenelegere ntre un parlamentar, membru al echipei
guvernamentale i primulministru poate duce la renunarea parlamentarului la funcia guvernamental; echipa guv
ernamental,
bazat pe componen parlamentar, se poate gsi oricnd n situaia de a putea
bloca iniiativele
primului-ministru prin refugiul asigurat n Parlament, i n plus, aceast compatibilit
ate ar favoriza
imixtiunea parlamentar n rndurile executivului.
Pe de alt parte s-a exprimat i poziia c, dezavantajele pe care le implic o astf
el de soluie, se
compenseaz n statul de drept, prin creterea gradului de colaborare dintre puter
ea legislativ i
Guvern.
Legat de nelesul noiunii de funcie public de autoritate, n doctrina actual, aceast
a este privit
ca orice funcie de conducere din cadrul organelor administraiei publice, ale se
rviciilor publice

administrative cum ar fi funciile de conducere a serviciilor publice din nvmnt, din s

ntate dar nu
i funcia de specialist ntr-un asemenea serviciu public. Reprezint de asemenea, fun
cii publice de
autoritate, funciile de consilieri locali sau judeeni, precum i orice funcie, aleas
sau numit, cu
caracter public, prin care se execut legile, putndu-se utiliza mijloace de coerc
iiune i sanciune
statal.

70

n ce privete, cea de-a doua incompatibilitate, funcia de reprezentare profesional

salarizat n
cadrul organizaiilor cu scop comercial, este vorba despre o soluie preluat integral di
n Constituia
Franei.
La incompatibilitile deja menionate, prin Legea nr.161/2003 s-au mai a
dugat urmtoarele
incompatibiliti: funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director,
administrator,
membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv b
ncile sau alte
instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile pu
blice; funcia
de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociail
or la societile
comerciale mai sus prevzute; funcia de reprezentant al statului n adunrile generale al
e societilor
comerciale mai sus prevzute; funcia de manager sau membru al consiliilor de a
dministraie ale
regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; calitatea de comerciant p
ersoan fizic;
calitatea de membru al unui grup de interes economic; o funcie public ncredinat de
un stat strin,
cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este part
e.
Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va d
ispune msurile
necesare pentru ncetarea acesteia, potrivit dispoziiei rmase nemodificate din Legea nr.9
0/2001.
ncetarea funciei de membru al Guvernului intervine n cazurile prevzute
de art.106 din
Constituie precum i n condiiile aplicrii art.109.
Potrivit art.106 din Constituia republicat, deja evocat: Funcia de membru
al Guvernului
nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incom
patibilitate,
a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege .

Dac revocarea unui membru al Guvernului poate interveni pe considerente pur p

olitice, n mod
obinuit, concretizndu-se ntr-o remaniere guvernamental, suspendarea intervine
ntr-o situaie
anormal, ca urmare a nceperii urmririi penale sau a trimiterii n judecat a
unui ministru, n
condiiile art.109 alin.(2) din Constituie. Astfel, spre deosebire de suspendare, cauz
de ncetare a
mandatului unui ministru, care prezint caracterul unei sanciuni, n sensul larg
al termenului,
revocarea prezint semnificaia unei msuri juridice, ce reflect un joc politic al forelor c
e formeaz
echipa guvernamental.
4. Primul ministru
Art.107 din Constituia republicat are ca titlu marginal Primul-ministru iar Legea
nr.90/2001 i
consacr acestuia o ntreag seciune (a 4-a) n capitolul privitor la organizarea
i funcionarea
Guvernului.
Potrivit art.107 alin. (1) din Constituie i art.13 din Legea nr.90/2001: Primulministru conduce
Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia, respectnd atribuiile c
e le revin. De
asemenea, prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii cu pri
vire la politica
Guvernului, care se dezbat cu prioritate.
n plus, fa de teza a doua a art.107 alin.(1) din Constituia republicat, Legea
nr.90/2001 mai
precizeaz: Primul-ministru prezint Camerei Deputailor i Senatului rapoarte i
declaraii cu
privire la politica Guvernului i rspunde la ntrebrile ori interpelrile care i s
unt adresate de
deputai sau senatori, putnd desemna un membru al Guvernului, n acest scop, n funci
e de domeniul
de activitate ce formeaz obiectul interpelrii.
Pe lng atribuiile prevzute n art.107 consacrat chiar primului-ministru, acestui
a i mai revin,
potrivit altor dispoziii constituionale, urmtoarele atribuii: propune Preedint
elui Romniei,
revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n condiiile art.85 alin.(2); ce
re Preedintelui
Romniei s participe la anumite edine de Guvern, n condiiile art.87, contrasem
neaz cu unele
excepii, decretele Preedintelui, n condiiile art.100 alin.(2) i semneaz actele
Guvernului, n
condiiile art.108.
71

n ce privete atribuia Preedintelui Romniei de a revoca i numi, la propu

nerea primuluiministru, pe unii membri ai Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sa
u de vacan a
postului, este vorba de o prevedere constituional care a creat n timp, unele dispute
n aplicarea sa
concret.
n absena unor precizri de ordin legislativ cu privire la aplicarea acestei pr
oceduri, s-a pus
problema dac noii minitri propui de primul-ministru ar trebui s mai fie supui
avizului consultativ
al comisiilor de specialitate ale celor dou Camere, aa cum se ntmpl n cazul nvesti
turii unui nou
Guvern.
Astfel, unii autori consider c, remanierea guvernamental este o operaiune care nu
este supus
aprobrii Parlamentului, dar prezint riscul introducerii unei moiuni de cenzur mpotri
va ntregului
Guvern i poate duce la demiterea acestuia, n msura n care ea contravine intere
selor majoritii
parlamentare care a susinut echipa guvernamental.
Prin remaniere nu se poate schimba structura Guvernului, aprobat la nvestitur, adic
numrul de
posturi i destinaia acestora; dac este necesar i modificarea structurii este necesa
r i aprobarea
prealabil a Parlamentului.
Aceasta este soluia constituional actual, ca urmare a introducerii unui nou
alineat la art.85
consacrat numirii Guvernului, prin legea de revizuire a Constituiei din octombrie 2003.
Astfel, potrivit art.85 alin.(3) din Constituia republicat: Dac prin propunerea de
remaniere se
schimb structura sau compoziia politic a Guvernului, Preedintele Romniei va
putea exercita
atribuia prevzut la alineatul (2) numai pe baza aprobrii Parlamentului, acordat
la propunerea
primului-ministru.
Legat de simpla remaniere guvernamental constnd n nlocuirea unor minitrii sau o
cuparea unor
posturi de ministru devenite vacante, n doctrin s-a exprimat i poziia contrar, con
form creia, n
felul acesta, n cadrul unuia i aceluiai Guvern, se ajunge la situaia unor minitri care
beneficiaz de
ncrederea Parlamentului, prin votul de ncredere pe care l-au primit pe lista Guvern
ului, i minitri
care nu ar beneficia n mod expres de aceast ncredere, ceea ce ar fi o inadverten.
n ce ne privete, pornind de la formularea din norma constituional unii membri ai
Guvernului,
ne ntrebm dac, ipotetic, ar fi posibil ca prin dou remanieri guvernamentale
succesive, s fie
schimbat ntregul Cabinet, cu pstrarea doar a primului-ministru ? Este oare de acceptat,
funcionarea

unui Guvern, n care nici unul din membri, cu excepia primului-ministru, s nu

fi beneficiat de
ncrederea Guvernului ?
O a doua chestiune aprut n practica de stat, n aplicarea aceleiai dispoziii constitu
ionale a vizat
posibilitatea revocrii primului-ministru de ctre Preedinte, problem deja analizat.
De menionat c, art.107 din Constituie beneficiaz de un nou alineat, introdu
s prin legea de
revizuire, n 2003, prin care se prevede expres c: Preedintele Romniei nu l poate revo
ca pe primulministru.
Dac strict juridic, aceast dispoziie nu mai era necesar, soluia fiind dedus
din textele deja
existente, nc din 1991, sub aspect politic, soluia apare ca justificat, mai ales fa de
un precedent
deja creat la sfritul anului 1999.
Relativ recent, a aprut o alt problem privind aplicarea art.85 alin.(2) din
Constituia republicat
i anume, ce se ntmpl n cazul n care Preedintele refuz propunerea primuluiministru de numire a
unui ministru, cu o serie de argumente, apreciate ca fiind de natur legal. Chemat s se
pronune ntro asemenea situaie, n condiiile art.146 litera e) din Constituie, Curtea Constituional
a stabilit c,
Preedintele poate refuza o propunere, o singur dat, argumentndu-i decizia pr
in analogie, cu
situaia solicitrii reexaminrii de ctre Parlament a unei legi, o singur dat.
Potrivit art.15 din Legea nr.90/2001, primul-ministru numete i eliberea
z din funcie:
a).conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoa
nelor care au
calitatea de membru al Guvernului; b). secretarul general i secretarii generali adjunci a
i Guvernului,
n cazul utilizrii acestor funcii; c). secretarii de stat i consilierii de stat din cadr
ul aparatului de
72

lucru al Guvernului; d). secretarii de stat; e). alte persoane care ndeplinesc funcii publi
ce, n cazurile
prevzute de lege.
n scopul rezolvrii unor probleme operative, primul-ministru poate constitui prin
decizie, potrivit
Legii nr.90/2001, consilii, comisii i comitete interministeriale, neexistnd nici o precizare
cu privire la
distincia dintre acestea.
Seciunea consacrat primului-ministru se ncheie cu o prevedere referitoare la a
ctele emise de
acesta, n ndeplinirea atribuiilor ce-i revin, n condiiile legii, numite decizii. Ase
meni decretelor
Preedintelui i actelor Guvernului, deciziile primului-ministru se public n Monit
orul Oficial al

Romniei, partea I, sub sanciunea inexistenei.

n ce privete modalitile de ncetare a calitii de prim-ministru, cu toate
consecinele ce decurg
de aici, Constituia republicat prevede expres n art.107 alin.(3): Dac primul-ministru
se afl n una
dintre situaiile prevzute la articolul 106, cu excepia revocrii (corelare necesar - subl.
ns.) sau este
n imposibilitate de a-i exercita atribuiile, Preedintele Romniei va desemna un
alt membru al
Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a ndeplini atribuiile primuluiministru, pn la
formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilitii exercitrii atribuiilor, n
ceteaz dac
primul-ministru i reia activitatea n Guvern. Desemnarea este ntotdeauna pe o perioad
limitat.
Dac motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datoreaz
faptului c funcia
primului-ministru titular a ncetat, potrivit art.110 alin.(2) din Constituie, Guvernul se
consider demis,
primul-ministru interimar urmnd s conduc un Guvern demisionar pn la depunerea
jurmntului de
ctre noul Guvern.
Dac ns, motivul ce a determinat numirea primului-ministru interimar se datore
az faptului c
primul-ministru titular se afl n imposibilitate de a-i exercita atribuiile (spre exemplu,
din motive de
sntate) interimatul dureaz doar pn cnd primul-ministru titular i va relua
activitatea n Guvern.
Dac ns, perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art.110 alin.(2)
din Constituie,
Guvernul va fi demis.
n sfrit, n art.107 alin.(4) din Constituia republicat este adugat o alt modalitate
de ncetare a
funciei de membru al Guvernului, fa de coninutul art.106, stipulndu-se expres c
, Prevederile
alin.3 se aplic n mod corespunztor i celorlali membri ai Guvernului, la propu
nerea primuluiministru, pentru o perioad de cel mult 45 de zile.
5. Organizarea i funcionarea Guvernului
Legea organic privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a minis
terelor, Legea
nr.90/2001 reglementeaz n seciunea a 5-a organizarea aparatului de lucru al
Guvernului i n
seciunea a 6-a, funcionarea acestuia.
Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001, astfel cum acesta a fost modificat prin
OUG nr.17/2009,
aparatul de lucru al Guvernului este alctuit din aparatul propriu de lucru al
primului-ministru,

Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte asemenea structuri or

ganizatorice cu
atribuii specifice stabilite prin hotrre a Guvernului.
Cancelaria prim-ministrului creat n baza Legii nr.23/2004 a fost desfiinat prin OUG
nr.17/2009.
Potrivit art.21 din Legea nr.90/2001, aparatul propriu de lucru al primuluiministru este alctuit
din: a). cabinetul primului-ministru; b). corpul secretarilor de stat i consilierilor de
stat ai primuluiministru; c). registratura primului-ministru. Atribuiile aparatului propriu de lucru
al primuluiministru se stabilesc prin decizie a primului-ministru. Personalului acestuia nu i se
aplic prevederile
legii privind statutul funcionarilor publici.
Potrivit art.22 din Legea nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat General condus
de secretarul
general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secr
etari generali
adjunci, ce pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primului-ministru.
73

Secretariatul General asigur derularea operaiunilor tehnice aferente actelor

de guvernare,
rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activit
ii Cabinetului,
precum i reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti.
Organizarea i atribuiile Secretariatului General al Guvernului se stabilesc
prin hotrre a
Guvernului.
Departamentul este o structur organizatoric, fr personalitate juridic i fr uniti
subordonate,
aflat n subordinea premierului, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de inter
es general, n
conformitate cu atribuiile Guvernului. Departamentul este condus de un demnitar, care
n exercitarea
atribuiilor emite ordine cu caracter individual.
Pe lng Guvern mai pot funciona agenii, oficii, secretariate etc., ca structuri
specializate i
auxiliare ale Guvernului, ale cror conductori nu fac parte din Guvern, avnd atrib
uii, structuri i
personal stabilite prin Hotrri ale Guvernului sau decizii ale primului ministru.
n ce privete funcionarea Guvernului, Legea prevede c, edinele Guvernului se
convoac i
sunt conduse de primul-ministru. Prelundu-se coninutul art.87 din Constituie, n
continuare se
precizeaz c: Preedintele Romniei poate lua parte la edinele Guvernului n
care se dezbat
probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii
publice i la

cererea primului-ministru n alte situaii. Preedintele Romniei prezideaz edinele

Guvernului la
care particip.
Potrivit Legii nr.90/2001: Guvernul se ntrunete sptmnal sau ori de cte ori
este nevoie. n
cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe a rii, precum i a
specte privind
conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespun
ztoare. Observm
cum legiuitorul organic circumscrie cmpul de aciune al Guvernului, la rolul ace
stuia stabilit de
art.102 alin.(1) din Constituia republicat.
edinele plenului sunt unica modalitate de lucru a Guvernului, n cadrul creia
se dezbat i se
soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii.
Dezbaterile din edinele Guvernului i modul de adoptare a actelor acestui
a, precum i a
oricror alte msuri stabilite se nregistreaz pe band magnetic i se consemn
eaz n scris n
stenograma edinei, certificat de ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatu
lui general al
Guvernului i pstrat conform legii n cadrul Secretariatului General al Guvernului.
n realizarea funciilor sale, Guvernul ndeplinete o serie de atribuii. Dup
importana lor,
atribuiile Guvernului pot fi atribuii principale prevzute n legea sa organic i atribu
ii secundare
prevzute de alte legi sau care decurg din rolul i funciile sale.
Dup locul producerii efectelor, n doctrin se mai face distincie ntre atribuii inter
ne i atribuii
internaionale.
Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economic-financiar i social
precum i de
natur politico-administrativ.
Dintre atribuiile prevzute n art.11 din Legea nr.90/2001 menionm:
a). exercit conducerea general a administraiei publice;
b).iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului;
b).emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu respectarea Con
stituiei, i le
transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la data solicitrii. Nerespectarea a
cestui termen
echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului;
c).emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei leg
i speciale de
abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei;
d). asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorl
alte dispoziii
normative date n aplicarea acestora;
e). elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor social
e de stat i le
supune spre adoptare Parlamentului;
f). aprob strategiile i programele de dezvoltare economic pe ramuri i domenii de
activitate;

74

g). asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit programului de guvernare et

c.
n ce privete atribuia prevzut la litera a), sus-menionat, observm c este vorba
chiar de una
din cele dou componente ale rolului su, cea administrativ, de exercitare a conduc
erii generale a
administraiei publice, rol ce se realizeaz prin intermediul funciilor sale, ce desemneaz
zone mari
de activitate din competena Guvernului, funcii care la rndul lor sunt duse la
ndeplinire prin
intermediul atribuiilor, al cror ansamblu formeaz competena material general a
acestuia. Cum
rolul Guvernului, chiar i parial evocat nu se poate identifica cu o atribuie a acestuia, cu
att mai mult
cu ct el este avut n vedere i cu ocazia stabilirii coninutului edinelor Guvernulu
i, credem c, n
perspectiva unei noi modificri a legii, coninutul literei a ar trebui eliminat.
n egal msur, nu putem fi de acord cu coninutul literei c) de la acelai articol, c
onform cruia,
Guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei
legi speciale
de abilitare i ordonane de urgen potrivit Constituiei, fiind vorba n realitate, aa cu
m de altfel i
legiuitorul organic precizeaz expres la art.26 din Legea nr.90/2001, despre
acte adoptate n
exercitarea atribuiilor sale, despre mijloacele juridice prin care structura organizat
oric avut n
vedere i realizeaz competena, i nicidecum despre atribuii ale acesteia.
6. Actele Guvernului. Delegarea legislativ
Constituia Romniei din 1991 republicat n 2003 conine un sediu general (art.108, i
ntitulat Actele
Guvernului) i un sediu consacrat regimului delegrii legislative (art.115).
Potrivit art.108 din Constituia republicat: (1) Guvernul adopt hotrri i
ordonane. (2).
Hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. (3).Ordonanele se emit n tem
eiul unei legi
speciale de abilitare, n limitele i n condiiile prevzute de aceasta. (4). Hotrrile
i ordonanele
adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care
au obligaia
punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial al Romniei. Ne
publicarea atrage
inexistena hotrrii sau a ordonanei. Hotrrile care au caracter militar se
comunic numai
instituiilor interesate.
Aceste prevederi constituionale, controversate n timp, n aplicare, au fost preluate
i dezvoltate,

mult prea succint ns, n Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernulu
i Romniei i
a ministerelor.
Astfel, art.26 din lege stabilete posibilitatea membrilor Guvernului de a prop
une proiecte de
hotrri i de ordonane, precum i, proiecte de lege, n vederea exercitrii dreptul
ui de iniiativ
legislativ a acestuia.
Potrivit art.27 alin.(1) i (2) din Lege: Guvernul adopt hotrri i ordon
ane n prezena
majoritii membrilor si. Hotrrile i ordonanele se adopt prin consens. Dac n
u se realizeaz
consensul, hotrte primul-ministru, prevederi ce se aplic i n cazul documentelor i
altor msuri
dezbtute n Guvern.
O astfel de modalitatea de adoptare a actelor Guvernului a fost criticat n doctrin de
oarece acord
puteri exagerate primului-ministru. Singura situaie n care ar fi de acceptat ca primulministru s aib
votul decisiv, ar putea apare n cazul n care ar exista o egalitate ntre numrul membrilor
care susin un
proiect i cel al celor care sunt mpotriv.
La rndul su, coninutul art.108 alin.(4) din Constituia republicat, referitor la
obligativitatea
publicrii actelor Guvernului, de regul, sub sanciunea inexistenei, este preluat ca a
tare, n art. 27
alin.(3) din Legea nr.90/ 2001.
O analiz a celor dou tipuri de acte ale Guvernului presupune delimitarea acestora, c
a acte juridice
avnd o natur juridic diferit.
Astfel, n ce privete hotrrile Guvernului, n doctrina administrativ este una
nim admis c,
acestea sunt acte administrative normative sau acte administrative individuale, reprezentn
d expresia
75

unei competene originare a Guvernului, prevzut de Constituie, tipic pentru rol

ul acestuia de
autoritate public a puterii executive.
Hotrrea Guvernului intervine atunci cnd, n mod natural, executarea unor pre
vederi din lege
presupune stabilirea de msuri sau a unor reguli subsecvente, care s asigure co
recta aplicare a
acestora.
Hotrrea reprezint prin excelen, actul prin care Guvernul i realizeaz rolul
de exercitare a
conducerii generale a administraiei publice, reglementnd relaii sociale care sunt
prin natura lor
inferioare ca importan fa de cele reglementate de lege.

Deci, hotrrile se adopt ntotdeauna n baza legii, fiind secundum legem i urmrin
d organizarea
executrii i executarea n concret a legii, sau ntr-o formul mai sintetic, punerea
n aplicare sau
aducerea la ndeplinire a legilor. Uneori necesitatea adoptrii unei hotrri a Guvernulu
i este expres
prevzut n dispoziiile legii, alteori ea se subnelege.
Atunci cnd o hotrre a Guvernului ncalc legea sau chiar Constituia sau adaug
la dispoziiile
legii, ea poate fi atacat n instana de contencios administrativ n temeiul art.5
2 din Constituia
republicat i a dispoziiilor legii speciale n materie, Legea nr.554/2004 priv
ind contenciosul
administrativ cu modificrile i completrile ulterioare.
Regimul juridic aplicabil ordonanelor Guvernului, rezult att din art.108
din Constituia
republicat, mai sus menionat, ct i din art.115, consacrat instituiei delegrii legislative.
Instituia delegrii legislative rezum n esen posibilitatea acordat Guvernului, c
a n anumite
limite i cu respectarea unor condiii, s adopte ordonane, acte ce conin norme cu puter
e de lege.
Dac n primii ani dup adoptarea Constituiei, analiza acestei instituii s-a aflat n
mic msur n
atenia doctrinei, n practica statal fiind rareori utilizat, n ultimul deceniu, mai
ales dup 1997,
doctrina a nceput s acorde atenie sporit acestei instituii, ce tinde s se ndeprteze t
ot mai mult de
litera i spiritul Constituiei. Este motivul pentru care, ntr-o ncercare de clarificare a
regimului juridic
aplicabil ordonanelor, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, s-a intervenit substa
nial, pe fondul
acestor dispoziii constituionale.
Datorit acestui aspect, pe de-o parte, i n raport cu o bogat doctrin, rezultat
al unei practici
excesive n aplicarea acestei instituii, pe de alt parte, din considerente didactice, vom
ncepe analiza
pornind de la dispoziiile iniiale n materie.
Astfel, potrivit art.114 din Constituia din 1991: (1).Parlamentul poate adopta o leg
e special de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor
organice. (2).
Legea de abilitare va stabili, n mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot e
mite ordonane.
(3). Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului, potri
vit procedurii
legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului at
rage ncetarea
efectelor ordonanei. (4). n cazuri excepionale, Guvernul poate adopta ordonane de urg
en. Acestea
intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dac Parlamen
tul nu se afl

n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. (5). Aprobarea sau respingerea ordon

anelor se face
printr-o lege n care vor fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit
alineatului 3.
Din analiza acestor prevederi, rezult c, ordonanele Guvernului pot fi de dou feluri:
simple i de
urgen.
Ordonanele simple sau legale se adopt ntotdeauna n baza unei legi de abilitar
e care conine
dou elemente obligatorii i un element facultativ.
Cele dou categorii de dispoziii obligatorii privesc perioada de abilitare i domeniile
n care se pot
adopta ordonanele, domenii care nu pot intra n sfera legii organice, domenii
identificate prin
eliminare, sfera legilor organice fiind expres i limitativ prevzut n art.73 alin.(3)
din Constituia
republicat. Elementul facultativ lsat la libera apreciere a parlamentarilor se refer
la supunerea
acestora, spre aprobare Parlamentului.
76

Dei, norma constituional nu conine vreo precizare expres n acest sens, n practi
ca de stat s-a
format regula abilitrii Guvernului, pe perioada vacanei parlamentare. Nimic nu
oprete ns, ca
Parlamentul s abiliteze Guvernul s adopte ordonane i n timpul sesiunilor sale.
n varianta iniial a Constituiei, ordonanele de urgen sau constituionale trebuiau
adoptate doar
n cazuri excepionale i intrau n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare l
a Parlament, iar
dac acesta nu se afla n sesiune, trebuia convocat n mod obligatoriu.
Spre deosebire de ordonanele simple care se supun aprobrii Parlamentului, numai d
ac legea de
abilitare o cere, ordonanele de urgen se supun toate, fr excepie aprobrii forului legi
slativ, situaie
rmas neschimbat i n urma revizuirii.
n urma dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonanei
n forma iniial
(situaia cea mai convenabil sub aspectul efectelor juridice dar i cea mai rar ntlnit
n practic), o
lege de aprobare cu modificri i completri a ordonanei (situaia cea mai frec
vent ntlnit n
practic) sau o lege de respingere a ordonanei (practic intensificat mai ales, n ultimii a
ni).
O problem controversat, care a dus la conturarea a dou poziii fundamental
opuse n rndul
autorilor de drept public privea posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen
n materia legii
organice. Dup cum vom vedea, aceast problem a fost rezolvat ca urmare a revizuirii.

Pe scurt, n absena unor precizri exprese, printr-o interpretare per a contrari

o a dispoziiilor
art.114 alin.(4) din Constituia din 1991, o parte a specialitilor s-a pronunat n fa
voarea admiterii
acestei posibiliti, ncurajat fiind n timp i de poziia adoptat de Curtea Constituional
care a admis
o practic, devenit curent n aceast direcie.
Au existat ns i autori care s-au meninut constant pe poziia respingerii posibilitii
de adoptare a
ordonanelor de urgen n materia legii organice, n pofida evoluiei n sens c
ontrar a practicii
guvernamentale, invocnd n special, argumente procedurale. Att legea de abilitare, c
t i legile de
aprobare sau de respingere a ordonanelor sunt legi ordinare, nefiind expres menionate n
ici n norma
constituional care enumr domeniile legii organice i nici calificate ca atare. Astfel fii
nd s-a ridicat
ntrebarea: cum va vota Parlamentul, o lege de aprobare a unei ordonane de urgen
? S-a ajuns n
timp, numrul ordonanelor de urgen adoptate n domenii ale legii organice crescn
d vertiginos, la
adoptarea legilor de aprobare sau de respingere a ordonanelor, cu votul necesar le
gilor organice,
fiind lrgit astfel sfera acestora, prin nclcarea prevederilor constituionale.
Fa de problemele aprute n practica de stat, ncepnd cu anul 1997, ca urmare
a excesului de
ordonane simple i de urgen, iat acum modificrile i completrile aduse inst
ituiei delegrii
legislative, prin legea de revizuire a Constituiei, n anul 2003. O atenie specia
l este acordat
ordonanelor de urgen.
Astfel, dac primele trei alineate au rmas neschimbate, alineatul (4) al art.115
din Constituia
republicat are n prezent urmtorul cuprins:
Guvernul poate adopta ordonane de urgen numai n situaii extraordinare a cror
reglementare
nu poate fi amnat, avnd obligaia de a motiva urgena n cuprinsul acestora.
ntr-o interpretare sintetic, observm c, formularea iniial cazuri excepionale a
fost nlocuit
cu sintagma situaii extraordinare, tot un concept juridic nedeterminat, a crui interpretar
e este lsat
n continuare la discreia Guvernului. ns, spre deosebire de varianta iniial, prin ac
tuala dispoziie
constituional se ncearc clarificarea acestui concept, precizndu-se c, reglementarea
nu poate fi
amnat . Firete c, fiind vorba despre situaii extraordinare, reglementarea lor este
i urgent, ea
urmnd s intervin imediat, i deci neputnd s fie amnat, dar aceast condiie rezult
din caracterul
de urgen al acestor ordonane, stabilit chiar prin denumirea lor. Nimeni nu contest
la ora actual,

acest caracter, ca o a doua condiie de adoptare a acestui tip de ordonane, Curte

a Constituional
emind i decizii n acest sens, cu privire la existena celor dou condiii.
Or, n noua configuraie constituional se definete de fapt, sensul noiunii de u
rgen, pe care
nimeni nu-l contest, dar pe care nici Guvernul nu-l respecta dect rareori, atunci c
nd recurgea la
adoptarea de ordonane de urgen.
77

Un al doilea element de noutate privete obligativitatea motivrii urgen

ei n cuprinsul
acestora. Or, dintotdeauna a existat necesitatea motivrii actelor normative, sub forma u
nor expuneri
de motive, n cazul legilor i a unor note de fundamentare, n cazul ordonanelo
r i hotrrilor
Guvernului. Evident c, pentru ordonanele de urgen a fost dintotdeauna necesar motiva
rea urgenei,
aspect subliniat i prin numeroase decizii ale Curii Constituionale.
Prin noua configuraie constituional au fost modificate i completate i dis
poziiile iniiale
privitoare la supunerea spre aprobare Parlamentului, a acestui tip de ordonane.
Astfel, potrivit alin.(5) nou introdus al art.115 din Constituia republicat:
Ordonana de urgen intr n vigoare numai dup depunerea sa spre dezbatere n
procedur de
urgen la Camera competent s fie sesizat i dup publicarea ei n Monitorul Oficial
al Romniei.
Camerele, dac nu se afl n sesiune, se convoac n mod obligatoriu n 5 zile de
la depunere sau,
dup caz, trimitere. Dac n termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camer
a sesizat nu se
pronun asupra ordonanei, aceasta este considerat adoptat i se trimite celeilalt
e Camere care
decide de asemenea n procedur de urgen. Ordonana de urgen cuprinznd norme d
e natura legii
organice se aprob cu majoritatea prevzut la articolul 76 alineatul (1).
Diferenierea n ce privete Camera la care urmeaz s fie depus proiectul legi
i de aprobare a
ordonanei de urgen este determinat de modificrile aduse procedurii legislative,
prin legea de
revizuire. Este adevrat c, fa de dispoziiile art.75 din Constituia republicat privit
or la sesizarea
Camerelor, termenul aflat la dispoziia primei Camere este mai scurt, de doar 30 de zil
e i nu de 45,
termen prevzut pentru toate proiectele de legi, i respectiv, 60 de zile, pentru codur
i i alte legi de
complexitate deosebit. Depirea termenelor semnific adoptarea tacit a reglementrii,
aa cum este
prevzut i n cazul ordonanelor de urgen, dup care acestea sunt trimise la cea de-a
doua Camer,
care va decide de asemenea n procedur de urgen.

n plus, se admite expres posibilitatea adoptrii de ordonane de urgen n materia l

egii organice,
stabilindu-se ca acestea s fie aprobate cu majoritatea prevzut de Constituie pentru
adoptarea legilor
organice, lrgindu-se astfel sfera legilor organice, cu legile de aprobare sau de
respingere (subl.ns.) a
ordonanelor de urgen ce cuprind norme de natura legii organice. Aceast posibilitate
este limitat
ns prin noul alin. (6) al art.115:
Ordonanele de urgen nu pot fi adoptate n domeniul legilor constituionale, nu pot a
fecta regimul
instituiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertile i ndatoririle prevzute
de Constituie,
drepturile electorale i nu pot viza msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietate p
ublic.
Dei de apreciat dorina de a se limita expres sfera de aciune a Guvernului, pr
in ordonane de
urgen, n anumite domenii, care datorit importanei lor pentru ceteni, se dorete a fi l
sate exclusiv
la dispoziia forului legiuitor, formularea propus are un caracter mult prea general, respe
ctarea ei fiind
lsat din nou la libera apreciere a Guvernului, care dispune n acest sens, n contin
uare, de o larg
putere discreionar. O asemenea dispoziie, n opinia noastr, are exclusiv meritul de a p
utea constitui
un fundament constituional serios n cazul sesizrii Curii Constituionale,
cu excepia de
neconstituionalitate a unei ordonane de urgen, care i ncalc coninutul.
Vechiul alineat (5) al art.114 este reformulat, doar sub aspectul formei i nu al fond
ului, devenind
alin.(7) al art.115 n Constituia republicat.
Ordonanele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprob sau se resping printr-o
lege n care vor
fi cuprinse i ordonanele ale cror efecte au ncetat potrivit alineatului 3.
n plus, a fost introdus un nou alineat, al optulea al art.115, avnd urmtorul cuprins:
Prin legea de
aprobare sau de respingere se vor reglementa, dac este cazul, msurile necesare cu priv
ire la efectele
juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanei.
O asemenea dispoziie a deschis n opinia noastr o adevrat cutie a Pandorei, ti
ut fiind faptul
c problemele cele mai mari ridicate n practic au fost i sunt legate de regul, de efect
ele juridice pe
care ordonanele le produc din chiar momentul publicrii n Monitorul Oficial.
78

Noua dispoziie coninut n teza final a art.126 alin.(6) din Constituia republicat
care prevede
competena instanelor de contencios administrativ de a soluiona cererile persoanelor v
tmate prin

ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale, va re
zolva situaii
concrete, dar nu poate contribui decisiv la schimbarea opticii n aplicarea in
stituiei delegrii
legislative.
n concluzie, dei prin revizuirea dispoziiilor constituionale n materie s-ar prea
c s-a ncercat
soluionarea diferitelor probleme aprute n aplicarea delegrii legislative, n dorina
de a restrnge
sfera ei de aplicare, practica deja existent n materie a continuat i n ultimii 5 an
i, instituia fiind
lsat n continuare la discreia Guvernului.
7. Controlul parlamentar i rspunderea membrilor Guvernului
Un ntreg capitol (al IV-lea) din titlul III (Autoritile publice) al Constituiei
Romniei, este
consacrat Raporturilor Parlamentului cu Guvernul.
Astfel, potrivit art.111 din Constituia republicat consacrat informrii
Parlamentului:
(1).Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice, n cadrul controlului
parlamentar al
activitii lor, sunt obligate s prezinte informaiile i documentele cerute de Camera D
eputailor, de
Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora. n
cazul n care o
iniiativ legislativ implic modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetul
ui asigurrilor
sociale de stat, solicitarea informrii este obligatorie. (2). Membrii Guvernului au acce
s la lucrrile
Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie.
Acest control a fost calificat ca fiind un control atotcuprinztor, n sensul c el poart
asupra tuturor
actelor i faptelor svrite pe toat durata mandatului unui Guvern i un control prepon
derent politic,
ale crui origini se regsesc chiar n sistemul instituit n Romnia, n virtutea c
ruia exercitarea
suveranitii naionale se face prin organele sale reprezentative i prin referendum.
Solicitrile adresate nu pot depi sfera activitii guvernamentale i a admini
straiei publice.
Obligaia de informare exist numai dac cererea vine din partea Preedinilor
Camerelor sau
comisiilor parlamentare, prin intermediul preedinilor acestora.
Obligaia de informare acioneaz i n sens invers, membrii Guvernului avnd ac
ces la lucrrile
Parlamentului, iar atunci cnd li se solicit prezena, participarea lor fiind obligatorie, p
otrivit art.111
alin.(2) din Constituia republicat.
O chestiune distinct privete limitele cererii, care poate s vizeze doar situaii ce
in obiectiv de

natura controlului parlamentar i nu interese personale ale parlamentarilor, nefiind vorba

de un atribut
personal al acestora.
Potrivit art.112 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost modificat i compl
etat, inclusiv
sub aspectul titlului marginal, fiind vorba n prezent de controlul parlamenta
r prin ntrebri,
interpelri i moiuni simple, ce a completat vechea formulare referitoare doar
la ntrebri i
interpelri :
(1).Guvernul i fiecare dintre membrii si au obligaia s rspund la n
trebrile sau la
interpelrile formulate de deputai sau de senatori, n condiiile prevzute de regulamente
le celor dou
Camere ale Parlamentului. (2). Camera Deputailor sau Senatul poate adopta o moiun
e simpl prin
care s-i exprime poziia cu privire la o problem de politic intern sau extern ori,
dup caz, cu
privire la o problem ce a fcut obiectul unei interpelri.
Regulamentele Camerelor, neleg prin ntrebare o simpl cerere de a rspunde dac
un fapt este
adevrat, dac o informaie este exact, dac Guvernul i celelalte organe ale admin
istraiei publice
neleg s comunice Camerei, actele i informaiile solicitate sau, dup caz, dac au inten
ia s adopte o
hotrre ntr-o problem anume. Prin interpelare se nelege n principiu, o cerere adresat
Guvernului,
prin care se solicit explicaii asupra politicii sale n probleme importante ale acti
vitii interne i
externe.
79

ntrebrile pot fi scrise i orale, iar cele scrise pot fi: ntrebri la care rspunsul urme
az a fi dat n
scris i ntrebri la care rspunsul se d oral de la tribuna Camerei.
Prin legea de revizuire a fost consacrat expres, o practic parlamentar, uzitat con
stant de ctre
opoziie, ca mijloc democratic de lupt, adic moiunea simpl, iniiat numai de
deputai sau de
senatori, finalizat prin vot.
Urmtorul articol din Constituie din capitolul consacrat raporturilor Parlamentulu
i cu Guvernul
reglementeaz forma cea mai grav de sanciune care intervine n cazul rspu
nderii politice a
Guvernului i anume, demiterea prin retragerea ncrederii acordate de ctre
Parlament, prin
procedura moiunii de cenzur, instituie tradiional a dreptului public modern.
Guvernul ca organ rezultat din jocul politic, rspunde politic numai n faa Parlam
entului pentru
ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu
ceilali membri

pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. , potrivit art.109 alin.(1)

din Constituia
republicat.
Moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere, ntruct pri
n adoptarea ei,
Parlamentul retrage ncrederea acordat Guvernului la nvestitur. Mandatul de ncredere
, singurul pe
temeiul cruia Guvernul poate funciona n mod normal, constituie esena raporturilor din
tre Parlament
i Guvern, din care rezult autonomia, expresie a principiului separaiei dintre puterea leg
islativ i cea
executiv i colaborarea lor, ndeplinirea rolului constituional ce revine fiecreia di
ntre cele dou
autoriti publice.
Potrivit art.113 din Constituia republicat:(1). Camera Deputailor i Senatul, n ed
in comun,
pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de ce
nzur, cu votul
majoritii deputailor i senatorilor. (2). Moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel p
uin o ptrime
din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic Guvernului la dat
a depunerii. (3).
Moiunea de cenzur se dezbate dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina
comun a celor
dou Camere. (4). Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care
au semnat-o
nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n
care Guvernul
i angajeaz rspunderea potrivit articolului 114.
Rezult c, moiunea de cenzur cuprinde trei momente eseniale: iniiere
a, dezbaterea i
supunerea la vot.
Ca o condiie obligatorie de validitate, moiunea de cenzur poate fi iniiat de cel p
uin o ptrime
din numrul total al deputailor i senatorilor. Pentru a se putea verifica ndeplinirea a
cestei condiii
este necesar ca numele i prenumele semnatarilor s fie nsoite de calitatea de deputat s
au de senator,
grupul parlamentar de care aparin i de semntur.
Moiunea de cenzur se prezint Birourilor permanente ale celor dou Camere
i se comunic
Guvernului de ctre Preedintele Camerei Deputailor n ziua n care a fost depus, p
entru ca acesta,
cunoscndu-i coninutul s se poat apra.
Convocarea are loc n maxim 5 zile, la edina comun a celor dou Camere fiind p
rezentat textul
moiunii de cenzur. Dezbaterea propriu-zis are loc n maxim trei zile de la prezentare,
ocazie cu care
se d cuvntul primului-ministru sau unui alt ministru desemnat de acesta pentru a
prezenta poziia
Guvernului. Moiunea de cenzur se adopt cu votul majoritii parlamentarilor, prin vo
t secret cu

bile. Este o soluie simetric cu cea privitoare la acordarea votului de ncredere unui an
umit Cabinet,
realizat tot n edina comun a celor dou Camere, cu votul majoritii parlamentarilor.
Dac moiunea de cenzur este admis se ia act de aceasta, printr-o hotrre
a Parlamentului,
semnat de Preedinii celor dou Camere, hotrre care se nainteaz Preedintel
ui Romniei n
vederea declanrii procedurii de formare a unui nou Guvern.
Pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, echipa guvernamenta
l anterioar,
a Guvernului demisionar, va rspunde potrivit art.110 alin.(4) din Constituie, de nde
plinirea actelor
necesare pentru administrarea treburilor publice.
80

Dac moiunea de cenzur este respins, cei care au iniiat-o nu mai pot depune
o alta n aceeai
sesiune, excepie fcnd ipoteza angajrii rspunderii Guvernului.
Raporturile politice dintre Parlament i Guvern i implicit, rspunderea politic a acest
uia din urm
au conotaii speciale n cazul acestei proceduri.
Potrivit art.114 din Constituia republicat, astfel cum acesta a fost completat:
(1).Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerei Deputailor i a Senatul
ui, n edin
comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiec
t de lege. (2).
Guvernul este demis dac o moiune de cenzur, depus n termen de 3 zile
de la prezentarea
programului, a declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, a fost vot
at n condiiile
articolului 113. (3). Dac Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de l
ege prezentat,
modificat sau completat, dup caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consider a
doptat, iar
aplicarea programului sau a declaraiei de politic general devine obligatorie pentru G
uvern. (4). n
cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminare legii adoptate potrivit
alineatului (3),
dezbaterea acesteia se va face n edina comun a celor dou Camere.
Cu alte cuvinte, dac n termen de 3 zile se introduce o moiune de cenzur, iar ulteri
or aceasta este
adoptat, Guvernul va deveni demisionar. Dac nu se depune moiunea de cenzur
sau dac dei
introdus, ea este respins la vot, proiectul de lege prezentat, (modificat sau completa
t, dup caz, cu
amendamente acceptate de Guvern, potrivit completrii aduse prin legea de revizu
ire din 2003
subl.ns.) se consider adoptat iar programul sau declaraia de politic general devin obli
gatorii pentru
Guvern.

Angajarea rspunderii politice a Guvernului reprezint o procedur prin care, pentru

a face fa
unor mprejurri deosebite, ce reclam stabilirea de msuri urgente, care sunt
de competena
Parlamentului, Guvernul urmrete adoptarea unui program, unei declaraii de politic
general sau
unui proiect de lege, cu sprijinul majoritii parlamentare pe care se ntemeiaz
i n condiii de
maxim celeritate.
Ipotezele de angajare a rspunderii Guvernului au fost grupate, n dou catego
rii: angajarea
rspunderii asupra unui program sau unei declaraii de politic general i angaja
rea rspunderii
asupra unui proiect de lege, ultima ipotez crend reale probleme n practica de stat, mot
iv pentru care
o vom prezenta mai n detaliu.
Angajarea rspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezint o modalita
te legislativ
indirect de adoptare a unei legi, adic nu prin dezbaterea legii n cadrul proc
edurii legislative
ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelen politice, legate de
rmnerea sau
demiterea Guvernului. Este motivul pentru care, aceast procedur parlamentar cunoscut
n doctrin
i sub denumirea de moiune de cenzur provocat, se desfoar n Camerele reunite pri
n votul crora
Guvernul a fost nvestit i poate fi i deznvestit.
n ce privete posibilitatea de a se interveni n coninutul efectiv al proiectului
de lege (pn la
soluionarea acestei probleme prin legea de revizuire subl.ns.), dei iniial s-a sus
inut c Guvernul
poate accepta eventuale modificri ale acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi
att coninutul
acestui proiect ct i al unui program sau a unei declaraii de politic general, dup caz,
n practica de
Stat conturat n aplicarea art.113, n varianta iniial a Constituiei, textul legii a rmas n
totdeauna cel
promovat de Guvern.
Expresia un proiect de lege, s-a mai susinut, ar trebui neleas n sens re
strns, angajarea
rspunderii neputndu-se face cu privire la dou proiecte de lege sau la un pac
het de asemenea
proiecte, situaie care ar anula, practic rolul Parlamentului ca unic autoritate legiuitoare a
rii.
n pofida unei astfel de poziii logice a doctrinei, n practica de stat a fost angajat r
spunderea n
cele mai variate situaii: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonane de urge
n (care deja
i producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care coninea 6 obiecte de reglem
entare; pentru
un proiect de lege care intrase deja n dezbaterea parlamentar; pentru promovarea unu
i nou Cod al

muncii, pentru adoptarea unui Pachet de legi anticorupie coninnd nu mai puin de
15 obiecte de
81

reglementare, pentru adoptarea unor msuri privind dou obiecte de reglementare distin
cte i anume,
proprietatea i justiia i mai recent, pentru un pachet legislativ n domeniul sntii.
Din enumerarea cazurilor de mai sus este evident c probleme se ridic n practic,
n legtur cu
angajarea rspunderii Guvernului pentru un proiect de lege, i ntotdeauna,
aplicarea acestei
proceduri n practica de stat s-a dovedit atipic, de unde concluzia c, un Guvern,
oricare ar fi acesta,
are tendina de a-i extinde puterea de a legifera, pn la urm, n dauna forului legiuitor.
Legat de modalitile concrete n care angajarea rspunderii Guvernului este pus n p
ractic pentru
un proiect de lege, rspunsul trebuie cutat n raporturile pe care legiuitorul constituan
t le stabilete
ntre Parlament i Guvern, mai precis, n ponderea acordat Guvernului n activitatea de
legiferare.
Fa de consacrarea constituional expres a rolului Parlamentului de organ reprezen
tativ suprem
i unic autoritate legiuitoare a rii, considerm c, Guvernului nu ar trebui s i se pe
rmit dect cu
titlu de excepie s ptrund n sfera de reglementare primar a relaiilor sociale, s intre
n cmpul de
aciune a forului legiuitor.
Or, dou proceduri constituionale i anume angajarea rspunderii Guvernului
i delegarea
legislativ au permis n timp, mai ales, datorit caracterului prea general al redactrii, tr
ansformarea
excepiei n regul.
Din aceast perspectiv, completarea adus prin legea de revizuire, n sensul admiteri
i posibilitii
modificrii sau completrii proiectului de lege promovat de ctre Guvern,
cu condiia ca
amendamentele aduse n Parlament, s fie acceptate de acesta, nu credem c
va contribui la
clarificarea procedurii speciale, de adoptare a unui proiect de lege pe calea angaj
rii rspunderii
Guvernului. Dimpotriv, fa de noua modalitate de redactare, credem c, dilemele vor fi
amplificate.
Prima ntrebare care se ridic vizeaz n mod firesc refuzul amendrii proiectului de
lege, de ctre
Guvern. Ce se va ntmpla ntr-o asemenea situaie ? Este de presupus c, proiectul de
lege va fi trimis
spre promulgare n forma iniial, dar atunci ne ntrebm ce rost ar mai av
ea propunerea de
amendamente de ctre parlamentari.
n plus, aspecte de natur procedural se vor ridica n aplicarea noilor prevederi
constituionale.

Dac termenul de introducere a moiunii de cenzur este att de scurt, de doar 3 zile de
la prezentarea
proiectului de lege, ne ntrebm, care va fi perioada de timp aflat la dispoziia parlament
arilor pentru a
formula amendamente? Iar, dac ar fi vorba despre un ntreg pachet legislativ, ne ntreb
m care ar fi
perioada de timp necesar parlamentarilor pentru a promova amendamente de substan
?
n ce privete rspunderea penal a membrilor Guvernului, potrivit art.109 alin.
(2) i (3) din
Constituia republicat:
(2). Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cea
r urmrirea
penal a membrilor Guvernului pentru faptele svrite n exerciiul funciei lor.
Dac s-a cerut
urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea acestora din funcie
. Trimiterea
n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competen
a de judecat
aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. (3).Cazurile de rspundere i ped
epsele aplicabile
membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea
ministerial.
Din dispoziiile de mai sus se poate observa c este vorba despre norme proced
urale, de natur
penal, instituind un regim derogatoriu de la dreptul comun, ce vizeaz doar membrii Guv
ernului, nu i
alte persoane ce dein funcii asimilate minitrilor, fr a fi membri ai Guvernului, nici
persoane care
dein alte demniti din sfera puterii executive.
Deoarece competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie, se
subnelege c
nceperea urmririi penale, apoi trimiterea n judecat i susinerea acuzrii sunt
de competena
Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, mai nou, a Parchetului Naional
Anticorupie,
transformat ulterior, n Departamentul Naional Anticorupie.
Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999 republicat n 2007 a introdus n
ecesitatea unei
Comisii pentru faza politic: Dezbaterea propunerii de ncepere a urmririi pe
nale n Camera
Deputailor sau n Senat se face pe baza raportului ntocmit de o comisie permanent
care, n cadrul
82

competenei sale, a efectuat o anchet privitoare la activitatea desfurat de Guvern sau

de un minister
ori de o comisie special de anchet, constituit n acest scop.
Sesizat de Avocatul Poporului, n legtur cu O.U.G. nr.95/2007 de modificare a le
gii, prin care

se intenionase formarea unei comisii alctuite din 5 judectori, Curtea Constituionala

a stabilit prin
Decizia nr.1133/2007 caracterul neconstituional al numirii acestora n comisia special
, i chiar mai
mult, caracterul neconstituional al unei astfel de comisii speciale, care restrnge, dreptul
preedintelui
Romniei de a cere urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru faptele svri
te n exerciiul
funciei lor.
Dac a avut loc trimiterea n judecat, suspendarea din funcie a membrului Guv
ernului devenit
inculpat opereaz de drept. Dispoziiile constituionale se aplic deopotriv membrilor
Guvernului n
funcie ct i fotilor minitri.
Prin urmare, un membru al Guvernului rspunde penal n urmtoarele sit
uaii: a). pentru
infraciunile prevzute de legea special n materie; b). pentru alte infraciuni prevzute
n Codul penal
sau n legi penale speciale, svrite n exerciiul funciei sale; c). pentru infraciuni sv
rite n afara
exerciiului funciei, potrivit dreptului comun.
8. Administraia central de specialitate
O administraie central departamental, condus de minitrii, a existat n rile Ro
mne cu mult
nainte de organizarea Guvernului ca organ de stat.
Izvoarele juridice ale ministerelor le regsim n Regulamentele organice, prin trans
formarea unor
ranguri boiereti n funcii de minitrii. Conductorii departamentelor ineau legtura cu
Domnul prin
mijlocirea secretarului statului.
Noiunea de ministru este formulat abia n Convenia pentru organizarea definitiv a
Principatelor
Romne, semnat la Paris n 1858 i apoi n Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris.
Unirea Principatelor a adus elemente noi n organizarea administraiei departame
ntelor. Au fost
organizate 8 ministere: Interne, Finane, Justiie, Culte i Instruciune Public, Afaceri Str
ine, Lucrri
Publice, Rzboi i Control.
Pn la Marea Unire din 1918 au mai intervenit modificri n organizarea administrai
ei centrale, n
anul 1864 fiind nfiinat Curtea de Conturi, n locul Ministerului Controlului.
Astfel, dei ministerele, n sensul modern al termenului, au fost create pri
n Regulamentele
Organice, prima lege cadru de organizare i funcionare a administraiei ministeriale
a fost adoptat
abia n anul 1929, ea coninnd i dispoziii referitoare la organizarea intern
sau funcionarea
Guvernului.

Legea pentru organizarea ministerelor din 1929 va stabili un numr de zece mi

nistere: Interne,
Externe, Finane, Justiie, Instrucie Public i Culte, Armat, Agricultur i Dome
nii, Industrie i
Comer, Lucrri Publice i Comunicaii, Munc, Sntate i Ocrotiri Sociale.
Prin Constituia din 1938 care va instaura dictatura regal, puterea executiv a regelui
se va exercita
prin minitrii care rspundeau politic numai fa de rege, pentru ca n perioada 19401944, cptnd
puteri depline pentru a conduce statul, minitrii s fie numii de acesta.
n perioada postbelic, n domeniul administraiei centrale sunt de remarcat dispoziiil
e Constituiei
din anul 1948, potrivit crora numrul, atribuiile, denumirea ministerelor i desfiina
rea, contopirea
sau noua denumire a celor existente se stabileau de ctre organul suprem al put
erii de stat. Este
consacrat i instituia rspunderii penale a minitrilor pentru faptele penale svrite
n exercitarea
funciei.
Constituia din 1952 va nominaliza un numr de 28 de ministere, fr a mai rein
e ns instituia
rspunderii penale a minitrilor iar Constituia din 1965 va da n competena orga
nului suprem al
puterii de stat stabilirea numrului de ministere, denumirea, contopirea i desfiinarea de
ministere.
83

Din perspectiva dreptului comparat, n doctrina administrativ se reine c, n general

, constituiile
occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privire la organizarea i funcionarea
administraiei
ministeriale, fiind o materie supus cel mai adesea schimbrilor. Legiuitorii constituani se
rezum doar
la unele dispoziii de principiu n ce privete organizarea i funcionarea ministerelor, str
ns legate de
clarificarea statutului constituional al minitrilor.
n Romnia, ministerele formeaz al doilea ealon al sistemului administraiei
publice, fiind
organele centrale de specialitate care conduc i coordoneaz administraia public n dif
erite domenii
i ramuri de activitate.
Numrul lor este determinat de volumul sarcinilor administraiei publice ntr-un
domeniu sau altul
de activitate, dar i de concepiile i interesele politice ce se manifest la cei aflai la guve
rnare.
Constituia Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003 conine o seci
une distinct cu
privire la administraia public central de specialitate, n capitolul consacrat admini
straiei publice
din titlul III (Autoritile publice).

Potrivit art.116 din Constituia republicat, ministerele se organizeaz numai

n subordinea
Guvernului iar alte organe de specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a
ministerelor
sau ca autoriti administrative autonome. Deci, administraia central de specialitate se
compune din:
administraia ministerial (ministerele) i administraia extra-ministerial (autoritile a
dministrative
subordonate Guvernului sau ministerelor i autoritile administrative autonome).
Potrivit art.117 alin.(1) din Constituia republicat, ministerele se nfiineaz, se
organizeaz i
funcioneaz potrivit legii.
O asemenea prevedere constituional, a dus n doctrin la enumerarea urmt
oarelor variante
posibile: fie adoptarea unei legi organice, care s constituie sediul unic al mate
riei pentru toate
ministerele; fie adoptarea unei legi-cadru, urmat de norme speciale pentru fiecare
minister n parte, fie
adoptarea cte unei legi speciale pentru fiecare minister. Fiind ns vorba de o lege
ordinar, se mai
precizeaz, se subnelege c, n locul acesteia se poate adopta i o ordonan.
Dei s-ar prea c acestea erau singurele variante posibile de nfiinare, organizare i
funcionare a
ministerelor, acceptate de legiuitorul constituant, n practica de stat, pn la a
doptarea actualei
reglementri, majoritatea ministerelor, cu excepia Ministerului de Interne i a Minist
erului Aprrii
Naionale au fost organizate i au funcionat pe baza unor Hotrri ale Guvernului, schim
bate de fiecare
dat o dat cu nvestirea unui nou Cabinet, modificate i completate uneori, ch
iar pe parcursul
funcionrii aceluiai Cabinet.
Din cele trei variante enunate de doctrin, s-a optat pentru cea de-a doua, prin
adoptarea Legii
nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor
ce conine un
capitol distinct consacrat organizrii i funcionrii ministerelor, structurat pe patru seciu
ni: Dispoziii
generale, Organizarea ministerelor, Conducerea ministerelor i Atribuiile generale ale mi
nitrilor.
Potrivit legii, ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acord
area votului de
ncredere la nvestitur, iar primul-ministru poate cere Parlamentului modifi
carea structurii
Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau dup caz, divizarea ori comasarea unor mini
stere, situaii
care se supun votului Parlamentului, n condiiile nvestiturii. Este un aspect ce a mai f
ost evocat cu
prilejul punerii n discuie a procedurii de nvestitur a Guvernului.
Astfel, din interpretarea dispoziiilor mai sus menionate rezult c, este posibil
crearea de noi

ministere sau reorganizarea celor existente prin procedura de formare a unui no

u Cabinet, att
ministerele ct i minitri fiind supui aprobrii votului de ncredere de ctre Parla
ment, cu ocazia
nvestiturii.
n plus, dac primul-ministru, intenioneaz s modifice structura Guvernulu
i, pe parcursul
mandatului, intervenind n vreo form sau alta asupra numrului de ministere, va avea n
evoie din nou,
de votul de ncredere al Parlamentului, aspect consacrat expres n art.85 alin.(3)
din Constituia
republicat, introdus cu ocazia revizuirii.
84

Din dispoziiile legii rezult c doar pentru organizarea i funcionarea min

isterelor privind
aprarea naional i ordinea public sunt necesare legi speciale, putnd fi ado
ptate implicit i
ordonane, dac Guvernul primete abilitare n acest scop, pentru restul ministerelor
fiind suficient
adoptarea unor Hotrri ale Guvernului.
Sub aspectul formei, s-a relevat n doctrin, nu exist n prezent un minister al
"ordinii publice",
fiind de presupus c ar fi vorba despre Ministerul de Interne, devenit n 2003, Ministerul
Administraiei
i Internelor, ulterior Ministerul Internelor i Reformei Administrative, iar la finele an
ului 2008, din
nou Ministerul Administraiei i Internelor, referirea fiind n orice caz, confuz i imprecis
.
Legea precizeaz i competena Guvernului de a aproba prin Hotrre rolul, funciil
e, atribuiile,
structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n raport de impor
tana, volumul,
complexitatea i specificul acestora.
De asemenea, Legea nr.90/2001 a recunoscut personalitatea juridic a ministerelor
preciznd c
acestea au sediul n municipiul Bucureti.
Cu privire la calificarea ca "minister" a unei autoriti publice este de remarcat i fa
ptul c unele
autoriti pot avea i alt denumire dect cea de minister, dar conductorii lor s
aib calitatea de
ministru, dup cum este posibil n consecin, ca numrul minitrilor din echipa guverna
mental s nu
coincid, stricto-senso, cu numrul ministerelor.
Conducerea ministerelor se exercit de minitri, ajutai de unul sau mai muli s
ecretari de stat.
Secretarii de stat exercit atribuiile delegate de ctre ministru.
Potrivit unei completri ulterioare aduse prevederilor legale de mai sus, n cadr
ul ministerelor,

instituiilor publice i al altor organe de specialitate ale administraiei publice c

entrale poate fi
utilizat i funcia de subsecretar de stat, potrivit hotrrii Guvernului privind
organizarea i
funcionarea acestora.
Ministrul reprezint ministerul n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoane
le juridice i
fizice din ar i din strintate, precum i n justiie.
Fiecare minister are i un secretar general, funcionar public de carier, numit pr
in concurs sau
examen, pe criterii de profesionalism, avnd drept principal scop al activitii, asigur
area stabilitii
funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntr
e structurile
ministerului.
Pe lng ministru funcioneaz, ca organ consultativ, colegiul ministerului. Acesta se
ntrunete la
cererea i sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea
ministerului.
Componena i regulamentul de funcionare al colegiului ministerului se aprob
prin ordin al
ministrului.
De asemenea, n fiecare minister se organizeaz cabinetul ministrului, cu personal pr
opriu, cruia
nu i se aplic prevederile Legii privind Statutul funcionarilor publici.
Ministerele pot avea n subordinea lor, servicii publice deconcentrate, care f
uncioneaz n
unitile administrativ-teritoriale. Conductorii acestora se numesc i se elibereaz din
funcie, de ctre
ministru, cu avizul consultativ al prefectului.
Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de
organizare i
funcionare a ministerului aprobat prin ordin al ministrului.
n ce privete actele emise la nivelul conducerii unipersonale a unui minister, legea pre
cizeaz c, n
exercitarea atribuiilor ce-i revin, ministrul emite ordine i instruciuni, n condiiile
legii. Nu exist
nici o precizare n ce privete caracterul actelor ministrului de a fi acte administrative i
ndividuale sau
normative.
Ministerele sunt privite n doctrin ca organe de ramur. Dup natura activi
tii pe care o
realizeaz sunt clasificate n: ministere cu activitate economic (ca de exemplu, Ministeru
l Economiei,
Ministerul Dezvoltrii Regionale i Locuinei, Ministerul Mediului, Ministerul Tr
ansporturilor i
Infrastructurii), ministere cu activitate social-cultural i tiinific (ca de ex. Minist
erul Educaiei,
85

Cercetrii i Inovaiei) i ministere cu activitate politico-administrativ (ca

de ex.Ministerul
Administraiei i Internelor).
La rndul lor, organele centrale de specialitate la care se refer art.116 alin.(2)
din Constituia
republicat, se pot nfiina, n subordinea Guvernului i a ministerelor, potrivit art.1
17 alin.(2) din
Constituia republicat, doar cu avizul Curii de Conturi, numai dac legea le re
cunoate aceast
competen.
nfiinarea organelor administraiei publice centrale de specialitate cu alte
denumiri dect
ministerele a fost determinat fie de necesitatea desfurrii unei activiti coordonat
e i unitare n
rezolvarea unor probleme de specialitate, fie de volumul mai restrns de activitate c
are nu reclama
organizarea unui minister.
n ce privete organizarea administraiei centrale autonome, Constituia republicat
stabilete n
art.117 alin.(3), principiul potrivit cruia, autoriti administrative autonome se pot
nfiina prin lege
organic.
Aceste structuri nu se subordoneaz ierarhic Guvernului, avnd de regul, o conduce
re desemnat
de ctre Parlament i fiind de regul, obligate s depun rapoarte de activitate
care sunt supuse
dezbaterii i aprobrii acestuia.
Sub aspectul structurii i conducerii autoritilor administrative autonome, aceasta poat
e fi colegial
sau unipersonal.
Cu titlu de exemplu, enumerm printre autoritile administrative autonome: Consiliu
l Suprem de
Aprare a rii, Banca Naional a Romniei, Consiliul Naional al Audiovizualului, Ser
viciul Romn
de Informaii, Serviciul de Informaii Externe, Serviciul de Protecie i Paz, .a.m.d
. Observm c
unele dintre ele sunt prevzute expres i n Constituie, cum ar fi, Consiliul Suprem de A
prare a rii,
(art.119) sau Serviciul Romn de Informaii.
Toate aceste autoriti administrative autonome prevzute sau nu expres n
Constituie, sunt
organizate i funcioneaz n baza unor legi organice.
Ele au organe proprii de conducere stabilite prin actul de nfiinare, o structur
organizatoric
proprie i atribuii de specialitate, care le fac s se deosebeasc de celelalte organe de s
pecialitate ale
administraiei publice centrale.
Autoritile administrative autonome apar ca organe de domeniu, care la rndul lor p
ot fi de trei
categorii: organe de sintez, organe de coordonare i organe de control.

n ce privete actele autoritilor centrale de specialitate, acestea pot avea i un caract

er normativ,
trebuind ns emise cu respectarea principiului ierarhiei juridice, iar prin simetrie, fa d
e dispoziiile
art.100 i art.108 din Constituia republicat, care consacr obligativitatea publi
crii decretelor
Preedintelui i actelor Guvernului n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea
inexistenei, i
pentru aceste acte va exista aceiai obligaie sub aceeai sanciune.
De altfel, Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru el
aborarea actelor
normative republicat n 2010 stabilete expres, n capitolul consacrat dispo
ziiilor generale,
obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, n vederea intrrii lo
r n vigoare, a
legilor i celorlalte acte normative adoptate de Parlament, ordonanelor i hotrri
lor Guvernului,
actelor normative ale autoritilor administrative autonome, precum i ordinelor, ins
truciunilor i
altor acte normative emise de organele administraiei publice centrale de specialitate.
De asemenea, legea conine un capitol distinct intitulat Norme cu privire la ordinele,
instruciunile
i celelalte acte normative emise de conductorii ministerelor i ai altor organe al
e administraiei
publice centrale de specialitate sau de autoritile administrative autonome.
Astfel, potrivit dispoziiilor coninute n acest capitol, ordinele cu caracter normativ, i
nstruciunile
i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale administ
raiei publice
centrale de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome se emit numai
pe baza i n
executarea legilor, a hotrrilor i a ordonanelor Guvernului. n preambulul acestor
acte se indic
expres actul normativ superior pe care se ntemeiaz.
86

n ce privete sfera reglementrii, ordinele, instruciunile i alte asemenea act

e trebuie s se
limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza i n executarea crora au fost emise i
nu pot conine
soluii care s contravin prevederilor acestora.
n sfrit, n ce privete termenul de emitere, ordinele i instruciunile se vor elabor
a n termenul
prevzut de actul superior sau, dup caz, ntr-un termen util care s fac posibil
aducerea lor la
ndeplinire.
Prin instruciuni se stabilesc reguli generale n ramura din competena mini
sterului, pentru
structurile subordonate acestuia, iar ordinele reprezint actele prin care minitrii r
ezolv anumite
probleme concrete.

La rndul lor, circularele sunt acte cu caracter explicativ i de ndrumare cu privire la

modul n care
trebuie s se desfoare unele activiti de competena ministerului iar rezoluiile sunt act
e prin care se
soluioneaz probleme concrete.
Legat de posibilitatea de control asupra actelor autoritilor centrale de specialitate
vom reine c
ele pot fi atacate n instana de contencios administrativ potrivit art.52 din Constitui
a republicat i
Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ cu modificrile i completrile ulterio
are.

Unitatea de nvare VII

Administraia public local

1. Evoluia legislaiei n domeniu

Spre deosebire de administraia public central, competent la nivelul ntregii ri, a
dministraia
public local este competent numai n limitele unitii administrativ-teritoriale
n care aceasta
funcioneaz.
ntre cele dou categorii, administraia public central i cea local exist
legturi strnse,
determinate de caracterul unitar al statului nostru, dar sunt i delimitri datorate fapt
ului c, la baza
organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl principiul constituional
al autonomiei
locale.
Ideea de autonomie local a fost prezent pentru prima dat la noi, n Regulamentele
Organice, dar
numai pentru orae.
Ulterior, legile din timpul lui Cuza, din anul 1864, Legea pentru nfiinarea consiliil
or judeene i
Legea comunal, ambele de influen francez, au recunoscut personalitatea juridic att
judeelor ct
i comunelor, nzestrndu-le cu organe deliberative i reprezentative.
n perioada interbelic, reglementrile constituionale i legale ce au fost a
doptate pn la
instaurarea republicii au consacrat soluii cu privire la realizarea administraiei de stat
pe plan local,
oscilnd ntre descentralizare, deconcentrare, autonomie i centralizare, fr a se
pune problema
constituirii unor organe administrative de specialitate.
Constituia din 1948 va introduce, dup model sovietic, organele locale ale puterii de
stat, denumite
iniial sfaturi populare, n anul 1950 fiind create comitetele executive, ca organ
e de direcie i

execuie ale acestora.

Ulterior, Constituia din 1952 va menine acelai sistem, fiind adoptat Legea n
r.6/1957 pentru
organizarea i funcionarea sfaturilor populare.

89

n baza dispoziiilor Constituiei din 1965 a fost adoptat Legea nr.57/1968 privind o
rganizarea i
funcionarea consiliilor populare, reglementare ce coninea un capitol distinct referito
r la organele
locale de specialitate ale administraiei de stat.
Schimbrile fundamentale produse n societatea romneasc, la sfritul lui 1989 nu p
uteau rmne
fr efect pe planul administraiei publice organizat la nivelul unitilor administr
ativ-teritoriale,
aflat n timpul regimului socialist ntr-o strict subordonare fa de administraia central
de stat.
Prin Decretul-Lege nr.8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale
administraiei
de stat, n judee, municipiul Bucureti, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti, ora
e i comune
s-au constituit primrii, ca organe locale ale administraiei de stat, care au exer
citat conducerea
activitii administrative n unitile administrativ-teritoriale existente, pn la
primele alegeri
parlamentare de dup decembrie 1989, din 20 mai 1990.
Dup alegerile din 1990, n absena unui cadrul constituional corespunztor, a fost ad
optat Legea
nr.5/1990 privind administrarea judeelor, municipiilor, oraelor i comunelor pn la
organizarea de
alegeri locale, care prevedea c, pn la formarea viitoarelor organe locale, ca rezult
at al alegerilor,
administrarea judeelor, respectiv a municipiului Bucureti, municipiilor, oraelor i
comunelor se
realizeaz de prefecturi i primrii, organe locale ale administraiei de stat cu competen
general.
La scurt timp, aceast reglementare cu caracter provizoriu a fost nlocuit cu L
egea nr.69/1991
privind administraia public local, care alturi de Legea nr.70/1991 privind alegerile loca
le s-a aflat la
baza primelor alegeri locale generale organizate n Romnia, dup decembrie 1989, n feb
ruarie 1992.
La 8 decembrie 1991, la mai puin de o lun de la intrarea n vigoare a Legii nr.6
9/1991 privind
administraia public local, va intra n vigoare Constituia, ca urmare a aprobrii ei pri
n referendum
naional, Constituie ce va fundamenta n cuprinsul a doar 4 articole, noua concepi
e aflat la baza

organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, n spiritul reglementri

lor europene
consacrate n domeniu.
Ca urmare a problemelor aprute ns, n timp, n aplicarea unora din dispoziiile con
inute n legile
mai sus menionate, adoptate la sfritul anului 1991, la nivelul administraiei publice lo
cale, cu puin
timp nainte de alegerile locale generale din vara anului 1996, prin Legea nr.24/1996 a f
ost modificat
i completat Legea nr.69/1991, iar prin Legea nr.25/1996 a fost modificat i c
ompletat Legea
nr.70/1991. Ulterior ambele legi au fost republicate.
Un an mai trziu, Legea nr.69/1991 privind administraia public local, republicat
n 1996 a fost
modificat i completat substanial prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr.22/1
997, declarat
neconstituional prin Decizia Curii Constituionale nr.83 din 19 mai 1998.
Potrivit art.145 alin.2 din Constituia din 1991 (n varianta iniial - subl.ns.)
, din momentul
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, a Deciziei Curii Constituionale prin car
e se constatase
neconstituionalitatea O.U.G. nr.22/1997 s-a revenit la reglementarea anterioar ace
steia, adic la
Legea nr.69/1991 privind administraia public local, republicat n 1996.
Ulterior, n toamna anului 1998, a fost promovat un nou proiect de lege pri
vind organizarea
administraiei publice locale i regimul general al autonomiei locale, proiect adoptat cu
modificri, de
Parlamentul constituit n urma alegerilor generale din toamna anului 2000, devenind Lege
a nr.215/2001
privind administraia public local, lege care a abrogat expres printr-o dispoz
iie final, Legea
nr.69/1991 privind administraia public local, republicat n 1996.
De-a lungul ultimilor ani aceast lege a suferit o serie de modificri i com
pletri, cele mai
numeroase au intervenit ns prin Legea nr.286/2006, motiv pentru care ea a fo
st republicat n
februarie 2007, ulterior republicrii fiindu-i aduse noi amendamente.
2. Principii contemporane de organizare a administraiei publice locale
Organizarea administraiei publice locale din Romnia potrivit actualei Constituii se
bazeaz pe
aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n
lume.
90

Astfel, n doctrina administrativ se analizeaz n mod tradiional, principiul desce

ntralizrii prin
raportare la cel al centralizrii, deconcentrarea ca formul intermediar i federalismul.

Prin aplicarea acestor principii se ncearc rezolvarea celor dou tendine care
se manifest n
guvernarea oricrei ri i anume: tendina la unitate (centralizatoare) i tendin
a la diversitate
(descentralizatoare).
Centralizarea caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabil
esc deciziile
aplicabile n teritoriu, presupune o strict subordonare. Cu alte cuvinte, centralizare
a concentreaz
ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cr
or ndeplinire
i-o asum printr-o administraie ierarhizat i unificat.
Centralizarea administrativ fiind privit ca raportul natural al puterii centrale
cu cea local,
opusul ei ar fi lipsa de raport, ceea ce nu e posibil.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea
ei, diminuarea
concentrrii puterilor. Problema ce preocup orice naiune este deci, cea a gradului de de
scentralizare
necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile econom
ice i politice
existente, tradiii etc.
Descentralizarea administrativ presupune existena unor persoane publice locale, d
esemnate de
comunitatea teritoriului, cu atribuii proprii, ce intervin direct n gestionarea
i administrarea
problemelor colectivitii, implicnd autonomia local.
Astfel, prin descentralizare se renun la unitatea caracteristic centralizrii
, rezervndu-se
colectivitilor locale, n primul rnd, sarcina de a-i rezolva problemele i de a-i
satisface interesele
lor specifice.
Deconcentrarea este o msur intermediar n procesul descentralizrii, fiind privit c
a transfer de
atribuii de la centru la agenii puterii centrale aflai la conducerea diferitelor organ
isme locale; ea
nseamn mult mai puin dect descentralizarea i presupune recunoaterea unei anu
mite puteri de
decizie, n favoarea agenilor statului repartizai pe ntreg teritoriul rii (pre
fectul, serviciile
exterioare ale ministerelor rspund ideii de deconcentrare).
Descentralizarea administrativ nu trebuie confundat cu descentralizarea politi
c ce implic
federalismul.
n doctrina administrativ au fost n mod tradiional identificate dou forme ale desc
entralizrii i
anume: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic sau prin servicii.
Descentralizarea teritorial presupune existena unor autoriti alese, la ni
velul unitilor
administrativ-teritoriale, autoriti ce dispun de competen material general.
Descentralizarea tehnic sau prin servicii presupune existena unor persoane mo
rale de drept

public care presteaz anumite servicii publice, distincte de masa serviciilor pub
lice prestate de
autoritile statale.
Elementele descentralizrii sunt: personalitatea juridic, rezolvarea propriilor afaceri,
autonomie
local.
Autonomia local reprezint dreptul recunoscut unitilor administrativ-teritoriale de
a-i satisface
interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr int
ervenia puterii
centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ
-teritoriale a
unui stat.
Autonomia local este un drept iar descentralizarea administrativ constituie un
sistem ce o
presupune. Ea nu trebuie neleas ns, n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oric
rei intervenii
a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar.
Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare, f
r existena
unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ. Dup cu
m vom vedea,
tutela administrativ se materializeaz n sistemul romnesc de organizare i funcionare a
autoritilor
administraiei publice locale, n dreptul i obligaia corelativ acestui drept, ce revine pr
efectului de a
91

ataca n contencios administrativ, actele acestor autoriti pe care, prin serviciul su de s

pecialitate, le
consider ilegale.
3. Principiile organizrii administraiei publice locale n Romnia
Cadrul constituional, meninut i dup revizuirea din octombrie 2003, se regsete
n capitolul V
intitulat Administraia public, din titlul III (Autoritile publice), dup prima seci
une consacrat
Administraiei publice centrale de specialitate, n seciunea a doua intitulat, Admini
straia public
local.
Aceast mprire a fost interpretat n doctrina administrativ n sensul c legiuitorul
constituant a
dorit s delimiteze n cadrul administraiei publice, dou sfere cu regimuri juridice diferite.
Astfel, autoritile administraiei publice centrale de specialitate sunt n exclusivitate
autoriti ale
administraiei de stat, n timp ce autoritile administraiei publice din unitile administra
tiv-teritoriale
se mpart n: servicii publice ale autoritilor administraiei publice de specialitate de
concentrate n

unitile administrativ-teritoriale i autoriti administrative autonome ale comunel

or, oraelor i
judeelor.
Se impun a fi precizate n acest context dispoziiile art.3 alin.(3) din Constituia
republicat, rmas
nemodificat, cu privire la teritoriu, conform crora Teritoriul este organizat, sub aspect a
dministrativ,
n comune, orae i judee. n condiiile legii, unele orae sunt declarate municipii.
n ce privete organizarea administrativ a teritoriului se afl nc n vigoare o
lege anterioar
regimului constituional actual i anume, Legea nr.2/1968 privind organizarea
administrativ a
Romniei.
Constituia Romniei din 1991 revizuit i republicat n 2003 reglementeaz
administraia
public local n patru articole i anume: art.120 (Principii de baz), art.121 (Autoriti
comunale i
oreneti), art.122 (Consiliul judeean) i art. 123 (Prefectul).
Sub aspectul modalitii de redactare, Constituia Romniei a optat pentru o formul
intermediar
de tehnic legislativ fa de alte Constituii europene care, fie se rezum la inserarea
unei norme de
trimitere, fie cuprind un ntreg titlu sau capitol consacrat administraiei publice locale.
Astfel, Constituia Romniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritile admin
istraiei publice
locale de baz (consiliile comunale i oreneti i primarii), i respectiv, autoritile in
termediare la
nivelul judeelor (consiliile judeene) precum i principiile care stau la baza raporturilor di
ntre acestea.
n ce privete ns, alegerea autoritilor administraiei publice locale, organizarea i
funcionarea
fiecreia dintre acestea, Constituia face trimitere la dispoziiile legii.
Dac ne raportm la art.73 alin.(3) litera o) din Constituia republicat potrivit cruia,
organizarea
administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autono
mia local se
reglementeaz prin lege organic, constatm c, n aceast materie era necesar adop
tarea unei legi
organice, cerin respectat de Legea nr.215/2001.
n art.120 din seciunea a doua (Administraia public local) din capit
olul V consacrat
administraiei publice, ca urmare a modificrii i completrii aduse prin legea d
e revizuire sunt
prevzute cele trei principii de baz pe care se ntemeiaz administraia publ
ic din unitile
administrativ-teritoriale i anume: descentralizarea, autonomia local i deconcentrare
a serviciilor
publice.
n ce privete sintagma descentralizarea serviciilor publice, utilizat n var
ianta iniial a
Constituiei, dup cum doctrina s-a grbit s precizeze imediat dup intrarea ei
n vigoare, strict

tiinific era vorba de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru c erau avute
n vedere, n
primul rnd, serviciile exterioare ale ministerelor, adic ramificaiile n teritoriu ale
ministerelor, ce
rmn pe mai departe, subordonate acestora, pe vertical, i prefectului, pe orizontal
. n plus, mai
putea fi vorba despre nfiinarea unor servicii publice la nivelul colectivitilor locale.
92

Prin introducerea expres cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrrii serviciilor

publice, ca
un principiu distinct n raport cu descentralizarea i autonomia local se rspund
e astfel rigorii
tiinifice, evocat n repetate rnduri, n doctrina actual, n aceast chestiune.
Principiul descentralizrii administrative a fost dezvoltat ntr-o reglementare distinct,
i anume,
n Legea nr.339/2004, legea-cadru privind descentralizarea, nlocuit n prezent, pri
n Legea-cadru
nr.195/2006 a descentralizrii. Obiectul de reglementare al acestei legi, precizat chiar
din primul su
articol, l constituie principiile, regulile i cadrul instituional care se afl la baz
a procesului de
descentralizare administrativ i financiar.
Deconcentrarea este definit n art.2 din Legea nr.195/2006 ca redistribuirea
de competene
administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate al
e administraiei
publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu.
Descentralizarea este definit n acelai art.2, ca transferul de competen a
dministrativ i
financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei pub
lice locale sau
ctre sectorul privat.
n acord cu standardele europene, art.120 din Constituia republicat, consacrat princi
piilor de baz
aplicabile administraiei publice locale este completat cu un nou alineat potrivit cruia:
n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti
naionale au o
pondere semnificativ se asigur folosirea limbii minoritii naionale respective n
scris i oral n
relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcentrate
, n condiiile
prevzute de legea organic.
Legea administraiei publice locale nr.215/2001 republicat cu modificrile
i completrile
ulterioare, actualul cadru legislativ n materia regimului general al autonomiei locale
, precum i al
organizrii i funcionrii autoritilor administraiei publice locale, adaug celo
r trei principii

constituionale, alte trei principii i anume: eligibilitatea autoritilor administraiei p

ublice locale,
legalitatea i consultarea cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Apli
carea acestor
principii nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Ro
mniei.
Primul principiu enunat, adic autonomia local, de altfel cel mai important, din care
decurg toate
celelalte, este definit n lege (aa cum se procedase i n 1996), fiind preluat n linii gen
erale, definiia
formulat n Carta european a autonomiei locale adoptat la Strasbourg la 15
octombrie 1985,
ratificat prin Legea nr.199/1997: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitat
ea efectiv a
autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numel
e i n interesul
colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
Acest drept se exercit de consiliile locale i primari precum i de consi
liile judeene i
preedinii consiliilor judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin
vot universal,
egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii. Prin colectivitate local se nele
ge totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.
Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baz
a i n limitele
prevzute de lege. Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenel
e i atribuiile
precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului, m
unicipiului sau
judeului, dup caz.
Autoritile administraiei publice locale exercit, n condiiile legii, compet
ene exclusive,
competene partajate i competene delegate.
Potrivit art.2 din Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizrii:
a).competenele exclusive sunt competenele atribuite prin lege autoritilor administ
raiei publice
locale de realizarea crora acestea sunt responsabile;
b). competenele partajate sunt competenele exercitate de ctre autoritile administ
raiei publice
locale, mpreun cu alte niveluri ale administraiei publice (judeean sau central);
93

c).competenele delegate sunt competenele atribuite prin lege autoritilor administ

raiei publice
locale mpreun cu resursele financiare corespunztoare, de ctre autoritile publice cen
trale, pentru
a le exercita n numele i n limitele stabilite de ctre acestea.

De asemenea, se impune precizat n acest context, c, n baza autonomiei lo

cale, autoritile
administraiei publice locale nu se afl n raporturi de subordonare, dispoziie legal ce
a cptat, ca
urmare a revizuirii legii fundamentale, o consacrare constituional, n art.123 refer
itor la prefect,
autoritate a administraiei de stat n teritoriu.
Astfel, chiar n capitolul consacrat unor dispoziii generale, este subliniat lipsa d
e subordonare
dintre autoritile administraiei publice locale, rezultat al autonomiei locale.
Raporturile dintre autoritile administraiei publice locale din comune, orae
i municipii i
autoritile administraiei publice de la nivel judeean se bazeaz pe principiile autonomi
ei, legalitii,
responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude.
n relaiile
dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean pe de-o parte, pre
cum i ntre
consiliul local i primar, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare.
Comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exer
cit autonomia
local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice
locale, potrivit
legii.
Aceste uniti administrativ-teritoriale au personalitate juridic. n calitate de pe
rsoane juridice
civile, ele au n proprietate bunuri din domeniul privat, iar n calitate de persoane j
uridice de drept
public, ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local sau judeea
n i emit acte
administrative de autoritate.
Potrivit legii, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public
. Acestea au
patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin.
n ce privete principiul eligibilitii, acesta se regsete de o manier indirect
n dispoziiile
constituionale din art.121 i art.122 care prevd alegerea consiliilor locale, a consiliilor
judeene i a
primarilor, n condiiile legii. Puterea lor nu provine de la stat, ci dimpotriv i trage fo
ra din voina
alegtorilor care sunt reprezentai prin aceste autoriti.
Consiliile locale i judeene se aleg pe circumscripii electorale prin vot e
xprimat pe baza
reprezentrii proporionale, n cadrul unui scrutin de list.
Primarii comunelor i oraelor sunt alei pe circumscripii electorale prin vot ex
primat pe baza
scrutinului uninominal.
Pentru a fi ales consilier ori primar, candidatul n alegeri trebuie s respecte
anumite condiii
stabilite att de Constituie ct i de lege. Aceste condiii de eligibilitate sunt cumulative
i se refer la:
calitatea de alegtor, dreptul de a fi ales i domiciliu.

Principiul legalitii a fost prevzut n legislaia privind administraia public local, ab

ia cu ocazia
modificrilor i completrilor aduse reglementrii anterioare n anul 1996, el decurgnd e
xplicit i din
coninutul art. 1 alin.(5) din Constituia republicat ce stabilete c: n Rom
nia, respectarea
Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie.
Principiul legalitii este garantat n sensul respectrii sale, la nivelul administraiei p
ublice locale
prin consacrarea rspunderii juridice i prin aplicarea de sanciuni disciplinare,
administrative,
materiale, contravenionale i penale, dup caz, atunci cnd sunt nclcate normele legale.
Principiul consultrii cetenilor decurge din autonomia local, deoare
ce organizarea
referendumului local reprezint o veritabil caracteristic a acesteia. Procedura d
e organizare i
desfurare a referendumului, att a celui naional ct i a celui local este prevzut de Le
gea nr.3/2000
privind organizarea i desfurarea referendumului cu modificrile i completrile ulterioar
e.
n art.121 din Constituia republicat referitor la autoritile comunale i o
reneti a fost
consacrat dubla natur juridic a acestora, aspect ce reflect dubla natur juridic
a comunei sau
oraului: de colectivitate local i de unitate administrativ-teritorial.
94

Potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001 republicat, consiliul

local, consiliul
judeean, Consiliul General al municipiului Bucureti i consiliile locale al
e subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt autoriti deliberative iar primarii
comunelor, oraelor,
municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primar
ul general al
municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean sunt autoriti executive, dispozi
ie din care
rezult caracterul de organ colegial al consiliului local, n raport cu cel de orga
n unipersonal al
primarului.
n plus, prin modificrile substaniale aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006
sunt definite
asociaiile de dezvoltare intercomunitar ca fiind structurile de cooperare cu personali
tate juridic,
de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale pentru
realizarea n
comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea
n comun a unor
servicii publice.

 4. Constituirea, competena i funcionarea consiliului local

Primele organe colegiale de administrare a treburilor comunelor le ntlnim
reglementate n
Regulamentele Organice, care prevedeau pentru comunele urbane nfiinarea sfaturilor or
eneti.
Aceast organizare s-a meninut pn la adoptarea Legii comunale din 1864,
potrivit dispoziiilor
creia, fiecare comun era reprezentat printr-un consiliu comunal, iar administraia
treburilor fiecrei
comune era ncredinat unei persoane numit primar.
Constituia din 1866 va menine aceast lege, ulterior modificat n repetate rnduri, d
ar organizarea
i funcionarea organelor administraiei publice comunale astfel cum fuseser instituit
e n 1864 vor
dura pn la Legea pentru unificarea administrativ din 1925.
Prin aceast lege se fcea distincia ntre comune rurale, alctuite din unul sau mai
multe sate i
comune urbane privite ca centre de populaie declarate astfel prin lege. Comunele er
au conduse de
consilii comunale, ca organe deliberative, i de primari, ca organe de execuie.
Consiliile locale alegeau din rndul consilierilor, delegaia pemanent a consiliului i
pe primarul
comunei, care era capul administraiei comunale, potrivit legii.
Aceast organizare a administraiei publice locale va fi meninut i de Legea pen
tru organizarea
administraiei publice locale din 1929, care va nfiina ns i aa-numitele director
ate ministeriale
locale, n numr de apte, ca centre de administraie i inspecie local, avnd un caracter
centralizator.
Legea administrativ din 1936 va pstra aceeai organizare a administraiei publice l
ocale, dar va
desfiina directoratele.
La scurt timp, n anul 1938 va fi adoptat o nou lege administrativ,
care va menine
circumscripiile existente, dar va nfiina 10 inuturi. Dup numai 2 ani, inuturile vor fi d
esfiinate i se
va reveni la prefecturile de jude.
Pe fondul noului regim politic n curs de instaurare, printr-o lege adoptat n an
ul 1947 au fost
instituite comisii interimare la comune i judee, pentru ca printr-o lege adoptat n a
nul 1949 s fie
nfiinate sfaturile populare i apoi consiliile populare, ca organe locale ale puterii de stat
i comitetele
lor executive, ca organe locale ale administraiei de stat.
Dup modelul reglementrilor din perioada interbelic, legea din 1991 n ved
erea organizrii
alegerilor locale a revenit la denumirea de consilier.
Dac n varianta iniial a Legii nr.70/1991 privind alegerile locale ce s-a aflat la
baza alegerilor

locale generale din februarie 1992, doar consiliile locale au fost alese prin vot direct, con
siliile judeene
fiind alese prin vot indirect, Legea nr.24/1996 de modificare i completare a Legi
i nr.70/1991 va
generaliza principiul alegerii directe i pentru consiliile judeene. Cu puin timp nain
te de alegerile
locale generale din vara anului 2004, Legea nr.70/1991 republicat a fost nlocuit cu Leg
ea nr.67/2004
privind alegerea autoritilor administraiei publice locale.
95

O analiz a evoluiei legislaiei adoptate n domeniu, dup anul 1990 duce la con
cluzia tendinei
legiuitorului de scdere a numrului consilierilor, att a celor locali, ct i a celor judeeni.
Legea nr.215/2001 privind administraia public local introduce n art.29 o serie
de precizri de
ordin procedural, prevznd atribuia prefectului de a stabili prin ordin, numrul me
mbrilor fiecrui
consiliu local, n funcie de numrul locuitorilor comunei, oraului sau municipiu
lui raportat de
Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la d
ata de 1 iulie a
anului care precede alegerile.
Pe acest principiu, numrul consilierilor locali variaz ntre 9 membri (n localit
ile cu pn la
1500 de locuitori) i respectiv, 31 de membri (n localitile cu peste 400.000 de locuit
ori). Consiliul
General al Municipiului Bucureti este compus din 55 de membri.
Numrul membrilor consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se stabile
te n funcie
de numrul locuitorilor sectoarelor respective, potrivit dispoziiilor legii.
n ce privete condiiile de eligibilitate, stabilite de Constituie i de Legea
pentru alegerea
autoritilor administraiei publice locale vom reine c, pentru a fi ales consilier,
persoana fizic
trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: s aib calitatea de alegtor, s
aib vrsta de
cel puin 23 de ani, s aib domiciliul n comuna sau oraul unde candideaz, s nu a
ib funcia de
magistrat (judector sau procuror) sau s nu fie militar activ ori alt funcionar cruia i
este interzis
asocierea n partide politice [potrivit art.40 alin.(3) din Constituia republicat]. n
plus, n cazul
candidailor independeni mai exist i condiia listei susintorilor.
n plus, n urma revizuirii legii fundamentale, potrivit art. 16 alin. (4), n c
ondiiile aderrii
Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organi
ce au dreptul
de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale.

Potrivit dispoziiilor unui titlu din Legea nr.161/2003 viznd regimul incom
patibilitilor n
exercitarea demnitilor publice i funciilor publice, la care ne-am referit i cu
ocazia analizei
incompatibilitilor funciei de ministru, funcia de consilier local sau judeean este incom
patibil cu:
a). funcia de primar sau viceprimar (de reinut c, potrivit unei modificri
ulterioare a Legii
nr.215/2001, vice-primarul i pstreaz calitatea de consilier local-n.n.); b). funcia
de prefect sau
subprefect; c). calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de mun
c n aparatul
propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori
al prefecturii
din judeul respectiv; d). funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, dire
ctor, manager,
asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regii
le autonome i
societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consili
ului local ori a
consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes
naional care
i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv
; e).funcia de
preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor
la o societate
comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are s
ediul sau care
deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; f). funcia de reprezentant al
statului la o
societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea adminis
trativ-teritorial
respectiv; g). calitatea de deputat sau senator; h). funcia de ministru, secretar de stat,
subsecretar de
stat i funciile asimilate acestora.
La aceste incompatibiliti, Legea nr.161/2003 mai adaug i altele, cu precizarea
expres c, o
persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un ma
ndat de consilier
judeean.
Potrivit art.30 din Legea administraiei publice locale, constituirea consiliilor loc
ale se face n
termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor... Convocarea consilierilor
declarai alei
pentru edina de constituire se face de ctre prefect. La edina de constituire pot parti
cipa prefectul
sau reprezentantul su, precum i primarul chiar dac procedura de validare a mandatul
ui acestuia nu
a fost finalizat.
96

edina este legal constituit dac particip cel puin dou treimi din numrul consili
erilor alei. n
cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai
condiii, peste
3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la a doua convocare, reuniunea nu este legal
constituit, se
va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii.
n situaia n care consiliul local nu se poate reuni nici la aceast ultima conv
ocare, din cauza
absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, prefectul va declara vacante, prin
ordin, locurile
consilierilor alei care au lipsit nemotivat de la cele 3 convocri anterioare, dac a
cetia nu pot fi
nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se
alegeri pentru
completare, n termen de 30 de zile, n condiiile Legii privind alegerea autoritilo
r administraiei
publice locale.
Legea conine dispoziii att de stricte legate de constituirea consiliului local dar
i a consiliului
judeean, dispoziii introduse pentru prima dat n anul 1996, cu ocazia modificrii i co
mpletrii Legii
nr.69/1991, legea anterioar n materie, tocmai datorit problemelor aprute n unele
localiti, dup
primele alegeri locale generale din anul 1992, cnd din considerente politice, mai ale
s, nu s-a reuit
constituirea unor consilii locale i respectiv, a unor consilii judeene, luni de zile.
Ordinul prefectului prin care se declar vacante locurile consilierilor care au
lipsit nemotivat
poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ n termen
de 5 zile de la
comunicare, hotrrea instanei fiind definitiv i irevocabil.
Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat,
prevede expres
legiuitorul, dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli
care a necesitat
spitalizarea sau a fcut imposibil prezena acestora, a unei deplasri n strintat
e n interes de
serviciu sau a unor evenimente de for major.
Potrivit art.31 din lege, lucrrile edinei de constituire sunt conduse de cel mai n v
rst consilier,
asistat de 2 consilieri dintre cei mai tineri. Pentru validarea mandatelor, consiliile locale
aleg prin vot
deschis, dintre membrii lor, pe ntreaga durat a mandatului, o comisie de validare alct
uit din 3 5
membri.
Validarea este operaia prin care o autoritate a statului sau a administraiei public
e locale, aleas
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, este confirmat n vederea ocupri
i i exercitrii
funciei respective.

Comisia de validare examineaz legalitatea alegerii fiecrui consilier i propune con

siliului local,
validarea sau invalidarea mandatelor, n ordine alfabetic, cu votul deschis al majoritii
consilierilor
prezeni la edin. Persoana al crei mandat este supus validrii sau invalidrii nu part
icipa la vot.
Hotrrea de validare sau invalidare a mandatelor poate fi atacat de cei interesai l
a instana de
contencios administrativ n termen de 5 zile de la adoptare sau, n cazul celor abseni de
la edin, de
la comunicare. Instana de contencios administrativ se pronun n cel mult 30 de zile.
n acest caz,
procedura prealabil nu se mai efectueaz, iar hotrrea primei instane este definitiv i
irevocabil.
Consilierii locali ale cror mandate au fost validate depun n faa consiliului l
ocal, jurmntul
prevzut de lege. Consilierii locali care refuz s depun jurmntul sunt considerai
demisionai de
drept. Fa de aceast ultim prevedere, n doctrin s-a artat pe deplin ntemei
at, c nu poi fi
demisionat dintr-o funcie sau demnitate pe care nici nu ai dobndit-o. Prin urmare,
pentru refuzul de
a depune jurmntul, cerut de lege, ar trebui ca sanciunea s fie retragerea validrii.
Consiliul local se declar legal constituit, dac majoritatea consilierilor locali val
idai au depus
jurmntul iar constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu v
otul majoritii
consilierilor locali validai.
Dup declararea ca legal constituit, consiliul local alege dintre membrii si, prin v
otul deschis al
majoritii consilierilor locali n funcie, un preedinte de edin, pe o perioad de
cel mult 3 luni,
pentru a conduce edinele consiliului i a semna hotrrile adoptate de acesta.
97

Observm c, n cazul consiliului local, nu putem vorbi de un preedinte al acest

uia, aa cum se
ntmpl n cazul consiliului judeean, i doar de un preedinte de edin, ce poate con
duce edinele
consiliului local, maxim 3 luni.
Potrivit art.121 alin.(2) din Constituia republicat: Consiliile locale i primarii fu
ncioneaz, n
condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din
comune i din
orae.
Prin urmare, consiliul local are atribuii de natur administrativ i financiar n o
rice domeniu,
dac nu exist vreo interdicie expres a legii.

n ce privete atribuiile consiliului local, acesta dispune deci de o competen material

general.
Consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de i
nteres local, cu
excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti ale administraiei
publice, locale
sau centrale.
nainte de modificrile i completrile aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.
286/2006, erau
enumerate 26 de atribuii ale consiliului local, calificate, n mod impropriu, ca fiind
principale. De
regul, n doctrin ele erau grupate pe mai multe categorii, n funcie de specificul acti
vitii avut n
vedere. Legea nr.286/2006 a introdus chiar ea mai multe categorii de atribuii, grupat
e pe o serie de
criterii precum:
a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al
primarului, ale
instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor
autonome de
interes local: aprobarea statutului comunei, oraului sau municipiului, a regulamentului d
e organizare
i funcionare a consiliului local, a statului de funcii al aparatului de specialitate
al primarului, al
instituiilor i serviciilor publice de interes local, exercitarea, n numele unit
ii administrativteritoriale, a tuturor drepturilor i obligaiilor corespunztoare participaiilor deinute la re
gii autonome
sau societi comerciale, n condiiile legii;
b). atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau
municipiului:
aprobarea, la propunerea primarului, a bugetului local, a virrilor de credite, a modului
de utilizare a
rezervei bugetare i a contului de ncheiere a exerciiului bugetar, aprobarea, la propunere
a primarului,
a contractrii i/sau garantrii mprumuturilor i contractarea de datorie public local pri
n emisiuni de
titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, stabilirea i aprobarea
impozitelor i
taxelor locale, aprobarea, la propunerea primarului, a documentaiilor tehnicoecnomice pentru
lucrrile de investiii de interes local, n condiiile legii, aprobarea strategiilor priv
ind dezvoltarea
economico-social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale, asigurarea reali
zrii lucrrilor i
luarea msurilor necesare n procesul de integrare european, n domeniul protec
iei mediului i
gospodririi apelor pentru serviciile furnizate cetenilor;
c). atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau
municipiului:
hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public
a comunei,

oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n c
ondiiile legii,
hotrte vnzarea, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate privat a comunei,
oraului sau
municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice, n condiiile legii, aviz
eaz sau aprob
documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, atribuie s
au schimb, n
condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes public local;
d). atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni: asigur cadrul
necesar pentru
furnizarea serviciilor publice de interes local, hotrte acordarea unor sporuri i
altor faciliti,
personalului sanitar i didactic, sprijin activitatea cultelor religioase, aprob construi
rea locuinelor
sociale etc.;
e).atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern: hotrte
cooperarea sau
asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n
comun a unor
aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local; hotrte cooperarea sau aso
cierea cu alte
uniti administrativ-teritoriale din ar sau din strintate, precum i aderarea la
asociaii naionale i
98

internaionale ale autoritilor administraiei publice locale, n vederea promovrii

unor interese
comune etc.
Legat de mandatul consiliului local reinem n primul rnd, alegerea acestuia pe o pe
rioad de 4
ani, mandat ce poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de cata
strof. Mandatul
consiliului local se exercit de la data constituirii pn la data declarrii ca
legal constituit a
consiliului nou-ales.
Legiuitorul a avut n vedere i ipoteza reorganizrilor administrativ-teritoriale, pe
parcursul unui
mandat stabilind expres o norm tranzitorie: Consiliul local sau consiliul jude
ean, precum i
primarul, alei, n urma organizrii unei noi uniti administrativ-teritoriale sau n
urma dizolvrii
unor consilii, respectiv vacantrii unor posturi de primari, i exercit mandatul
numai pn la
organizarea urmtoarelor alegeri locale generale.
Consiliul local se ntrunete n edine ordinare, lunar, la convocarea primarul
ui i se poate
ntruni i n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin unei trei
mi din numrul
membrilor consiliului.

Convocarea consiliului local se face n scris, prin intermediul secretarului unitii

administrativteritoriale, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare sau cu cel puin 3 zile naint
e de edinele
extraordinare. Odat cu notificarea convocrii, sunt puse la dispoziia consilierilor local
i materialele
nscrise pe ordinea de zi.
n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor.
..convocarea
consiliului local se poate face de ndat....
Ordinea de zi a edinei consiliului local se aduce la cunotin locuitorilor
comunei sau ai
oraului prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate.
Aceast prevedere impune precizarea c este vorba despre proiectul ordinii de zi, pentr
u c, potrivit
unei alte dispoziii a legii, ordinea de zi se aprob de consiliu.
n comunele sau oraele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale a
u o pondere de
peste 20% din numrul locuitorilor, ordinea de zi se aduce la cunotin public i n li
mba matern a
cetenilor aparinnd minoritii respective.
Stabilirea acestui procent de 20% a fost criticat n doctrin, ca avnd un caracter
aleatoriu, doar
procentul de 50% plus unul din numrul locuitorilor fiind unul democratic. Aa cu
m a fost stabilit
procentul de 20% putea fi stabilit unul de 10% sau 30% sau oricare altul pn la cel corec
t, de 50%.
edinele consiliului local se desfoar legal n prezena majoritii consilierilor loca
li n funcie,
prezena fiind obligatorie. edinele consiliului local sunt publice.
Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn. n consiliile locale n
care consilierii
aparinnd unei minoriti naionale reprezint cel puin o cincime din numrul total, l
a edinele de
consiliu se poate folosi i limba matern. Formularea acestui text de lege (care n varia
nta iniial se
referea la o treime din numrul total- subl.ns.), a fost criticat n doctrin sub mai multe a
specte.
n primul rnd, simpla sintagm limba matern este incomplet, deoarece i pentru r
omni, limba
romn este limba matern, de unde propunerea de lege ferenda, de a se face precizarea: l
imba matern
a acelei minoriti naionale.
n al doilea rnd, se aprecia nainte de modificrile din 2006, prin aceast dispozi
ie se ajunge la
situaia nedemocratic ca, dou treimi s se supun voinei unei treimi. n prezent,
putem vorbi de
necesitatea ca patru cincimi s se supun unei singure cincimi, adic o situaie mai
paradoxal, de
dominaie a unei minoriti, n faa majoritii.
n sfrit, n text nu se prevede ca folosirea limbii materne a consilierilor minorita
ri s se fac la

cererea acestora cum ar fi fost firesc, ci doar c, n aceste cazuri se va asigura, prin gr
ija primarului,
traducerea n limba romn. n toate cazurile, documentele edinelor de consiliu
se ntocmesc n
limba romn.
Fa de aceast prevedere legal se ridic ntrebarea fireasc, n opinia unui autor, c
e rost mai are
aducerea la cunotin a ordinii de zi a edinei, n limba minoritilor care dein o p
ondere de peste
99

20% i chiar ce rost ar mai avea desfurarea n limba minoritilor care dein o trei
me din numrul
consilierilor, a edinelor consiliului local.
Dezbaterile din edinele consiliului local, precum i modul n care i-a exercit
at votul fiecare
consilier local se consemneaz ntr-un proces verbal, semnat de preedintele d
e edin i de
secretarul unitii administrativ-teritoriale.
Prin aceste semnturi, preedintele de edin i secretarul comunei sau ora
ului i asum
responsabilitatea veridicitii celor consemnate.
5. Actele i rspunderea consiliului local
n epoca modern s-a dezvoltat tradiia ca, actele autoritilor administraiei publi
ce s poarte o
denumire specific, dei unele repetri apar ca inevitabile.
De regul, actele organelor colegiale sunt denumite hotrri sau regulamente, iar acte
le organelor
de conducere unipersonal sunt denumite dispoziii, ordine, decrete, decizii etc.
n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul local adopt hotrri, cu
votul majoritii
membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i f
uncionare a
consiliului cere o alt majoritate.
Hotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, n condiiile legii
, prin care se
stabilesc impozite i taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeean, regi
onal, zonal
sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i
amenajarea
teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti public
e, cu persoane
juridice romne sau strine se adopt cu votul majoritii consilierilor locali n funcie.
Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al
consilierilor
locali n funcie.
Astfel, n ce privete adoptarea hotrrilor consiliului local, regula o reprezint majori
tatea simpl,

jumtate plus unul din cei prezeni, adic din cei care trebuie s participe la edin pentr
u ca aceasta s
se desfoare legal.
De la aceast regul, legea stabilete excepii, prevznd expres, situaiile n care
este obligatorie
adoptarea unei hotrri, fie cu majoritatea absolut, fie cu o majoritate calificat de
dou treimi din
numrul consilierilor.
De asemenea, legea prevede posibilitatea consiliului local de a stabili ca unele hotr
ri s fie luate
prin vot secret, cu precizarea c hotrrile cu caracter individual cu privire la perso
ane vor fi luate
ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege.
Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sa
u de ceteni.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii
administrativteritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
Legea prevede o serie de incompatibiliti, stabilind c anumii consilieri, n
anumite situaii,
trebuie s se abin de la deliberare i votare.
Astfel, potrivit textului legal, nu poate lua parte la deliberare i la adopt
area hotrrilor
consilierul local care, fie personal, fie prin so, soie, afini sau rude pn la g
radul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor consiliului local. Pre
vederea este
urmat imediat de sanciune. Hotrrile adoptate de consiliul local cu nclcarea ac
estor dispoziii
sunt nule de drept, nulitatea putnd fi constatat de instana de contencios adminis
trativ. Aciunea
poate fi introdus de orice persoan interesat.
Hotrrile consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasem
neaz, pentru
legalitate, de ctre secretar. n cazul n care preedintele de edin lipsete sau refu
z s semneze,
hotrrea consiliului local se semneaz de 3-5 consilieri locali.
100

Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotrrea n cazul n

care consider
c aceasta este ilegal. n acest caz, va depune n scris i va expune consiliulu
i local opinia sa
motivat, care va fi consemnat n procesul-verbal al edinei.
Secretarul unitii administrativ-teritoriale va comunica hotrrile consiliului local,
primarului i
prefectului, de ndat, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii.
n absena unei sanciuni exprese, n practica administrativ sunt destul de des ntlnit
e situaiile, n

care secretarul nu-i ndeplinete aceast obligaie extrem de important, lipsindu-l astfel
pe prefect de
posibilitatea de a ataca n contencios administrativ, actele autoritilor administraiei publ
ice locale pe
care le consider ilegale, atta vreme ct nu le cunoate coninutul.
Hotrrile consiliului local sunt acte administrative, legea stabilind o distincie
n ce privete
momentul intrrii lor n vigoare dup cum au caracter individual sau normativ.
Astfel, potrivit art.49 din lege: hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i
produc efecte
de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicri
i. Aducerea la
cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se face n termen de 5
zile de la data
comunicrii oficiale ctre prefect. Prin aceast dispoziie expres, legiuitorul a intr
odus practic o
suspendare pe o perioad determinat a actelor administrative normative adoptate de consi
liul local.
n doctrina actual s-a pus problema dac consiliul local emite sau ncheie i alte
categorii de acte
juridice.
n reglementarea anterioar se fcea distincie ntre calitatea de persoane juridice de
drept public i
calitatea de persoane juridice de drept privat a unitilor administrativ-teritoriale. Astfel,
consiliul local
putea ncheia acte supuse circuitului civil, ca persoan juridic de drept privat i
respectiv, acte
administrative unilaterale, dar i contracte administrative, ca persoan juridic de drept p
ublic.
Dei actuala reglementare prevede pentru unitile administrativ-teritoriale doa
r calitatea de
persoane juridice de drept public, ce dispun de patrimoniu propriu i capacitate jurid
ic deplin, n
doctrin se apreciaz n continuare c, unitile administrativ-teritoriale i pstreaz
i calitatea de
persoane juridice civile.
Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate, pe principalel
e domenii de
activitate. Pot fi membri ai acestora, numai consilierii locali.
Comisiile de specialitate i aleg cte un preedinte i un secretar. Ele analize
az i avizeaz
proiectele de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile de specialitate lucreaz
n plen i iau
hotrri cu votul majoritii membrilor lor.
n afar de comisiile de specialitate, consiliile locale pot organiza, din proprie i
niiativ sau la
iniiativa primarului, dup caz, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad deter
minat.
Potrivit art.55 din Legea nr.215/2001 republicat, dizolvarea consiliului local poat
e interveni de
drept sau prin referendum local.

Consiliul local se dizolv de drept n cazul n care acesta nu se ntrunet

e timp de 2 luni
consecutiv, dei a fost convocat potrivit prevederilor legale sau nu a adoptat n 3 e
dine ordinare
consecutive nicio hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor locali
se reduce sub
jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani.
n legtur cu cea din urm situaie se ridic ntrebarea fireasc, ce se va ntmpla n
situaia n care
consiliul local trebuie s adopte o hotrre privind patrimoniul, pentru care lege
a prevede votul
majoritii calificate a membrilor si, iar numrul acestora a sczut sub aceast majo
ritate, dar nu a
ajuns nc la majoritatea absolut, cea cerut de lege pentru a putea fi dizolvat de drept.
Prin urmare, de lege ferenda propunem ca dizolvarea de drept a consiliului local s p
oat interveni
n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub dou treimi.
Primarul, viceprimarul, secretarul unitii administrativ-teritoriale sau orice
alt persoan
interesat sesizeaz instana de contencios administrativ cu privire la cazurile care atrag
dizolvarea de
drept a consiliului local iar instana analizeaz situaia de fapt i se pronun cu privire
la dizolvarea
consiliului local. Hotrrea instanei este definitiv i se comunic prefectului.
101

Consiliul local poate fi dizolvat prin referendum local, organizat n condiiile legii.
Referendumul
se organizeaz ca urmare a cererii adresate n acest sens prefectului de cel puin 25
% din numrul
cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativteritoriale.
Legea detaliaz procedura desfurrii referendumului prevznd c, stabilire
a datei pentru
organizarea alegerii noului consiliu local se face de Guvern, la propunerea prefectulu
i. Alegerile se
organizeaz n maxim 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii jude
ctoreti prin
care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la vali
darea rezultatului
referendumului.
Pn la constituirea noului consiliu local, primarul sau, n absena acestuia, sec
retarul unitii
administrativ-teritoriale va rezolva problemele curente ale comunei, oraului sau
municipiului, potrivit
competenelor i atribuiilor ce i revin potrivit legii.
Mandatul de consilier local se suspend de drept numai n cazul n care acest
a a fost arestat
preventiv. Msura arestrii preventive se comunic de ndat de ctre instana de judecat
prefectului,

care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Aceasta dureaz pn la ncetarea sit
uaiei mai sus
prevzute, iar n cazul n care consilierul local este gsit nevinovat, el va avea dreptul la
despgubiri, n
condiiile legii.
Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completri
le ulterioare,
calitatea de consilier local, ca i cea de consilier judeean nceteaz de drept, nai
nte de expirarea
duratei normale a mandatului, n urmtoarele situaii: demisie; incompatibilit
ate; schimbarea
domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial, inclusiv ca urmare a reorganiz
rii acesteia;
lipsa nemotivat de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive ale consiliului
; imposibilitatea
exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazur
ilor prevzute
de lege; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps
privativ de
libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; deces.
Tot potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile
i completrile
ulterioare, consilierii rspund n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitare
a mandatului,
precum i solidar, pentru activitatea consiliului din care fac parte i pentru hotrril
e pe care le-au
votat.
n doctrina actual sunt identificate trei forme de rspundere a consilierilor locali
: o rspundere
administrativ-disciplinar; o rspundere administrativ-patrimonial i o rspundere
penal.
O situaie special o prezint administraia public a municipiului Bucureti,
creia Legea
nr.215/2001 i rezerv un ntreg capitol, ce nu rezolv ns, multitudinea de probleme ce
apar la nivelul
administraiei Capitalei. Este motivul pentru care, de mai mult vreme este vehiculat i
deea adoptrii
unei legi distincte consacrate zonei metropolitane Bucureti.
Potrivit legii, hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziii
le cu caracter
normativ ale primarului general sunt obligatorii i pentru autoritile administraiei
publice locale
organizate n sectoarele municipiului Bucureti.
n opinia noastr, printr-o astfel de dispoziie expres se consacr o form indirect
de subordonare
ntre autoritile alese la nivelul sectoarelor Capitalei i cele alese la nivelul Capitalei.
Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti se constituie, funcio
neaz i pot fi
dizolvate n condiiile prevzute de dispoziiile legii administraiei publice locale p
entru consiliile
locale care se aplic n mod corespunztor.

Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti exercit n principal o serie d

e atribuii din
care reinem urmtoarele:
a). aleg din rndul consilierilor, consilierul care conduce edinele consiliului,
precum i un
viceprimar; acetia i pstreaz calitatea de consilier;
b). aprob regulamentul de organizare i funcionare a consiliului;
c). avizeaz studii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social, de organizare
i amenajare
a teritoriului i urbanism etc.;
102

d). aprob bugetul local, mprumuturile, virrile de credite i modul de utilizare a rezer
vei bugetare,
aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar, stabilesc impozite i taxe locale,
precum i taxe
speciale, n condiiile legii;
f). administreaz, n condiiile legii, bunurile proprietate public sau privat a mun
icipiului, de pe
raza sectorului, pe baza hotrrii Consiliului General al Municipiului Bucureti etc.
Unele din atribuiile expres prevzute pot fi exercitate numai pe baza mputer
nicirii date prin
hotrre a Consiliului General al municipiului Bucureti, potrivit legii.
6. Primarul, viceprimarul i administratorul public
Din perspectiva dreptului comparat, funcia de primar reprezint o funcie
tradiional n
administraia public local, nu numai din Europa, dar i din alte continente, ca
de exemplu n
America, unde a ptruns influena european.
Sub aspectul evoluiei istorice, la noi, prin Legea comunal din 1864 s-a impus
soluia alegerii
consiliului local i a primarului de ctre locuitorii comunei rurale, iar primarul
era magistratul
comunal, cruia legea i ncredina ntreaga administraie a comunei, dar n acelai timp er
a i delegatul
puterii centrale, n comunele rurale, unde trebuia s fie confirmat de prefect. n c
omunele urbane,
primarul era numit de Domn, dintre primii trei consilieri care ntruniser cele m
ai multe voturi.
Reglementrile ulterioare au consacrat soluia alegerii primarului de ctre consiliu.
Legislaia actual a optat pentru soluia alegerii primarului, la fel ca i consiliul local
, i consiliul
judeean, direct de ctre comunitatea local, indiferent c este vorba de mediul rural sau u
rban.
Astfel, potrivit Legii nr.215/2001 privind administraia public local, comun
ele, oraele i
municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar municipiile reedin de jude au
un primar i 2
viceprimari, alei n condiiile legii.

Sectoarele municipiului Bucureti au cte un primar i un viceprimar iar municipiul

Bucureti are
un primar general i 2 viceprimari.
Validarea alegerii primarului se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii
alegerilor, n
camera de consiliu a judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna sau ora
ul, de ctre un
judector desemnat de preedintele judectoriei.
Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotin p
refectului i se
prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin ex
traordinar, de
ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei.
n caz de invalidare a alegerii primarului, Guvernul, la propunerea prefectului,
va stabili data
alegerilor. Acestea se organizeaz n termen de maxim 90 de zile de la data invalidrii
sau, dup caz,
de la data rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti, n condiiile legii.
Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completri
le ulterioare,
pe timpul exercitrii mandatului de primar, viceprimar, preedinte sau vicepreedinte
al consiliului
judeean se suspend contractul de munc sau actul de numire a acestora n cadrul un
ei instituii ori
autoriti publice, respectiv la regii autonome sau la societi comerciale cu capi
tal integral ori
majoritar de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale. Sunt exceptate de
la suspendarea
contractului de munc sau a actului de numire cadrele didactice, cecettorii tiini
fici, ziaritii cu
atestat profesional, oamenii de cultur i art.
Potrivit Legii administraiei publice locale, primarul ndeplinete o funcie de autorit
ate public.
Primarul asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor,
a prevederilor
Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintel
ui Romniei, a
hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului local; dispune msuri
le necesare i
acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale
minitrilor, ale
celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, ale prefectulu
i, precum i a
hotrrilor consiliului judeean, n condiiile legii.
103

Ca urmare a modificrilor i completrilor introduse prin legea nr.286/2006, i atribuii

le primarului
au fost grupate n mai multe categorii, asemeni celor ale consiliilor locale.
Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001 republicat vom distinge
:

a). atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii: ofier de

stare civil i
de autoritate tutelar, organizarea i desfurarea alegerilor, a referendumului i a recens
mntului etc.
b). atribuii referitoare la relaia cu consiliul local: primarul prezint consiliului l
ocal, n primul
trimestru, un raport anual privind starea economic, social i de mediu a unit
ii administrativteritoriale; prezint, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte i informri; elaboreaz
proiectele de
strategii privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativteritoriale i le supune
aprobrii consiliului local;
c). atribuii referitoare la bugetul local: exercit funcia de ordonator principal de credit
e; ntocmete
proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supun
e spre aprobare
consiliului local; iniiaz, n condiiile legii, negocieri pentru contractarea de mprumutur
i i emiterea
de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale; verific, prin com
partimentele de
specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial,
att a sediului
social principal, ct i a sediului secundar;
d). atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor: coordoneaz realizarea servi
ciilor publice
de interes local; ia msuri pentru prevenirea i, dup caz, gestionarea situaiilor de
urgen; asigur
elaborarea planurilor urbanistice prevzute de lege, le supune aprobrii consiliului local
i acioneaz
pentru respectarea prevederilor acestora; emite avizele, acordurile i autorizaiile date n c
ompetena sa
prin lege i alte acte normative etc.
e). alte atribuii stabilite prin lege.
Pentru exercitarea corespunztoare a atribuiilor sale, primarul colaboreaz cu ser
viciile publice
deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei public
e centrale din
unitile administrativ-teritoriale, precum i cu consiliul judeean.
Atribuiile de ofier de stare civil i de autoritate tutelar pot fi delegate i sec
retarului unitii
administrativ-teritoriale sau altor funcionari publici din aparatul de specialitate cu
competene n
domeniu, primarul dispunnd n acest sens, de un veritabil drept de apreciere.
O inovaie adus prin Legea nr.286/2006 o constituie posibilitatea primarilor de a ang
aja consilieri
personali, doar unul n cazul comunelor, 3 persoane la orae i municipii, maxi
m 5 persoane la
municipii reedin de jude, ce formeaz cabinetul primarului. Dispoziii speciale
sunt consacrate
cabinetului primarului general al municipiului Bucureti.

Legat de actele primarului, art.68 din Legea nr.215/2001 privind administraia

public local
republicat prevede c: n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu carac
ter normativ
sau individual. Acestea devin executorii dup ce sunt aduse la cunotin public sau du
p ce au fost
comunicate persoanelor interesate, dup caz.
Actele administrative cu caracter normativ emise de primar vor produce efecte dup c
e vor fi aduse
la cunotin public n formele consacrate legislativ (publicare n Monitorul Ofic
ial al judeului,
publicare n presa local sau afiare n locuri special amenajate, etc.). Actele administrati
ve individuale
emise de primar se comunic celor interesai i-i produc efecte din momentul
comunicrii.
Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de
primarul nou
ales, putnd fi prelungit prin lege organic, n caz de rzboi, calamitate natural, dezastr
u sau sinistru
deosebit de grav.
Mandatul primarului nceteaz, de drept n condiiile legii statutului aleilor locali pr
ecum i n
urmtoarele situaii: dac acesta se afl n imposibilitatea exercitrii funciei, datorit un
ei boli grave,
certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe par
cursul unui an
calendaristic sau dac acesta nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul tim
p de 45 de zile
consecutiv.
104

Potrivit Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali cu modificrile i completri

le ulterioare,
calitatea de primar nceteaz, de drept, nainte de expirarea duratei normale a
mandatului, n
urmtoarele cazuri: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului ntr-o
alt unitate
administrativ-teritorial; condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv,
la o pedeaps
privativ de libertate; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor elector
ale; deces.
n toate acest cazuri, prefectul prin ordin ia act de ncetarea mandatului p
rimarului. Legea
reglementeaz condiiile n care primarul poate ataca ordinul prefectului la instana
de contencios
administrativ, data organizrii alegerilor pentru funcia de primar fiind stabilit
de Guvern, la
propunerea prefectului, n maxim 90 de zile.
O noutate adus de Legea administraiei publice locale nr.215/2001 n varianta iniial,
meninut i

n prezent a constituit-o posibilitatea nlturrii primarului pe calea referendum

ului local, pe
principiul simetriei juridice. Mandatul primarului nceteaz, de asemenea, nainte de term
en ca urmare
a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii, conform procedurii pre
vzute pentru
nlturarea consiliului local prin referendum local. Expresia n condiiile legii vizeaz
procedura de
organizare i desfurare a referendumului stabilit prin legea special n materie, Legea n
r.3/2000.
Referendumul pentru ncetarea mandatului primarului se organizeaz ca urm
are a cererii
adresate n acest sens, prefectului, de locuitorii comunei, oraului sau municipiulu
i, ca urmare a
nesocotirii de ctre acesta a intereselor generale ale colectivitii locale sau a neexercitr
ii atribuiilor
ce i revin, potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercit ca reprezentant al statului.
Organizarea referendumului trebuie s fie solicitat, n scris, de cel puin 25% dintre
locuitorii cu
drept de vot. Acest procent trebuie s fie realizat n fiecare dintre localitile component
e ale comunei
sau oraului.
Suspendarea mandatului primarului intervine de drept, numai n cazul arestrii sale
preventive.
Potrivit actualei reglementri, msura arestrii preventive se comunic de ndat, de ct
re instana de
judecat prefectului, care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Ordinul de
suspendare se
comunic de ndat primarului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea arestrii prevent
ive, iar dac
primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri,
n condiiile
legii, la plata drepturilor salariale corespunztoare perioadei n care a fost suspendat.
Aceste prevederi se aplic i viceprimarului.
Statutul viceprimarului este succint reglementat n coninutul actualei regle
mentri, Legea
nr.286/2006 aducnd modificri i cu privire la aceast funcie.
Cea mai important modificare, deja criticat de doctrin, vizeaz instituirea u
nei subordonri
exprese a viceprimarului fa de primar, viceprimarul fiind calificat drept nlocuitor
ul de drept al
acestuia, care i poate delega atribuiile sale.
Potrivit legii, viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n func
ie, din rndul
membrilor acestuia.
Schimbarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotrr
e adoptat cu
votul majoritii consilierilor n funcie, la propunerea primarului sau a unei trei
mi din numrul
consilierilor locali n funcie.
Pe durata exercitrii mandatului, viceprimarul i pstreaz statutul de consilie
r local, fr a

beneficia de indemnizaia aferent acestui statut.

O instituie nou creat, cu ocazia modificrilor aduse n vara anului 2006, Leg
ii administraiei
publice locale privete funcia de administrator public, creat dup modelul existent n sis
temul anglosaxon, cunoscut sub denumirea de city manager.
Iniiativa de a nfiina funcia de administrator public la nivelul administraiei
publice locale
romneti a vizat creterea gradului de profesionalism n funcionarea autoritilor public
e la nivel de
jude, municipiu, ora i comun.
Dac ideea ce se afl n spatele nfiinrii acestei funcii,-deja calificate n doctrina
de specialitate,
ca fiind una neconstituional, deoarece nu este enumerat printre autoritile admini
straiei publice
105

locale identificate de legiuitorul constituant-, ar putea fi una generoas, aceea de a degr

eva primarul,
om politic prin excelen, de multitudinea de probleme pe care le ridic administrarea un
ei colectiviti
locale, n schimb, n ce privete statutul administratorului public, acesta este
n mod evident,
insuficient reglementat.
Astfel, din coninutul art.112-114 din Legea nr.215/2001 republicat rezult c, a
dministratorul
public este o funcie ce se poate regsi att la nivelul comunelor i oraelor ct i la niv
elul judeelor.
n primul caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii, consiliului local este prim
arul iar n cel
de-al doilea caz, cel care poate propune nfiinarea acestei funcii, consiliului judeean
este preedintele
consiliului judeean.
La nivel local, numirea i eliberarea din funcie a administratorului public se face
de primar, pe
baza unor criterii, proceduri i atribuii specifice, aprobate de consiliul local, numirea n
funcie avnd
loc pe baza unui concurs.
La nivel judeean, numirea i eliberarea din funcie a administratorului pu
blic se face de
preedintele consiliului judeean, pe baza unor criterii, proceduri i atribuii specifi
ce, aprobate de
consiliul judeean, numirea n funcie avnd loc pe baza unui concurs.
La nivel local, administratorul public, poate ndeplini, n baza unui contract de mana
gement (baza
legal a angajrii acestuia), ncheiat n acest sens cu primarul, atribuii de coordonare a
aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
La nivel judeean, administratorul public, poate ndeplini, tot n baza
unui contract de

management, ncheiat n acest sens cu preedintele consiliului judeean, atribuii de

coordonare a
aparatului de specialitate sau a serviciilor publice de interes judeean.
La nivel local, primarul sau la nivel judeean, preedintele consiliului jude
ean pot delega
administratorului public, n condiiile legii, calitatea de ordonator principal de credite.
Totodat, prin lege se mai precizeaz, posibilitatea asociaiilor de dezvoltare interco
munitar, -ce
au un statut insuficient reglementat, n opinia noastr-, de a decide desemnarea un
ui administrator
public pentru gestionarea serviciilor de interes general care fac obiectul asocierii.
Din analiza cadrului legal extrem de sintetic, aflat la baza crerii acestei funcii apreci
em c nu este
vorba de un funcionar public, supus rigorilor Statutului funcionarilor publici, ci
de un angajat
contractual, supus dispoziiilor Codului muncii.
7. Secretarul unitii administrativ-teritoriale
Tradiional, n administraia public local romneasc, pe lng organele alese sau nu
mite pe baza
unor criterii politice, au existat i funcionari care au avut statutul de funcionari
de carier i au
asigurat continuitatea.
Dup modelul european, alturi de notar, a nceput s apar i la noi, funci
a de secretar al
consiliului comunal, funcie, care, treptat, prin schimbri legislative a nlocuit fu
ncia de notar,
prelund i atribuii ale acestuia.
Potrivit Legii administraiei publice locale, nr.215/2001 republicat: Fiecare unitate a
dministrativteritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar
salarizat din bugetul
local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrat
iv-teritoriale
a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau admi
nistrative.
Observm c legea precizeaz expres posibilitatea ca funcia de secretar
al unei uniti
administrativ-teritoriale s poat fi ocupat i de absolveni ai unei forme de pregtire
universitar n
domeniul administraiei publice, al tiinelor administrative n general.
Potrivit unei dispoziii tranzitorii introduse de Legea nr.286/2006, secretarii comunelor
care, la data
intrrii n vigoare a prezentei legi, nu au studii superioare i pot pstra funcia public c
u obligaia ca,
n termen de 3 ani de la data intrrii n vigoare a prezentei legi, s absolve o for
m de nvmnt
superior de lung durat n specialitatea tiine juridice sau administraie public,
sub sanciunea
106

eliberrii din funcie. Pn la data de 31 decembrie 2006, sub sanciunea ncetrii raportu
lui de munc,
acetia aveau obligaia de a prezenta documente care s dovedeasc situaia lor c
olar, care s le
permit ndeplinirea n termen a obligaiei mai sus prevzute.
Potrivit Legii administraiei publice locale, secretarul nu poate fi membru al unui part
id politic, sub
sanciunea destituirii din funcie. Secretarul unitii administrativ-teritoriale nu poate fi
so, soie sau
rud de gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preedintele sau
vicepreedintele
consiliului judeean, sub sanciunea eliberrii din funcie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de servi
ciu i regimul
disciplinar ale secretarului unitii administrativ-teritoriale se fac n conformitate
cu prevederile
legislaiei privind funcia public i funcionarii publici.
Printre atribuiile principale ale secretarului enumerm: avizarea, pentru legalitate, a
dispoziiilor
primarului i ale preedintelui consiliului judeean, a hotrrilor consiliului local
, respectiv, ale
consiliului judeean; participarea la edinele consiliului local, respectiv ale consil
iului judeean;
asigurarea gestionrii procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul lo
cal i primar,
respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia, precum i ntre acetia i pref
ect; asigurarea
transparenei i comunicrii ctre autoritile publice, instituiile publice i persoane
le interesate a
actelor autoritilor locale; pregtirea lucrrilor supuse dezbaterii consiliului loc
al, respectiv a
consiliului judeean i comisiilor de specialitate ale acestuia etc.
Secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de cons
iliul local, de
primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz.
8. Consiliul judeean i preedintele consiliului judeean
Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la ni
vel judeean,
pentru coordonarea activitii consiliilor comunale, oreneti i municipale, n ved
erea realizrii
serviciilor publice de interes judeean.
n ce privete alegerea consiliului judeean, art.122 alin.(2) din Constituia
republicat se rezum
la a preciza c acesta este ales i funcioneaz n condiiile legii.
Astfel, potrivit Legii administraiei publice locale, consiliul judeean este compus
din consilieri
alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii.
Numrul membrilor fiecrui consiliu judeean se stabilete prin ordin al prefectului,
n funcie de

numrul locuitorilor judeului, raportat de Institutul Naional de Statistic la data d

e 1 ianuarie a
anului curs, sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile, va
riind ntre 30 de
consilieri pentru o populaie de pn la 350.000 de locuitori i 36 de consilieri pentru
o populaie de
peste 650.000 de locuitori.
Consiliul judeean ales n conformitate cu prevederile legii se completeaz
cu preedintele
consiliului judeean, care are drept de vot i conduce edinele acestuia.
Potrivit art.89 din lege, validarea alegerii preedintelui consiliului judeean se face n
termen de 20
de zile de la data desfurrii alegerilor, n camera de consiliu a tribunalului, de c
tre preedintele
tribunalului sau nlocuitorul acestuia.
Asemeni celorlali alei, preedintele consiliului judeean are obligaia de a
depune n faa
preedintelui tribunalului i a prefectului, n edin public, jurmntul prevzut de
lege, cel care
refuz s depun jurmntul fiind considerat demisionat de drept.
Constituirea consiliilor judeene i validarea mandatelor consilierilor judeeni este reg
lementat de
o manier asemntoare celei privind consiliile locale, convocarea n edina de const
ituire revenind
ns preedintelui consiliului judeean, la 3 zile de la depunerea jurmntului de ctre aces
ta.
Consiliul judeean ndeplinete urmtoarele categorii principale de atribuii:
107

a). atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului

judeean, ale
instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regii
lor autonome
de interes judeean, cea mai important fiind alegerea celor 2 vicepreedini dintre consili
erii judeeni;
b). atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului, precum, aprobarea
bugetului propriu
al judeului, la propunerea preedintelui consiliului judeean;
c). atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului, precum atribuia p
rivind darea n
administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a judeului;
d). atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine precum asigurarea cad
rului necesar
pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeean;
e). atribuii privind cooperarea interinstituional precum atribuia de a hotr, n
condiiile legii,
cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne ori strine, inclusiv cu parteneri
din societatea
civil, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii
sau proiecte de

interes public judeean;

f). alte atribuii prevzute prin lege.
Legat de funcionarea consiliului judeean, vom reine c, mandatul acestuia este de 4
ani, putnd
fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof i se exercit de la d
ata constituirii
pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales.
Consiliul judeean se ntrunete n edin ordinar n fiecare lun, la convocare
a preedintelui
consiliului judeean.
Consiliul judeean se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori
este necesar, la
cererea preedintelui sau a cel puin unei treimi din numrul membrilor consiliului ori
la solicitarea
prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean, n cazuri excepionale care necesi
t adoptarea
de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, c
atastrofelor,
incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publi
ce.
n ce privete cvorumul necesar pentru desfurarea edinelor, legea prevede necesita
tea prezenei
majoritii consilierilor judeeni n funcie, prezena acestora fiind obligatorie.
n exercitarea atribuiilor ce i revin consiliul judeean adopt hotrri cu
votul majoritii
membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i
funcionare a
consiliului cere o alt majoritate. Hotrrile se semneaz de preedinte sau n li
psa acestuia de
vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina i se contrasemneaz
de secretarul
judeului.
Consiliul judeean se dizolv de drept n aceleai condiii ca i consiliul local sau pr
in referendum
judeean.
n ce privete conducerea consiliului judeean, o schimbare radical a intervenit cu oca
zia alegerilor
locale generale de la 1 iunie 2008, schimbare ce a constat n esen n alegerea direct
a preedintelui
consiliului judeean, consacrat astfel expres, ca autoritatea executiv, la nivelul judeului.
Prin Legea nr.35/2008 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului i pentru
modificarea i
completarea Legii nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice l
ocale, a Legii
administraiei publice locale nr.215/2001 i a Legii nr.393/2004 privind Statutul
aleilor locali,
prezentat n mass-media drept legea votului uninominal au fost modificate cele trei
acte normative
ce se refer la alegerea, organizarea, funcionarea i statutul autoritilor locale, n conseci
n.

Consiliul judeean alege dintre membrii si 2 vicepreedini, cu votul secr

et al majoritii
consilierilor judeeni n funcie.
Eliberarea din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al
majoritii
consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora.
Eliberarea din
funcie a vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n ultimele 6 luni
ale mandatului
consiliului judeean.
108

Pe durata mandatului, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean primesc

o indemnizaie
lunar, ca unic form de remunerare a activitii, ce reprezint baza de calcul
pentru stabilirea
drepturilor i obligaiilor care se determin n raport cu venitul salarial.
Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autorit
i publice, cu
persoanele fizice i juridice romne i strine precum i n justiie.
Preedintele consiliului judeean rspunde de buna funcionare a aparatului de
specialitate al
consiliului judeean pe care l conduce.
Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei, punerea
n aplicare
a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului,
a hotrrilor
consiliului judeean, precum i a altor acte normative.
Preedintele consiliului judeean ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele categorii
de atribuii:
a).atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, a
instituiilor i
serviciilor publice de interes judeean i a societilor comerciale i regiilor auton
ome de interes
judeean; b).atribuii privind relaia cu consiliul judeean; c).atribuii privind bug
etul propriu al
judeului; d). atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice loc
ale i serviciile
publice; e).atribuii privind serviciile publice de interes judeean; f).alte atribuii prevzut
e de lege sau
sarcini date de consiliul judeean.
i la nivelul acestei funcii se regsete cabinetul preedintelui, format din maxim 5 pe
rsoane, numit
i eliberat din funcie de acesta.
n exercitarea atribuiilor sale, preedintele consiliului judeean emite dispozi
ii cu caracter
normativ sau individual, care devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin
public sau
dup ce au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz.

Potrivit legii, vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consili

er, prevederile
referitoare la mandatul primarului i suspendarea de drept a mandatului acestuia, n
cazul arestrii
preventive, aplicndu-se n mod corespunztor i preedintelui consiliului judeean.
9. Prefectul i subprefectul
Prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, motiv pentru care este
i calificat ca
administraie de stat n teritoriu, rspunznd principiului deconcentrrii administrative.
Potrivit art.123 din Constituia republicat :
Guvernul numete un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti. (2
). Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale m
inisterelor i
ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativteritoriale. (3).
Atribuiile prefectului se stabilesc prin lege organic. (4). ntre prefeci pe de-o parte,
consiliile locale
i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acestora, pe de alt parte, nu exist
raporturi de
subordonare. (5). Prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administ
rativ, un act al
consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider ac
tul ilegal. Actul
atacat este suspendat de drept.
Dac iniial, instituia prefectului a fost reglementat ntr-un capitol distinct al Legii
administraiei
publice locale, ulterior a fost adoptat o lege special, Legea nr.340/2004 privind prefect
ul i instituia
prefectului, ce a suferit modificri i completri ulterioare, fiind republicat n 2008.
Potrivit primelor dispoziii ale Legii nr.340/2004 cu modificrile i complet
rile ulterioare,
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Guvernul numete cte un pref
ect, n fiecare
jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului administraiei i internelor.
Prefectul este
garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celo
rlalte organe
ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefec
tului unele din
atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice de
concentrate din
subordine.
109

Atribuiile care pot fi delegate se stabilesc prin hotrre a Guvernului.

Sediul instituiei prefectului denumit prefectur este n municipiul reedin de jude,
ntr-un imobil

proprietate public a statului, a judeului sau a municipiului, dup caz. Este utilizat expre
s noiunea de
prefectur, ncetenit n vorbirea cotidian, ca i noiunea de primrie, Constituia refe
rindu-se doar
la primar i prefect, ca organe de conducere unipersonal, cu aparate proprii de specialitat
e.
Dintr-o asemenea perspectiv nu putem fi de acord nici cu prevederile O.U.G.
nr.179/2005 pentru
modificarea i completarea Legii nr.340/2004 prin care se organizeaz i funcio
neaz instituia
prefectului, sub conducerea prefectului, pentru exercitarea de ctre acesta a prerogative
lor care revin
potrivit Constituiei i legii.
Mai mult dect att, se precizeaz, total inadecvat n opinia noastr, c instituia pre
fectului este o
instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Or, potriv
it dispoziiilor
constituionale, prefectul, organ de conducere unipersonal reprezint o autoritate
a administraiei
statale n teritoriu ce dispune de un aparat propriu de specialitate, care nu poate cons
titui o instituie
public, n sensul n care aceast sintagm se regsete consacrat n legislaia n vigoare.
Activitatea prefectului se ntemeiaz pe principiile: legalitii, imparialitii
, obiectivitii,
transparenei i liberului acces la informaiile de interes public, eficienei,
responsabilizrii,
profesionalizrii i orientrii ctre cetean.
Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor care i revin potrivit legii, prefectul
este ajutat de
doi subprefeci. Prefectul municipiului Bucureti este ajutat de trei subprefeci.
Atribuiile prefectului se stabilesc prin hotrre a Guvernului.
Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici, dispozii
e consacrat
expres i n Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n 2007.
Potrivit art.12 din Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, ntre pr
efeci, pe deo parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii acest
ora, pe de alt
parte, nu exist raporturi de subordonare.
De remarcat c, dispoziia de mai sus, se regsete ca urmare a revizuirii,
i n art.123 din
Constituia republicat.
Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei
a prevzut c:
n funciile de prefect i subprefect pot fi numite persoanele care ndeplinesc condiiile
prevzute de
prezentul titlu (este vorba despre Titlul III din cartea a II-a, purtnd denumirea
Reglementri privind
funcia public i funcionarii publici subl.ns.) pentru numirea ca nalt funcionar publ
ic, ncepnd

cu anul 2006, n mod ealonat, n baza hotrrii Guvernului. Pn la acea dat funciilo
r de prefect i
subprefect li se aplic regimul juridic prevzut de Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, cu
modificrile i completrile ulterioare.
n dorina de profesionalizare a acestor funcii, prin scoaterea ncepnd cu an
ul 2006 de sub
impactul politicii, Legea nr.340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare prev
ede expres c,
prefectul i subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai unei organiza
ii creia i este
aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice, potrivit legii, sub sanciunea dest
ituirii lor din
funcia public.
Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii sindic
ale proprii.
n prezent, prefectul are dou sarcini eseniale n calitate de reprezentant al statului n
teritoriu.
Pe de-o parte, prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate a
le ministerelor
(aviznd numirea i eliberarea din funcie a conductorilor acestora) precum i activi
tatea celorlalte
autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la
nivelul unitilor
administrativ-teritoriale.
Pe de alt parte, potrivit art.123 alin.(5) din Constituia republicat i art.3 (
consacrat tutelei
administrative) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prefectul poate at
aca, direct n
faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile administraiei
publice locale,
110

dac le consider nelegale, actul atacat fiind suspendat de drept. Aciunea se formuleaz
n termenul
prevzut la art.11 alin.(1) din lege (6 luni-n.n.) i ncepe s curg de la momentul
comunicrii actului
ctre prefect. Aciunea introdus de prefect este scutit de taxa de timbru.
Precizm c dispoziiile speciale n materia controlului de legalitate din Legea nr.340/
2004 au fost
expres abrogate prin Legea nr.262/2007 care a modificat substanial Legea contenciosului
administrativ
nr.554/2004.
Printre atribuiile principale ale prefectului, ca reprezentant al Guvernului, Legea nr.34
0/2004 mai
reine: asigurarea aplicrii i respectrii Constituiei i a tuturor actelor normative precu
m i a ordinii
publice; verificarea legalitii actelor administrative ale autoritilor administraiei pu
blice locale i
judeene, asigurarea mpreun cu organismele abilitate a msurilor de pregtire i inter
venie pentru

situaii de urgen etc.

Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, prefectul emite ordine cu caracter individual sau
normativ, n
condiiile legii.
Ordinul prefectului care conine dispoziii normative devine executoriu numai dup ce
a fost adus la
cunotin public iar ordinul prefectului cu caracter individual devine execut
oriu de la data
comunicrii ctre persoanele interesate.
Un element de noutate, adus de O.U.G.nr.179/2005 l constituie Cancelaria prefectulu
i, organizat
n cadrul instituiei prefectului, sub forma unui compartiment organizatoric distinct,
ce cuprinde un
director, doi consilieri, un consultant i un secretar.
Totodat, prefectul poate organiza, prin ordin, n cadrul numrului de posturi
i al fondurilor
aprobate anual, oficii prefectorale, cu avizul conform al ministerului de resort. n municip
iul Bucureti
se pot organiza oficii prefecturale n fiecare sector.
Oficiile prefectorale fac parte integrant din instituia prefectului i sunt conduse de c
tre un ef al
oficiului prefectural, funcie echivalent cu funcia de director executiv.
O.U.G.nr.179/2005 a reglementat modalitatea n care prefecii i subprefecii n
funcie la data
intrrii n vigoare a ordonanei de urgen urmau s fie numii n funcii publice de prefec
t, i respectiv,
de subprefect, n urma promovrii unui examen de atestare pe post.
ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, funcia public de secretar general
al prefecturii s-a
transformat n funcia public de subprefect.

Partea a III-a
Funcia public i funcionarul public
Unitatea de nvare VIII
Teoria general a funciei publice

1. Noiuni specifice. Evoluia legislaiei n domeniu

Noiunea de funcie public reprezint o noiune fundamental a dreptului publi
c n general, a
dreptului administrativ n special, strns legat de noiunea de organ, au
toritate, activitate
administrativ, etc. Titularul unei funcii publice este de regul, dar nu ntotdeauna,
un funcionar
public.
Funcionarea oricrei autoriti sau instituii publice presupune, dup cum deja sa precizat, trei

elemente: competen, mijloace materiale i financiare i personal, structurat pe comparti

mente, linii
ierarhice i funcii, dintre care doar unele sunt funcii publice.
n toate rile exist tradiii privind reglementarea funciei publice, ce nu trebuie ns
confundate cu
apariia unui statut general.
Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din verbul statue
re (a statua, a
decide, a ordona) semnific un ansamblu de norme juridice ce cuprinde voina statului de
a reglementa,
n mod autoritar, o anumit categorie de raporturi sociale ori instituii juridice.
Primul statut al funciei publice a fost adoptat n Spania, n anul 1852, apoi n Luxe
mburg, n anul
1872, iar n Danemarca, prima lege despre funcionari dateaz din anul 1899.
Primul Statut al
angajailor civili ai statului a fost adoptat n Italia, n anul 1908, iar prima lege irlandez
referitoare la
funcia public dateaz din anul 1922. Olanda a adoptat prima lege privind funcionarii n
anul 1929 i
Regulamentul general privind funcionarii Regatului, n anul 1931. n Germania a existat
nc din anul
1806 un Cod bavarez al funciei publice, dar prima codificare general s-a adoptat abia
n anul 1937.
n Frana, dei tradiiile privitoare la funcia public sunt anterioare Revoluiei
de la 1789, iar
Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul S
tatut al funciei
publice a fost adoptat abia n anul 1941.
Doctrina romneasc interbelic s-a pronunat dintotdeauna ferm, n favoarea unui
Statut, ce ar
urma s mpiedice arbitrariul organelor politice, s pun stavil strii de nesiguran
n care se aflau
slujbaii administraiei centrale i locale, dar i s ntreasc garaniile de bun ndeplinir
e a serviciilor
publice. n acest spirit a fost subliniat necesitatea ca acesta s asigure garantarea im
parialitii i
114

neutralitii n administraie, i deci protejarea funcionarului de presiunile guvername

ntale sau ale
administraiei.
Denumirea de Statut al funcionarilor publici a fost utilizat pentru prima
dat n art.8 al
Constituiei din 1923, care a stabilit dou principii fundamentale: numai romnii
erau admii n
funciile i demnitile publice i necesitatea adoptrii unor legi speciale
privind statutul
funcionarilor publici.
Prima lege special n materie a fost adoptat la 19 iunie 1923, ca urmare a principiilo
r stabilite prin

Constituia din 1923, i a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1924.

Statutul din anul 1923, n baza cruia s-a adoptat i un Regulament coninnd re
gimul juridic al
funcionarilor publici din administraia de stat a reprezentat dreptul comun pentru funci
onarii publici,
n absena unor reglementri speciale.
Statutul s-a aplicat pn la 8 iunie 1940, dat la care a fost promulgat Codul
funcionarilor publici.
Acesta se compunea din dou pri, prima coninea dispoziii aplicabile funcionarilor pu
blici din toate
serviciile, iar a doua se referea doar la funcionarii administrativi i la funcionarii de s
pecialitate, cu
excepia unor categorii expres prevzute, crora li se aplicau reglementri
speciale (corpul
judectoresc, ofierii, corpul didactic, avocaii, medicii, inginerii, preoii etc.).
Dup numeroase modificri, Codul funcionarilor publici a fost abrogat dup anul 194
4, fiind urmat
de reglementri, n spiritul noii ordini constituionale.
n septembrie 1946 s-a adoptat o nou Lege privind Statutul funcionarilor publici,
abrogat dup
numai 3 ani, pe fondul preocuprilor pentru adoptarea primului Cod al muncii.
n perioada 1949-1989, funcionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului
muncii, adoptnduse i unele reglementri speciale, fr a se iei ns din sfera regimului contractual.
2. Constituionalitatea i legalitatea funciei publice
n ce privete constituionalitatea funciei publice, dac ne raportm la alte sta
te ale Uniunii
Europene constatm c, n fiecare din rile care au constituii scrise se regsesc principi
i ale funciei
publice. Numrul articolelor din Constituie referitoare la funcia public difer ns, de la
o ar la alta,
dup cum difer i tehnica sau coninutul reglementrii.
ntr-un prim grup de state, majoritar, (Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia,
Portugalia,
Suedia, Austria i Finlanda) Constituia prevede competena legiuitorului de a
stabili regulile
aplicabile funciei publice.
n alte state (Irlanda, Luxemburg), atribuirea acestei competene este implicit i rezu
lt chiar din
supremaia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se ti
e, de pild, c
separarea Republicii irlandeze de tradiia britanic s-a realizat prin votarea Constituiei
din 1937, care
la rndul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind funcia public, votat cu 13 ani
mai nainte.
Un al treilea grup de state se caracterizeaz printr-o partajare, n baza dispoziiilor
constituionale,
ntre legislativ i executiv, a reglementrii funciei publice. n Belgia i n Marea
Britanie, eful

statului dispune de competen n materie de statut al funcionarilor, n baza prerogativelo

r sale regale.
De asemenea, n Olanda i n Frana.
Statutul funcionarilor publici sau dreptul comun al funciei publice, ntr-o
formulare mai
riguroas sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situa
ia juridic a
funcionarului public.
n acest sens, mai peste tot n Europa, se poate regsi un Statut al funcionari
lor publici. Dar,
ordonarea formal a acestui statut este mai mult sau mai puin omogen, neputnd fi iden
tificat un text
unic care s poat fi calificat drept statutul general al funciei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existena unor statute sau Coduri, cu rol de dr
ept comun al
funciei publice ridic dou probleme legate de sfera funcionarilor publici i anume: n
ce msur se
115

aplic Statutul, personalului din administraie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile d
e funcionari
publici ce intr sub incidena Statutului i care este gradul de generalitate a reguli
lor cuprinse n
Statut.
n plus, n toate rile Uniunii Europene, anumite tipuri de funcii sunt exercitate
n cadrul unor
reglementri statutare particulare. Este vorba n primul rnd, despre poliie, supus
unei ierarhii
speciale, privat de dreptul de grev i uneori, de cel sindical. Este de asemenea, cazul
judectorilor,
care beneficiaz de garanii de independen speciale, chiar dac, n sens larg pot
fi considerai ca
funcionari. Este n general, i cazul diplomailor, supui unor constrngeri privind
mobilitatea i
adoptarea unei atitudini rezervate, dar dispunnd n schimb de indemnizaii semnificative.
Bazele constituionale ale funciei publice n Romnia se regsesc n principal,
n coninutul
art.16 alin.3 i art.73 alin.3 litera j.
Astfel, art.16 din Constituia Romniei, aa cum a fost modificat i complet
at prin legea de
revizuire, consacr principiul potrivit cruia:
Funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, n condiiile legii,
de persoanele
care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de an
se ntre femei
i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti.
Dou modificri eseniale au intervenit fa de dispoziia iniial.
n primul rnd, a fost eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru
ocuparea unei
demniti sau funcii publice, deoarece n spiritul reglementrilor europene, nu era justific
at interdicia

ocuprii acestor funcii de ctre cetenii romni care au i alt cetenie, de regul, a
rilor din zona
civilizaiei europene.
n al doilea rnd, s-a prevzut garania egalitii dintre femei i brbai n ocuparea
unei asemenea
funcii, garanie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltrii democraiilor c
ontemporane
i prezint semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a dob
ndi un rol mai
important n viaa public a rii.
O alt dispoziie constituional n materie, se regsete n art.73 alin.(3) ce enumr
domeniile n
care se reglementeaz prin lege organic, statutul funcionarilor publici, putnd fi identif
icat la lit. j).
Deoarece la acelai articol, la litera p) se menioneaz i regimul general privin
d raporturile de
munc, sindicatele, patronatele i protecia social ca materie a legii organice, rezult c
, legiuitorul
constituant a urmrit s consacre un regim statutar pentru funcionarii public
i i un regim
contractual, pentru restul salariailor.
n ce privete sfera funcionarilor publici, acesta este un aspect care ine de leg
iuitorul organic,
nefiind ns de conceput un funcionar public n afara principiilor generale
ale Statutului, ce
reglementeaz deci, un regim de drept public, mai exact, un regim de drept administrativ.
Dup ani de zile de mese rotunde, seminarii i conferine naionale i internaionale
organizate pe
marginea acestei problematici, n care au fost dezbtute diferite proiecte legislative realiza
te pe aceast
tem, Legea privind Statutul funcionarilor publici a fost adoptat n edina comun a
Camerelor, n
urma angajrii rspunderii Guvernului n faa Parlamentului, potrivit art.114
din Constituia
republicat, devenind Legea nr.188/1999.
Ulterior, legea a suferit o serie de modificri i completri, schimbri substaniale
fiindu-i aduse
prin Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea
demnitilor
publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei,
deja evocat.
Dup republicare, Statutul funcionarilor publici a fost din nou substanial modificat. A
urmat o nou
republicare n anul 2007 urmat de noi modificri prin dou ordonane de urgen, la finel
e lui 2008.
Obiectul de reglementare al Legii privind Statutul funcionarilor publici l repre
zint, regimul
general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public
local, prin
autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice al
e administraiei
publice centrale i locale, denumite n continuare, raporturi de serviciu.

116

Scopul legii l constituie asigurarea, n conformitate cu dispoziiile legale, a unui

serviciu public
stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor, precum i al
autoritilor
i instituiilor publice din administraia public central i local.
n ce privete conceptul de raport de serviciu, de-a lungul vremii, n doctrin a
aprut necesitatea
stabilirii naturii juridice a acestuia.
n opinia specialitilor n dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o form a raport
ului juridic de
munc, i nu un raport de drept administrativ.
n opinia autorilor de drept administrativ, natura juridic a raportului de serviciu treb
uie stabilit n
funcie de specificul elementelor acestui raport juridic i anume: prile, coninutul i obie
ctul su.
Dintr-o asemenea perspectiv, funcionarii publici sunt privii ca ageni ai
autoritilor/instituiilor
publice care concur la realizarea puterii publice i de aceea, sunt supui, cu prepond
eren regulilor
speciale de drept administrativ.
Calitatea de funcionar public izvorte din actul de numire n funcie,
care este un act
administrativ de autoritate, i nu de dreptul muncii.
n baza actului de numire n funcie ia natere un raport de serviciu care este un
raport de drept
public avnd ca obiect realizarea puterii publice.
n concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, i
nu de dreptul
muncii, dei cele dou raporturi prezint i unele trsturi comune.
Acest punct de vedere a fost mbriat i de legiuitor, la ora actual, care
definete expres
raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care se nasc i se exercit
pe baza actului
administrativ de numire, emis n condiiile legii cu precizarea c: exercitarea raporturil
or de serviciu
se realizeaz pe perioad nedeterminat i doar prin excepie de la aceast prev
edere, funciile
publice temporar vacante pe o perioad de cel puin o lun pot fi ocupate pe perioad
determinat, n
condiiile expres prevzute de lege.
De-a lungul vremii, doctrina de drept public referitoare la statutul funcionarilor
publici a fost
indisolubil legat de analiza noiunii i implicit de natura juridic a funciei public
e, problem n
legtur cu care s-au dezvoltat dou poziii fundamentale, diferite.
Pe de-o parte, poate fi identificat teoria situaiei contractuale, prin care s-a nc
ercat definirea

funciei publice, fie prin intermediul unor instituii ale dreptului civil, n spe contractul
de mandat, fie
prin intermediul unor instituii ale dreptului administrativ, n spe contractul administrativ
.
Pe de alt parte, este vorba despre teoria statutului legal, susinut de autorii france
zi, funcia de
stat fiind privit ca un statut legal, actul su de instituire fiind un act de autoritate, iar
cel ce exercit
funcia, exercitnd autoritatea statal i nu drepturile izvorte dintr-o situaie contractual.
Astfel, funcia public a fost definit n doctrina interbelic ca reprezentnd complex
ul de puteri i
competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea oc
uprii, n chip
temporar, de un titular sau de mai muli, persoan fizic care, exercitnd pu
terea n limitele
competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea.
n doctrina postbelic s-au fundamentat de asemenea dou teze opuse cu privire la
natura juridic a
funciei publice.
Pe de-o parte, autorii de drept civil, n special, de drept al muncii au su
sinut teza unicitii
izvorului raportului juridic de munc, cu toate consecinele juridice ce decurg de aici.
Pe de alt parte, orientarea iniial a autorilor de drept administrativ i a unor a
utori de dreptul
muncii s-a axat pe ideea dublului raport juridic al funcionarului de stat care aprea att
ca subiect al
unui raport de serviciu ct i ca subiect al unui raport de munc. Ulterior, cele
dou categorii de
raporturi au fost privite ca formnd o unitate dialectic indestructibil, ce ducea la u
n raport de sine
stttor raportul de funcie.
A fost fundamentat astfel, o a doua accepiune a noiunii de funcie de stat, a
xat pe ideea de
subiect de drept, ce viza situaia juridic a funcionarului nvestit cu atribuiile funcie
i, ca subiect al
raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia.
117

Funcia public a fost definit astfel ca reprezentnd situaia juridic a persoanei fizice
nvestit, n
mod legal, cu capacitatea de a aciona n realizarea competenei unui organ de stat, tez
valabil i
potrivit actualului cadru legislativ, dac nlocuim noiunea de organ de stat cu c
ea de autoritate
public.
Aflndu-se ntr-o situaie legal, funcionarului public i sunt stabilite coordonatele
funciei prin
lege, iar atribuiile ce i sunt ncredinate sunt de ordin general, prevzute de
lege, n interesul
serviciului public.

n ce privete reglementarea funciei publice, potrivit dreptului comparat, n cel

elalte state ale
Uniunii Europene se menine i n prezent, vechea disput ntre concepia dominant de a
ltfel, axat pe
ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public i concepi
a statutului
contractual, ce conduce la regimul dreptului privat.
Fr a se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre funcia public
ca statut legal
sau despre funcia public ca un raport de drept privat, fr ca una s fie opus cu necesit
ate celeilalte.
Potrivit Legii nr.188/1999, republicat n 2007: funcia public reprezint ansamblul
atribuiilor i
responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de put
ere public de
ctre administraia public central, administraia public local i autoritile
administrative
autonome. Funciile publice sunt prevzute prin anexa la lege.
Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice, potrivit legii, sun
t: a). legalitate,
imparialitate i obiectivitate; b). transparen; c). eficien i eficacitate; d). res
ponsabilitate, n
conformitate cu prevederile legale; e). orientare ctre cetean; f). stabilitate n exer
citarea funciei
publice; g).subordonare ierarhic.
Dup cum se poate lesne observa, se subliniaz n doctrina actual, aceste princ
ipii nu sunt ale
funciilor publice, ci ale funcionarilor publici.
n legislaia i doctrina interbelic, stabilitatea garanta funcionarilor publici dre
ptul de a nu fi
transferat, sancionat sau nlocuit dect n condiiile legii, iar transferul n interesul servic
iului, chiar i
n alt localitate, se putea face i fr acordul funcionarului, dar cu respectarea prevederil
or legale.

Unitatea de nvare IX
Statutul funcionarilor publici

1. Definirea, selecia, numirea i avansarea funcionarilor publici

n doctrina actual, funcionarul public este definit ca, persoana fizic nvestit n m
od legal, prin
actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina n
deplinirii pe un
timp nedeterminat, de regul, a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei
organului din
structura creia face parte funcia respectiv.

Legea nr.188/1999 republicat n 2007 definete funcionarul public ca reprezen

tnd persoana
numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public, cu precizarea c: totalitatea
funcionarilor publici
din cadrul autoritilor administrative autonome i din cadrul autoritilor i instituiilo
r publice din
administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici.
Persoana care a fost eliberat din funcia public i se afl n corpul de rezerv al
funcionarilor
publici i pstreaz calitatea de funcionar public.
Dispoziiile legii se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care benefic
iaz de statute
proprii, aprobate prin legi speciale, dac nu se dispune altfel, prevedere din care rez
ult implicit c,
Statutul funcionarilor publici recunoate c mai sunt i ali funcionari publici n afa
ra celor supui
reglementrilor sale.
Potrivit legii, pot beneficia de statute speciale, funcionarii publici care i desfoa
r activitatea
n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamen
tului Romniei;
structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; structurile de specialitate
ale Consiliului
Legislativ; serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal; poliia i al
te structuri ale
Ministerului Administraiei i Internelor; alte servicii publice stabilite prin lege.
Legea prevede expres categoriile de personal crora nu li se aplic dispoziiile sal
e i anume: a).
personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilo
r publice, care
desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de
deservire, paz precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de pu
tere public;
b). personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului
; c). corpului
magistrailor; d). cadrelor didactice; e). persoanelor numite sau alese n funcii de demnit
ate public.
n doctrin, pornind de la legalitatea nvestiturii a fost pus n discuie co
nstant, problema
regimului juridic aplicabil funcionarului de fapt, adic acel funcionar care exercit n pu
blic i ntrun loc public, atribuiile specifice unei funcii dar care, fie nu dispune n realitate d
e nici un fel de
120

nvestitur, fie nvestitura sa a fost ilegal. n astfel de situaii, pentru dreptul administrat
iv intereseaz
mai puin consecinele juridice pe care le va suporta persoana fizic pentru faptele sa
le, ce conteaz
fiind consecinele juridice ale actelor emise de acea persoan, n condiiile artate.

n absena unui text legal cu valoare de principiu, dar n prezena unor dispoziii co
ninute n legi
speciale care prevd acoperirea nulitii actelor ncheiate de asemenea funcionari, n an
umite situaii,
doctrina s-a pronunat de regul, n favoarea salvgardrii actului ncheiat de un
funcionar de fapt,
ilegalitatea nvestiturii fiind dificil de imputat cuiva iar n anumite cazuri, existnd riscul
unui ru mai
mare, n cazul anulrii actului.
Dintotdeauna, se arat n dreptul comparat, selecia funcionarilor publici
a reprezentat o
preocupare de prim ordin pentru clasa politic, respectiv, pentru partidele politice aflate
la guvernare
sau, dup caz, n opoziie. Criteriile i metodele de selecie reflect ns, n fiecar
e ar i pentru
fiecare epoc, caracteristicile fundamentale ale sistemului administrativ statal respectiv.
Accesul la funcia public respect n toate statele Uniunii Europene
, dou principii
complementare a cror importan variaz pentru fiecare ar, n funcie de evolui
a istoric i de
cultura juridic proprie fiecrei ri: principiul egalitii i principiul meritului.
Principiul accesului egal la funcia public i are originea n Europa, n respingerea
privilegiilor,
ca urmare a Revoluiei franceze.
Acest principiu se regsete n toate constituiile scrise ale Statelor membre ale Uniu
nii Europene,
cu excepia Danemarcei i a Irlandei, ri n care este consacrat prin lege. Toate legisla
iile naionale
consacr i principiul recrutrii prin concurs, precum i o serie de condiii prealabile nscr
ierii.
n unele ri occidentale, o importan mai mare se acord recrutrii dup merit, ce
i are originea
n principiul mai degrab politic dect juridic, al sistemului de acordare a funciei du
p merit (merit
system) generalizat n Marea Britanie, n sec. al XIX-lea.
Dac prin noiunea de funcie public nelegem o profesie, n virtutea creia persoana
care o ocup
are un drept la carier, atunci vom distinge dou categorii de condiii i anume: c
ondiii generale,
necesare pentru ocuparea oricrei funcii publice i condiii specifice, necesare
pentru ocuparea
anumitor categorii de funcii din administraie, din sfera justiiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regul se face distincie ntre condi
iile obiective i
condiiile subiective de acces la funcia public.
Condiiile obiective sunt calificate ca fiind acele condiii a cror natur nu trebuie l
sat la libera
apreciere a autoritii nsrcinate s verifice dac candidatul le respect. Condiiile obiec
tive se refer
fie la candidai, fie la administraie iar n acest din urm caz, este vorba despre exi
gena pe care o
regsim peste tot, de a exista posturi bugetare vacante.

n ce privete condiiile subiective, este vorba despre condiii a cror definiie las o l
arg libertate
de apreciere autoritilor care sunt nsrcinate cu verificarea lor, n raport cu nat
ura funciilor ce
urmeaz s fie ndeplinite i de calitile particulare ale fiecrui candidat.
Sub aspectul modalitilor de selectare i de recrutare, toate rile cunosc un minim
de formaliti
care duc la delimitarea funciei publice de sectorul privat, dar acest grad de form
alism este foarte
diferit de la un stat la altul putnd fi identificate urmtoarele patru modele distincte:
Modelul unui minim comun de formaliti ce presupune obligaia de publicare a post
urilor vacante
i poate fi ntlnit n Olanda i Danemarca.
Modelul german caracterizat prin selecia n etape i recrutarea liber prelu
at parial i de
Luxemburg pentru selecia funcionarilor de rang nalt. n pofida numeroaselor tentative
de reform,
se apreciaz n doctrin, sistemul de selectare german a meninut n practic, monopo
lul juritilor n
funciile publice de conducere.
Modelul britanic caracterizat prin recrutarea printr-o comisie independent preluat i
de Irlanda.
Modelul francez caracterizat prin organizarea de concursuri i pregtirea n c
oli de formare
profesional a funcionarilor publici ce rspund preocuprii de profesionalism. Este vorba
de recrutarea
cursanilor unei coli specializate n care se pregtesc viitorii funcionari, numii ntr-un
anumit corp la
121

finalizarea pregtirii i dispunnd de posibilitatea de a-i alege locurile de activitat

e, n funcie de
ordinea rezultatelor.
Potrivit art.54 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici rep
ublicat, poate
ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii:
a). are cetenia romn i domiciliul n Romnia;
b). cunoate limba romn, scris i vorbit;
c). are vrsta de minimum 18 ani mplinii;
d). are capacitate deplin de exerciiu;
e). are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, ate
stat pe baz
de examen medical de specialitate;
f). ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public;
g). ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice;
h). nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, con
tra statului sau
contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea ju
stiiei, de fals
ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o
incompatibil cu

exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea;

i). nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de
munc pentru
motive disciplinare n ultimii 7 ani;
j). nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege.
Instituirea unor condiii de acces la funcia public rspunde i unor necesiti de
ordin tehnic i
administrativ, unor criterii de eficien, prin care se urmrete recrutarea persoanelor apt
e, capabile s
fac fa exigenelor impuse de o funcie public.
Potrivit legii, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi.
Dup nivelul atribuiilor titularului funciei publice, funciile publice se mpart
n trei categorii
corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de
conducere i
funcionarilor publici de execuie.
Statutul identific cele trei categorii de funcionari publici instituind un regim distinct
pentru nalii
funcionari publici.
Astfel, categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoanele care sunt numi
te ntr-una din
urmtoarele funcii publice: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct a
l Guvernului;
secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei
publice centrale;
prefect; secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administ
raiei publice
centrale, subprefect i inspector guvernamental.
Potrivit Statutului, nalii funcionari publici realizeaz managementul de niv
el superior n
administraia public central i n autoritile administrative autonome. Pentru a o
cupa o funcie
public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici persoana trebuie s ndepl
ineasc mai
multe condiii prevzute de Statut, ncepnd cu condiiile generale mai sus enunate, con
diii speciale
de studii i s promoveze concursul naional pentru intrarea n categoria nalil
or funcionari
publici.
Ocuparea funciilor publice se face prin promovare, transfer, redistribuire, re
crutare i alte
modaliti prevzute expres de lege.
Recrutarea n vederea intrrii n corpul funcionarilor publici se face prin conc
urs, n limita
funciilor publice vacante rezervate n acest scop prin planul de ocupare a funciilor public
e.
Condiiile de participare i procedura de organizare a concursului se stabilesc potrivit l
egii.
Concursul are la baz principiile competiiei deschise, transparenei, meritelor
profesionale i
competenei, precum i cel al egalitii accesului la funciile publice pentru fiecar
e cetean care

ndeplinete condiiile legale. Anunul privind concursul se public n Monitorul Oficial

al Romniei,
Partea a III-a, i ntr-un cotidian de larg circulaie cu cel puin 30 de zile nainte de
data desfurrii
concursului.
122

Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmea
z nvestitura
ca procedur desfurat de ctre o autoritate sau instituie public prin care se n
credineaz unei
persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective.
nvestirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ forma
liti anterioare,
concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare a funciei, dar strns
legate de aceasta,
sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii etc.
Potrivit doctrinei actuale, numirea este un act administrativ individual emis de
conductorul
autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral p
rovenit de la
acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare.
Statutul funcionarilor publici, n forma sa actual distinge n ce privete numirea
funcionarilor
publici, dup cum este vorba despre nali funcionari publici, funcionari publici de
conducere sau
funcionari publici de execuie.
n toate cazurile, actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin
temeiul legal
al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la c
are urmeaz s
exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii.
La intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul d
e credin n
termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurm
ntul este cel
prevzut de lege cu precizarea expres a legiuitorului potrivit creia, formula religioa
s de ncheiere
trebuie s respecte libertatea convingerilor religioase.
Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului
administrativ
de numire n funcia public.
Dup intrarea n corpul funcionarilor publici, fiecruia dintre acetia i se ntoc
mete un dosar
profesional.
Avansarea era privit n doctrina interbelic ca un drept al funcionarului publ
ic, constnd n
trecerea acestuia, cu acordul su, ntr-un alt grad ori treapt profesional, n cadrul
aceleiai funcii sau
trecerea ntr-o funcie superioar.

n prezent, avansarea este privit i ca un drept obiectiv al funcionarului, sistemele i

condiiile de
avansare n funcii publice putnd fi diferit reglementate i putnd conine condiii speci
fice anumitor
categorii de funcionari publici.
Din punct de vedere al modului de avansare al funcionarilor publici exist
dou posibiliti:
avansarea liber i avansarea prin concurs sau examen.
Avansarea liber se poate realiza fie prin aprecierea conductorului cu privire la pers
oana, funcia
i momentul n care ea trebuie s aib loc, fie prin constatarea ndeplinirii automate i in
tegrale a unor
condiii legale, ca de exemplu, vechimea n funcia deinut. Prima modalitate este critica
bil deoarece
implic subiectivism din partea celui care face aprecierea.
Avansarea prin concurs sau examen se face ca urmare a verificrii cunotinelor
de specialitate
necesare exercitrii funciei superioare. Aceast metod de avansare permite o selec
ie obiectiv a
candidailor, care pot proveni att din cadrul autoritii, ct i din afara ei, n msura n ca
re ndeplinesc
condiiile legale.
Concursul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este mai mare dect al fun
ciilor publice
vacante, iar examenul se organizeaz atunci cnd numrul candidailor este egal sau mai
mic cu cel al
funciilor publice vacante.
Statutul actual reglementeaz n detaliu, modalitile de promovare a funcionarilor p
ublici i de
evaluare a performanelor profesionale ale acestora.
n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avans
a n treptele de
salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i
avansarea n
trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui pot vacant.
Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei
funcii publice
superioare.
123

Promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul publi

c se face prin
concurs sau examen, organizat anual, prin transformarea postului ocupat de funcio
narul public ca
urmare a promovrii concursului sau examenului. Fa de accepiunea clasic a no
iunii, se ridic
problema, n ce msur mai reprezint promovarea, ocuparea unei funcii publice superi
oare vacante,
dac aceasta se realizeaz tot prin concurs ?
Evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se
face anual,

calificativele obinute la evaluarea profesional fiind avute n vedere la: avansarea

n treptele de
salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar, eliberarea din funcia pub
lic precum i
stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici.
n urma evalurii, funcionarului public i se acord unul din urmtoarele calif
icative: foarte
bine, bine, satisfctor, nesatisfctor.
Diversitatea i complexitatea funciilor publice, organizarea i exercitarea lor la nivel
micro-social
sau macrosocial, ncepnd cu autoritile i instituiile publice locale i pn la cele cen
trale ridic i
problema gestionrii lor ntr-un sistem global coerent, corelat i bazat pe principii i
norme comune
tuturor funciilor publice, aplicabile funcionarilor publici.
Vom vorbi astfel, de gestiunea funciei publice privit n doctrin ca ansamb
lul activitilor
desfurate, n condiiile legii, de ctre structuri organizatorice anume create pentr
u elaborarea i
aplicarea politicii i strategiei, precum i a reglementrilor referitoare la funcionarii public
i.
n acest scop, Statutul funcionarilor publici a prevzut astfel de structuri
organizatorice n
subordinea unor autoriti sau instituii publice, crora le-a precizat i competena.
Astfel, pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stab
il i imparial
a fost nfiinat, n subordinea ministerului de resort, Agenia Naional a Funcion
arilor Publici,
organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic.
Potrivit legii, Agenia Naional a Funcionarilor Publici este condus de un preedi
nte, cu rang
de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru, la propunerea ministrului
administraiei i
internelor. n exercitarea atribuiilor care i revin, acesta emite ordine cu caract
er normativ sau
individual.
De asemenea, potrivit legii, n cadrul autoritilor i instituiilor publice se co
nstituie comisii
paritare, n a cror componen intr un numr egal de reprezentani desemnai d
e conductorul
autoritii sau instituiei publice i de sindicatul reprezentativ al funcionarilor publici. n
cazul n care
sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicat,
reprezentanii
lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din respectiva autoritate
sau instituie
public.
2. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici

n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a funcionarilor p

ublici privit ca
ansamblul atribuiilor, obligaiilor morale i juridice ale acestora, necesare pen
tru ndeplinirea
misiunilor ce incumb funciilor lor, considerate ca ndatoriri n slujba societii, n sco
pul nfptuirii
raionale, eficiente, operative i legale a administraiei publice i a satisfacerii drepturilor
i intereselor
legitime ale persoanelor fizice i juridice.
De menionat c, prin Legea nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionaril
or publici sunt
reglementate normele de conduit profesional a funcionarilor publici, norme obligat
orii pentru toi
funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie pub
lic, din cadrul
autoritilor i instituiilor publice.
Existena sistemului funciei publice demonstreaz c funcionarilor publici nu le p
oate fi n mod
necesar garantat un drept la carier.
De regul, dup efectuarea unei perioade de prob, la sfritul creia, dac nu corespun
de cerinelor
postului, stagiarul poate fi eliberat din funcie, dup ndeplinirea unor formaliti,
funcionarul i
124

obine titularizarea sau, potrivit unei expresii consacrate n dreptul german, i obine num
irea pe via,
n cazul n care se dovedete corespunztor.
n toate rile Uniunii Europene, Statutul funcionarilor publici prevede dre
ptul acestora la
ncadrarea ntr-o funcie echivalent i vrsarea unei indemnizaii compensatorii pe p
erioada n care
acetia au fost privai de slujb.
Peste tot, exist ns i un sistem de sanciuni disciplinare aplicabile n cazul abaterilo
r svrite de
funcionari, cea mai grav fiind eliberarea din funcie.
n ce privete, participarea funcionarilor la viaa politic, acetia sunt supui d
e regul, unei
obligaii de loialitate fa de naiune i de instituiile sale.
ntr-o viziune sintetic se poate susine c, neutralitatea politic a funcionarilor
publici este o
problem care are rspunsuri diferite, n funcie de tradiiile i de legislaia fiecrei ri n
parte.
De asemenea se regsete n toate rile Uniunii, o obligaie de rezerv, distinct
de obligaia de
loialitate i cea privind discreia profesional, care impune funcionarilor o anu
mit reinere n
exprimarea opiniilor, variabil n funcie de moment, de locul unde se afl i de
responsabilitile
specifice.

n ce privete dreptul la grev al funcionarilor publici exist variaii de la o ar la

alta. naintea
celui de-al doilea rzboi mondial, cel mai rspndit principiu era interdicia drept
ului la grev n
serviciile publice. n prezent, greva rmne interzis funcionarilor publici, n sens st
rict, n Belgia,
Danemarca, Germania i Portugalia.
Experiena rilor ce cunosc o interdicie general a grevei n sectorul public const
n faptul c, o
dat ce micarea grevist este suficient de puternic, devenind practic generalizat,
ameninarea cu
sanciunile disciplinare sau chiar penale devine ineficient.
Ca regul, n toate statele democratice se ateapt de la funcionarul public, pe
lng o solid
competen profesional, neutralitate, loialitate, imparialitate, sim al datoriei i
grij fa de
interesul general.
Drepturile i obligaiile funcionarilor publici pot fi mprite, ntr-o opinie, n dou
mari categorii i
anume: drepturi i obligaii cu caracter general, pe care le au toi funcionarii publici
i drepturi i
obligaii speciale, pe care le au numai anumite categorii de funcionari publici.
Cea mai des ntlnit delimitare din doctrina actual romneasc este ns, ntre dreptu
ri i obligaii
care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe
de-o parte,
i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt p
arte.
Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici sunt reglementate n cap. V din Legea
nr.188/1999
privind Statutul funcionarilor publici republicat n 2007.
n ce privete drepturile funcionarilor publici ce privesc situaia personal a acestor
a, vom reine
urmtoarele precizri fcute de legiuitor.
Pentru activitatea desfurat, funcionarii publici au dreptul la un salar
iu compus din:
a).salariul de baz; b). sporul pentru vechime n munc; c). suplimentul postului;
d). suplimentul
corespunztor treptei de salarizare. Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drept
uri salariale,
n condiiile legii. Salarizarea funcionarilor publici se face n conformitate cu prevederile
legii privind
stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici.
n doctrina actual, utilizarea termenului de salariu pentru a defini contrapre
staia activitii
desfurat de funcionarii publici, acelai termen cu cel utilizat n legislaia muncii,
a fost criticat,
datorit diferenelor de regim juridic existente.
n plus, n dreptul funciei publice se admite c, salariul cuvenit funcionarului pu
blic cuprinde o
parte constant (venitul de baz) i o parte variabil (sporuri, suplimente etc.).

n strns legtur cu dreptul la salariu este reglementat i dreptul la durata normal

a timpului de
lucru, care este de regul, de 8 ore pe zi i de 40 ore pe sptmn, cu pre
cizarea posibilitii
desfurrii unor ore suplimentare, limitate la 360 pe an, pltite cu un spor de 100%
din salariul de
baz, dar numai pentru funcionarii publici de execuie.
125

Funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat, c
are s permit
realizarea corespunztoare a atribuiilor.
Funcionarii publici au dreptul, n condiiile legii, la concediu de odihn, la concedii
medicale i
la alte concedii.
Textul legal prevznd expres cele trei categorii de concediu, rezult pentru autoritatea
sau instituia
public unde funcionarul public i desfoar activitatea o obligaie corelativ de
a le acorda, n
condiiile legislaiei speciale n materie.
Potrivit legii, n perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i
a celor pentru
creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modific
ate dect din
iniiativa funcionarului public n cauz.
Autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici, co
ndiii normale
de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic.
Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: asigurarea condiiilor normale de mu
nc i igien,
care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; asistena medi
cal gratuit n
instituiile sanitare publice; ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesion
ale.
Funcionarii publici beneficiaz de asisten medical, proteze i medicamente n con
diiile legii.
Funcionarii publici beneficiaz de pensii precum i de celelalte drepturi de asigur
ri sociale de
stat, potrivit legii.
n plus, legea prevede expres, dreptul la pensie de urma.
Pe lng drepturile funcionarilor publici pe perioada n care se afl n activitat
e, este firesc ca
acetia s mai beneficieze i de o serie de drepturi cuvenite la ncetarea activitii, adic
a raportului de
funcie public, materializate n primul rnd n pensie, privit n doctrina occidental
ca, un tip de
remuneraie cuvenit funcionarului public la ncetarea exercitrii funciei, ca urmare a r
etragerii sale
din activitate.
Statutul funcionarilor publici mai enun dreptul acestora de a beneficia n exercitare
a atribuiilor

lor de protecia legii, cu precizarea expres a obligaiei autoritii sau instituiei publice
de a asigura
protecie funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj
crora le-ar
putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta. Pentru gara
ntarea acestui
drept, autoritatea sau instituia public va solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit le
gii.
De asemenea, Statutul reglementeaz obligaia autoritii sau instituiei publice de a-l
despgubi pe
funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a institu
iei publice, un
prejudiciu material, n timpul ndeplinirii atribuiilor.
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat.
Aceast dispoziie legal particularizeaz art.29 referitor la libertatea contiine
i i art.30 din
Constituia republicat, referitor la libertatea de exprimare, legiuitorul constituant romn g
arantnd att
libertatea de a avea o anumit opinie ct i libertatea de a exprima aceast opinie.
n doctrina occidental se susine c exerciiul acestui drept trebuie circumsta
niat dup cum
funcionarul se afl n timpul serviciului sau n afara orelor de serviciu.
Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posib
ile discriminri
rezultate din exercitarea dreptului la opinie s-a prevzut interzicerea oricrei di
scriminri ntre
funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare mat
erial, origine
social sau de orice alt natur, privit n doctrin, ca un principiu de exercita
re a drepturilor
funcionarilor publici.
Libertatea de opinie este inviolabil, dar libertatea de manifestare a opiniilor
este limitat,
susinea un autor, chiar nainte de adoptarea Statutului. Aceast limit este variabil n ra
port cu natura
funciilor i cu gradul de rspundere al funcionarilor. Obligaia de a se abine n manifest
area opiniilor
ar trebui s fie mai strict pentru funcionarii superiori.
126

Ulterior dispoziiei statutare mai sus menionate, prin Legea nr.161/2003 fusese a
dugat un nou
articol, potrivit cruia: Funcionarul public are dreptul de a fi informat cu privire la de
ciziile care se
iau n aplicarea prezentului statut i care l vizeaz n mod direct.
Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici. Funcionarii p
ublici pot, n
mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice m
andat n cadrul

acestora. Fiind vorba de un drept, exercitarea nu este obligatorie, putnd exista autoriti
i instituii n
care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari publici care s nu fac part
e din ele.
n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici care
au calitatea de
ordonatori de credite sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindic
ale, acetia au
obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea n organele de conducere ale organiza
iilor sindicale
s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public
opteaz pentru
desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile
de serviciu ale
acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere d
in organizaia
sindical.
Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii a
vnd ca scop
protejarea intereselor profesionale.
Prin aceast prevedere este consacrat dreptul de asociere sindical, ca dimensiune a
dreptului de
asociere prevzut de art.40 din Constituia republicat, el coninnd doar dou dimensiun
i ale acestuia
i anume: asocierea sindical i asocierea profesional.
Restrngerea exercitrii dreptului de asociere sindical, potrivit doctrinei act
uale, presupune
respectarea dispoziiilor cu valoare de principiu consacrate prin norma constituional
privitoare la
restrngerea exerciiului unor drepturi sau al unor liberti.
Funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la grev, n condiiile legii. Funcio
narii publici
care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe durata grevei.
n esen, dreptul la grev reprezint un drept fundamental al salariailor, consacrat d
e Constituie
pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Nimic nu opre
te ca statute
speciale s nu recunoasc un asemenea drept, din anumite considerente ce in de regul
de necesitatea
asigurrii continuitii unui serviciu public.
Astfel, legea special n materia soluionrii conflictelor de munc indic o serie de s
ervicii publice
n care declanarea grevei nu se poate face dect cu meninerea a cel puin unei treimi
din activitatea
normal.
n doctrina actual s-a exprimat i opinia potrivit creia, nu ar fi trebuit recunoscut
dreptul la grev
pentru funcionarii publici, deoarece acesta este incompatibil cu scopul funciei publ
ice, realizarea
unui interes general, i cu caracterul acesteia de continuitate, funcia trebuind s
se exercite fr
ntreruperile inerente aciunilor greviste.

Dup cum constant se susine n doctrin, n realitatea juridic nu exist dre

pturi i obligaii
independente unele de altele. Fiecrui drept i corespunde o obligaie corelativ i f
iecare obligaie
nate la rndul su, un drept. Astfel, drepturilor funcionarilor publici le corespund anu
mite ndatoriri
care decurg din Statutul acestora.
Se distinge astfel n doctrin ntre ndatoriri legate de ndeplinirea funciei i ndatori
ri legate de
viaa privat a funcionarilor publici, legiuitorul rezumndu-se ns doar la pri
ma categorie, a
ndatoririlor de serviciu.
n ce privete enumerarea efectiv a ndatoririlor funcionarilor publici vom rein
e urmtoarele
precizri fcute de legiuitor.
Funcionarii publici au obligaia s-i ndeplineasc cu profesionalism, impa
rialitate i n
conformitate cu legea, ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar
putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici.
Funcionarii
publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale per
sonalului din
subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care
i desfoar
127

activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor. Funcion

arii publici au
ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege.
Profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu,
cu colegii din
compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exterior
ul acesteia, cu
persoanele fizice sau juridice cu care instituia intr n contact.
Funcionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n structurile sa
u organele de
conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutul
ui acestora, ale
organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau a
le fundaiilor
ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice.
nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice, organiza
ii crora le
este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori
asociaiile care
funcioneaz pe lng partidele politice.
Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s
se abin de la
exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s
nu favorizeze

vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca
i partidelor
politice.
Este vorba de o obligaie care trebuie obligatoriu coroborat cu dreptul la
opinie garantat
funcionarilor publici, cu respectarea obligaiei de rezerv.
Fa de formularea iniial a acestei ndatoriri a funcionarilor publici, varianta actual
aduce o serie
de circumstanieri, interzicndu-le expres s intre n structurile de conducere ale partidelor
politice.
Revenind la Statut, acesta prevede expres obligaia funcionarilor publici de
a se conforma
dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, avnd ns dreptul de a refuza, n
scris i motivat,
ndeplinirea acestora, dac le consider ilegale.
Funcionarii publici au obligaia s pstreze secretul de stat, secretul de servi
ciu, precum i
confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care ia
u cunotin n
exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public.
Legea se refer la dou categorii de secrete, obligaia de a pstra informaiile ce repre
zint unul din
cele dou tipuri de secrete, urmnd a fi realizat cu respectarea legislaiei spe
ciale n materie,
referitoare la liberul acces la informaiile de interes public.
Funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect,
pentru ei sau
pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje.
La numirea ntr-o funcie public, precum i la ncetarea raportului de serviciu,
funcionarii publici
sunt obligai s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publi
ce, declaraia
de avere. Declaraia de avere se actualizeaz anual, potrivit legii.
Funcionarii publici au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului d
e interese i
al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii.
Statutul reglementeaz n detaliu, dreptul i obligaia funcionarilor publici de a-i
mbunti n
mod continuu abilitile i pregtirea profesional.
Legea consacr un regim juridic complex privitor la perfecionarea pregtirii pr
ofesionale care
atrage drepturi i obligaii att pentru funcionarul n cauz ct i pentru autoritat
ea sau instituia
public, n care acesta i desfoar activitatea.
Autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu su
mele necesare
pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici
organizat la
iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice.
Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, b
eneficiaz de

drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt: a). organizate la iniiativa o
ri n interesul
autoritii sau instituiei publice; b). urmate la iniiativa funcionarului pu
blic, cu acordul
conductorului autoritii sau instituiei publice.
128

Nu constituie forme de perfecionare profesional i nu pot fi finanate din bugetul d

e stat sau din
bugetul local, studiile universitare sau studiile de doctorat.
3. Rspunderea funcionarilor publici
n doctrina interbelic, rspunderea statului i a funcionarilor si era privit ca una
din formele
de manifestare a responsabilitii n dreptul administrativ. Se pornea de la tez
a c, activitatea
administraiei poate fi de multe ori o cauz de daune pentru particularii care vin n cont
act cu ea, ceea
ce atrgea intervenia unei rspunderi materiale a acestora, alturi de cea discipl
inar, atras de
nclcarea unor norme de comportament profesional, de ordine i disciplin dintr-un
serviciu public.
Regimul juridic al funciei publice include i problema rspunderii, a crui menire es
te reprimarea
greelilor comise de agenii publici, aspect care reprezint doar unul din scopurile rspund
erii.
Legea nr.188/1999 privind statutul funcionarilor publici republicat n 2007, re
glementeaz n
capitolul VIII, Sanciunile disciplinare i rspunderea funcionarilor publici.
Potrivit legii, nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoriri
lor de serviciu
atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz.
Dup cum se poate observa, legea stabilete patru forme de rspundere aplicabile
funcionarilor
publici.
Funcionarul public poate deci s fie sancionat cu sanciuni specifice fiecrei forme d
e rspundere.
Ceea ce, principial, este interzis, este doar aplicarea a dou sanciuni de aceeai natur j
uridic pentru
aceeai fapt.
Expresia rspundere civil are n vedere o rspundere pentru pagubele cauzate.
Aceasta este o instituie a dreptului administrativ atunci cnd paguba a fost cauza
t printr-un act
administrativ declarat ilegal de ctre instana de contencios administrativ, fiind vorba de
o rspundere
administrativ-patrimonial, specific dreptului administrativ.
Poate fi identificat ns i ca o instituie a dreptului civil atunci cnd paguba a fost pr
odus printr-o

fapt plasat n afara atribuiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infraciune, fiind
vorba de latura
civil n procesul penal.
Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes
legitim se poate
adresa instanei judectoreti, n condiiile legii, mpotriva autoritii sau instituiei public
e care a emis
actul sau care a refuzat s rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un inte
res legitim. n
cazul n care aciunea se admite i se constat vinovia funcionarului public, persoana re
spectiv va fi
obligat la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau instituia public. Rspun
derea juridic a
funcionarului public nu se poate angaja dac acesta a respectat prevederile legal
e i procedurile
administrative aplicabile autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.
nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor corespunz
toare funciei
publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de l
ege constituie
abatere disciplinar i atrage rspunderea disciplinar a acestora.
Rspunderea disciplinar reprezint un ansamblu de norme care reglementeaz ac
tele i faptele
(aciunile i inaciunile) svrite de funcionarul public n exercitarea atribuiilor sale sa
u n legtur
cu acestea, sanciunile care se aplic i normele procedurale corespunztoare.
n doctrina actual au fost identificate urmtoarele trsturi ale rspunderii discip
linare: este o
rspundere de drept public; intervine numai n cazul svririi unei abateri disciplina
re calificat ca
atare prin norme ale dreptului public, deci n cadrul unor raporturi de drept public; subie
ctul activ este
un funcionar public iar subiectul pasiv este autoritatea sau instituia public la
care acesta este
ncadrat; procedurile de constatare, aplicare i contestare a sanciunilor disciplinare su
nt supuse unor
norme speciale; abaterile i sanciunile disciplinare sunt prevzute prin norme cu putere d
e lege sau, n
baza acestora, prin statute speciale.
Constituie abateri disciplinare urmtoarele fapte:
129

a). ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor;

b). neglijen repetat n rezolvarea lucrrilor;
c). absene nemotivate de la serviciu;
d). nerespectarea n mod repetat a programului de lucru;
e). interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal;
f). nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest cara
cter;
g). manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publ
ice n care i
desfoar activitatea;

h). desfurarea n timpul programului de lucru, a unor activiti cu caracter politic;

i). refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu;
j). nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte
de interese i
interdicii stabilite prin lege pentru funcionarii publici;
k). alte fapte prevzute ca abateri disciplinare n actele normative din domeniul func
iei publice i
funcionarilor publici
Abaterea disciplinar a fost definit n doctrin ca reprezentnd fapta svrit c
u vinovie de
ctre funcionarul public prin care acesta ncalc obligaiile ce-i revin din raportul de
funcie public
sau n legtur cu acesta i care afecteaz statutul su socio-profesional i moral.
n doctrin s-a mai susinut pe de-o parte, c aceast enumerare limitativ reprezint
un pas nainte
fa de alte reglementri, dar pe de alt parte, unele abateri disciplinare sunt definite su
mar iar altele
ridic unele probleme, putnd determina dificulti n nelegerea i aplicarea concret a sa
nciunii.
Sanciunile disciplinare sunt:
a). mustrare scris;
b). diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni;
c). suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, d
e promovare n
funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani;
d). retrogradarea n treptele de salarizare sau retrogradarea n funcia public pe o
perioad de
pn la un an;
e). destituirea din funcia public.
Pe lng o sanciune cu caracter moral, legea reglementeaz sanciuni cu caracter p
recumpnitor
material i sanciuni cu caracter material, dar care n primul rnd, afecteaz carier
a funcionarului
public, cea mai grav atrgnd chiar ncetarea raportului de funcie public.
Din coninutul normei legale pot fi fcute urmtoarele precizri cu privire la sanciunil
e disciplinare
aplicabile funcionarilor publici: se stabilesc numai prin norme cu putere de lege; nu
sunt prevzute
pentru fiecare abatere disciplinar, aplicarea uneia sau alteia fiind lsat la latitu
dinea autoritii
competente cu sancionarea; sunt instituite ntr-un sistem ierarhic, ce are ns un
caracter relativ,
putnd fi aplicat o sanciune mai grav chiar dac n prealabil nu fusese aplicat alta
mai uoar; au
caracter personal, n sensul c se aplic funcionarului public vinovat de s
vrirea abaterii
disciplinare.
La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de cauzele i gra
vitatea abaterii
disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i conseci
nele abaterii,

comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i

de existena n
antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate n condiiile l
egii.
Legea prevede astfel principiul individualizrii sanciunii disciplinare, principiu
fundamental
aplicabil regimului rspunderii disciplinare a funcionarului public.
Sanciunile disciplinare se aplic n termen de cel mult 1 an de la data sesi
zrii comisiei de
disciplin cu privire la svrirea abaterii disciplinare dar nu mai trziu de 2 ani de la
data svririi
abaterii disciplinare. Se introduce astfel un termen de prescripie a aplicrii sanciunii, de
maxim 2 ani.
130

ustrarea scris se poate aplica direct de ctre persoana care are competena legal
de numire n
funcia public. Celelalte sanciuni se aplic de persoana care are competena legal
de numire n
funcia public, la propunerea comisiei de disciplin.
Sanciunile disciplinare nu pot fi aplicate dect dup cercetarea prealabil a fap
tei svrite i
dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului public trebuie consemnat
n scris, sub
sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sa
u de a semna o
declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un
proces verbal.
ntr-un articol distinct, Statutul se refer la comisiile de disciplin, din cadrul
autoritilor sau
instituiilor publice, constituite pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplina
re i pentru a
propune sanciunile disciplinare aplicabile.
Din comisia de disciplin face parte i un reprezentant al organizaiei sindicale repr
ezentative sau
dup caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritii funcionarilor publici p
entru care este
organizat comisia de disciplin, n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ
sau funcionarii
publici nu sunt organizai n sindicat.
Pentru nalii funcionari publici, comisia de disciplin este compus din 5 n
ali funcionari
publici, numii prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraiei i
internelor.
Modul de constituire, organizare i funcionare a comisiilor de disciplin precum
i componena,
atribuiile, modul de sesizare i procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotrre
a Guvernului,
la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

n tcerea legii, s-a apreciat n doctrin, nu poate fi exclus nici situaia ca, n urma
cercetrii, s fie
propus nesancionarea celui care a svrit abaterea disciplinar, dup cum i per
soana care are
competena legal de numire n funcia public poate aplica o sanciune mai uoar
sau mai sever
dect cea propus de comisia de disciplin, situaie n care ns, sancionarea diferit trebu
ie motivat.
Potrivit legii, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa i
nstanei de
contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau d
ispoziiei de
sancionare.
Fa de prevederile Statutului, n doctrin s-a apreciat c, n absena altor dispoz
iii procedurale
speciale, aceste litigii urmeaz s fie soluionate de ctre instana judectoreasc
potrivit Legii
contenciosului administrativ. Exist ns o derogare de la procedura comun, Statut
ul adugnd la
soluiile pe care le poate pronuna instana de judecat i pe aceea a modific
rii ordinului sau
dispoziiei de sancionare.
Aceast dispoziie a fost considerat neconstituional, deoarece modificarea actului
administrativ
de sancionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judectoreti n sfera de competen a
administraiei
publice.
Este adevrat c instana judectoreasc trebuie s verifice legalitatea actului
de sancionare,
inclusiv n ce privete individualizarea sanciunii, astfel nct s existe o anumit propori
onalitate ntre
sanciunea aplicat i gravitatea faptei svrite, ns nu poate ea nsi s a
plice o sanciune
disciplinar unui funcionar aparinnd administraiei publice.
Dac instana judectoreasc apreciaz c actul de sancionare este nelegal, ea va disp
une anularea
actului i poate, cel mult, s indice sanciunea cea mai sever care ar putea fi aplicat
funcionarului
public, dar nu mai aspr dect cea iniial dispus.
Sanciunile disciplinare se radiaz dup cum urmeaz: n termen de 6 luni
de la aplicare,
mustrarea scris; n termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost apli
cate, celelalte
sanciuni disciplinare cu excepia destituirii din funcia public; n termen de 7 ani
de la aplicare,
destituirea din funcia public. Pentru primele dou sanciuni disciplinare, radierea se con
stat prin act
administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice.
Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n car
e acetia au
svrit o contravenie n timpul i n legtur cu sarcinile de serviciu.

131

Referitor la aceast prevedere legal, n doctrin s-a subliniat c este vorba despr
e o rspundere
administrativ-contravenional, avnd n vedere acele fapte ce constituie contrav
enii, n cadrul
rspunderii administrative a funcionarilor publici, svrite n timpul i n legtur c
u atribuiile de
serviciu, diferite de cele svrite n afara activitii profesionale, asemeni oricru
i cetean, care
implic o rspundere contravenional potrivit dreptului comun n materie.
mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii,
funcionarul
public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sedi
ul autoritatea
sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat.
Fa de regimul de drept comun n materia rspunderii administrativcontravenionale prin care a
fost stabilit competena judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit co
ntravenia, de a
soluiona plngerea contravenientului, Statutul prevede expres competena judector
iei n a crei
circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit func
ionarul public
sancionat, de a soluiona plngerea acestuia, care poate s nu fie cea de
la locul svririi
contraveniei.
Deoarece, dreptul comun al contraveniilor stabilete i calea de atac a recursu
lui la secia de
contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta c, acesta poate fi exer
citat i de ctre
funcionarii publici.
Potrivit Statutului, rspunderea civil a funcionarului public se angajeaz: a). pen
tru pagubele
produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcione
az; b). pentru
nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c). pentru da
unele pltite de
autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul
unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile.
ntr-o form sintetic, n doctrin s-a relevat c, rspunderea patrimonial a
funcionarilor publici
intervine n cazul n care acetia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii,
fie autoritii
sau instituiei publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de dr
ept public sau
privat.
n ce privete modul de reparare a pagubelor aduse autoritii sau instituiei publice, n
primele dou

situaii, aceasta se va dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau institu
iei publice a
unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constata
rea pagubei sau,
dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n a treia situaie, pe b
aza unei hotrri
judectoreti definitive i irevocabile.
n cea de-a treia situaie, rspunderea funcionarului public i are sorgintea n art
.52 alin.(1) din
Constituia republicat, potrivit cruia, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un
interes legitim
de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen
ul legal al unei
cereri este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i reparar
ea pagubei.
mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare, funcionarul public n cauz s
e poate adresa
instanei de contencios administrativ.
Dup cum se poate observa, legiuitorul nu a prevzut un termen n care funcionarul s
e poate adresa
instanei de contencios administrativ i nici dac procedura prealabil pe care legea
contenciosului
administrativ o prevede mai este obligatorie.
Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sa
u dispoziia de
imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii faptei.
n ce privete rspunderea penal a funcionarului public, aceasta intervine pentru
infraciunile
svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocu
p.
n cazul n care funcionarul public este trimis n judecat pentru svrirea unei infr
aciuni contra
umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur c
u serviciul, care
mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciu
ni svrite cu
intenie, persoana care are competena legal de numire n funcia public va dispu
ne suspendarea
funcionarului public din funcia public pe care o deine.
132

Dac instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, sus
pendarea din
funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv i va relua activitatea n
funcia public
deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii p
enale, iar fapta
funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisi
a de disciplin
competent.