Un programa social est referido a la parte del gasto social que puede ser calificada

segn:
a) Su naturaleza universal o focalizada:
i. Programa universal: Que no discrimina al beneficiario. En el Per estn definidos
como tal Educacin Inicial, Educacin Primaria, Educacin Secundaria y la Provisin
Bsica de Salud.
Geogrficamente se ubican en todo el territorio nacional mediante ms de 42 mil locales
educativos y ms de 7 mil establecimientos de salud.
ii. Programa focalizado: Que atiende a determinado grupo, regin o problema y se
implementa empleando focalizacin geogrfica y/o individual, como es el caso del
Seguro Integral de Salud, el Programa del Vaso de Leche, el Programa de Comedores
Populares, los programas de alimentacin y nutricin del PRONAA, el Programa
JUNTOS, los Programas de Inversin Social y Productiva, de Provas Descentralizado,
FONCODES, AGRORURAL y Electrificacin Rural, etc.
Geogrficamente
se
ubican
de
manera
diversa;
por
ejemplo:
- A nivel nacional, como el Programa del Vaso de Leche que se distribuye a los
1834 municipios del pas (pero focaliza sus beneficiarios entre nios menores de 14
aos, madres gestantes y en periodo de lactancia, personas mayores de 65 aos y
afectados
por
TBC),
o
como
el
Seguro
Integral
de
Salud.
- En determinados distritos, como el Programa JUNTOS atiende a 638 comunas
(pero focaliza su atencin en familias pobres con nios menores de 14 aos y madres
gestantes).
- Pueden dirigirse a determinado grupo objetivo, como el programa Wawa-Wasi (que
con 23 millones en el 2007 focaliza su atencin en nios menores de 3 aos).
b) Si otorgan beneficios individuales o colectivos:
i. Beneficios individuales: Donde la prestacin se entrega directamente al
beneficiario: Por ejemplo todo lo que es educacin y salud en general, Programa del
Vaso de Leche, Programa JUNTOS, Wawa-Wasi, entre otros.
ii. Beneficios colectivos: Donde la prestacin benfica a la comunidad o regin en
general: Por ejemplo lo que hacen FONCODES, PROVIAS Descentralizado o
Electrificacin Rural: carreteras rurales, puentes, estaciones elctricas.
Segn lo anterior, se tiene el siguiente cuadro con los principales programas sociales:

Tema principal

Una mirada a los programas sociales

Edicin de o 2011
La inclusin social es parte fundamental del nuevo discurso poltico. Aqu se describen los
nuevos programas sociales a la luz de la experiencia de los anteriores gobiernos.
por Daniel Alfaro y Diego Macera
El Per sigue escalando posiciones en el ranking de competitividad del Foro Econmico
Mundial. Ello obedece a las recetas ya conocidas: macroeconoma estable, inflacin
controlada y menores barreras para iniciar negocios. Sin embargo, todava existe un
camino largo por recorrer. El mismo foro alerta sobre la necesidad de una mayor
institucionalidad, infraestructura bsica, calidad de la educacin, entre otros. Es decir, el
aumento sostenido de la competitividad estar ligado a la eficiencia de las polticas
pblicas en la distribucin de los beneficios del crecimiento econmico.
Por lo menos sa es la percepcin que los peruanos proporcionaron en una encuesta
realizada por Ipsos APOYO Opinin y Mercado, en que la inversin en educacin y la
promocin del empleo figuran como los dos factores ms importantes para conseguir la
inclusin social; se deja en tercer lugar la implementacin de programas para los pobres.
As, la percepcin de la poltica social dej de ser asistencialista para dar paso a un

enfoque productivo, en que la educacin y el empleo asegurarn que las poblaciones ms

excluidas cuenten con una mejor posicin competitiva para superar la pobreza.

La corriente latinoamericana
Durante los noventa, las polticas de liberalizacin de mercados se implementaron en la
mayora de economas latinoamericanas, con la idea de que el crecimiento econmico y la
reduccin de la pobreza van de la mano: el popular chorreo. No obstante, la estabilidad
macronoeconmica no se tradujo necesariamente en mejor calidad de vida para todos los
ciudadanos, y fuertes cuestionamientos hicieron repensar las polticas sociales en Amrica
Latina.

Reducir la pobreza se transform, as, en un objetivo cada vez ms urgente, poltica y

socialmente. Brasil, por ejemplo, implement el programa Hambre Cero, con el fin de
proveer de alimentos y servicios bsicos, as como hacer transferencias a grupos por
debajo de la lnea de pobreza. Aqu se encontr que no basta con lograr que las familias
superen la lnea de pobreza, sino que tambin se debe asegurar que no caigan por debajo
de la lnea en el tiempo (ver recuadro).

Por su parte, la poltica social mexicana, luego de la liberalizacin de su economa durante

los ochenta, pas de tener un corte socialdemcrata, limitado a lo urbano, a construir una
proteccin social basada en la focalizacin, el asistencialismo y la participacin del sector
privado. Aqu se destaca el xito del programa Oportunidades (inspiracin del programa
Juntos en el Per) dadas sus acciones especficas en educacin, salud y alimentacin
para apoyar a las familias en extrema pobreza. A pesar de ello, para la investigadora
Berenice Ramrez, las caractersticas ms saltantes de la poltica social mexicana
terminaron siendo la centralidad en la toma de decisiones, la creacin de instituciones
dispersas y sin visin, y la utilizacin del gasto social segn criterios polticos. As, esta
crtica se vuelve recurrente para el resto de polticas sociales implementadas en Amrica
Latina.
En este contexto, el Per no fue la excepcin e implement programas que buscaron
mejorar los ingresos de las familias ms pobres del pas. Al respecto, el investigador
Enrique Vsquez, de la Universidad del Pacfico, subraya, en un artculo sobre las polticas
y programas sociales en el Per entre 1999 y el 2009, que los administradores de estos
programas se concentraron en acciones de corto plazo postergando las de largo plazo:
Las necesidades de llevar alimentos, vestido, calzado y otros eran ms importantes que
generar oportunidades sostenibles de salida de la pobreza para quienes no se
beneficiaban del modelo de
economa de mercado.

Los primeros pasos

Hasta
1980
los
comedores
populares eran los programas de
asistencia
alimentaria
ms
conocidos.
Posteriormente,
durante los ochenta y noventa,
surgieron nuevos programas que

an subsisten, como el Vaso de Leche (1985), el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo

Social (Foncodes, 1991), el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (Pronaa, 1992),
el Centro de Promocin de la Pequea y Micro Empresa (Prompyme, 1997, ahora Mi
Empresa), el Sistema Integral de Salud (1998), el Consejo Nacional para la Integracin de
la Persona Discapacitada (Conadis, 1998), el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil
(ProJoven, 1999), entre otros.

Entre ellos destac el Foncodes, por su capacidad de distribuir recursos pblicos a grupos
de inters social a travs de los ncleos ejecutores, y el Pronaa, por los esfuerzos en
reducir el malestar ms preocupante de los pases en vas de desarrollo: la desnutricin
crnica. As, a inicios del 2000, la disminucin de la pobreza y la nutricin infantil fueron los
objetivos ms buscados por las polticas sociales.

Crecemos juntos
Hacia el 2000, las frases economa con rostro humano o economa social de mercado
fueron las precursoras del actual concepto de inclusin social. Se usaron como lemas de
campaa para los gobiernos de Toledo y luego de Garca. As, el diseo de nuevos
programas sociales durante esta dcada se inicia con un diagnstico refrendado por varios
analistas: los actuales esfuerzos no estn articulados entre s. Y en respuesta a este
problema, naci en el 2005 el programa Juntos, el cual realiza transferencias monetarias a
familias pobres que tengan entre sus miembros a nias y nios hasta los 14 aos o
mujeres gestantes. Ello est condicionado a que los menores asistan con regularidad a los
servicios mdicos y educativos.

En un artculo de los investigadores Carolina Trivelli y Ramn Daz, acerca de la pobreza

rural y el programa Juntos, se demuestra un efecto equiparador entre los hogares que
reciben la transferencia monetaria condicionada y sus pares rurales que no reciben esta
transferencia. As, los autores encuentran que estas transferencias llegan a representar
alrededor del 25% del ingreso monetario de los hogares beneficiados y cerca del 30% en
el caso de los hogares en extrema pobreza.
Un ao luego de la creacin de Juntos, el Pronaa inicia en el 2006 una reestructuracin
que consisti en fusionar diversos programas y transferir otros a los gobiernos locales. As
nace el Programa Integral de Nutricin (PIN) con dos componentes: alimentario y
educativo. De acuerdo con Arlette Beltrn y Janice Seinfeld, investigadoras de la
Universidad del Pacfico, la inversin en los nios menores de tres aos debera ser el eje
central del componente alimentario, ya que tiene mayores rendimientos en el largo plazo.
Y esta recomendacin se vuelve ms relevante cuando las autoras calculan para el 2009
el nuevo estndar internacional de prevalencia de desnutricin: en el Per uno de cada
tres menores de cinco aos est desnutrido crnicamente.

Otro esfuerzo que tambin naci por la necesidad de una mayor articulacin entre los
programas fue la Estrategia Nacional Crecer, a cargo de la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), cuya finalidad fue superar la pobreza y reducir la desnutricin
crnica infantil. As, se plantearon tres problemas por resolver: alimentacin inadecuada
para el nio, enfermedades diarreicas agudas e infecciones respiratorias agudas, as como
el bajo peso al nacer, cuyas soluciones se deben implementar multisectorialmente en los

880 distritos focalizados por Crecer, bajo la conduccin de los gobiernos regionales
respectivos.

Al respecto, Vsquez considera que los intentos de llevar a cabo la sinergia de las
intervenciones fueron visibles a travs de la articulacin vertical o en el mbito de los
gobiernos regionales y locales. Sin embargo, () todo intento de cambio de reglas de
juego sobre el acceso y uso de los programas sociales tuvo la resistencia de los agentes
involucrados: beneficiarios que no aceptaban empadronamientos, proveedores que no
permitan ser sancionados y funcionarios acostumbrados al asistencialismo impidieron la
eficacia, eficiencia, equidad y transparencia de la inversin social entre los aos 2006 y
2008.

As, en el 2009 se opt por regresar a un esquema similar al de Foncodes, bajo sus
ncleos ejecutores, con la finalidad de asegurar que las poblaciones reciban las
transferencias necesarias. A pesar de ello, los procesos electorales y la crisis financieras
direccionaron este apoyo a aliviar tensiones sociales, mientras se seguan postergando los
objetivos de largo plazo: desnutricin y pobreza.

Para leerte mejor

En lo que respecta a educacin e inclusin social, prima la visin de equidad. Santiago
Cueto, investigador de Grade, encuentra una brecha importante en el rendimiento
acadmico de diferentes grupos de estudiantes. As, se observaron menores rendimientos
acadmicos entre los estudiantes con madres que no haban completado la secundaria y
aquellos con lengua materna indgena, as como estudiantes provenientes de escuelas
pblicas y rurales. De ah que las polticas deberan fijarse en el rendimiento promedio por
grupos de edad y adems en los rendimientos de grupos definidos por las variables antes
mencionadas. Esta mejora en la medicin podra representar un indicador de equidad ms
preciso.

De este modo, aunque los resultados en la calidad educativa han empezado a mostrar una
evolucin positiva durante la ltima dcada y que por lo general se reconoce que el
esfuerzo por fortalecer la Carrera Pblica Magisterial es un importante paso hacia adelante
en este sentido, existe an la sensacin en gran parte de la ciudadana respecto a que el
sector educativo se mantiene desatendido. El conocido incumplimiento del Acuerdo
Nacional en lo relacionado a un incremento anual del presupuesto del sector educacin
igual al 0.25% del PBI hasta que ste alcance un monto global equivalente al 6% del
PBI es usualmente utilizado como argumento para exponer falta de compromiso poltico
con el asunto.

La presente administracin parece haber tomado la demanda en consideracin al anunciar

el ambicioso Programa Estratgico de Logros de Aprendizaje (PELA). Aunque an no se
conocen detalles respecto de cmo se ejecutar y cules sern sus principales
caractersticas, se sabe que estar dividido en tres secciones. Los nios de 3 a 5 aos se
beneficiarn con el PELA Inicial, al que el Gobierno Central asignar S/.2,195 millones en
el 2012. Entre tanto, el PELA Primaria, para nios de 6 a 12 aos, tendr una partida de
S/.4,251 millones y el PELA Secundaria, para adolescentes de 13 a 17 aos, recibir un

total de S/.2,833 millones. En todos los grados, el programa enfatizar en los logros de
aprendizaje en Comunicacin y Matemticas. En conjunto, llama la atencin que el monto
presupuestado para el PELA ascienda al 69% del total destinado a programas sociales
segn el presupuesto pblico del 2012.

Menos ambicioso pero ms publicitado resulta el programa Beca 18, cuyo objetivo est en
que jvenes peruanos de bajos recursos econmicos y alto rendimiento escolar puedan
continuar sus estudios en universidades o institutos superiores a travs de financiamiento
estatal (que incluir gastos de derechos de admisin acadmicos, materiales de estudio,
atencin mdica, alimentacin, habitacin, movilidad, entre otros). El programa sera uno
de los primeros en empezar a operar (4T11) y tendra una aplicacin gradual hasta el
2016. Inicialmente seran 5,000 los jvenes beneficiados.

Nuevos programas
Entre los nuevos programas prometidos durante el proceso electoral, est el Sistema de
Atencin Mdica Mvil de Urgencia (SAMU), el cual funcionar de manera piloto en Lima
Norte (Hospital Alberto Sabogal, de Comas) y permitir que todas las personas,
especialmente las de menos recursos econmicos, reciban asistencia de manera oportuna
y con calidad cuando se presente una urgencia (definida como una situacin que pone en
riesgo la vida, pero tiene un plazo de solucin de 24 horas). El programa se iniciara en el
ltimo trimestre del ao con un presupuesto de S/.20 millones, y para el 2012, en que se
ampliar a las poblaciones rurales de Puno y Hunuco, tendra un presupuesto de S/.40
millones.

Para los ms pequeos, el programa Wawa Wasi desarrolla las capacidades (atencin
integral en salud, nutricin y aprendizaje) de nias y nios pobres menores de cuatro aos
(son 6,579 mdulos en 97 provincias). As, el nuevo programa Cuna Ms busca
incrementar las atenciones de 53,000 a 100,000 menores durante el primer ao de
funcionamiento. Se realizarn algunas modificaciones, como reforzar el tema de nutricin
para elevar de tres a cinco las comidas que se sirven al da. Adems, el sistema de cunas
contar con la intervencin de profesoras que estimulen el desarrollo motor e intelectual de
los menores albergados como una forma de complementar el trabajo de las madres
cuidadoras. Para la atencin integral de nios entre 0 y 2 aos, a Cuna Ms (S/.198
millones) se suma el Programa Articulado Nutricional (S/.1,278 millones). El programa,
adems, impulsar la entrega de DNI a los nios.

En el otro extremo etario, el famoso programa Pensin 65 otorgar una asignacin

mensual de S/.125 a los hogares en los que haya un adulto mayor o S/.250 al hogar donde
haya dos miembros adultos mayores en condiciones de pobreza. El programa absorber al
de Gratitud, que asignaba ya una ayuda econmica a adultos mayores. La meta al 2016 es
cubrir a ms del 98% de la poblacin objetivo y recibir un aporte inicial de S/.241 millones
para atender a 167,000 adultos mayores en pobreza extrema y sin acceso a pensin de
jubilacin. La implementacin del programa se iniciar de forma inmediata en
los departamentos de Ayacucho, Ica, Huancavelica, Apurmac y Puno, todos al sur del
pas.

Inclusin laboral productiva

El nuevo programa laboral Vamos Per (que reemplazar al Programa Especial de
Reconversin Laboral, Revalora Per) beneficiara al 75% de la mano de obra del pas,
segn el Mintra. La idea es promover el empleo, mejorar las competencias laborales e
incrementar los niveles de empleabilidad en el pas. El programa se financiar con
recursos del Tesoro Pblico asignado al Mintra, aunque tambin puede recibir recursos de
donaciones, cooperacin tcnica internacional y otras fuentes de financiamiento.

Otro programa de desarrollo productivo del Mintra ser Per Responsable, que buscar
potenciar los esfuerzos de las empresas en su responsabilidad corporativa. En efecto, de
acuerdo con Ins Temple, presidenta del directorio de Per 2021, las empresas generan
riqueza, trabajo y tambin sostenibilidad para el desarrollo del pas: Implementar una
cultura socialmente responsable es un valor competitivo para las empresas porque les
permite mejorar las relaciones con todos sus grupos de inters, afirma. Por ello esperan
que el 2021, ms de 100 empresas, de preferencia pymes, puedan portar el distintivo de
Empresa Socialmente Responsable, que otorgan gracias a una alianza estratgica con el
Centro Mexicano para la Filantropa.

En resumen, las polticas sociales migran a un enfoque de productividad que asegure

sostenibilidad en la superacin de la pobreza. Sin embargo, ms all de este nuevo
enfoque, queda claro que los programas sociales deben mejorar la focalizacin de su
gasto, que se determina a travs de la subcobertura (los programas no llegan a los
supuestos beneficiarios) y la filtracin (los programas llegan a los que no los necesitan).
Vale la pena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los de
filtracin en la mayora de los programas sociales.

En este sentido es prioritario mejorar el deficiente sistema de identificacin de beneficiarios

para los programas sociales, como el Sistema de Focalizacin de Hogares (Sisfoh) para
las zonas urbanas, y el Padrn de Beneficiarios y Mapa de Impactos del Programa Juntos
y la estrategia Crecer para los mbitos rurales. En estos detalles las polticas sociales se
harn realmente productivas.

Cumplimento de Objetivos del Milenio ONU

En trminos generales, los Objetivos del Milenio establecidos por la Organizacin de las
Naciones Unidas han tenido un cumplimiento satisfactorio en el pas. Si bien es cierto que
an falta avanzar significativamente en algunos campos y que en varios casos resulta
complicada la evaluacin del progreso, dado que no se cuenta con metas explcitas, el
avance de gran parte de los indicadores y su evolucin estimada resultan positivos.

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre: Quiz lo que ms valga la pena destacar en

este caso sea el cumplimiento de la reduccin a la mitad del porcentaje de personas cuyos

niveles de ingresos estn por debajo de la lnea de pobreza extrema (de 23% de pobreza
extrema a 1991 se pas a 9.8% en el 2010). En el mbito nacional se ha reducido la
incidencia de pobreza en todos los departamentos del Per. La tercera meta, en la que se
declara la necesidad de reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre,
ha tenido progresos ms moderados durante los ltimos aos. Entre el 2001 y el 2006, la
tasa de dficit calrico se redujo de 33% a 28%.

2. Lograr una enseanza primaria universal: Segn estndares relativos puede

considerarse ste como un objetivo casi cumplido. Segn la ONU, en el Per, en los
ltimos 10 aos, la tasa neta de matrcula ha fluctuado entre el 90.6% y 94.2%. El
organismo indica que el acceso de varones y mujeres a la educacin primaria es
prcticamente equivalente y las brechas de cobertura por rea de residencia y nivel de
pobreza parecen haberse cerrado. La diferencia en el acceso de hombres y mujeres surge,
sin embargo, cuando se miran las tasas en la zona rural. En efecto, en el 2008, la tasa de
matrcula neta en el rea rural alcanz al 95.2% de los varones, en contraste con el 93%
que se registr para las mujeres.

3. Promover la igualdad entre los gneros y la autonoma de la mujer: La ONU indica la

igualdad de gnero y la autonoma de la mujer. As, en el Per la brecha de gnero en
cuanto al acceso a la enseanza primaria est por cerrarse (0.998), mientras que en la
secundaria (1.019) y en la educacin superior (1.047) se ha cumplido la meta. Sin
embargo, en las reas rurales persisten las desigualdades de gnero dentro del pas, hay
bajas coberturas en la educacin secundaria (76%) y superior (23%), y existen problemas
de repitencia, desercin y baja calidad.

4. Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos: Frente al reto de disminuir en dos
tercios la mortalidad de los nios menores de 5 aos, el Per alcanz la meta ocho aos
antes de su vencimiento: en el 2006 se logr una reduccin de 68% con respecto a los
ndices de inicios de la dcada anterior.

5. Mejorar la salud materna: En cuanto a la meta de reducir la mortalidad materna en tres

cuartas partes, la ONU seala que para el Per no se dispone de datos actualizados. Sin
embargo, indica que entre 1997 y el 2008 se evidenci un retroceso en el nmero de
muertes anuales de 769 a 509. En lo que respecta al acceso a la salud reproductiva, llama
la atencin que si bien el 99% de mujeres en edad frtil tiene conocimientos sobre los
mtodos anticonceptivos, slo el 48% de mujeres casadas o unidas usa mtodos
modernos y el 23%, mtodos tradicionales.

6. Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades: La meta de detener y

empezar a reducir la propagacin del VIH/sida resulta parcialmente cumplida, pues en el
Per su comportamiento es el de una epidemia concentrada, caracterizada por una
prevalencia en la poblacin general inferior al 1%, situacin que se ha mantenido en los
ltimos aos. Si bien se ha logrado extender el uso de preservativos a nivel nacional, las
tasas de uso an resultan bajas (12% a nivel nacional y 2.3% entre la poblacin ms
pobre).

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente: Destaca el hecho de alcanzar

anticipadamente la meta de eliminar el consumo de clorofluorocarbonos (CFC),
especialmente refrigerantes y aerosoles. Por otro lado, la ONU indica que, desde 1990, la
cantidad de energa que se consume a nivel nacional por unidad de PBI que mide la
eficiencia energtica de la economa muestra una tendencia decreciente y se estima que
pueda llegar a 6.3 TJ/US$10 en el 2015 desde los 10 TJ/US$10 de 1990.

8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo: Uno de los indicadores utilizados para
evaluar el grado de insercin del Per en la economa mundial es el ratio de las
exportaciones e importaciones sobre el PBI. ste pas en el Per de 0.22 en 1990 a 0.39
en el 2010, un avance ms que significativo a nivel de la regin. Quiz el indicador que
mayor evolucin ha presentado en este objetivo sea la marcada disminucin de la deuda
pblica soberana, la cual ha pasado desde niveles mayores al 70% del PBI hasta niveles
de 23% durante el presente ao.