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LA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Apunte de clases Derecho Administrativo I
Universidad Finis Terrae
Profesora Sandra Ponce de Len Salucci

ORIGEN
La Contralora General de la Repblica es un rgano administrativo,
conforme a lo que establece el artculo 1 de la LBGAE, de rango constitucional,
segn se desprende de los artculos 98 y 99 de la Constitucin Poltica.
Adems, constituye uno de los principales rganos de control administrativo en
nuestro sistema constitucional.
Este organismo nace a la vida institucional de nuestro pas en virtud del
DFL N 400 bis, de 26 de marzo de 1927, como consecuencia de la proposicin
que formulara al gobierno de la poca, encabezado por don Emiliano Figueroa
Larran, la

misin de

consejeros financieros presidida

por

don Edwin

Kemmerer.
Su estructura definitiva fue establecida por el DFL N 258, de 26 de junio
de 1932, y por el decreto orgnico N 935, de 30 de abril de 1933.
Con anterioridad, el control de lo pblico se haba entregado al Tribunal
Mayor de Cuentas, creado por un senadoconsulto de OHiggins, en el ao
1820, y, con posterioridad, por la Contadura Mayor y el Tribunal Superior de
Cuentas, creados en razn de una ordenanza dictada por el Presidente Joaqun
Prieto y su Ministro, don Joaqun Tocornal, en el ao 1839.

Este organismo poda tomar razn de las leyes, decretos, reglamentos,

presupuestos de gastos y resoluciones administrativas que comprometieran
fondos pblicos y si ellos no estaban de acuerdo con las normas vigentes el
Contador Mayor deba as representrselo al Poder Ejecutivo, el cual poda, no
obstante, tal representacin, ordenar su tramitacin, es decir, obligando a la
Contadura Mayor a darles curso, pero dando cuenta de ello al Congreso.
Tambin estaba facultado para emitir informes que le fueran solicitados
por los ministerios o por los tribunales de justicia.
Por otra parte, el Contador Mayor era juez de cuentas de primera
instancia y la apelacin estaba confiada al Tribunal Mayor de Cuentas.
En 1875 se cre la Corte de Cuentas que, al igual que la Contadura
Mayor, tomaba razn de todo decreto de pago con

cargo a gastos fijos o

variables y de las sentencias absolutorias o condenatorias que en materia de

hacienda expedan los tribunales de justicia.
La Corte representaba los actos que no se ajustaban a la ley y el
Presidente de

la Repblica se

tramitacin, caso en

encontraba facultado para insistir en

su

el cual la Corte estaba obligada a ello informando

previamente a la Cmara de Diputados.

Dicha Corte de Cuentas fue reemplazada en el ao 1888, mediante una ley
que cre el Tribunal de Cuentas.
Con la reforma constitucional del ao 1943 a la Carta Poltica del ao
1925, se da reconocimiento expreso a la Contralora General de la Repblica

como organismo autnomo encargado de

la fiscalizacin de

los

servicios

integrantes de la Administracin del Estado.

En el Texto Constitucional vigente se dedica el Captulo X, artculos 98 y
99, a la regulacin fundamental de su organizacin y funciones y estos a su vez
encomiendan al legislador orgnico constitucional la regulacin de las dems
cuestiones.
CARACTERSTICAS:
1.- Es un rgano constitucional:
El tipo

de control que se le entrega control externo- constituye un

elemento fundamental dentro de los sistemas democrticos, ya que permite

garantizar un equilibrio entre los

diversos poderes pblicos. Por

ello,

su

reconocimiento como rgano constitucional es fundamental.

2.- Es un rgano constitucional autnomo:
Segn el artculo 98 de la Ley Fundamental queda en evidencia que la
Contralora queda

comprendida dentro

de

la

categora

de

rganos

constitucionalmente autnomos, que son aqullos que presentan especiales

caractersticas de independencia frente a los poderes del Estado, encontrndose
sometidos slo

a la

Constitucin y a la

funcionamiento y atribuciones.

ley

que regule su organizacin,

Tambin estos organismos escapan

de

la

relacin jerrquica administrativa. En palabras del profesor Rolando Pantoja,

se

tratara de

rganos acentralizados (La organizacin administrativa

Estado, Santiago, Editorial Jurdica de Chile, 1998, pp.311-313).

del

El Tribunal Constitucional ha manifestado en sus sentencias roles 78

(Considerando 17-19) y 216 (Considerando 6-8) que respecto de la autonoma
suele haber

imprecisiones

derivadas

de

su

significado

etimolgico y

semntico.
Lo cierto es que la autonoma significa el poder de darse su propia
normativa

poder de

autorregulacin-,

lo

que

en

materia

de

rganos

administrativos resulta equvoco, ya que como lo indica el artculo 2 de la

LOCBGAE se rigen por la Constitucin y las leyes.
Por consiguiente, se prefiere aludir a la autarqua de estos organismos en
tanto stos s se administran a s mismos.
La autonoma constitucional de

estos organismos administrativos no

implica que queden al margen de la Administracin, sino que la autonoma

tiene por efecto desvincular al rgano de un centro de decisiones que
condicione, dirija o planifique sus funciones.
La Contralora tiene una autonoma orgnica y funcional.
Desde la perspectiva orgnica, no recibe instrucciones ni est sujeta a la
dependencia

jerrquica

de

otros

rganos

constitucionales.

Las

otras

autoridades no tienen otra intervencin en ella que no sea la designacin del

Contralor General que, conforme a las normas fundamentales ya indicadas, es
designado por el Presidente de la Repblica con acuerdo del Senado.
Desde el punto de vista funcional, a la Contralora le corresponden una
competencia y una funcin pblica privativa que se encuentra definida en la
Constitucin y en su LOC, y que ejerce con independencia de los otros rganos
del Estado. Su funcin es eminentemente fiscalizadora.

El carcter autnomo de la competencia de la Contralora para tomar

razn de algunos decretos y resoluciones fue examinada a propsito de las
contiendas de competencia suscitadas con los tribunales de proteccin,
que debi resolver el Senado en la dcada de los 90 (Luis Cordero V.,
Derecho Administrativo Chileno. Coordinador Rolando Pantoja Bauz, Editorial
Porra S.A., Mexico, 2007, pp. 636-637).
Fueron 8 oportunidades, desde el ao 1993, que el organismo plante una
contienda de competencia ante el Senado con ocasin de sentencias dictadas
en recursos de proteccin interpuestos en contra de la toma de razn efectuada
por ste o en contra de la abstencin de dicho trmite.
En sntesis, en las mencionadas contiendas de competencia la Contralora
sostuvo que no es posible impugnar la toma de razn a travs del recurso de
proteccin por el carcter autnomo que se le asigna a ese organismo, por la
Ley Fundamental.
Adems, sostiene que la toma de razn forma parte de la tramitacin de
algunos actos administrativos y que no es en s misma un acto de tal
naturaleza. Sirve para que algunos actos de la Administracin puedan producir
efectos, no sirve para dotar de existencia al mismo acto, por ende, el recurso de
proteccin debe ejercerse siempre en contra de la autoridad u rgano que
emiti la decisin de fondo (administracin activa), y no en contra del acto
trmite que es la toma de razn que emite el Contralor, como ente autnomo,
en ejercicio de una facultad exclusivamente encomendada por el orden jurdico
vigente.

En cambio, los tribunales de proteccin (ICA y CS) plantearon que no

existe una contienda de competencia en la materia, ya que la toma de razn no
es un acto jurisdiccional, sino un acto administrativo previo e indispensable
para la validez del acto que se revisa y, como tal, no conlleva ni puede conllevar
el ejercicio de jurisdiccin, lo que significa que las cortes de apelaciones no
pueden

abstenerse

de

conocer un

recurso

de

proteccin

vlidamente

interpuesto, como consecuencia del principio de inexcusabilidad, reconocido en

el mismo Texto Constitucional.
Tambin sostienen que la autonoma que se le asigna a la Contralora por
la propia Constitucin no puede ser invocada por el mismo organismo para
extraerse del control jurisdiccional en el ejercicio de una de sus principales
competencias como lo es la toma de razn, sobre todo cuando es a los
tribunales a quienes se les entrega la tutela de los derechos fundamentales.
Invocar la improcedencia del recurso de proteccin, sealan los mismos
tribunales, es dejar en indefensin a los ciudadanos.
En todas las oportunidades en que el Senado ha debido enfrentar las
contiendas de competencia sometidas por la Contralora ha resuelto a favor de
sta.
Ha sealado que el Ente Contralor, en la medida que ejerce el control de
legalidad de los actos administrativos en los casos previstos en el ordenamiento
jurdico y con la debida oportunidad, slo cumple con el deber que le imponen
los artculos 98 y 99 de la Ley Fundamental.

Reconocer a la

Corte de

Apelaciones la facultad de

controlar a la

Contralora en su funcin de toma de razn a travs del recurso de proteccin,

implicara entender que la primera invada la facultad privativa de la segunda.
Por consiguiente, un recurso de proteccin deducido en contra de la toma
de razn slo sera pertinente cuando la accin se funde en el hecho de que el
Contralor ha actuado al margen de la normativa que regula la atribucin de
que se trata o se ha ejercido de manera inoportuna.
3.- En principio controla a los rganos que integran la Administracin
y tambin alcanza su control a privados:
La

Contralora

ejerce el

control de

legalidad de

los

actos de

la

Administracin que la ley indique, fiscaliza el ingreso y la inversin de los

fondos del Fisco, de las municipalidades y de los dems organismos y servicios
que determinen las leyes. Tambin le compete examinar y juzgar las cuentas de
las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades.
Resulta claro, por

consiguiente, que la

Constitucin le

entrega al

organismo un control amplio sobre la actividad administrativa.

As lo Ha reconocido el Tribunal Constitucional en sus sentencias roles 92
y 178.
Sin

embargo, es posible observar que el legislador ha ido excluyendo

sistemticamente de tal control a diversos rganos administrativos, situacin

que para algunos, como los profesores Arturo Aylwin y Enrique Silva Cimma
ambos ex contralores- se alza como una actitud inconstitucional.

En

el caso de las empresas

del Estado, como consecuencia de la

interpretacin del contenido de la garanta del N 21 del artculo 19 de la Ley

Fundamental, en el sentido de que el Estado empresario debe regirse por el
derecho comn, llev al legislador a desprenderlas del control pblico ejercido
por la Contralora.
As, por ejemplo, la Ley N 19.132, de 1992, que estableci a Televisin
Nacional de Chile como una persona jurdica de derecho pblico, empresa
autnoma del Estado (art. 1) siendo aplicables las normas de dicho cuerpo
legal y, en lo no contemplado por ella, por las normas que rigen las sociedades
annimas abiertas (art. 35). Por tal razn la empresa queda sujeta a la tuicin y
fiscalizacin de la Superintendencia de Valores y Seguros (art. 33), quedando
afecta al control de la Contralora en

los mismos casos, oportunidades,

materias y forma en que lo estara una sociedad annima privada abierta (art.
34).
Un criterio similar se aplic en el caso de la Empresa de Ferrocarriles del
Estado, mediante la Ley N 19.170, de 1992 (arts. 38 y 40).
Por otra parte, la Contralora puede fiscalizar, de modo excepcional, a
privados, siempre y cuando se d una condicin: que sean receptoras de
fondos pblicos.
En efecto, el artculo 25 de su LOC se seala que la Contralora puede
fiscalizar la correcta inversin de los fondos fiscales que cualquiera persona o
instituciones de carcter privado perciban por leyes permanentes a ttulo de
subvencin o aportes del Estado para una finalidad especfica y determinada.
Este control tiene por objeto establecer si se ha dado cumplimiento a dicha
finalidad.

La Ley N 19.862, de 2003, se dict para mejorar la fiscalizacin, ya que

establece la creacin de un registro de personas jurdicas receptoras de fondos
pblicos y como obligacin se impuso, entre otras, la inclusin en dicho
registro del resultado de los controles efectuados por la Contralora (art. 4).
4.- No puede ejercer sus competencias mientras existan asuntos
litigiosos:
Segn lo establecido en el inciso tercero del artculo 6 de la LOC N
10.336, la Contralora no puede intervenir ni informar en asuntos que por su
naturaleza sean propiamente litigiosos o estn sometidos al conocimiento de los
tribunales de justicia.
Esta disposicin tiene por objeto evitar que este organismo de control
dictamine acerca de materias entregadas al Poder Judicial, y de esta
manera garantizar la no intervencin en el ejercicio de atribuciones que de
manera exclusiva le corresponden a otro poder del Estado.
La

jurisprudencia del

pronunciarse
sentencia por

Ente Contralor ha establecido que no

cuando existe juicio pendiente o cuando ya se

puede

emiti una

un tribunal de justicia, tratndose del mismo asunto

(Ver

dictmenes Ns. 17.116, de 2005; 5.485, de 1994; 28.455, de 1996).

Ahora bien, una vez emitido un dictamen ste debe ser aplicado, sin
perjuicio de las acciones que se hayan ejercido en su contra, es decir, la accin
judicial contra un pronunciamiento de la Contralora o como consecuencia de
l no lo transforma en litigioso para los efectos del artculo 6 de la LOC, pues
en estos casos la Contralora ya emiti un pronunciamiento que debe ser
cumplido (Ver, por ejemplo, dictmenes Ns. 11.752, de 2003, 39.570, de 2000;

32.981, de 1999; 49.449, de 1999; 138, de 1998; 44.930, de 2002; 13.793, de

2002; 6351, de 2000; 25.190, de 1989; 24.885, de 1990; 17.660, de 1997).
Por otra parte, para la jurisprudencia administrativa del Ente Contralor si
un rgano de la Administracin y el afectado tienen visiones diferentes sobre
los hechos el asunto es litigioso por esa sola circunstancia, pues para su
resolucin cada parte en

conflicto deber probar sus

dichos, debiendo

someterse al conocimiento de los tribunales (Ver dictmenes Ns. 28.704, de

1981; 13.321, de 1993; 5.666, de 2001).

ORGANIZACIN:

Se

encuentra organizada de

manera estrictamente jerarquizada

(Ver

artculo 2 de la LOC).
A la cabeza de ella se encuentra un funcionario denominado Contralor
General de la Repblica y, a continuacin, el Subcontralor que depende
nicamente de aqul.
Del

Contralor depende todo el personal del

organismo, ya que los

funcionarios son de su exclusiva confianza.

Es nombrado, como ya se seal, por el Presidente de la Repblica con
acuerdo del Senado, por un perodo de 8 aos, segn dispone el artculo 98 de
la Carta Fundamental (luego de la Ley de Reforma Constitucional N 20.050, de
2005, ya que anteriormente el cargo de Contralor era inamovible y duraba
hasta los

75

aos de edad) y puede ser removido mediante acusacin

constitucional por notable abandono de sus deberes, conforme lo establece el

artculo 52, N 2, letra c), de la Constitucin.
Este alto funcionario tiene competencia exclusiva en la investigacin,
examen, revisin y determinacin de todos los crditos a favor o en contra del
Fisco; en el examen y juzgamiento todas las cuentas de los empleados que
custodien, administren, recauden o inviertan rentas, fondos o bienes fiscales,
municipales y de la beneficencia pblica o de toda persona o entidad que deba
rendir sus cuentas a la Contralora o que estn sometidos a su fiscalizacin.
Conforme a lo establecido en el artculo 142 de la LOC, el Contralor tiene
la obligacin de presentar anualmente al Presidente y al Congreso un informe
sobre el ejercicio financiero del ao anterior y sobre las dems actividades
desarrolladas por el organismo durante el mismo perodo.
Segn el artculo 143 del mismo cuerpo legal, la Memoria del organismo
debe contener especialmente un estado general de la tramitacin de los
decretos y resoluciones del ao anterior y las observaciones o reparos como,
asimismo, un detalle de las visitas practicadas a los servicios pblicos.
Debe hacerse referencia tambin a las representaciones de los decretos y a
las insistencias ordenadas por el Presidente de la Repblica con indicacin
detallada y precisa de las razones o fundamentos de la representacin y del
decreto de insistencia.
Adems, el Contralor debe sealar en su informe las sugerencias que
estime convenientes para el mejor y ms expedito funcionamiento de los
servicios pblicos y para el buen rgimen fiscal y, en especial, insinuar las

modificaciones que convenga introducir a las leyes administrativas en vista de

las dudas y dificultades que se hayan suscitado en su inteligencia y aplicacin.
El Subcontralor, por su parte, es el funcionario que sigue al Contralor en
jerarqua; es designado por ste y le corresponde la subrrogancia legal.
Es el juez de cuentas de primera instancia y adems le corresponde
firmar Por orden del Contralor.
El organismo ejerce funciones a travs de Divisiones:
- Jurdica;
- Infraestructura y Regulacin (antigua VUOPTT);
- Municipalidades;
- Auditora Administrativa;
- Toma de Razn y Registro;
- Contabilidad;
- Coordinacin e informacin jurdica.
Adems, existe una Fiscala y una Secretara General, que dependen
directamente del Contralor.
A la Secretara General le compete intervenir en toda correspondencia
que llega

o sale del

rgano de

control, como tambin transcribir las

resoluciones del Contralor. Tambin interviene en los pagos que debe hacer la
Contralora y debe llevar la contabilidad de los fondos y rendir cuenta de stos.
Asimismo, le corresponde llevar un registro de todos los funcionarios que
estn obligados a rendir fianza y confeccionar y editar la Recopilacin Oficial de

Leyes y Reglamentos de la Repblica y el Boletn de Jurisprudencia de la

Contralora.
El Fiscal, por su parte, debe entablar los recursos que convengan al
inters fiscal o de las instituciones pblicas correspondientes, dentro del juicio
de cuentas. Es en el fondo, el representante del inters pblico en este juicio
especial.
Adems, la Contralora cuenta con

Contraloras Regionales en

cada

Regin del pas, y esa desconcentracin no ha sido establecida por ley, tal
como lo exige el artculo 3 de la Constitucin, sino que se ha llevado a cabo a
travs de resoluciones administrativas del Contralor, que, adems, han definido
sus funciones y atribuciones.

FUNCIONES:

El organismo desarrolla sus objetivos a travs del ejercicio de las

siguientes funciones:
Aqullas mencionadas en el artculo 98 de la Constitucin Poltica:
1) Control de la legalidad de los actos de la Administracin toma de
razn-;
2) Fiscalizacin del ingreso y la inversin de los fondos del Fisco, de las
Municipalidades y
determinen las leyes;

de

los

dems

organismos

servicios que

3) Examen y juzgamiento de las cuentas de las personas que tengan a

su cargo bienes de las entidades sealadas precedentemente;
4) Llevar la contabilidad general de la nacin;
5) Y desarrollar las dems que le encomiende su LOC.

Por su parte, la LOC de la Contralora se refiere a las otras siguientes

funciones:
1) De consulta o de asesora jurdica de la Administracin, que se
manifiesta en la emisin de dictmenes;
2) Llevar

determinados

registros,

como

el

de

personal

de

la

Administracin y de las declaraciones de intereses;

3) Refrendar algunos actos de la Administracin;
4) Tiene a su cargo determinadas publicaciones, lo que se manifiesta en
su funcin de editar la recopilacin de leyes, reglamentos y decretos
de inters general.
Existen otras disposiciones legales que le entregan a la Contralora
otras funciones especficas, como las de inspeccin, por ejemplo, los DL Ns 38,
de 1973, 1263, de 1975 y 1269, de 1976 (ver).
Sin perjuicio de la multiplicidad de funciones que le han sido asignadas,
puede sealarse, siguiendo al profesor Eduardo Sotoi que las primordiales son:
a) el control de la legalidad de los actos de la Administracin, y que, en
otros trminos, podra enunciarse como velar por el respeto del ordenamiento
jurdico por parte de la Administracin del Estado, y

b) el control de la legalidad contable de la Administracin, es decir,

proteger el patrimonio pblico.

Eduardo Soto Kloss, Derecho Administrativo, Temas Fundamentales, Ed.

LegalPublishing AbeledoPerrot,
i

1 edicin agosto 2009, p.679.