08 de agosto de 2016

Resumen Ejecutivo
DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE
PENSIONES

Hasta 1980 las pensiones en Chile funcionaban bajo el

esquema de reparto. En dicho sistema haba mltiples regmenes
administrados por las Cajas de Previsin, cada una con su
respectiva tasa de cotizacin (en torno al 20%) y modalidad de
pensin. Tal como lo reconoce el informe de la Comisin Bravo, el
sistema responda a las necesidades de agrupaciones de empleados y
profesionales, en forma segmentada y no orgnica. As, aquellas que
correspondan a los grupos de presin ms relevantes obtenan
mejores condiciones y beneficios. Y cerca de la mitad de los
trabajadores no tena derecho a una pensin por no cumplir con los
requisitos mnimos, lo que llev incluso en 1968 al Presidente Frei
Montalva a afirmar que el sistema vigente era injusto, regresivo y
capturado por los intereses de los grupos de presin. A comienzos
de la dcada de los 80 haba 35 cajas de previsin en el pas, cerca
de 150 regmenes previsionales y 600 cuerpos legales asociados.

Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) fueron

creadas en noviembre de 1980 mediante el Decreto Ley 3.500,
que reform el sistema previsional reemplazando gradualmente el
sistema de reparto hasta entonces vigente por uno mixto compuesto
por un pilar de capitalizacin individual, administrados por las AFP, y
otro pilar solidario administrado por el Estado a travs de pensiones
mnimas y pensiones asistenciales (PASIS), financiado mediante
impuestos y asignado en la Ley de Presupuesto.

De acuerdo a lo establecido en el DL 3.500, las AFP son sociedades

annimas cuyo objeto exclusivo es administrar Fondos de Pensiones
y otorgar y administrar las prestaciones y beneficios que establece
esta ley. Adicionalmente, les corresponde recaudar las cotizaciones,
abonarlas en las respectivas cuentas de capitalizacin individual de
los afiliados e invertir dichos recursos segn lo dispuesto por la ley.

Segn las cifras ms recientes de la Subsecretara de Previsin Social,

las AFP hoy cuentan con 10 millones de afiliados, 5,2 millones de
cotizantes y 1,1 millones de pensionados por vejez, invalidez o
sobrevivencia. En trminos de activos, administran US$167 mil
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millones, de los cuales el 30% corresponde a los aportes de la

cotizacin obligatoria de los afiliados, mientras que el 70% restante
es producto de la rentabilidad de estos fondos durante el periodo de
existencia de las administradoras. Las comisiones cobradas por las
AFP han cado sistemticamente en las ltimas dcadas, desde cifras
superiores al 3% a valores que actualmente varan entre 0,41% y
1,54% del salario.

En cuanto al gasto en pensiones, actualmente el pas destina un 5,7%

del PIB al pago de pensiones, inferior al 9,5% de los pases de la
OECD.

En trminos de aporte pblico, Chile destina cerca del 4% del

PIB, mientras que la OECD un 7,9%. Sin embargo, del 4% de
gasto pblico, 1,6% corresponde al sistema antiguo (US$4.140
millones), 0,9% a las FF.AA. (US$2.329 millones), 0,8% a otros
beneficios como el Bono por Hijo y por reconocimientos
(US$2.100 millones) y slo el 0,7% del PIB al Pilar Solidario
(US$1.811 millones).

En cuanto al aporte privado, Chile destina US$4.300 millones

anuales (1,7% del PIB) en lnea con la OECD (1,6%).

El sistema de AFP, vigente desde 1980, tiene importantes

diferencias con el antiguo sistema de reparto:

Tasa de cotizacin: en el sistema actual es un 10% (ms la

cotizacin para el seguro de invalidez y sobrevivencia y la
comisin de las AFP), mientras que en el sistema antiguo en
promedio era un 19,7%.

Porcentaje de los cotizantes que recibe una pensin: en

el sistema actual el 100% de los afiliados recibe una pensin,
mientras que en el sistema antiguo solo la mitad poda acceder
a una (se requeran entre 10 y 20 aos de cotizacin mnima,
dependiendo del tipo de caja).

Pensin promedio: en el sistema actual la pensin promedio

asciende a $207 mil, mientras que en el sistema antiguo, sin
corregir por diferencias en los parmetros, sta llega a $203 mil.
Sin embargo, si se considera que en este ltimo slo la mitad
tena derecho a una pensin, el promedio real est en torno a
los $100 mil. Adicionalmente, la comparacin anterior debe ser
corregida por la diferencia en las tasas de cotizacin, ya que la
pensin promedio de $207 mil del sistema actual se obtiene con
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la tasa de cotizacin del 10%, mientras que los $203 mil del
sistema antiguo se obtienen a partir de la tasa de cotizacin del
19,7%. En consecuencia, al hacer estas correcciones, la
pensin promedio del sistema actual ms que duplica la
pensin promedio del sistema antiguo. De hecho, segn el
Libro Blanco de las Pensiones, publicado por el Gobierno del
Presidente Sebastin Piera durante 2013 y entregado
formalmente a la administracin entrante, el monto promedio
de las pensiones del sistema actual supera hasta en un 50% las
del sistema antiguo, comparando niveles similares de
cotizacin.

Equidad: el sistema actual garantiza iguales condiciones de

cotizacin y pensin a todos los trabajadores, incluyendo a
quienes no han tenido capacidad suficiente de ahorro durante
su vida activa. El antiguo sistema de reparto discriminaba entre
grupos de trabajadores, siendo los de menores ingresos
(afiliados principalmente en el Servicio de Seguro Social),
quienes reciban los menores beneficios.

Sustentabilidad: el sistema actual no depende de las

condiciones demogrficas vigentes, a diferencia del sistema
antiguo, que por ser de reparto, dependa en gran medida de la
estructura de la pirmide poblacional. As, la fuerte cada de la
natalidad junto con la mayor longevidad, que signific que la
relacin entre trabajadores activos y pasivos se redujese de 7 a
5 en las ltimas tres dcadas, y que se estima llegar a 1,8 al
2050, lo vuelve en la prctica inviable.

En el ao 2008 se introdujeron una serie de cambios al

sistema de pensiones, a travs de la creacin del Sistema de
Pensiones Solidarias, financiado por el Estado e integrado al rgimen
de capitalizacin individual, por medio de una Pensin Bsica
Solidaria (PBS), para quienes no tienen derecho a pensin alguna, y el
Aporte Previsional Solidario (APS), que complementa las pensiones
autofinanciadas. Este sistema que reemplaz a las pensiones
mnimas y asistenciales - est garantizado para quienes pertenecen
al 60% ms vulnerable de la poblacin y tiene un costo fiscal
equivalente a 0,7% del PIB, es decir, aproximadamente US$1.800
millones anuales. Actualmente, 580 mil personas reciben la PBS
mientras que 767 mil se benefician del APS.

El sistema de pensiones chileno enfrenta hoy una serie de

desafos. Aunque quienes cotizan con regularidad durante toda su
vida laboral pueden esperar una pensin que represente una
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proporcin significativa de los salarios por los que cotizaron, las

pensiones obtenidas por muchos trabajadores estn por debajo de las
expectativas, con tasas de reemplazo que, en promedio, llegan al
45% segn el informe de la Comisin Bravo, pero que podran caer
entre los aos 2025 y 2035 a un 37,2%. Lo anterior se debe a un
conjunto de razones:

Efecto demogrfico: desde la puesta en marcha del sistema

de AFP, la proporcin de aos de cotizacin versus aos de
pensin ha cado desde 1,85 a 1,27 en el caso de los hombres y
de 0,68 a 0,51 de las mujeres. Ello se ha debido
fundamentalmente a la evolucin de la situacin demogrfica
de Chile, la que ha experimentado un dramtico cambio en las
ltimas dcadas:
i. Si en 1981 los hombres que se pensionaban a los 65 aos
de edad tenan una expectativa de vida de 78 aos, es
decir, 13 aos despus de la jubilacin, actualmente
tienen una expectativa de vida de 86 aos, es decir, 21
aos adicionales. En el caso de las mujeres, las
expectativas de vida a los 60 aos de edad pasaron de 21
a 30 aos entre 1981 y la actualidad.
ii. As, los pensionados hombres hoy deben financiar 8 aos
ms de pensin respecto a la situacin de comienzos de la
dcada de los 80, mientras que las mujeres deben
financiar 9 aos ms.
iii. Cabe tener presente que la edad mnima de pensin en
Chile de los hombres (65 aos) es similar al promedio de
la OECD (64,7 aos). Sin embargo, en el caso de las
mujeres se encuentra significativamente por debajo (63,5
aos). Otro aspecto relevante es que el 70% de los pases
de la OECD tienen la misma edad de jubilacin entre
hombres y mujeres.

Lagunas previsionales: una fraccin muy significativa de los

trabajadores cotiza durante su vida activa por muy pocos aos,
lo que afecta negativamente el monto de las pensiones. Ms
an, la mitad de los trabajadores cotiza por menos del 60% de
su vida laboral. Esto se debe fundamentalmente a las
caractersticas del mercado laboral: las personas estn en
promedio slo el 40% de su vida laboral como empleados con
contrato, pasando el resto del tiempo como independientes,
inactivos o desempleados.
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i. El promedio de aos cotizados por los hombres

actualmente es de 24 aos. Con stos deben financiar -en
promedio- una pensin por 21 aos. En el caso de las
mujeres, stas cotizan en promedio 15 aos, con los que
deben financiar 30 aos de pensin desde el momento de
su jubilacin.
ii. Esto implica una densidad de cotizaciones (meses
cotizados desde edad de afiliacin sobre meses totales
contados desde la edad de afiliacin hasta la edad legal
de pensin), del 56% para los hombres y del 43% para las
mujeres.
iii. A esto se suma la evasin y elusin previsional. Segn
diversos estudios consignados en el Libro Blanco, el
incumplimiento de las obligaciones legales en cuanto al
pago de cotizaciones vara entre el 17% y el 20%. Al
mismo tiempo, muchos trabajadores cotizan por menos de
la renta que reciben, pues algunos de los componentes de
su remuneracin no son imponibles. Se estima que este
hecho podra reducir las pensiones en un 9,9% en el caso
de los trabajadores del sector privado, mientras que en el
caso de los del sector pblico el impacto podra llegar
hasta el 18%.

Crecimiento de salarios:
i. Otro factor que ha incrementado la brecha entre las
expectativas y la realidad ha sido el aumento de los
salarios reales, lo que se explica por el crecimiento
econmico de los ltimos aos y la mayor demanda por
trabajo.
ii. Tal como se muestra en el Libro Blanco, el salario real de
los hombres afiliados al Seguro de Cesanta que
cumplieron 65 aos entre 2012 y 2013 aument un 3,7%
anual en los seis aos previos, mientras que en el caso de
las mujeres de 60 aos crecieron un 3,4% anual.
iii. Como la mayor parte de las personas se forma
expectativas de pensin sobre la base de las ltimas
rentas, a mayor crecimiento de los salarios durante la vida
laboral mayores diferencias se registran entre el salario
promedio sobre el cual se pagaron las cotizaciones y los
ltimos salarios recibidos por los trabajadores.
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Menores rentabilidades de los fondos:

i. A pesar de que en promedio han sido elevadas, las tasas
de retorno de las inversiones del sistema de pensiones
muestran una tendencia a la baja en el ltimo tiempo.
ii. Tomando el Fondo C como referencia, para quienes se
afiliaron en 1981 la rentabilidad promedio de los fondos ha
sido superior al 8% anual, mientras que para quienes se
afiliaron el ao 1990 ha sido 7%, y para los afiliados el ao
2000, 5,3%.
iii. Tambin han disminuido las estimaciones de rentabilidad
de largo plazo de las reservas que usan las aseguradoras
para ofrecer rentas vitalicias (de 5,3% el 2000 a 2,8% el
2014), as como las tasas de inters de los retiros
programados (de 6,4% el 2000 a 3,8% el 2014).

El principal desafo es mejorar las pensiones de todos los

chilenos, especialmente de los sectores ms vulnerables y la
clase media. Las medidas propuestas apuntan a incrementar en
forma significativa los montos de las pensiones, tanto la de los
trabajadores activos como la de aquellos que ya jubilaron. Para
lograrlo, lo que hoy se requiere es perfeccionar y fortalecer
nuestro sistema mixto de pensiones, a partir de una
estrategia que combine el esfuerzo y compromiso, gradual
pero significativo, de los cuatro grandes actores del sistema:
Empleadores, Trabajadores, Estado y AFP. A continuacin se
presenta un resumen de las principales propuestas:

Empleadores: aumentar la tasa obligatoria de cotizacin entre

3 y 4 puntos porcentuales, de cargo exclusivo del empleador.
Esta medida implicara a largo plazo un aumento de los montos
de las pensiones entre un 30% y un 40%. Cabe tener presente
que en los pases de la OECD la cotizacin promedio es de
19,6%, de los cuales 8,4% provienen de los trabajadores y
11,2% de los empleadores.

Trabajadores: estimular la extensin voluntaria de la vida

laboral de los trabajadores; igualar gradualmente la edad de
jubilacin entre hombres y mujeres; e indexar la edad legal de
pensin a las expectativas de vida (se excluye de las ltimas
dos medidas a quienes estn prximos a la edad de jubilacin).
Para generar incentivos a la permanencia voluntaria en el
mercado laboral se propone:
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i. Aumentar el Aporte Previsional Solidario de vejez cuando

se postergue la edad de jubilacin, manteniendo el nivel
calculado al momento de cumplir 65 aos para quienes
opten por postergar su retiro.
ii. No considerar los ingresos laborales de pensionados que
trabajen, para efectos de acceso al Pilar Solidario, de
manera de evitar los desincentivos al trabajo formal de los
pensionados del sistema de pensiones solidarias.
iii. Crear un subsidio al empleo de los adultos mayores,
similar al existente para jvenes y mujeres.
Igualar la edad de jubilacin entre hombres y mujeres significara
un incremento de la pensin promedio de estas ltimas del 48%.
Adicionalmente, se estima que cada ao adicional de postergacin
de la edad de jubilacin podra aumentar el monto de la pensin
en un 5,65%.

Estado: incrementar los aportes estatales al sistema solidario

de pensiones, desde el actual 0,7% del PIB a una cifra que
supere el 1%, en un plazo gradual, de forma de aumentar la PBS
y el APS en un 30-40%. Tambin se propone aumentar la
Pensin Mxima con Aporte Solidario a lo menos hasta $350 mil
e igualar el clculo del Aporte Previsional Solidario de Invalidez y
Aporte Previsional Solidario de Vejez.

AFP: mejorar la competencia, gobernanza y alternativas de

inversin de los fondos de pensiones, de forma de reducir
costos, bajar comisiones e incrementar la rentabilidad de los
fondos de pensiones:
i. Introducir mecanismos que faciliten el traspaso de los
afiliados entre las AFP.
ii. Crear espacios institucionales que permitan una mayor
participacin de los afiliados en las decisiones de las AFP.
iii. Evaluar mecanismos que permitan compartir los riesgos y
prdidas de la gestin de los fondos entre los afiliados y
las administradoras.
iv. Posibilitar nuevas opciones de inversin para los fondos de
pensiones en activos de mayor rentabilidad, como obras
de infraestructura y otros instrumentos financieros.

Otras medidas que debiesen implementarse:

i. Establecer mecanismos que aceleren y faciliten la
incorporacin de los trabajadores independientes y a
honorarios al sistema previsional, incluyendo un aumento
gradual de la retencin de los honorarios brutos, del 10%
al 17%, de forma de cubrir adecuadamente las
necesidades
previsionales
de
los
trabajadores
independientes.
ii. Fortalecer subsidios al empleo de jvenes y mujeres
vulnerables, elevando la edad y cobertura del beneficio, y
hacindolo imponible.
iii. Crear un subsidio de desempleo para el pago de las
cotizaciones previsionales.
iv. Limitar
los
componentes
no
imponibles
de
la
remuneracin, incorporando
gradualmente aquellas
asignaciones que hoy se encuentran excluidas de la
obligacin de cotizar.
v. Modificar la licitacin del Seguro de Invalidez y
Sobrevivencia diferenciando por edad (lo que permitira
aumentar la tasa efectiva de cotizacin en un punto
porcentual adicional).
vi. Masificar el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo,
incorporando mecanismos de matching funds estatales
para fortalecer los esquemas de ahorro entre empresas y
trabajadores. Asimismo, se propone permitir el retiro de
hasta un 25% del ahorro, por una sola vez, por cada
relacin laboral del trabajador.
vii.Crear una Libreta de Ahorro del Hogar, suplementada
por el Estado a travs de matching funds cuando los
aportes a la libreta se destinen a las pensiones de los
adultos mayores del grupo familiar o a la educacin de los
hijos.
viii. Estudiar la creacin de un seguro de dependencia
fsica para los adultos mayores, o bien, diferenciar la PBS
por edad, en funcin de sus mayores carencias y
necesidades. Segn la Casen 2013, en Chile hay 320 mil
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personas mayores de 65 aos con dificultades para

desplazarse o realizar sus actividades mnimas en forma
independiente, lo que equivale a poco ms del 15% del
total, cifra que se eleva hasta el 32% en el caso de los
mayores de 80 aos.
ix. Recalcular la rentabilidad del Bono por Hijo a partir del ao
2009, de forma de incrementar las pensiones de aquellas
mujeres que cotizan al final de su periodo activo
nicamente con el fin de obtener el beneficio.
x. Incentivar la educacin previsional para los afiliados al
sistema informando a cada trabajador en forma mensual
y adicionalmente a la cartola cuatrimestral- el monto de
sus ahorros, la pensin proyectada y las alternativas
disponibles para mejorar la pensin.

Finalmente, un aspecto central para mejorar las pensiones a

mediano y largo plazo es recuperar la capacidad de crecer de
la economa chilena, lo que pasa a su vez por la recuperacin de la
inversin, la productividad y las expectativas, factores que se han
visto severamente deteriorados en los ltimos dos aos. Ello es
requisito indispensable para contar con un mercado laboral
dinmico e inclusivo, que incorpore a la mayor cantidad posible de
gente, con las mejores remuneraciones posibles y en condiciones de
formalidad. La relativa precariedad de nuestro mercado laboral ha
sido uno de los factores que ms ha incidido en los montos de las
pensiones que actualmente se estn pagando. Una persona que tuvo
largos periodos de cesanta o trabajo informal, con bajas rentas y sin
cotizaciones previsionales, ve afectado seriamente el monto final de
su pensin. De hecho se estima que una persona que cotiz 40 aos
podra obtener una pensin del 77% de su renta bruta, mientras que
alguien con una laguna de 10 aos al inicio de su vida laboral apenas
obtendr el 40%.

As, hay que preocuparse especialmente de los cinco factores

del mercado laboral que inciden en el monto de las pensiones:
i. Nivel del desempleo: Segn cifras del INE, la tasa de
desempleo promedio desde 1986 a la fecha ha sido de
8,1%, lejos de los niveles de desempleo de pases
desarrollados como Estados Unidos, que en el mismo
periodo promedi una tasa de 6,1%. De hecho desde
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enero de 1986 a la fecha, el desempleo en el pas ha

superado los dos dgitos casi el 20% del tiempo.
ii. Periodos de cesanta: Segn las ltimas cifras de
empleo de la Universidad de Chile, el tiempo de cesanta
promedio est en torno a 3 meses, aunque un tercio de los
desocupados lleva ms de tres meses en esta situacin.
En periodos complejos para la economa como el 2009, en
plena crisis subprime, el promedio fue de 5 meses, con un
46% de los desocupados sin empleo por ms de tres
meses.
iii. Informalidad del empleo: Desde 1986 a la fecha se
estima que el 23% de los ocupados, en promedio,
corresponden a la categora ocupacional cuenta propia,
es decir, aquella que es ms informal, peor remunerada y
generalmente sin cotizaciones. Es decir, casi uno de cada
cuatro trabajadores se desempea en la informalidad.
iv. Inclusin laboral: Un aspecto central es mejorar la
participacin de mujeres y jvenes en el mundo del
trabajo. La tasa de participacin laboral de las mujeres
entre 15 y 64 aos actualmente llega al 55,8% mientras
que el promedio de la OECD es 63%. Esto implica que 284
mil mujeres podra estar hoy en el mercado laboral si
tuvisemos niveles similares a los de los pases
desarrollados. En el caso de los jvenes, la tasa de
participacin llega a 55,2%, mientras que en la OECD es
64,8%. Incluso, en el caso de los hombres registramos un
promedio inferior que el bloque (77,7% versus 79,7%,
respectivamente).
v. Remuneraciones: Desde 1991 a la fecha las
remuneraciones promedio han crecido en trminos
nominales un 8,8% al ao, mientras que en ese mismo
periodo el costo de la vida prcticamente ha aumentado al
6%. Es decir, el aumento real de los salarios ha estado en
promedio por debajo del 3% anual.

Por esto resulta especialmente preocupante el sostenido

deterioro que ha mostrado el mercado laboral desde el
cambio de gobierno. Segn las ltimas cifras del INE, la tasa de
desempleo lleg a 6,9%, su valor ms alto en cuatro aos y siete
meses, acumulando seis meses consecutivos al alza, lo que implica
que 105 mil personas han perdido su empleo durante el ltimo
semestre.
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A eso se suma la brusca cada en la capacidad de generar empleos,

donde pasamos de generar 254 mil nuevos puestos anuales entre
2010 y 2013 a apenas 50 mil entre 2014 y 2016, es decir, una cada
del 80% que equivale a 204 mil personas que podran haber
encontrado un trabajo y no lo tienen.

Pero, adems, se observa una fuerte precarizacin de los trabajos.

Los trabajadores por cuenta propia como proporcin del total de
ocupados han aumentado del 19,8% al 21,3% en lo que va del
periodo de gobierno, mientras que los asalariados se han reducido del
70,9% al 69,7. Ms an, desde inicios de 2014 a la fecha se han
destruido ms de 80 mil puestos de trabajo asalariado.

El deterioro del mercado laboral de los ltimos dos aos ha afectado

en mayor medida a las mujeres. La tasa de desempleo ha aumentado
de 6,5% a 7,3%, la creacin anual de empleos se redujo a 58 mil, en
comparacin a los 121 mil de los tres aos previos, y tanto la tasa de
participacin laboral, que haba aumentado de 44,3% a 48,5% entre
2010 y 2014, se ha reducido a 48% en la actualidad.

Adicionalmente,
los
salarios
se
encuentran
prcticamente
estancados, con un crecimiento real de apenas 1,6% anual de las
remuneraciones de los trabajadores chilenos desde inicios de 2014,
por debajo del promedio histrico y menos de la mitad del 3% que
crecieron entre 2010 y 2014.

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ANEXO: Avances en el sistema de pensiones

administracin del Presidente Sebastin Piera

durante

la

Eliminacin o reduccin del 7% de descuento para la salud para

pensionados: El 31 de agosto de 2011 fue publicada la Ley 20.531, que
elimin y redujo el 7% de descuento en salud que pagaban los pensionados
de los sectores ms vulnerables y de clase media del pas que formen parte
del pilar solidario. La ley benefici a ms de un milln de pensionados.

Implementacin reforma previsional: Al Gobierno del Presidente Piera

le correspondi implementar una parte importante de la reforma previsional
del ao 2008, incluyendo el desarrollo del instrumento de focalizacin
previsional (que permite entregar los beneficios del Pilar Solidario a los
pensionados del 60% ms pobre de la poblacin), y el aumento de
cobertura de dicho Pilar, que pas
desde 888.000 hasta 1.228.000
beneficiarios.

Libro Blanco de las Pensiones: Durante 2013 se evaluaron los resultados

de la reforma de 2008 y se construyeron una serie de propuestas para
resolver los desafos pendientes, lo que qued plasmado en el documento
Propuestas para Mejorar las Pensiones de Vejez, el cual fue entregado a
las autoridades entrantes a comienzos de 2014.

Mejoras para los pensionados en las condiciones de acceso al

crdito de Cajas de Compensacin: Se implementaron iniciativas para
mejorar el control de pago de las cotizaciones previsionales, y para
mejorar la calidad de servicio a los pensionados, lo que signific,
entre otros avances, la creacin de una red de centros de pagos
(implementada por la Caja Los Hroes, en virtud de un contrato con el IPS)
completamente nueva y con mayor cobertura.

Tambin se introdujeron cambios sustantivos al sistema de pensiones

de las Fuerzas Armadas y de Orden, con la aprobacin de la Ley 20.135
que Modifica el Sistema Previsional de las Fuerzas Armadas, publicada en
marzo de 2014.

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