Apostila de Direito Financeiro

Assunto:

DIREITO FINANCEIRO

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

ORIGEM E SIGNIFICADO DA PALAVRA FINANAS
FINANAS PROVM DO TERMO FINATIO
muito discutida pelos autores a origem do termo finanas,
entendendo uns que o mesmo provm do latim medieval financia,
indicando os diferentes meios necessrios para a realizao das despesas
pblicas e a consecuo dos fins do Estado. Outros autores defendem a
tese, mais aceita, que a referida palavra emana, no latim medieval, do
verbo finire, do qual surgiram o verbo finare e o termo finatio, sendo que
este teve seu significado mudado atravs dos tempos.
Assim sendo, na Idade Mdia, em um primeiro perodo, designava
deciso judicial, depois multa fixada em juzo e, finalmente, os
pagamentos e prestaes em geral. Posteriormente, por volta do sculo
XIV, os negcios financeiros eram identificados com os negcios
monetrios em geral, e, ao mesmo tempo, dava-se palavra finanz o
significado deprimente de intriga, usura e fraude. Em um terceiro perodo,
primeiro na Frana e depois em outros pases, a palavra finanas passou a
ser empregada unicamente em relao aos recursos e despesas do Estado
e das comunas.
Todavia, no mbito do direito, o termo finanas significa o fim das
operaes jurdicas, ou seja, os pagamentos de somas em dinheiro. Por
outro lado, a expresso finanas pblicas refere-se aos dinheiros pblicos
e, por extenso, sua aquisio, administrao e emprego.

FINANAS PBLICAS
Os autores discordam, no entanto, quanto expresso adequada a
ser empregada. Alguns preferem o simples substantivo finana ou
finanas, sem adio do adjetivo pblica ou pblicas, por consider-lo
suficiente para indicar o conjunto dos meios de riqueza de que se serve o
Estado para a consecuo dos seus fins. Outros autores, no entanto,
adotam a expresso finana pblica ou finanas pblicas por entenderem
que o termo finana ou finanas por si s insuficiente, porque significa
somente assuntos de dinheiro e sua administrao, enquanto o termo
finanas pblicas, em seu sentido moderno, pressupe a existncia de
uma economia de dinheiro. Todavia, Hugh Dalton reconhece que, embora
a despesa pblica consista, em regra, em pagamentos em dinheiro,
existem
duas espcies de receitas pblicas no expressas em dinheiro, que
so: a) certos servios de pessoas no pagos em dinheiro; e b) o
pagamento de certos impostos por outros meios que no em
dinheiro. Alguns desses servios gratuitos so prestados

voluntariamente aos poderes pblicos, outros por fora da lei.

Exemplos dos primeiros, na Inglaterra, so servios para a
magistratura e para empresas. Exemplos dos ltimos so os
servios do jri e as obrigaes que tm todos os cidados, de
acordo com a Common Law (Lei Civil), de ajudar na remoo da neve
das ruas, na extino de incndios e na ajuda polcia na
perseguio a assassinos e ladres. Uma forma mais importante de
servios em muitas comunidades modernas o servio militar
obrigatrio. Mas este pago, embora numa base muito mais baixa
do que seria necessrio, a fim de obter um montante igual de servio
voluntrio pago.
Face s razes expostas, entendemos ser o termo finana
insuficiente para compreender a atividade financeira do Estado, pelo que
deve vir acompanhada do adjetivo pblica.

EVOLUO DO CONCEITO DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

PERODO CLSSICO
A atividade financeira do Estado deve ser examinada nos perodos
clssico e moderno das finanas pblicas, para que se possa sentir o
desenvolvimento que sofreu em razo principalmente da evoluo do
prprio conceito de Estado e das mutaes ocorridas no mundo econmico
e social.
O perodo clssico, ligado ao Estado liberal dos sculos XVIII e XIX
(Estado de Polcia), caracteriza-se principalmente pelo princpio do no
intervencionismo do Estado no mundo econmico, baseado em que as leis
financeiras eram imutveis como as leis cientficas, pelo que os desajustes
econmicos se recomporiam por si s.
Leis financeiras so aquelas que disciplinam a atividade estatal no
dirigir a economia privada, na obteno de recursos para atender s suas
necessidades e no presidir a redistribuio da riqueza privada. Tal
expresso pode ser entendida sob os pontos de vista jurdico e econmico:
a) sob o aspecto jurdico, leis financeiras so as disposies baixadas sobre
a matria pelo poder legislativo; b) sob o aspecto econmico, so aquelas
que a tcnica econmica constatou pela observao prolongada das
causas e dos efeitos de determinadas situaes de fato.
O Estado Liberal, segundo A. Parodi, teve sua concepo surgida de
dupla influncia:
de um lado, o individualismo filosfico e poltico do sculo XVIII e
da Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivos
essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais
contra abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econmico
3

dos fisiocratas e de Adam Smith, segundo o qual a interveno da

coletividade no devia falsear o jogo das leis econmicas, benfazejas
por si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funes
de ordem econmica.
Assim, o liberalismo entendia que tudo era do indivduo e para o
indivduo, pugnava pelo livre comrcio e no admitia a interveno do
Estado no domnio econmico. Dava ao imposto um carter neutro, isto ,
no via na tributao um meio de modificar a estrutura social e a
conjuntura econmica, disso resultando a expresso finanas neutras
para caracterizar este primeiro perodo das finanas pblicas. Dessa
forma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que no podia
ser constrangida, e que a interveno econmica do Estado era desastrosa
por improdutiva, j que a iniciativa privada obtinha melhores resultados.
Dessa forma, o Estado devia abster-se de intervir no domnio econmico,
deixando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre
concorrncia e as leis do mercado, bem como s recorrer a emprstimos
em carter excepcional para fazer face s despesas de guerra e para
investimentos reprodutivos.
Desse modo, em razo do princpio do no-intervencionismo, o
Estado limitava-se a desempenhar o mnimo possvel de atividades,
deixando tudo o mais para a iniciativa privada. As atividades que o Estado
executava eram apenas as que tinham um carter de essencialidade,
como as pertinentes justia, poltica, diplomacia, defesa contra agresso
externa e segurana da ordem interna, cuja atribuio no podia cometer
iniciativa privada.
Ocorre que o Estado, no desempenho de tais atividades, necessitava
de recursos para fazer face s despesas pblicas delas decorrentes, e os
obtinha do patrimnio do particular atravs da tributao. Observe-se, no
entanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os
contribuintes, ou seja, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois o
Estado no levava em considerao as condies e caractersticas prprias
de cada contribuinte.
Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente
visava obteno de numerrio para fazer face s citadas despesas
pblicas, isto , as finanas pblicas tinham finalidades exclusivamente
fiscais. Gaston Jze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade
financeira desenvolvida pelo Estado no perodo clssico, ao enunciar: Il y
a des dpenses publiques; il faut les couvrir. Assim, as despesas tinham
um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavam
apenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Nesse perodo,
portanto, o tributo tinha um fim exclusivamente fiscal, porque visava
apenas a carrear recursos para os cofres do Estado.
PERODO MODERNO
Todavia, a partir dos fins do sculo XIX, comeou a ocorrer um
alargamento das atribuies do Estado, que deixou sua posio de mero
espectador do que ocorria no domnio econmico e nele passou a intervir

em conseqncia principalmente: a) das grandes oscilaes por que

passavam as economias, fazendo com que fossem de perodos de grande
euforia para perodos de depresso, e vice-versa; b) das crises provocadas
pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de depresso,
gerando grandes tenses sociais; e) dos efeitos cada vez mais intensos das
descobertas cientficas e de suas aplicaes; d) dos efeitos originados da
Revoluo Industrial com o surgimento de empresas fabris de grande
porte, com o conseqente agravamento das condies materiais dos
trabalhadores. Aps a Primeira Grande Guerra, agravaram-se os fatos com
a deteriorao das finanas dos pases direta ou indiretamente por ela
afetados, com o aparecimento, aps 1914, das denominadas economias
de guerra, que se acentuaram entre 1914 e 1918, e 1939 e 1945, fazendo
com que algumas naes tivessem de preparar-se para o esforo blico
atravs da mobilizao de todas as suas atividades econmicas.
Em conseqncia das razes acima enunciadas, o Estado passou a
intervir no domnio econmico e social, utilizando as finanas pblicas
como instrumento dessa interveno, iniciando-se, assim, o chamado
perodo moderno das referidas finanas. Ao Ltat-Gendarme dos liberais
seguiu-se o Welfare State, encarregado de assegurar o bem-estar dos
cidados.
A primeira grande caracterstica das finanas dos dias de hoje o
carter intervencionista do Estado atravs da utilizao dos tributos. Seu
outro trao marcante a preocupao com a personalizao do imposto,
uma vez que o Estado deixou de tributar de forma igual a todos os
contribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que possvel, na
imposio da carga tributria, as qualidades de cada um. Tornou-se mais
justa a tributao, porque cada cidado passou a pagar imposto na
medida de sua capacidade contributiva, de sua aptido econmica de
pagar tributos (CF, art. 145, 1).
Assim sendo, o Estado, para a soluo dos problemas econmicos e
sociais, passou a gozar de uma opo quanto s medidas de que dispe
para alcanar o objetivo antes referido. Alm das medidas de ordem
coercitiva e geralmente proibitivas, pde obter o mesmo resultado atravs
da utilizao do tributo com uma finalidade extrafiscal, como instrumento
de interveno, permitindo-lhe uma atividade menos coercitiva e mais
respeitosa da liberdade dos indivduos.
TRIBUTO COM FIM EXTRAFISCAL
O perodo moderno , assim, caracterizado pelas finanas funcionais,
isto , a atividade financeira do Estado orientada no sentido de influir
sobre a conjuntura econmica.
Pode-se citar como exemplo, no Brasil, desta nova mentalidade do
emprego das finanas pblicas, como instrumento de intervencionismo do
Estado no mundo econmico e social, o que ocorreu com a indstria
automobilstica nacional. Seu desenvolvimento era desejado pelo governo,
e, em vez de simplesmente proibir-se a importao de automveis,
recorreu-se s finanas pblicas atravs de uma tributao mais onerosa

sobre a citada importao, de modo a desestimul-la. Hodiernamente,

verifica-se um fenmeno contrrio, porque o governo reduz
progressivamente a alquota sobre a importao de automveis
estrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional e
estabelecer uma competio mais saudvel com a indstria
automobilstica nacional, levando-a a reduzir seus preos.
Outro exemplo que pode ser apontado diz respeito tributao mais
elevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietrio
rural a redistribu-las ou dar-lhes a ocupao conveniente, ao invs de o
Estado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropriao.
Um terceiro exemplo do emprego do tributo com finalidade
extrafiscal relaciona-se com o emprstimo compulsrio. O art. 15 do CTN
permitia a sua cobrana para fazer face s despesas de guerra externa e
calamidade pblica, dando-lhe uma finalidade meramente fiscal, como
mantido na Constituio de 1988 (art. 148, I). Todavia, o mesmo
dispositivo legal admitia ainda a instituio de emprstimo compulsrio
em razo de conjuntura econmica que exigisse a absoro temporria do
poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o excesso de dinheiro em
circulao. Nesse caso o emprstimo compulsrio tinha uma finalidade
extrafiscal. A CF de 1988, no entanto, no recepcionou no art. 148 essa
causa de instituio do emprstimo compulsrio, devendo-se, portanto,
entender que o inciso III do art. 15 do CTN foi pura e simplesmente
derrogado pelo novo texto constitucional.
Um quarto exemplo do tributo com fim extrafiscal encontra-se no
art. 182, 4, inciso II, da CF. O art. 182 dispe sobre a poltica urbana e
o seu 4 faculta ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor (art. 182, 1), exigir, nos termos da lei
federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Caso o proprietrio
do referido solo no atenda exigncia, o Poder Pblico municipal, por lei
especfica, poder cobrar IPTU progressivo no tempo para a rea includa
no plano diretor, que ter, portanto, uma finalidade extrafiscal.
Registre-se que quando o Estado utiliza o tributo com um fim
extrafiscal, isso no significa que desaparea a inteno de auferir receita,
pois esta persiste, embora de forma secundria.
Cumpre ressaltar, tambm, que a atividade financeira do Estado
difere da exercida pelo particular porque a riqueza para o Estado constitui
apenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satisfao das
necessidades pblicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o
fim por ele visado.
FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL
Maurice Duverger ensina as diversas formas que o Estado pode
adotar para proceder ao intervencionismo fiscal, que so as seguintes:
a) interveno por aumento ou diminuio da carga tributria global
mediante o aumento ou diminuio, em conjunto, da carga dos impostos,
obtendo-se resultados econmicos vlidos. Assim, a diminuio da carga
tributria produz uma baixa de preo de revenda dos produtos e um
6

aumento
da
disponibilidade
dos
particulares,
gerando
um
desenvolvimento dos negcios; j o aumento global dos impostos restringe
o consumo pelos cidados evita que um excesso de disponibilidade
monetria faa subir os preos pela desproporo. entre a oferta e a
procura;
b) interveno mediante discriminao, caso em que se escolhem
determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando-se
gravosamente as que so consideradas prejudiciais, e concedendo-se
vantagens fiscais quelas que devem ser protegidas, como a tributao
aduaneira sobre determinados bens;
c) intervencionismo por amputao atravs do aumento de impostos
sobre rendas e heranas elevadas, objetivando-se amputar parte delas
como forma de tentar igualar o nvel de vida dos indivduos, tendo tal
forma de interveno um efeito direto e uma finalidade social;
d) intervencionismo por redistribuio, pelo qual o Estado no s
retira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribui
mediante subveno ou outra classe de auxlio aos grupos sociais de baixa
capacidade econmica.

NECESSIDADE PBLICA E SERVIO PBLICO

CONCEITO DE NECESSIDADE PBLICA
Pode-se dizer que a atividade financeira do Estado visa a satisfazer
s necessidades pblicas e tem por objetivo estudar as formas pelas quais
o Estado obtm as suas receitas e efetiva concretamente as suas
despesas. Necessidade pblica a necessidade que tem um interesse geral
em determinado grupo social e satisfeita pelo processo do servio
pblico. Entretanto, o mencionado conceito relativo, porque depende das
circunstncias de tempo e de lugar, variando assim no tempo e no espao.
Disso resulta que a eleio das necessidades coletivas a serem satisfeitas
pelo Estado deve atender a critrios eminentemente polticos.
A necessidade pblica pode ser preferencial ou secundria. A
necessidade pblica preferencial integra as necessidades bsicas, que so
inerentes vida social (p. ex., defesa externa, ordem interna e
administrao da justia), possui carter permanente, e algumas dessas
necessidades so atendidas pelo Estado independentemente de solicitao
pelo particular por ser seu cumprimento inerente soberania estatal.
Paralelamente, existem necessidades secundrias decorrentes das idias
polticas dominantes em cada momento, tendo, em conseqncia, um
carter eventual.
CARACTERSTICAS DA NECESSIDADE PBLICA
A necessidade pblica possui duas caractersticas bsicas: a sua
no-individualidade e a coao.
A no-individualidade significa o modo de satisfao das

necessidades pblicas, que diverso daquele pelo qual as necessidades

individuais so atendidas. Toda necessidade pblica tem natureza
coletiva, por ser uma soma de necessidades individuais. Todavia, nem
toda necessidade coletiva corresponde a uma necessidade pblica, porque
somente deve ser considerada como tal aquela necessidade que o Estado
tem a atribuio de satisfazer.
Por outro lado, a coao se explica pela forma coercitiva com que
o Estado obtm dos particulares as riquezas que utiliza para a satisfao
das necessidades pblicas.
SERVIO PBLICO
Considera-se servio pblico o conjunto de pessoas e bens sob a
responsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, atravs
do qual o Estado pode cumprir os seus fins e atribuies visando
satisfao das necessidades pblicas. Essas hoje cada vez mais se
multiplicam em razo do crescente intervencionismo do Estado.
Os servios pblicos denominam-se gerais quando indivisveis, isto
, quando prestados indiscriminadamente coletividade e independente
de provocao, pelo que todos contribuem para o Estado, inclusive
aqueles que no sejam beneficiados por sua prestao, sendo tal
contribuio feita atravs de imposto (CTN, art. 16). Servios pblicos
particulares so aqueles que tm natureza divisvel, que somente so
prestados quando solicitados, e sua remunerao feita apenas por
aqueles indivduos que deles se beneficiam diretamente. Portanto, em
regra, tal remunerao efetiva-se atravs do pagamento da espcie de
tributo denominada taxa (CTN, art. 77 e CF, art. 145, II).

DESPESA PBLICA
CONCEITO DE DIREITO FINANCEIRO
Podemos conceituar o Direito Financeiro como o ramo do direito
pblico que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e as
relaes jurdicas decorrentes de sua atividade financeira que se
estabelecem entre o Estado e o particular.
Abrange, pois, o Direito Financeiro o estudo da despesa pblica, da
receita pblica, do oramento pblico e do crdito pblico. Da Ricardo
Lobo Torres ensinar que o Direito Financeiro deve ser dividido nos
seguintes ramos: Receita Pblica (Direito Tributrio, Direito Patrimonial
Pblico e Direito de Crdito Pblico), Despesa Pblica (Direito da Dvida
Pblica e Direito das Prestaes Financeiras) e Direito Oramentrio.
Como veremos mais minudentemente no captulo III, o Estado pode
obter sua receita das seguintes formas: a) de suas prprias fontes de
riqueza, seja de seu patrimnio, seja do exerccio de atividades industriais
ou comerciais, hipteses em que age no mesmo p de igualdade com o
particular, sendo de direito privado a natureza de sua relao com o
mesmo (receita originria); b) do patrimnio do particular atravs de uma
atuao que no pode ser por ele recusada, eis que o Estado, no
desempenho de tal atividade, age investido de seu poder de imprio, de
sua soberania exemplo desta receita pblica o tributo (receita
derivada).
O estudo e a disciplina da atividade desempenhada pelo Estado
relativa ao tributo (receita derivada) constituem campo da atuao do
Direito Tributrio ramo do direito pblico que disciplina as relaes
jurdicas decorrentes da atividade financeira do Estado, que ocorrem entre
o Estado, o particular, no que se refere imposio, fiscalizao, cobrana
e arrecadao dos tributos.
Finalmente, deve-se esclarecer que o Direito Financeiro, no quadro
geral do direito, pertence ao campo do direito pblico e se constitui em um
ramo cientificamente autnomo em relao aos demais ramos do direito,
uma vez que possui institutos, princpios e conceitos jurdicos prprios e
distintos dos existentes nos demais ramos.
Esta autonomia do Direito Financeiro j era reconhecida pela
Constituio anterior (art. 8, XVII, c), ao conferir competncia Unio
para legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito
financeiro. Entretanto, a teor do disposto no pargrafo, nico do citado
art. 8, tal competncia no exclua a dos Estados para legislar
supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princpio
da rgida repartio constitucional de competncia entre os entes polticos.
A Constituio atual (art. 24, I) manteve o reconhecimento da citada
autonomia do Direito Financeiro e tambm do Direito Tributrio.

A CONSTITUIO E O DIREITO FINANCEIRO

A Constituio em vigor no se limita a disciplinar o Direito
Financeiro no referido art. 24, vez que dedica o captulo II do Ttulo VI
(arts. 163 a 169) s finanas pblicas, e isso sem prejuzo de igualmente
regul-las em outras normas dispersas pelo seu texto, a saber: a) arts. 21,
23 e 30, pertinentes discriminao da despesa pblica; b) arts. 21, VII,
22, VI e 48, IV, relativos emisso de moeda e prescrio de medidas
necessrias sua estabilidade; c) art. 31, sobre a fiscalizao dos
Municpios; d) arts. 70 a 75, a respeito da fiscalizao oramentria; e) art.
99, sobre o oramento do Poder Judicirio; f) art. 100, concernente
dvida pblica; e g) arts. 211 a 213, no que tange s prestaes
financeiras.
Por outro lado, na indispensvel lio de Ricardo Lobo Torres, devese entender por Constituio Financeira material toda a Constituio
Tributria, abrangendo, ademais, o lado da despesa pblica, pelo que
pertencem materialmente Constituio Financeira as normas sobre
oramento e sobre a estruturao da receita e da despesa pblica,
emprstimos pblicos, financiamento dos direitos fundamentais,
discriminao de despesas pblicas entre as diferentes esferas de governo,
princpios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidade
pelos gastos pblicos e o da eqidade no conceder incentivos financeiros.
Compe basicamente a Constituio Financeira material a limitao do
poder financeiro do Estado ou, especificamente, a limitao do poder de
gastar. A Constituio Financeira, que constitui o Estado Financeiro,
abrange, em suma, o Direito das Prestaes Financeiras, o sistema de
discriminao da despesa pblica, o Direito Oramentrio e o Direito
Financeiro Federado, todos em harmonia com o Direito Constitucional
Tributrio.
Finalmente, relembre-se que, atualmente, a Lei n 4.320, de 17-0364, fixa normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos
oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal, que continuam a vigorar no que no contrariem
Constituio. No caso de alguma de suas regras conflitar com a lei
constitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente
revogada, sem necessidade de argio de inconstitucionalidade.

CONCEITO DE DESPESA PBLICA

O CONCEITO DE DESPESA PBLICA DEVE ANTECEDER AO DA RECEITA PBLICA
O exame da despesa pblica deve anteceder ao estudo da receita
pblica, pois no pode mais ser compreendida apenas vinculada ao
conceito econmico privado, isto , de que a despesa deva ser realizada
aps o clculo da receita, como ocorre normalmente com as empresas
particulares. Alis, hoje em dia, os particulares recorrem ao emprstimo
sempre que a receita se apresenta deficiente em relao despesa.
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O Estado tem como objetivo, no exerccio de sua atividade

financeira, a realizao de seus fins, pelo que procura ajustar a receita
programao de sua poltica, ou seja, a despesa precede a esta. Tal ocorre
porque o Estado cuida primeiro de conhecer as necessidades pblicas
ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrrio do que
acontece com o particular, que regula as suas despesas em face de sua
receita.
CONCEITO DE DESPESA PBLICA
Deve-se conceituar a despesa pblica sob os pontos de vista
oramentrio e cientfico.
Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pblica, sob o enfoque
oramentrio,
a aplicao de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade
ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao
legislativa, para execuo de um fim a cargo do governo.
Adotando-se um critrio exclusivamente cientfico, parece-nos
perfeito o conceito de Ricardo Lobo Torres:
a despesa pblica a soma de gastos realizados pelo Estado para a
realizao de obras e para a prestao de servios pblicos.
Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pblica deve-se
entender a inverso ou distribuio de riqueza que as entidades pblicas
realizam, objetivando a produo dos servios reclamados para satisfao
das necessidades pblicas e para fazer face a outras exigncias da vida
pblica, as quais no so chamadas propriamente servios.

A DESPESA PUBLICA NOS PERODOS CLSSICO E MODERNO

PERODO CLSSICO
No captulo I explicamos que no perodo clssico o Estado realizava
o mnimo possvel de despesas pblicas porque restringia as suas
atividades somente ao desempenho das denominadas atividades
essenciais, em razo de ser encarado apenas como consumidor, deixando
a maior parte das atividades para o particular. Assim, a despesa pblica
tinha apenas a finalidade de possibilitar ao Estado o exerccio das
mencionadas atividades bsicas. Mas, nos dias de hoje, ocorre uma
anlise preponderante da natureza econmica das despesas pblicas, que
so tambm utilizadas para outros fins, como o combate ao desemprego.
Em suma, no perodo clssico das finanas pblicas, em razo da
prevalncia da escola liberal, o Estado procurava comprimir as despesas
aos seus menores limites, e era encarado apenas como consumidor. Tal
poltica se devia absoluta supremacia da iniciativa privada e teoria da
imutabilidade das leis financeiras. As despesas visavam apenas a cobrir os
gastos essenciais do governo.

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PERODO MODERNO
Por outro lado, na concepo moderna das finanas pblicas, o
Estado funciona como um rgo de redistribuio da riqueza, concorrendo
com a iniciativa privada. O Estado passa a realizar despesas que, embora
no sejam teis sob o ponto de vista econmico, so teis sob o ponto de
vista da coletividade, como, por exemplo, as despesas de guerra, vigendo,
pois, hoje, a regra de que a necessidade pblica faz a despesa.

ELEMENTOS DA DESPESA PBLICA

Os elementos da despesa pblica so os seguintes: a) de natureza
econmica: o dispndio, incidente em um gasto para os cofres do Estado e
em consumo para os beneficiados; a riqueza pblica, bem econmico,
representada pelo acervo originrio das rendas do domnio privado do
Estado e da arrecadao dos tributos; b) de natureza jurdica: a
autorizao legal dada pelo poder competente para a efetivao da
despesa; c) de natureza poltica: a finalidade de satisfao da necessidade
pblica pelo Estado, o que feita pelo processo do servio pblico, como
medida de sua poltica financeira.
universal o princpio de que a escolha do objetivo da despesa
pblica envolve um ato poltico, referente determinao das necessidades
pblicas que devero ser satisfeitas pelo processo do servio pblico.

FORMAS DE EXECUO DA DESPESA PBLICA

Nos dias de hoje prevalece a regra da execuo da despesa pblica
em espcie, mas nem sempre foi assim, como passamos a demonstrar.
Antigamente, o Estado no remunerava a execuo do servio
pblico, que era feita gratuitamente, quando, sem nus para si,
requisitava bens e servios. Assim, encontramos como exemplos desta j
ultrapassada mentalidade do Estado as corvias, que correspondiam ao
trabalho compulsrio de servio pblico efetuado gratuitamente, a
requisio para guerra independente de indenizao e o saque dos povos
vencidos.
Entretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evoluo, e o
Estado, apesar de continuar a no remunerar diretamente em dinheiro a
prestao do servio pblico, passou, em contrapartida, a conceder
honrarias (ttulos honorficos), prerrogativas e privilgios especiais aos que
realizavam gratuitamente tal servio. Existiam ainda outras formas de
remunerao: a) iseno de tributos; b) autorizao para que o prestador
do servio pblico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele
beneficiada, como ocorria no Brasil Colonial com os juzes; c) adjudicao,
em favor do prestador do servio, em hasta pblica, de receita em
pagamento do mesmo. Nesse sistema, a pessoa que prestava determinado

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servio podia ficar com o direito de receber, em substituio ao Estado, a

arrecadao de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o que
pagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo XIX.
Atualmente, s excepcionalmente gratuita a prestao do servio
pblico, como nos casos dos servios prestados pelos jurados dos
Tribunais de Jri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros do
Conselho Penitencirio.

EFEITOS ECONMICOS DA DESPESA PBLICA

A despesa pblica produz efeitos na esfera econmica do pas, e para
que se possa entender tal fenmeno deve-se partir da importncia do
volume das despesas em relao renda nacional, sendo que nos Estados
modernos a despesa pblica excede a 30% da renda nacional. Assim,
qualquer modificao nessa quantia, seja aumento ou diminuio, tem um
inevitvel efeito econmico.
H, no entanto, uma diferena entre os efeitos da variao da
despesa pblica e os da receita pblica porque nesta as conseqncias da
variao do tributo nem sempre podem ser percebidas devido ao processo
de repercusso (transferncia da carga tributria do contribuinte de
direito para o contribuinte de fato) e ao mecanismo dos preos. Todavia,
na despesa os efeitos da sua variao podem ser sentidos, uma vez que
seu alcance pode ser facilmente determinado.
A distino entre os efeitos da despesa pblica nos pases cuja
economia esteja no auge ou em crise pode ser facilmente demonstrada.
No primeiro caso, o efeito da despesa pblica ser provavelmente
inflacionrio, pois como os fatores produtivos j esto ocupados em sua
totalidade, no se pode produzir mais. Em conseqncia, a despesa
pblica no aumenta a oferta nacional, mas, ao contrrio, sendo escassa a
mo-de-obra, elevam-se os salrios, e este aumento de renda conduz a um
aumento da renda global, mas no ao aumento da oferta correspondente,
o que leva ao aumento dos preos.
No segundo caso, em que os fatores de produo no atingiram o
mximo, o aumento da despesa pblica faz crescer a renda nacional, pois
h maior demanda de trabalho, maior nmero de pessoas recebem
salrios, e a produo aumenta.
Estes efeitos econmicos da variao da despesa pblica ocorrem
no s na produo, como na circulao, na distribuio e no prprio
consumo. Na distribuio, um dos efeitos mais sentidos o salriofamlia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqncias
da desproporo da riqueza nacional.
Por outro lado, se o Estado aumenta suas despesas objetivando
elevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea do
consumo, que acarretar um incremento da produo, pois, como se sabe,
quanto maior for a capacidade econmica do cidado mais este
consumir.

13

CRESCIMENTO PROGRESSIVO DA DESPESA PBLICA

H uma tendncia universal no crescimento da despesa pblica, que
ocorreu lentamente at a Primeira Grande Guerra, quando passou a
acelerar-se consideravelmente. Todavia, o aumento das despesas pblicas
fenmeno mais aparente que real, pelo que a doutrina divide as causas
do crescimento progressivo das despesas pblicas em causas aparentes e
causas reais.
CAUSAS APARENTES
1 - As causas aparentes so as seguintes:
a) variaes no valor da moeda em decorrncia da inflao, que
determina a perda do seu poder aquisitivo, fazendo com que as cifras das
despesas pblicas em determinado pas cresam assustadoramente no
transcorrer do tempo. Entretanto, este aumento meramente aparente,
pois, em face da citada desvalorizao, o Estado, na realidade, gastou o
mesmo dinheiro para efetivao das mesmas despesas feitas anos atrs,
como se pode observar no seguinte exemplo: em determinado ano o
Estado gastou R$ 100.000,00, enquanto no anterior havia gasto R$
75.000,00, e no mesmo perodo a moeda foi desvalorizada em 25%, o que
demonstra a aparncia do aumento numrico das citadas despesas.
Assim, para se ter uma idia exata se o aumento numrico das despesas
pblicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve-se
proceder a uma correo das cifras encontradas em razo da
desvalorizao da moeda;
b) a evoluo das regras da contabilidade pblica, substituindo-se o
sistema de contabilizao de receitas lquidas pelo de contabilizao das
cifras brutas, com a incluso de todas as receitas e despesas do Estado
em razo do princpio da universalidade, ao qual est submetido o
oramento (CF, art. 165, 5), far, primeira vista, que se pense em um
aumento poderoso das despesas pblicas, mas, em razo desta evoluo,
ser uma elevao mais aparente que real;
c) anexaes de territrios feitas por um Estado acarretam, sem
sombra de dvidas, um aumento numrico das despesas pblicas, que
tambm ser mais ilusrio que verdadeiro porque com a citada anexao
ocorre igualmente um incremento da receita pblica, pois um maior
nmero de pessoas passar a ser tributado;
d) aumento da populao de um Estado, vegetativamenta ou pela
entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pblica, mas,
em compensao, haver um aumento tambm da receita pblica;
e) maior absoro das atividades privadas por parte do Estado em
razo dos modernos conceitos econmico-sociais, gerando um aumento de
despesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilusrio porque
passando tais atividades para o Estado, este ver crescer sua receita, bem
como o custo do servio pblico ser menor que a atividade at ento
exercida pelo particular, em razo de o Estado no visar ao lucro.

14

CAUSAS REAIS
Aliomar Baleeiro ensina que as causas reais que determinam na
realidade um aumento da despesa pblica so as seguintes:
a) o incremento da capacidade econmica do homem contemporneo,
sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto,
da produtividade, faz com que se gaste mais em servios pblicos; tal
ocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios pblicos estar ligada
diretamente capacidade econmica do grupo social, j que povo pobre,
ou que produz pouco, por maiores que sejam seus problemas a
justificarem servios pblicos, no pode dedicar a estes seno mesquinha
parte do que dispe para o total de suas necessidades;
b) a melhoria do nvel poltico, moral e cultural da humanidade sob o
influxo de idias-foras, que levam os indivduos a exigir e a conceder a
mais ampla e eficaz expanso dos servios pblicos. Assim, quanto
maiores forem os nveis acima, mais e mais o particular passa a exigir do
Estado em servios pblicos, como em conseqncia do progresso da
democratizao, fazendo com que um maior nmero de pessoas passe a
participar da vida poltica do pas; de um maior aprimoramento do
sentimento de solidariedade humana, determinado maior exigncia ao
Estado de um amparo mais efetivo aos invlidos, rfos, menores
desamparados, etc.; do entendimento dos juristas, segundo o qual o
Estado deve indenizar os indivduos prejudicados pelos servios pblicos,
haja ou no ao ou omisso por parte dos funcionrios pblicos, bem
como os que foram prejudicados por atos de hostilidade do inimigo em
guerra;
c) a chamada guerra total das geraes contemporneas, que
abrange no s as lutas entre os grupos armados, mas tambm a
aplicao total das foras econmicas, morais e humanas, enfim, do pas
na sorte do conflito.
O mesmo Aliomar Baleeiro refere-se a uma quarta causa real do
aumento progressivo das despesas pblicas, correspondente aos vcios e
erros dos governantes, decorrentes de medidas demaggicas e do padro
tcnico e moral do pessoal de administrao, alm de outros erros de
pequena monta, embora representem uma pequena parcela em
comparao com as outras causas j enunciadas.
Podemos acrescentar ao elenco feito pelo referido jurista uma outra
causa real do aumento da despesa pblica, decorrente da corrupo que
lavra atualmente nos Poderes Executivo e Legislativo, mormente com o
desvio do dinheiro pblico, que vai para os bolsos de alguns governantes e
congressistas, quando sua destinao era a satisfao das necessidades
pblicas. Tal comportamento odioso e reprovvel faz com que o Estado
tenha de gastar mais dinheiro para a satisfao das necessidades
pblicas, cujas dotaes oramentrias foram desviadas.
A classificao que apresentamos abaixo leva em conta os diversos
aspectos em relao aos quais a despesa pblica pode ser encarada;
a) quanto forma:

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1) despesa em espcie, que constitui hoje a forma usual de sua

execuo, embora, como j se disse anteriormente, ainda existam alguns
servios pblicos que no so remunerados pelo Estado;
2) despesa em natureza, forma que predominava na antiguidade mas
que hoje est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso de
indenizao pela desapropriao de imvel rural mediante ttulos da dvida
pblica com clusula de correo monetria (CF, art.184);

b) quanto ao aspecto econmico em geral:

1) despesa real ou de servio a efetivamente realizada pelo Estado
em razo da utilizao de bens e servios particulares na satisfao de
necessidades pblicas, havendo uma amputao desses bens ou servios
do setor privado em proveito do setor pblico; corresponde, pois, vida
dos servios pblicos e atividade das administraes, caracterizando-se
pela contraprestao que feita em favor do Estado;
2) despesa de transferncia, que aquela que efetivada pelo Estado
sem que receba diretamente qualquer contraprestao a seu favor, tendo o
propsito meramente redistributivo, j que o dinheiro de uns se transfere
para outros, como, por exemplo, no pagamento de penses e de
subvenes a atividades ou empresas privadas;
c)quanto ao ambiente:
1) despesa interna a feita para atender s necessidades de ordem
interna do pas e se realiza em moeda nacional e dentro do territrio
nacional;
2) despesa externa, que se realiza fora do pas, em moeda
estrangeira e visa a liquidar dvidas externas;
d) quanto durao:
1) despesa ordinria, que visa a atender s necessidades pblicas
estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento,
constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por exemplo, a
despesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico;
2) despesa extraordinria, que objetiva satisfazer necessidades
pblicas acidentais, imprevisveis e, portanto, no constantes do
oramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua
verificao, e esto mencionadas na Constituio Federal (art. 167, 3)
como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou
calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podem
esperar o processo prvio da autorizao legal;
3) despesa especial, que tem por finalidade permitir o atendimento
de necessidades pblicas novas, surgidas no decorrer do exerccio
financeiro e, portanto, aps a aprovao do oramento, embora no
apresentem as caractersticas de imprevisibilidade e urgncia; assim,
dependem de prvia lei para a sua efetivao, sendo de se citar, como
exemplo, a despesa que o Estado obrigado a fazer em decorrncia de
sentena judicial;

16

e) quanto importncia de que se revestem:

1) despesa necessria aquela intransfervel em face da necessidade
pblica, sendo sua efetivao provocada pela coletividade;
2) despesa til aquela que, embora no seja reclamada pela
coletividade e no vise a atender necessidades pblicas prementes, feita
pelo Estado para produzir uma utilidade comunidade social, como as
despesas de assistncia social; portanto, luz deste critrio, no se pode
falar em despesa intil, e mesmo as despesas de guerra podem produzir
uma utilidade, como a independncia nacional e a realizao de unidade
nacional, podendo, inclusive; esta utilidade ser de carter econmico, pois
o Estado quando evita ou limita uma invaso ao seu territrio, impede ou
diminui um prejuzo econmico.
f) quanto aos efeitos econmicos:
1) despesa produtiva, que, alm de satisfazer necessidades pblicas,
enriquece o patrimnio do Estado ou aumenta a capacidade econmica do
contribuinte, como as despesas referentes construo de portos,
estradas de ferro, etc.;
2) despesa improdutiva aquela que no gera um benefcio de ordem
econmica em favor da coletividade;
g) quanto mobilidade:
1) despesa fixa aquela que consta do oramento e obrigatria
pela Constituio, no podendo ser alterada a no ser por uma lei
anterior, e no pode deixar de ser efetivada pelo Estado;
2) despesa varivel aquela que no obrigatria pela Constituio,
sendo limitativa, isto , o Poder Executivo fica obrigado a respeitar seu
limite, mas no imperativa; da o Estado ter a faculdade de realiz-la ou
no, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade,
sendo de se citar, como exemplo, um auxlio pecunirio em favor de uma
instituio de caridade, no gerando, por outro lado, direito subjetivo em
favor do beneficirio;
h) quanto competncia:
1) despesa federal, que visa a atender a fins e servios da Unio
Federal, em cujo oramento est consignada;
2) despesa estadual, que objetiva atender a fins e servios do
Estado, estando fixada em seu oramento;
3) despesa municipal, que tem por finalidade atender a fins e
servios do Municpio, sendo consignada no oramento municipal;
i) quanto ao fim:
1) despesa de governo a despesa pblica prpria e verdadeira, pois
se destina produo e manuteno do servio pblico, estando
enquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dos
funcionrios, militares, magistrados, etc., aplicao de riquezas na
realizao de obras pblicas e emprego de materiais de servio e

17

conservao do domnio pblico;

2) despesa de exerccio a que se destina obteno e utilizao da
receita, como a despesa para a administrao do domnio fiscal
(fiscalizao de terras, de bosques, das minas, manuteno de fbricas,
etc.) e para a administrao financeira (arrecadao e fiscalizao de
receitas tributrias, servio de dvida pblica, com o pagamento dos juros
e amortizao dos emprstimos contrados).
CLASSIFICAO DA LEI N 4.320/64
Finalmente, deve ser mencionada a classificao adotada pela Lei n
4.320, de 17/03/64, que estatui normas de direito financeiro para a
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal, tendo a referida lei procedido classificao
com base nas diversas categorias econmicas da despesa pblica:
I) Despesas correntes so aquelas que no enriquecem o patrimnio
pblico e so necessrias execuo dos servios pblicos e vida do
Estado,
sendo,
assim,
verdadeiras
despesas
operacionais
e
economicamente improdutivas:
a) Despesas de custeio so aquelas que so feitas objetivando
assegurar o funcionamento dos servios pblicos, inclusive as destinadas
a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis, recebendo
o Estado, em contraprestao, bens e servios (art. 12, 12, e art. 13):
1. Pessoal civil
2. Pessoal militar
3. Material de consumo
4. Servios de terceiros
5. Encargos diversos
b) Despesas de transferncias correntes so as que se limitam a criar
rendimentos para os indivduos, sem qualquer contraprestao direta em
bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a
atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado,
compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dos
recursos de produo nacional de bens e servios (art. 12, 2, e art. 13):
1. Subvenes sociais
2. Subvenes econmicas
3. Inativos
4. Pensionistas
5. Salrio-famlia e Abono familiar
6. Juros da dvida pblica
7. Contribuies de Previdncia Social
8. Diversas transferncias correntes
II)Despesas de capital so as que determinam uma modificao do
patrimnio pblico atravs de seu crescimento, sendo, pois,
economicamente produtivas, e assim se dividem:
1. Despesas de investimentos so as que no revelam fins
18

reprodutivos (art. 12, 42, e art. 13):

I - Obras pblicas
II - Servios em regime de programao especial
III - Equipamentos e instalaes
IV - Material permanente
V - Participao em constituio ou aumento de capital de empresas
ou entidades industriais ou agrcolas
2. Despesas de inverses financeiras so as que correspondem a
aplicaes feitas pelo Estado e suscetveis de lhe produzir rendas (art. 12,
5, e art. 13):
I - Aquisio de imveis
II - Participao em constituio ou aumento de capital de empresas
ou entidades comerciais ou financeiras
III - Aquisio de ttulos representativos de capital de empresas em
funcionamento
IV - Constituio de fundos rotativos
V - Concesso de emprstimos
VI - Diversas inverses financeiras
3. Despesas de transferncias de capital so as que correspondem a
dotaes para investimentos ou inverses financeiras a serem realizadas
por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado,
independentemente de contraprestao direta em bens ou servios,
constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo
derivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem
como dotaes para amortizao da dvida pblica (art. 12, 6, e art. 13):
I - Amortizao da dvida pblica
II - Auxlios para obras pblicas
III- Auxlios para equipamentos e instalaes
IV - Auxlios para inverses financeiras
V - Outras contribuies

PRINCPIO DA LEGALIDADE DA DESPESA PBLICA

NOO GERAL
A despesa pblica somente pode ser realizada mediante prvia
autorizao legal, conforme prescrevem os arts. 165, 8, e 167, I, II, V, VI
e VII da Constituio Federal. Tal regra aplica-se inclusive s despesas
que so objeto de crditos adicionais e visam a atender a necessidades
novas, no previstas (crditos especiais), ou insuficientemente previstas
no oramento (crditos suplementares), em razo do disposto no art. 167,
V, da CF.
As despesas ordinrias so aquelas que visam a atender a
necessidades pblicas estveis, permanentes, que tm um carter de
periodicidade, e sejam previstas e autorizadas no oramento, como o
pagamento do funcionalismo pblico. Da, se tais despesas no foram
previstas, ou foram insuficientemente previstas, a sua execuo

19

depender tambm da prvia autorizao do Poder Legislativo. Tal

exigncia justifica-se plenamente, pois caso o Poder Executivo pudesse
livremente aumentar as despesas a votao do oramento pelo Poder
Legislativo no passaria, segundo Gaston Jze, de uma formalidade
meramente ilusria.
O PRINCPIO DA LEGALIDADE E AS DESPESAS EXTRAORDINRIAS
Entretanto, a exigncia da prvia autorizao legal no se aplica s
despesas extraordinrias porque, sendo urgentes e imprevisveis, no
admitem delongas na sua satisfao, como as decorrentes de calamidade
pblica, comoo interna e guerra externa (CF, art. 167, 3). Nestes
casos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao Poder Legislativo
ratific-la ou no (Lei n 4.320/64, art. 44). Observe-se que a autoridade
pblica deve ter muito cuidado na efetivao de tais despesas, uma vez
que ficar sujeita a sanes, caso realize uma despesa considerando-a
como extraordinria, sem que a necessidade pblica atendida se revista
das caractersticas exigidas.
Como um corolrio do princpio da legalidade da despesa pblica, a
autoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e se
cinja ao limite e fim previstos na lei.
A NO-OBSERVNCIA DO PRINCPIO DA LEGALIDADE DA DESPESA PBLICA
A no-observncia do princpio da legalidade da despesa pblica far
com que o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, os
Governadores, os Secretrios e os Prefeitos incidam na prtica de crime de
responsabilidade, nos termos do art. 85, VII, da Constituio Federal, e
art. 10, itens 2, 3 e 4, art. 11, itens 1 e 2, e art. 74 da Lei n 1.079, de 1004-50. Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de
julgamento, conforme o pargrafo nico do art. 85 da Constituio. Deste
modo, as aludidas autoridades incorrero no mencionado crime, ficando
sujeitas pena de perda do cargo e inabilitao at cinco anos para o
exerccio de qualquer funo pblica, sem prejuzo da responsabilidade
penal cabvel.
A Lei n 1.079 no inclua os Prefeitos entre as autoridades sujeitas
ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela Lei n 3.528, de 03-0159. Todavia, essa lei foi revogada pelo Decreto-lei n 201, de 27-02-67, que
passou a disciplinar a matria.
Os atos, cuja inobservncia acarreta as sanes antes referidas, so
os seguintes:
a) exceder, ou transportar, sem autorizao legal, as verbas dos
oramentos;
b) realizar o estorno de verbas;
c) infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei
oramentria;
d) ordenar despesas no autorizadas por lei, ou sem observncia das

20

prescries legais;
e) abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades
legais.
As demais autoridades e funcionrios pblicos incorrero nas penas
do art. 315 do Cdigo Penal se derem s verbas ou rendas pblicas
aplicao diversa da estabelecida em lei. Considera-se funcionrio pblico,
para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transitrio ou sem
remunerao, exercer cargo, emprego ou funo pblica, inclusive em
entidade paraestatal (art. 327 da Lei Penal).

O LIMITE DAS DESPESAS PBLICAS

PERODO CLSSICO
Um problema que ensejou soluo diferente pelos financistas
clssicos e pelos financistas modernos o de se saber se o crescimento
das despesas pblicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colocaria
em risco a estrutura do Estado, e, resolvido este problema, qual deve ser
este limite.
Os clssicos, como visto anteriormente, ligados idia do Estado
Liberal, entendiam que o Estado no devia intervir no domnio econmico
pelas seguintes razes: a) a iniciativa privada desempenharia melhor as
atividades econmicas; b) a atividade econmica por parte do Estado era
considerada economicamente improdutiva por no gerar riquezas, j que o
Estado somente consumia e no produzia.
Assim, os clssicos achavam que o Estado devia se limitar ao
desempenho apenas das tarefas que, por sua natureza, no podiam ser
delegadas ao particular (justia, diplomacia, segurana, etc.), pelo que o
Estado deveria gastar o mnimo possvel.
Dessa forma, pugnavam os clssicos pela fixao de um limite nos
gastos pblicos, embora nunca tenham definido o seu nvel, o que
Maurice Duverger explica pela confuso que eles faziam entre despesa
pblica e carga pblica, pela idia que esta apresenta de constituir um
fardo, um peso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor,
inexato porque se o indivduo paga tributos, ele recebe contraprestaes
por meio de servios que o Estado lhe fornece.
PERODO MODERNO
Os financistas modernos pensam diferentemente por no aceitarem
que deva existir um limite global para o crescimento das despesas
pblicas, justificando-se tal pensamento pelas seguintes razes. Em
primeiro lugar, porque tal problema mais poltico que econmico, uma
vez que uma escolha eminentemente poltica saber se existe perigo para
a liberdade individual quando o Estado enfeixa em suas mos toda
atividade econmica, atingindo a despesa pblica 100% da renda nacional
uns podem entender que tal perigo existe, enquanto outros podem ver tal
21

perigo apenas quando a explorao dos meios de produo est nas mos
dos particulares. Em segundo lugar, porque interessa mais se saber de
que forma feita a repartio das despesas pblicas, pois, hodiernamente,
os financistas preocupam-se mais com o contedo da despesa pblica do
que com seu aspecto numrico, por no terem as vrias despesas pblicas
o mesmo significado econmico; por exemplo, a despesa pblica relativa
compra de armas no gera o mesmo benefcio econmico que a despesa
pblica pertinente construo de uma barragem que produzir
eletricidade, isto sem falar que uma despesa pblica pode no criar uma
utilidade econmica mas proporcionar benefcios sob o ponto de vista
geral da coletividade.
Os financistas modernos, em conseqncia, s admitem o limite da
despesa pblica para algumas categorias da despesa pblica, que,
segundo o mesmo Duverger, so as seguintes: a) despesas de mera
administrao; b) despesas improdutivas de transferncia, isto , as
transferncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo; c)
as substituies onerosas, consistentes nas atividades que o Estado
desempenha e cuja gesto mais onerosa que uma atividade privada
correspondente, caso em que, sob os pontos de vista econmico e
financeiro, esta atividade deveria ser restituda ao setor privado.
Quanto ao problema de se saber se o Estado deve gastar muito ou
pouco, E. Burke leciona o seguinte:
Mera parcimnia no economia. Despesas, mesmo grandes,
podem constituir parte essencial da verdadeira economia. Economia
uma virtude distributiva e no consiste em poupana, mas em
seleo. A parcimnia no exige previdncia, sagacidade, poder de
combinao, comparao, julgamento.
O mero instinto pode produzir com perfeio essa falsa economia. A
outra economia tem vistas mais largas. Exige senso de
discernimento e esprito firme, sagaz.
Assim, o que interessa no a fixao de um limite para a despesa
pblica, ainda mais porque o nvel desse limite ter sempre um sentido
relativo. O importante apurar de que maneira ser efetivada a depesa
pblica, no se devendo olvidar, como ensina H. Dalton, que na base das
finanas pblicas h um princpio que deve estar sempre presente, o
Princpio do Maior Beneficio Social. Assim, o melhor sistema de finanas
pblicas o que assegura maior beneficio social como resultado das
operaes que leva a efeito, uma vez que estas operaes geram mutaes
no vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribuio
dessa riqueza entre indivduos e classes. Em continuao, o mencionado
autor ressalta que tais operaes s se justificam se essas mutaes forem
socialmente benficas em seus efeitos conjuntos.
O LIMITE DA DESPESA PBLICA E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
A Constituio de 1988 demonstra que o constituinte se preocupou
com o problema do limite da despesa pblica.

22

Assim, o art. 169 revela a preocupao do constituinte com a

limitao de despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados do
Distrito Federal e dos Municpios, que no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar. Por outro lado, a concesso de
qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos ou
alteraes de estruturas de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a
qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, s
podero ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos I e
II do art. 169 da CF. Por sua vez, o art. 38 do ADCT estabelece que at a
promulgao da lei complementar referida no art. 169, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero despender com o
pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas
receitas correntes. O pargrafo nico do mesmo art. 38 determina que os
mencionados entes polticos, quando a respectiva despesa de pessoal
exceder o limite previsto no caput do artigo, devero retornar quele limite,
reduzindo o percentual excedente razo de um quinto por ano.

23

Receita Pblica
Os recursos financeiros canalizados para os cofres pblicos
ostentam, na prtica, natureza e contedo bastante diversificados.
Nem sempre derivam da atividade impositiva do Estado - campo de
abrangncia do Direito Tributrio - podendo resultar de contratos
firmados pela administrao, com carter de bilateralidade.
Uns e outros devem ser tidos como receitas pblicas, cujo estudo
amplo sensu, pertence ao campo do Direito Financeiro, e mais
remotamente, ao da Cincia das Finanas.
Por isso, ao definirmos o Direito Financeiro como ramo do Direito
Administrativo que regula a atividade desenvolvida pelo Estado na
obteno, gesto e aplicao dos recursos financeiros, referimo-nos
receita pblica como um dos captulos dessa disciplina: justamente aquele
que versa sobre a captao de recursos financeiros.

CLASSIFICAO DAS RECEITAS

H uma corrente de opinio que entende por receita pblica toda
soma de dinheiro arrecadada pelo Estado, seja a ttulo de tributo ou renda
da atividade econmica (insuscetveis de restituio), seja a ttulo de
cauo, fiana ou emprstimo pblico (restituveis).
No obstante, mais razovel a corrente doutrinria que diferencia
entrada de receita. Aquela, indistinta, compreendendo quaisquer
importncias recolhidas ao tesouro, sujeitas ou no restituio. A
designao receita fica reservada, to-somente, s importncias
arrecadadas em carter definitivo, vale dizer, no restituveis.
A esta ltima corrente nos filiamos, sem deixar de ressaltar que as
classificaes, no mais das vezes, traduzem violenta fico contra a
realidade das coisas, pois no exaurem as hipteses ocorrentes na prtica,
alm do que, como j disse, so flutuantes e arbitrrias, destitudas de
rigorismo cientfico.
De qualquer modo, unicamente para fins didticos e procurando
no incorrer na atecnia do desmedido casusmo, podemos esboar, em
forma grfica, o seguinte quadro das receitas pblicas:
I- Entradas ou Ingressos

Patrimoniais (preo quase privado)

a) Originrias

Receitas
Pblicas
(amplo
sensu)

empresariais (preo pblico)

II- Receitas
(stricto sensu)
b ) Derivadas

24

Tributos

impostos
taxas
contribuio
de melhoria

Entrada ou ingresso todo dinheiro recolhido aos cofres pblicos,

mesmo sujeito restituio.
A noo compreende as importncias e valores realizados a qualquer
ttulo. Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuio de melhoria) e as
rendas da atividade econmica do Estado (preos), no restituveis, so
ingressos ou entradas. semelhana, as fianas, caues, emprstimos
pblicos, posto que restituveis.
Receita a quantia recolhida aos cofres pblicos no sujeita a
restituio, ou, por outra, a importncia que integra o patrimnio do
Estado em carter definitivo.
Na lio de Aliomar Baleeiro receita pblica a entrada que,
integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou
correspondncia no passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e
positivo.
Associando os princpios expostos, conclumos que toda receita (em
sentido estrito) entrada, mas a recproca no verdadeira.
Correntio, na doutrina, a diviso das receitas em dois grandes
grupos, como ser versado a seguir.

RECEITAS ORIGINRIAS
As receitas originrias - tambm nomeadas de direito privado - so
aquelas cujo processo de formao assemelha o da relao jurdica
privada, caracterizada pela autonomia das vontades do Estado e do
particular.
A designao originria se deve fonte de produo de tais receitas,
pois tem origem no prprio patrimnio pblico ou na atuao do Estado
como ente produtor de bens e servios.
Decorrem da alienao de bens pblicos ou da explorao
econmica, exemplificao que nos permite subdividi-las em patrimoniais
e empresariais.
Receitas originrias patrimoniais so as que provm da alienao de
bens do domnio pblico, como as rendas de arrendamento, locao,
venda de bens pblicos mveis ou imveis.
As receitas patrimoniais, na tradio terminolgica financeira,
classificam-se
como
preos,
convencionando-se,
na
doutrina,
particulariz-las como preos quase-privados.
Por sua vez, o segundo grupo de receitas originrias - ditas
empresariais - porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem da
atividade propriamente econmica do Estado, relacionada com a produo
de bens e servios. So as receitas dos empreendimentos industriais,
comerciais, agrcolas (produo de bens), alm dos ligados aos setores de
transportes e comunicaes (produo de servios).
Na classificao dos preos proposta por Luigi Einaudi, as receitas
originrias empresariais, como concebemos, so designadas preos
pblicos ou tarifas.
Os exemplos desse tipo de receita so os mais diversificados, a
25

saber, tarifas de estradas de ferro; tarifas postais; tarifas das empresas de

transportes coletivos, aludindo-se, comumente, a preos de monoplio
quando a entrada provenha de industrializao, ou de prospeco do
subsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petrleo, a
cargo da Petrobrs.
Neste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamente
incluem entre as receitas originrias os bens do domnio pblico, tais
como a herana jacente, os bens imveis doados aos entes pblicos, as
terras devolutas.
Muito importa suprimir do mbito da nossa disciplina toda matria
que no constitua seu objeto. Se o Direito Financeiro somente se ocupa da
obteno, gesto e aplicao de recursos monetrios, refoge a seu campo
de ao o estudo dos bens do domnio pblico, tema que mais convm e se
ajusta rea do Direito Administrativo.
Nem se recusa, por outro lado, que os bens do domnio pblico
possam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorre
quando so vendidos, arrendados ou locados, despontando, ento, como
receitas patrimoniais. Mas a considerao bastante diversa, pois, como
intuitivo, envolve a destinao de tais bens.

RECEITAS DERIVADAS
Contrapondo-se originrias, as receitas derivadas, ou de direito
pblico, so aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do
Estado.
Se naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comando
unilateral de vontade do Estado. Fundamentam-nas o jus imperii, o poder
impositivo estatal, e chamam-se derivadas porque so obtidas dos
particulares, envolvendo o patrimnio alheio e no prprio do Estado.
Enquanto as receitas pblicas, em sentido amplo, constituem um
captulo do Direito Financeiro, o estudo das receitas derivadas pertence,
especificamente, ao campo do Direito Tributrio e so representadas pelos
tributos arrecadados pelos entes pblicos.

26

Tributos
O nomen tributo designa, genericamente, as imposies legais
institudas, pelo Estado, para obteno de recursos financeiros. Suas
espcies mais representativas so os impostos, as taxas e a contribuio de
melhoria. Esta, a diviso tripartida dos tributos, consagrada na legislao
ptria.
No captulo prximo, iremos tratar, longamente, de cada espcie,
analisando a estrutura conceitual de impostos, taxas e contribuio de
melhoria. Todavia, para fixao preliminar das diferenas fundamentais,
podemos, em frmula prtica, assinalar que os impostos so imposies
legais que independem de atuao estatal referida ao obrigado.
Assim, qualificamos como imposto toda imposio legal instituda
sem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes.
Diversamente, as taxas so imposies legais que dependem de
atuao estatal diretamente referida ao obrigado.
A noo supe, necessariamente, uma compensao por servios
pblicos prestados ou postos disposio daqueles que se obrigam ao
pagamento. V-se, assim, que as taxas tm natureza compensatria,
equivalendo a uma contraprestao de servios.
Por ltimo, entende-se por contribuio de melhoria a imposio legal
que depende de atuao estatal indiretamente referida ao obrigado.
Se a taxa a compensao de servios pblicos, o substratum da
contribuio de melhoria a obra pblica. S indiretamente a atuao
estatal (obra pblica) se relaciona com o obrigado. Diretamente, consulta
os interesses da coletividade.
OUTRAS ESPCIES TRIBUTRIAS
Aliomar Baleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multas
fiscais, as reparaes de guerra e as contribuies parafiscais.
A incluso das multas fiscais no nos parece acertada, porque no
podem ser tidas, rigorosamente, como receitas.
Giannini, com insupervel mestria e para contrast-las com as
receitas, assinala que as multas no se preordenam obteno de receita,
e ainda que traduzam uma vantagem econmica ao ente pblico, visam,
somente, a infligir um sacrifcio ao transgressor da lei.
Por outro lado, as reparaes de guerra - a que se submetem, no
trmino dos conflitos, os pases vencidos, em benefcio dos vencedores tambm no podem ser equiparadas aos tributos, porque impostas a ttulo
de indenizao por danos causados. Alm de prevalecer, in casu, a razo
do mais forte.
Com relao s contribuies parafiscais - rectius, contribuies
sociais - embora ostentem natureza tributria, devem ser excludas do
quadro das receitas derivadas porque so institudas em benefcio de
entes diversos do Estado (paraestatais, semipblicos), que se no
confundem com as pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio,
Estados-membros e Municpios).

27

Finalmente, um destaque especial para o emprstimo compulsrio.

Participa da natureza do tributo, configurando prestao pecunirio
restituvel (v. cap. IX). Se pertence ao gnero tributo deveria ser
classificado como receita derivada. No obstante, restituvel, o que
significa: aps determinado tempo e sob certas condies, o Estado
obrigado a restitu-lo ao contribuinte que o recolheu compulsoriamente.
J vimos que as receitas se particularizam por no serem passveis de
restituio.
Para contornar tais dificuldades, Aliomar Baleeiro observa que o
emprstimo compulsrio tem o carter de receita hbrida: mista de
emprstimo (e como tal ingresso) e imposto (receita derivada).

RECEITAS ORDINRIAS E EXTRAORDINRIAS

As receitas pblicas podem, ainda, ser classificadas sob o aspecto
oramentrio.
Oramento o ato de previso e autorizao das receitas e despesas
anuais do Estado. Sob este aspecto, dividem-se em receitas ordinrias e
extraordinrias.
Receitas ordinrias so as receitas peridicas, de carter constante,
que se renovam de ano a ano na pea oramentria. Assim, todos os
tributos especificados na pea oramentria constituem receitas
ordinrias.
Receitas extraordinrias so aquelas inconstantes, espordicas, s
vezes excepcionais, e que, por isso, no se renovam de ano a ano na pea
oramentria. Como exemplo mais tpico, costuma-se citar o imposto
extraordinrio, previsto no art. 76 do Cdigo Tributrio Nacional, e
decretado, em circunstncias anormais, nos casos de guerra ou sua
iminncia. As receitas patrimoniais devem, tambm, ser consideradas
como extraordinrias, sob o aspecto oramentrio.

TEORIA DOS PREOS

As importncias que o Estado recebe - provenientes da produo de
bens ou servios, ou ainda, da alienao de bens pblicos (receitas
originrias) - so designadas preos.
Para diferenci-los dos tributos basta realar que estes pertencem
ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva do
Estado, ditas receitas derivadas.
As atividades e os servios prestados pelo Estado que vinculam a
formao dos preos so os mais diversificados, entre outros: transporte
ferrovirio, rodovirio, areo, distribuio de energia eltrica, gs, rede de
telefone etc.
O que se observa, em primeira aproximao, que tais servios e
atividades traduzem autntica forma de interveno estatal na economia
privada, ditada pela supremacia do interesse pblico, e, no raro, pela
omisso ou insuficincia da iniciativa privada.
28

De qualquer forma, so servios considerados imprprios do Estado,

desempenhados pelo Poder Pblico, porque repugna conscincia poltica
e social sua explorao por particulares.
CLASSIFICAO DE EINAUDI
Luigi Einaudi, o grande financista e estadista italiano, nos legou
uma das mais tradicionais formulaes das receitas pblicas.
Segundo Einaudi, as receitas passam pela seguinte gradao: a)
preo quase-privado; b) preo pblico; c) preo poltico; d) contribuio de
melhoria; e) imposto.
Considera que as receitas se oferecem, inicialmente como um
fenmeno econmico (preo quase-privado, preo pblico e poltico
transformando-se, gradativamente, em fenmeno financeiro (contribuio
de melhoria e imposto). Nesta ordem de idias, medida que fl(
distanciamos da noo de preo, mais nos aproximamos do seu contrrio
que o tributo.
Em apertada sntese, a classificao dos preos sugerida por
Einaudi a seguinte:
a) preo quase-privado: forma-se no regime de concorrncia com a
economia privada. E a importncia que o Estado recebe pela
alienao de bens pblicos. No quadro das receita encontra
correspondncia com a patrimonial. Onde h preo quase-privado,
em regra, h lucro;
b) preo pblico: fixado para s cobertura dos servio prestados, a
importncia que o Estado recebe em decorrncia de sua atuao no
campo econmico. Corresponde, portanto, receita originria
empresarial. Costuma-se afirmar que onde h preo pblico no h
lucro;
c)preo poltico: insuficiente para cobertura das despesas a
importncia que o Estado recebe das empresas pblica deficitrias,
cujos servios so mantidos em razo de interesse pblico relevante.
Caracterstica essencial, portanto, a existncia de prejuzo. Tirante o
assinalado aspecto deficitrio, o preo poltico , em tudo,
semelhante ao preo pblico, tratando-se, da mesma sorte, de
receita empresarial.
CLASSIFICAO DE SELIGMAN
notvel a semelhana da classificao de Einaudi com aqueloutra
engendrada por Seligman.
Para Seligman, o estudo da receita pblica o da transformao do
preo privado, fenmeno tpico da economia privada, em tributo, fenmeno
tpico da economia pblica.
Por isso, considera que a receita passa pela seguinte gradao: a)
preo quase-privado; b) preo pblico; c) taxa; d) contribuio de melhoria;
e) imposto.
Partindo desta formulao e pondo em confronto, de um lado, a
vantagem do particular (interesse particular) e, de outro, o interesse

29

pblico, assinala que no preo quase-privado s h interesse do

particular, inexistindo interesse pblico.
Ao revs, em se tratando de imposto, s h interesse pblico,
inexistindo interesse particular. A taxa representa o ponto de equilbrio
resultante da interpenetrao dos interesses opostos.

30

ORAMENTO PBLICO

NOO GERAL
IMPORTNCIA DO ORAMENTO
No preciso se chamar a ateno para a importncia do oramento
na vida poltica e administrativa de um pas como o plano das suas
necessidades monetrias, em um determinado perodo de tempo, aprovado
e decretado pelo Poder Legislativo como seu rgo de representao
popular. Assim, o oramento exerce grande influncia na vida do Estado,
pois se for deficiente, ou mal-elaborado, produzir reflexos negativos na
tarefa da consecuo de suas finalidades.
CONCEITO DE ORAMENTO
Aliomar Baleeiro conceitua o oramento, nos pases democrticos,
como sendo o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder
Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao
funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica
econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j
criadas em lei.
Tal conceito deixa claro que o oramento compe-se de duas partes
distintas: despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano das
despesas que o Estado ter de efetuar no cumprimento de suas
finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios
efetivao de tais despesas dentro de um perodo determinado de tempo.

31

ORIGEM HISTRICA DO ORAMENTO

Fixa-se no art. 12 da Magna Carta, imposta ao Prncipe Joo,
conhecido na histria como Joo-sem-Terra, em 1215, na Inglaterra, a
origem do oramento.
O referido prncipe, como se sabe, notabilizou-se pela arbitrariedade
de seu governo, inclusive e especialmente pelas exigncias tributrias
violentas e extorsivas, o que provocou a reao dos bares ingleses,
impondo-lhe a Magna Carta, documento restritivo de seus poderes reais.
O art. 12 do referido documento prescrevia que nenhum tributo podia ser
estabelecido sem o prvio consentimento do Conselho dos Comuns do
Reino, ou seja, o cidado s estaria obrigado a pagar os tributos se a sua
cobrana tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referido
Conselho. Foi esta, sem dvida, a primeira conquista em defesa dos
direitos individuais do povo contra os abusos da autoridade pblica e que
serviu de ponto de partida para outras medidas. Mas tarde, a Cmara dos
Comuns exigiu tambm do Poder Real o direito de conhecer a aplicao
dos recursos autorizados, objetivando, assim, o controle e a fiscalizao da
aplicao dos dinheiros pblicos.
A concepo inicial do oramento, como resultado poltico da
crescente reao dos rgos de representao popular contra o excessivo
poder tributrio dos soberanos, desenvolveu-se progressivamente na
Inglaterra nos sculos XVII e XVIII, e j no sculo XIX havia se propagado
na Frana e em outros pases do continente.
Assim, o princpio surgido do art. 12 da Magna Carta foi,
posteriormente, consagrado na Inglaterra, em 1628, na Petition of Rights e
na Declarao de Direitos de 1689, resultante da revoluo de 1688, da
qual o Parlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. A
mesma Declarao considerou ainda como ilegal o fato de o Estado
manter,
sem
o
consentimento
do
Parlamento,
um
exrcito
permanentemente em tempo de paz. Por outro lado, estabeleceu-se
tambm a regra de que todos os anos o Parlamento examinaria, discutiria
e votaria as despesas militares para o exerccio seguinte. Assim, a partir
de 1830, foram igualmente submetidas ao controle do Parlamento as
denominadas despesas de servios civis, ou seja, as relativas aos
honorrios dos juzes, dos embaixadores e de outros membros do servio
civil, as referentes s penses concedidas pela Coroa e aos servios de
manuteno da Casa Real e do governo civil. Enfim, em seguida, ficaram
sob o controle do Parlamento todas as outras despesas pblicas.
Na Frana, a Revoluo de 1789 resultou da aceitao pelos Estados
Gerais da convocao feita por Lus XVI para a obteno de novos
impostos, tendo a Constituinte de 1789 estabelecido o princpio da
periodicidade da votao e autorizao pelo Poder Legislativo para a
arrecadao dos impostos. Posteriormente, o mesmo princpio foi acolhido
pela Constituio de 1791, onde tambm se atribuiu ao mesmo Poder a
competncia exclusiva para fixar as despesas pblicas.
A origem do oramento deve-se a razes de natureza poltica e no
financeira, porque, nos Estados Unidos a mesma exigncia descabida de
32

impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua
independncia e que culminou com a Declarao de Direitos, do
Congresso de Filadlfia, em 1787.
No Brasil, a Constituio de 1824, em seu art. 36, n 1, depois de
cometer Cmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobre
impostos, disps, no art. 172, que, anualmente, o Ministro da Fazenda
submeteria referida Cmara um balano geral da receita e despesa do
Tesouro Nacional do ano antecedente e tambm o oramento geral de
todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as
contribuies e recursos pblicos. Tais balanos e oramentos
apresentados pelo Ministro da Fazenda se baseavam em oramentos que
lhe fossem fornecidos pelos outros Ministrios, referentes s despesas e
receitas de suas reparties. Entretanto, face no execuo do disposto
no referido art. 172, somente em 14/12/1827 surgiu nossa primeira lei
oramentria.

ASPECTOS POLTICO, ECONMICO E JURDICO DO ORAMENTO

O oramento, alm do aspecto contbil, contm elementos poltico,
econmico e jurdico.
ASPECTO POLTICO DO ORAMENTO
O aspecto poltico reside no fato de funcionar atravs do oramento
o jogo de harmonia e interdependncia dos Poderes, especialmente nos
regimes presidenciais.3 O Poder Legislativo autoriza recursos e despesas
administrao, corporificada no Poder Executivo. Todavia, o Poder
Legislativo fica com a capacidade de frear os exageros e excessos que o
Poder Executivo possa realizar na efetivao das despesas pblicas ou nas
exigncias fiscais. Alm disso, o oramento est vinculado deliberao
do Congresso Nacional e sano do Presidente da Repblica, quanto
escolha dos meios financeiros e das necessidades pblicas a serem
satisfeitas.
Por outro lado, o oramento permite ao povo conhecer a aplicao
autorizada dos fundos pblicos, assegurando, desta forma, o controle
permanente, supremo e definitivo da opinio pblica. Da Gaston Jze
lecionar que a publicidade das finanas pblicas juntamente com o debate
contraditrio constituem uma vantagem inestimvel e insubstituvel da
interveno dos rgos de representao popular na matria
oramentria. Ademais, no se esquea que o oramento, depois da
Constituio, o ato mais importante da vida de uma nao.
ASPECTO ECONMICO DO ORAMENTO
O aspecto econmico do oramento revela-se da maior importncia.
Assim, o oramento apresenta equilbrio quando, durante sua vigncia,
despesas e receitas apresentam somas iguais, dficit quando as despesas
33

excedem s receitas e supervit quando as receitas sobrepujam as

despesas.
PERODO CLSSICO
Os clssicos viam no dficit oramentrio graves perigos para o
Estado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou emisso de
moeda, que poderia lev-lo bancarrota ou inflao. No primeiro caso
porque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar as
despesas dos oramentos posteriores, originando um dficit cada vez
maior, determinando a assuno de novos emprstimos. Se no
conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria s amortizaes dos
emprstimos j feitos, caindo em estado de bancarrota. No segundo caso,
os clssicos consideravam como perigosa a inflao, quando o Estado,
para fazer face ao desequilbrio oramentrio, via-se na contingncia de
emitir papel-moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o
quantitativo de bens consumveis. Isso acarretaria a depreciao da
moeda, a majorao dos preos, e, em conseqncia, elevaria as despesas
pblicas e o dficit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizar
novas emisses produzindo a espiral inflacionria.
Os clssicos tambm desaprovavam o supervit oramentrio por
consider-lo inconveniente sob os pontos de vista poltico e econmico.
Politicamente porque se o oramento apresentasse supervit, isto
significaria que os Parlamentos teriam a tendncia de utilizar o supervit
na realizao de despesas demaggicas e desnecessrias, que iriam onerar
as geraes futuras. Por outro lado, o inconveniente econmico residiria
em que as quantias entesouradas seriam subtradas economia,
esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia.
Pugnavam, desta maneira, os clssicos pelo equilbrio oramentrio
baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vida
econmica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de
dficit do oramento.
Maurice Duverger ensina que a doutrina clssica exagerava os
perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equilbrio oramentrio.
Isso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assim
obtidas em inverses produtivas, que incrementam a produo geral do
pas, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da
dvida pblica. O seu peso real no aumenta, mas, ao contrrio, se reduz,
sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelo
crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da elevao
da produo e das rendas.
Alm disso, o fato de o Estado recorrer emisso, como forma de
financiar o dficit oramentrio, por si s no determinar
necessariamente o fenmeno da inflao. Por outro lado, a inflao
tambm no apresenta perigo to grave porque, efetuando-se inverses
produtivas, haver um aumento da produo de bens de consumo de
forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, no
aumentando os preos.

34

PERODO MODERNO
Desta forma, os financistas modernos entendem que o equilbrio
oramentrio est propriamente ligado vida econmica do pas e, em
face dos problemas do mundo moderno, no tem muita importncia a
prevalncia das despesas sobre as receitas em um determinado perodo de
tempo. Assim, o que importa mais o equilbrio econmico em geral, pois
pode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equilbrio oramentrio,
mas apresentar um desequilbrio em seu balano de pagamento porque as
importaes superam as exportaes. Neste caso deve-se aumentar as
despesas, ainda que haja dficit, e no se procurar manter o equilbrio
oramentrio contbil.
Deve-se registrar que at a Primeira Grande Guerra Mundial no era
comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com a
guerra, o equilbrio oramentrio tornou-se impossvel por longo tempo,
apesar dos esforos de alguns pases, como a Inglaterra, em alcan-lo,
enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novas
formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequilbrio
oramentrio.
O desequilbrio oramentrio agravou-se com a crise econmica de
1929, pois a queda dos preos, aliada diminuio da produo e ao
crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a
despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos domnios
econmico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas.
Por outro lado, todos os esforos para a obteno do equilbrio
oramentrio acabaram por esbarrar na luta objetivando o rearmamento
dos Estados e na deflagrao da Segunda Grande Guerra.
Finalmente, como muito bem observa Hugh Dalton, a nova maneira
de encarar a poltica oramentria deve-se mais a Keynes que a qualquer
outro autor, da a justia de se falar na denominada revoluo keynesiana.
Esta defendia a tese que a Inglaterra devia realizar uma grande despesa de
emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequilbrio
oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a
melhoria da situao financeira.
Todavia, Ricardo Lobo Torres revela que nos ltimos anos, como
conseqncia do excessivo endividamento dos Estados, volta-se a
recomendar o equilbrio oramentrio, como ponto de partida para o
equilbrio econmico.
NATUREZA JURDICA DO ORAMENTO
DIVERGNCIAS DOUTRINRIAS
Discute-se, na doutrina sobre a natureza jurdica do oramento,
prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos.
A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista
alemo Hoennel, entende que o oramento sempre uma lei porque
emana de um rgo que eminentemente legiferante, o Poder Legislativo.

35

Tem, assim, o oramento todo o aspecto formal e externo de uma lei,

embora de vigncia determinada, geralmente de um ano, exaurindo-se
pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogao expressa. E
elaborado como as outras leis, ou seja, mediante a apresentao de um
projeto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comisso e vai
aprovao final, sano e publicao.
Hoennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei
constitui um preceito jurdico, pois a forma de lei traz em si mesma o
contedo jurdico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito
jurdico tudo aquilo que ela reveste. Esta idia encontrou resistncia na
prpria Alemanha, principalmente por parte de Laband, que a respeito diz
o seguinte: verdade que a forma de lei no poderia fazer do oramento
uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a
utilizao desta forma em nada altera o contedo do oramento e no
supre a ausncia do preceito jurdico: porm, no obstante, disso no se
infere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito
jurdico.
Da que uma segunda corrente doutrinria adotou o critrio de
classificar as leis de acordo com seu contedo jurdico e no segundo o
rgo de onde emanam. Assim, entende que o oramento apresenta
extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de mero ato
administrativo. Entretanto, Mayer entende que se deve empregar a
expresso operao administrativa, pois quando se fala, no caso, em ato
administrativo, no se pretende referir-se a este em seu sentido tcnico,
mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regra
de direito.
A terceira corrente, liderada por Lon Duguit, considera o oramento,
em algumas de suas partes como um simples ato administrativo. Assim
deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter
meras autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo,
para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida das
receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de
propriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o fim de lucro.
Mas o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a
cobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao que
se torna compulsrio o seu pagamento pelos contribuintes.
A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jze, defende a tese
que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como
uma lei, considerada em sua substncia, embora tenha o aspecto formal e
a aparncia de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em pargrafos e
em incisos. No lei, no pelo fato de ter vigncia por um perodo
determinado, pois isto no lhe tira o carter de lei, eis que existem leis de
vigncia transitria, mas sim em razo de sua substncia. Assim, Jze
concorda com Duguit em no considerar como lei as partes do oramento
pertinentes s autorizaes para efetivao de despesas e para a
arrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porque
tambm no entende como lei a parte relativa autorizao para cobrana
e arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condio.

36

Jze defende tal ponto de vista porque o tributo institudo

anteriormente ao oramento atravs de uma lei especfica, mas a
obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do
implemento de uma condio, correspondente a uma autorizao anual
dada atravs do oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos.
Esta obrigatoriedade j existe com o surgimento da lei que cria o tributo,
mas s com o implemento da condio, pertinente autorizao anual
dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo
contribuinte. Como se observa, a tese de Jze calcada no princpio da
anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos
sistemas jurdicos positivos que adotam o referido princpio.
DIREITO BRASILEIRO. LEI FORMAL NO SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE
Entre os nossos juristas pontificava o entendimento de Aliomar
Baleeiro a respeito da natureza jurdica do oramento luz da
Constituio de 1967. Assim, considerando que o art. 150, 29, da
referida Constituio, consagrava o princpio da anualidade tributria,
exigindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos,
Baleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato-condio.
Todavia, o princpio da anualidade tributria no foi consagrado na
Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, substitudo que foi pelo princpio
da anterioridade da lei fiscal (art. 153, 29). Esse ltimo princpio foi
mantido pela Constituio atual (art. 150, III, b), que, portanto, no mais
exige a prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, mas
sim que a lei tributria que institua ou maj ore o tributo tenha sido
publicada em ano anterior ao do incio do exerccio financeiro onde vai
ocorrer a cobrana. Assim, o oramento no pode mais ser considerado
como ato-condio. Por outro lado, o art. 165, 82, da Constituio em
vigor, probe a insero no oramento de dispositivo estranho fixao da
despesa e previso da receita. Dessa forma, parece-nos claro que o
oramento deve ser considerado no novo texto constitucional como lei
formal. , portanto, ato jurdico, pois tem o claro objetivo de limitar o
oramento sua funo formal de ato governamental, cujo propsito
autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os
recursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas no
cria direitos subjetivos.
Ademais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria
os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institudos por
outras leis totalmente distintas da lei do oramento. Alm disso, as
chamadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao de
efetiv-las, por no conferirem direito subjetivo s pessoas que iriam ser
beneficiadas com sua realizao.
Resumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser
disciplinada pela Constituio em seo diferente daquela prpria das leis,
deve tambm ser considerada lei especial, mas seu contedo de mero ato
de administrao. Isso porque fixa as despesas pblicas e prev as receitas
pblicas, no podendo versar sobre outra matria que no seja a

37

oramentria.

PRINCPIOS DE DIREITO ORAMENTRIO

O oramento deve atender a determinados princpios, que objetivam
proporcionar uma maior facilidade no controle de sua execuo, sendo
considerados fundamentais os a seguir enunciados:
a) unidade;
b) universalidade;
c) anualidade;
d) proibio de estorno;
e) no-vinculao de receita pblica;
f) exclusividade de matria oramentria.
PRINCPIO DA UNIDADE
A concepo tradicional do princpio da unidade significava que
todas as despesas e receitas do Estado deviam estar reunidas em um s
documento, permitindo a sua apreciao em conjunto. Isso visava a
facilitar o seu controle e o real conhecimento da situao financeira do
Estado, j que, com a adoo deste princpio, evitar-se-iam as
dissimulaes econmicas e as manobras visando ocultao de despesas
em contas especiais.
A Constituio de 1988 deu uma concepo mais moderna ao
princpio da unidade, ao dispor, no 52, do art. 165, que a lei
oramentria compreende: a) o oramento fiscal; b) o oramento de
investimento; c) o oramento da seguridade social. Assim, no se pode
mais dizer que o referido princpio implica na existncia de um documento
nico, mas sim que os diversos oramentos sejam harmnicos entre si.
O oramento fiscal refere-se aos Poderes da Unio, seus fundos,
rgos e entidades de administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O oramento de investimento
diz respeito s empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto. Por sua vez, o
oramento da seguridade social abrange todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O art. 195 da CF
estabelece os seguintes meios de financiamento da seguridade social: a)
recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios; b) contribuies sociais dos empregadores,
incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; dos
trabalhadores e sobre a receita de concursos de prognsticos.
CRDITOS ORAMENTRIOS E ADICIONAIS
Crdito oramentrio a dotao includa no oramento para
atender s despesas do Estado. Inexistindo ou revelando-se insuficiente o
38

crdito oramentrio, o Poder Legislativo pode autorizar os crditos

adicionais.
Os crditos extra-oramentrios ou adicionais so considerados
exceo ao princpio clssico da unidade, porque contm autorizao do
Poder Legislativo para efetivao de despesas no previstas ou
insuficientemente prevista na lei oramentria anual. A Constituio a
eles se refere no art. 167, inciso V, e seus 2 e 3, e a sua
regulamentao encontra-se nos arts. 40 e 46 da Lei n 4.320, de 1964 e
no art. 72 do Decreto-lei n 200, de 1967.
Tais crditos correspondem autorizao de despesas nocomputadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria e obedecem
seguinte classificao:
a) suplementares so os destinados a reforo de dotao
oramentria que se mostrou insuficiente para atender s despesas
exigidas pelo interesse da Administrao, e no podem exceder quantia
fixada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece (CF,
arts. 167, V, e 165, 8);
b) especiais so os destinados s despesas para as quais no haja
dotao oramentria especfica, e visam a satisfazer necessidades novas,
surgidas no decorrer do exerccio financeiro (CF, art. 167, V);
c) extraordinrios so os destinados a atender despesas urgentes e
imprevisveis, como em caso de guerra, subverso interna ou calamidade
pblica (CF, art. 168, 3).
Ressalte-se que os crditos extraordinrios podem ser autorizados
por medida provisria em razo de remisso feita pelo 3 do art. 167 ao
art. 62 da Constituio. Trata-se de exceo ao princpio pelo qual
somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais.
Os crditos suplementares e especiais dependem de prvia
autorizao legislativa e da indicao da existncia de recursos disponveis
para atender s despesas (art. 167, V da CF), e a sua abertura se d por
decreto do Poder Executivo.
A autorizao para abertura dos crditos suplementares pode vir
embutida na prpria lei oramentria (CF, art. 165, 8, e Lei n 4.320,
art. 72, I) Neste caso, o Executivo independer de uma lei especial
autorizativa, ficando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido
pela lei oramentria para a abertura dos mencionados crditos.
A abertura dos crditos extraordinrios, dadas as caractersticas
especialssimas das razes que a determinam, independe da prvia
autorizao legislativa e prescinde da existncia de recursos disponveis
para atender s despesas. Entretanto, o Executivo deve, aps sua
abertura, deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo, para que
este possa julgar o ato do Executivo, evitando-se, assim, a ocorrncia de
abusos.
Acentue-se, ainda, que os crditos adicionais s devem vigorar no
exerccio financeiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o 2
do art. 167 da CF que os crditos especiais e extraordinrios, cujo ato de
autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do mencionado

39

exerccio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam

vigorar at o trmino do exerccio financeiro subseqente, sendo
incorporados ao oramento deste ltimo.
PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE
Entende-se pelo princpio da universalidade que na lei oramentria
devem ser includas, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas
da Unio, inclusive as relativas aos seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, bem como fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico (CF, art. 165, 5 e Lei n 4.320/64, art. 6).
Tal princpio visa, assim, a proporcionar maior clareza ao oramento,
facilitando a sua compreenso e possibilitando que retrate fielmente as
finanas do estado.
Como se pode ver, so bem distintos os princpios da unidade e
universalidade oramentria. O primeiro, em sua concepo atual,
determina uma integrao entre os diversos oramentos, compreendendo
as despesas e receitas de todos os Poderes, rgos e fundos. Pelo segundo
deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem
compensaes ou dedues.
PRINCPIO DA ANUALIDADE
Resulta do princpio da anualidade que o oramento deve ser
elaborado para um perodo determinado, que, na maioria dos Estados,
corresponde ao prazo de um ano. Este prazo no fixado arbitrariamente
porque representa uma unidade de tempo natural e corresponde a uma
medida normal das previses humanas.
A vigncia peridica do oramento fundamenta-se principalmente
nas seguintes razes:
a) a previso oramentria no pode ter uma existncia ilimitada,
sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana;
b) sendo peridico o oramento, h um maior controle quanto sua
execuo;
c) o contribuinte est mais protegido, eis que, periodicamente, se
pode fazer uma reviso da carga tributria e adapt-la s necessidades do
Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao.
O art. 165, 9, I, da CF, reza que cabe lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro. O art. 34 da Lei n 4.320/64 dispe que o
exerccio financeiro coincidir com o ano civil.
A Lei n 4.320, em seu art. 2, prescreve expressamente que a lei do
oramento obedecer aos princpios da unidade, universalidade e
anualidade, verdadeiros cnones das finanas clssicas.
Atente-se que o princpio da anualidade oramentria no se
confunde com o princpio da anualidade tributria. Esse significava que o
tributo s poderia ser cobrado em um exerccio se houvesse prvia
autorizao oramentria, e deixou de existir no nosso direito a partir da
Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967. Foi substitudo pelo princpio da
40

anterioridade da lei fiscal (CF, art. 150, III, b), que veda a cobrana de
tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei
que os instituiu ou aumentou. Assim, no mais se exige a prvia
autorizao oramentria.
PRINCPIO DA PROIBIO DE ESTORNO DE VERBAS
O princpio da proibio de estorno de verbas est contido no inciso
VI do art. 167 da CF, quando veda a transposio, o remanejamento ou a
transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou
de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa.
O estorno de verbas, que era admitido anteriormente Constituio
de 1934, consistia no recurso utilizado pela Administrao para fazer face
carncia ou insuficincia de verbas, mediante a transferncia das sobras
de determinadas verbas para suprir as dotaes esgotadas ou
insuficientes.
A Constituio de 1937 (art. 69, 2) conferiu ao Presidente da
Repblica poderes para autorizar o estorno de verbas, mas somente
quanto a servios da mesma espcie.
Atualmente, repita-se, vedada a utilizao de tal processo, eis que
o Poder Executivo, no caso de estouro ou insuficincia de verbas, pode
recorrer ao crdito suplementar, depois de previamente autorizado pelo
Poder Legislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela Lei
n 4.320 sobre a matria.

41

PRINCPIO DA NO-AFETAO DA RECEITA

O princpio da no-afetao da receita est expressamente
consagrado no inciso IV do art. 167 da CF quando veda a vinculao de
receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do
produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159,
a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino,
como determinado pelo art. 212, a prestao de garantias s operaes de
crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, e bem assim
a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de
dbitos para com esta ( 4 do art. 167, que foi inserido pela EC n 3/93).
Registre-se que a referida vedao constitucional prende-se apenas aos
impostos, permitida, portanto, a vinculao quanto s demais espcies de
tributo.
PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE DA MATRIA ORAMENTRIA
Outro princpio a ser acatado pelo oramento o da exclusividade
da matria oramentria, pelo qual s pode constar do oramento matria
pertinente fixao da despesa e previso da receita, conforme
determina o art. 165, 8 da CF. Esto assim vedadas as denominadas
caudas oramentrias, que consistiam em medidas geralmente de
carter poltico-demaggico que eram introduzidas no oramento sem que
se relacionassem com a matria oramentria.
No h dvida que, adotando o princpio acima referido (oramento
s contm oramento), a Constituio limitou a competncia do Congresso
Nacional no exame, discusso e deliberao da matria oramentria.
Entretanto, o 8 do art. 165 da CF excetuou do mencionado
princpio as seguintes medidas: a) autorizao para abertura de crditos
suplementares; b) operaes de crdito, ainda que por antecipao da
receita, nos termos da lei.
Os crditos suplementares, como visto antes, so os que se destinam
a suprir dotaes oramentrias insuficientes. Tal ocorre por ato do Poder
Legislativo, autorizando o Executivo a abrir, por decreto, os necessrios
crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei,
oramentria ou especial, e condicionado existncia de fundos
disponveis para fazer despesa pretendida. Justifica-se a exceo feita
pelo dispositivo constitucional porque a autorizao para abertura dos
crditos suplementares , em verdade, matria oramentria.
As operaes de crdito por antecipao de receita visam a cobrir um
eventual dficit de caixa. Isso geralmente ocorre no incio do exerccio
financeiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda
insuficientes para atender as despesas iniciais. Da o Executivo ficar
autorizado a efetuar as operaes de crdito necessrias, como obteno
de emprstimos, a ttulo de antecipao da receita oramentria, para
poder prover as referidas despesas. Assim, tal autorizao relaciona-se, na
realidade, com a matria oramentria.
Jos Afonso da Silva esclarece que tais operaes de crdito por
42

antecipao da receita somente deixaro de acontecer quando se fizer a

denominada consolidao oramentria, qual seja, a unificao, numa
caixa nica do Tesouro, das receitas pblicas de todos os poderes,
autarquias, empresas pblicas e rgos autnomos. Deste modo, por-se-
fim a essa situao esdrxula de ter o Tesouro de realizar as referidas
operaes para suprir sua caixa, enquanto as caixas especiais de outros
rgos, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos
que poderiam ser utilizadas para fazer face quele dficit eventual.
de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter
autorizao ao Executivo para realizar, em qualquer ms do exerccio
financeiro, operaes de crdito por antecipao da receita, para atender
insuficincia de caixa, dispensando-se, assim, autorizao por lei
especfica.
Registre-se tambm que a Constituio vigente silenciou quanto ao
modo pelo qual se deve cobrir o dficit oramentrio, se existente, embora,
em seu art. 48, XIV, d ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica, atribuio para dispor sobre moeda e seus
limites de emisso. Tal omisso no ocorreu nas Constituies de 1967
(art. 63, II) e de 1946 (art. 73, II), que excetuaram do princpio da
exclusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o
mencionado dficit oramentrio.
PRINCPIO DA RESERVA DA LEI
Outro princpio que deve ser apontado o da reserva da lei, pelo
qual os oramentos e os crditos adicionais s podem ser aprovados por
lei formal. Entretanto, a Constituio atual (art. 167, 3) excetua do
referido princpio os crditos extraordinrios, que podem ser autorizados
atravs de medida provisria (art. 62) em razo da urgncia que se
revestem. Anote-se ainda que o art. 165, 9 da CF, exige lei complementar
para: a) dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual; b) estabelecer normas de
gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem
como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
Outras Vedaes Constitucionais Em Matria Oramentria
Alm dos princpios antes mencionados, a Constituio (art. 167)
prescreve ainda as seguintes vedaes: a) o incio de programas ou
projetos no includos na lei oramentria anual; b) a realizao de
despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentrios ou adicionais; c) a realizao de operaes de crdito que
excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; d) a abertura de
crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem
indicao dos recursos correspondentes; e) a concesso ou utilizao de
43

crditos ilimitados; f) a utilizao, sem autorizao legislativa especfica,

de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir
necessidades ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive
dos mencionados no art. 165, 5; g) a instituio de fundos de qualquer
natureza, sem prvia autorizao legislativa.

EVOLUO DA CONCEPO DE ORAMENTO

A CONCEPO CLSSICA DE ORAMENTO NA CONSTITUIO DE 1946
A Constituio de 1946 adotou a concepo clssica de oramento
como um ato de previso e autorizao das receitas e despesas pblicas,
que objetivava exclusivamente permitir aos rgos de representao
popular o controle das atividades do Poder Executivo. Assim, o oramento
era encarado como um mero documento financeiro.
Os elementos que definiam o oramento clssico eram o seu carter
financeiro e os princpios de equilbrio oramentrio e de anualidade. Alm
desses princpios, existiam ainda os da unidade, universalidade e noafetao das receitas, embora relacionados no com a concepo do
oramento mas com as suas forma e contedo.
A IMPORTNCIA DA LEI NA 4.320, DE 1964 E AS CONSTITUIES POSTERIORES
A Lei n 4.320, de 17-03-64, apesar de ter mantido a concepo
clssica do oramento, assimilou tambm as novas tcnicas
oramentrias. Ademais, inovou tambm na classificao das contas
pblicas ao efetiv-La com base em atributos econmicos, pelo que
estabeleceu a diviso das receitas pblicas em correntes e de capital.
Alm disso, em seu art. 47, prescreve que, promulgada a lei
oramentria e respeitando os limites nela fixados, o Poder Executivo deve
aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade
oramentria fica autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes objetivos
na fixao das mencionadas cotas (art. 48):
a) assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de
recursos necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa de
trabalho;
b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio
entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao
mnimo as eventuais insuficincias de tesouraria.
Ressalte-se que as mencionadas cotas trimestrais podem ser
alteradas durante o exerccio, observados o limite de dotao e o
comportamento da execuo oramentria, conforme dispe o art. 50.
Assim, com a elaborao do aludido quadro de cotas trimestrais,
ser melhor o aproveitamento da aplicao do dinheiro, uma vez que o
perodo administrativo fica dividido em quatro etapas.
Por outro lado, coube Lei n 4.320 instituir o denominado
oramento-programa, embora s posteriormente, atravs do Decreto-lei n

44

200, de 25-02-67, viessem a ser fixadas regras tomando mais exeqvel a

sua adoo.
O oramento-programa corresponde ao performance budget dos
Estados Unidos e consiste em um oramento funcional, isto , baseado
nas funes, atividades e projetos , ou seja, um plano de trabalho
expresso pelo conjunto de aes a serem desenvolvidas (programa) e pela
especificao dos recursos necessrios sua execuo (oramento).
O oramento-programa est disciplinado basicamente no ttulo III do
Decreto-lei n 200 e, nos termos de seu art. 16, deve ser elaborado
anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a
ser realizada no exerccio seguinte que servir de roteiro execuo
coordenada do programa anual. Na sua elaborao sero considerados,
alm dos recursos consignados no Oramento da Unio, os recursos
extra-oramentrios vinculados execuo do programa do Governo.
Ademais, toda a atividade dever ajustar-se programao
governamental e ao oramento-programa, e os compromissos financeiros
s podero ser assumidos em consonncia com a programao financeira
do desembolso.
Verifica-se, assim, que a funo do oramento-programa acompanha
necessariamente a funo de planejamento, sendo, portanto, um
verdadeiro instrumento de direo da ao administrativa do Governo,
visando a atingir o desenvolvimento econmico-social do pas. Assim, o
oramento-programa traduz as realizaes do Governo.
Entretanto, a importncia da Lei n 4.320 decorre tambm de outras
regras que estabeleceu, como, por exemplo, a do art. 23, que versa sobre
as previses plurianuais. O referido dispositivo determina que as receitas
e despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de
Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo,
abrangendo, no mnimo, um trinio. Dispe mais o seu pargrafo nico
que o citado Quadro deve ser anualmente reajustado, acrescentando-lhe
as previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua
dos perodos. Da ter a Constituio de 1967, em seu art. 63, pargrafo
nico, prescrito que as despesas de capital obedecero ainda a
oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei
complementar. A Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, em seu art. 60,
pargrafo nico, manteve a referida regra do pargrafo nico do art. 63 do
texto constitucional anterior. Por outro lado, dedicou aos Oramentos
Plurianuais de Investimento o art. 65 e seus pargrafos.
O ORAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988
A Constituio atual, em seu art. 165, ao versar sobre o planejamento oramentrio, determina que leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecero: a) o plano plurianual b) as diretrizes oramentrias; c) os
oramentos anuais. O plano plurianual deve contes, de forma
regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de durao continuada (art. 165, 1). O art. 165,
45

 9, reserva lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a

vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Por sua vez, o
art. 165, 7, determina a compatibilizao do oramento fiscal e do
oramento de investimento das empresas estatais com o plano plurianual.
Ademais, nos termos do 4 do art. 165, os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos na Constituio devem ser elaborados
tambm em consonncia com o mencionado plano plurianual.
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento (art. 165, 2, da CF).
Sabe-se que uma das caractersticas das finanas pblicas
modernas consiste na dependncia do oramento em relao economia.
Por outro lado, no se desconhece que o Estado moderno se encontra
diante de tarefas cuja execuo se estende por vrios anos, embora o seu
custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua
realizao. Da a Constituio atual, em seu art. 167, 1, dispor que
nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro,
poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de
investimento, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade.
Jos Afonso da Silva assim explica a concepo moderna do
oramento:
Modernamente, com a aplicao da interveno estatal na ordem
econmica e social, o oramento passou a ter novas funes, passou
a ser um instrumento de programao econmica, de programao da
ao governamental, em consonncia com a economia global da
comunidade a que se refere. Visa a influir na economia global do
pas. um instrumento de poltica fiscal, quando procura criar
condies para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal,
conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal.
Exatamente porque o oramento tem hoje essa funo primordial realizar um programa de governo - que os oramentos pblicos, no
Brasil, devem seguir orientao uniforme em todas as esferas
governamentais, para que se possa, em cada exerccio financeiro,
verificar numa consolidao dos resultados oramentrios qual a
contribuio que eles trouxeram para o desenvolvimento do pas.

ELABORAO DOS PROJETOS ORAMENTRIOS E SUA TRAMITAO

NO CONGRESSO NACIONAL
INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA

46

A lei oramentria tem sua origem na proposta oramentria, cuja

elaborao cabe ao Poder Executivo porque quem administra,
conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. Por outro lado,
ningum melhor que o Poder Executivo para dizer onde se deve buscar os
recursos de que carece, e, alm do mais, tem sua disposio os
funcionrios que lhe podem fornecer os dados corretos referentes
situao financeira do pas.
A competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta
oramentria est consagrada universalmente, no tendo vingado as
experincias feitas nos Estados Unidos e na Frana no sentido de atribula ao Poder Legislativo. Todavia, h quem defenda esta ltima orientao
sob o fundamento de preservar a plena competncia do Congresso
Nacional na parte mais necessria aos reclamos da coletividade e porque
os representantes do povo so os que mais conhecem as necessidades da
comunidade social.
Entretanto, parece-nos mais correta a atribuio de tal iniciativa ao
Poder Executivo, conforme, alis, determina o art. 165 da Constituio
Federal, em consonncia com o art. 84, XXIII.

47

NA AUSNCIA DE LEI COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART . 35, 2,

DO ADCT
A Constituio de 1988, no inciso Ido 9 do art. 165, estabelece
que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia,
os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de
diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Enquanto no for
aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes
normas do 2 do art. 35, do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, aplicvel no caso em tela: a) o projeto do plano plurianual,
para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro da mandato
presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at
o encerramento da sesso legislativa; b) o projeto de lei de diretrizes
oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do
encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; c) o projeto de lei
oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do
encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa.
HIPTESE DE PRORROGAO DO ORAMENTO ANTERIOR
A Constituio de 1969 dispunha, no art. 66, que o projeto de lei
oramentria anual devia ser enviado pelo Presidente da Repblica, ao
Congresso Nacional, at quatro meses antes do incio do exerccio
financeiro seguinte. E se, at trinta dias antes do encerramento do
exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolvesse para sano,
seria promulgado como lei.
A Constituio atual silencia quanto hiptese de o Poder
Legislativo no devolver o projeto de lei oramentria anual no prazo
referido no inciso III do art. 35 antes citado, por no t-lo votado at o
incio do exerccio financeiro seguinte. Todavia, a Lei n 7.800, de 10-7-89
(Lei de Diretrizes Oramentrias), em seu art. 5, determina a prorrogao
do oramento anterior, na razo de 1/12 das dotaes, at que o novo
venha a ser publicado.
APRECIAO EM CONJUNTO PELAS DUAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL
Dispondo da mesma forma que a Constituio anterior, o art. 166
da CF de 1988 prescreve que os projetos oramentrios devem ser
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, e lgico que a votao deve ser em conjunto.
COMPETNCIA DA COMISSO MISTA
Dispe o 1 do art. 166 da Constituio de 1988 que o Congresso

48

Nacional dever constituir uma Comisso Mista de Senadores e

Deputados, de natureza permanente, para examinar e emitir parecer sobre
os projetos oramentrios. Prescreve o 2 do mesmo dispositivo legal que
qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada Comisso, que
emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo Plenrio
das duas Casas do Congresso Nacional. A Constituio anterior (art. 66,
3) considerava conclusivo e final o parecer da referida Comisso, somente
admitindo a votao em plenrio de emenda aprovada ou rejeitada na
Comisso, em havendo requerimento assinado por um tero dos membros
da Cmara dos Deputados e mais um tero de membros do Senado. Pela
Constituio atual, como se disse anteriormente, cabe Comisso Mista
apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciao caber ao Plenrio
das duas Casas do Congresso.
COMPETNCIA LIMITADA PARA A APRESENTAO DE EMENDAS
No que concerne apresentao de emendas ao projeto de lei
oramentria anual, parece-nos que o sistema da Constituio anterior
restringia em demasia a funo do Poder Legislativo. Tanto que Jos
Afonso da Silva, comentando o art. 65, 1, da referida Constituio,
afirma:
no podero ser transpostas, mediante emendas, verbas de um
programa para outro. Como os programas so feitos por funo de
governo, isso quer dizer que no poder, por meio de emendas,
suprimir-se, por exemplo, parte da dotao consignada para a
compra, digamos, de um caminho ou para a realizao de obras
pblicas (estradas, pontes, etc.), a fim de ser destinada ao programa
de bem-estar social, pois, ento, estar-se-ia modificando as dotaes
prprias de um rgo, como de programas, como alterando a
natureza e o objetivo da despesa.
Desta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao
projeto de lei oramentria, como se poder ver de outro trecho do
trabalho do ilustre Professor da Faculdade de Direito da Universidade
Federal de Minas Gerais, a saber:
Poder-se-, dentro do mesmo programa, realmente, emend-lo,
mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento
da despesa (pessoal, material de consumo, transferncias correntes;
obras pblicas, material permanente, equipamentos e instalaes,
etc.). No ser legtima a sugesto de emenda que transponha verba
do elemento pessoal para o elemento material de consumo, ou viceversa, nem de obras pblicas para material permanente, ou viceversa. Mas, dentro do elemento material permanente podero ser
feitas transposies, por exemplo, visando evitar a compra de uma
mesa, para destinar a verba prevista compra de livros ou estantes;
mas isso no fcil, porque as propostas oramentrias no descem
a tais mincias.
O Prof. Theotnio Monteiro de Barros Filho, quando em palestra
realizada no Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, mostrou o acerto de
49

se estabelecer uma limitao competncia do Congresso Nacional em

matria oramentria, pelas seguintes razes:
E se me pedissem uma opinio a respeito da escolha feita pelo
nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo
com a mesma, porque se visa, com o regime de competncia
limitada, restrio de demagogia atravs do plano oramentrio.
avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo desejo de
conquista de popularidade, pelo desejo de vitria num pleito ou por
outros motivos igualmente inferiores e subalternos, apresente
proposta oramentria emendas que so contra o interesse
nacional, embora sejam a favor do interesse demaggico de
determinadas pessoas ou de determinados grupos ou regies. O
regime de competncia limitada do Congresso se no elimina
completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua
grandemente e evita, em boa parte, os males que da podem
decorrer.
A Constituio em vigor manteve a competncia limitada do Poder
Legislativo quanto apresentao de emendas ao projeto de lei
oramentria anual, embora a rigidez seja menor que o sistema da
Constituio anterior. Assim, o 3 do art. 166 s admite a aprovao de
emendas ao projeto de lei do oramento anual, desde que as mesmas
atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos: a) sejam
compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias; b) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os
provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre
dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncia
tributrias constitucionais para Estados e Municpios e Distrito Federal; c)
sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os
dispositivos do texto do projeto de lei.
Por outro lado, nos termos do 4 do art. 166, as emendas ao
projeto de leis de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas
quando incompatveis com o plano plurianual.
Em se tratando de emendas ao projeto de lei ao plano plurianual,
aplica-se a regra do inciso I do art. 63, que admite aumento da despesa
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica,
ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4.
Por sua vez, o 7 do art. 166 manda aplicar aos projetos
oramentrios referidos no artigo, no que no contrariar o disposto na
Seo II, as demais normas relativas ao processo legislativo (arts. 63 a 68).
Finalmente, o 8 do mesmo art. 166 prescreve que os recursos que,
em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria
anual, ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados,
conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa. Verifica-se que o referido
dispositivo admite expressamente a possibilidade de rejeio do projeto de
lei oramentria, o que fortalece o Poder Legislativo, e d a soluo para o
problema, em ocorrendo a hiptese.

50

EXECUO DO ORAMENTO
Publicada a lei oramentria, os rgos pblicos competentes
devero tomar imediatamente as medidas iniciais pertinentes sua
execuo, especialmente quanto denominada programao, conforme
preceituam o art. 70 do Decreto-lei n 200, de 25-02-67, e os arts. 47 a 50
da Lei n 4.320.
FASES DA EXECUO
O processo da despesa pblica obedece a quatro fases, que so as
seguintes:
1. Empenho o ato proveniente de autoridade competente que cria
para o Estado obrigao de pagamento pendente de implemento de
condio, no podendo haver realizao de despesas sem prvio empenho.
Assim, o empenho uma medida preliminar, correspondente
deduo em uma determinada dotao oramentria da parcela relativa ao
pagamento de uma conta, e no pode exceder o limite do crdito concedido
no oramento.
Para cada empenho que for efetuado deve ser extrado, salvo as
excees previstas em lei, um documento denominado nota de empenho,
que dever conter os seguintes requisitos: nome do credor, especificao e
importncia da despesa e a deduo da verba correspondente.
2. Liquidao da despesa a verificao do direito adquirido pelo
credor mediante o exame dos documentos e ttulos comprobatrios do
respectivo crdito, para que se apure o que se paga, por que se paga,
quanto se paga e a quem se paga. Deveria esta fase do processo da
despesa pblica ter outra denominao para no se confundir com o
pagamento, que, na realidade, o ato que liquida a despesa.
3. Ordenao o despacho da autoridade competente que, aps a
realizao de empenho e da liquidao, determina o pagamento da
despesa.
4. Pagamento da despesa o ato pelo qual o Estado recebe a
quitao de sua obrigao e se processa atravs de via bancria, mediante
ordem bancria ou cheque nominativo (art. 74, Decreto-lei n 200).
PAGAMENTOS DEVIDOS PELA FAZENDA PBLICA. PRECATRIOS
Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, em virtude de sentena judiciria, devero ser feitos com
observncia da ordem de apresentao dos precatrios, conforme determinam o art. 100 da Constituio Federal e o art. 67 da Lei n 4.320.
Trata-se de regra que se constitui em medida moralizadora da
administrao pblica no Brasil e sua infrao implica processo por crime
de responsabilidade pblica.
Assim, transitada em julgado sentena condenando a Fazenda
Pblica a qualquer pagamento, dever a parte vencedora requerer a

51

expedio do precatrio e apresent-lo autoridade competente. Milton

Flaks leciona que vocbulo sentena referido no art. 100 da CF deve ser
entendido no seu sentido lato (deciso judicial) e no no sentido estrito do
art. 162, 1 do CPC, porque:
Outro entendimento, inclusive, levaria ao contra-senso de no
serem exeqveis contra a Fazenda as decises dos tribunais, em
causas de competncia originria, porquanto, sem sentena
precedente, foram proferidas em acrdos....
Precatrio a requisio de pagamento, ou seja, a autoridade
competente determina a sada da verba para o pagamento da dvida objeto
da condenao da Fazenda Pblica. Tal autoridade o Presidente do
Tribunal que proferiu a deciso exeqenda.
A Constituio, em seu art. 100, prescreve que, exceo dos
crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda
Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-seo exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios
e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de
pessoa nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para
este fim. Para viabilizar os mencionados pagamentos, o 1 do art. 100
considera obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito
pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de
precatrios judicirios, apresentados at 12 de julho, data em que tero
atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio
seguinte. Por outro lado, o 2 do art. 100 estabelece que as dotaes
oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao Poder
Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio
competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso
exeqenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do
depsito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o
caso de preterimento de seu direito de precedncia, o seqestro da quantia
necessria satisfao do dbito.
RESTOS A PAGAR E SUPRIMENTO DE FUNDOS
Constituem restos a pagar as diferenas empenhadas durante o
exerccio, mas que no foram pagas at 31 de dezembro, ficando, portanto,
o pagamento transferido para o exerccio seguinte de acordo com verbas
previstas no oramento.
Determinadas despesas definidas em lei, em regra de valor pequeno
e que se destinem a determinados fins, e que no possam subordinar-se
ao processo normal de aplicao, podero ser objeto de adiantamento ao
servidor, para que as realize (Lei n 4.320/64 , art. 68).
O Decreto-lei n 200/67, em seu art. 74, 3, constitui a figura do
suprimento de fundos, que em casos excepcionais, quando houver despesa
no atendvel pela via bancria, pode ser autorizado pelas autoridades
ordenadoras, de preferncia, agentes afianados, fazendo-se os
lanamentos contbeis necessrios e fixando-se prazo para comprovao
dos gastos.
52

A Lei n 4.320 e o Decreto-lei n 200, j mencionados, contm

normas a respeito dos processos da efetivao da despesa e do
procedimento da receita, complementadas pelo Regulamento Geral de
Contabilidade Pblica.

CONTROLE E FISCALIZAO DA EXECUO ORAMENTRIA 24

RAZES DE CONTROLE E FISCALIZAO DO ORAMENTO
A execuo do oramento pblico deve ser objeto de um controle,
que se afigura indispensvel por razes poltica e financeira. Sob o ponto
de vista poltico para que se verifique a aplicao da deciso do Congresso
em matria oramentria, impedindo, assim, que o Poder Executivo
exceda os crditos que lhe foram concedidos ou no perceba as receitas
autorizadas pelo oramento. Sob o aspecto financeiro para evitar os
desperdcios e as dilapidaes do patrimnio pblico.
Entretanto, o controle da execuo do oramento deve ser feito de
forma a no retardar ou paralisar as operaes da execuo oramentria
para no prejudicar as finanas pblicas e a vida do Estado.
Tipos de Controle
A fiscalizao da execuo do oramento pode ser realizada de trs
modos diferentes, tomando-se por base os sistemas adotados:
a) parlamentar, de origem inglesa;
b) judicirio, criado pela Frana;
c) poltico-partidrio, surgido na Rssia.
TIPO INGLS
Na Inglaterra, o controle exercido pelo Parlamento atravs de um
funcionrio eleito pela Coroa, denominado Comptroller General, que
dotado de plenos poderes para o exerccio de suas funes de acompanhar
e controlar a execuo oramentria, sendo demissvel apenas pelo
Parlamento.
Findo o exerccio, o que ocorre em 31 de maro, o referido
funcionrio elabora um relatrio pertinente execuo oramentria e o
envia Cmara dos Comuns, porque este o rgo que autoriza as
despesas e receitas, pelo que deve tambm control-las. Na citada
Cmara, o estudo do Relatrio feito pela Comisso de Contas Pblicas
(Public Accounting Committee), composta de 15 deputados e, por tradio,
geralmente presidida por um membro da Oposio Parlamentar, sendo o
seu parecer dirigido ao Plenrio da referida Cmara para aprovao ou
rejeio das contas.
Este sistema ingls foi adotado, dentre outros pases e com algumas
modificaes, pelos Estados Unidos, e se baseia no critrio da
amostragem, eis que o Comptroller General, nomeado por 15 anos pelo
53

Presidente, escolhe, eventualmente, um setor da administrao para ser

objeto de um exame profundo e apurado, denominado test audit. Da ter a
vantagem de realizar de surpresa uma verdadeira percia, o que leva a
administrao a ter sempre em dia as suas contas, prevendo, a qualquer
momento, a ao fiscalizadora do Comptroller General.
TIPO FRANCS
O sistema oriundo da Frana desde a Lei de 16-09-1807, que, alis,
se deve a Napoleo I, comete ao Poder Judicirio a aludida fiscalizao
oramentria.
Tal rgo, Cour des Comptes, cujas atribuies esto definidas pela
Lei de 22-06-62, foi criado para se pr fim a dois problemas que impediam
uma real fiscalizao: o primeiro, correspondente demasiada demora
para o envio das contas aos Parlamentos, e o segundo referente a no
haver continuidade de ao dos citados Parlamentos at a Revoluo
Francesa, eis que se reuniam esporadicamente.
A principal vantagem de se cometer a um rgo do Poder Judicirio
o controle e a fiscalizao da execuo oramentria est na
independncia do rgo encarregado, que realiza seu trabalho livre das
influncias polticas dos Poderes Executivo e Legislativo.
As decises da Cour des Comptes a respeito das contas a ela
submetidas so definitivas, e este sistema apresenta a caracterstica de
que os responsveis pelos gastos pblicos so os pagadores das despesas
e no os ordenadores, pelo que aqueles exercem um verdadeiro controle
regressivo sobre estes.
Por outro lado, o referido Tribunal no possui funo judicante
quanto aos administradores, j que julga objetiva e no subjetivamente,
ou seja, examina a regularidade das contas e no a responsabilidade do
pagador da despesa pblica. Entretanto, caso as contas sejam julgadas
irregulares por excesso de despesas ou insuficincia de recursos, porque
se gastou mais do que se deveria gastar ou se arrecadou menos do que se
deveria fazer, o contador, caso no consiga se eximir da responsabilidade,
pode ser compelido a pagar ao Estado o montante do dbito.
Anualmente, o mencionado Tribunal elabora um Relatrio Geral
sobre as contas, dirigido ao Presidente da Repblica, do mesmo constando
as irregularidades encontradas, sendo o relatrio publicado no Jornal
Oficial.
SISTEMAS ITALIANO E BELGA
O sistema preconizado pelos franceses serviu de modelo para a Itlia
e a Blgica, que, no entanto, adotaram caractersticas prprias.
A Itlia, ao contrrio do sistema flexvel francs, decorrente da
fiscalizao a posteriori, adotou um controle excessivamente rgido, ao
exigir o registro a priori, alm de conceder ao Tribunal de Contas (Corte dei
Conti) o poder de veto absoluto sobre os documentos que lhe so
apresentados. Por outro lado, o citado Tribunal julga tambm os

54

ordenadores da despesa e no somente os pagadores.

Mais feliz foi o sistema adotado pela Blgica, exigindo o registro a
priori para efetivao das despesas, mas concedendo ao seu Tribunal e
Contas um poder apenas relativo de veto. Isso porque se o mesmo recusar
o registro, poder o Ministrio interessado na realizao da despesa ou na
vigncia do contrato recorrer da citada deciso para o Conselho de
Ministros. Esse poder manter o veto do Tribunal ou determinar-lhe a
realizao do registro, o que ser feito sob protesto.
O terceiro tipo de fiscalizao oramentria era prprio do sistema
sovitico, eis que o controle do oramento era feito por um rgo do
partido, denominado Rabkrin.
CONSTITUIO DE 1988
A Constituio atual disciplina a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria, operacional e patrimonial na Seo IX do Captulo 1, que
versa sobre o Poder Legislativo (arts. 70 a 75).
MODOS DE FISCALIZAO
A referida fiscalizao deve ser feita atravs de dois modos: mediante
controle externo pelo Congresso Nacional, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder. O controle externo ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, cujas atribuies esto enumeradas no art.
71. O controle interno ser mantido pelos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio nos termos do art. 74.
FUNES DO TRIBUNAL DE CONTAS
Resulta do disposto no art. 71 da CF que o Tribunal de Contas
possui duas funes: a) de fiscalizao, como as relativas apreciao das
contas do Presidente da Repblica; b) de jurisdio, como julgar as contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores
pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte prejuzo ao errio pblico.
Cabe ao Congresso Nacional, como competncia exclusiva sua,
julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (art.
49, IX). Tal competncia lhe atribuda, e no ao Tribunal de Contas,
porque, ao lado da funo judicante, sobressai tambm o aspecto poltico
de maior relevncia. Ademais, a Constituio no comete ao Congresso
Nacional o julgamento das contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, porque se o fizesse
estaria condenado inocuidade tal poder, face as inmeras e explicveis
dificuldades que existiriam para que o Congresso pudesse exercer tal
atribuio.

55

ASPECTOS DA FISCALIZAO
A fiscalizao, a teor do disposto no art. 70 da CF, deve abranger os
aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como aplicao
das subvenes e renncia de receitas. Legalidade significa ter o ato
assento em lei. Economicidade quer dizer controle de eficincia na gesto
financeira. Legitimidade significa o controle do resultado da execuo
oramentria, para apurar se o dinheiro pblico foi ou no bem aplicado
em face da coletividade. Subvenes so transferncias destinadas a cobrir
despesas de custeio de rgos pblicos ou privados (art. 12, 3, da Lei n
4.320/64).
SISTEMAS DE CONTROLE POSTERIOR E CONCOMITANTE
Verifica-se do exame das atribuies do Tribunal de Contas (art. 71
da CF) que a nossa Constituio adota os sistemas de controle posterior e
concomitante (art. 72), realizando-se a fiscalizao sem prejuzo ou
retardamento dos servios que incumbem administrao. Assim, os
incisos IX e X do art. 71 permitem ao Tribunal de Contas assinar prazo
para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, bem como sustar, se no
atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara
dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de contrato, o ato de
sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Se o
Congresso Nacional ou Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no
efetivar as medidas antes referidas, o Tribunal decidir a respeito ( 1 e
2 do art. 71 da CF).
COMPOSIO DO TRIBUNAL DE CONTAS
O Tribunal de Contas da Unio deve ser integrado por nove
Ministros, que devem preencher os requisitos do 1 do art. 73 da CF, a
saber: a) mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
b) idoneidade moral e reputao ilibada; c) notrios conhecimentos
jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao
pblica; d) mais de dez anos de exerccio de funo ou de atividade
profissional que exija os conhecimentos anteriormente mencionados.
A escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da Unio deve ser
feita da seguinte forma: a) um tero pelo Presidente da Repblica, com
aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores
e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista
trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento;
b) dois teros pelo Congresso Nacional ( 2 do art. 73 da CF).
CONSELHOS DE CONTAS DOS MUNICPIOS
Finalmente, o art. 75 da CF estatui que as normas estabelecidas na
56

referida Seo IX aplicam-se, no que couber, organizao, composio e

fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. A exata
compreenso do art. 75 da CF somente possvel atravs da sua
interpretao em conjunto com a norma constante do 4 do art. 31.
Dessa exegese resulta o seguinte: a) o art. 31, 4 veda a criao de
tribunais, conselhos ou rgos de Contas Municipais; b) a referncia feita
pelos 1 do art. 31 e art. 75 a Conselhos, Tribunais de Contas dos
Municpios e rgos de Contas Municipais significa to-somente que a
Constituio respeitou a mantena dos rgos que j existiam ao tempo
da sua promulgao.

57

CRDITO PBLICO
NOO GERAL
ORIGEM ETIMOLGICA DO TERMO CRDITO
A palavra crdito se origina do latim creditum, que, por sua vez,
advm do verbo credere, isto , ter confiana. Assim, crdito a confiana
que os homens tm uns nos outros e sua importncia demonstrada pela
tradicional sentena de Demstenes: Ignorante aquele que desconhece
que o crdito o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a
aquisio da riqueza.
ELEMENTOS DO CRDITO: CONFIANA E PRAZO
Assim, a base do crdito a confiana que o credor deposita na
pessoa a quem concede o crdito de que a mesma lhe restituir o capital
mutuado.
Esta confiana tem de ser entendida sob os pontos de vista subjetivo
e objetivo. Significa, pelo primeiro aspecto, que o devedor merece f, ou
melhor, possui os requisitos morais bsicos que fazem a pessoa do credor
ter a certeza de que ele aplicar a sua capacidade econmica no
cumprimento de sua obrigao, correspondente devoluo da quantia
que lhe foi mutuada. Encarada sob o aspecto objetivo, a confiana
compreende a certeza que o credor tem de que o devedor
economicamente capaz de liquidar o dbito que assumiu. Alm do
elemento confiana, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que
corresponde ao perodo que decorre entre a prestao atual por parte de
quem concede o crdito e a prestao futura a ser cumprida por quem
dele se beneficiou e consistente na sua devoluo.
Assim, para alguns o crdito consiste em uma troca de um valor
presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permisso de
usar o capital de outrem.
Por outro lado, a expresso pblico empregada para caracterizar a
pessoa do Estado como sendo a que se utiliza daquela confiana para
obter recursos do particular contra a promessa de restitu-los decorrido
certo tempo.
CONCEITO DE CRDITO PBLICO
Podemos, agora, conceituar crdito pblico como sendo a faculdade
que tem o Estado de, com base na confiana que inspira e nas vantagens
que oferece, obter, em emprstimo, recursos de quem deles dispe,
assumindo, em contrapartida, a obrigao de restitu-los nos prazo e
condies fixados.
No h dvida que no basta a confiana que o Estado inspira para

58

que obtenha, por emprstimo, os recursos de que necessita, pois

necessrio ser que acene ao possuidor do capital com o oferecimento de
vantagens tais que o sensibilize a fornecer o crdito.
O crdito pblico, desta maneira, consiste em um processo de que o
Estado lana mo para obter recursos de que carea para a satisfao de
suas necessidades, quando se mostra insuficiente o processo de utilizao
do tributo.
Os recursos auferidos pelo Estado em decorrncia de emprstimo
recebido no constituem receita pblica, mas sim mera entrada ou
ingresso, eis que no integram, de forma permanente, o patrimnio do
Estado face obrigao de sua restituio. Assim, como j foi visto
anteriormente, receita pblica a entrada que, integrando-se no
patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia
no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo.
Entretanto, a Lei n 4.320 d ao termo receita um sentido
amplo,
compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do Estado, pelo
que, sob o ponto de vista legal, o emprstimo considerado como receita
de capital ( 4 do art. 11).

TCNICA DO CRDITO PBLICO

O Estado pode obter crdito pblico quer contraindo emprstimos a
entidades pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais,
quer atravs da emisso de ttulos colocados junto a tomadores privados
de um determinado mercado.
CONCEITO DE EMPRSTIMO PBLICO
Assim, emprstimo pblico a operao pela qual o Estado recorre
ao mercado interno ou externo em busca de recursos de que carea, face,
normalmente, insuficincia da receita fiscal, assumindo a obrigao de
reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condies
por ele fixadas.
EMPRSTIMO PBLICO E IMPOSTO
O emprstimo distingue-se do imposto porque este, independente de
ser obtido compulsoriamente, no oferece promessa de devoluo,
enquanto o emprstimo depende da vontade do mutuante em subscrever o
emprstimo e se subordina condio de devoluo.
Assim, tal distino fundamenta-se em considerar no emprstimo
um carter voluntrio, contratual, enquanto o imposto tem um carter de
coercitividade.
NATUREZA CONTRATUAL DO EMPRSTIMO PBLICO
Consideramos um ponto indiscutvel que o emprstimo pblico
encerra um carter contratual, apesar de alguns autores negarem tal
feio contratual sob o fundamento de que o emprstimo pblico uma
59

obrigao unilateral assumida pelo Estado, cuja fonte direta no a

vontade das partes, mas a lei. No concordamos com tal entendimento
porque, apesar de o emprstimo pblico decorrer de uma lei, o Estado fica
impedido de alterar o seu regime que, depois de estabelecido, obriga a
ambos os contratantes, o Estado e o particular.
Maurice Duverger, apesar de no discrepar do entendimento da
quase totalidade dos autores a respeito do carter contratual do emprstimo, chama ateno para o fato de que tal carter por vezes se
atenua, e afirma que a diferena entre o privado e o pblico ainda menos
importante do que parece ao primeiro exame, pelas seguintes razes:
a) quanto aos limites do carter contratual, enquanto o emprstimo
privado tem suas condies fixadas em conseqncia de comum acordo
entre as partes, no emprstimo pblico o Estado fixa, unilateral-mente, as
suas condies, cabendo, quando muito, ao subscritor aceit-lo ou
recus-lo em bloco, ou seja, sem poder discutir as suas condies; assim,
caso se entenda que o emprstimo pblico um contrato, ter-se- de
admitir que um contrato especial porque somente uma de suas partes, o
Estado, fixa as suas condies, e a aceitar-se, como pretendem alguns,
que seria um contrato de adeso, e existindo este nas relaes entre
particulares, como na venda a preo marcado e nas condies
determinadas pelo vendedor, ser indiscutvel que a noo de contrato
livremente ajustado mais terica que prtica, pelo que desapareceria o
aspecto voluntrio que serve de base para distinguir o emprstimo pblico
do imposto;
b) no que diz respeito s excees ao carter contratual e voluntrio
do emprstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos emprstimos
obrigatrios e so mais relativas e mais limitadas nos emprstimos quaseobrigatrios, a saber: nos emprstimos obrigatrios, em que cada cidado
deve subscrever uma parcela do emprstimo proporcional sua renda ou
sua fortuna, estaremos diante no de um emprstimo mas de um
imposto extraordinrio, embora com a obrigao de o Estado devolv-lo
em certo prazo, enquanto que nos emprstimos semi-obrigatrios, quando
o cidado praticamente coagido a subscrev-los, como no tempo de
guerra, em que sofre os efeitos da propaganda e da presso social sobre
ele exercida, o carter voluntrio do emprstimo fica grandemente
atenuado.
Obrigao do Estado de Devolver o Emprstimo
Por outro lado, em relao obrigao que decorre do emprstimo
para o Estado de devolver o seu valor nas condies fixadas, Duverger
demonstra que ela pode desaparecer ou diminuir.
Diz-se que desaparece, nos Estados modernos, com a desvalorizao
da moeda em conseqncia da inflao acelerada, como ocorreu na
Alemanha, em 1922, quando o marco ficou praticamente reduzido a zero,
com o que o Estado alemo pde reembolsar sua dvida fixada em marcos
com um papel-moeda despido de qualquer valor, sem que, juridicamente,
tenha rompido sua obrigao de devoluo.
A referida obrigao pode tambm se reduzir de duas formas: a)

60

voluntariamente, quando o Estado pede aos tomadores do emprstimo

pblico uma reduo das vantagens dadas, conferindo-lhes uma opo de
reembolso imediato ou a reduo das citadas vantagens; b)
compulsoriamente, que s ocorre raramente, e resulta, na maioria das
vezes, de uma desvalorizao da moeda, conseqncia de uma inflao
menos acelerada que a referida acima, como quando os preos se elevam,
por exemplo, de trinta por cento em relao data da subscrio do
emprstimo, pelo que s se poder comprar com a mesma quantidade de
dinheiro existente na poca da subscrio bens que custem no momento
do resgate trinta por cento menos, embora o Estado continue a pagar a
mesma quantia de juros aos subscritores e a lhes reembolsar a mesma
quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, s
possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam faz-lo
quando da subscrio, tudo se passando, assim, como se a contrapartida
de devoluo por parte do Estado ficasse reduzida de trinta por cento.
CLASSIFICAO DO EMPRSTIMO PBLICO
O emprstimo pblico pode ser classificado dos seguintes modos:
1) em relao forma de que se utiliza o Estado para sua obteno,
os emprstimos podem ser:
a) voluntrios, quando o Estado no se vale de qualquer coao para
a sua subscrio, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos
recursos de que carece, podendo o contribuinte livremente optar em
realizar ou no tal subscrio;
b) semi-obrigatrios ou patriticos, em que o Estado ainda no obriga
a sua subscrio mas se utiliza, em determinadas situaes especiais,
como no tempo de guerra, de uma coao indireta, como a que resulta da
propaganda, do apelo ao patriotismo dos cidados e da presso social
sobre eles exercida;
2) em relao origem do emprstimo, este pode ser:
a) interno, quando o Estado o obtm em seu prprio territrio,
dentro de suas prprias fronteiras, pouco importando que provenha de
cidados nacionais ou estrangeiros, ou b) externo, que o obtido no
exterior;
3) em relao ao prazo em que o emprstimo ser resgatado, ele se
divide em emprstimo a prazo longo ou a prazo curto, existindo, ainda, os
denominados emprstimos perptuos, que no apresentam data de
resgate, ficando o Estado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma
renda ou juro aos subscritores;
4) quanto competncia da pessoa jurdica de direito pblico para a
utilizao do emprstimo pblico, o mesmo divide-se em federal, estadual
e municipal.

61

FASES DO EMPRSTIMO PBLICO

O emprstimo pblico compreende duas fases distintas, a emisso e
a dvida pblica.
A emisso corresponde ao seu lanamento, pelo qual o Estado
exterioriza seu desejo de obter crdito e indica as condies em que se far
a subscrio, principalmente as vantagens que dela decorrero para os
subscritores.
A emisso pode ser direta, se o Estado lana, por conta prpria, o
emprstimo, servindo-se de subscrio, em que so estipuladas as
condies da operao, ou mandando vender os ttulos respectivos no
Tesouro, nos bancos ou na Bolsa. indireta se o emprstimo lanado
por meio de terceiros, j por fora de concesso da emisso a um
capitalista, j por adjudicao da mesma a quem oferecer mais vantagens
e garantias. Neste ltimo caso, os concessionrios ou adjudicatrios
respondero pelo levantamento do capital necessrio ou pela colocao
dos ttulos.
AS CONDIES DO EMPRSTIMO PBLICO
As condies do emprstimo pblico tm papel relevante para sua
subscrio. Isso porque no emprstimo particular o juro o nico
interesse oferecido ao mutuante, mas no emprstimo pblico o Estado
deve tratar de oferecer outras vantagens para o sucesso da operao a que
recorre, como, por exemplo, garantias contra a variao do valor da
moeda, a fim de que o subscritor, quando do reembolso, no receba
menos dinheiro que o emprestado.
As mencionadas vantagens podem ser assim resumidas:
a) colocao dos ttulos abaixo do par, como quando seu valor
nominal de 100, mas o Estado o lana por 80, obrigando-se, no entanto,
a reembolsar o mutuante pelo seu valor nominal;
b) lanamento do ttulo ao par, ou seja, por seu valor nominal,
obrigando-se o Estado a pagar ao mutuante quantia maior que ele
emprestou;
c) obrigao do Estado, atravs da realizao de sorteios peridicos,
reembolsar imediatamente os subscritores que forem premiados, sem
esperar pelo decurso do prazo fixado, correspondendo aos denominados
emprstimos de loterias;
d) concesso de direito aos subscritores de pagarem tributos ou
outras dvidas com os ttulos representativos do emprstimo, tomando por
base seus valores nominais, que, se forem inferiores aos estabelecidos na
Bolsa, beneficiaro os mutuantes;
e) concesso de privilgios fiscais aos mutuantes, como iseno
fiscal dos rendimentos produzidos pelos ttulos quanto ao juro ou quanto
sua renegociao;
f) atribuio de determinadas vantagens jurdicas aos ttulos, como,
por exemplo, sua impenhorabilidade.

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GARANTIAS DO EMPRSTIMO PBLICO

Todavia, no basta somente que o Estado oferea vantagens ao
subscritor do ttulo, pois deve tambm garantir-lhe no s o reembolso do
capital mutuado, como igualmente que este no ser afetado pela
desvalorizao da moeda. Tais garantias consistem basicamente no
seguinte:
a) garantias reais, muito usadas na Idade Mdia, quando o Estado
dava em hipoteca, em favor do mutuante, castelos, terras, etc., estando
hoje em desuso;
b) garantias dadas por terceiro de que o mutuante receber o capital
mutuado caso o Estado no honre seu compromisso, modalidade esta que
tambm no mais usada;
e) garantias vinculadas, quando determinada renda do Estado,
geralmente de ordem fiscal, fica vinculada ao pagamento do emprstimo;
d) garantias de cmbio, consistentes em uma clusula inserida nos
contratos de emprstimo, pela qual, tendo em vista que geralmente os
mutuantes tm mais confiana no valor da moeda estrangeira que no da
nacional, o Estado se obriga a reembolsar ao mutuante o capital
emprestado, tomando por base, na poca do reembolso, o valor de
determinada moeda estrangeira;
e) insero nos contratos da denominada clusula ouro, pela qual
o Estado vincula o pagamento da dvida pblica ao valor internacional do
ouro que vigora na data do pagamento;
f) garantia existente nos emprstimos indexados, em que o valor
do emprstimo fica vinculado ao preo de determinados produtos ou
servios, como carvo, eletricidade, ferrovirio, etc.
As trs primeiras garantias visam a dar segurana ao mutuante de
que ele receber o capital fornecido ao Estado, enquanto as demais visam
a prevenir os efeitos da desvalorizao da moeda.
AMORTIZAO DO EMPRSTIMO
Os modos clssicos de resgate dos emprstimos pblicos, conforme
Aliomar Baleeiro, so os seguintes:
a) simultaneamente: todos os ttulos so resgatados duma s vez na
data do vencimento;
b) em srie por sorteios peridicos; o Tesouro, a partir de certa data,
sorteia todos os anos uma srie de ttulos para resgate, at que se
extinga toda a obrigao;
e) anuidades terminveis: juros e amortizaes so pagos ao longo
de um perodo em prestaes iguais at completa liquidao da
dvida, de sorte que, na marcha do tempo, a parcela do capital
restitudo cada vez maior, segundo a Tabela Price;
d) rendas vitalcias: forma europia antiga em que o Tesouro se
obrigava a pagar uma prestao at o fim da vida do subscritor,
extinguindo-se a dvida com a morte deste ou do beneficirio;
e) pelos saldos oramentrios: o Tesouro, a seu critrio, compra os

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ttulos em Bolsa, o que naturalmente s lhe interessa fazer por

cotaes inferiores ao valor nominal.
CONVERSO DO EMPRSTIMO
Conceito
Converso a alterao feita pelo Estado,
qualquer das condies fixadas para a obteno
objetivando diminuir a carga anual do encargo que
em contrapartida subscrio.
A converso deve ser examinada sob seus
econmico-financeiro.

aps a emisso, de
do crdito pblico,
ele tem de suportar,
aspectos jurdico e

Aspecto jurdico
Quanto ao aspecto jurdico, distinguem-se normalmente trs tipos
de converso:
a) forada , em que o Estado impe ao mutuante a substituio do
ttulo primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior,
podendo tal imposio ser feita indiretamente, quando, por exemplo, o
Estado no obriga a referida substituio, mas decreta a caducidade dos
ttulos que no forem substitudos; tal modalidade de converso atenta
contra o direito adquirido do mutuante e repelida nos pases em que os
tribunais controlam a constitucionalidade das leis;
b) facultativa, em que o Estado concede ao mutuante, sem qualquer
coao direta ou indireta, o direito de escolher entre continuar com seu
ttulo primitivo ou receber, em substituio, um novo ttulo que no lhe
retire qualquer vantagem do anterior, como, por exemplo, o ttulo novo
concede ao Estado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem
de juro maior em favor do mutuante;
c) obrigatria, em que o Estado concede tambm ao mutuante um
direito de opo, consistente em aceitar a substituio de seu ttulo por
um outro que lhe oferea uma vantagem menor ou ser reembolsado do
valor do ttulo anterior.
ASPECTO ECONMICO-FINANCEIRO
Sob o ponto de vista econmico e financeiro, para que a converso
obtenha sucesso, necessrio se torna que os novos ttulos oferecidos, em
substituio, pelo Estado, concedam vantagem menor que aquela que
esteja sendo, no mesmo momento, concedida por outros ttulos vendidos
na Bolsa. Do contrrio, o mutuante preferir o reembolso que lhe
permitir, de imediato, comprar na Bolsa os referidos ttulos para ser
beneficiado por um interesse maior.
REPDIO DA DVIDA

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Por outro lado, ocorre o repdio da dvida quando o Estado,

independentemente da vontade do subscritor do emprstimo, cancela a
dvida ou altera as suas condies, impondo novas condies que lhe
paream mais favorveis, podendo o repdio se referir ao capital ou ao
juro.
A desvantagem do repdio consiste em desmerecer a confiana que
o subscritor havia depositado no Estado, o que pode trazer dificuldades no
caso do Estado necessitar de novos emprstimos.

DVIDA PBLICA
SENTIDOS LATO E ESTRITO DA EXPRESSO
A expresso dvida pblica pode ser considerada em dois sentidos
diversos.
Em sentido lato, compreende todas as obrigaes do Estado para
com seus credores, seja qual for a sua origem, como cauo, depsito,
prestao de servios, fianas, penses, aposentadorias, fornecimento de
bens, sentenas judiciais ordenatrias de pagamentos ou emprstimos.
Em sentido estrito, no entanto, a dvida pblica aquela cuja obrigao de
pagamento decorra apenas de emprstimos. No caso, interessa-nos
somente a dvida pblica entendida estritamente.
CLASSIFICAO
A dvida pblica admite vrias classificaes, que variam em razo
do aspecto que se pretenda pr em relevo.
DVIDA INTERNA E EXTERNA
Considerando-se a sua origem territorial, a dvida pblica
denominada interna quando decorre de obrigao assumida no prprio
territrio do Estado, inclusive mediante colocao de ttulos no mercado
de capitais atravs do Banco Central (CF, art. 164), pouco importando que
os credores sejam nacionais ou estrangeiros. Diz-se externa a dvida
pblica em que a obrigao foi assumida pelo Estado fora dos limites de
seu territrio.
DVIDA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA
A dvida pblica pode ser classificada ainda em razo da
necessidade ou no de lei especial. Assim, dvida administrativa a que
depende de lei especial e resulta do simples desempenho das finalidades
prprias dos ramos da administrao. Por outro lado, dvida pblica
financeira a que resulta de emprstimo pblico devidamente autorizado
por lei especial.

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NA CONSTITUIO DE 1988
A Constituio atual, em seu art. 24, I, confere Unio, aos Estados
e ao Distrito Federal competncia para legislar concorrente-mente sobre
direito financeiro, observadas as seguintes regras: a) no mbito da
legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer
normas gerais; b) tal competncia no exclui a competncia suplementar
dos Estados; c) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades; d) a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
Por sua vez, o art. 163 (incisos I a IV) prescreve que lei
complementar dispor sobre finanas pblicas; dvida pblica externa e
interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades
controladas pelo Poder Pblico; concesso de garantias pelas entidades
pblicas, e emisso e resgate de ttulos da dvida pblica.
Versando ainda sobre matria de crdito pblico, a Constituio de
1988 dispe ainda o seguinte:
a) competncia do Congresso Nacional, com a sano do Presidente
da Repblica, para dispor sobre moeda, seus limites de emisso, e
montante da dvida mobiliria federal (art. 48, XIV);
b) competncia privativa do Senado Federal para autorizar
operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; fixar, por
proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da
dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios; dispor sobre limites globais e condies para as operaes de
crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder
Pblico Federal; dispor sobre limites e condies para a concesso de
garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; estabelecer
limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, incisos V a IX);
c) vedao de prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao da receita (art. 167, IV).
Por outro lado, o art. 34, V, a, permite que a Unio possa intervir nos
Estados e no Distrito Federal para reorganizar as finanas da unidade da
Federao que suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois
anos consecutivos, salvo motivo de fora maior. Da mesma forma, o art.
35, I, estatui que o Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio
nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando deixar de
ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida
fundada.

FONTES BIBLIOGRFICAS:
a)ATIVIDADE
FINANCEIRA

DO

ESTADO;

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DESPESA

PUBLICA;

ORAMENTO PUBLICO E CRDITO PUBLICO:

-MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO E DIREITO TRIBUTRIO
autor:Luiz Emygdio Franco da Rosa Junior
Editora: Renovar
b)RECEITA PUBLICA
CURSO DE DIREITO TRIBUTRIO
Autor: Zelmo Denari
Editora: Forense

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