Informe Auditoria Proteccion Civil

EVALUACIN NMERO 1647
EVALUACIN DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL"
Evaluacin nm. 1647

Evaluacin de la Poltica Pblica de Proteccin Civil
ndice
Introduccin
1
1. Anlisis del problema pblico en materia de proteccin civil
3
1.1. Antecedentes
3
1.1.1. Identificacin del problema pblico y diseo de las bases normativas
e institucionales para su atencin
4
1.1.2. Inclusin de la poltica pblica en la programacin nacional de mediano plazo
8
1.1.3. Conclusin sobre el grado de consolidacin de la poltica pblica en el siglo XX
9
1.2. Panorama general de la poltica pblica: evolucin y contexto en el periodo
2000-2014
10
1.3. Definicin del problema pblico
19
2. Anlisis del diseo de la poltica pblica de proteccin civil
27
2.1. Diseo normativo
27
2.2. Diseo institucional - organizacional
42
2.3. Diseo programtico
50
2.4. Diseo presupuestal
57
2.5. Diseo metodolgico
66
2.6. Diseo de evaluacin
70
2.6.1. Diseo normativo-programtico para la evaluacin
71
2.6.1.1. Indicadores estratgicos establecidos en la planeacin de mediano plazo 71
2.6.1.2. Metodologa para medir la vulnerabilidad
74
2.6.1.3. Evaluacin de las repercusiones socioeconmicas de los fenmenos
perturbadores
75
2.6.1.4. Evaluacin de las matrices de indicadores de resultados
76
2.6.2. Metaevaluacin de la poltica pblica
79
2.6.2.1. Evaluaciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social (CONEVAL)
79
2.6.2.2. Auditoras practicadas por la ASF
81
2.6.2.3. Evaluaciones internacionales
85
2.7. Diseo de rendicin de cuentas
87
3. Implementacin y resultados
93
3.1. Previsin
93
3.1.1. Integracin del Atlas Nacional de Riesgos
94
3.1.2. Sistemas de monitoreo y alertamiento
107
3.1.3. Vinculacin con el extranjero para el intercambio de informacin
117
3.1.4. Cumplimiento del objetivo de la previsin
122
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3.2. Prevencin
3.2.1. Elaboracin de planes y programas de proteccin civil
3.2.2. Ordenamiento territorial
3.2.3. Homologacin del marco regulatorio de la proteccin civil
3.2.4. Capacitacin de los servidores pblicos responsables de la proteccin civil
3.2.5. Fomento de la cultura de autoproteccin
3.2.6. Coordinacin del SINAPROC en las acciones de prevencin
3.2.7. Cumplimiento del objetivo de la prevencin
3.3. Auxilio
3.3.1. Coordinacin del SINAPROC para el auxilio de la poblacin en casos
de emergencia
3.3.2. Actuacin del SINAPROC en la atencin de emergencias
3.3.3. Cumplimiento del objetivo del auxilio
3.4. Recuperacin
3.4.1. Coordinacin del SINAPROC para la recuperacin ante desastres
3.4.2. Oportunidad en el acceso a los insumos para reconstruccin
3.4.3. Cumplimiento del objetivo de la recuperacin
3.5. Reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
ante los fenmenos perturbadores
3.5.1. Avance en la reduccin de la vulnerabilidad
3.5.2. Reorientacin de la poltica pblica
4. Consideraciones finales y prospectiva
Glosario de trminos
Bibliografa
ii
123
124
136
140
144
145
146
149
151
151
157
165
167
168
171
177
177
177
178
189
199
205
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Introduccin
La proteccin civil es fundamental en la agenda nacional, pues se refiere a las acciones del
Estado para preservar la integridad fsica y patrimonial de las personas, as como la
infraestructura pblica ante la ocurrencia de los fenmenos perturbadores, mediante la
reduccin de la vulnerabilidad de la sociedad.
En este sentido, la poltica pblica se basa en la articulacin de las acciones de los tres rdenes
de gobierno y la sociedad civil en torno al Sistema Nacional de Proteccin Civil, a fin de
fortalecer la capacidad operativa del gobierno en la previsin y prevencin de las
consecuencias de los fenmenos perturbadores, el auxilio a la poblacin en caso de emergencia
y la recuperacin de los niveles de bienestar alcanzados antes de la ocurrencia de dichos
fenmenos.
Con motivo de la revisin de la Cuenta Pblica 2014, la Auditora Superior de la Federacin
(ASF) evalu los avances y logros alcanzados por el Gobierno Federal, mediante la operacin de
la Secretara de Gobernacin (SEGOB), el Centro Nacional de Prevencin de Desastres
(CENAPRED), la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) y las instancias federales participantes
en el SINAPROC, respecto de las obligaciones y los propsitos gubernamentales establecidos en
materia de proteccin civil en el periodo 2000-2014, a efecto de determinar en qu medida las
instituciones evaluadas atendieron las causas que originan el problema de la vulnerabilidad de
la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores.
Con la evaluacin se encontr que, a 2014, la Ley General de Proteccin Civil vigente establece
los medios para reducir la vulnerabilidad por medio de la gestin integral de riesgos y se
registraron avances en cuanto a la conformacin del ANR como una herramienta til para
modelar escenarios de riesgo relacionados con los fenmenos perturbadores que afectan el
1
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territorio nacional; el monitoreo de los fenmenos hidrometeorolgicos, sismos, volcanes y

tsunamis, y la coordinacin del SINAPROC en los componentes de auxilio y recuperacin.
No obstante, dado que los fenmenos naturales y antropognicos, por sus caractersticas y
complejidad, son inevitables, se considera que se deben encauzar los esfuerzos del SINAPROC
hacia el establecimiento de medidas que privilegien el enfoque preventivo de la poltica
pblica, a fin de atender en mayor medida sus causas y coadyuvar con el objetivo central de la
poltica pblica de reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
pblica ante los fenmenos perturbadores, con objeto de preservar la integridad fsica y
patrimonial de la poblacin.
El detalle de estos hallazgos se presenta en los cuatro captulos que integran el presente
documento:
En el primero, se abordan de forma breve y precisa los antecedentes histricos de la

poltica pblica sujeta a evaluacin, su evolucin, as como la identificacin del
problema pblico y su inclusin en la programacin nacional.
En el segundo, se hace un anlisis del diseo de la poltica pblica de proteccin civil,

considerando las vertientes de los diseos normativo, institucional-organizacional,
programtico, presupuestal, metodolgico, de evaluacin y de rendicin de cuentas.
En el tercero, se presenta en conjunto la implementacin, as como los resultados de la

evaluacin, considerando como ejes temticos la previsin, la prevencin, el auxilio, la
recuperacin y la reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura ante los fenmenos perturbadores.
En el cuarto, se presentan las consideraciones finales de la ASF respecto del conjunto

de hallazgos de la evaluacin de la poltica pblica, as como la prospectiva de los
puntos determinados como prioritarios de atencin.
Se aaden al documento dos apartados adicionales, referentes al glosario de trminos y a la

bibliografa consultada para el desarrollo de la evaluacin.
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1.
Anlisis del problema pblico en materia de proteccin

civil
1.1.
Antecedentes
El concepto de proteccin civil tuvo su origen en el mbito internacional, en 1977, con la

adopcin del Protocolo I, adicional a los convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949,
relativo a la proteccin de las vctimas de los conflictos Armados Internacionales, en el que se
define a la proteccin civil como el cumplimiento de las tareas humanitarias
1/
destinadas a
proteger a la poblacin contra los peligros de las hostilidades y de las catstrofes, y ayudarla a
recuperarse de sus efectos inmediatos, as como a facilitar las condiciones necesarias para su
supervivencia. 2/
Desde la creacin del primer cuerpo de bomberos en el pas en 1871, la proteccin civil y su
conduccin evolucionaron con un enfoque reactivo, derivado de catstrofes, como sucedi con
la creacin de la Cruz Roja Mexicana, que se dio en respuesta a los terremotos registrados en la
Brecha de Guerrero en la primera dcada del siglo XX. 3/
En la dcada de los sesenta, el Estado Mexicano cre el Consejo Nacional para la Prevencin de
Accidentes y la figura de los planes de auxilio de la poblacin civil en respuesta a las
inundaciones suscitadas en 1966 en Veracruz y Tamaulipas, las cuales se derivaron del
desbordamiento del ro Pnuco provocado por el huracn Ins. En este desastre, el Ejrcito
Mexicano fungi por primera vez como responsable de las labores de rescate, resguardo de
1/
2/
3/
Conforme a lo sealado en el Protocolo I, se establecieron como tareas humanitarias: 1) servicio de alarma; 2) evacuacin; 3)
habilitacin y organizacin de refugios; 4) aplicacin de medidas de oscurecimiento; 5) salvamento; 6) servicios sanitarios,
incluidos los de primeros auxilios, y asistencia religiosa; 7) lucha contra incendios; 8) deteccin y sealamiento de zonas
peligrosas; 9) descontaminacin y medidas similares de proteccin; 10) provisin de alojamiento y abastecimientos de
urgencia; 11) ayuda en caso de urgencia para el restablecimiento y el mantenimiento del orden en zonas damnificadas; 12)
medidas de urgencia para el restablecimiento de los servicios pblicos indispensables; 13) servicios funerarios de urgencia;
14) asistencia para la preservacin de los bienes esenciales para la supervivencia; 15) actividades complementarias
necesarias para el desempeo de cualquiera de las tareas mencionadas, incluidas, entre otras cosas, la planificacin y la
organizacin, y 16) captura y combate de animales peligrosos.
El Protocolo I, Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949, adoptado el 8 de junio de 1977, entr en vigor
en Mxico el 21 de abril de 1983, al ser publicado en el Diario Oficial de la Federacin.
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de
Proteccin Civil en Mxico, Pars, 2013 p. 68.
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bienes y auxilio por medio del Plan DN-III-E 4/. En el mismo tenor, en 1974, se plantearon las
primeras responsabilidades en materia de proteccin civil para la Secretara de Gobernacin
(SEGOB), en la Ley General de Poblacin y en la Ley de Responsabilidad Civil por Daos
Nucleares, que consistieron principalmente en la coordinacin de las acciones de auxilio ante
desastres. 5/
Los desastres naturales ocurridos en la Repblica Mexicana en la dcada de los ochenta, como
la erupcin del volcn Chichonal en 1982, la explosin registrada en San Juan Ixhuatepec en
1984 y los sismos de septiembre de 1985, fueron muestra de la vulnerabilidad y exposicin de
la poblacin y sus bienes materiales a los efectos del medio ambiente, en un pas que careca
de la preparacin y prevencin necesaria para hacer frente a estos fenmenos.
1.1.1. Identificacin del problema pblico y diseo de las bases

normativas e institucionales para su atencin
Los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985 marcaron una de las mayores tragedias en
nuestro pas, particularmente en la Ciudad de Mxico, donde las consecuencias fueron
catastrficas para su poblacin y para la infraestructura urbana y de servicios, 6/ pues se estima
que aproximadamente 6,000 personas perdieron la vida y que los daos por prdidas
materiales fueron equivalentes al 2.7% del PIB de ese ao. 7/
El desastre puso de manifiesto la vulnerabilidad de la poblacin ante los fenmenos
perturbadores, por lo que el Gobierno Federal se propuso establecer un sistema integral de
proteccin civil que permitiera hacer frente a estas contingencias de una forma oportuna, para
lo cual tena que ser capaz de estudiar, prevenir y atender los desastres durante y despus de la
presencia de esos fenmenos.
4/
5/
6/
7/
El Plan DN-III-E es un plan de auxilio a la poblacin civil diseado por la Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA), el cual se
implementa en casos de desastres naturales o antropognicos, y se formul el 18 de septiembre de 1965.
OCDE (2013), op. cit., p. 68.
Los sismos generaron prdidas directas e indirectas por un total estimado de 8.3 mil millones de dlares estadounidenses, a
precios constantes de 2010. Los daos en construcciones e infraestructura representaron aproximadamente el 87.0% de las
prdidas y el 13.0% restante fue por prdidas de ingresos o produccin, incremento en el costo de suministro de servicios,
respuesta de emergencia y rehabilitacin temporal. Se calcula que 1,700 escuelas quedaron daadas y 30.0% de la capacidad
hospitalaria en la Ciudad de Mxico qued destruida; aproximadamente 250,000 personas perdieron su vivienda y casi
900,000 sufrieron daos en sus viviendas. SEGOB, El Fondo de Desastres Naturales de Mxico: una resea. Mxico, SEGOBBanco Mundial, 2012, p. 14.
BITRN, Daniel, Caractersticas del impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico en el periodo
1980-99, CENAPRED, Mxico, 2001, pp. 47-49.
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En este contexto, se cre la Comisin Nacional de Reconstruccin,
8/
cuyo objetivo fue dirigir
las acciones de auxilio a la poblacin damnificada y sentar las bases para establecer los
mecanismos, sistemas y organismos para atender mejor a la poblacin en la eventualidad de
otros desastres;
9/
lo que dio como resultado el Decreto por el que se Aprueban las Bases
para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil y el Programa de Proteccin

Civil que las mismas contienen, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de mayo de
1986, con objeto de proteger a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por
fenmenos naturales y humanos, mediante acciones que redujeran la prdida de vidas
humanas, la destruccin de bienes materiales, el dao en la naturaleza y la interrupcin de las
funciones esenciales de la sociedad.
En las bases referidas se concibi al Sistema Nacional de Proteccin Civil (SINAPROC) como un
conjunto orgnico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, mtodos y
procedimientos que establezcan las dependencias y entidades del sector pblico entre s, con
las organizaciones de los diversos grupos sociales y privados y con las autoridades de las
entidades federativas y municipios, a fin de efectuar acciones de comn acuerdo destinadas a
la proteccin de los ciudadanos contra los peligros y riesgos que se presentan en la
eventualidad de un desastre, el cual estara encabezado por el Presidente de la Repblica y
sera coordinado ejecutivamente por la SEGOB. 10/
En 1986, se constituy la Coordinacin General de Proteccin Civil, dentro de la estructura de
la Direccin General del Registro Nacional de Poblacin e Identificacin Personal de la SEGOB,
como el rgano de carcter ejecutivo encargado de organizar, integrar y operar el SINAPROC,
as como de verificar la coordinacin operativa y de vigilar el cumplimiento de los acuerdos y
disposiciones emitidos por la secretara;
11/
sin embargo, esta coordinacin slo estuvo en
funciones hasta 1987, pues en 1988 se elimin y se crearon la Subsecretara de Proteccin Civil
y de Prevencin y Readaptacin Social y, adscrita a sta, la Direccin General de Proteccin
8/
9/
10/
11/
La Comisin Nacional de Reconstruccin se conform por 6 comits: de Reconstruccin del rea Metropolitana de la Ciudad
de Mxico, de Descentralizacin, de Asuntos Financieros, de Auxilio Social, de Coordinacin del Auxilio Internacional y de
Prevencin de Seguridad Civil; y 10 subcomits: de Investigacin en materia de Proteccin Civil; de Deteccin y Prevencin
de Catstrofes; de Desarrollo y Aplicacin Tecnolgica; de Organizacin y Participacin Social; de Educacin y Capacitacin;
de Marco Jurdico; de Planeacin y Ejecucin de Acciones Inmediatas ante Desastres; de Integracin de la Federacin,
Estados y Municipios en materia de Proteccin Civil; de Comunicacin Social, y la Secretara Tcnica.
Comisin Nacional de Reconstruccin, Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, 1986.
Comisin Nacional de Reconstruccin, op. cit., p. 19.
Manual de organizacin y operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Antecedentes.
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Civil. La atencin de la naciente poltica pblica ascendi al rango de subsecretara, mientras

que la unidad responsable de coordinar a las diversas dependencias y entidades en materia de
prevencin y auxilio a la poblacin en caso de emergencia adquiri el rango de direccin
general. 12/
En las Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, se previ la
creacin de un organismo especializado que estudiara los aspectos tcnicos de la prevencin
de desastres, como un instrumento indispensable para preparar, sobre bases cientficas, la
intervencin de las distintas fuerzas pblicas y sociales en materia de prevencin y auxilio ante
la ocurrencia de un desastre, y para proporcionar informacin til a fin de orientar la toma de
decisiones y lograr los objetivos del SINAPROC, por lo que, en 1988,
13/
se cre el Centro
Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED), como un rgano administrativo

desconcentrado de la SEGOB que fungira como apoyo tcnico para el SINAPROC y que tendra
por objeto estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologas para la prevencin y
mitigacin de desastres, promover la capacitacin profesional y tcnica sobre la materia, as
como apoyar la difusin de medidas de preparacin y autoproteccin a la poblacin ante la
contingencia de un desastre. 14/
Para complementar el diseo previsto en las Bases para el Establecimiento del Sistema
Nacional de Proteccin Civil, el 11 de mayo de 1990, se decret la creacin del Consejo
Nacional de Proteccin Civil, con objeto de disponer de una instancia consultiva a nivel
nacional en la materia, con funciones de coordinacin y concertacin, que permita unificar
criterios para la accin en el ramo de la proteccin civil, entre las dependencias y entidades de
la Administracin Pblica Federal y Estatal, y entre stas y las organizaciones y personas de los
sectores social y privado. 15/ Este consejo estara encabezado por el Presidente de la Repblica
e integrado por nueve secretarios de Estado 16/ y el Jefe del entonces Departamento del Distrito
12/
13/
14/
15/
16/
Ibd.
Diario Oficial, 20 de septiembre de 1988.
Artculo 2, Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Prevencin de Desastres con el carcter de rgano
administrativo desconcentrado jerrquicamente subordinado a la Secretara de Gobernacin, Diario Oficial, 20 de
septiembre de 1988.
Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de Proteccin Civil, como rgano consultivo de coordinacin de acciones y
de participacin social en la planeacin de la proteccin civil, Diario Oficial, 11 de mayo de 1990.
Las secretaras que lo integraron fueron de Gobernacin, de Relaciones Exteriores, de la Defensa Nacional, de Marina, de
Programacin y Presupuesto, de Energa, Minas e Industria Paraestatal, de Comunicaciones y Transportes, de Desarrollo
Urbano y Ecologa, y de Salud.
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Federal, y contara con la participacin de las dems secretaras, los gobiernos estatales,
municipales, los sectores privado, social, acadmico y los grupos voluntarios; sin embargo, no
fue instalado formalmente, por lo que, durante el siglo XX y hasta el 2013 cuando se instal
formalmente dicho Consejo, la poltica pblica careci del organismo concebido para concertar,
entre los tres rdenes de gobierno, los criterios y estrategias para preservar a la poblacin, sus
bienes y la infraestructura pblica de los efectos destructivos de los fenmenos perturbadores.
En 1996, se cre el Fondo para Desastres Naturales (FONDEN) como un programa dentro del
Ramo 23 Provisiones Salariales y Econmicas del Presupuesto de Egresos de la Federacin de
ese ao, y en 1999 comenz a operar con la emisin de sus primeras reglas de operacin. El
FONDEN fue establecido por el Gobierno Federal como un instrumento para atender los
efectos de desastres naturales imprevisibles, cuya magnitud supere la capacidad de respuesta
de las dependencias y entidades federales as como de las autoridades de las entidades
federativas, y se concibi como un complemento de las acciones que deben llevarse a cabo
para la prevencin de desastres naturales, toda vez que su fin era aportar recursos para
rehabilitar y reconstruir la infraestructura pblica daada, la vivienda de la poblacin
vulnerable y las reas naturales protegidas que resultaran afectadas, por lo que fue diseado
para utilizarse cuando las acciones de prevencin resultaran insuficientes; no obstante, no se
cre ningn instrumento orientado especficamente a fortalecer la prevencin en el siglo XX.
En 1998, como resultado de la reorganizacin de la SEGOB ordenada por su titular, se elimin
la Subsecretara de Proteccin Civil y de Prevencin y Readaptacin Social, y se cre
nuevamente la Coordinacin General de Proteccin Civil, a la que qued adscrita la Direccin
General de Proteccin Civil, con lo que la poltica pblica y el SINAPROC pasaron a ser
encabezados por una unidad administrativa de la SEGOB especializada en la materia. 17/
1.1.2. Inclusin de la poltica pblica en la programacin nacional de mediano

plazo
En la dcada de los noventa, en los planes nacionales de desarrollo no se establecieron
objetivos ni estrategias relacionados explcitamente con la proteccin civil, por lo que la
17/
Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Mxico, Antecedentes.
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estrategia programtica de la poltica pblica se dise a partir de planes especficos que no

estuvieron vinculados con la planeacin nacional.
El 29 de mayo de 1991, en cumplimiento del artculo segundo transitorio del Decreto por el que
se crea el Consejo Nacional de Proteccin Civil, se public el Programa Nacional de Proteccin
Civil 1990-1994 en el Diario Oficial de la Federacin, que constituy el primer programa formal
de mediano plazo en la materia, con el que se buscaba afrontar la necesidad de contar con un
instrumento regulador de los esfuerzos nacionales en la materia, que permitan al Estado
mexicano, con la ms amplia participacin de todos y cada uno de los ciudadanos que lo
constituyen, hacer frente de una manera organizada a las calamidades naturales o humanas, y
fomentar al propio tiempo la readopcin de conductas y valores de nuestra cultura y de
nuestra identidad nacional, asociados al concepto de solidaridad y a las acciones que le van
aparejadas.
El Programa Nacional de Proteccin Civil 1990-1994 tuvo como objetivo general consolidar un
Sistema Nacional de Proteccin Civil completamente integrado y sustentado, en el transcurso
de esta administracin, permitiendo a la nacin mexicana estar genuinamente preparada para
afrontar y mitigar las consecuencias de un desastre; ese programa estableci objetivos
particulares, estrategias y lneas de accin para prevenir y mitigar las consecuencias de los
cinco fenmenos perturbadores identificados: geolgicos, hidrometeorolgicos, qumicos,
sanitarios y socio-organizativos. En materia de consolidacin del sistema, se establecieron
como estrategias: instrumentar y poner en marcha las instancias normativas y operativas del
SINAPROC; promover la cultura de la autoproteccin, y constituir un marco normativo para
regular la participacin de los tres niveles de gobierno en todo el pas.
El 17 de julio de 1996, se public en el Diario Oficial de la Federacin el segundo instrumento
de mediano plazo en materia de proteccin civil: Programa de Proteccin Civil 1995-2000, con
el cual se dio continuidad al del periodo 1990-1994, toda vez que tuvo como propsito
consolidar las estructuras y mecanismos de operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil
en los rdenes de gobierno federal, estatal y municipal, incrementando la participacin de los
sectores social y privado en sus actividades, para que, con el esfuerzo conjunto y
corresponsable de todas sus instancias y de la poblacin misma, se reduzca de manera
8
Evaluacin nm. 1647

apreciable la prdida de vidas y bienes como resultado de desastres de origen natural o

humano. Las estrategias contenidas en este programa se disearon en torno a siete objetivos:
consolidar la normativa, planeacin, coordinacin y concertacin; fortalecer la comunicacin
social y fomentar la cultura de proteccin civil; reducir la vulnerabilidad de sistemas afectables;
capacitar, adiestrar y formar personal directivo, tcnico y operativo; mejorar la administracin
de emergencias; ampliar la cooperacin internacional, y fomentar la investigacin y el
desarrollo tecnolgico.
El anlisis muestra que ninguno de los dos planes de mediano plazo en materia de proteccin
civil se materializ en ordenamientos normativos que permitieran articular las acciones de los
tres rdenes de gobierno mediante el SINAPROC, por lo que los alcances de la poltica pblica
fueron limitados, particularmente en el componente de la prevencin, toda vez que no se cre
ningn instrumento financiero ni operativo de alcance nacional para mitigar los efectos de los
fenmenos perturbadores antes de su ocurrencia, aunque este componente era considerado,
tanto normativa como programticamente, como el elemento primordial para el
funcionamiento de la poltica pblica.
1.1.3. Conclusin sobre el grado de consolidacin de la poltica pblica en

el siglo XX
En el siglo XX, el SINAPROC qued formalmente constituido, y fue encabezado por el titular del
Poder Ejecutivo por conducto de la Coordinacin General de Proteccin Civil de la Secretara de
Gobernacin y cont con el apoyo tcnico del CENAPRED, sin embargo, la unidad responsable
de coordinar la poltica pblica en el orden federal tuvo diversos niveles jerrquicos, lo cual
impidi consolidar eficazmente a los tres rdenes de gobierno, ya que no se instal el Consejo
Nacional de Proteccin Civil, y propici la existencia de distintas instancias encargadas de
conciliar y concertar los esfuerzos nacionales en la materia. Asimismo, en dicho siglo no existi
una ley que regulara la poltica pblica; los programas de mediano plazo no estuvieron
vinculados con los planes nacionales de desarrollo, ni se crearon instrumentos para materializar
los objetivos y estrategias orientados hacia la prevencin, por lo que los planes operativos
existentes fueron de carcter reactivo: el FONDEN y el Plan DN-III-E. Por todo esto, no es
posible hablar de una poltica pblica de proteccin civil consolidada durante el siglo XX.
9
Evaluacin nm. 1647

1.2.
Panorama general de la poltica pblica: evolucin y contexto en el

periodo 2000-2014
El hito de la poltica pblica fue la promulgacin de la Ley General de Proteccin Civil en el ao

2000, 18/ y la inclusin de objetivos y estrategias relacionados con sta en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2001-2006, con lo cual se integr normativa y programticamente la poltica
pblica en el contexto nacional.
La exposicin de motivos de la Ley General de Proteccin Civil seal como propsitos de la
iniciativa: 19/
establecer las bases de coordinacin para encauzar las estrategias conjuntas de la

Federacin, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios, tanto en
acciones de carcter preventivo, como durante el auxilio en caso de desastre y la
recuperacin posterior;
fijar los alcances, trminos de operacin y responsabilidades de los integrantes del

SINAPROC;
convocar la integracin de grupos altruistas y voluntarios, y
sentar las bases de colaboracin, alcances y contenidos del Programa Nacional de

Proteccin Civil, y eliminar la discrecionalidad en los aspectos sustantivos de la poltica
pblica.
En el PND 2001-2006, se estableci el objetivo rector 5: fomentar la capacidad del Estado para
conducir y regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su tamao, dinmica,
estructura y distribucin territorial, el cual contena la estrategia c) Transitar de un sistema
de proteccin civil reactivo a uno preventivo con la corresponsabilidad y participacin de los
tres rdenes de gobierno, poblacin y sectores social y privado, con lo que se busc impulsar
las acciones de prevencin en materia de proteccin civil, ya que en el diagnstico se seal
que dichas acciones enfrentaban: falta de informacin y difusin de la cultura de la prevencin
entre la sociedad; orientacin reactiva del SINAPROC ante la ocurrencia de desastres; dbil
18/
19/
10
Diario Oficial, 12 de mayo de 2000.

Exposicin de motivos de la Ley General de Proteccin Civil, presentada en la Cmara de Diputados el 15 de diciembre de
1999.
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corresponsabilidad entre el gobierno y los sectores social y privado; centralizacin excesiva de

la toma de decisiones y de la captacin de la informacin; rezago en la infraestructura para el
monitoreo de fenmenos perturbadores y escasez de informacin geogrfica sistematizada, y
falta de consolidacin del 70.0% de las unidades de proteccin estatales y municipales. 20/
En 2003, en correspondencia con el PND 2001-2006, el Gobierno Federal cre el Fondo para la
Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN), con el que se apoy a las entidades
federativas y a los municipios en la elaboracin de proyectos para la prevencin de desastres
ocasionados por fenmenos naturales. El FOPREDEN constituy el primer instrumento
financiero especfico creado para apartarse de un sistema reactivo de atencin de desastres,
centrado en el financiamiento a posteriori, en aras de un sistema proactivo que promoviera la
prevencin, con objeto de disminuir la demanda de apoyo financiero para gastos de
reconstruccin. 21/
Ante la necesidad de transitar de un sistema de proteccin civil reactivo a uno preventivo, se
public el Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006, en el cual se concibi la
elaboracin del Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil
como la medida para materializar el funcionamiento del SINAPROC. Dicha situacin se concret
en 2006 con la publicacin del acuerdo por el que se emiti el Manual de Organizacin y
Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, que tuvo por objeto sentar las bases de
coordinacin, organizacin y operacin del SINAPROC, y describir las actividades que deben
realizarse en la prevencin, en el auxilio y en la recuperacin de un desastre por parte de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal que integran el SINAPROC, con
el propsito de disminuir los riesgos a que est expuesta la poblacin. 22/
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, dentro del Eje Rector 1 Estado de Derecho y
Seguridad, se propuso el objetivo de () preservar la integridad fsica y el patrimonio de los
mexicanos por encima de cualquier otro inters, debido a que, de acuerdo con el apartado 1.8
Defensa de la Soberana y de la Integridad del Territorio Nacional, la conformacin geolgica
20/
21/
22/
Diario Oficial, 30 de mayo de 2001.

OCDE, 2013, op. cit., p. 135.
Acuerdo por el que se emite el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Diario
Oficial, 23 de octubre de 2006.
11
Evaluacin nm. 1647

del territorio nacional, as como los fenmenos naturales como terremotos, tormentas,
ciclones, inundaciones e incendios forestales representan un riesgo permanente para la
seguridad de la poblacin. 23/
El 23 de enero de 2009, con la publicacin en el Diario Oficial de la Federacin del Acuerdo por
el que se da a conocer la declaracin de la Coordinacin General de Proteccin Civil como
Instancia de Seguridad Nacional, se le atribuy a dicha coordinacin la funcin de contribuir a
garantizar la seguridad nacional y preservar la integridad fsica y el patrimonio de los mexicanos
por encima de cualquier otro inters, pues se consider que las reas de dicha coordinacin
que participan en la integracin, coordinacin y supervisin del SINAPROC, para apoyar en la
prevencin, auxilio y recuperacin ante los fenmenos perturbadores, coadyuvan a solventar
riesgos y amenazas a la seguridad nacional. 24/
En 2012, se promulg una segunda Ley General de Proteccin Civil, que derog la publicada en
2000, con objeto de introducir en la poltica pblica el concepto de gestin integral de
riesgos,25/ el cual plantea que la proteccin civil efectiva no debe centrarse en la ocurrencia de
desastres, sino en los factores de riesgo que pueden provocar que un fenmeno perturbador se
convierta en un desastre. Esta ley puso un mayor nfasis en los mecanismos necesarios para
prever y prevenir los riesgos; estableci la obligacin de crear un Atlas Nacional de Riesgos
como el instrumento para consolidar los esfuerzos de los tres rdenes de gobierno y de las
instancias participantes del SINAPROC para prever y prevenir los desastres, y defini ocho tipos
de fenmenos que pueden ser causantes de desastres: 26/
23/
24/
25/
26/
12
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Diario Oficial, 31 de mayo de 2007.

Diario Oficial, 23 de enero de 2009.
La exposicin de motivos de la iniciativa de ley, presentada en la Cmara de Diputados el 9 de marzo de 2010 seala que
realmente no existen los desastres, sino la no prevencin de los fenmenos naturales. Es precisamente el reto que
tenemos: convertir el crculo vicioso en un crculo de gestin preventiva y de responsabilidad, ya que al invertir en materia
de planificacin y mitigacin nuestra sociedad ser menos vulnerable y los daos econmicos, sociales y ambientales
causados por los desastres sern menores, al igual que los gastos de rehabilitacin y reconstruccin. En el artculo 2,
fraccin XXVIII, de la ley se define a la gestin integral de riesgos como el conjunto de acciones encaminadas a la
identificacin, anlisis, evaluacin, control y reduccin de los riesgos, considerndolos por su origen multifactorial y en un
proceso permanente de construccin, que involucra a los tres niveles de gobierno, as como a los sectores de la sociedad, lo
que facilita la realizacin de acciones dirigidas a la creacin e implementacin de polticas pblicas, estrategias y
procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los
desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de: identificacin de
los riesgos y/o su proceso de formacin, previsin, prevencin, mitigacin, preparacin, auxilio, recuperacin y
reconstruccin.
Artculo 2, fracciones XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de
junio de 2012.
Evaluacin nm. 1647

1) Antropognico: agente perturbador producido por la actividad humana.

2) Natural: se refiere a los agentes perturbadores producidos por la naturaleza.
3) Geolgico: es un agente perturbador que tiene como causa directa las acciones y
movimientos de la corteza terrestre, e incluye sismos, erupciones volcnicas, tsunamis,
la inestabilidad de laderas, los flujos, los cados o derrumbes, los hundimientos, la
subsidencia y los agrietamientos.
4) Hidrometeorolgico: es el agente perturbador que se genera por la accin de las
variables atmosfricas y da origen a huracanes; ciclones tropicales; lluvias;
inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo,
polvo y elctricas; temperaturas extremas, como heladas, nevadas y sequas; tormenta
de invierno de borrascas y nieve; deshielo; tolvaneras; fuertes vientos, y tornados.
5) Astronmico: se refiere a los eventos, procesos o propiedades a los que estn
sometidos los objetos del espacio exterior, incluidos estrellas, planetas, cometas y
meteoros que, al interactuar con la tierra, pueden ocasionar perturbaciones
destructivas tanto en la atmsfera como en la superficie terrestre.
6) Qumico-tecnolgico: es el agente perturbador que se genera por la accin violenta de
diferentes sustancias derivadas de su interaccin molecular o nuclear, y comprende
incendios de todo tipo, explosiones, fugas txicas, radiaciones y derrames.
7) Sanitario-ecolgico: se refiere a la accin patgena de agentes biolgicos que afectan a
la poblacin, los animales y las cosechas, causando su muerte o la alteracin de su
salud, e incluye la contaminacin del aire, agua, suelo y alimentos; epidemias; plagas;
lluvia cida, y desertificacin.
8) Socio-organizativo: es el agente perturbador que se genera con motivo de errores
humanos o por acciones premeditadas, tales como demostraciones de inconformidad
social; concentracin masiva de poblacin; terrorismo; sabotaje; vandalismo;
accidentes areos, martimos o terrestres, e interrupcin o afectacin de los servicios
bsicos o de infraestructura estratgica.
Aunado a ello, en la Ley General de Proteccin Civil se estableci como objetivo del SINAPROC
proteger a la persona, a la sociedad y a su entorno ante la eventualidad de los riesgos y peligros
13
Evaluacin nm. 1647

que representan los agentes perturbadores, y disminuir su vulnerabilidad en el corto, mediano

y largo plazos, provocada por fenmenos naturales o antropognicos.
En 2013, con la entrada en vigor de la nueva Ley General de Proteccin Civil y la emisin del
Reglamento Interior de la SEGOB, la Coordinacin General de Proteccin Civil pas a
denominarse Coordinacin Nacional de Proteccin Civil, con objeto de integrar los esfuerzos de
los tres rdenes de gobierno en la poltica pblica nacional. Adems, a fin de enfatizar la
orientacin preventiva de dicha poltica, se adscribi a esta coordinacin una direccin general:
la Direccin General de Vinculacin, Innovacin y Normatividad en materia de Proteccin Civil.
En el PND 2013-2018, se seala que, cada ao, las prdidas humanas y materiales ocasionadas
por los fenmenos naturales y por los fenmenos producidos por el hombre representan un
alto costo social y econmico para el pas, por lo que se requiere fortalecer las acciones de
prevencin para reducir los riesgos y mitigar las consecuencias adversas que ocasionan. Para
atender lo anterior, en ese instrumento de planeacin se incluy el objetivo 1.6. Salvaguardar
a la poblacin, a sus bienes y a su entorno ante un desastre de origen natural o humano, que
tiene como una de sus principales lneas de accin Impulsar la Gestin Integral del Riesgo
como una poltica integral en los tres rdenes de gobierno, con la participacin de los sectores
privado y social.
En el diagnstico del Programa Sectorial de Gobernacin 2013-2018, 27/ se enfatiz la necesidad
de instrumentar un SINAPROC capaz de responder de manera oportuna a los riesgos y efectos
de los diversos fenmenos a que est expuesta la poblacin del pas, ya que una de cada tres
personas viven en zonas de peligro ssmico y alrededor de la mitad de la poblacin es
vulnerable a la actividad volcnica peligrosa; no obstante, se seal que el SINAPROC careca
de la infraestructura suficiente y de capacidades institucionales, fondos y ordenamientos
jurdicos para responder con la eficacia requerida.
Adems, de acuerdo con dicho diagnstico, la poltica pblica enfrentaba el problema de
privilegiar una actuacin reactiva, dedicada a la atencin de las consecuencias de los desastres
causados por los fenmenos perturbadores, en detrimento del componente preventivo.
27/
14
Diario Oficial, 12 de diciembre de 2013.
Evaluacin nm. 1647

Muestra de ello es que el Atlas Nacional de Riesgos, 28/ marco de referencia para la elaboracin
de polticas y programas basados en la gestin integral del riesgo, no se encontraba completo
ni actualizado.
Asimismo, en el diagnstico se seala que la participacin social en el SINAPROC ha sido
mnima debido a la escasa promocin de la cultura de proteccin civil, lo cual reduce la
posibilidad de integracin de acciones solidarias de actuacin responsable a favor de la
resiliencia 29/ de la poblacin ante fenmenos perturbadores. 30/
Los problemas antes enunciados redundan en una sociedad vulnerable, ya que la ausencia de la
gestin integral de riesgos provoca omisiones en acciones y mecanismos de previsin y
prevencin de riesgos que aporten a su mitigacin, 31/ y limita la comprensin y concientizacin
de las amenazas 32/ a las que est sometida la poblacin.
En el diagnstico del Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, se seala que la
exposicin a fenmenos perturbadores, los asentamientos humanos en zonas de peligro, el
escaso ordenamiento del territorio, la vulnerabilidad fsica de la infraestructura expuesta y la
fragilidad social de amplios sectores de la sociedad provocan prdidas materiales y humanas
que representan un alto costo social y econmico para el pas. Pese a que se cuenta con este
conocimiento, la asimetra entre los recursos destinados a la previsin y prevencin, en
comparacin con los utilizados para la atencin y reconstruccin, es notable, ya que para estos
ltimos el gasto es 59 veces superior. 33/
En 2014, de acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, el SINAPROC se defini como ()
un conjunto orgnico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, mtodos, normas,
28/
29/
30/
31/
32/
33/
De acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de junio de 2012, el
Atlas Nacional de Riesgos es () un Sistema integral de informacin sobre los agentes perturbadores y daos esperados,
resultado de un anlisis espacial y temporal sobre la interaccin entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposicin
de los agentes afectables.
De acuerdo con el artculo 2, fraccin XLVIII, de la Ley General de Proteccin Civil, la resiliencia es la capacidad de un
sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesta a un peligro para resistir, asimilar, adaptarse y recuperarse de sus
efectos en un corto plazo y de manera eficiente, por medio de la preservacin y restauracin de sus estructuras bsicas y
funcionales, logrando una mejor proteccin futura y mejorando las medidas de reduccin de riesgos.
Programa Sectorial de Gobernacin 2013-2018, Diario Oficial, 12 de diciembre de 2013.
En la Ley General de Proteccin Civil, publicada en el Diario Oficial el 6 de junio de 2012, se define a la mitigacin de riesgos
como () toda accin orientada a disminuir el impacto o daos ante la presencia de un agente perturbador sobre un agente
afectable.
En los Trminos de Referencia de Proteccin Civil, publicados en el portal de normativa de la SEGOB, amenaza se define
como riesgo inminente de ocurrencia de un desastre, signo de peligro, desgracia o molestia.
Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Diario Oficial, 30 de abril de 2014.
15
Evaluacin nm. 1647

instancias, principios, instrumentos, polticas, procedimientos, servicios y acciones, que

establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del sector pblico entre s, con
las organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los organismos constitucionales autnomos, de las entidades
federativas, de los municipios y las delegaciones, a fin de efectuar acciones coordinadas, en
materia de proteccin civil. 34/
La estructura operativa de la poltica pblica de proteccin civil en el marco del SINAPROC se
presenta en el esquema siguiente:
34/
16
Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Evaluacin nm. 1647

ESTRUCTURA OPERATIVA DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL NACIONAL

Sistema Nacional de Proteccin Civil
Presidente de la Repblica
Consejo Nacional de Proteccin Civil
Comit Nacional de Emergencia

Centro Nacional de Prevencin de
Desastres
Dependencias y entidades del sector

pblico
SEGOB
Organismos Constitucionalmente
Autnomos
Coordinacin Nacional de Proteccin

Civil
Direccin General para la Gestin de

Riesgos
FOPREDEN
(Prevencin)
Funcional
Direccin General de Vinculacin, Innovacin

y Normatividad
FONDEN
(Auxilio)
FONREC
(Recuperacin)
Responsabilidad
Direccin General de Proteccin Civil
Sistemas de proteccin civil de los

estados y del D.F.
Sistemas municipales y delegacionales

de proteccin civil
Consejos de proteccin civil de los

estados y del D.F.
Consejos municipales y delegacionales

de proteccin civil
Unidades de proteccin civil de los

estados y del D.F.
Unidades municipales y
delegacionales de proteccin civil
Unidades internas de proteccin civil en

rganos e instituciones de los sectores
pblico, privado y social
Coordinacin
Atencin
Poblacin, sus bienes y entorno
FOPREDEN: Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales.
FONDEN: Fondo de Desastres Naturales.
FUENTE: Elaborado por la ASF a partir del artculo 14 de la Ley General de Proteccin Civil, publicada en DOF el 06 de julio de 2012; con el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, publicado en el
DOF el 23 de octubre de 2006; y con el Estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Proteccin Civil en Mxico, 2013.
La poltica pblica de proteccin civil es de carcter nacional porque, de acuerdo con la

definicin del SINAPROC, involucra de manera corresponsable a todos los actores e
instituciones del Estado mexicano. La SEGOB es la responsable de coordinar la poltica en los
tres rdenes de gobierno. Ante la inminencia de un fenmeno perturbador, la autoridad ms
prxima al problema es quien debe resolverlo, por lo que, dado que el municipio es la primera
instancia responsable de afrontar las contingencias, si sus capacidades para atender la
emergencia se ven rebasadas, puede solicitar ayuda al gobierno del estado y ste puede
solicitar el apoyo a la instancia federal si se presentan las mismas condiciones.
17
Evaluacin nm. 1647

Si bien las estructuras programtica y operativa de la poltica pblica presentaron

modificaciones de 2000 a 2014, es posible identificar cuatro componentes generales en torno a
los cuales se articul la intervencin gubernamental: previsin, prevencin, auxilio y
recuperacin, cuya conceptualizacin se presenta en el cuadro siguiente:
COMPONENTES DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL, 2000-2014
Componentes de
la poltica pblica
Conceptualizacin
(ejercicio hermenutico del grupo evaluador)
Previsin
Conjunto de acciones y mecanismos para recabar y sistematizar informacin sobre los

peligros, patrones y efectos de los fenmenos perturbadores, as como de las condiciones de
vulnerabilidad y riesgo de la poblacin y de sus bienes ante dichos fenmenos, a efecto de
generar informacin estratgica para la toma de decisiones en materia de proteccin civil.
Prevencin
Conjunto de acciones, mecanismos y estrategias para reducir riesgos y evitar o disminuir los
efectos destructivos de los fenmenos perturbadores sobre la vida y bienes de la poblacin, la
planta productiva, los servicios pblicos y el medio ambiente, as como para asegurar una
respuesta eficaz ante la ocurrencia de un fenmeno perturbador.
Auxilio
Acciones inmediatas destinadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta
productiva, y a resguardar los servicios pblicos y el medio ambiente ante la presencia de un
fenmeno perturbador.
Recuperacin
Proceso orientado a alcanzar el entorno de normalidad social y econmica que prevaleca

entre la poblacin antes de sufrir los efectos de un fenmeno perturbador, as como a reducir
los riesgos preexistentes.
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en los programas nacionales de Proteccin Civil 2001-2006, 2008-2012 y
2014-2018, y en las leyes generales de Proteccin Civil publicadas en el DOF en 2000 y 2012.
En sntesis, el conjunto de modificaciones a la poltica pblica de proteccin civil, con la entrada

en vigor de la Ley General de Proteccin Civil y la inclusin del tema en la planeacin nacional,
se orient a la constante necesidad de reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores. De 2000 a 2014, se plante la
reestructuracin de las instituciones de proteccin civil con objeto de mejorar el desarrollo de
los procesos involucrados en la materia: la previsin, la prevencin, el auxilio y la recuperacin,
para, con ello, incrementar la eficacia y eficiencia de las acciones destinadas a cumplir con la
obligacin del Estado de preservar la integridad fsica y patrimonial de las personas, y la
infraestructura pblica, ante dichos fenmenos.
18
Evaluacin nm. 1647

1.3.
Definicin del problema pblico
Con objeto de identificar el problema que busca resolver la poltica pblica de proteccin civil,
se revisaron los diagnsticos gubernamentales incluidos en los documentos programticos de
mediano plazo, as como las exposiciones de motivos de las iniciativas para crear las leyes
generales aplicables en la materia, publicados de 2000 a 2014.
Del anlisis se obtuvo que, en trminos generales, el problema que busca resolver la poltica
pblica de proteccin civil es la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
pblica ante los fenmenos perturbadores entendida como su susceptibilidad o propensin a
sufrir daos o prdidas ante la presencia de un fenmeno perturbador,
35/
la cual provoca
principalmente tres efectos adversos en la sociedad: prdida de vidas, daos materiales y

retraso social en la zona afectada. Dicha vulnerabilidad tiene su origen en las relaciones entre
tres factores principales: el peligro
36/
de ocurrencia de fenmenos perturbadores de diversa
naturaleza; la existencia de asentamientos humanos en zonas de riesgo,
37/
y la presencia de
infraestructura pblica y privada no resiliente.

A continuacin se muestra el rbol del problema de la poltica pblica de proteccin civil:
35/
36/
37/
Artculo 2, fraccin LVIII, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
El peligro se define en el artculo 2, fraccin XXXVII, de la Ley General de Proteccin Civil como la probabilidad de
ocurrencia de un agente perturbador potencialmente daino de cierta intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio
determinado.
La zona de riesgo se define en el artculo 2, fraccin LX, de la Ley General de Proteccin Civil como el espacio territorial
determinado en el que existe la probabilidad de que se produzca un dao, originado por un fenmeno perturbador.
19
Evaluacin nm. 1647

RBOL DEL PROBLEMA DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL, 2000-2014
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en los diagnsticos de los planes nacionales de Desarrollo 20012006, 2007-2012 y 2013-2018; de los programas sectoriales de Gobernacin 2007-2012 y 20132018, y de los programas nacionales de Proteccin Civil 2001-2006, 2008-2012 y 2014-2018; as
como en las exposiciones de motivos de las leyes generales de proteccin civil publicadas en el
DOF en 2000 y 2012.
En relacin con las causas del problema, los diagnsticos oficiales permiten identificar lo
siguiente:
Peligro de ocurrencia de fenmenos perturbadores de diversa naturaleza: la ubicacin

geogrfica del pas y sus condiciones fsicas lo exponen a una amplia variedad de
fenmenos perturbadores de origen natural, ya que forma parte del Cinturn de Fuego
del Pacfico, donde se registra la mayor actividad ssmica del mundo; cuenta con 31
volcanes potencialmente activos; se encuentra en la regin intertropical, lo que
provoca que reciba una media anual de 24.5 ciclones tropicales y 4 huracanes; y posee
20
Evaluacin nm. 1647

una vasta diversidad de climas que pueden tornarse severos. De 2000 a 2012, el
CENAPRED document 163 fenmenos perturbadores de origen natural. 38/
Asimismo, las dinmicas social y econmica provocan que el pas est expuesto a
fenmenos perturbadores de origen antropognico, como son incendios, epidemias,
explosiones, accidentes industriales, fugas de material txico o radioactivo y
manifestaciones de descontento social. 39/
Asentamientos humanos en zonas de riesgo: la situacin geogrfica del pas provoca

que existan zonas de alto riesgo por la frecuencia y magnitud de los fenmenos
perturbadores que se presentan, y que prcticamente no existan reas del territorio
nacional libres de la ocurrencia de dichos fenmenos, muestra de ello es que una de
cada tres personas vive en zonas de peligro ssmico y alrededor de la mitad de la
poblacin est expuesta a actividad volcnica peligrosa; adems, la falta de planeacin
territorial, as como la migracin de la poblacin rural hacia las ciudades con mayor
actividad econmica, entre otros factores, da como resultado un crecimiento
exponencial de asentamientos humanos y una ocupacin desordenada del territorio.
Esta situacin se convierte en un riesgo cuando los asentamientos humanos se
establecen en zonas de afectacin de fenmenos perturbadores sin contar con
medidas para hacerles frente, circunstancia que se ha agravado porque la migracin
desordenada de ncleos poblacionales rurales hacia zonas urbanas provoca la
ocupacin de reas de alto riesgo como caadas, barrancas, laderas de cerros y lechos
de ros, as como espacios localizados en una estrecha vecindad con la industria, lo que
aumenta el grado de exposicin y vulnerabilidad ante los fenmenos perturbadores.
38/
39/
Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Contexto, Diario Oficial, 30 de abril de 2014.
En 2014, de acuerdo con la Coordinacin Nacional de Proteccin Civil, los 10 desastres de mayor impacto fueron: 1) el
huracn Odile que afect la pennsula de Baja California Sur y los daos y prdidas valuados superan el costo de los
desastres que ocurrieron en esa entidad de 2000 a 2013; 2) al suroeste de Cananea, Sonora, la mina Buena Vista del Cobre,
derram en el ro Bacanuchi una solucin de cido sulfrico que contena sulfato de cobre y otros metales, lo que contamin
el agua que provee a 22 pozos de siete municipios afectando a 14 mil personas; 3) en julio de 2014, un sismo de magnitud
6.9 afect la infraestructura pblica y a los sectores productivos de 38 municipios de Chiapas; 4) las lluvias de julio de 2014
en Veracruz daaron 255 viviendas, provocaron dos desbordamientos de corrientes, 10 deslizamientos de tierra, afectaron
vas de comunicacin y la red telefnica; 5) el sismo de 7.2 grados con epicentro al sur de Petatln, Guerrero, ocasion daos
a 6,314 viviendas, un puente, ocho hospitales, 59 escuelas, 17 iglesias, 12 edificios pblicos, cuatro hoteles, un aeropuerto,
dos muelles, as como derrumbes de tres postes, cinco bardas y 13 en carreteras; 6) en mayo, otro sismo de magnitud 6.4,
en la misma entidad, afect los sectores educativo, salud, vivienda y carretero; 7) el incendio en la refinera Madero,
Tamaulipas, ocasion daos severos a la infraestructura y resultaron 22 trabajadores lesionados; 8) la tormenta tropical
Dolly afect 7 de 43 municipios de Tamaulipas; 9) la tormenta tropical Boris, en Chiapas, afect 31 viviendas, 2 centros
educativos, 2 redes de agua potable, 2 redes de energa elctrica, cultivos de maz y 3 embarcaciones de acuacultura de tipo
cayuco, y 10) el tornado de agosto de 2014 en San Cristbal de las Casas, Chiapas, provoc daos en 1,131 viviendas de 16
colonias, as como en instituciones educativas y establecimientos comerciales, 24 vehculos y cada de 47 rboles.
21
Evaluacin nm. 1647

Infraestructura no resiliente: la infraestructura privada, pblica y de servicios no cuenta

con un anlisis de riesgos que permita reducir su vulnerabilidad fsica, lo que provoca
que las unidades habitacionales, industrias, carreteras, puentes, obras hidrulicas,
servicios de salud o suministros de energa elctrica no estn preparadas para resistir
ante los embates provocados por fenmenos perturbadores.
En relacin con los efectos del problema, el anlisis de los diagnsticos gubernamentales arroj
lo siguiente:
Prdida de vidas: los documentos oficiales coinciden en que el efecto ms devastador

de la vulnerabilidad de la poblacin ante los fenmenos perturbadores es la prdida de
vidas humanas. De acuerdo con el CENAPRED, de 2001 a 2014, los fenmenos
perturbadores provocaron 7,197 decesos y afectaron a 24,722.6 miles de personas. La
grfica siguiente muestra el nmero de defunciones provocadas por fenmenos
perturbadores para cada uno de los aos del periodo mencionado.
DEFUNCIONES PROVOCADAS POR LOS FENMENOS PERTURBADORES, 2001-2014
(NMERO DE DEFUNCIONES)
800
708
700
627
608
600
526
500
518
453
535
427
400
300
526
530
642
485
336
276
200
100
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUENTE:
22
Elaborado por la ASF con base en la serie Impacto socioeconmico de los desastres en
Mxico, publicada por el CENAPRED, 2001-2014.
Evaluacin nm. 1647

Daos materiales: los efectos de la vulnerabilidad de los bienes de las personas ante los
fenmenos perturbadores fueron cuantificados en prdidas por 480,310.8 millones de
pesos,
40/
para el periodo 2001-2014. La grfica siguiente muestra el total de daos,
cuantificado en millones de pesos, para cada uno de los aos de ese periodo.
DAOS PROVOCADOS POR LOS FENMENOS PERTURBADORES, 2001-2014
(MILLONES DE PESOS, A PRECIOS DE 2014)
120,000.0
106,496.1
100,000.0
80,000.0
66,971.8
63,601.9
66,951.5
60,000.0
45,345.0
40,000.0
32,933.1
20,020.9
20,000.0
17,572.1
11,735.4
4,664.7
1,301.2
6,538.4
17,822.1
18,356.6
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUENTE:
Nota:
Elaborado por la ASF con base en la serie Impacto socioeconmico de los desastres en
Mxico, publicada por el CENAPRED, 2001-2014.
Datos actualizados con el deflactor implcito del PIB base 2008 elaborado por la Auditora
Superior de la Federacin en mayo 2015.
Retraso en el desarrollo y bienestar social: los desastres originados por los fenmenos
perturbadores generaron el estancamiento socioeconmico de las regiones afectadas,
ya que, al afectar la infraestructura bsica y provocar muertes, limitan el potencial de
desarrollo de la poblacin damnificada. De 2001 a 2014, resultaron daadas 1,526,048
viviendas, 28,053 escuelas, 11,188,157 hectreas de cultivo y 132,729 km de caminos.
De los cuatro componentes generales de la poltica pblica de proteccin civil, diseada para
enfrentar el problema pblico de 2000 a 2014, dos se orientaron a la atencin de las causas del
problema y dos a sus efectos, como se muestra en el cuadro siguiente:
40/
A precios de 2014.
23
Evaluacin nm. 1647

VINCULACIN ENTRE LOS ELEMENTOS DEL PROBLEMA Y LOS COMPONENTES DE LA

POLTICA PBLICA, 2000-2014
Componentes de la poltica
Elementos del problema

Causas
Previsin
Peligro de ocurrencia de fenmenos perturbadores de

diversa naturaleza.
Prevencin
Asentamientos humanos en zonas de riesgo.

Infraestructura pblica y privada no resiliente.
Efectos
Auxilio
Prdida de vidas.
Daos materiales.
Recuperacin
Retraso en el desarrollo y bienestar social.
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en los programas nacionales de Proteccin Civil 20012006, 2008-2012 y 2014-2018; y en las leyes generales de Proteccin Civil publicadas
en el DOF en 2000 y 2012.
La previsin y la prevencin son los componentes de la poltica pblica que se abocan a

enfrentar las causas de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica
ante los fenmenos perturbadores, mientras que el auxilio y la recuperacin buscan mitigar los
efectos de dichos fenmenos una vez que se presentan. Ambas partes son complementarias,
pero, dado que la solucin del problema debe basarse en la atencin de las causas que lo
originan, es posible afirmar que una poltica pblica de proteccin civil eficaz deber hacer
nfasis en la previsin y prevencin, a efecto de reducir la vulnerabilidad de la sociedad.
El peligro de ocurrencia de fenmenos perturbadores es inevitable, por lo que el Estado
mexicano, de 2000 a 2014, propuso implementar medidas para prever la dinmica de dichos
fenmenos, as como la forma en la que stos interactan con la poblacin, a efecto de
determinar las condiciones de riesgo que inciden en que se provoque un desastre con objeto
de tomar decisiones que permitan reducir la vulnerabilidad de la sociedad y alertarla ante la
inminencia de un fenmeno perturbador.
Una vez recabada y sistematizada la informacin sobre los fenmenos perturbadores y las
condiciones de riesgo de la sociedad, se procede a implementar medidas de prevencin para
minimizar dichos riesgos y para prepararse para la ocurrencia de los fenmenos referidos, a
efecto de mitigar o evitar sus efectos adversos.
Al presentarse un fenmeno perturbador, deben de activarse las medidas de auxilio diseadas
para evitar la prdida de vidas humanas y mitigar los daos materiales. Una vez pasado el
24
Evaluacin nm. 1647

fenmeno, se entra en la fase de recuperacin con objeto de evitar el retraso social que puede
originar la ocurrencia de un desastre. La eficacia y eficiencia con la que se implementan estas
fases dependen en gran medida de la solidez de los instrumentos generados en la etapa de
prevencin.
De 2000 a 2014, las medidas implementadas por el Gobierno Federal para atender cada uno de
los componentes de la poltica pblica han presentado deficiencias y debilidades que afectan el
cumplimiento de sus objetivos, las cuales han sido reconocidas por el Estado mexicano en los
diagnsticos de la planeacin de mediano plazo y en las exposiciones de motivos de las leyes
generales de proteccin civil, como se muestra en el cuadro siguiente:
DEBILIDADES DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL IMPLEMENTADA DE 2000 A 2014
Componentes de
la poltica pblica
Previsin
Prevencin
Auxilio
Recuperacin
FUENTE:
Elementos del problema
Debilidades de la poltica pblica
Desactualizacin del Atlas Nacional de Riesgos.

Rezago en la cobertura de la infraestructura de monitoreo y alertamiento
de fenmenos perturbadores.
Falta de vinculacin con otros pases para el intercambio de informacin en
materia de proteccin civil.
Desvinculacin entre la previsin y el resto de los componentes.
Asentamientos humanos en Falta de planes y programas de proteccin civil en los rdenes de gobierno
local y municipal.
zonas de riesgo.
Desvinculacin de los programas de proteccin civil de los tres rdenes de

Infraestructura pblica y privagobierno.
da no resiliente.
Diferencias sustanciales en la capacidad de respuesta ante emergencias de
las diversas zonas del pas y entre los tres rdenes de gobierno.
Escaso ordenamiento territorial basado en las zonas de riesgo.
Carencia de anlisis de riesgos para el establecimiento de infraestructura.
Dbil sistema de sanciones por incumplimiento de las disposiciones en
Insuficiencia y desactualizacin del marco regulatorio para la operacin de
la poltica pblica.
Insuficiente capacitacin del personal destinado a labores de proteccin
civil.
Inadecuado fomento de la cultura de la autoproteccin.
Inadecuada coordinacin entre los miembros del SINAPROC.
nfasis en las medidas reactivas ante los desastres en detrimento de las
medidas preventivas.
Prdida de vidas.
Dificultades administrativas para el acceso a los fondos financieros para la
Daos materiales.
atencin de emergencias.
Retraso en el desarrollo y bie- Inadecuada coordinacin entre los miembros del SINAPROC.
Dificultades administrativas para el acceso a los fondos financieros para la
nestar social.
recuperacin del entorno en caso de desastre.
Elaborado por la ASF con base en los diagnsticos de los planes nacionales de Desarrollo 2001-2006, 20072012 y 2013-2018; de los programas sectoriales de Gobernacin 2007-2012 y 2013-2018, y de los programas
nacionales de Proteccin Civil 2001-2006, 2008-2012 y 2014-2018; y en las exposiciones de motivos de las
leyes generales de proteccin civil publicadas en el DOF en 2000 y en 2012.
Peligro de ocurrencia fenmenos perturbadores de diversa
naturaleza.
25
Evaluacin nm. 1647

En sntesis, la definicin conceptual del problema pblico es slida, ya que se identifican tanto
su causas como sus efectos, as como las debilidades de la poltica pblica que han
obstaculizado su atencin; sin embargo, si bien se tienen estudios sobre la magnitud de los
efectos, se carece de un diagnstico general que permita determinar el grado de vulnerabilidad
de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica, a fin de establecer una lnea base que
sirva para medir el avance en la resolucin global del problema pblico.
En los apartados siguientes se analiza la congruencia de las medidas diseadas por el Gobierno
Federal con las causas y los efectos del problema pblico, as como la consistencia de las
estrategias planteadas para superar las debilidades que se identificaron en los diagnsticos
oficiales.
26
Evaluacin nm. 1647

2.
Anlisis del diseo de la poltica pblica de proteccin civil
2.1.
Diseo normativo
La superestructura normativa de la poltica pblica de proteccin civil se integra por la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales, la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley General de Proteccin Civil, la Ley de
Seguridad Nacional, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General de Asentamientos Humanos, el
Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil y el Manual de Organizacin y Operacin del
Sistema Nacional de Proteccin Civil.
De forma complementaria, se han expedido reglamentos, estatutos, decretos, acuerdos y
normas oficiales mexicanas que regulan los mecanismos especficos para dar atencin a cada
uno de los componentes del problema que busca resolver la poltica pblica.
MARCO NORMATIVO DE LA POLTICA PBLICA
DE PROTECCIN CIVIL, 2014
CONSTITUCIN POLTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
TRATADOS INTERNACIONALES
LEY GENERAL DE PROTECCIN CIVIL
LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL
LEY DE SEGURIDAD NACIONAL
LEY DE AGUAS NACIONALES
LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
REGLAMENTO DE LA LEY GENERAL DE PROTECCIN CIVIL

MANUAL DE ORGANIZACIN Y OPERACIN DEL SINAPROC
REGLAMENTOS, ACUERDOS, CONVENIOS, NORMAS OFICIALES, REGLAS DE OPERACIN, ETC.
27
Evaluacin nm. 1647

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos 41/

En 1999, se adicion la fraccin XXIX-I al artculo 73 constitucional, con objeto de facultar al
Congreso de la Unin para sentar las bases de coordinacin entre la Federacin, las entidades
federativas y los municipios en materia de proteccin civil, como se muestra a continuacin:
Art. 73 fraccin XXIX-I. El Congreso tiene facultad:
XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federacin, los estados, el Distrito
Federal y los municipios, coordinarn sus acciones en materia de proteccin civil.
Tratados internacionales
En el marco internacional, la poltica pblica de proteccin civil se fundamenta en nueve
tratados internacionales, de los cuales en uno se define el concepto de proteccin civil en el
mbito internacional; en tres se establecen mecanismos bilaterales de colaboracin en caso de
desastres naturales, y en cinco se sealan las obligaciones de Mxico en materia del uso de la
energa nuclear, las medidas que deben tomarse en caso de un accidente nuclear y las
directrices para obtener el apoyo internacional para hacer frente a una emergencia de este
tipo, como se muestra en el cuadro siguiente:
41/
28
Diario Oficial, 5 de febrero de 1917, ltimas reformas publicadas el 17 de junio de 2014.
Evaluacin nm. 1647

Obligaciones en el uso de energa nuclear
Mecanismos bilaterales
Definicin
TRATADOS A NIVEL INTERNACIONAL EN MATERIA DE PROTECCIN CIVIL

Tratado
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949, relativo a la Proteccin de las Vctimas de los Conflictos
Armados Internacionales (PROTOCOLO I).
Objeto
Se define al concepto de proteccin civil como el cumplimiento de algunas o de todas
las tareas humanitarias () destinadas a proteger a la poblacin civil contra los peligros
de las hostilidades y de las catstrofes y ayudarla a recuperarse de sus efectos
inmediatos, as como a facilitar las condiciones necesarias para su supervivencia.
Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el

Gobierno de la Repblica de Guatemala, sobre Cooperacin para la
Prevencin y Atencin en Casos de Desastres Naturales.
Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el
Gobierno de los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin en la
Administracin de Emergencias en Casos de Desastres Naturales y
Accidentes.
Convencin entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados
Unidos de Amrica para el Envo de Barcos con Fines de Auxilio y
Salvamento.
Convencin de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daos
Nucleares.
Reducir, en lo posible, los efectos de los desastres naturales en las poblaciones

fronterizas.
Convencin sobre Asistencia en Caso de Accidente Nuclear o

Emergencia Radiolgica.
Convencin sobre la Pronta Notificacin de Accidentes Nucleares.
Convencin sobre la Proteccin Fsica de los Materiales Nucleares.
Convencin sobre Seguridad Nuclear.
Atender las emergencias en casos de desastres naturales y accidentes en los Estados

Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica.
Facilitar el auxilio y salvamento de barcos en peligro o nufragos en las costas o dentro

de las aguas territoriales del otro pas.
Armonizar el derecho interno de las partes contratantes mediante la fijacin de normas
mnimas que ofrezcan una proteccin financiera contra los daos derivados de
aplicaciones pacficas de la energa nuclear.
Fortalecer la respuesta internacional en caso de accidente nuclear o emergencia
radiolgica al prever un mecanismo de asistencia mutua, a fin de reducir al mnimo las
consecuencias de accidentes o emergencias.
Informar a los Estados Parte sobre cualquier percance que ocasione una liberacin de
material radiactivo que pueda resultar en una liberacin transfronteriza con
importancia desde el punto de vista de la seguridad radiolgica para otro Estado.
Lograr y mantener en todo el mundo una proteccin fsica eficaz de los materiales
nucleares y las instalaciones nucleares utilizados con fines pacficos; prevenir y
combatir en todo el mundo los delitos relacionados con tales materiales e instalaciones;
y facilitar la cooperacin entre los Estados Parte a esos efectos.
Conseguir y mantener un alto grado de seguridad nuclear en todo el mundo por medio
de la mejora de medidas nacionales y de la cooperacin internacional, incluida la
cooperacin tcnica; establecer y mantener defensas eficaces en las instalaciones
nucleares contra los potenciales riesgos radiolgicos, y prevenir los accidentes con
consecuencias radiolgicas, as como mitigar stas en caso de que se produjesen.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en los tratados internacionales mencionados.
En trminos generales, las disposiciones sealadas en los tratados internacionales en materia

de proteccin civil establecen obligaciones especficas para el Estado mexicano en materia de
prevencin y atencin de accidentes nucleares, y fijan las bases de colaboracin en caso de
registrarse algn desastre natural en el territorio nacional que afecte a algn Estado
Extranjero, por lo que esos documentos no constituyen instrumentos jurdicos que guen la
actuacin de Mxico en cuanto a la operacin de la poltica pblica de proteccin civil nacional.
Asimismo, se identific que Mxico, como miembro de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU), adopt el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las
naciones y las comunidades ante los desastres,
42/
cuyo objeto es lograr la reduccin
considerable de las prdidas que ocasionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas
42/
Avalado por la ONU en la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, realizada en Kobe, Hyogo, Japn, del 18
a 22 de enero de 2005, en la que particip Mxico, junto con otros 167 pases.
29
Evaluacin nm. 1647

como en cuanto a los bienes sociales, econmicos y ambientales de las comunidades y los
pases, con base en la ejecucin de 5 prioridades de accin: 1) velar porque la reduccin de los
riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una slida base
institucional de aplicacin; 2) identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la
alerta temprana; 3) utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una
cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel; 4) reducir los factores de riesgo subyacentes,
y 5) fortalecer la preparacin para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a
todo nivel.
Si bien el Marco de Accin de Hyogo no es un tratado internacional, en trminos de lo
establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, s constituye un
instrumento que establece compromisos especficos para que las naciones que lo adoptaron
aprovechen la experiencia y la cooperacin internacionales con objeto de reducir la
vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos
perturbadores, por lo que es til como indicador de las mejores prcticas en la materia.
Ley General de Proteccin Civil
La Ley General de Proteccin Civil, publicada el 12 de mayo del 2000, defini a la proteccin
civil como un conjunto de disposiciones, medidas y acciones destinadas a la prevencin, auxilio
y recuperacin de la poblacin ante la eventualidad de un desastre; asimismo, estableci las
bases de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno en cuanto a proteccin civil. 43/ Esta
ley fue abrogada el 6 de junio del 2012 y sustituida por la Ley General de Proteccin Civil
vigente en 2014, cuyas principales diferencias con la ley anterior son las siguientes:
43/
30
La Ley General de Proteccin Civil estableci como propsito primordial del SINAPROC la promocin de la educacin para la
autoproteccin que convoque y sume el inters de la poblacin en general, as como su participacin individual y colectiva.
Adems, debe ser un mecanismo de coordinacin entre la Federacin, las entidades federativas, el Distrito Federal y los
municipios, en acciones de carcter preventivo, auxilio en desastres y recuperacin.
Evaluacin nm. 1647

la inclusin del concepto de gestin integral de riesgos,
44/
con el cual se reconoce el
origen multifactorial de los fenmenos perturbadores y se considera a la identificacin

y control de los riesgos que los generan como las medidas ptimas para reducir sus
consecuencias negativas en la poblacin y para evitar la generacin de desastres;
se complementa la definicin del SINAPROC para ampliar la cobertura de sus acciones;
la inclusin de los sectores privado y social en la participacin del SINAPROC para

facilitar la consecucin de sus objetivos;
la definicin de las fases previas a la ocurrencia de un agente perturbador que deben

ser consideradas por la gestin integral de riesgos;
los principios de actuacin aplicables a las autoridades de proteccin civil;
la integracin de Comits Interinstitucionales que apoyarn a las autoridades en el

diagnstico y toma de decisin en la gestin del riesgo, para cada uno de los diferentes
agentes perturbadores;
la integracin del Comit Nacional de Emergencias;
la induccin y conduccin de la formacin de una cultura de proteccin civil;
la profesionalizacin de los integrantes del Sistema Nacional;
la integracin de la Escuela Nacional de Proteccin Civil;
los mecanismos para la aplicacin de los instrumentos financieros de gestin de

riesgos;
la creacin y administracin de los fondos de proteccin civil;
la deteccin de zonas de riesgo;
la atencin a la poblacin rural afectada por contingencias climatolgicas, y
la definicin de los tipos de fenmenos perturbadores: antropognico, natural,

astronmico, geolgico, hidrometeorolgico, qumico-tecnolgico, sanitario-ecolgico
y socio-organizativo.
44/
En el artculo 2, fraccin XXVII, de la Ley General de Proteccin Civil, se define a la Gestin Integral de Riesgos como: el
conjunto de acciones encaminadas a la identificacin, anlisis, evaluacin, control y reduccin de los riesgos,
considerndolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construccin, que involucra a los tres niveles de
gobierno, as como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realizacin de acciones dirigidas a la creacin e
implementacin de polticas pblicas, estrategias y procedimientos integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible,
que combatan las causas estructurales de los desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la
sociedad.
31
Evaluacin nm. 1647

La Ley General de Proteccin Civil de 2012 tiene como objeto articular las acciones de los tres
rdenes de gobierno para preservar a la poblacin y sus bienes de los fenmenos
perturbadores, como se muestra a continuacin:
Artculo 1. La presente Ley es de orden pblico e inters social y tiene por objeto establecer las bases de
coordinacin entre los tres rdenes de gobierno en materia de proteccin civil. Los sectores privado y social
participarn en la consecucin de los objetivos de esta Ley, en los trminos y condiciones que la misma
establece.
Artculo 4. Las polticas pblicas en materia de proteccin civil, se ceirn al Plan Nacional de Desarrollo y al
Programa Nacional de Proteccin Civil, identificando para ello las siguientes prioridades:
III. Obligacin del Estado en sus tres rdenes de gobierno, para reducir los riesgos sobre los agentes
afectables y llevar a cabo las acciones necesarias para la identificacin y el reconocimiento de la
vulnerabilidad de las zonas bajo su jurisdiccin.
Artculo 5. Las autoridades de proteccin civil () debern actuar con base en los siguientes principios:
I. Prioridad en la proteccin a la vida, la salud y la integridad de las personas.
Artculo 7. Corresponde al Ejecutivo Federal en materia de proteccin civil:
I. Asegurar el correcto funcionamiento del Sistema Nacional y dictar los lineamientos generales para
coordinar las labores de proteccin civil en beneficio de la poblacin, sus bienes y entorno, induciendo y
conduciendo la participacin de los diferentes sectores y grupos de la sociedad en el marco de la Gestin
Integral de Riesgos.
II. Promover la incorporacin de la Gestin Integral de Riesgos en el desarrollo local y regional, estableciendo
estrategias y polticas basadas en el anlisis de los riesgos, con el fin de evitar la construccin de riesgos
futuros.
VII. Dictar los lineamientos generales en materia de proteccin civil para inducir y fomentar que el principio
de la Gestin Integral de Riesgos sea un valor de poltica pblica y que con ello se realicen acciones de orden
preventivo.
Artculos 14. Se define al Sistema Nacional de Proteccin Civil como un conjunto orgnico y articulado de
estructuras, relaciones funcionales, mtodos, normas, instancias, principios, instrumentos, polticas,
procedimientos, servicios y acciones, que establecen corresponsablemente las dependencias y entidades del
sector pblico entre s () a fin de efectuar acciones coordinadas, en materia de proteccin civil.
Artculos 15. El objetivo del Sistema Nacional de Proteccin Civil es proteger a la persona y a la sociedad y su
entorno ante la eventualidad de los riesgos y peligros que representan los agentes perturbadores a travs
(sic) del fomento de la capacidad de adaptacin, auxilio y restablecimiento en la poblacin.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal 45/

El 28 de diciembre de 1999, se modific la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, a
fin de atribuir a la SEGOB la responsabilidad de coordinar la poltica pblica de proteccin civil
nacional, como se seala a continuacin:
45/
32
Diario Oficial, 29 de diciembre de 1976, ltimas reformas publicadas el 20 de mayo de 2014.
Evaluacin nm. 1647

Art. 27. A la Secretara de Gobernacin le corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

XXXII. Conducir y poner en ejecucin, en coordinacin con las autoridades de los gobiernos de los
estados, del Distrito Federal, con los gobiernos municipales, y con las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, las polticas y programas de proteccin civil del Ejecutivo, en el marco del
Sistema Nacional de Proteccin Civil, para la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo a la poblacin en
situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las
acciones conducentes al mismo objetivo.
Asimismo, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal atribuye a la Secretara de

Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) la responsabilidad de realizar estudios
sobre los fenmenos hidrometeorolgicos y controlar los cuerpos hdricos del pas, como se
muestra a continuacin:
Artculo 32 Bis.- A la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
XXI. Dirigir los estudios, trabajos y servicios meteorolgicos, climatolgicos, hidrolgicos y geohidrolgicos, as
como el sistema meteorolgico nacional, y participar en los convenios internacionales sobre la materia;
XXVIII. Controlar los ros y dems corrientes y ejecutar las obras de defensa contra inundaciones.
Las atribuciones conferidas a la SEMARNAT en materia de proteccin civil son realizadas por
conducto de la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), pues sta tiene a su cargo la
Coordinacin General del Servicio Meteorolgico Nacional y es responsable de implementar
medidas para controlar las aguas y prevenir inundaciones. 46/
Ley de Seguridad Nacional 47/
En enero de 2005, se public la Ley de Seguridad Nacional, en la cual se establecen las acciones
destinadas de manera inmediata y directa para mantener la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado mexicano, que se compone, de manera fundamental, de poblacin y
territorio, mismos que pueden verse comprometidos ante la ocurrencia de un desastre cuyos
efectos daen severamente el funcionamiento de los sistemas de subsistencia del pas. Es por
ello que los objetivos del SINAPROC son compatibles con los de la Seguridad Nacional, toda vez
46/
47/
El artculo 2 del Reglamento Interior de la SEMARNAT establece que la CONAGUA ejercer las atribuciones que se sealen
en su propio reglamento interior. El artculo 13, fraccin III, inciso b, del Reglamento Interior de la CONAGUA, seala que al
Director General le corresponde establecer programas y acciones para fomentar y apoyar el desarrollo de sistemas de
control de avenidas y de proteccin contra inundaciones, y el artculo 58, fraccin VII, establece que la Coordinacin General
del Servicio Meteorolgico Nacional le corresponde generar la informacin oficial de carcter pblico que describa las
condiciones atmosfricas inmediatas pasadas, actuales y posibles en el futuro, as como dar acceso al pblico a la base de
datos histrica sobre variables meteorolgicas que ubiquen fenmenos meteorolgicos, climatolgicos, hidroclimticos, y al
SINAPROC para la prevencin y atencin oportuna de eventos que ponen en riesgo a la poblacin y sus bienes.
Diario Oficial, 31 de enero de 2005, ltimas reformas publicadas el 26 de diciembre de 2005.
33
Evaluacin nm. 1647

que ambos buscan proteger a la poblacin frente a eventos provenientes de fuentes naturales
o humanas que afecten su integridad, estabilidad y permanencia. Este ordenamiento legal
establece como un asunto de seguridad nacional atender las amenazas que puedan destruir o
inhabilitar la infraestructura de carcter estratgico o indispensable para la provisin de bienes
o servicios pblicos, como se seala a continuacin:
Artculo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:
XII. Actos tendientes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carcter estratgico o indispensable para la
provisin de bienes o servicios pblicos.
Ley de Aguas Nacionales 48/

La Ley de Aguas Nacionales seala como de utilidad pblica, en materia de proteccin civil, la
prevencin y atencin de los efectos de fenmenos meteorolgicos extraordinarios que
pongan en peligro a las personas, reas productivas o instalaciones, como se muestra en el
cuadro siguiente:
Artculo 7. Se declara de utilidad pblica:
IX. La prevencin y atencin de los efectos de fenmenos meteorolgicos extraordinarios que pongan en
peligro a personas, reas productivas o instalaciones.
Ley General de Asentamientos Humanos 49/

En el marco de la coordinacin entre los tres rdenes de gobierno para una eficaz proteccin
civil, la Ley General de Asentamientos Humanos incluye como actividad principal la prevencin
de riesgos ambientales y urbanos, como se indica a continuacin:
Artculo 3. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de
poblacin, tender a mejorar el nivel y calidad de vida de la poblacin urbana y rural, mediante:
XII. La prevencin, control y atencin de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de
poblacin.
Si bien la Ley General de Asentamientos Humanos considera la prevencin de riesgos

ambientales y urbanos como uno de los elementos para el desarrollo de los centros de
poblacin, la publicacin de esta ley es anterior a la Ley General de Proteccin Civil, por lo que
48/
49/
34
Diario Oficial, 1 de diciembre de 1992, ltima reforma publicada el 11 de agosto de 2014.

Diario Oficial, 21 de julio de 1993, ltima reforma publicada el 24 de enero de 2014.
Evaluacin nm. 1647

no se identifica la articulacin entre ambos ordenamientos legales en relacin con la

problemtica que se pretende atender en materia de proteccin civil.
Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil 50/
En mayo de 2014, se public el Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil, el cual regula,
desarrolla y complementa las disposiciones de dicha ley, e integra elementos congruentes con
la gestin integral de riesgos, como se muestra en el cuadro siguiente:
Artculo 1.- El presente ordenamiento es de orden pblico e inters social, y de observancia obligatoria para
las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, que en el mbito de sus atribuciones,
participen en coordinacin con los tres rdenes de gobierno en materia de proteccin civil, as como para los
sectores social y privado, en la consecucin de los objetivos de la Ley.
Artculo 6.- La Gestin Integral de Riesgos deber contribuir al conocimiento integral del Riesgo para el
desarrollo de las ideas y principios que perfilarn la toma de decisiones y, en general, las polticas pblicas,
estrategias y procedimientos encaminados a la reduccin del mismo.
Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil 51/

Como resultado del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, que seala la necesidad de
transitar de un sistema de proteccin civil reactivo a uno preventivo con la corresponsabilidad
y participacin de los tres rdenes de gobierno, poblacin y sectores social y privado, en 2006,
se elabor el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil,
como el instrumento normativo para la adecuada previsin, prevencin, auxilio y recuperacin
de la poblacin y de su entorno ante situaciones de desastre, incorporando la participacin
activa y comprometida de la sociedad, tanto en lo individual como en lo colectivo; as como
para crear las instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de carcter tcnico
operativo, de servicios y logstica para prevenir y atender la eventualidad de una emergencia o
desastre, como se muestra en el cuadro siguiente:
50/
51/
Diario Oficial, 23 de octubre de 2006, sin reformas.

Diario Oficial, 13 de mayo de 2014, sin reformas.
35
Evaluacin nm. 1647

Artculo Segundo.- El Manual es de observancia obligatoria para las dependencias de la Administracin Pblica
Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, y conforme a las disposiciones legales aplicables, la
obligatoriedad del Manual ser extensiva a las entidades paraestatales.
Artculo Tercero.- Corresponde a la Secretara de Gobernacin, en su carcter de Coordinadora Ejecutiva del
Sistema Nacional de Proteccin Civil, realizar las acciones necesarias para coordinar las actividades de todas las
instancias que componen el propio Sistema Nacional, en los trminos a que se refiera el Manual de
Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Reglamentos, acuerdos, normas oficiales y reglas de operacin

Adems de la superestructura normativa, la poltica pblica cuenta con un marco jurdico
integrado por reglamentos, acuerdos, reglas de operacin y normas oficiales mexicanas que
establecen mecanismos relacionados con los componentes de la poltica pblica, los cuales
contribuyen a definir la operacin del SINAPROC. A continuacin se enuncian las disposiciones
normativas de la poltica pblica:
MECANISMOS NORMATIVOS COMPLEMENTARIOS PARA LA REGULACIN DEL SISTEMA DE PROTECCIN CIVIL
Reglamentos:
Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil.
Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos.
Reglamento General de Seguridad Radiolgica.
Reglamento Interior del Comit Tcnico Nacional del Programa del Fondo para Atender a la Poblacin Rural
Afectada por Contingencias Climatolgicas.
Normas Oficiales Mexicanas:
Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEGOB/2011, Seales y avisos para proteccin civil.- Colores, formas y smbolos
a utilizar.
Reglas de Operacin:
Acuerdo que establece las Reglas Generales de Operacin del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).
Acuerdo que establece las Reglas del Fondo para la Prevencin de Desastres Naturales (FOPREDEN).
Acuerdos:
Acuerdo por el que se crea el Comit Nacional para la Seguridad en Salud.
Acuerdo por el que se da a conocer la declaracin de la Coordinacin General de Proteccin Civil como Instancia de
Seguridad Nacional.
Acuerdo por el que se establece la Escuela Nacional de Proteccin Civil.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la marco normativo que regula la poltica de proteccin civil.
Los reglamentos, normas oficiales mexicanas, reglas de operacin y diversos acuerdos

constituyen instrumentos jurdicos especficos que guan la operacin de la poltica pblica de
proteccin civil, por lo que, si bien no forman parte de la superestructura normativa de la
poltica, sern utilizados durante la evaluacin como referencia para analizar los procesos que
orientan la operacin de la poltica.
36
Evaluacin nm. 1647

A fin de atender el problema de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la

infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores, las disposiciones normativas
establecidas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, la Ley General de Proteccin Civil, la Ley de Seguridad Nacional,
la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General de Asentamientos Humanos y el Manual de
Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil establecen la obligacin del
Estado, en sus tres rdenes de gobierno, de mitigar los riesgos a los que se expone la sociedad,
con base en el reconocimiento e identificacin de dichos riesgos y la implementacin de
medidas preventivas, con objeto de reducir la vulnerabilidad de la sociedad para proteger la
vida, la salud y la integridad de las personas.
El marco normativo estructura la operacin de la poltica pblica en torno al SINAPROC con
base en un enfoque de previsin y prevencin de riesgos, basado en su identificacin y control,
as como en el establecimiento de medidas preventivas para revertir el proceso de generacin
de riesgos, como medio para mitigar las consecuencias de los fenmenos perturbadores sobre
la poblacin; apoyado en la aplicacin de medidas de auxilio para reducir la prdida de bienes y
los daos materiales, y en la implementacin de medidas de recuperacin, a fin de evitar el
retraso social y econmico que generan los desastres. Las acciones en el marco del SINAPROC
estn relacionadas con las atribuciones conferidas a las entidades federativas, al Distrito
Federal, municipios y delegaciones, y a los Poderes de la Unin, por lo que se entiende que la
poltica pblica es de carcter nacional al involucrar a todos los rdenes de gobierno, al sector
privado y a la sociedad civil.
A continuacin se presenta un cuadro con el marco normativo, en el que se muestran las
acciones establecidas para cada uno de los componentes de la poltica pblica, en el orden
federal de gobierno.
37
Evaluacin nm. 1647

DISEO NORMATIVO DE LA POLTICA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL, POR COMPONENTE DE LA POLTICA PBLICA
Componente
Previsin
Prevencin
Marco normativo
Art. 2. Para los efectos de esta Ley se entiende por:
IV. Atlas Nacional de Riesgos: Sistema integral de informacin sobre los agentes perturbadores y daos esperados, resultado de un anlisis espacial y temporal sobre la interaccin
entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposicin de los agentes afectables.
XXXI. Identificacin de Riesgos: Reconocer y valorar las prdidas o daos probables sobre los agentes afectables y su distribucin geogrfica, por medio del anlisis de los peligros y la
vulnerabilidad.
XL. Previsin: Tomar conciencia de los riesgos que pueden causarse y las necesidades para enfrentarlos a travs de las etapas de identificacin de riesgos, prevencin, mitigacin,
preparacin, atencin de emergencias, recuperacin y reconstruccin.
Art. 4. Las polticas pblicas en materia de proteccin civil, se ceirn al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Proteccin Civil, identificando para ello las siguientes
prioridades:
I. La identificacin y anlisis de riesgos como sustento para la implementacin de medidas de prevencin y mitigacin.
II. Obligacin del Estado en sus tres rdenes de gobierno, para reducir los riesgos sobre los agentes afectables y llevar a cabo las acciones necesarias para la identificacin y el
reconocimiento de la vulnerabilidad de las zonas bajo su jurisdiccin.
Art. 19. La coordinacin ejecutiva del Sistema Nacional recaer en la secretara [de Gobernacin], por conducto de la Coordinacin Nacional, la cual tiene las atribuciones siguientes
en materia de proteccin civil:
V. Investigar, estudiar y evaluar riesgos, peligros y vulnerabilidades, integrando y ampliando los conocimientos de tales acontecimientos en coordinacin con las dependencias
responsables.
VI. Difundir entre las autoridades correspondientes y la poblacin en general los resultados de los trabajos que realice, as como toda aquella informacin pblica que tienda a la
generacin, desarrollo y consolidacin de una cultura nacional en la materia, con las reservas que correspondan en materia de transparencia y de seguridad nacional.
IX. Instrumentar y, en su caso, operar redes de deteccin, monitoreo, pronstico y sistemas de alertamiento, en coordinacin con las dependencias responsables e incorporando los
esfuerzos de otras redes de monitoreo pblicas o privadas.
XX. Promover entre las instancias competentes de los distintos rdenes de gobierno, la generacin de informacin relativa a la proteccin civil, que por su oportunidad, calidad y
cantidad fortalezca los procesos de toma de decisiones.
XXI. Promover la instrumentacin de un Subsistema de Informacin de Riesgos, Peligros y Vulnerabilidades que permita mantener informada oportunamente a la poblacin.
XXVII. Intercambiar con otros pases y con organismos internacionales, conocimientos, experiencias y cooperacin tcnica y cientfica para fortalecer la proteccin civil mediante la
incorporacin de los avances en la materia.
XXXIX. Prevencin: Conjunto de acciones y mecanismos implementados con antelacin a la ocurrencia de los agentes perturbadores, con la finalidad de conocer los peligros o los
riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos; evitar o mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, as como anticiparse a los procesos sociales de
construccin de los mismos.
XXXVIII. Preparacin: Actividades y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenmeno perturbador en el corto, mediano y largo
plazo.
I. Asegurar el correcto funcionamiento del Sistema Nacional y dictar los lineamientos generales para coordinar las labores de proteccin civil en beneficio de la poblacin, sus bienes y
entorno, induciendo y conduciendo la participacin de los diferentes sectores y grupos de la sociedad en el marco de la Gestin Integral de Riesgos.
VIII. Vigilar, mediante las dependencias y entidades competentes y conforme a las disposiciones legales aplicables, que no se autoricen centros de poblacin en zonas de riesgo y, de
ser el caso, se notifique a las autoridades competentes para que proceda a su desalojo, as como al deslinde de las responsabilidades en las que incurren por la omisin y
complacencia ante dichas irregularidades.
IX. Promover ante los titulares de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de las entidades federativas, la homologacin del marco normativo y las estructuras funcionales de la proteccin
civil.
Contina
38
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
Prevencin
Marco normativo
I. Garantizar el correcto funcionamiento del Sistema Nacional a travs (sic) de la supervisin y la coordinacin de acciones de proteccin civil que realicen los diversos rdenes de
gobierno, mediante la adecuada gestin integral de los riesgos, incorporando la participacin activa y comprometida de la sociedad, tanto en lo individual como en lo colectivo.
III. Proponer polticas y estrategias para el desarrollo de programas internos, especiales y regionales de proteccin civil.
IV. Promover y apoyar la creacin de las instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos de carcter tcnico operativo, de servicios y logstica que permitan prevenir y
atender la eventualidad de un riesgo o peligro que representan los agentes perturbadores y la vulnerabilidad.
X. Suscribir convenios en materia de proteccin civil y gestin de riesgos en el mbito nacional e internacional, en coordinacin con las autoridades competentes en la materia.
XII. Promover la constitucin de fondos de las entidades federativas para la prevencin y atencin de emergencias y desastres de origen natural.
XV. Emitir las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Proteccin Civil.
XVII. Fomentar en la poblacin una cultura de proteccin civil que le brinde herramientas que en un momento dado le permitan salvaguardar su vida, sus posesiones y su entorno
frente a los riesgos derivados de fenmenos naturales y humanos.
XVIII. Promover, conjuntamente con las personas morales, la constitucin de mecanismos tendientes a la obtencin de recursos que sirvan para fomentar una cultura de proteccin
civil y, en su caso, para coadyuvar en la gestin de los riesgos.
XXIII. Coordinar el apoyo y asesora a las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, a los dems Poderes de la Unin y a los rganos constitucionales autnomos
en la prevencin de desastres y, con base en la suscripcin de convenios, a los gobiernos de las entidades federativas, municipios o delegaciones.
XXIV. Promover y apoyar la capacitacin de los profesionales, especialistas y tcnicos mexicanos en materia de proteccin civil.
XXIX. Proponer, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, los modelos de contratacin de seguros e instrumentos financieros de gestin de riesgos, que
garanticen a la Federacin las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y dems circunstancias pertinentes.
Artculo 26. El Consejo Nacional es un rgano gubernamental consultivo en materia de proteccin civil. Sus atribuciones son las siguientes:
I. Proponer la aprobacin del Programa Nacional de Proteccin Civil y vigilar el cumplimiento de sus objetivos y metas.
II. Proponer () instrumentos y polticas pblicas integrales, sistemticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la proteccin civil.
Artculo 35. El Programa Nacional, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, es el conjunto de objetivos, polticas, estrategias, lneas de accin y metas para cumplir con el
objetivo del Sistema Nacional, segn lo dispuesto por la Ley de Planeacin.
Artculo 37. En la elaboracin de los programas de proteccin civil de las entidades federativas, municipios y delegaciones, debern considerarse las lneas generales que establezca
el Programa Nacional, as como las etapas consideradas en la Gestin Integral de Riesgos y conforme lo establezca la normatividad local en materia de planeacin.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
Art. 27. A la Secretara de Gobernacin le corresponde el despacho de los asuntos siguientes:
XXXII. Conducir y poner en ejecucin, en coordinacin con las autoridades de los gobiernos de los estados, del Distrito Federal, con los gobiernos municipales, y con las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, las polticas y programas de proteccin civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Proteccin Civil, para
la prevencin, auxilio, recuperacin y apoyo a la poblacin en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones
conducentes al mismo objetivo.
Ley de Aguas Nacionales
Art. 7. Se declara de utilidad pblica:
IX. La prevencin () de los efectos de fenmenos meteorolgicos extraordinarios que pongan en peligro a personas, reas productivas o instalaciones.
Ley General de Asentamientos Humanos
Art. 3. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin, tender a mejorar el nivel y calidad de vida de la poblacin
urbana y rural, mediante:
XII. La prevencin, control y atencin de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de poblacin.
Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil
Subprograma de prevencin. Acciones dirigidas a controlar el riesgo, evitar o mitigar el impacto destructivo de los desastres sobre la vida y bienes de la poblacin, la planta
productiva, los servicios pblicos y el medio ambiente.
Contina
39
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
Auxilio
Recuperacin
Marco normativo
V. Auxilio: respuesta de ayuda a las personas en riesgo o las vctimas de un siniestro, emergencia o desastre, por parte de grupos especializados pblicos o privados, o por las
unidades internas de proteccin civil, as como las acciones para salvaguardar los dems agentes afectables.
IV. Emitir declaratorias de emergencia o desastre de origen natural, en los trminos establecidos en esta Ley y en la normatividad administrativa.
V. Disponer la utilizacin y destino de los recursos de los instrumentos financieros de gestin de riesgos, con apego a lo dispuesto por la normatividad administrativa en la materia.
Art. 19. La coordinacin ejecutiva del Sistema Nacional recaer en la secretara [de Gobernacin] por conducto de la Coordinacin Nacional, la cual tiene las atribuciones siguientes
II. Verificar los avances en el cumplimiento del Programa Nacional.
XI. Emitir y publicar las declaratorias de emergencia y de desastre natural.
Art. 21. En una situacin de emergencia, el auxilio a la poblacin debe constituirse en una funcin prioritaria de la proteccin civil, por lo que las instancias de coordinacin debern
actuar en forma conjunta y ordenada, en los trminos de esta Ley y de las dems disposiciones aplicables. Tambin se har del conocimiento de la Secretara de la Defensa Nacional
y la Secretara de Marina para que se implemente el Plan de Auxilio a la Poblacin Civil en caso de desastres y el Plan General de Auxilio a la Poblacin Civil, respectivamente.
Artculo 32. El Comit Nacional de Emergencias es el mecanismo de coordinacin de las acciones en situaciones de emergencia y desastre ocasionadas por la presencia de agentes
perturbadores que pongan en riesgo a la poblacin, bienes y entorno.
Ley de Aguas Nacionales
Art. 7. Se declara de utilidad pblica:
IX. La () atencin de los efectos de fenmenos meteorolgicos extraordinarios que pongan en peligro a personas, reas productivas o instalaciones.
Subprograma de auxilio. Acciones destinadas primordialmente a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta productiva y a preservar los servicios pblicos y el medio
ambiente, ante la presencia de un agente destructivo.
XLIV. Reconstruccin: La accin transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y econmica que prevaleca entre la poblacin antes de sufrir los efectos producidos
por un agente perturbador en un determinado espacio o jurisdiccin. Este proceso debe buscar en la medida de lo posible la reduccin de los riesgos existentes, asegurando la no
generacin de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones preexistentes.
XLV. Recuperacin: Proceso que inicia durante la emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad afectada.
Art. 4. Las polticas pblicas en materia de proteccin civil, se ceirn al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Proteccin Civil, identificando para ello las siguientes
prioridades:
IV. El fomento de la participacin social para crear comunidades resilientes, y por ello capaces de resistir los efectos negativos de los desastres, mediante una accin solidaria, y
recuperar en el menor tiempo posible sus actividades productivas, econmicas y sociales.
VII. Asesorar y apoyar a los gobiernos de las entidades federativas, en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en el anlisis y seleccin del modelo requerido
para la transferencia de riesgos.
VIII. Asesorar y apoyar a los gobiernos de las entidades federativas en el anlisis y seleccin del modelo requerido para la transferencia de riesgos (), para lo cual podr solicitar
recursos de los instrumentos financieros.
Subprograma de recuperacin. Proceso orientado a la reconstruccin y mejoramiento del sistema afectado (poblacin y entorno), as como a la reduccin del riesgo de ocurrencia y
la magnitud de los desastres futuros.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en la marco normativo que regula la poltica de proteccin civil.
40
Evaluacin nm. 1647

En el componente de previsin, las disposiciones normativas estn orientadas a la generacin

de informacin en relacin con los peligros y condiciones que originan la vulnerabilidad de la
sociedad ante los fenmenos perturbadores; a operar redes de deteccin, monitoreo,
pronstico y sistemas de alertamiento; a la supervisin para mantener actualizado el Atlas
Nacional de Riesgos, y al establecimiento de medidas de colaboracin con otros pases, a fin de
contar con informacin para establecer mecanismos que prevean los efectos adversos de los
fenmenos perturbadores.
Respecto de la prevencin, las atribuciones establecidas se basan en la promocin de polticas y
estrategias para el desarrollo de programas internos, especiales y regionales de proteccin civil;
la creacin de las instancias, mecanismos, instrumentos y procedimientos para mitigar los
efectos de los fenmenos perturbadores, y el establecimiento de convenios en materia de
proteccin civil.
Las atribuciones sealadas en el componente de auxilio se basan en la preservacin de la vida
de las personas, sus bienes y la planta productiva, y en la continuidad de los servicios pblicos
ante la presencia de un fenmeno perturbador, mediante la ejecucin de los programas de
proteccin civil, la coordinacin
de los tres rdenes de gobierno y la emisin de las
declaratorias de emergencia.
Para el componente de recuperacin se establece el asesoramiento en la seleccin del modelo
de transferencia de riesgos y apoyo para solicitar y operar eficientemente los recursos de los
instrumentos financieros ante los desastres naturales, y en la reconstruccin de infraestructura
resiliente a los fenmenos perturbadores.
En conclusin, el diseo normativo de la poltica de proteccin civil, correspondiente al periodo
2000-2014, establece disposiciones que son congruentes con cada uno de los componentes de
la poltica pblica diseada para atender tanto las causas como los efectos del problema
diagnosticado por el Estado en proteccin civil; sin embargo, el Manual de Organizacin y
Operacin del SINAPROC data de 2006, por lo que fue elaborado con base en una Ley General
de Proteccin Civil que ya no est vigente y, en consecuencia, no incorpora elementos
fundamentales de la ley vigente y su reglamento, tales como la gestin integral de riesgos, lo
que puede dificultar la operacin de la poltica pblica.
41
Evaluacin nm. 1647

2.2.
Diseo institucional - organizacional
En este apartado se identifica y se analiza el universo de actores, sus principales atribuciones y

la manera en que intervienen en la ejecucin de la poltica pblica de proteccin civil.
De acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, el SINAPROC es () un conjunto orgnico y
articulado de estructuras, relaciones funcionales, mtodos, normas, instancias, principios,
instrumentos,
polticas,
procedimientos,
servicios
acciones,
que
establecen
corresponsablemente las dependencias y entidades del sector pblico entre s, con las
organizaciones de los diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los organismos constitucionales autnomos, de las entidades
federativas, de los municipios y las delegaciones, a fin de efectuar acciones coordinadas, en
materia de proteccin civil, 52/ lo que da cuenta de que la poltica pblica de proteccin civil es
de carcter nacional e integral, ya que debe involucrar a todos los actores e instituciones del
Estado mexicano.
De acuerdo con el Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC, dicho sistema contaba
con cuatro rganos establecidos para tomar decisiones en relacin con la poltica pblica, como
se muestra en el cuadro siguiente:
52/
42
Ley General de Proteccin Civil, publicada en el Diario Oficial el 6 de junio de 2012.
Evaluacin nm. 1647

RGANOS DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

rgano
Consejo Nacional de Proteccin Civil
Funcin
53/
Comit Nacional de Emergencias 54/
Centro Nacional de Operaciones 55/
Centro Nacional de Comunicaciones

(CENACOM)
FUENTE:
rgano de consulta y de coordinacin de acciones del Gobierno Federal para

convocar, concertar, inducir e integrar las actividades de los diversos participantes e interesados.
rgano encargado de la coordinacin de acciones y toma de decisiones en
situaciones de emergencia y desastre ocasionadas por la presencia de
Instancia operativa que integra sistemas, equipo, documentos y dems
instrumentos que contribuyen a facilitar a los integrantes del Sistema Nacional,
la oportuna y adecuada toma de decisiones.
rgano responsable de recibir, concentrar, procesar y distribuir la informacin
que generan los integrantes del Sistema Nacional, validando su confiabilidad.
Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin, con base en el Manual de Organizacin y Operacin
del SINAPROC.
A partir de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil de 2012, el Centro Nacional de

Operaciones y el Centro Nacional de Comunicaciones se unificaron para formar el Centro
Nacional de Comunicacin y Operacin de Proteccin Civil, identificado como una instancia
operativa de comunicacin cuyas funciones se establecen en los artculos 51 y 52 del
Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil. En el apartado 3.3.1 del presente informe se
hace una mayor referencia sobre dicha instancia
En el Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC se especifica el grado de
responsabilidad de cada una de las 40 instancias participantes en la poltica de proteccin civil,
como se presenta a continuacin:
53/
54/
55/
El Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil seala que el Consejo Nacional estar
integrado por el Presidente de la Repblica, quien lo presidir y por los titulares de las secretaras de Gobernacin;
Relaciones Exteriores; Hacienda y Crdito Pblico; Defensa Nacional; Marina; Economa; Desarrollo Social; Seguridad Pblica;
Funcin Pblica; Comunicaciones y Transportes; Trabajo y Previsin Social; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energa;
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Educacin Pblica; Salud; Turismo; Reforma Agraria (ahora
Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano); por el titular de la Procuradura General de la Repblica; por el titular
del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia; por los Gobernadores de los Estados y por el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal.
Se constituye por los titulares o un representante de las dependencias y entidades de la APF, con rango no inferior al de
Director General, as como por un representante de las entidades federativas, y por los invitados que se considere
importante su participacin. El Comit ser convocado para sesionar en forma extraordinaria por el Presidente de la
Repblica o el Secretario de Gobernacin cuando se presenten situaciones extremas de emergencia o desastre.
La SEGOB dirige las acciones del Centro Nacional de Operaciones y convoca a coordinadores tcnicos y corresponsables, de
acuerdo con el tipo de emergencia o desastre.
43
Evaluacin nm. 1647

RESPONSABILIDADES DE LOS PARTICIPANTES EN EL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIN CIVIL

Tipo de
responsabilidades
Coordinacin
ejecutiva
Coordinacin
tcnica
Actividades
Establecer y mantener los canales de coordinacin y
comunicacin entre los municipios, entidades federativas,
dependencias, organismos e instituciones que participan
en las actividades de proteccin civil.
Proporcionar asesora, los recursos con los que cuentan y
sus conocimientos tcnicos, conforme a su rea de
especialidad, a todos los que intervengan en las
actividades de proteccin civil, a fin de promover e
integrar la planeacin, la operacin y la evaluacin de las
tareas realizadas, adems de llevar a cabo las operaciones
y actividades propias de su competencia.
Instancias
1.
SEGOB
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Secretara de Salud (SS)

SEMARNAT
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT)
CONAGUA
SEDENA
Secretara de Marina (SEMAR)
Secretara de Seguridad Pblica, ahora Comisin
Nacional de Seguridad (CNS)
Secretara de Energa (SENER)
Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA)
Secretara de la Funcin Pblica (SFP)
Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS)
Distribuidora Conasupo, S.A. (Diconsa)
Gobiernos municipales, delegacionales y de las
entidades federativas
CENAPRED
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Apoyo tcnico
Corresponsabilidad
Corresponde a los entes que tengan tanto la estructura

como la capacidad de proporcionar asesora especfica o
apoyo para la toma de decisiones, esencialmente en las
actividades de prevencin, pero tambin durante la etapa
de recuperacin, para asegurar que sta comprenda las
necesidades de prevencin para reducir la posibilidad de
sufrir el mismo dao por el mismo fenmeno en el futuro.
Corresponde a las dependencias y entidades encargadas
de proporcionar su apoyo y sus recursos humanos y
materiales, adems de realizar sus propias actividades.
1.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
FUENTE:
44
Comisin Federal de Electricidad (CFE)

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
Instituto Mexicano del Seguro Social
Petrleos Mexicanos (PEMEX)
Secretara de Economa
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
Secretara de Relaciones Exteriores
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia
Aeropuertos y Servicios Auxiliares
Asociacin Nacional de la Industria Qumica
Cmara Nacional de la Industria de Radio y Televisin
Cruz Roja Mexicana
Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
Procuradura General de la Repblica
Secretara de Turismo
Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin
Comisin Nacional Forestal
Federacin Mexicana de Radio Experimentadores
Instituto Mexicano del Petrleo
Instituto Nacional de Ecologa
Secretara de la Reforma Agraria (extinta)
Telfonos de Mxico
Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Diario Oficial, 23 de octubre
de 2006.
Evaluacin nm. 1647

De las 40 instancias que, de acuerdo con el manual, integran al SINAPROC, se identific que la
SEGOB es la encargada de la coordinacin ejecutiva, por conducto de la Coordinacin Nacional
de Proteccin Civil, y tiene la funcin primordial de establecer y mantener la coordinacin y
comunicacin necesaria entre los actores de los cuatro componentes de la poltica; la
coordinacin tcnica es responsabilidad de 14 instancias, que se encargan de integrar, planear,
operar y evaluar las actividades del sistema nacional, entre las cuales se encuentran los
gobiernos locales y municipales; el apoyo tcnico est a cargo del CENAPRED, por lo que es la
nica instancia que brinda asesora especfica para la toma de decisiones; y las 24 instituciones
restantes que conforman el SINAPROC tienen funciones de corresponsabilidad, que se
circunscriben a la aportacin de los recursos con los que cuentan para lograr los objetivos del
SINAPROC, por lo que su participacin en la poltica pblica se canaliza, coordina y evala por
medio de la coordinacin ejecutiva y de las 14 instituciones que integran la coordinacin
tcnica del sistema nacional.
El Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC es el instrumento que estructura
institucionalmente la operacin de la poltica pblica; no obstante, este instrumento data de
2006 y hasta 2014 no ha sido actualizado, por lo que existen discrepancias entre ste y los
reglamentos interiores de las instituciones integrantes del SINAPROC que fueron actualizados
en fechas ms recientes, por lo que se identifican vacos operativos y duplicidad de funciones.
Por esta razn, en el anlisis del diseo institucional, adems de la dependencia encargada de
la coordinacin ejecutiva del sistema, la responsable del apoyo tcnico y las 13 instituciones
federales que integran la coordinacin tcnica del sistema nacional, se incluy a la Secretara
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), ya que tiene funciones relacionadas con
el ordenamiento territorial, considerado como una de las principales debilidades de la poltica
pblica; as como de las empresas paraestatales PEMEX y CFE, dada su importancia en el
restablecimiento de servicios bsicos en caso de emergencias y desastres provocados
A continuacin se describe la forma en la que participan los 18 entes responsables de
garantizar la operacin del SINAPROC, de acuerdo con las atribuciones establecidas en los
documentos legales que constituyen el andamiaje institucional.
45
Evaluacin nm. 1647

En su carcter de coordinadora ejecutiva del SINAPROC, la SEGOB, por conducto de la

Coordinacin Nacional de Proteccin Civil, es la que se encarga de conducir y poner en
ejecucin las estrategias para cumplir los objetivos de los cuatro componentes de la poltica
pblica.
En el componente de previsin, se identific que el CENAPRED, encargado del apoyo tcnico
del SINAPROC, es la instancia responsable de realizar las investigaciones sobre los peligros,
riesgos y daos producidos por agentes perturbadores, as como de operar las redes de
deteccin, monitoreo, pronstico y medicin de riesgos; y la CONAGUA, por medio del Servicio
Meteorolgico Nacional, es quien opera los servicios meteorolgicos y climatolgicos, y
observa y pronostica las condiciones meteorolgicas, hidroclimticas y del cambio de clima en
el pas, con el apoyo de la SEDENA y de la SEMAR. Asimismo, la SEGOB es responsable de
promover la elaboracin de los atlas de riesgos locales y de coordinar la integracin del Atlas
Nacional de Riesgos, y, en coordinacin con la SEDATU, interviene en la delimitacin de las
zonas de riesgo del pas.
En materia de prevencin, se identific lo siguiente:
La SEGOB tiene la atribucin de promover la elaboracin y actualizacin de los

programas de proteccin civil y de la cultura de la autoproteccin.
La SS est encargada de la prevencin y control de enfermedades, as como de tomar

medidas especficas para prevenir los daos a la salud.
La SEMARNAT debe coordinar las actividades para prevenir las situaciones de

emergencia ocasionadas por fenmenos climatolgicos que afecten a las reas
forestales, as como de expedir y revocar las licencias, autorizaciones y permisos para el
manejo de substancias, materiales y residuos peligrosos.
La SEDESOL es la responsable de brindar asesora y capacitacin tcnica permanente a

la poblacin para mejorar su vivienda, con objeto de mitigar la vulnerabilidad ante
La SCT regula el transporte de materiales y residuos peligrosos, e identifica las zonas de

riesgo, a fin de tomar medidas para mitigar la vulnerabilidad de las vas de
comunicacin federales.
46
Evaluacin nm. 1647

La CONAGUA es la responsable de establecer medidas para mitigar los efectos

causados a la poblacin y su patrimonio, como consecuencia de fenmenos
hidrometeorolgicos extremos y otros fenmenos naturales relacionados con el agua.
La SEDENA debe elaborar planes de emergencia y efectuar la vigilancia del territorio

nacional, adems de coordinarse con la SEMARNAT, CONAGUA y la SS para vigilar las
instalaciones y sistemas hidrulicos; realizar campaas de vacunacin, y difundir y
aplicar medidas sanitarias.
La SEMAR establece y actualiza permanentemente los planes de auxilio y de

emergencia para dar apoyo a la poblacin en las zonas marina y costera.
El CENAPRED conduce la Escuela Nacional de Proteccin Civil; coordina la capacitacin

en materia de prevencin de desastres y proteccin civil, y asesora y apoya al
SINAPROC en los aspectos tcnicos de la prevencin de desastres.
La SAGARPA impulsa los programas de proteccin civil para la poblacin y administra el

Fondo para Atender a la Poblacin Afectada por Contingencias Climatolgicas.
La SEDATU promueve y ejecuta programas dirigidos a mitigar los riesgos asociados a

fenmenos perturbadores en los centros de poblacin y municipios, y mecanismos de
financiamiento y cooperacin para fortalecer la prevencin de riesgos en los
asentamientos humanos.
La SENER fomenta y vigila la aplicacin de las condiciones tcnicas y de seguridad

relacionadas con la distribucin de energa elctrica y de gas L.P., y verifica los permisos
correspondientes.
La STPS establece y vigila el cumplimiento de las normas preventivas en materia de

medicina, seguridad e higiene en el trabajo, con el objeto de reducir la ocurrencia de
accidentes.
CFE fomenta y vigila la aplicacin de las condiciones tcnicas y de seguridad para la

distribucin de energa elctrica.
PEMEX elabora planes de respuesta a emergencias en seguridad industrial, relacionada

con sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales.
En relacin con el componente de auxilio, las principales atribuciones e instancias identificadas

son las siguientes:
47
Evaluacin nm. 1647

La SEGOB es la encargada de emitir y publicar las declaratorias de emergencia, as

como de supervisar la autorizacin y aplicacin de recursos para proteger la vida y la
salud de la poblacin afectada por fenmenos perturbadores, y de coordinar la
aplicacin de las medidas de auxilio a la poblacin.
La SS se encarga de proporcionar atencin mdica, de informar de las consecuencias

del evento en la salud de la poblacin y de controlar el riesgo de epidemias.
La SEMARNAT instrumenta la atencin de contingencias y emergencias ambientales, y

atiende reportes asociados con sustancias peligrosas.
La SEDESOL implementa los mecanismos para la limpieza y desazolve de las viviendas

que no sufrieron daos estructurales y apoya a la restitucin de la economa por medio
del Programa de Empleo Temporal.
La SCT atiende las emergencias provocadas por fenmenos perturbadores que afecten
la infraestructura vial, realizando estudios o proponiendo obras provisionales, y da
apoyo en el alertamiento y atencin de contingencias por medio del Sistema Nacional
de Emergencia en Transportacin de Materiales y Residuos Peligrosos.
La CONAGUA atiende emergencias causadas por fenmenos meteorolgicos extremos

y las situaciones de emergencia, sanitaria o qumica, relacionadas con el agua, y est
encargada de atender daos por efectos de inundacin, sismos, erupcin volcnica y
otros fenmenos naturales relacionados con el agua.
La SEDENA implementa el Plan de Auxilio a la Poblacin Civil en caso de emergencias y

proporciona los equipos de transporte y de comunicacin de que dispone, as como los
recursos humanos que los operen, para apoyar las acciones de auxilio, adems de
ayudar en las actividades de remocin de escombros en vas de comunicacin y
servicios estratgicos.
La SEMAR implementa el Plan General de Auxilio a la Poblacin Civil e interviene en la

aplicacin del Plan Nacional de Contingencias para Combatir y Controlar Derrames de
Hidrocarburos y otras Sustancias Nocivas en el Mar.
La SAGARPA se encarga de promover y ejecutar mecanismos de atencin a la poblacin

rural afectada en sus actividades productivas por fenmenos perturbadores.
48
Evaluacin nm. 1647

Diconsa apoya en el abastecimiento y distribucin de productos bsicos para la

poblacin afectada.
La SENER apoya con acciones para la rehabilitacin del suministro de energa elctrica y
el abastecimiento de energticos.
La SFP vigila que las acciones de auxilio y la aplicacin de recursos se realice con
sujecin a la normativa.
La CNS se coordina con los sistemas de seguridad pblica estatal y municipal para
mantener el orden y evita la duplicidad de funciones.
CFE activa sus planes especficos para restablecer y proporcionar el servicio de energa
elctrica.
PEMEX apoya con en el suministro oportuno del combustible que se requiera para el
desarrollo de las acciones de auxilio, as como en el abasto a la poblacin afectada.
Respecto del componente de recuperacin, las principales atribuciones son las conferidas a la
SEGOB, la cual asesora a las entidades federativas y dependencias federales en la gestin,
administracin y aplicacin de los instrumentos financieros de gestin de riesgos; y al
CENAPRED, que se encarga de asesorar y apoyar a los miembros del SINAPROC en los aspectos
tcnicos de la reconstruccin de la infraestructura urbana, vivienda y de comunicaciones.
En conclusin, del anlisis del diseo institucional-organizacional se obtuvo que, en el periodo
2000-2014, existi consistencia entre ste y el diseo normativo; sin embargo, dado que el
Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC, que constituye el ordenamiento operativo
de la poltica pblica en el que se establecen las funciones de los integrantes del sistema
nacional, estuvo desactualizado, se identificaron incongruencias y duplicidades entre las
atribuciones conferidas a las instancias del SINAPROC, como es el caso de la SEDATU, la cual, al
ser creada en 2013, cuenta con atribuciones conferidas por dicho manual a la SEDESOL que no
han sido corregidas; y se limit la coordinacin eficiente entre los actores de la poltica para
atender las causas del problema pblico, a fin de reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus
bienes y la infraestructura pblica ante la ocurrencia de fenmenos perturbadores.
49
Evaluacin nm. 1647

2.3.
Diseo programtico
La poltica pblica de proteccin civil fue incluida por primera vez en la planeacin nacional
durante la administracin gubernamental 2001-2006, por lo que, para el anlisis del diseo
programtico en materia de proteccin civil, se identificaron los objetivos, estrategias y lneas
de accin establecidos en los planes nacionales para el periodo 2001-2018 y en los programas
siguientes: Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006, 2008-2012 y 2014-2018;
Programa Sectorial de Gobernacin 2007-2012 y 2013-2018; Programa Sectorial de Defensa
Nacional 2007-2012 y 2013-2018; Programa Institucional de Desarrollo 2001-2006 (Secretara
de Marina); Programa Sectorial de Marina 2007-2012 y 2013-2018; Programa Nacional de Salud
2001-2006; Programa Sectorial de Salud 2007-2012 y 2013-2018; Programa Nacional Hdrico
2007-2012 y 2013-2018; Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 20132018; Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018; Programa
Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2007-2012 y 2013-2018, y
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018.
En el siguiente esquema se muestran los objetivos generales establecidos en los documentos
de la planeacin nacional y sectorial en materia de proteccin civil:
50
Evaluacin nm. 1647

POLTICA DE PROTECCIN CIVIL, 2001-2018

OBJETIVOS GENERALES
Periodo 2001-2006
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su tamao, dinmica,
estructura y distribucin territorial.
Programas sectoriales, nacionales e institucionales 2001-2006
Consolidar los avances del Sistema Nacional de Proteccin Civil imprimiendo una orientacin mayormente preventiva, fortaleciendo la
participacin social, avanzando en la mitigacin de los efectos de desastres naturales y antropognicos.
Articular congruentemente las polticas y acciones de las dependencias, entidades, organismos y sectores integrantes del Sistema
Nacional de Proteccin Civil para la prevencin y atencin de emergencias, evitando acciones aisladas y dispersas que dificulten una
adecuada suma de esfuerzos.
Promover la implantacin de mecanismos que permitan detectar, pronosticar e informar con oportunidad a la poblacin y a las
instancias que integran al Sistema Nacional de Proteccin Civil sobre la presencia de fenmenos que amenacen su seguridad e
integridad.
Generar una conciencia de autoproteccin y una actitud responsable por parte de la poblacin expuesta a los efectos de un fenmeno
perturbador.
Mejorar la seguridad de las familias y de las personas.
Periodo 2007-2012
Garantizar la seguridad nacional y preservar la integridad fsica y el patrimonio de los mexicanos por encima de cualquier otro inters.
Fortalecer la prevencin y atencin oportuna de las situaciones de contingencia que enfrenta el pas.
Promover la transferencia y adopcin del conocimiento a efecto de socializar y fortalecer la cultura de la proteccin civil, la prevencin
de los desastres y la respuesta eficaz ante stos.
Estimular el desarrollo tecnolgico y la investigacin sobre fenmenos perturbadores para conocer sus causas y reducir sus efectos con
acciones de prevencin, mitigacin y atencin de desastres.
Impulsar la actualizacin de las polticas de gobierno, su normativa, y el manejo de fondos pblicos, as como esquemas de transferencia
de riesgos que fortalezcan las acciones del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Impulsar la vinculacin eficaz de los integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil, as como el fortalecimiento de las reas de
coordinacin y operacin del mismo, que garantice una intervencin efectiva en todas las etapas del manejo integral de riesgos.
Fortalecer e integrar las acciones de promocin de la salud y prevencin y control de enfermedades.
Disminuir las disparidades regionales por medio del ordenamiento territorial.
Prevenir los riesgos derivados de fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos y atender sus efectos.
Periodo 2013-2018
Salvaguardar a la poblacin, a sus bienes y a su entorno ante un desastre de origen natural o humano.
Coordinar el Sistema Nacional de Proteccin Civil para salvaguardar a la poblacin, sus bienes y entorno ante fenmenos
perturbadores.
Fomentar la accin preventiva en la Gestin Integral de Riesgos para disminuir los efectos de fenmenos naturales perturbadores.
Fortalecer la cultura de la proteccin civil mediante la vinculacin nacional e internacional.
Mejorar la coordinacin de los integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil en emergencias y desastres.
Generar un marco jurdico consistente que permita brindar certeza jurdica a las acciones en materia de proteccin civil.
Fomentar la adopcin y el uso de innovacin tecnolgica aplicable a la proteccin civil.
Proporcionar apoyo a la poblacin civil en caso de desastre.
Reducir los riesgos que afectan la salud de la poblacin en cualquier actividad de su vida.
Dotar de esquemas de seguridad social que protejan el bienestar socioeconmico de la poblacin en situacin de carencia.
Incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos, los centros de poblacin y las zonas metropolitanas.
Incrementar la seguridad hdrica ante sequas e inundaciones.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin de los planes y programas de mediano plazo del periodo 2001-2018.
51
Evaluacin nm. 1647

Con el anlisis de los objetivos establecidos en los planes y programas de mediano plazo, se
identific que, en general, el objetivo de la poltica pblica de proteccin civil en el periodo
2001-2014 consisti en reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
pblica ante la ocurrencia de los fenmenos perturbadores, a fin de preservar la integridad
fsica y patrimonial de las personas. Este objetivo se corresponde con el problema definido por
el Estado, as como con las disposiciones establecidas en el diseo normativo a fin de reducir
dicha vulnerabilidad.
Asimismo, se identificaron los objetivos por componente de la poltica de proteccin civil, como
se muestra a continuacin:
OBJETIVOS GENERALES DE LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL POR COMPONENTE
Componente
Previsin
Objetivos
Fomentar el uso de los recursos tecnolgicos e informticos para monitorear y dar
seguimiento a los fenmenos perturbadores y a los riesgos que afectan a la poblacin
y sus bienes, a fin de generar informacin til para la toma de decisiones.
Prevencin
Generar mecanismos, acciones, programas y estrategias orientados a mitigar los
riesgos a los que est expuesta la poblacin y la infraestructura a fin de incrementar
su resiliencia ante los fenmenos perturbadores.
Auxilio
Incrementar la eficiencia en la atencin de la poblacin afectada por fenmenos
perturbadores mediante una adecuada coordinacin entre los operadores de la
poltica a efecto de evitar la prdida de vidas y reducir los daos materiales.
Recuperacin
Mejorar los procedimientos de acceso y uso de los instrumentos financieros para
recuperar el entorno de normalidad social y econmica de la poblacin afectada por
un fenmeno perturbador a fin de evitar un retroceso social.
FUENTE: Elaborado por la ASF con los documentos de planeacin de mediano plazo de la poltica de proteccin civil.
A la par, los objetivos, estrategias y lneas de accin planteadas en los documentos de

planeacin se encuentran asociados con los componentes de la poltica pblica establecidos
para enfrentar las causas y los efectos del problema pblico: previsin, prevencin, auxilio, y
recuperacin, como se indica en el esquema siguiente:
52
Evaluacin nm. 1647

OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS ESTABLECIDOS EN EL DISEO PROGRAMTICO DE LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL, PERIODO 2001-2018
Componente
Previsin
2001-2006
2007-2012
2013-2018
Fortalecer la investigacin aplicada para desarrollar o

mejorar tecnologas para mitigar riesgos ante fenmenos
naturales.
Desarrollar o mejorar la tecnologa para la mitigacin y
recuperacin.
Gestionar la obtencin de recursos financieros
suficientes para que el CENAPRED, con la concurrencia
de la UNAM, proceda al equipamiento y monitoreo
permanente de los volcanes activos del pas.
Promover el mejoramiento del Sistema de Alerta
Ssmica desarrollado por el Centro de Registro Ssmico,
A.C., patrocinado por la Asociacin Javier Barros
Sierra.
Identificar y mejorar el conocimiento de amenazas y
riesgos de conformidad con el Atlas Nacional de Riesgo.
Ampliar los estudios existentes o en vas de realizacin,
de los gobiernos estatales y municipales de las zonas
afectables, y de las reas de proteccin civil y de
desarrollo urbano.
Fortalecer las acciones para reducir el riesgo de desastres.

Mejorar el registro y divulgacin oportuna de informacin
sobre fenmenos meteorolgicos, para alertar a la poblacin.
Ampliar la capacidad de los tres rdenes de gobierno en el uso
de herramientas tecnolgicas y la actualizacin de los sistemas
de proteccin civil.
Incrementar la infraestructura, sistemas de informacin y
tecnologa para el monitoreo, deteccin y alertamiento de
fenmenos naturales en los tres niveles del gobierno.
Equipar y acondicionar el Centro Nacional de Comunicaciones
del Sistema Nacional de Proteccin Civil, y crear el Centro
Nacional de Operaciones del Sistema Nacional de Proteccin
Civil.
Desarrollar mejores esquemas de investigacin y tecnologas
que incrementen el conocimiento sobre los fenmenos
perturbadores y contribuyan a mejorar los procesos de
planeacin de la prevencin, reduccin y atencin de los
desastres.
Avanzar en el conocimiento y aplicacin de tecnologas para
prevenir y mitigar los desastres.
Consolidar la cultura de prevencin mediante la difusin y
comunicacin de medidas de autoproteccin y coordinacin de
los integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Mejorar los procesos de difusin y comunicacin para la
transferencia de conocimiento y alertamiento sobre amenazas
y riesgos que enfrenta la poblacin.
Proporcionar informacin oportuna y confiable sobre la
ocurrencia y evolucin de los eventos meteorolgicos e
hidrometeorolgicos severos.
Incrementar la participacin de la sociedad civil organizada en el
marco de accin institucional de la prevencin y reduccin de
los desastres.
Renovar los esquemas de educacin, formacin y capacitacin
mediante la incorporacin y promocin de estrategias que
faciliten una mejor intervencin de la sociedad y sus
gobiernos frente a las diferentes amenazas.
Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.
Fomentar en la poblacin una cultura de prevencin y
atencin de emergencias con informacin del cambio
climtico.
Actualizar el Atlas Nacional de Riesgos a fin de identificar

zonas de alto riesgo.
Mantener actualizado el Atlas Nacional de Riesgos para
usarlo en el desarrollo y el ordenamiento del territorio.
Promover y consolidar la elaboracin de un Atlas
Nacional de Riesgos en los mbitos federal, estatal y
municipal, asegurando su homogeneidad.
Transitar de un sistema de proteccin civil reactivo a uno

preventivo con la corresponsabilidad y participacin de
los tres rdenes de gobierno, poblacin y sectores social y
privado.
Prevencin
Mejorar la eficacia preventiva y operativa del Sistema

Nacional de Proteccin Civil, y unidades estatales y
municipales de proteccin civil.
Fomentar la corresponsabilidad, coordinacin y comunicacin entre los tres rdenes de gobierno, sectores
social y privado y poblacin en general.
Promover la reduccin de la vulnerabilidad fsica con
fundamento en el Atlas Nacional de Riesgos y la
estructuracin y actualizacin del desarrollo urbano,
mediante la actualizacin y homologacin de los
marcos jurdicos y la reubicacin de comunidades que
afrontan condiciones de riesgo.
Implantar una poltica y cultura de autoproteccin.
Informar y capacitar sobre medidas preventivas de
enfermedades.
Reforzar los mecanismos que prevengan, preparen y
respondan a desastres naturales.
Incrementar la cobertura de los sistemas de alerta

temprana para dar aviso oportuno a la poblacin.
Consolidar al Sistema Nacional de Alertas como
herramienta gestora de la informacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil.
Gestionar la informacin recibida por el Sistema Nacional
de Alertas y el Centro Nacional de Emergencias.
Fortalecer los sistemas de alerta temprana y las acciones
de prevencin y mitigacin ante fenmenos hidrometeorolgicos.
Promover la investigacin aplicada, la ciencia y la tecnologa
para la Gestin Integral de Riesgos.
Inducir el enfoque preventivo en las actividades de los
integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Instrumentar campaas para el fomento de la cultura de
proteccin civil.
Desarrollar acciones que impulsen la participacin social
y sectorial en proteccin civil.
Impulsar mayor inversin para el Fondo de Prevencin de
Desastres Naturales y fomentar el acceso a los recursos
de carcter preventivo.
Fomentar el acceso a los recursos de carcter preventivo
para privilegiar acciones que mitiguen el impacto de
fenmenos naturales perturbadores.
Contina
53
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
2001-2006
(Pgina anterior)
Prevencin
2007-2012
2013-2018
Incrementar la coordinacin y distribucin de las

responsabilidades en los tres rdenes de gobierno de los
integrantes del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Impulsar la vinculacin eficaz de los integrantes del Sistema
Nacional de Proteccin Civil para fortalecer las reas de
coordinacin y operacin.
Promover la actualizacin y la homologacin del marco
legislativo que da soporte a las tareas y trabajos de proteccin
civil en el mbito municipal, estatal y nacional.
Establecer esquemas de vinculacin social e institucional que
consoliden al Sistema y le permitan establecer una plataforma
slida de respuesta frente a los crecientes retos derivados de los
fenmenos perturbadores de origen natural y antrpico.
Contribuir a la definicin de estrategias de colaboracin para la
prevencin, preparacin y respuesta ante emergencias y
desastres en el entorno internacional.
Frenar la expansin desordenada de las ciudades, dotarlas de
suelo apto para el desarrollo urbano y aprovechar el dinamismo,
la fortaleza y la riqueza de las mismas para impulsar el
desarrollo regional.
Fortalecer el marco jurdico en materia de proteccin civil

Consolidar la actualizacin y creacin de ordenamientos jurdicos
complementarios de la Ley General de Proteccin Civil.
Fomentar, desarrollar y promover Normas Oficiales Mexicanas para la
consolidacin del Sistema nacional de Proteccin Civil, a fin de
fortalecer el entorno jurdico de la proteccin civil.
Promover la homologacin de la normativa federal, estatal y municipal.
Promover el fortalecimiento y cumplimiento de las normas existentes
en materia de asentamientos humanos en zonas de riesgo.
Generar lineamientos para los procesos de elaboracin, evaluacin y
seguimiento de Planes de Continuidad de Operaciones.
Fomentar la colaboracin internacional en materia de proteccin civil.
Incrementar la participacin de Mxico en el plano internacional en
Fortalecer las capacidades institucionales y la coordinacin
internacional del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Impulsar la Gestin Integral de Riesgos como una poltica en los tres
rdenes de gobierno, con la participacin de los sectores privado y social.
Incorporar la Gestin Integral de Riesgos en el desarrollo local y
regional con el fin de reducir riesgos.
Promover la homologacin de la normativa federal, estatal y municipal
incorporando la Gestin Integral de Riesgos.
Promover los estudios y mecanismos tendientes a la transferencia de
riesgos.
Incorporar la gestin integral del riesgo en la planeacin y
programacin del desarrollo y ordenamiento del territorio.
Impulsar que los instrumentos preventivos de gestin de riesgos
cuenten con mayores recursos para asegurar el financiamiento de
proyectos preventivos.
Contribuir al desarrollo de una sociedad resiliente ante los riesgos que
representan los fenmenos naturales y antropognicos.
Implementar programas a fin de contar con infraestructura nacional de
mayor capacidad de resistencia ante fenmenos naturales.
Mitigar el impacto econmico y social a la poblacin que ve
disminuidos temporalmente sus ingresos o sufre la afectacin de su
patrimonio como consecuencia de situaciones adversas, emergencias o
desastres.
Consolidar la organizacin y coordinacin para la preparacin y
respuesta ante emergencias en salud y riesgos sanitarios.
Contina
54
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
Auxilio
Recuperacin
2001-2006
2007-2012
2013-2018
Implantar una poltica y cultura de

autoproteccin;
desarrollando
y
procurando apoyos tcnicos y financieros
para mitigacin y recuperacin, y dando
atencin prioritaria a los grupos ms
vulnerables de la poblacin.
Fortalecimiento de la vigilancia epidemiolgica para detectar y atender
con oportunidad los posibles brotes de
enfermedades transmisibles.
Prevencin efectiva y respuesta inmediata ante situaciones de emergencia o
desastre, y auxilio a la poblacin mediante la ejecucin del "Plan Marina".
Intensificar la concurrencia de las Fuerzas Armadas y de los

gobiernos estatales y municipales en la preparacin, ejecucin y
conduccin de los planes de auxilio correspondientes.
Dar prioridad a los programas del Sistema Nacional de
Proteccin Civil, como el Plan DN-III-E y el Plan Marina para
acudir a los lugares afectados por la fuerza de la naturaleza.
Mejorar la capacidad de respuesta del Ejrcito y Fuerza
Area, para garantizar la atencin inmediata de la poblacin
afectada por un desastre y salvaguardar su vida, sus bienes y
su entorno.
Atender los efectos de los desastres y las urgencias
epidemiolgicas.
Optimizar las operaciones navales para prestar de manera
efectiva el auxilio a la poblacin en casos y zonas de desastre
Impulsar gestiones de emergencias y atencin eficaz de desastres.

Impulsar en los tres rdenes de gobierno el eficiente
funcionamiento de brigadistas comunitarios y grupos voluntarios.
Disponer de recursos materiales idneos para eficientar el auxilio a
la poblacin civil en casos de desastres o emergencias.
Fortalecer las capacidades materiales durante la fase de
prevencin, tendentes a la aplicacin del Plan DN-III-E.
Realizar actividades de auxilio a la poblacin civil en casos de
desastres en todo el territorio nacional.
Fortalecer la vigilancia epidemiolgica para la oportuna atencin de
emergencias y desastres.
Apoyar la produccin rural ante impactos climatolgicos adversos.
Ejercer los recursos del FONDEN para

procurar la atencin a los grupos
vulnerables de la poblacin.
Fortalecer los instrumentos financieros de la proteccin civil y

desarrollar nuevos esquemas de financiamiento y de
transferencia de riesgos que garanticen la disponibilidad de
recursos para la prevencin, atencin y recuperacin de los
desastres.
Revisar los procedimientos para asignar los recursos del
FONDEN a las autoridades correspondientes y la entrega de los
apoyos a la poblacin.
Fortalecer la capacidad logstica y de operacin del Sistema Nacional

de Proteccin Civil en la atencin de emergencias y desastres
naturales.
Fortalecer los instrumentos financieros de gestin del riesgo,

privilegiando la prevencin y fortaleciendo la atencin y
reconstruccin en casos de emergencias y desastres.
Eficientar los procedimientos de acceso a los recursos de los
instrumentos financieros.
FUENTE:
Elaborado por la ASF con informacin de los planes nacionales de Desarrollo de 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018; los programas sectoriales de Gobernacin 20072012 y 2013-2018, los programas nacionales de Proteccin Civil 2001-2006, 2008-2012 y 2014-2018, el Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012 y 20132018; Programa Institucional de Desarrollo 2001-2006 (Secretara de Marina), Programa Sectorial de Marina 2007-2012 y 2013-2018; Programa Nacional de Salud
2001-2006, y Programa Sectorial de Salud 2007-2012 y 2013-2018; Programa Hdrico Nacional 2007-2012 y 2013-2018; Programa Sectorial de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano 2013-2018; Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018; Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y
Alimentario 2007-2012 y 2013-2018, y Programa Sectorial de Desarrollo Social 2001-2006, 2007-2012 y 2013-2018.
55
Evaluacin nm. 1647

En el periodo 2001-2014, los objetivos y estrategias del diseo programtico de la poltica de

proteccin civil se orientaron principalmente a los dos componentes diseados para enfrentar
las causas del problema: la previsin y la prevencin; ya que, en general, el enfoque
programtico se refiere a la necesidad de transitar de un modelo de proteccin civil reactivo,
centrado en el auxilio y la recuperacin, a uno preventivo, basado en la previsin y la
prevencin.
A continuacin se sealan los compromisos establecidos en los componentes de la poltica
pblica para atender el problema:
Previsin: los planteamientos se orientan a eficientar el uso de los recursos tecnolgicos e
informticos para monitorear y dar seguimiento a los fenmenos perturbadores que afectan a
la poblacin, toda vez que las acciones definidas se relacionan con el fomento de la
investigacin aplicada, el uso de tecnologa y la actualizacin de los sistemas de informacin
que acrecienten el conocimiento sobre los fenmenos perturbadores, a fin de contar con
informacin confiable y oportuna que contribuya a mejorar la prevencin; el incremento en la
cobertura de los sistemas de alerta temprana, a fin de avisar oportunamente a la poblacin en
caso de registrarse un fenmeno perturbador, y el mantenimiento y actualizacin del Atlas
Nacional de Riesgos como medio para identificar zonas de riesgo para el desarrollo poblacional
y el ordenamiento territorial.
Prevencin: los compromisos se orientan a consolidar el enfoque preventivo de las actividades
de los integrantes del SINAPROC; fortalecer el marco jurdico y promover la homologacin
normativa en los mbitos federal, estatal y municipal en materia de proteccin civil,
asentamientos humanos y ordenamiento territorial; fomentar la participacin de la sociedad en
temas de prevencin para desarrollar una sociedad resiliente ante los peligros de fenmenos
perturbadores; fomentar la coordinacin y la distribucin de responsabilidades en los tres
rdenes de gobierno; impulsar la Gestin Integral de Riesgo como una poltica en los tres
rdenes del gobierno para mitigar el riesgo, e incrementar la colaboracin internacional en
Auxilio: en este componente se disearon acciones para implementar una poltica con apoyos
tcnicos y financieros para atender las emergencias; mejorar la capacidad logstica y de
56
Evaluacin nm. 1647

operacin del SINAPROC; fortalecer la participacin de los grupos especializados pblicos o

privados y de las unidades internas de Proteccin Civil, las fuerzas armadas, la marina y los
gobiernos estatales y municipales, as como las acciones para salvaguardar los dems agentes
afectables; incrementar la vigilancia epidemiolgica para la atencin de enfermedades en caso
de emergencias; garantizar la continuidad de operaciones del sector pblico y desarrollar
instrumentos financieros que garanticen la disponibilidad de recursos.
Recuperacin: una de las acciones es orientar el ejercicio y asignacin de los recursos del Fondo
de Desastres Naturales (FONDEN) en la entrega de apoyos financieros para la rehabilitacin de
la infraestructura, entre otros encaminados al retorno a la normalidad de la comunidad
afectada, como los relativos a los programas asistenciales de las dependencias estatales y
federales.
En conclusin, se identific que existi continuidad y congruencia entre las acciones
establecidas por el Gobierno Federal en los planes y programas del 2000 al 2014 para atender
tanto las causas como los efectos del problema, toda vez que la poltica pblica se enfoc en
privilegiar las acciones previsoras y preventivas como las herramientas necesarias para mitigar
la repercusin de los fenmenos perturbadores a los que se expone la poblacin, y los
objetivos y estrategias presentadas en materia de auxilio y recuperacin se plantearon como
medidas de contingencia y complemento de las acciones de previsin y prevencin.
Asimismo, existe congruencia entre los diseos programtico y normativo en relacin con los
objetivos planteados para reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores, a fin de preservar su integridad
fsica y patrimonial; sin embargo, la desactualizacin del Manual de Organizacin y Operacin
del Sistema Nacional de Proteccin Civil constituye un obstculo para formalizar las actividades
de las diferentes dependencias de orden federal en el marco del Sistema Nacional de
Proteccin Civil.
57
Evaluacin nm. 1647

2.4.
Diseo presupuestal
De 2000 a 2014, el presupuesto destinado a la poltica pblica de proteccin civil estuvo

disperso, toda vez que no existi una categora programtica especfica que organizara el gasto
de las dependencias y entidades que participaron en esta poltica de alcance nacional, y no
todas ellas contaron con programas presupuestarios definidos exclusivamente para financiar
las acciones realizadas en el marco de la proteccin civil.
As, se identific que 9 de los 18 entes responsables de la poltica pblica contaron con
programas presupuestarios que erogaron recursos directamente para operarla, mientras que
los 9 restantes carecieron de una estructura presupuestaria que permita identificar su gasto en
materia de proteccin civil, como se muestra en el cuadro siguiente:
58
Evaluacin nm. 1647

PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS Y UNIDADES RESPONSABLES DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL, 2014

Ente
Secretara de Gobernacin
Centro Nacional de Prevencin
Desastres
Programa presupuestario
1. N001 Coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil
de
2. N002 Fondo de Prevencin de Desastres Naturales

(FOPREDEN)
3. N001 Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)
Secretara de Salud
4. G004 Proteccin Contra Riesgos Sanitarios

5. U009 Vigilancia epidemiolgica
Secretara de Medio Ambiente

Recursos Naturales
Comisin Nacional del Agua
Secretara de Desarrollo Social

Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Energa
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
Secretara de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano
Secretara del Trabajo y Previsin Social

Distribuidora Conasupo
Secretara de la Funcin Pblica
Comisin Nacional de Seguridad
Petrleos Mexicanos
Comisin Federal de Electricidad
n.i.
6. E007 Servicio Meteorolgico Nacional y Estaciones
Hidrometeorolgicas
7. N001 Programa para atender desastres naturales
8. K129 Infraestructura para la Proteccin de Centros de
Poblacin y reas Productivas
9. S071 Programa de Empleo Temporal (PET)
n.i.
Unidad Responsable
120 Coordinacin Nacional de Proteccin
Civil
H00 Centro Nacional de Prevencin de
Desastres
411 Unidad de Poltica y Control Presupuestario1/
411 Unidad de Poltica y Control Presupuestario1/
S00 Comisin Federal para la Proteccin
contra Riesgos Sanitarios
O00 Centro Nacional de Programas
Preventivos y Control de Enfermedades
n.i.
B00 Comisin Nacional del Agua
213 Direccin General de Atencin a Grupos

Prioritarios
n.i.
10. G003 Regulacin y supervisin de la seguridad nuclear,

radiolgica y fsica de las instalaciones nucleares y
radiolgicas
11. A010 Programa de Emergencias Radiolgicas Externo
(P.E.R.E.)
12. A002 Defensa de la Integridad, la Independencia, la
Soberana del Territorio Nacional
13. A001 Emplear el Poder Naval de la Federacin para
salvaguardar la soberana y seguridad nacionales
n.i.
A00
14. S237
Programa de prevencin de riesgos en los
asentamientos humanos
213 Direccin General de Ordenamiento

Territorial y de Atencin a Zonas de
Riesgo
15. S254 Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos

n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
Comisin Nacional de
Nuclear y Salvaguardias
Seguridad
125 Comandancia VI Regin Militar

Comandancias regionales
115 Fuerzas, Regiones, Zonas y Sectores
Navales
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
n.i.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las cuentas pblicas del periodo 2004-2014, SHCP.
n.i.
No identificado.
1/
La UR 411 se encuentra dentro de la estructura de la SHCP; sin embargo, se clasific dentro de la SEGOB, ya que
es sta la que autoriza la liberacin de los recursos de los fondos.
Con el anlisis, se identificaron 15 programas presupuestarios en los que se aplicaron recursos

directamente para operar la poltica pblica en 2014. A continuacin se presentan los recursos
ejercidos en esos 15 programa presupuestarios, clasificados en los cuatro componentes que
integraron la poltica pblica de 2004 56/ a 2014.
56/
En 2004 se definieron en el PEF las Actividades Prioritarias, las cuales son el equivalente de los programas presupuestarios
actuales.
59
Evaluacin nm. 1647

PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS DE LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL, 2004-2014

(Miles de pesos ejercidos, a precios constantes de 2014)
Componente
Todos
N001
Previsin
E007
Prevencin
N002
G004
G003
S237
S254
Prevencin/
Auxilio
A010
U009
Coordinacin del Sistema Nacional de

Proteccin Civil
Servicio Meteorolgico Nacional y Estaciones Hidrometeorolgicas
Fondo de Prevencin
de Desastres Naturales (FOPREDEN)
Proteccin Contra
Riesgos Sanitarios
Regulacin y supervisin de la seguridad nuclear, radiolgica y fsica de las
instalaciones nucleares y radiolgicas
Programa de prevencin de riesgos
en los asentamientos humanos
Reubicacin de la
Poblacin en Zonas
de Riesgos
Programa de Emergencias Radiolgicas
Externo (PERE)
Vigilancia epidemiolgica
2004
2005
(a)
(b)
826,624.1 1,464,950.9
2006
(c)
1,883,629.7
2007
(d)
309,631.8
2008
(e)
381,239.2
2009
(f)
414,337.9
2010
(g)
537,773.0
2011
(h)
240,594.4
2012
(i)
192,513.4
2013
(j)
147,493.3
2014
(k)
183,756.8
TMCA
(%)
(14.0)
Var.
(%)
(77.8)
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
107,874.4
75,531.0
109,271.0
193,561.6
100,837.5
71,786.6
110,251.2
n.a.
n.a.
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100,513.3
0.0
0.0
0.0
108,022.6
99,178.0
n.a.
n.a.
529,462.7
579,669.7
393,641.3
402,895.5
717,777.1
947,624.5
997,596.6
1,143,802.6
1,349,446.4
1,190,142.8
1,105,467.1
7.6
108.8
118,558.6
50,467.4
76,783.9
102,567.7
115,570.9
103,184.2
97,941.4
115,414.7
127,752.2
132,321.5
114,098.3
(0.4)
(3.8)
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
347,336.6
352,906.4
294,672.4
192,887.3
48,061.4
51,049.6
47,414.5
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
82,187.7
n.a.
n.a.
0.0
0.0
828.4
0.0
1,420.7
2,305.0
1,572.8
1,843.3
2,070.9
2,042.8
1,806.8
n.a.
n.a.
391,796.0 1,087,016.0
599,148.2
714,806.9
139,271.3
1,620,802.4
1,504,303.3
1,279,188.9
759,130.6
739,317.4
717,975.0
6.2
83.3
Contina
60
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
Auxilio
A001
A002
N001
S071
Auxilio/
N001
Recuperacin
Recuperacin K129
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
(g)
(h)
(i)
(j)
(k)
Emplear el Poder 9,200,834.0 6,926,575.1 6,510,830.3 7,472,600.6 9,609,836.4 10,698,914.9 11,616,678.7 12,640,604.7 13,238,153.5 14,091,836.0 14,691,544.7
Naval de la Federacin para salvaguardar la soberana y
seguridad nacionales 1/
Defensa de la Inte2,910.0
8,628.8
25.4 23,576,092.9 27,145,381.5 28,218,862.3 32,394,132.8 38,866,860.8 30,978,402.0 32,840,206.4 30,367,779.6
gridad, la Independencia, la Soberana del Territorio
Nacional
Programa para an.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a. 2,001,121.8
366,339.8
231,653.0
506,034.0 1,612,672.4
tender
desastres
naturales
Programa de Em1,053,220.2
706,211.2
270,648.4
638,190.0
461,927.1
994,613.0 1,209,867.4
991,398.1
898,926.6 1,064,852.0 2,676,410.4
pleo Temporal
(PET)
Fondo de Desastres
75,688.0
n.d. 14,162,337.4 7,376,787.8 9,363,678.6
136,931.4 23,384,470.6 29,449,426.5 6,146,397.1 10,770,549.4 5,358,593.9
Naturales
(FONDEN) 3/
Infraestructura pa804,611.6
n.a.
n.a.
n.a. 1,808,837.0 2,414,635.3 2,600,347.9 3,184,304.6 1,945,739.5 1,393,430.2 2,846,542.4
ra la Proteccin de
Centros de Poblacin y reas Productivas
FUENTE:
TMCA:
Var:
n.a.
n.d.
1/
2/
3/
Nota:
TMCA
(%)
4.8
Var.
(%)
59.7
n.a. 2/
n.a. 2/
n.a.
n.a.
9.8
154.1
53.1 6,979.8
13.5
Elaborado por la ASF con base en las cuentas de la Hacienda Pblica Federal del periodo 2004-2014, SHCP.
Tasa media de crecimiento anual.
Variacin.
No aplicable.
No disponible.
Se incluyen acciones de operaciones contra la delincuencia organizada, as como la aplicacin del Plan Marina de auxilio a la poblacin civil en casos y zonas de emergencia o
desastre, con el propsito de mitigar los efectos adversos de agentes perturbadores de origen natural o antrpico.
Tiene como objetivo defender la soberana del territorio nacional y garantizar la seguridad interior, as como auxiliar a la poblacin civil en caso de desastre mediante las siguientes
actividades: participacin del Ejrcito y Fuerza Area en el combate al trfico de drogas, preservar la seguridad de instalaciones estratgicas y aplicar oportunamente el Plan DN-IIIE. De 2004 a 2006, el presupuesto corresponde slo a la aplicacin oportuna del Plan DN-III-E, razn por la que no se calcula la variacin ni la TMCA.
Se presenta exclusivamente el presupuesto ejercido por el FONDEN con cargo al programa establecido en el Ramo General 23 Provisiones Salariales y Econmicas.
Datos actualizados con el deflactor implcito del PIB base 2008 elaborado por la Auditora Superior de la Federacin en mayo 2015.
61
253.8
Evaluacin nm. 1647

En el cuadro se muestra que la estructura presupuestaria de la poltica pblica de proteccin

civil ha sido heterognea a lo largo del periodo, tanto en trminos del nmero de programas
presupuestarios que la componen, como en el monto de los recursos, lo que se advierte
particularmente en los componentes de previsin y prevencin, ya que, de los ocho programas
presupuestarios identificados, slo tres, relacionados con la proteccin contra riesgos
sanitarios, la regulacin y supervisin de la seguridad nuclear, radiolgica y fsica de las
instalaciones nucleares radiolgicas; y la vigilancia epidemiolgica, existen desde 2004. En
contraste, de los ocho programas presupuestarios clasificados como de auxilio o recuperacin,
seis existen desde 2004 y cinco registraron un incremento en el gasto durante el periodo
sealado, entre los que destaca el FONDEN, cuyo ejercicio del gasto aument 6,979.8%, al
pasar de 75,688.0 miles de pesos en 2004 a 5,358,593.9 miles de pesos en 2014, lo que pone
de manifiesto que, en la asignacin de los recursos, el enfoque de la poltica pblica es reactivo.
Con objeto de comparar el gasto en la poltica pblica de proteccin civil con el presupuesto
total ejercido por el Gobierno Federal, se sumaron los recursos erogados en los programas
presupuestarios destinados exclusivamente a la operacin de la poltica pblica, y no se incluy
el gasto de los programas presupuestarios A001 y A002, toda vez que no fue posible identificar
la proporcin de recursos utilizados por la SEMAR y la SEDENA en estos programas para aplicar
el Plan Marina y el Plan DN-III-E, respectivamente.
As, se determin que, de 2004 a 2014, el presupuesto ejercido directamente para la
proteccin civil identificado en los reportes de la Cuenta Pblica, se increment en 293.6%, al
pasar de 3,799,961.1 miles de pesos en 2004 a 14,956,354.5 miles de pesos en 2014, con lo
cual el gasto para la poltica pblica pas, de representar el 0.1% del gasto total del Gobierno
Federal en 2004, a ser el 0.3% en 2014, como se muestra en el cuadro siguiente:
62
Evaluacin nm. 1647

RECURSOS PRESUPUESTADOS Y EJERCIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL

PARA LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL, 2004-2014
(Miles de pesos, precios constantes de 2014)
Gobierno Federal
Aprobado
Ejercido
(a)
(b)
Total
40,968,668,070.4 44,660,438,865.0
2004 (a) 2,778,694,195.9 3,084,503,566.2
2005 (b) 2,914,501,885.0 3,230,614,669.1
2006 (c) 2,996,211,328.4 3,462,246,311.6
2007 (d) 3,244,448,355.6 3,606,717,826.3
2008 (e) 3,455,817,642.1 4,318,638,097.3
2009 (f) 3,955,369,367.2 4,075,254,553.6
2010 (g) 3,941,158,497.8 4,212,872,106.6
2011 (h) 4,048,234,093.9 4,330,713,684.4
2012 (i) 4,252,327,470.8 4,545,996,324.4
2013 (j) 4,476,504,185.7 4,782,004,876.1
2014 (k) 4,905,401,048.0 5,010,876,849.4
TMCA (%)
5.8
5.0
Var (%)
76.5
62.5
Ao
Proteccin civil
Aprobado
Ejercido
Var. (%)
(c)
(d)
f = (d-c)/c)*100
80,308,112.5 168,062,116.2
n.a.
3,277,529.6
3,799,961.1
15.9
2,648,393.5
3,888,315.2
46.8
2,782,273.4 17,387,017.4
524.9
1,759,198.1
9,544,879.7
442.6
3,040,105.3 13,444,933.0
342.3
6,176,160.8
7,163,384.4
16.0
7,088,358.0 32,738,938.1
361.9
13,246,065.1 37,158,761.9
180.5
11,676,944.5 11,802,528.7
1.1
11,607,258.8 16,177,042.2
39.4
17,005,825.4 14,956,354.5
(12.1)
17.9
14.7
n.a.
418.9
293.6
n.a.
Part. (%)
Aprobado
Ejercido
g = (c/a)*100 h = (d/b)*100
n.a.
n.a.
0.12
0.12
0.09
0.12
0.09
0.50
0.05
0.26
0.09
0.31
0.16
0.18
0.18
0.78
0.33
0.86
0.27
0.26
0.26
0.34
0.35
0.30
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las cuentas de la Hacienda Pblica Federal de los aos del periodo
2004-2014, SHCP y Crdito Pblico.
TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual.
Var:
Variacin.
n.a.
No aplicable
Nota:
Datos actualizados con el deflactor implcito del PIB base 2008 elaborado por la Auditora Superior de la
Federacin en mayo 2015.
El presupuesto aprobado para la poltica pblica de proteccin civil en relacin con el

presupuesto total del Gobierno Federal registr un incremento constante a lo largo del
periodo, al pasar de 0.12% en 2004 a 0.35% en 2014; en contraste, el presupuesto ejercido
mostr un comportamiento errtico, pues slo en 6 de los 11 aos del periodo de anlisis su
proporcin respecto del gasto federal coincidi con la proporcin del presupuesto programado,
y lleg a representar el 0.86% del gasto total (en 2011) y a registrar una variacin de 424.2% en
relacin con el presupuesto aprobado (en 2010). Esta diferencia entre el comportamiento del
presupuesto aprobado y el presupuesto ejercido se presenta claramente en la grfica siguiente:
63
Evaluacin nm. 1647

PROPORCIN DEL PRESUPUESTO APROBADO Y EJERCIDO DE LA POLTICA DE PROTECCIN

CIVIL RESPECTO DEL PRESUPUESTO FEDERAL, 2004-2014
1.0
0.9
0.86
0.8
0.78
0.7
0.6
0.5
Aprobado
0.50
0.4
0.33
0.31
0.3
0.2
0.1
0.12
0.12
0.0
0.26
0.18
0.12 0.09
0.09
0.05
0.16
0.31
0.18
0.27
0.26
0.34
0.26
Ejercido
0.35
0.30
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUENTE:
Elaborado por la ASF con base en las cuentas de la Hacienda Pblica Federal de los aos del
periodo 2004-2014, SHCP.
El anlisis muestra que, en 8 de los 11 aos del periodo, los recursos ejercidos en la poltica
pblica de proteccin civil han superado la asignacin presupuestaria, lo que se debe
principalmente al incremento de los recursos erogados por los programas clasificados en los
componentes de auxilio y recuperacin, ya que stos se ajustan durante el ao en funcin de
los daos provocados por los fenmenos perturbadores que se convierten en desastres. Esta
situacin enfatiza el carcter reactivo de la poltica pblica y pone de relieve las debilidades de
la proteccin civil en los componentes de prevencin y previsin, toda vez que mientras en
stos no se cumpla el objetivo de mitigar las causas que originan la vulnerabilidad de las
personas, sus bienes y la infraestructura pblica, ser imposible presupuestar recursos
suficientes para hacer frente a los fenmenos perturbadores que se presenten durante cada
ao.
En razn de lo anterior, de 2004 a 2014, los recursos presupuestados y ejercidos para la poltica
pblica presentaron un comportamiento distinto en cada uno de los componentes diseados
para la atencin del problema pblico, como se muestra en la grfica siguiente.
64
Evaluacin nm. 1647

PRESUPUESTO APROBADO Y EJERCIDO PARA LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL POR COMPONENTE, 2004-2014
(Miles de pesos, precios constantes de 2014)
40,000,000.0
35,000,000.0
30,000,000.0
25,000,000.0
Recuperacin
Auxilio/Recuperacin
20,000,000.0
Auxilio
Prevencin/Auxilio
15,000,000.0
Prevencin
Previsin
10,000,000.0
Todos los componentes

5,000,000.0
2004
FUENTE:
Aprob.
Ejerc.
Notas:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
Ejerc.
Aprob.
0.0
2014
Elaborado por la ASF con base en las cuentas de la Hacienda Pblica Federal de los aos del periodo 2000-2014, SHCP.
Aprobado
Ejercido
Dadas las caractersticas de la poltica y la informacin disponible no fue posible identificar la proporcin del presupuesto que correspondi exclusivamente a cada
componente; no obstante, se clasific hasta donde la informacin lo permiti.
65
Evaluacin nm. 1647

La grfica pone de manifiesto que, en general, ms del 80.0% del presupuesto asignado fue
ejercido en los componentes de auxilio y recuperacin, enfocados en la atencin de los efectos
del problema pblico, y menos del 20.0% se erog en los componentes de previsin y
prevencin, que se orientan a resolver las causas del problema, a efecto de reducir la
perturbadores.
En conclusin, con el anlisis del diseo presupuestal de la poltica pblica, se determin que
existieron inconsistencias entre ste y los diseos normativo, programtico e institucional, toda
vez que los tres ltimos acentan la necesidad de orientar la intervencin hacia los
componentes de previsin y prevencin, que atienden las causas del problema pblico,
mientras que la operacin de la poltica, reflejada en el ejercicio del presupuesto, se orienta
claramente hacia los componentes de auxilio y recuperacin, diseados para contrarrestar los
efectos del problema.
2.5.
Diseo metodolgico
El diseo metodolgico de la poltica pblica de proteccin civil se refiere a la relacin entre los
componentes de previsin, prevencin, auxilio y recuperacin, articulados en torno al
SINAPROC, con objeto de preservar la integridad fsica y patrimonial de las personas, as como
la infraestructura pblica, ante la ocurrencia de fenmenos perturbadores, por medio de
acciones que reduzcan la vulnerabilidad de la sociedad ante dichos fenmenos.
El anlisis del diseo metodolgico de la poltica arroj que, de los 18 entes responsables de la
operacin del sistema, son 12 los garantes de articular la poltica pblica en sus cuatro
componentes: la SEGOB, el CENAPRED, la CONAGUA, la CNS, la SS, la SEDENA, la SEMAR, la
SEDESOL, la SCT, la SEDATU, PEMEX y la CFE.
En el componente de previsin, la SEGOB coordina los esfuerzos de los tres rdenes de
gobierno para identificar, clasificar y comprender los riesgos a los que se expone la poblacin,
con base en la informacin proporcionada por el CENAPRED, la CONAGUA, la SEDENA, la
SEMAR y la SEDATU.
66
Evaluacin nm. 1647

Para la prevencin, la SEGOB articula las medidas de los tres rdenes de gobierno tendientes a
reducir la vulnerabilidad de la poblacin y de la infraestructura; el CENAPRED y la CONAGUA
capacitan a los elementos de la proteccin civil y emiten alertas oportunas; la SEDENA y la
SEMAR mantienen actualizados sus programas de auxilio a la poblacin; la SCT, PEMEX y la CFE
toman medidas para prevenir daos a la infraestructura bsica; la SS programa acciones
sanitarias para garantizar la salud de la poblacin; la SEDESOL procura mejorar las condiciones
de vivienda para aumentar la resiliencia social, y la SEDATU coadyuva en el ordenamiento
territorial para reducir la exposicin de la poblacin a los riesgos que representan los
fenmenos perturbadores, y en la integracin de los atlas de riesgos.
En el auxilio a la poblacin, la SEGOB coordina a los tres rdenes de gobierno para minimizar
las consecuencias de los fenmenos perturbadores; la SEDENA y la SEMAR implementan sus
programas de ayuda a la poblacin; la SS ejecuta sus planes para evitar afectaciones a la
salubridad general; la CNS preserva el orden, y la SCT, la SEDESOL, PEMEX y la CFE mantienen o
restituyen el abasto y distribucin de bienes y servicios bsicos.
En este componente de auxilio, las entidades federativas obtienen recursos mediante la
declaratoria de emergencia que emite la SEGOB en el marco del instrumento financiero
FONDEN, como se muestra en el esquema siguiente:
67
Evaluacin nm. 1647

PROCESO PARA LA ATENCIN DE EMERGENCIAS EN EL

MARCO DEL FONDEN
Ocurrencia del
fenmeno perturbador
que provoca la
emergencia.
Intervencin de las autoridades de

proteccin civil municipales o
delegacionales y de las entidades
federativas para atender la emergencia,
de inmediato.
Se atendi
la
emergencia?
S
Fin del proceso.
No
Corroboracin de la emergencia, 2
das. (Instancias tcnicas facultadas)
Persiste la
emergencia?
No
Se turna para su corroboracin, 1

da. (SEGOB-CNPC)
Emisin de la declaratoria de
emergencia, 1 da. (SEGOB-CNPC)
Se solicita corroboracin a SEGOB, 1 da.

(Municipio, delegacin o entidad
federativa-SEGOB)
Activacin de los protocolos,

planes y programas federales
para atender la emergencia, de
inmediato
Envo de solicitud de insumos,

1 da.
(DGPC)
Atencin de la
emergencia por
parte de los tres
rdenes de
gobierno.
Fin del proceso.

Se autoriza el acceso al FONDEN,
1 da.
Insumos y recursos con cargo en

el Fondo para la Atencin de
Emergencias, mismo da.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el marco normativo que regula la poltica de proteccin civil.
En la recuperacin, la SEGOB autoriza y vigila la aplicacin de los fondos financieros; el

CENAPRED asesora para asegurar que la reconstruccin coadyuve a evitar los mismos desastres
en el futuro, y la SEDESOL opera el programa de empleo temporal en apoyo a la poblacin
afectada.
En esta vertiente, las entidades federativas pueden obtener recursos del mecanismo FONDEN,
en su componente de recuperacin, como se muestra en el esquema siguiente:
68
Evaluacin nm. 1647

PROCESO PARA ACCEDER A LOS RECURSOS PARA RECONSTRUCCIN DEL FONDEN, 2010 2014
Ocurrencia del fenmeno

perturbador que ocasiona la
emergencia.
Auxilio.
Recuperacin.
La entidad federativa solicita

corroboracin del fenmeno
perturbador
(3 das hbiles a partir de su
ocurrencia).
La Instancia tcnica
(CENAPRED, CONAGUA Y
CONAFOR) dictamina.
(Hasta 3 das hbiles)
Solicitud de Apoyos
Parciales Inmediatos (APIN)
(Autoriza la SHCP en 24 hrs.)
SEGOB emite y publica la

declaratoria de desastre.
La SEGOB recibe solicitud de

la entidad federativa para
emitir la declaratoria de
desastre.
(Hasta 4 das hbiles)
Instalacin del Comit de

Evaluacin de Daos.
(1 da hbil)
Funciona en subcomits por
cada sector afectado.
Se dictamina la
procedencia.
No
Fin del proceso.
Entrega de resultados de la
evaluacin de daos.
(20 das hbiles)
Se otorgan anticipos para

iniciar la reconstruccin.
La dependencia o entidad
federativa presenta la
solicitud de recursos y
diagnstico definitivo de
obras y acciones a la SEGOB.
(Mximo 7 das hbiles)
La SEGOB elabora una

solicitud global de recursos y
la presenta a la Unidad de
Poltica y Control
Presupuestario.
(2 das hbiles)
La Unidad de Poltica
determinar si los recursos
se erogan por el Programa o
el Fideicomiso FONDEN.
(3 das hbiles)
El Comit Tcnico
del Fideicomiso
FONDEN autoriza
los recursos.
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el marco normativo que regula la poltica de proteccin civil.
Adems de los entes mencionados, la SFP, la SAGARPA, Diconsa, la SEMARNAT, la STPS y la

SENER apoyan al funcionamiento de la poltica pblica por medio de acciones que, si bien son
importantes, se realizan en colaboracin con alguno de los 12 entes identificados como
fundamentales, o su participacin refiere actividades cotidianas: la SFP cumple con su funcin
de contralora; la STPS vigila el cumplimiento de las medidas de seguridad e higiene en el
trabajo; la SAGARPA, en colaboracin con la CONAGUA, restituye los sistemas de riego agrcola
afectados; Diconsa apoya en el abasto y distribucin de bienes de consumo bsico; la
SEMARNAT, en conjunto con la CONAGUA, opera redes de monitoreo y procura la conservacin
de los recursos hdricos, y la SENER apoya las acciones de PEMEX y la CFE.
En conclusin, el diseo metodolgico de la poltica pblica define los mecanismos de
operacin para atender tanto las causas del problema pblico, mediante la previsin de los
riesgos y los fenmenos perturbadores que afectan a la poblacin y el establecimiento de
69
Evaluacin nm. 1647

medidas preventivas para mitigar esos riesgos, como los efectos del problema, por medio de la
implementacin de acciones de auxilio y recuperacin con objeto de reducir la prdida de vidas
y los daos materiales, as como para evitar el retraso social de la zona afectada. No obstante,
dado que el diseo metodolgico se basa principalmente en el esquema institucionalorganizacional, que est desactualizado respecto de los marcos normativo y programtico
vigentes, la operacin global de la poltica pblica se encuentra limitada para reducir la
perturbadores a fin de preservar la integridad fsica y patrimonial de las personas.
2.6.
Diseo de evaluacin
Con objeto de determinar si el diseo de la poltica pblica de proteccin civil cuenta con
elementos suficientes para dar seguimiento oportuno a sus acciones y medir el grado en que
las estrategias definidas atienden el problema, a fin de generar informacin para adecuar sus
planes de accin, se analiz:
el diseo normativo-programtico de la evaluacin, en trminos de los mecanismos

definidos para medir el avance en la consecucin de los objetivos de la poltica pblica;
la metodologa para medir la vulnerabilidad; los medios diseados para evaluar las
consecuencias del problema, y la construccin del Sistema de Evaluacin de
Desempeo (SED), y
la metaevaluacin de la poltica pblica, integrada por los resultados de las principales

evaluaciones y auditoras que se han realizado.
70
Evaluacin nm. 1647

2.6.1. Diseo normativo-programtico para la evaluacin

2.6.1.1. Indicadores estratgicos establecidos en la planeacin de mediano
plazo
En la Ley General de Proteccin Civil se establece que el Consejo Nacional de Proteccin Civil
debe proponer el establecimiento de los instrumentos y polticas pblicas integrales,
sistemticas, continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la proteccin
civil;57/ y que corresponde al Secretario Tcnico
58/
preparar la evaluacin de cumplimiento
del PNPC.59/
A fin de cumplir con las disposiciones anteriores y evaluar los objetivos planteados en el PNPC
2014-2018, se establecieron los indicadores siguientes:
57/
58/
59/
Artculo 26, fraccin II, Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial 6 de junio de 2012.
El artculo 28, de la Ley General de Proteccin Civil establece que el Secretario Tcnico ser el Coordinador Nacional de
Proteccin Civil.
Artculo 30, fraccin VI, Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial 6 de junio de 2012.
71
Evaluacin nm. 1647

INDICADORES ESTABLECIDOS EN EL PNPC 2014-2018

Componente
Previsin
Objetivo
Indicador
Fomentar la adopcin y el uso de innovacin tecnolgica aplicable a la proteccin civil.
Porcentaje de atlas estatales de proteccin civil

con calificacin mayor a 60 puntos, segn la
metodologa del CENAPRED.
Porcentaje de sistemas de alerta temprana operantes que ha sido integrado al Sistema Nacional de Alerta.
Porcentaje de municipios con densidad poblacional media y baja que recibieron alertas tempranas.
Porcentaje de programas de proteccin civil,
estatales y municipales, que incluyen medidas
de seguridad para asentamientos humanos ya
establecidos en zonas de alto riesgo.
Porcentaje de sesiones informativas y de trabajo impartidas para la adopcin y/o elaboracin
de planes de continuidad de operaciones en los
tres rdenes de gobierno.
Porcentaje de poblacin beneficiada (esencialmente con medidas de promocin, como campaas, talleres, posters informativos, plticas,
entre otros) de la cultura de proteccin civil.
Porcentaje de habitantes de zonas de alto
riesgo que han recibido informacin de
proteccin civil.
Mejorar la coordinacin de los integrantes

del Sistema Nacional de Proteccin Civil en
Fomentar la accin preventiva en la Gestin Integral de Riesgos para disminuir los
efectos de fenmenos naturales perturbadores.
Prevencin
Fortalecer la cultura de la proteccin civil

mediante la vinculacin nacional e
internacional.
Generar un marco jurdico consistente que

permita brindar certeza jurdica a las acciones en materia de proteccin civil.
Fomentar la eficiencia en la asignacin y
distribucin de recursos de los instrumentos financieros de gestin de riesgos.
Auxilio
Recuperacin
Mejorar la coordinacin de los integrantes

del Sistema Nacional de Proteccin Civil en
n.e.
Porcentaje de entidades federativas que participan en la homologacin normativa de proteccin civil.

Porcentaje de sesiones de capacitacin a
personal de las diferentes reas de la Administracin Pblica Federal, estados y municipios,
as como cualquier institucin pblica de orden
federal que sea compatible con los objetivos del
FOPREDEN y con capacidad de acceso a los
instrumentos financieros de gestin de riesgos.
Porcentaje de personas damnificadas anualmente por fenmenos climticos previsibles.
n.e.
Lnea base
2013
0.0%
0.0%
1.3%
0.6%
Meta 2018
100.0%
32 de 32 atlas estatales
de proteccin civil.
83.3%
5 de 6 sistemas.
25.0%
589 municipios, de un
universo de 2,354.
80.3%
1,999 programas, de un
universo de 2,489.
0.0%
20.0%
502 sesiones, de 2,510
programadas.
1.6%
31.0%
No se especifica en trminos absolutos.
0.0%
7.0%
3,895,985 personas,
de un universo de
55,656,930.
50.0%
16 de 32 entidades
federativas.
100.0%
30 sesiones, de 30 programadas.
25.0%
0.0
1.84
n.a.
1.34
No se especifica en
trminos absolutos.
n.a.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en el Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, publicado en el DOF el 30
de abril de 2014.
n.e.
No especificado.
n.a.
No se aplica.
En el anlisis de los indicadores establecidos en el PNPC 2014-2018, se identificaron tres que se

encuentran relacionados con el componente de previsin, y que se consideran tiles para
medir el avance en la atencin de las debilidades asociadas con este componente, ya que se
evala el porcentaje de los atlas estatales de proteccin civil aprobados por el CENAPRED, as
como el grado de integracin del Sistema Nacional de Alertas; no obstante, en ese conjunto no
se definieron indicadores en relacin con la vinculacin con otros pases para el intercambio de
informacin en materia de proteccin civil, ni la integracin del componente de previsin con
72
Evaluacin nm. 1647

el resto de los componentes, por lo que se considera que los indicadores definidos son
insuficientes para conocer de manera integral el avance en la atencin del problema que dio
origen a las acciones de previsin.
Cinco de los seis indicadores relacionados con el componente de prevencin se consideran
tiles pero insuficientes, ya que si bien evalan tanto el avance en la elaboracin de programas
de proteccin civil en todos los rdenes de gobierno como la homologacin normativa en
materia de proteccin civil para generar un marco jurdico consistente y las capacitacin del
personal relacionado con la proteccin civil para el acceso a los instrumentos financieros de
gestin de riesgos, no se establecieron indicadores para evaluar las acciones tendientes al
ordenamiento territorial ni el grado de avance en el trnsito de un sistema reactivo hacia uno
preventivo; tampoco se evala el fortalecimiento del sistema de sanciones por incumplimiento
de las disposiciones en materia de proteccin civil, ni la implementacin de anlisis de riesgos
para el establecimiento de infraestructura.
El indicador identificado para el componente de auxilio se considera til, toda vez que
cuantifica la reduccin en el porcentaje de personas damnificadas a consecuencia de un
desastre, pero se advierte la dificultad de imputar directamente a la poltica pblica los
resultados que mide el indicador, ya que el porcentaje anual de personas damnificadas
depende de factores independientes a la poltica pblica, tales como el nmero e intensidad de
fenmenos perturbadores que se presentan cada ao.
Con el anlisis, no se identificaron indicadores estratgicos para evaluar la recuperacin de las
zonas afectadas por los fenmenos perturbadores, por lo que los documentos programticos y
normativos carecen de instrumentos para medir el avance en el objetivo de evitar o reducir el
retraso social provocado por los fenmenos perturbadores.
Tampoco se identificaron indicadores diseados para medir directamente el avance en la
atencin del problema de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
pblica ante los fenmenos perturbadores, en trminos de la reduccin de dicha
vulnerabilidad, ni para evaluar el grado en que la poltica pblica ha permitido preservar la
integridad fsica y patrimonial de las personas, as como la infraestructura pblica, por lo que el
73
Evaluacin nm. 1647

diseo de la poltica pblica carece de indicadores estratgicos para determinar el nivel de

resolucin del problema que le dio origen.
2.6.1.2. Metodologa para medir la vulnerabilidad

En 2006, el CENAPRED elabor el documento Gua Bsica para la Elaboracin de Atlas
Estatales y Municipales de Peligros y Riesgos. Evaluacin de la Vulnerabilidad Fsica y Social,
dirigido a las unidades de proteccin civil locales, en el cual se establece una metodologa para
medir la vulnerabilidad social, entendida como el conjunto de caractersticas sociales y
econmicas de la poblacin que limita la capacidad de desarrollo de la sociedad; en conjunto
con la capacidad de prevencin y respuesta de la misma frente a un fenmeno y la percepcin
local del riesgo de la poblacin. Esta metodologa asocia tres variables: (R1) indicadores
socioeconmicos; (R2) capacidad de prevencin y respuesta, y (R3) percepcin local del riesgo,
de acuerdo con la frmula siguiente:
Grado de Vulnerabilidad Social = (R1 * 0.50) + (R2 * 0.25) + (R3 * 0.25)
Los indicadores socioeconmicos estn divididos en cinco rubros: 1) salud, que mide la
proporcin de mdicos por cada mil habitantes, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje de
la poblacin no derechohabiente; 2) educacin, que incluye el porcentaje de analfabetismo, el
porcentaje de poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela y el grado promedio de
escolaridad; 3) vivienda, que pondera los porcentajes de viviendas sin servicio de agua
entubada, sin servicio de electricidad, con paredes de material de desecho, con piso de tierra y
el dficit de vivienda; 4) empleo e ingresos, que mide la tasa de desempleo, la razn de
dependencia y el porcentaje de la poblacin econmicamente activa que recibe ingresos de
menos de 2 salarios mnimos, y 5) poblacin, que incluye la densidad de poblacin, el
porcentaje de poblacin indgena y la dispersin poblacional. A esos aspectos se les asigna una
ponderacin y se les promedia a fin de obtener un valor numrico.
La capacidad de prevencin y respuesta se mide con base en un cuestionario, dirigido a las
unidades de proteccin civil locales, diseado para conocer de manera general si existen
recursos, programas y planes en materia de proteccin civil, en el que se incluye una serie de
reactivos con respuestas lgicas de s o no. En funcin del nmero de respuestas afirmativas, se
74
Evaluacin nm. 1647

asigna un valor numrico a la variable de capacidad de prevencin y respuesta de las

autoridades locales, a fin de que sta sea cuantificable.
La percepcin local del riesgo se evala por medio de otro cuestionario que debe aplicarse a
una muestra no probabilstica de la poblacin, y est sujeta a la disponibilidad de tiempo y
recursos, el cual es diseado para conocer la opinin que tienen los habitantes sobre las
amenazas que existen en su comunidad y del grado de exposicin frente a stas. Cada
respuesta se pondera particularmente y se agrega al resto de las respuestas a fin de obtener un
valor numrico.
Esta metodologa fue diseada para ser aplicada por las autoridades municipales y estatales, y
no es vinculatoria ni de disposicin obligada, por lo que dichas autoridades pueden optar por
aplicar otra metodologa, e incluso es posible que se decida no realizar ninguna evaluacin de
la vulnerabilidad, lo que limita la determinacin integral de la vulnerabilidad global de la
poblacin y de sus bienes ante los fenmenos perturbadores.
En el anlisis de esta metodologa, se identific que no se incluyen variables relacionadas con el
tipo, frecuencia e intensidad de los fenmenos perturbadores que pueden presentarse en la
localidad, ni sobre la vulnerabilidad de la infraestructura pblica y de servicios, por lo que se
considera insuficiente para generar informacin que permita evaluar el avance en la atencin
del problema de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante
los fenmenos perturbadores.
2.6.1.3. Evaluacin de las repercusiones socioeconmicas de los

fenmenos perturbadores
En el Reglamento Interior de la SEGOB, se establece que al CENAPRED le corresponde evaluar
el impacto socioeconmico de los desastres ().
60/
Al respecto, dicho centro ha elaborado
anualmente la serie denominada Impacto socioeconmico de los principales desastres

ocurridos en la Repblica Mexicana, la cual incluye 15 documentos, uno para cada ao del
periodo 1999-2013 y una evaluacin en la que se resume lo ocurrido de 1980 a 1999, en los
60/
Artculo 109, fraccin III, Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, Diario Oficial, 3 de abril de 2013.
75
Evaluacin nm. 1647

que se presentan, en trminos cuantitativos, las consecuencias de los desastres originados por
los fenmenos perturbadores, por tipo de fenmeno, en relacin con el nmero de
defunciones; el costo econmico de los daos materiales; la prdida de infraestructura pblica
y privada; los recursos erogados por el FONDEN, y la relacin entre el gasto en acciones
preventivas y lo erogado en medidas reactivas.
2.6.1.4. Evaluacin de las matrices de indicadores de resultados

El objetivo de la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) es definir indicadores estratgicos y
de gestin que permitan evaluar los resultados esperados por los programas respecto de la
solucin del problema pblico.
Para la evaluacin del SED aplicado a la proteccin civil, se revisaron las MIR de los programas
presupuestarios que forman parte de la poltica pblica, con objeto de determinar si en stos
se establecen objetivos e indicadores que se relacionen directamente con sta, y si sirven como
parmetros de evaluacin del avance en la atencin del problema pblico.
Se identific que, en 2014, de los 15 programas presupuestarios en los que se erogaron
recursos para la operacin de la poltica pblica, 11 61/ contaron con MIR, como se muestra en
el cuadro siguiente:
61/
76
Los programas que no contaron con MIR por no estar obligados normativamente, conforme a los Lineamientos para la
revisin, actualizacin, calendarizacin y seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas
presupuestarios 2014, fueron el programa N001 Programa para atender desastres naturales a cargo de la CONAGUA; el
A002 Defensa de la integridad, la independencia, la soberana del territorio nacional y el A010 Programa de emergencias
radiolgicas externo (PERE) a cargo de la SEDENA; y el A001 Emplear el poder naval de la federacin para salvaguardar la
soberana y la seguridad nacionales a cargo de la SEMAR.
Evaluacin nm. 1647

PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS CON MIR RELACIONADAS CON LA PROTECCIN CIVIL

Componente
Previsin,
Prevencin, Auxilio
y Recuperacin
Operador
SEGOB
(CNPC,
CENAPRED)
Programa Presupuestario
N001 Coordinacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil.
Previsin
SEMARNAT
(CONAGUA)
E007 Servicio Meteorolgico Nacional Estaciones Hidrometeorolgicas.
Prevencin
SEGOB
SHCP
N002 Fondo de Prevencin de

Desastres Naturales (FOPREDEN)
SS
(COFEPRIS)
G004 Proteccin contra riesgos

sanitarios
SEDATU
S237 Programa de prevencin de

riesgos en los asentamientos humanos
SEDATU
S254 Reubicacin de la Poblacin

en Zonas de Riesgos
SENER
G003 Regulacin y supervisin

de
la
seguridad
nuclear,
radiolgica y fsica de las
instalaciones
nu-cleares
y
radiolgicas
U009 Vigilancia Epidemiolgica
Prevencin /
Auxilio
SS
(CENAPRECE)
Auxilio
SEDESOL
S071 Programa de Empleo Temporal
Auxilio /
Recuperacin
SEGOB
SHCP
N001 Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)
Recuperacin
SEMARNAT
(CONAGUA)
K129 Infraestructura para la

Proteccin de Centros de Poblacin y reas Productivas.
Objetivo
Contribuir a coordinar el Sistema Nacional de Proteccin Civil para
salvaguardar a la poblacin, sus bienes y entorno ante fenmenos
perturbadores, mediante la promocin de una alta cooperacin y trabajo
colaborativo entre las partes del Sistema al gestionar de manera integral
los riesgos.
Contribuir a incrementar la resiliencia a efectos del cambio climtico y
disminuir las emisiones de compuestos y gases de efecto invernadero,
mediante informacin meteorolgica confiable para la toma de
decisiones, dirigida a las autoridades y a la poblacin en general.
Contribuir a mantener el bienestar social y econmico de las familias que
sufren el impacto de un desastre natural, a travs (sic) de acciones para
mitigar el efecto perturbador del fenmeno natural.
Contribuir a la reduccin de los riesgos que afectan la salud de la
poblacin en cualquier actividad de su vida mediante polticas pblicas
enfocadas a la disminucin de exposicin a riesgos sanitarios.
Contribuir a incentivar el crecimiento ordenado de los asentamientos
humanos, por medio del fortalecimiento de la prevencin de riesgos en
los municipios, con acciones que reduzcan el impacto de fenmenos
naturales.
Contribuir a promover el Ordenamiento Territorial y la planeacin
territorial como articuladores del bienestar de las personas y el uso
eficiente del suelo, mediante acciones de ordenamiento territorial que
impulsen el desarrollo sustentable de las actividades econmicas para
generar riqueza y elevar la calidad de vida de la poblacin.
Contribuir a que las actividades donde se involucra materiales nucleares,
radiactivos y fuentes de radiacin ionizante se lleven a cabo con la
mxima seguridad mediante la reglamentacin y supervisin de las
instalaciones nucleares y radiactivas.
Contribuir a consolidar las acciones de proteccin, promocin de la salud
y prevencin de enfermedades, mediante la vigilancia epidemiolgica,
para la deteccin y control oportunos de enfermedades.
Contribuir al bienestar socioeconmico de la poblacin afectada en
situaciones adversas que afectan su patrimonio o disminuyen sus
ingresos, mediante apoyos otorgados por su participacin en proyectos o
acciones de beneficio social o comunitario.
Contribuir a mantener el bienestar social y econmico de las familias que
sufren el impacto de un desastre natural, por medio del financiamiento
pblico para su recuperacin.
Contribuir a incrementar la seguridad hdrica ante sequias e inundaciones
mediante la construccin de infraestructura hidrulica de proteccin a
centros de poblacin y reas productivas.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las MIR en materia de proteccin civil reportadas en Cuenta Pblica del ejercicio
fiscal 2014.
En el anlisis se identific que, en 2014, la MIR del programa N001 Coordinacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil incluy indicadores para evaluar el cumplimiento de los objetivos
de la poltica pblica en sus cuatro componentes, toda vez que este programa fue diseado
para que la SEGOB mida el cumplimiento de su obligacin de coordinar el funcionamiento de la
poltica pblica.
77
Evaluacin nm. 1647

En el componente de previsin, se identificaron indicadores en la MIR del programa E007, los

cuales estn relacionados con la operacin de los sistemas de alerta temprana y monitoreo del
Sistema Nacional de Alertas (SNA), as como con las acciones de coordinacin e interaccin
entre el CENAPRED y las entidades federativas respecto del Atlas Nacional de Riesgo, y con el
uso de tecnologa para observar, informar y dar certeza de las condiciones meteorolgicas y
climatolgicas en el territorio nacional para la toma de decisiones.
Se identificaron seis MIR ms relacionadas con el componente de prevencin, lo que subraya la
importancia que tiene este componente dentro del diseo evaluativo de la poltica pblica. Las
MIR incluyen indicadores para evaluar el impulso de la participacin social en materia de
proteccin civil y su promocin dentro de la administracin pblica; el avance en la ejecucin
de acciones para mitigar los niveles de riesgo a los que se enfrenta la poblacin; las
capacitaciones y talleres impartidos en materia de proteccin civil; las acciones de
ordenamiento territorial para contribuir al bienestar y seguridad de las personas; las acciones
para mitigar la repercusin de fenmenos perturbadores en asentamientos humanos; la
homologacin del marco jurdico en los mbitos estatal y municipal; los planes de continuidad
de operaciones mediante asesoras; la asignacin y distribucin de instrumentos financieros de
gestin de riesgos eficientes; las acciones de difusin de informacin de autocuidado y
autoproteccin, y las acciones para proteger a la poblacin contra riesgos sanitarios,
epidemiolgicos, nucleares, geolgicos, hidrometeorolgicos y astronmicos.
En el componente de auxilio, los indicadores establecidos en las tres MIR identificadas evalan
las acciones para la cobertura del tratamiento de enfermedades que resulten de la vigilancia
epidemiolgica; la cobertura de daos ante emergencias con los recursos financiados por el
FONDEN; los avances en las acciones de control de declaratoria de emergencia; las acciones de
respuesta inmediata del SINAPROC ante emergencias, y la poblacin atendida o beneficiada
que estuvo expuesta a un fenmeno perturbador.
Para el componente de recuperacin, se identific que en dos MIR se establecieron indicadores
para evaluar el tiempo de espera para liberar los apoyos otorgados por el FONDEN a fin de
eficientar el proceso de atencin, y las obras de infraestructura hdrica en construccin para
mitigar riesgos de inundacin de los centros de poblacin y reas productivas.
78
Evaluacin nm. 1647

En sntesis, el anlisis revel que existieron MIR en 11 programas presupuestarios que

incluyeron indicadores para evaluar los procesos de la poltica de proteccin civil; sin embargo,
no se identificaron indicadores que permitan medir directamente el avance en la reduccin de
la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos
perturbadores, ni para evaluar el grado en que la poltica pblica ha permitido preservar la
integridad fsica y patrimonial de las personas, por lo que la poltica pblica carece de
indicadores para determinar el nivel de resolucin del problema que le dio origen.
2.6.2. Metaevaluacin de la poltica pblica

2.6.2.1. Evaluaciones del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social (CONEVAL)
Con la revisin de las evaluaciones realizadas por el CONEVAL, se identificaron ocho
evaluaciones realizadas a igual nmero de programas presupuestarios en materia de
proteccin civil, en las que se revisa si stos identifican la problemtica y la poblacin objetivo;
si se cuenta con instrumentos normativos y unidades responsables; si el diseo vertical y
horizontal de la MIR de los programas es adecuado para evaluar el avance en el cumplimiento
de sus objetivos, y si el proceso de implementacin es adecuado, como se muestra en el cuadro
siguiente:
79
Evaluacin nm. 1647

EVALUACIONES REALIZADAS POR EL CONEVAL, POR

COMPONENTE DE LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL
Componente
Programa evaluado
Comentarios
Evaluaciones de diseo y evaluaciones de diagnstico
Previsin,
Se determin que el programa no defini adecuadamente el
Prevencin,
Coordinacin del Sistema Nacional de Protec- problema que pretende atender ni su poblacin objetivo, y se
Auxilio y
cin Civil (N001), 2012
presentaron inconsistencias respecto de la alineacin en todos los
Recuperacin
niveles de la MIR.
Se identific que el programa defini adecuadamente el problema
Servicio Meteorolgico Nacional Estaciones que pretende atender y su poblacin objetivo; sin embargo, se
Previsin
Hidrometeorolgicas (E007), 2013 y 2014
menciona que se requiere una extensin de la MIR para evaluar los
objetivos establecidos.
Se concluy que el programa defini el problema pblico que
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de pretende atender, as como su poblacin objetivo, y se estableci la
Prevencin
Riesgos (S254), 2014
MIR a efecto de dar seguimiento a los objetivos y metas
establecidas.
Se seala que, si bien el programa tiene claras las causas que dan
origen al problema, es necesario realizar un documento de
Infraestructura para la Proteccin de Centros
Recuperacin
diagnstico que integre cada una de ellas; adems, indica que la
de Poblacin y reas Productivas (K129), 2013
poblacin no se define adecuadamente y que la MIR requiere
modificaciones para incrementar su lgica vertical y horizontal.
Evaluaciones especficas de desempeo y evaluaciones de consistencia y resultados
Se determin que el programa se convirti en el principal apoyo
para la prevencin y reduccin de riesgos a nivel municipal, ya que,
Programa Prevencin de Riesgos en los en general, fortaleci su diseo y consolid su operacin, a fin de
Prevencin
Asentamientos Humanos (S237), 2012
asegurar la calidad de sus productos. El programa tiene clara la
definicin de su poblacin objetivo; sin embargo, se presentaron
inconsistencias en los niveles de los indicadores de la MIR.
Se concluy que no se defini la poblacin potencial y objetivo,
Prevencin y
Vigilancia Epidemiologia (U009), 2012 y 2013
pero existi consistencia entre los niveles de los indicadores de la
Auxilio
MIR y se cumpli con las metas.
Se identific que el programa cumple en general con sus metas y
Programa de Empleo Temporal (S071), 2008,
Auxilio
tiene cobertura en las 32 entidades federativas; sin embargo, se
2009, 2010, 2012 y 2013.
requiere mejorar la definicin de su poblacin objetivo.
Evaluacin de Procesos
Prevencin
Proteccin contra riesgos sanitarios (G004), Se seala que, en general, se requieren mejoras en los procesos de
2012
planeacin, difusin, solicitud de apoyos, seleccin de entidades
federativas, entrega de apoyos, seguimiento de beneficiarios, y de
supervisin y monitoreo.
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las evaluaciones publicadas por el CONEVAL en materia de proteccin civil, en su
portal de internet.
Los resultados de las evaluaciones indican que, para la previsin, de los dos programas
presupuestarios, uno defini adecuadamente el problema que pretende atender, en uno la
poblacin objetivo estuvo claramente definida, y en los dos programas se identificaron
oportunidades de mejora en el diseo de las MIR.
En lo correspondiente a la prevencin, de los cinco programas presupuestarios, uno defini
adecuadamente el problema que pretende atender, dos definieron su poblacin objetivo y dos
presentaron oportunidades de mejora en el diseo de la MIR. Asimismo, las evaluaciones de
80
Evaluacin nm. 1647

desempeo y resultados concluyeron que uno de los programas presenta deficiencias en la

operacin y dos cumplen con sus metas en trminos generales.
En cuanto al auxilio, de los tres programas presupuestarios, uno no defini adecuadamente el
problema que pretende atender; mientras que, de los dos programas restantes, uno defini su
poblacin potencial y el otro present oportunidades de mejora en su MIR, y ambos programas
cumplieron sus objetivos y metas.
Respecto de la evaluacin de los programas presupuestarios del componente de recuperacin,
ninguno de los dos programas defini adecuadamente el problema que pretenden atender ni a
su poblacin objetivo; adems, los dos presentaron oportunidades de mejora en el diseo de
las MIR.
En conclusin, las evaluaciones realizadas por el CONEVAL a los programas presupuestarios
relacionados con la proteccin civil denotan que existen deficiencias en la definicin del
problema pblico que les dio origen, as como en la identificacin de la poblacin objetivo y en
la construccin de las MIR, lo que da cuenta de debilidades en la poltica pblica en cuanto a su
diseo que obstaculizan la resolucin del problema de la vulnerabilidad de la poblacin, sus
bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores. Asimismo, se determin
que, si bien los programas cumplen con sus metas, presentan debilidades en cuanto a su
operacin.
2.6.2.2. Auditoras practicadas por la ASF

A fin de complementar el apartado de diseo de evaluaciones, se revisaron las auditoras de
desempeo practicadas por la ASF a la poltica de proteccin civil en sus componentes de
previsin, prevencin, auxilio y recuperacin, como se muestra a continuacin:
81
Evaluacin nm. 1647

AUDITORAS DE DESEMPEO A LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL, 2009-2013

AO
ENTIDAD FISCALIZADA
/ Tema revisado
Componente
RESULTADOS
Fortalezas
La Coordinacin General de Proteccin Civil inici las gestiones para
incorporar las bases de datos e informacin bajo su administracin y
las de sus reas adscritas a la Red Nacional de Informacin.
Previsin
SEGOB
Proteccin Civil
n.i.
Prevencin
CENAPRED
Previsin
Proteccin Civil
2009
Previsin
El CENAPRED realiz 35 estudios para investigar peligros, riesgos y

daos ocasionados por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos
y registr avances en la integracin del Sistema de Anlisis y
Visualizacin de Escenarios de Riesgo (SAVER), lo que permitir
generar informacin de inteligencia para la toma de decisiones.
El CENAPRED realiz acciones de mantenimiento en 9 de las 28
estaciones sismolgicas y vulcanolgicas, y fortaleci 7 de las
estaciones operadas; realiz 92 acciones y ejecut 70 sobre el
estudio, desarrollo, aplicacin y coordinacin de tecnologas
orientadas al cumplimiento de su objetivo de prevenir y mitigar los
desastres y sus efectos.
La CONAGUA mantuvo en operacin 3,704 (100.1%) estaciones
hidroclimatolgicas convencionales y automticas, de las 3,700
estaciones programadas en 2009. Asimismo, la CONAGUA cumpli en
119.3% la meta establecida en el Programa Nacional Hdrico 20072012, al elaborar, interpretar y difundir 8,163 boletines y avisos
emitidos sobre eventos hidrometeorolgicos extremos.
CONAGUA
Proteccin Civil
Prevencin
La CONAGUA dise la campaa Proteccin a Centros de Poblacin,

versin Lluvia, prevista en el Programa Nacional Hdrico 2007-2012 y
en el Programa de Comunicacin Social de 2009, la cual difundi en
coordinacin con la SEGOB, cuyo mensaje estuvo orientado a
prevenir a la poblacin de inundaciones.
Debilidades
La SEGOB no gener informacin de inteligencia para constituir al municipio como la
primera instancia de actuacin especializada frente a una emergencia, como lo mandata
la Ley General de Proteccin Civil. Tampoco dispuso del Sistema Nacional de Informacin
para la Proteccin Civil, el Sistema de Anlisis y Visualizacin de Escenarios de Riesgo
(SAVER), el Centro Nacional de Comunicaciones (CENACOM), el Sistema de redes de
monitoreo y deteccin para la prevencin de fenmenos naturales y el Centro Nacional de
Operaciones; y slo 27 de los 32 estados contaron con el Atlas de Riesgo.
El 50.0% (16) de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal carecieron de un
programa para enfrentar desastres hidrometeorolgicos; adems, ninguna entidad
federativa cont con un programa para atender emergencias por sismos, hundimientos,
agrietamientos o laderas inestables. La SEGOB no cumpli eficazmente con el objetivo de
prever y prevenir daos causados por fenmenos naturales y preservar la integridad fsica
y el patrimonio de las personas.
El SAVER no oper por la falta de informacin de los Atlas de Riesgo por Inundaciones; el
CENAPRED no integr en la Red Nacional de Informacin de Seguridad Nacional las bases
de datos y sistemas de informacin disponibles en materia de fenmenos geolgicos e
hidrometeorolgicos que pueden producir riesgos, emergencias o desastres. El CENAPRED
no dispuso de redes de monitoreo y deteccin de inestabilidad de suelos (arrastre lento o
reptacin, flujo o corriente, avalancha o alud, derrumbe y hundimiento) ni de tsunamis; y
no integr el Sistema Vulcanolgico Nacional para monitorear los 18 volcanes activos del
pas. De las acciones orientadas a los estudios, desarrollos, aplicaciones y coordinacin de
tecnologas orientadas al cumplimiento de su objetivo de prevenir y mitigar, se
desconoci la utilidad de sus productos, al carecer de facultades para dar seguimiento y
verificar su aplicacin.
La CONAGUA no integr los compendios para identificar los asentamientos humanos
ubicados en zonas de riesgo en cauces federales delimitados; no elabor estudios en
materia de meteorologa ni monitoreo de la atmsfera y climatologa; no clasific las
zonas de riesgo por inundacin en el mbito nacional ni formul el Atlas Nacional de
Riesgos por Inundacin que permitiera disponer de informacin de los peligros, la
vulnerabilidad y el grado de exposicin por los fenmenos extremos.
No se instalaron los tres Centros Meteorolgicos Regionales previstos para el 2012. El
Servicio Meteorolgico Nacional oper con el 82.4% (659) de las estaciones automticas;
el 85.0% (170) de las estaciones sinpticas; el 53.1% (17) de las estaciones de
radiosondeo, y el 45.8% (11) de los radares meteorolgicos apropiados para cubrir el
territorio nacional; y no se registraron avances en la instalacin de los sistemas de
pronstico y alerta temprana.
n.i.
Contina
82
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
AO
ENTIDAD FISCALIZADA
/ Tema revisado
Componente
SEGOB
Prevencin y
Mitigacin del Riesgo
Prevencin
2012
CENAPRED
Prevencin y
Mitigacin del Riesgo
Previsin
Previsin y
Prevencin
2013
SEGOB
Proteccin Civil
Auxilio
Recuperacin
RESULTADOS
Fortalezas
La Coordinacin General de Proteccin Civil de la SEGOB promovi
que los municipios y demarcaciones del Distrito Federal elaboraran y
mantuvieran actualizados sus respectivos programas de proteccin
civil, mediante la emisin de oficios de solicitud de dichos programas.
Se constat que el Atlas Nacional de Riesgos contiene la informacin

en los mbitos nacional, estatal, del Distrito Federal, municipal y
delegacional, en el que se identifican los riesgos por fenmenos
naturales y antropognicos; el peligro asociado a los fenmenos
identificados; los sistemas expuestos y su vulnerabilidad; la
evaluacin de los diferentes niveles de riesgo asociado a cada tipo de
fenmeno, y la integracin sistemtica de la informacin sobre los
fenmenos naturales y antropognicos, peligro, vulnerabilidad y
riesgo considerando los recursos tcnicos y humanos. Adems, el
CENAPRED program la meta de revisin de 25 Atlas de Riesgos
Estatales, los cuales fueron revisados de acuerdo al calendario de
programacin, lo que represent un cumplimiento de 100.0%.
La SEGOB coordin la operacin del SINAPROC al participar en la
identificacin de los riesgos previsibles, en la atencin de incidentes
causados por fenmenos naturales y antropognicos, en la
autorizacin de declaratorias de emergencia y de desastre e indujo y
foment los programas de proteccin civil, por lo que contribuy a la
consolidacin del SINAPROC mediante la Gestin Integral de Riesgos.
En 2013, la Coordinacin Nacional de Proteccin Civil cont con los

informes de utilizacin de insumos de 84 declaratorias de
emergencia, de las cuales en 52 (61.9%) se remiti el informe dentro
de un rango de 0 a 30 das naturales, de conformidad con lo
establecido en el artculo 21 del Acuerdo que establece los
Lineamientos del Fondo para la Atencin de Emergencias FONDEN.
Se autorizaron 32,220,243.3 miles de pesos del Fondo de Desastres
Naturales para la reconstruccin de infraestructura afectada por
fenmenos perturbadores, de los cuales 6.2% (1,986,658.0 miles de
pesos) fueron Apoyos Parciales Inmediatos para la ejecucin de
acciones emergentes, y 93.8% (30,233,585.3 miles de pesos), para
acciones de reconstruccin en los municipios afectados.
Debilidades
La SEGOB no cumpli con el objetivo de contribuir a reducir los efectos negativos de los
desastres en la poblacin mediante el fortalecimiento y la articulacin del Sistema
Nacional de Proteccin de Civil; el Sitio Colaborativo de Proteccin Civil tena informacin
desactualizada; no acredit la evaluacin interna de los avances al Programa Nacional de
Proteccin Civil, ni el seguimiento de las recomendaciones de la evaluacin externa
realizada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.
El CENAPRED no cumpli con el objetivo del Pp Coordinacin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil de contribuir a prevenir y mitigar los riesgos por desastres naturales en la
poblacin, ya que ninguno de los 23 Atlas de Riesgos Estatales recibidos por la entidad se
adecu al procedimiento general para su construccin y no estuvieron actualizados para
ser incorporados al Atlas Nacional de Riesgos, por lo que no se cont con informacin
suficiente, oportuna y confiable para la operacin del Sistema Nacional de Proteccin
Civil.
La Coordinacin Nacional de Proteccin Civil no cont con elementos para medir su

contribucin al fortalecimiento de la resiliencia de la sociedad ante fenmenos
perturbadores; no realiz acciones de promocin para que los gobiernos de las entidades
federativas y de los municipios o delegaciones elaboraran y mantuvieran actualizados sus
respectivos programas de proteccin civil, y no acredit que las autoridades responsables
de instrumentar las polticas de proteccin civil en los tres niveles de gobierno tuvieron
conocimiento del alertamiento.
De 2008 a 2013 el presupuesto ejercido para proteccin civil se increment en 87.6%, de
1,090,472.6 miles de pesos a 2,045,909.8 miles de pesos; no obstante, los recursos en
previsin y prevencin se redujeron en 9.9%, de 155,270.1 miles de pesos a 139,885.8
miles de pesos.
n.i.
Se verific que de los 30,237,250.1 miles de pesos con cargo en el FONDEN autorizados en
2013, el 85.4% (25,814,921.4 miles de pesos) se emple para atender desastres de ese
ao; 14.2% (4,292,813.9 miles de pesos), para eventos de 2012, y 0.4% (129,514.9 miles
de pesos), para daos ocurridos en 2011. Los recursos para la atencin y reconstruccin
aumentaron 103.8%, de 935,202.5 miles de pesos a 1,906,024.0 miles de pesos de 2008 a
2013.
Contina
83
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
AO
ENTIDAD FISCALIZADA
/ Tema revisado
CENAPRED
Proteccin Civil
Componente
Previsin y
Prevencin
SEGOB
Atencin del
Fenmeno
hidrometeorolgico
Manuel en el estado
de Guerrero
2013
Auxilio
Previsin
CONAGUA
Prevencin
Proteccin Civil
Auxilio
Recuperacin
RESULTADOS
Fortalezas
El CENAPRED realiz acciones de investigacin, capacitacin, difusin
y monitoreo para generar informacin para el funcionamiento del
SINAPROC, ya que integr y actualiz el Atlas Nacional de Riesgos y
proporcion asesoras para la elaboracin, integracin y actualizacin
de los Atlas Estatales de Riesgos.
Para la atencin del fenmeno Manuel, en Guerrero, la SEGOB

realiz la adquisicin de 2,978,972 insumos con recursos del Fondo
para la Atencin de Emergencias (FONDEN) por 468,784.3 miles de
pesos, dichos insumos fueron entregados de manera oportuna y
atendiendo el principio de inmediatez a la entidad federativa para
que sta los otorgara a la poblacin afectada.
La CONAGUA realiz las acciones necesarias para generar la
informacin que permite detectar e identificar los fenmenos
hidrometeorolgicos que perturban la seguridad de la poblacin y su
entorno, con lo que particip en la poltica pblica de proteccin civil.
Las acciones realizadas por la CONAGUA consistieron principalmente
en contribuir a la determinacin de zonas de riesgo, informacin que
se utiliza en la proteccin e incremento de la resiliencia de la
poblacin y en reas productivas en zonas de riesgo de inundacin y
sequa.
La CONAGUA realiz 436 acciones para la atencin de emergencias
hidrometeorolgicas; 45.6% fueron de bombeo para reas inundadas;
37.6% suministro de agua potable; 10.6% en limpieza y desazolve, y
6.2% a saneamiento bsico.
n.i.
Debilidades
Los resultados alcanzados por las acciones realizadas evidencian inconsistencias en la
metodologa utilizada para la programacin, pues se incumplieron las metas y los registros
no permitieron acreditar el avance en el cumplimiento del objetivo del CENAPPRED para
crear, gestionar y promover polticas pblicas en materia de prevencin de desastres y
reduccin de riesgos. El CENAPRED careci de registros y evidencia documental que
permitan acreditar su contribucin a la reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin y su
entorno ante la presencia de fenmenos perturbadores.
La SEGOB debe fortalecer sus mecanismos de control interno para garantizar que los
recursos federales del FONDEN que se destinan para el suministro de insumos a la
poblacin afectada por fenmenos naturales perturbadores sean suficientes para atender
con oportunidad las necesidades de la poblacin damnificada.
No fue posible determinar la repercusin de las acciones de la CONAGUA en la reduccin

de la vulnerabilidad de las personas y la proteccin de su integridad fsica y patrimonial.
La CONAGUA no elabor el 100.0% de los programas para la Formulacin de planes

operativos de inundacin de ciudades y corrientes problemticas.
n.i.
La CONAGUA no cont con metas para vigilar la seguridad fsica de la infraestructura

hidrulica y detectar daos con motivo de fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos.
FUENTE: Elaborado con base en las auditoras del desempeo de la poltica pblica de proteccin civil realizadas por la Auditora Especial de Desempeo de 2001 a 2013.
n.i.
No identificado.
84
Evaluacin nm. 1647

En el periodo 2009-2013, la ASF practic nueve auditoras de desempeo en materia de

proteccin civil, de las cuales siete incluyeron resultados sobre el componente de previsin y
seis de prevencin. En estas ltimas, se identificaron debilidades vinculadas con la falta de
mecanismos para generar informacin estratgica que sirviera para mitigar los riesgos
asociados a los fenmenos perturbadores; la escasa identificacin de asentamientos humanos
en zonas de riesgo, y la desactualizacin del Atlas Nacional de Riesgo como un medio de
informacin suficiente, oportuna y confiable para la operacin del SINAPROC, situacin que
coincide con las debilidades de la poltica pblica identificadas por el Estado en los diagnsticos
oficiales, lo que da cuenta de que, durante el periodo de estudio, la estrategias implementadas
por el Gobierno Federal no han subsanado dichas debilidades en su totalidad.
Asimismo, se identific que en tres auditoras se presentaron resultados acerca del
componente de auxilio y en dos los resultados se correspondieron con el componente de
recuperacin. Las debilidades detectadas se relacionan con la necesidad de fortalecer los
mecanismos de control para garantizar la aplicacin y seguimiento de los recursos de los
fondos para la atencin de la poblacin afectada por fenmenos perturbadores y para la
reconstruccin de las zonas afectadas, lo que incide en la atencin de los efectos del problema
relacionado con la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante
2.6.2.3. Evaluaciones internacionales

En 2012, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) present el
Estudio sobre el Sistema Nacional de Proteccin Civil en Mxico", en el que se examina la
poltica pblica de proteccin civil en Mxico. En ese documento, se destacaron los avances
tecnolgicos y de difusin de la cultura de autoproteccin; la publicacin de leyes de
proteccin civil en los mbitos federal y estatal, las cuales constituyeron un avance hacia la
gestin integral de riesgos; el compromiso del SINAPROC con las polticas de gestin de riesgos
respaldadas con informacin estratgica para tener una mejor comprensin cientfica de los
fenmenos naturales; el inters de Mxico en situar la prevencin de riesgos de desastres al
mismo nivel que la respuesta a emergencias; la preparacin y la capacidad de respuesta ante
emergencias; del uso de enfoques innovadores para el financiamiento a fin de que los fondos
85
Evaluacin nm. 1647

para la recuperacin sean accesibles y se rindan cuentas sobre el gasto pblico; y el

fortalecimiento de los esfuerzos para la cooperacin regional e internacional en materia de
gestin del agua, monitoreo meteorolgico y respuesta ante desastres naturales. Sin embargo,
el estudio resalta que se debe continuar con la mejora de polticas pblicas de prevencin, ya
que el uso de suelo inapropiado y una planeacin urbana y territorial inadecuada contribuyen a
perturbadores, aspectos que coinciden con los observados por la ASF en las auditoras
practicadas a la poltica pblica y con las debilidades identificadas por el Estado en los
diagnsticos oficiales.
En conclusin, el grupo evaluador identific que en la poltica pblica se establece el mandato
expreso de evaluar sus resultados, para lo cual se establecieron diez indicadores estratgicos
en el PNPC 2014-2018 relacionados con tres de los cuatro componentes que integran la
poltica, as como 11 MIR de programas presupuestarios referentes a cada uno de los cuatro
componentes; sin embargo, no se establecieron indicadores estratgicos que permitan medir
directamente el avance en la resolucin del problema que dio origen a la poltica.
Asimismo, del anlisis se obtuvo que la poltica pblica cuenta con una metodologa definida
para evaluar la vulnerabilidad de la sociedad, as como las consecuencias socioeconmicas de
los fenmenos perturbadores; sin embargo, dicha metodologa presenta debilidades porque no
es de uso obligatorio, ni incluye variables relacionadas con la exposicin a los fenmenos
perturbadores, por lo que resulta insuficiente para evaluar el avance en la atencin del
problema pblico.
En la metaevaluacin, se identificaron ocho evaluaciones del CONEVAL, nueve auditoras de
desempeo a los componentes que integran la poltica pblica y una evaluacin por parte de la
OCDE, cuyos resultados coinciden en que persisten las debilidades de la poltica pblica
identificadas por el Estado en los diagnsticos oficiales, las cuales se relacionan principalmente
con la orientacin reactiva de la poltica; la falta de mecanismos para generar informacin
estratgica; la desactualizacin del Atlas Nacional de Riesgos, y la necesidad de fortalecer los
mecanismos para garantizar el seguimiento de los recursos ejercidos mediante los
instrumentos financieros para el auxilio y la recuperacin.
86
Evaluacin nm. 1647

2.7.
Diseo de rendicin de cuentas
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece la obligacin de los entes,
rganos, organismos, y autoridades federales, estatales y municipales de generar y actualizar la
informacin que resulte del ejercicio de sus facultades, de sus funciones, del ejercicio de los
recursos pbicos y de los indicadores que rindan cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de
los resultados obtenidos;
62/
y la Ley de Planeacin seala que los secretarios de Estado
informarn del avance y el grado de cumplimiento de los objetivos y prioridades fijados en la

planeacin nacional, as como de los resultados de sus acciones, en el marco de su
competencia. 63/
En el mbito especfico de la poltica pblica de proteccin civil, la Ley General de Proteccin
Civil establece que la Coordinacin Nacional de Proteccin Civil difundir la informacin de los
resultados de los trabajos que realice;
64/
y el Decreto por el que se aprueba el Programa
Nacional de Proteccin Civil 2014-2018 seala que la SEGOB reportar los resultados obtenidos
en las metas e indicadores establecidos en dicho programa, 65/ por lo que se determin que la
poltica pblica cuenta con el mandato expreso en la normativa de rendir cuentas en sus
resultados.
Para conocer si el diseo de rendicin de cuentas de la poltica de proteccin civil coadyuva a
generar informacin confiable, oportuna y til para identificar los avances y resultados en el
cumplimiento de los objetivos establecidos para atender el problema de la vulnerabilidad de la
poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores, se analiz
el Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2014 y el Informe de Gobierno
2014, ya que en stos se presenta informacin actualizada de los resultados obtenidos en
relacin con las estrategias y lneas de accin establecidas en la planeacin nacional, as como
los informes de labores de los entes que operan la poltica, pues en stos se dan a conocer las
acciones realizadas y los resultados relevantes en materia de proteccin civil.
62/
63/
64/
65/
Artculo 6, inciso A, fracciones I y V, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial, 5 de febrero de
1917.
Artculo 8, Ley de Planeacin, Diario Oficial, 5 de enero de 1983.
Artculo 19, fraccin VI, Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Artculo cuarto, Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Diario Oficial, 30 de
abril de 2014.
87
Evaluacin nm. 1647

A continuacin se presenta el anlisis de los reportes de rendicin de cuentas:

ANLISIS DE LOS DOCUMENTOS DE RENDICIN DE CUENTAS DE LA POLTICA DE PROTECCIN CIVIL, 2014
Componente
Factores causales
Peligro de ocurrencia de fenmenos perturbadores de diversa naturaleza.
Informacin reportada sobre el componente
Previsin
Debilidades de la poltica
Desactualizacin del Atlas Nacional de
Riesgos.
Rezago en la cobertura de la infraestructura
de monitoreo y alertamiento de fenmenos
perturbadores.
Falta de vinculacin con otros pases para el
intercambio de informacin en materia de
proteccin civil.
Desvinculacin entre la previsin y el resto de
los componentes.
Asentamientos humanos en zonas de riesgo.

Infraestructura pblica y privada no resiliente.
Falta de planes y programas de proteccin
civil en los rdenes de gobierno local y
municipal.
Desvinculacin de los programas de proteccin civil de los tres rdenes de gobierno.
Diferencias sustanciales en la capacidad de
respuesta de las diversas zonas del pas y
entre los tres rdenes de gobierno.
Escaso ordenamiento territorial basado en las
zonas de riesgo.
Carencia de anlisis de riesgos para el establecimiento de infraestructura.
Dbil sistema de sanciones por incumplimiento de las disposiciones en materia de proteccin civil.
Insuficiencia y desactualizacin del marco
regulatorio para la operacin de la poltica
pblica.
Insuficiente capacitacin del personal destinado a labores de proteccin civil.
Se informa sobre el
cumplimiento de
metas y objetivos
S
No
Prevencin
-Acciones realizadas respecto a la actualizacin y homologacin del Atlas

Nacional de Riesgo (ANR) en los tres rdenes de gobierno.
-Estatus de los Atlas Nacional de Riesgo en los mbitos federal, estatal y
municipal.
-Avance del indicador del estatus del atlas de riesgo a nivel estatal.
-Cursos de capacitacin sobre el manejo del ANR.
-Acciones de alerta temprana realizadas ante fenmenos perturbadores.
-Acuerdos entre dependencias e instituciones para implementar el
Sistema de Alertas Tempranas.
-Informacin sobre la integracin del Sistema Nacional de Alertas (SNA).
-Avance del indicador del uso de tecnologa respecto de los sistemas de
alerta temprana.
-Campaas de difusin y prevencin de la temporada de fenmenos
perturbadores.
-Acciones de difusin de cpsulas de audio en diferentes lenguas
indgenas de las medidas ante fenmenos perturbadores.
-Tecnologas de informacin desarrolladas en materia de proteccin civil.
-Estudios del CENAPRED acerca de los desastres naturales ocurridos en la
Repblica Mexicana.
-Acciones previsoras ante la situacin meteorolgica y pronstico de
lluvias del pas.
-Emisiones de boletines y avisos meteorolgicos.
-Monitoreo atmosfrico en zonas cercanas a volcanes.
-Convenciones con organismos internacionales para el intercambio de
informacin en materia de proteccin civil.
-Cursos y talleres informativos entre los tres niveles de gobierno y la
sociedad de las actividades del SINAPROC.
-Acciones de la Coordinacin Nacional de Proteccin Civil para
implementar la Gestin Integral de Riesgo.
-Acciones de la Red Nacional de Evaluadores respecto del anlisis de la
vulnerabilidad de las estructuras existentes.
-Acciones de coordinacin entre los gobiernos federal, estatal y municipal
ante emergencias y desastres.
-Acciones de difusin de medidas de autoproteccin y autocuidado para la
poblacin.
-Avance del indicador de las acciones para fortalecer la cultura de
proteccin civil.
-Sesiones informativas y de trabajo para la promocin y elaboracin de
planes de continuidad de operaciones, y talleres de capacitacin de
continuidad de operaciones.
-Avance del indicador de las acciones de planes de continuidad de
operaciones.
-Convenciones, cursos, capacitaciones y talleres en materia de proteccin
civil y prevencin de desastres naturales.
-Capacitaciones para el acceso a los recursos del Fondo de Desastres
Naturales.
-Acciones informativas de los proyectos preventivos autorizados con
recursos del FOPREDEN.
-Promociones, fomento y desarrollo de Normas Oficiales Mexicanas para
consolidar el marco jurdico del SINAPROC.
-Actividades para homologar el marco jurdico en materia de proteccin
civil estatal y municipal.
Contina
88
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Componente
Informacin reportada sobre el componente
Asentamientos humanos en zonas de

riesgo.
Infraestructura
resiliente.
pblica
privada
-Avance del indicador de la homologacin normativa en materia de

proteccin civil.
-Proyectos y acciones de ordenamiento territorial.
-Acciones para fomentar las normas para la regulacin de asentamientos
humanos.
-Actividades realizadas por la SEDATU para la prevencin de riesgos en
los asentamientos humanos.
-Avance del indicador de las medidas de seguridad de asentamientos
humanos.
-Acciones realizadas de anticipacin y respuesta ante enfermedades
epidemiolgicas por fenmenos perturbadores.
-Avance del indicador para la capacitacin de previsin y eficiencia en la
asignacin de recursos.
-Actividades realizadas para prevenir y evitar riesgos sanitarios.
no
Inadecuado fomento de la cultura de la

autoproteccin.
nfasis en las medidas reactivas ante los
desastres en detrimento de las medidas
preventivas.
Efectos del problema
Prdida de vidas.
Auxilio
Daos materiales.
Dificultades administrativas para el acceso
a los fondos financieros para la atencin de
emergencias.

Dificultades administrativas para el acceso
a los fondos financieros para la recuperacin del entorno en caso de desastre.
FUENTE:
Recuperacin
-Estadsticas de atencin de emergencias de salud por desastres y brotes

epidemiolgicos.
-Acciones de rehabilitacin en la infraestructura de hospitales daados
por fenmenos naturales.
-Recursos para la atencin de desastres naturales en el sector
agropecuario y pesquero.
-Coordinacin interinstitucional en los tres niveles de gobierno para la
atencin simultnea en caso de desastres, y la eficiencia en la entrega de
apoyos.
-Estadsticas de los recursos autorizados para el FONDEN en la atencin
de desastres naturales.
-Avance del indicador de personas damnificadas anualmente por
fenmenos climticos previsibles.
-Datos de las declaratorias de emergencias emitidas por la SEGOB para
atender a la poblacin afectada mediante los recursos del FONDEN.
-Seguimiento y cierre de los recursos otorgados por en FONDEN para la
atencin de desastres.
-Estadsticas de los recursos destinados para la atencin de la
infraestructura carretera, hidrulica, educativa, urbana y vivienda.
-Acciones implementadas por la SEMAR en la aplicacin del Plan Marina
de auxilio a la poblacin civil.
-Acciones realizadas por la SEDENA en la aplicacin del Plan DN-III-E en
apoyo a la poblacin afectada por fenmenos perturbadores.
-Capacitacin y adiestramiento a cargo de la SEDENA para el Plan de
Emergencia Radiolgico Externo.
-Avance del indicador de ejercicios de relacin del Plan de Emergencia
Radiolgico Externo.
-Evaluaciones realizadas a infraestructura de hospitales y unidades
hospitalarias.
-Estadsticas de los recursos con cargo al FONDEN para actividades de
reconstruccin de la infraestructura federal y estatal de los estados
afectados por los fenmenos perturbadores.
-Reduccin del tiempo de autorizacin de recursos para la reconstruccin
con cargo al FONDEN.
-Datos de las declaratorias de desastre emitidas por la SEGOB para
atender a la poblacin afectada mediante los recursos del FONDEN.
Se informa sobre
el cumplimiento
de metas y
objetivos
S
No
Elaborado por la ASF, con base en el Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2014, el
Informe de Gobierno 2014 y los informes de labores 2014 de la SEGOB, de la SEDENA, de la SEMAR, de la
SEMARNAT, de la SEDESOL y de la SS.
89
Evaluacin nm. 1647

Los resultados publicados en los documentos de rendicin de cuentas en materia de proteccin

civil nos indican, para el caso del componente de previsin, que las acciones de los entes
encargados de operar la poltica se orientaron al logro de los objetivos planteados en los
documentos de la planeacin de mediano plazo respecto del uso de sistemas tecnolgicos para
alertas tempranas, la actualizacin y la homologacin de los atlas de riesgo, el monitoreo de
zonas de riesgo y la emisin de informacin meteorolgica til y pertinente para que el
gobierno y la sociedad tomen decisiones para prever los efectos causados por los fenmenos
perturbadores, con lo cual se reporta sobre acciones para superar las debilidades identificadas
en la poltica pblica respecto del rezago en la cobertura de sistemas de monitoreo y
alertamiento y la desactualizacin del Atlas Nacional de Riesgo; sin embargo, no se reportan
acciones relacionadas con la vinculacin con otros pases para el intercambio de informacin
en materia de proteccin civil, y no fue posible identificar si la informacin previsora generada
se vincula con las acciones realizadas en los componentes de prevencin, auxilio y
recuperacin, a fin de reducir la repercusin de los fenmenos perturbadores.
Respecto del componente de prevencin, los resultados reportados muestran que las acciones
de los operadores de la poltica pblica se encaminaron al cumplimiento de los objetivos y
metas establecidos en los documentos de la planeacin de mediano plazo en cuanto al
fomento de la cultura de autoproteccin de la poblacin; la elaboracin de planes de
continuidad de operaciones; la homologacin del marco jurdico en materia de proteccin civil;
los proyectos y acciones para fomentar el ordenamiento territorial y regular los asentamientos
humanos; las acciones para implementar la gestin integral de riesgo; las tareas de
capacitacin en materia de proteccin civil, y las operaciones para anticipar y responder ante
riesgos sanitarios, epidemias y fenmenos perturbadores; con lo cual se rinde cuentas sobre lo
realizado para mitigar los daos por exposicin ante fenmenos perturbadores de los
asentamientos humanos y la infraestructura.
En el componente de auxilio, se presentaron resultados de las acciones de los operadores en la
atencin de las personas que fueron afectadas por fenmenos perturbadores, emergencias de
salud y epidemias; de la coordinacin entre los tres rdenes de gobierno para eficientar el
proceso de atencin de emergencias, y de la aplicacin de los recursos del FONDEN para
auxiliar en caso de emergencia, los cuales representan las medidas tomadas para evitar
90
Evaluacin nm. 1647

muertes y daos materiales, en congruencia con los objetivos y metas establecidos en los
documentos de planeacin y con las debilidades de la poltica identificadas.
Para el componente de recuperacin, se inform sobre los recursos utilizados para la
reconstruccin de infraestructura daada y en la mejora del tiempo para autorizar dichos
recursos, con lo cual se busc evitar el retraso social originado por la dificultad en el acceso a
los fondos financieros y la carencia de recursos para reconstruir en caso de un desastre, pero
no se inform sobre los indicadores que miden el avance en el cumplimiento de objetivos y
metas.
En general, el diseo de rendicin de cuentas de la poltica pblica de proteccin civil es
congruente con lo establecido en el diseo de evaluacin, pues present resultados e
indicadores que permitieron evaluar el avance en la consecucin de los objetivos, estrategias y
metas establecidos en el diseo programtico, excepto en el componente de recuperacin.
Dichos resultados muestran que las acciones del gobierno atienden las debilidades de la
poltica pblica; sin embargo, la forma en que se presentan los resultados de cada componente
y la falta de vinculacin entre stos dificultan determinar, en su conjunto, el grado de avance
en la solucin del problema pblico relativo a la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura pblica ante fenmenos perturbadores.
91
Evaluacin nm. 1647

92
Evaluacin nm. 1647

3.
Implementacin y resultados
Las acciones implementadas por el Gobierno Federal de 2000 a 2014 se alinearon con los
componentes de previsin, prevencin, auxilio y recuperacin identificados en el diseo de la
poltica pblica, los cuales tuvieron por objeto reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus
bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores
A continuacin se presenta el anlisis de la implementacin de cada componente y de los
resultados en la reduccin de la vulnerabilidad de la sociedad.
3.1.
Previsin
El objetivo de este componente fue prever las consecuencias de los fenmenos perturbadores
y las condiciones de riesgo para la sociedad, a fin de generar informacin til para la toma de
decisiones en materia de proteccin civil, lo que se corresponde con una de las causas del
problema: el peligro de ocurrencia de fenmenos perturbadores de diversa naturaleza.
En este apartado se analizan las acciones del Gobierno Federal para corregir las debilidades
diagnosticadas en la previsin y para lograr el objetivo del componente, de acuerdo con la
alineacin que se presenta en el cuadro siguiente:
ALINEACIN DE LOS ELEMENTOS DE LA PREVISIN
Elemento del
problema
Peligro de ocurrencia
de fenmenos perturbadores de diversa naturaleza.
Debilidades diagnosticadas
Desactualizacin del Atlas Nacional de Riesgos.

Rezago en la cobertura de la infraestructura de monitoreo y alertamiento de fenmenos perturbadores.
Falta de vinculacin con otros pases para el intercambio de informacin en materia de proteccin civil.
Desvinculacin entre la previsin y el resto de los
componentes.
FUENTE: Elaborado por la ASF.
Aspectos analizados en la implementacin

Integracin del Atlas Nacional de Riesgos.
Sistemas de monitoreo y alertamiento.
Vinculacin con el extranjero para el intercambio de informacin.
93
Evaluacin nm. 1647

3.1.1. Integracin del Atlas Nacional de Riesgos

El ANR es el instrumento fundamental de la previsin sobre el cual debe disearse la poltica de
proteccin civil, ya que se concibe como el sistema integral de informacin sobre los agentes
perturbadores y los daos esperados, resultado de un anlisis espacial y temporal sobre la
interaccin entre los peligros, la vulnerabilidad y el grado de exposicin de los agentes
afectables.
66/
Su desarrollo y constante actualizacin son fundamentales para que los
responsables de la poltica pblica tomen decisiones adecuadas sobre las estrategias por seguir
para mitigar la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los
fenmenos perturbadores. El ANR debe constituir el marco de referencia para la elaboracin
de polticas y programas en todas las etapas de la Gestin Integral del Riesgo. 67/
De 2000 a 2012, la Ley General de Proteccin Civil daba a la CNPC la atribucin de desarrollar y
actualizar el ANR, pero no especificaba la manera en la que deba integrarse ni la informacin
que deba contener, y tampoco estableca la obligacin de las entidades federativas de contar
con atlas de riesgos propios, lo que, aunado a que el riesgo se defina como la probabilidad de
que se produzca un dao, originado por un fenmeno perturbador,
68/
tuvo como
consecuencia que el ANR fuera un documento impreso que contena mapas sobre la
probabilidad de ocurrencia de un fenmeno perturbador en una zona determinada, integrado
con base en la informacin de estudios realizados en el orden federal de gobierno coordinados
por el CENAPRED, en los que se consideraban los aspectos que se describen en el cuadro
siguiente:
66/
67/
68/
94
Artculo 2, fraccin IV, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Artculo 19, fraccin XXII, Ibd.
Artculo 3, fraccin XVI, Ley General de Proteccin Civil, abrogada en 2012.
Evaluacin nm. 1647

ASPECTOS CONSIDERADOS PARA LA INTEGRACIN DEL ANR, 2000-2012

No.
1
Aspectos
Identificacin de los fenmenos naturales y
antrpicos que puedan afectar una zona.
Descripcin
Se identificaban fenmenos geolgicos, hidrometeorolgicos, qumicos,
sanitario-ambientales y socio-organizativos, mediante fuentes bibliogrficas,
hemerogrficas, y por comunicacin verbal.
Determinacin del peligro asociado a los fe- Se realizaba la descripcin probabilstica de la posible ocurrencia de eventos
nmenos identificados.
perturbadores con distintas intensidades, por medio de la medicin del
periodo de retorno, y la tasa de excedencia. 1/
Identificacin de los sistemas expuestos y su Se utilizaban funciones de vulnerabilidad para relacionar las consecuencias
vulnerabilidad.
probables de un fenmeno sobre una construccin, una obra de ingeniera, o
un conjunto de bienes o sistemas expuestos con la intensidad del fenmeno
que podra generarlas.
Evaluacin de los diferentes niveles de Se construan escenarios en los que se detectaban las zonas con niveles de
riesgo asociado al tipo de fenmeno tanto riesgo elevados, en trminos monetarios, de infraestructura y de vidas
natural como antropognico.
perdidas.
Integracin de la informacin sobre los Se identificaban fenmenos que afectaban una zona para evaluar el peligro,
fenmenos naturales o antropognicos, pe- la vulnerabilidad y el riesgo; se seleccionaba cartografa para representar
ligro, vulnerabilidad y riesgo considerando resultados de un anlisis de riesgo; se seleccionaba un sistema para integrar
los recursos tcnicos y humanos.
la informacin para evaluar el peligro, la vulnerabilidad y el riesgo.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED mediante el oficio nm.
H00DG/1668/2015 del 6 de noviembre de 2015.
1/
La tasa de excedencia es el nmero de eventos por unidad de tiempo (generalmente por ao) que sobrepasan
un cierto nivel de intensidad.
La forma en la que se construa el ANR a 2012 provocaba que se tratara de un documento

esttico que tena una utilidad limitada para establecer estrategias de poltica pblica en el
orden federal de gobierno y una escasa aplicacin en los gobiernos locales y municipales.
La Ley General de Proteccin Civil de 2012 modific el papel y la naturaleza del ANR en cuanto
a su conformacin y su propsito:
a)
En cuanto a su conformacin, se estableci que el ANR debe estar integrado por la

informacin federal, estatal, municipal y delegacional, con lo que se instituy la
obligacin de los gobiernos estatales y municipales de contar con un atlas de riesgos
que sirviera para completar el ANR y para establecer sus propias directrices de
proteccin civil, y se dio al CENAPRED la atribucin de supervisar la elaboracin y
actualizacin del ANR y de los atlas de las entidades federativas, municipios y
delegaciones. 69/
b)
En cuanto a su propsito, el ANR pas de ser un compendio de mapas sobre la

probabilidad de ocurrencia de los fenmenos perturbadores a un sistema para el
anlisis y la simulacin de escenarios y para la estimacin de prdidas por desastres, a
69/
Artculo 19, fraccin XXII, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
95
Evaluacin nm. 1647

cargo del CENAPRED, a fin de constituir el marco de referencia para la elaboracin de

polticas y programas en todas las etapas de la Gestin Integral del Riesgo. 70/
Conformacin del ANR
En el orden federal, de 2000 a 2014, el CENAPRED colabor con el INEGI, la SEMARNAT, la

CONAGUA, la SEMAR, la SEDATU, la UNAM, el CISEN, la PF, la Agencia de Servicios a la
Comercializacin y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA), el Instituto Nacional de
Salud Pblica, el Instituto Mexicano del Transporte y el Servicio Geolgico Mexicano con objeto
de agregar capas de informacin al ANR para analizar los patrones de los fenmenos
perturbadores y la manera en la que afectan a la sociedad. 71/
En los rdenes locales de gobierno, con el propsito de integrar al ANR informacin de calidad
para modelar escenarios del riesgo al que se expone la sociedad, sus bienes y la infraestructura,
el CENAPRED estableci una metodologa con nueve criterios 72/ para evaluar los atlas de riesgo
estatales, municipales y delegaciones a fin de determinar cules de stos cumplen con las
caractersticas necesarias para ser integrados al ANR, con base en los parmetros siguientes:
PARMETROS PARA LA INTEGRACIN DE LOS ATLAS ESTATALES Y MUNICIPALES AL ANR
Calificacin
Evaluacin
Integrable al ANR
0 < Calificacin < 24
No til
No
25 Calificacin < 49
Mejorable
No
50 Calificacin < 74
Adecuado y suficiente
75 Calificacin 100
Adecuado, suficiente, oportuno y confiable
FUENTE:
Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED mediante el oficio
nmero H00-DG/1329/2015, del 17 de septiembre de 2015.
La importancia de la calificacin de los atlas de riesgo locales radica en la confiabilidad de la

informacin que integrar el ANR y la precisin de los escenarios que podr obtenerse a partir
de dicha informacin, por lo que si un atlas obtiene una calificacin superior a la de otro, se
70/
71/
72/
96
dem.
Informacin proporcionada por el CENAPRED con el oficio nm. H00-DG/1329/2015 del 17 de septiembre de 2015.
Los nueve criterios son: 1) metodolgico, la elaboracin del atlas se ajusta a las metodologas desarrolladas por el
CENAPRED?; 2) anlisis, qu nivel mximo de anlisis de incluye en el atlas?; 3) cobertura, qu cobertura de los fenmenos
analizados se tiene en el estado?; 4) calibracin, los resultados fueron calibrados?; 5) formato, qu formato digital es el
ms utilizado para integrar el producto final?; 6) resolucin, a qu nivel la resolucin del atlas permite realizar consultas?;
7) sistema de integracin, el sistema que integra al atlas permite llevar a cabo anlisis espacial?; 8) homologacin, la
informacin que contiene el sistema est homologada de acuerdo con el modelo de datos del ANR?, y 9) actualizacin, la
informacin que est integrada en el sistema se encuentra actualizada?
Evaluacin nm. 1647

puede afirmar que la informacin es de mayor calidad y, consecuentemente, los escenarios que
se modelen sern ms confiables, detallados y oportunos.
Cuando no se alcanza la calificacin mnima establecida o cuando existen oportunidades de
mejora, el CENAPRED emite recomendaciones a las autoridades de proteccin civil locales para
promover la actualizacin o mejora de los atlas; no obstante, la atencin de las
recomendaciones por parte de los gobiernos locales es responsabilidad exclusiva de esas
autoridades, ya que stas no son vinculatorias y no existe la obligatoriedad de atenderlas ni un
proceso establecido para su seguimiento.
En 2014, el 87.5% (28) de las entidades federativas entreg al CENAPRED un atlas elaborado
con la calidad requerida para ser integrado al ANR, como se presenta en el cuadro siguiente,
que muestra la evolucin de la calificacin de los atlas estatales de riesgos en el periodo 20002014. 73/
73/
El CENAPRED comenz a evaluar los atlas de riesgos con base en la metodologa descrita en 2012. A partir de ese momento,
evalo de forma retroactiva los atlas que haban sido elaborados por las entidades federativas en 2011 o antes.
97
Evaluacin nm. 1647

CALIFICACIONES DE LOS ATLAS ESTATALES DE RIESGOS PARA SU INTEGRACIN AL ANR, 2000-2014

Estado
% de entidades federativas con atlas
% de entidades federativas con atlas integrables
Campeche
Zacatecas
Baja California
Coahuila
Guanajuato
Jalisco
Estado de Mxico
Quertaro
Veracruz
Yucatn
Aguascalientes
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guerrero
Hidalgo
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Distrito Federal
San Luis Potos
Tabasco
Colima
Quintana Roo
Baja California Sur
Sinaloa
FUENTE:
AN:
DIG:
EP:
NOTA:
98
2000
21.9
0.0
2001
25.0
0.0
2002
28.1
0.0
2003
31.3
0.0
2004
40.6
0.0
AN
2005
56.3
0.0
AN
2006
71.9
0.0
AN
2007
78.1
3.1
AN
AN
AN
DIG
DIG
10
12.5
AN
AN
AN
10
AN
AN
58
12.5
DIG
17.5
17.5
DIG
AN
AN
10
AN
DIG
10
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
DIG
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
5
DIG
AN
AN
AN
10
10
AN
AN
AN
DIG
AN
AN
AN
AN
AN
AN
DIG
DIG
10
17.5
AN
17.5
AN
DIG
AN
AN
22
AN
12.5
AN
DIG
DIG
DIG
10
15
AN
25
AN
15
DIG
10
DIG
12.5
18
AN
AN
AN
AN
AN
DIG
AN
AN
10
AN
AN
12.5
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
AN
2008
90.6
3.1
DIG
DIG
AN
58
12.5
20
17.5
22.5
27.5
AN
DIG
17.5
DIG
12.5
DIG
16
24
DIG
DIG
32
DIG
22
32.5
12.5
35
15
25
AN
2009
93.8
3.1
25
35
AN
58
20
20
27.5
27
32.5
AN
10
25
25
DIG
15
6
25
28
25
32
37
36
27.5
37.5
25
35
20
30
AN
2010
93.8
3.1
40
42
AN
58
35
27.5
37.5
35
42.5
AN
15
35
25
25
15
9
37
46
34
35
45
40
30
45
32.5
35
27.5
37.5
AN
2011
93.8
15.6
55
49
AN
58
45
32.5
45
38
57
DIG
25
35
55
25
25
24
42
56
44
42
49
42.5
35
49
45
35
37.5
42
AN
2012
93.8
50.0
65
62
DIG
58
52
38.5
54
45
65
60
35
40
57
35
35
31.5
59
62
59
58
54
48
45
55
50
57
48
48
DIG
2013
96.9
87.5
73
75
57
65
59
52
59
58
72
70
55
55
62
55
55
65
64
67
64
64
68
58
57
64
55
67
55
55
EP 30
DIG
AN
AN
AN
AN
AN
AN
Cuadro proporcionado por el CENAPRED, mediante el oficio nmero H00-DG/1329/2015 del 17 de septiembre de 2015, y adaptado por la ASF.
Atlas en formato impreso (analgico).
Ao de inicio de su elaboracin digital, por lo cual no se evala.
El atlas no se encuentra concluido; sin embargo, se evala parcialmente con los informes trimestrales elaborados y enviados para su revisin al CENAPRED.
Aos en los que no se cont con atlas estatal de riesgos.
La calificacin incrementa cuando el atlas fue actualizado; se mantiene con el mismo valor en caso de no tener actualizaciones despus de ser evaluados.
2014
100.0
87.5
80
80
75
75
75
75
75
75
75
75
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
70
67
60
60
EP 60
EP 60
DIG
AN
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, en 2011, ao previo a la publicacin de la ltima Ley General de

Proteccin Civil, slo el 15.6% de los atlas estatales contaba con la calificacin mnima para ser
integrado; en 2012, el 50.0% de las entidades federativas contaba con un atlas de riesgo
adecuado para ser integrado y, en 2013, dicha proporcin se increment a 87.5%; sin embargo,
los atlas estatales que podan ser integrados al ANR slo tenan la calidad para ser considerados
adecuados y suficientes, ya que la calificacin que obtuvieron se ubicaba entre 50 y 74 puntos,
con excepcin del atlas de Zacatecas, que fue el primero en obtener una calificacin de 75
puntos, por lo que era el nico que reuna las caractersticas para ser considerado adecuado,
suficiente, oportuno y confiable. En 2014, se dispuso de los 32 atlas estatales y, de ellos, el
87.5% (28) poda integrarse al ANR, de los cuales el 35.7% (10 atlas) cumpla con los criterios
para ser considerado adecuado, suficiente, oportuno y confiable, y el 64.3% (18 atlas) restante
slo poda considerarse adecuado y suficiente.
La tendencia mostrada por las calificaciones de los atlas estatales de riesgos a partir de 2012 es
consistente con el cambio en las atribuciones del CENAPRED, al cual se le facult para
supervisar la integracin de dichos atlas, tarea que llev a cabo por medio de la designacin de
enlaces estatales en cada una de las 32 entidades federativas para capacitar al personal,
supervisar los procesos de elaboracin de los atlas y revisar su contenido, lo que se materializ
en 115 asesoras, revisiones y reuniones de seguimiento para la elaboracin y actualizacin de
los atlas de riesgo realizadas de 2012 a 2014.
Asimismo, de 2004 a 2014, el Gobierno Federal otorg 267,717.4 miles de pesos para la
elaboracin y actualizacin de los atlas estatales de riesgos de 25 entidades federativas 74/ por
medio del FOPREDEN, de los que el 53.1% (142,076.6 miles de pesos) se proporcion de 2012 a
2014 para la elaboracin de los atlas de riesgos de las cinco entidades federativas que carecan
de dicho instrumento en formato digital en 2012: Baja California, Baja California Sur, Colima,
Quintana Roo y Sinaloa. De estos cinco estados, Baja California logr consolidar un atlas de
riesgos calificado como adecuado, suficiente, oportuno y confiable en 2014, mientras que los
cuatro restantes no han culminado la integracin de este instrumento.
74/
Las 25 entidades federativas que fueron apoyadas con los recursos del FOPREDEN fueron: Aguascalientes, Baja California,
Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Michoacn, Morelos,
Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala,
Veracruz y Zacatecas.
99
Evaluacin nm. 1647

En relacin con el orden municipal de gobierno, la elaboracin de los atlas de riesgos y su

integracin al ANR es de vital importancia debido a que este orden de gobierno constituye el
primer nivel de atencin del problema, por lo que son una herramienta que aporta capas de
informacin especfica acerca de los riesgos de las diferentes localidades que conforman el
territorio nacional; incrementa el grado de detalle y precisin de los modelos y escenarios de
los efectos de los fenmenos perturbadores en la poblacin, sus bienes y la infraestructura, y
sirve de base para que los municipios puedan elaborar planes y programas de proteccin civil
basados en informacin confiable.
En la Repblica Mexicana existen 2,461 municipios,
75/
de los cuales el 14.1% (347 municipios)
cont con un atlas de riesgos en 2014, lo que significa que 9 de cada 10 municipios del pas
carecen del instrumento bsico para construir estrategias de proteccin civil locales que
permitan ordenar su territorio con base en el anlisis de riesgos y mitigar la vulnerabilidad de la
poblacin, sus bienes y la infraestructura ante el peligro de los fenmenos perturbadores,
como se muestra en la tabla siguiente:
75/
100
Cifra obtenida de la revisin de las constituciones y leyes orgnicas municipales de las 32 entidades federativas, actualizadas
al 31 de diciembre de 2014.
Evaluacin nm. 1647

ATLAS MUNICIPALES DE RIESGOS ELABORADOS Y CALIFICADOS, 2000-2014.
80.0
(f)
70
2.8
1
(g)=(e+f)/a
9.7
n.a.
40.0
(h)
285
11.6
2
(i)=h/a
11.6
n.a.
40.0
(j)
3
0.1
0
80.0
80.0
Total atlas
municipales
Proporcin integrados al
integrada al ANR a 2014
ANR
Proporcin
integrada al
ANR
Abs.
% del
total
75 <= X <= 100
(e)
169
6.9
1
Calificaciones
50 <= X < 74
(d)
2
0.1
0
% del
total
Atlas municipales 2014

Total
Acumulado
0.0 < X < 49
(c)=b/a
9.8
n.a.
40.0
Abs.
(k) (l)
185 97
7.5 3.9
1
1
(m)=(k+l)/a
11.5
n.a.
40.0
(n)
347
14.1
4
(o)=n/a
14.1
n.a.
80.0
(p)
3
0.1
0
(q)
199
8.1
2
(r)
145
5.9
2
(s)=(q+r)/a
14.0
n.a.
80.0
344
14.0
4
80.0
80.0
80.0
50 <= X < 74
(b)
241
9.8
2
(a)
2,461
100.0
Proporcin
integrada al
ANR
0.0 < X < 49
% del
total
75 <= X <= 100
Abs.
Municipios
50 <= X < 74
Entidad
federativa
0.0 < X < 49
Nm.

Total
Calificaciones
Acumulado
Calificaciones
75 <= X <= 100
Atlas municipales 2000-2012

Total
Total
% del total
Baja California
Baja California
Sur
Quintana Roo
10
60.0
60.0
60.0
60.0
70.0
70.0
Distrito Federal
16
43.8
43.8
50.0
50.0
10
62.5
62.5
10
Sinaloa
18
44.4
44.4
44.4
44.4
11
61.1
61.1
11
Colima
10
30.0
30.0
50.0
50.0
60.0
60.0
Nayarit
20
25.0
25.0
35.0
35.0
11
55.0
55.0
11
Aguascalientes
11
45.5
36.4
45.5
36.4
45.5
36.4
Morelos
33
27.3
27.3
27.3
27.3
27.3
27.3
10
Campeche
11
27.3
27.3
27.3
27.3
27.3
27.3
11
Michoacn
113
17
15.0
11
15.0
22
19.5
13
19.5
28
24.8
13
15
24.8
28
12
Estado de Mxico
125
10
8.0
8.0
20
16.0
12
16.0
29
23.2
10
19
23.2
29
13
Quertaro
18
16.7
16.7
16.7
16.7
22.2
22.2
14
Tamaulipas
43
20.9
20.9
20.9
20.9
20.9
20.9
15
Hidalgo
84
4.8
4.8
10
11.9
11.9
16
19.0
19.0
16
16
Tabasco
17
17.6
17.6
17.6
17.6
17.6
17.6
1
2
Contina
101
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
% del
total
(e)
19
(f)
6
(g)=(e+f)/a
11.5
(h)
32
(i)=h/a
14.7
(j)
0
(k)
23
Proporcin
integrada al
ANR
Abs.
% del
total
75 <= X <= 100
Abs.
50 <= X < 74
(d)
0
Proporcin
integrada al
ANR
Total atlas
municipales
integrados
al ANR a
2014
0.0 < X < 49
(a)
% del
total
50 <= X < 74
Abs.
0.0 < X < 49
Municipios
75 <= X <= 100
Entidad federativa

Total
Calificaciones
Acumulado
Calificaciones
50 <= X < 74
Nm.
Calificaciones
0.0 < X < 49
Total

Total
Acumulado
75 <= X <= 100
Atlas municipales 2000-2012
Proporcin
integrada
al ANR
(l)
9
(m)=(k+l)/a
14.7
(n)
34
(o)=n/a
15.7
(p)
0
(q)
24
(r)
10
(s)=(q+r)/a
15.7
34
17
Puebla
217
(b)
25
(c)=b/a
11.5
18
Veracruz
212
32
15.1
23
14.6
32
15.1
23
14.6
33
15.6
24
15.1
32
19
Chiapas
122
19
15.6
19
15.6
19
15.6
19
15.6
19
15.6
19
15.6
19
20
Nuevo Len
51
7.8
7.8
7.8
7.8
13.7
13.7
21
Sonora
72
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
12.5
22
Yucatn
106
3.8
3.8
7.5
7.5
13
12.3
12.3
13
23
Chihuahua
67
7.5
7.5
7.5
7.5
10.4
10.4
24
Durango
39
2.6
2.6
2.6
2.6
10.3
10.3
25
Jalisco
125
6.4
6.4
6.4
6.4
10
8.0
8.0
10
26
Zacatecas
58
6.9
6.9
6.9
6.9
6.9
6.9
27
Tlaxcala
60
3.3
3.3
3.3
3.3
6.7
6.7
28
Oaxaca
570
22
3.9
11
11
3.9
29
5.1
12
16
4.9
35
6.1
14
20
6.0
34
29
Coahuila
38
5.3
5.3
5.3
5.3
5.3
5.3
30
Guanajuato
46
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
4.3
31
Guerrero
81
2.5
2.5
2.5
2.5
3.7
3.7
32
San Luis Potos
58
3.4
3.4
3.4
3.4
3.4
3.4
FUENTE:
n.a.
102
Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED mediante el oficio nm. H00-DG/1668/2015 del 6 de noviembre de 2015.
No aplicable.
Estados en los que se registraron atlas municipales de riesgo actualizados en 2013 y 2014. El total de atlas municipales de riesgo actualizados fue de 8.
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, la proporcin de municipios que contaron con atlas de riesgo
por entidad federativa en 2014 oscil en un rango que va desde 3.4% en San Luis Potos a
80.0% en Baja California y Baja California Sur, lo que indica una gran disparidad en la
elaboracin de atlas municipales de riesgos entre las entidades federativas y que la ausencia
del 85.9% de los mismos significa que 2,114 municipios desconocen su grado de vulnerabilidad
ante la ocurrencia de fenmenos perturbadores.
Durante el periodo 2000-2014, de los 347 atlas municipales de riesgos elaborados, el 99.1%
(344) se integr al ANR, pues obtuvo una puntuacin igual o mayor de 50 de acuerdo con la
metodologa de evaluacin del CENAPRED; mientras que el 0.9% restante (3) estuvo por debajo
de dicha calificacin. De los 344 atlas integrados, el 42.2% (145) obtuvo una puntuacin de
entre 75 y 100, por lo que se consideran adecuados, suficientes, oportunos y confiables;
mientras que el 57.8% (199) se ubic en un rango de calificacin de entre 50 y 74, por lo que se
consideraron adecuados y suficientes, pero con reas de oportunidad para mejorar en cuanto a
su oportunidad y confiabilidad.
Entre 2012
76/
y 2014, resalta la influencia de la publicacin de la Ley General de Proteccin
Civil, ya que la proporcin de atlas municipales de riesgos que lograron calificaciones de entre
75 y 100 puntos se increment, pues pas de 29.0% a 41.8%, lo que se explica por la
elaboracin de atlas municipales de riesgos nuevos con calificaciones superiores a 75 pues, de
los 145 atlas cuya calificacin se ubic por encima de esa cifra en 2014, el 50.3% (73) fue
creado en 2012 y 2013, el 46.9% (68 atlas) ya tena esa calificacin en 2012
77/
y slo el 2.8%
restante (4 atlas) se actualiz en 2013 o 2014 y mejor su calificacin.

La estrategia seguida por el Gobierno Federal para fomentar la elaboracin y actualizacin de
los atlas municipales de riesgos fue la implementacin del programa S237 Programa de
Prevencin de Riesgos en los Asentamientos Humanos a partir de 2011, el cual estuvo a cargo
76/
77/
Se tom 2012 como ao base porque en ese ao se public la Ley General de Proteccin Civil, vigente a la fecha de
elaboracin de este informe.
De los 70 atlas que tenan ms de 7.5 en 2012, 2 fueron actualizados y la ltima versin recibi una calificacin menor que la
primera.
103
Evaluacin nm. 1647

de la SEDESOL hasta 2012 y en 2013 pas a ser ejecutado por la SEDATU. 78/ Entre 2011 y 2014,
este programa otorg subsidios federales, hasta por un 70.0% del costo del proyecto, para la
elaboracin de 281 atlas de riesgos municipales, lo que represent el 100.0% de los atlas de
riesgos elaborados en ese periodo. 79/
De acuerdo con el CENAPRED, la falta de integracin de la informacin del 85.9% de los
municipios del pas no impide la modelacin de escenarios de riesgo en esas reas geogrficas,
toda vez que se cuenta con los atlas estatales y con la informacin provista por los miembros
del SINAPROC del orden federal de gobierno. No obstante, esa carencia limita el grado de
detalle de los escenarios modelados y obstaculiza la generacin de polticas pblicas locales
para reducir la vulnerabilidad de la sociedad ante los fenmenos perturbadores, las cuales
deben ser la primera instancia de atencin de la poltica de proteccin civil nacional.
Cumplimiento del propsito del ANR
En 2012, la Ley General de Proteccin Civil modific el propsito del ANR para que se consolide
como una herramienta para generar escenarios y modelos sobre el riesgo que enfrenta la
poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los fenmenos perturbadores, con objeto de que
sirva para la generacin de poltica pblicas para mitigar la vulnerabilidad de la sociedad, por lo
que el Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil defini por primera vez los
componentes que deben integrar al ANR a efecto de cumplir con su propsito, los cuales se
muestran en el cuadro siguiente:
78/
79/
104
De acuerdo con el artculo 2 de las Reglas de Operacin del Programa de Prevencin de Riesgos en los Asentamientos
Humanos 2014, Diario Oficial, 29 de diciembre de 2013, el objetivo de este programa fue contribuir al fortalecimiento de las
capacidades de los municipios en materia de prevencin de riesgos, por medio de las obras y acciones que redujeran la
vulnerabilidad de la poblacin ante el impacto de fenmenos naturales.
En 2011 se elaboraron 131 atlas; en 2012, 44 atlas; en 2013, 44 atlas, y en 2014, 62 atlas.
Evaluacin nm. 1647

COMPONENTES CON LOS QUE DEBE INTEGRARSE EL ANR

Nm.
I
Componente
Sistema de Informacin
Descripcin
Plataforma informtica basada en sistemas de informacin geogrfica, compuesta por
bases de datos georreferenciados y herramientas para la visualizacin de escenarios,
clculo, anlisis espacial y temporal de los riesgos y el uso de la informacin.
II
Mapas de peligros
Representacin grfica de la distribucin espacial y temporal del resultado del anlisis o
modelaciones que expresan la intensidad, frecuencia o tasa de excedencia de los peligros.
III
Mapa de susceptibilidad Representacin grfica de la distribucin geoespacial de la propensin de la inestabilidad
para el caso de laderas
de laderas, segn la intensidad y variacin de los factores condicionantes.
IV
Inventario de bienes ex- Base de datos georreferenciados sobre el nmero de personas, edificaciones,
puestos
infraestructura, actividad productiva, capital ambiental, cultural o cualquier otro bien
sujeto a los efectos de los riesgos o peligros. Se deber expresar el valor de los bienes
expuestos en trminos econmicos, sociales, histricos, culturales o ambientales, segn
corresponda, as como su jerarquizacin en trminos estratgicos para la continuidad de
operaciones.
V
Inventario de VulnerabiliBase de datos georreferenciados con informacin relevante sobre la susceptibilidad de
dades
dao de los bienes expuestos y la capacidad de la sociedad para evitarlos y recuperarse
ante su impacto. Se deber hacer referencia a tipologas y caractersticas estructurales de
edificaciones o infraestructura, de sus contenidos, catlogos de funciones de
vulnerabilidad y toda aquella informacin que permita inferir la magnitud de los daos
fsicos esperados ante la presencia de un fenmeno perturbador.
VI
Mapas de Riesgo
Representacin grfica de la distribucin espacial y temporal de daos y prdidas
esperadas, resultado de combinar los peligros, los bienes expuestos y sus
vulnerabilidades.
VII
Escenarios de Riesgo
Es la proyeccin de un futuro posible simulado y que ser una herramienta de anlisis
prospectivo de daos y prdidas para la implementacin de polticas pblicas.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin del Reglamento de la LGPC, artculo 112, publicado en el DOF el 13 de
mayo de 2014.
En 2014, el ANR integr los componentes definidos en la Ley General de Proteccin Civil y su
Reglamento, por lo que se considera un instrumento til para generar escenarios de riesgos
relacionados con los seis tipos de fenmenos perturbadores definidos en la ley, as como para
la toma de decisiones en la materia y para la elaboracin de polticas pblicas que mitiguen la
vulnerabilidad de la sociedad;
80/
no obstante, no existe evidencia de que el ANR se haya
constituido como el marco de referencia para la elaboracin de polticas y programas en todas

las etapas de la Gestin Integral del Riesgo, toda vez que los usos documentados de este
instrumento constituyen ejemplos aislados que no permiten afirmar su uso sistemtico y
generalizado para el diseo de estrategias que permitan reducir la vulnerabilidad de la
sociedad, como se muestra en el cuadro siguiente:
80/
informacin proporcionada por el CENAPRED mediante los oficios nm. H00-DG/1329/2015 del 17 de septiembre de 2015 y
H00-DG/1668/2015 del 6 de noviembre de 2015.
105
Evaluacin nm. 1647

USO DEL ANR PARA LA OBTENCIN DE INFORMACIN PARA LOS TOMADORES DE DECISIONES
Solicita la Informacin
Colima
Informacin Solicitada
Anlisis sobre poblacin y vivienda para
escenarios de flujos piroclsticos, Volcn
del Fuego.
Anlisis de poblacin para un escenario
aguas debajo de la presa de lajes Basis.
Durango
Proceso
Anlisis de exposicin y generacin de escenarios.
Utilizacin de
la informacin
n.d.
Anlisis de rea de afectacin, red de drenaje,

n.d.
perfil del terreno y generacin de escenario.
Programa Social
Anlisis econmico y social, determinacin de
n.d.
Anlisis sobre 400 municipios del Sistema
susceptibilidad a fenmenos perturbadores y
Nacional para la Cruzada contra el Hambre
anlisis de declaratorias de emergencia y
y el Riesgo.
desastres.
n.e.
Anlisis de escenarios de peligros para el Exposicin, rutas de evacuacin, localidades por
n.d.
Volcn Popocatpetl.
nivel de riesgo.
Veracruz
Escenario de riesgo por fuga de amoniaco Modelacin del evento, determinacin de exposin.d.
en Coatzacoalcos.
cin, reas de afectacin.
Michoacn
Escenario de exposicin para el Puerto de Modelacin del evento, determinacin de exposin.d.
Lzaro Crdenas.
Sinaloa
Escenario de sistemas expuestos inunda- Modelacin del evento, determinacin de exposin.d.
cin, por desbordamiento del Ro Culiacn.
Guerrero
Anlisis de poblacin y vivienda expuesta a Modelacin del evento, determinacin de exposin.d.
deslizamiento de laderas.
n.e.
Escenarios de exposicin por posible erup- Modelacin del evento, determinacin de exposin.d.
cin del Volcn Chichonal.
Guerrero
Anlisis de peligro para 3 fraccionamientos Determinacin de los niveles de peligro y localizan.d.
en el Municipio de Zihuatanejo.
cin de las reas de inters.
Estado de Mxico
Consulta sobre niveles de peligro y recomenn.d.
Anlisis de peligro para el Municipio el
daciones elaboradas en los atlas de riesgos integraOro.
dos a la base de datos del ANR.
Guerrero
Anlisis de peligro para predios en la Determinacin del nivel de peligro a partir de las
n.d.
Ciudad de Acapulco.
fuentes integradas en el ANR, identificacin de
parmetros hidrolgicos y pendientes.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED mediante el oficio nm. H00DG/1668/2015 del 6 de noviembre de 2015.
n.e.
No especificado.
n.d.
No disponible.
Como se muestra en el cuadro, el ANR se utiliz principalmente para generar modelos de

eventos que permitieran identificar las reas de afectacin y el nivel de riesgo de una zona
determinada ante la ocurrencia de un fenmeno perturbador; sin embargo, no fue posible
vincular estas acciones con el establecimiento de una poltica preventiva, programa o plan en
materia de proteccin civil, ni de estrategias que reduzcan la vulnerabilidad.
En conclusin, de 2000 a 2012, el ANR constitua un instrumento de mapas estticos integrados
con informacin del orden federal de gobierno sobre la probabilidad de ocurrencia de los
fenmenos perturbadores en el territorio nacional.
Con la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil en 2012, se establecieron los criterios
para conformar el ANR con informacin de los tres rdenes de gobierno y se modific su
106
Evaluacin nm. 1647

propsito, con objeto de que se convirtiera en una herramienta para modelar escenarios de
riesgo que conjuntaran la vulnerabilidad de la sociedad en un rea geogrfica determinada con
el peligro de ocurrencia de los fenmenos perturbadores, a fin de contar con informacin para
establecer estrategias orientadas a mitigar esa vulnerabilidad.
En 2014, el ANR se conform con informacin del orden federal de gobierno, con los atlas
estatales del 87.5% (28) de las entidades federativas y con los atlas municipales del 14.0% (344)
de los municipios, y se constituy como una herramienta til para modelar escenarios de riesgo
relacionados con los seis tipos de fenmenos perturbadores establecidos en la ley, lo que, si
bien implica que es necesario reforzar el fomento de la elaboracin y actualizacin de los atlas
locales en 4 estados y 2,117 municipios, refleja un avance significativo en la consolidacin del
ANR; sin embargo ste no se consolid como el instrumento fundamental de la previsin, ya
que no se utiliz sistemticamente para la elaboracin de polticas y programas de proteccin
civil en los tres rdenes de gobierno.
3.1.2. Sistemas de monitoreo y alertamiento

Contar con sistemas de monitoreo y alertamiento tiles para instrumentar medidas preventivas
ante la ocurrencia de los fenmenos perturbadores es fundamental para mitigar la
vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura, toda vez que el monitoreo
permite estudiar y dar seguimiento a los diferentes fenmenos que afectan el territorio
nacional con objeto de comprenderlos y as contar con informacin til para aumentar la
resiliencia de la sociedad; y el alertamiento oportuno y suficiente sobre la magnitud,
localizacin y posibles efectos de los fenmenos perturbadores inminentes permite a los
responsables de la proteccin civil y a la poblacin en general tomar las medidas preparativas
necesarias para preservar la integridad fsica y patrimonial de los ciudadanos. 81/
A continuacin se desarrollan los sistemas de monitoreo y alertamiento con los que cont el
SINAPROC desde el ao 2000:
81/
Diagnstico del Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Diario Oficial, 30 de abril de 2014.
107
Evaluacin nm. 1647

Sistemas de monitoreo
A 2014, el SINAPROC cont con 11 sistemas de monitoreo, de los cuales 6 dieron seguimiento a
los agentes perturbadores de origen geolgico y 5 a los de origen hidrometeorolgico, como se
muestra en el cuadro siguiente:
108
Evaluacin nm. 1647

SISTEMAS DE MONITOREO DE LOS FENMENOS PERTURBADORES EN OPERACIN, 2014

Tipo de Fenmeno
Geolgico
Agentes monitoreados:
Sismos
Tsunamis
Erupciones volcnicas
Agentes no monitoreados:
Inestabilidad de laderas
Flujos
Cados o derrumbes
Hundimientos
Subsidencia 1/
Agrietamientos
Hidrometeorolgico
Agentes monitoreados:
Ciclones tropicales
Lluvias extremas
Inundaciones
Tornados
Tormentas
Heladas y sequas
Ondas clidas y glidas
Nm.
1
Sistemas de monitoreo
Nombre
Servicio Sismolgico Nacional
(SSN)
Ao de
implementacin
1910
Red de Observacin Ssmica (ROS)
1991
Servicio Sismolgico Nacional Instituto de Geofsica

de la UNAM
CENAPRED
Sistema de Monitoreo del volcn

Popocatpetl
Monitoreo geoqumico de las
aguas de manantiales cercanos a
volcanes activos
1994
CENAPRED
2012
CENAPRED
Sistema Nacional de Alerta de

Tsunamis (SNAT)
2013
Centro de Alerta de Tsunamis - SEMAR
Monitoreo geoqumico de las

cenizas volcnicas
2013
CENAPRED
Servicio Meteorolgico Nacional

(SMN)
1877
Servicio Meteorolgico Nacional (CONAGUA)
Servicio Meteorolgico
1937
Secretara de la Defensa
Nacional
Sistema de Monitoreo Meteorolgico para la operacin de la Red

Elctrica Nacional.
Plan Operativo de Prevencin
contra los efectos de Ciclones
Tropicales.
1990
1993
11
Centro de Anlisis y Pronstico

Martimo (CAPMAR)
0
0
0
0
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
10
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
FUENTE:
n.d.
1/
Operador
Orientacin
SINAPROC
Interno
X
Mecanismos de difusin
Cobertura geogrfica
Oportunidad
Reportes en internet.
Nacional
Ante la ocurrencia de eventos
Reportes en internet y
avisos al SINAPROC.
Reportes en internet y
avisos al SINAPROC.
Reporte de resultados de
los anlisis.
Ciudad de Mxico, Brecha Ssmica de

Guerrero y volcn Popocatpetl
Zonas aledaas al volcn
12 km a la redonda de los volcanes

Popocatpetl, Pico de Orizaba,
Ceboruco, San Martn Tuxtla, Chichn
y Nevado de Toluca.
Se proporciona de manera oportuna despus de recibidas las

muestras
Reportes en lnea, correos electrnicos al

SINAPROC, telfono comercial, enlace dedicado
y radiosmatra.
Reporte de resultados de
los anlisis.
Costas mexicanas
Cinco minutos despus de recibir

la informacin ssmica
12 km a la redonda de los volcanes

Popocatpetl y Colima.
Nacional
Reportes en lnea, envo

de avisos meteorolgicos
al SINAPROC.
Sistema de comunicaciones del Ejrcito y la
Fuerza Armada de Mxico.
Correos e intranet.
Se proporciona de manera oportuna despus de recibidas las

muestras
1995
Secretara de Marina Armada de Mxico
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
Nacional
Cada 6 horas para huracanes y

cada 3 horas para tormentas
tropicales.
Nacional y Regional
Los 365 das del ao con dos

emisiones
Correos e intranet.
Nacional y Regional
Difusin interna por medio de las redes de comunicacin de la SEMAR.

n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
Mar territorial y Zona Econmica

Exclusiva
Seguimiento hasta 7 das de anticipacin y avisos cada 3 horas y

cada 6 horas. De mayo a
noviembre
24 horas del da los 365 das del
ao
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED, la CONAGUA, la SEMAR, la SEDENA y la CFE; con los oficios nm. H00-DG/1329/2015 del 17 de
septiembre de 2015; B00. 1.00.01.-0356 del 26 de agosto del 2015; S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015; sin nmero del 5 de octubre de 2015, y
XL200/0084/2015 del 21 de septiembre de 2015.
No disponible.
Subsidencia: es el proceso de hundimiento vertical de una cuenca sedimentaria como consecuencia del peso de los sedimentos que se van depositando en ella de una
manera progresiva, artculo Ground subsidence, publicado en Enseanza de las Ciencias de la Tierra en 2009.
109
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, en 2014 existieron 11 sistemas de monitoreo, de los cuales 6

dieron seguimiento a los agentes perturbadores de origen geolgico y 5 monitorearon los 7
agentes de tipo hidrometeorolgico; sin embargo, se careci de sistemas para monitorear los
agentes perturbadores derivados de los fenmenos qumico-tecnolgicos, sanitario-ecolgico y
socio-organizativos, los cuales provocaron en conjunto el 73.6% (357) del total de defunciones
originadas por fenmenos perturbadores en ese ao (485), y tampoco se cont con sistemas
para dar seguimiento a los fenmenos astronmicos, los cuales fueron incorporados a la Ley
General de Proteccin Civil en 2014. 82/
En lo correspondiente a los fenmenos geolgicos, en 2014, estuvieron en operacin seis
sistemas de monitoreo para dar seguimiento a tres de los nueve agentes perturbadores de
origen geolgico establecidos en la Ley General de Proteccin Civil -sismos, erupciones
volcnicas y tsunamis-, mientras que los seis agentes restantes -inestabilidad de laderas, flujos,
cados o derrumbes, hundimientos, subsidencia y agrietamientos- carecieron de un sistema de
monitoreo que les diera seguimiento. De los seis sistemas de monitoreo implementados para
esos agentes geolgicos, la mitad fueron utilizados para dar seguimiento a los volcanes, dos a
los sismos y uno a los tsunamis, de la manera siguiente:
De los tres sistemas de monitoreo que se corresponden con el agente de erupciones
volcnicas, uno da seguimiento permanente a la actividad del volcn Popocatpetl y los
dos restantes realizan actividades peridicas de monitoreo geoqumico de las aguas de los
manantiales y de las cenizas de seis volcanes activos.
Los sistemas de monitoreo ssmico tuvieron una cobertura geogrfica nacional y contaron
con mecanismos para la difusin de la informacin generada para el uso del SINAPROC.
El sistema de monitoreo de tsunamis cubri todas las costas mexicanas y tuvo la capacidad
de generar reportes 5 minutos despus de recibir la informacin ssmica, pues su
funcionamiento se basa tanto en la informacin recibida del SSN como del monitoreo
constante del nivel del mar en tiempo real por medio de las estaciones mareogrficas
82/
110
Decreto por el que se reforman los artculos 2 y 82; y se adicionan la fraccin XXI del artculo 2, recorriendo el orden de las
fracciones subsecuentes, y un segundo y tercer prrafos al artculo 20 de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 3
de junio de 2014.
Evaluacin nm. 1647

instaladas en las costas del pas para llevar a cabo la deteccin, monitoreo y pronstico de
los tsunamis. 83/
En materia de redes hidrometeorolgicas, en el periodo de estudio se cont con cinco sistemas
de monitoreo que dieron seguimiento a todos los agentes perturbadores de este tipo definidos
en la Ley General de Proteccin Civil. De esos sistemas de monitoreo meteorolgico, tres
generaron informacin destinada al uso de la institucin que los oper y dos estuvieron
orientados al SINAPROC.
Los tres sistemas diseados para uso interno de las instituciones fueron el Centro de Anlisis y
Pronstico Martimo (CAPMAR), a cargo de la SEMAR, que mantuvo un pronosticador
meteorolgico de guardia las 24 horas del da los 365 das del ao, con el fin de mantener la
seguridad de las unidades navales de superficie, y
84/
tanto el Sistema de Monitoreo
Meteorolgico para la operacin de la Red Elctrica Nacional como el Plan Operativo de

prevencin contra los efectos de Ciclones Tropicales, a cargo de la CFE, monitorearon los 365
das del ao los agentes perturbadores de origen hidrometeorolgico con objeto de
salvaguardar las instalaciones elctricas.
Los dos sistemas orientados al SINAPROC fueron el Servicio Meteorolgico Nacional, que
realiz el seguimiento constante de los agentes perturbadores de origen hidrometeorolgico, y
el Servicio Meteorolgico a cargo de la SEDENA, que llev el monitoreo de agentes como
tormentas tropicales y huracanes, ambos con una cobertura nacional.
El anlisis arroj que el SINAPROC cont con sistemas de monitoreo suficientes y oportunos
para dar seguimiento a los fenmenos hidrometeorolgicos, toda vez que abarcaron todos los
agentes de este tipo, fueron permanentes, continuos y tuvieron una cobertura nacional;
adems, oper sistemas suficientes y oportunos para monitorear los sismos, volcanes y
tsunamis; en relacin al seguimiento continuo de los seis agentes de origen geolgico restantes
y de los fenmenos de tipo qumico-tecnolgicos, sanitario-ecolgicos, socio-organizativos y
astronmicos, no se cont con informacin por parte de las instancias federales evaluadas, por
83/
84/
Informacin proporcionada por la SEMAR mediante el oficio nm. S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015.
Informacin proporcionada por la SEMAR mediante el oficio nm. S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015.
111
Evaluacin nm. 1647

lo que no es posible afirmar que la poltica pblica cont con los medios suficientes para la
comprensin y estudio exhaustivos de los fenmenos que afectan el territorio nacional.
Sistemas de Alertamiento
En 2014, el SINAPROC cont con siete sistemas de alertamiento de los fenmenos

perturbadores: cuatro para los de origen geolgico, dos para los de origen hidrometeorolgico
y uno para los de origen qumico-tecnolgico, como se muestra en el cuadro siguiente:
112
Evaluacin nm. 1647

SISTEMAS DE ALERTAMIENTO DE LOS FENMENOS PERTURBADORES, VIGENTES EN 2014

Sistemas de alerta
Tipo de Fenmeno
Geolgico
Agentes con sistemas de alerta:
Sismos
Tsunamis
Erupciones volcnicas
Agentes sin sistemas de alerta:
Inestabilidad de laderas
Flujos
Cados o derrumbes
Hundimientos
Subsidencia
Agrietamientos
Hidrometeorolgico
Ciclones tropicales
Lluvias extremas
Inundaciones
Tornados
Tormentas
Heladas y sequas
Ondas clidas y glidas
Qumico-tecnolgico
Incendios (en reas naturales)
Agentes sin sistemas de alerta:
Explosiones
Fugas txicas
Radiaciones
Derrames
Incendios (en reas urbanas)
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
Ao de
implementacin
Operador
Mecanismos de difusin
Sonido de alerta y boletines al SINAPROC.
Nm.
Nombre
Sistema de Alerta Ssmica

Mexicano
1991
Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico
Red de Observacin Ssmica (ROS)
1991
CENAPRED
Sistema de Monitoreo del

volcn Popocatpetl
1994
CENAPRED
Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis
2013
Centro de Alerta
Tsunamis - SEMAR
Sistema de alerta Temprana para Ciclones Tropicales (SIAT-CT)
2000
Nacional, Direccin General del Proteccin Civil
y CENAPRED
Nacional
1877
Nacional (CONAGUA)
Sistema de Alerta Temprana de Incendios en

Mxico
1999
0
0
0
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
Alcance geogrfico
Oportunidad
n.i.
n.i.
Segundos previos al arribo

de un sismo. Depende de
la distancia al epicentro y
la energa del sismo.
n.i.
n.i.
Ante la ocurrencia de eventos.
Zonas aledaas al volcn
n.i.
n.i.
Ante la ocurrencia
eventos.
Costas Mexicanas
n.i.
n.i.
Cinco minutos despus de

recibir la informacin ssmica.
n.e.
n.i.
n.i.
Hasta 72 horas de anticipacin.
Reportes pblicos en internet y boletines al

SINAPROC.
Nacional
n.i.
n.i.
Comisin Nacional para

el Fomento y uso de la
Biodiversidad

SINAPROC.
Nacional
n.i.
n.i.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
de

SINAPROC.
SINAPROC.
SINAPROC.
Reporte hidrometeorolgico en lnea, pgina
web,
boletines
al
SINAPROC.
Las ciudades de Mxico,

Oaxaca, Chilpancingo, Acapulco, Morelia, Toluca y
Puebla
Ciudad de Mxico, Brecha
Ssmica de Guerrero y
volcn Popocatpetl
Cobertura real
Poblacin
vulnerable
objetivo
Poblacin
beneficiada
n.a.
n.a.
n.a.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por el CENAPRED, la CONAGUA, y la SEMAR con los oficios nm. H00-DG/1329/2015 del 17 de septiembre de 2015;
B00. 1.00.01.-0356 del 26 de agosto del 2015; y S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015, respectivamente.
n.e.
No especificado.
n.i.
No identificado.
n.a.
No aplica.
113
de
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, los cuatro sistemas de alerta de agentes de origen geolgico
avisan sobre tres de los nueve agentes identificados (sismos, erupciones volcnicas y tsunamis);
los dos sistemas de alerta de agentes perturbadores de origen hidrometeorolgico informan
acerca de la ocurrencia de todos los agentes de este tipo; el sistema de alerta para agentes
perturbadores de origen qumico-tecnolgico advierte sobre los incendios que se producen en
el territorio nacional en reas naturales, pero no genera avisos para alertar en caso de
explosiones, fugas txicas, radiaciones, derrames ni incendios en reas urbanas, y no existen
sistemas de alertamiento de los fenmenos sanitario-ecolgico, socio-organizativo y
astronmico.
Los siete sistemas de alertamiento avisan directamente a la poblacin por medio de
publicaciones en internet y emiten boletines de alertamiento para las autoridades locales de
proteccin civil a fin de que stas tomen las decisiones pertinentes y difundan la informacin a
la poblacin susceptible de ser afectada.
En cuanto al porcentaje de la poblacin vulnerable que se benefici con los sistemas de
alertamiento, la evaluacin arroj que los operadores de la poltica pblica no han definido en
trminos reales la poblacin objetivo ni la beneficiada. En este aspecto, es importante
considerar que el principal medio de difusin de las alertas, de acuerdo con lo sealado por los
operadores, es la emisin de reportes en internet, por lo que slo podran beneficiarse de esas
alertas los ciudadanos que tuvieran acceso a ese medio de informacin.
Se cont con cuatro sistemas para alertar sobre los fenmenos de origen geolgico, de los que
dos advirtieron sobre sismos; uno, sobre tsunamis, y uno, sobre la actividad del volcn
Popocatpetl:
Respecto de los sismos, se cont con el Sistema de Alerta Ssmica Mexicano, el cual
emite un sonido para alertar a la poblacin ante la ocurrencia de un evento de este tipo
en las ciudades de Mxico, Oaxaca, Chilpancingo, Morelia, Toluca y Puebla, segundos
antes de que el sismo llegue a esas ciudades, y la Red de Observacin Ssmica, la cual
emite alertas de los sismos que puedan afectar a la Ciudad de Mxico, a la Brecha de
Guerrero y a las zonas aledaas al volcn Popocatpetl.
114
Evaluacin nm. 1647

En relacin con el monitoreo volcnico, el CENAPRED emite un reporte diario de la

actividad del volcn y los que se requieran en caso de que sta aumente, los cuales
estn dirigidos a las autoridades estatales y municipales correspondientes, as como a
la poblacin interesada que puede consultarlos libremente en internet.
Respecto de los tsunamis, el Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis es capaz de emitir

alertas cinco minutos despus de recibir la informacin ssmica del Sistema Sismolgico
Nacional, cuando del anlisis se desprende la probabilidad de que se forme un
fenmeno de este tipo. Este sistema tiene una cobertura de todas las costas
mexicanas.
En cuanto a los agentes perturbadores de origen hidrometeorolgico, se cont con el Sistema

de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales (SIAT-CT), cuyo alcance es nacional y alerta a la
poblacin hasta con 72 horas de anticipacin, lo cual permite tomar las medidas preventivas
para mitigar los efectos de los ciclones detectados; as como con el Servicio Meteorolgico
Nacional, que alerta acerca de todos los agentes de origen hidrometeorolgico con un alcance
nacional, por medio de alertas en las que se especifican las caractersticas, el lugar donde
afectar y la magnitud del evento.
En lo que toca al Sistema de Alerta Temprana de Incendios en Mxico, ste emite alertas de los
incendios que se presentan en el territorio nacional en reas naturales una vez que ocurre el
agente perturbador.
Con el propsito de contar con informacin en tiempo real, de manera unificada y bajo una
sola plataforma, el Consejo Nacional de Proteccin Civil acord la creacin del Sistema Nacional
de Alertas (SNA) en 2013,
85/
el cual debe consolidarse como la herramienta gestora de la
informacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil

sistemas de monitoreo y alerta.
87/
86/
por medio de la integracin de seis
Para su conformacin se establecieron seis grupos de
trabajo con las dependencias e instituciones encargadas del monitoreo y alertamiento de los
85/
86/
87/
Acuerdo 01 del Acta de Instalacin y Sesin del Consejo Nacional de Proteccin Civil, mayo de 2013.
Estrategia 5.3 del Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Diario Oficial, 30 de abril de 2014.
Los sistemas son el Servicio Sismolgico Nacional, el Sistema de Alerta Ssmica Mexicano (SASMEX); el Sistema de Monitoreo
del Volcn Popocatpetl; el Sistema de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales (SIAT-CT); el Sistema Nacional de Alerta de
Tsunami, y el Sistema de Alerta Temprana de Incendios en Mxico, y no se incluye la Red de Observacin Ssmica del
CENAPRED.
115
Evaluacin nm. 1647

88/
La meta del Gobierno Federal es integrar cinco de los seis
sistemas al SNA a 2018; a diciembre de 2014, se haba elaborado un planteamiento de

proyecto para el SNA y se estaba en espera de la asignacin de recursos para su
implementacin.
En conclusin, en 2014, el SINAPROC oper 11 sistemas de monitoreo que sirvieron para dar
seguimiento a los fenmenos perturbadores geolgicos e hidrometeorolgicos con una
cobertura nacional, con lo que cont con mecanismos suficientes para generar informacin
sobre dichos fenmenos y sobre la manera en que afectan a la sociedad. Para el caso de los
fenmenos qumico-tecnolgicos, sanitario-ecolgicos, socio-organizativos y astronmicos, no
se cont con informacin por parte de las instancias federales evaluadas, por lo que no es
posible afirmar que la
poltica pblica cont con instrumentos suficientes para generar
sistemticamente informacin que permita establecer planes y programas preventivos, ni

medidas reactivas adecuadas para reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura ante dichos fenmenos.
A partir de los sistemas de monitoreo se implementaron seis sistemas para alertar a la
poblacin ante la ocurrencia de fenmenos perturbadores de tipo geolgico e
hidrometeorolgico, y se cont con un sistema de alertamiento para advertir sobre la
ocurrencia de incendios, el cual no se sustent en un sistema de monitoreo. Los siete sistemas
de alerta tuvieron un alcance geogrfico consistente con los fenmenos a los que dan
seguimiento; sin embargo, los operadores no definieron en trminos reales a la poblacin
objetivo ni la poblacin beneficiada.
Asimismo, el SINAPROC careci de sistemas para alertar a la poblacin sobre la ocurrencia de
fenmenos de tipo sanitario-ecolgico, socio-organizativo y astronmico, as como para cinco
88/
116
Estas dependencias son la Universidad de Colima, el Instituto de Geofsica y Centro de Geociencias de la UNAM, la
Universidad Veracruzana, Proteccin Civil del Estado de Mxico, la Universidad de Ciencias y Artes de Chiapas, el Servicio
Sismolgico Nacional, el Centro de Instrumentacin y Registro Ssmico, el Instituto de Ingeniera de la UNAM, la Secretara de
Marina, el Centro de Investigacin Cientfica y de Educacin Superior de Ensenada, el Servicio Mareogrfico Nacional, el
Servicio Meteorolgico Nacional, el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua, el Instituto Mexicano del Transporte, la
Direccin General de Proteccin Civil, el Instituto Mexicano del Transporte, la Marina Mercante, la Gerencia de Aguas
Superficiales e Ingeniera de Ros de CONAGUA, los Servicios a la Navegacin en el Espacio Areo Mexicano, la Comisin
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, la Comisin Nacional Forestal, la Agencia Espacial Mexicana, la
Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas, la Coordinacin de la Sociedad de la Informacin y el Conocimiento y el
Centro Nacional de Prevencin de Desastres.
Evaluacin nm. 1647

de los seis agentes perturbadores de origen qumico-tecnolgico, por lo que la poblacin se

encuentra en estado de vulnerabilidad ante dichos fenmenos.
Para unificar los sistemas de alerta, el Consejo Nacional de Proteccin Civil decidi crear el SNA
y se plante la meta de integrar en esta plataforma cinco de los siete sistemas existentes a
2018; a la fecha de la integracin de este informe no exista evidencia del avance en la creacin
del SNA que permita realizar un pronstico sobre el cumplimiento oportuno de dicha meta. En
ese sentido, es necesario que el SINAPROC consolide el SNA como un medio eficaz para tomar
acciones preventivas ante la ocurrencia de los fenmenos perturbadores.
Se considera que el SINAPROC se encuentra limitado para disear medidas preventivas, toda
vez que los sistemas de monitoreo y alertamiento existentes no permiten estudiar y dar
seguimiento de todos los tipos de fenmenos que afectan el territorio nacional, por lo que es
necesario fortalecer los sistemas de monitoreo y consolidar el Sistema Nacional de Alertas, a fin
de mitigar la vulnerabilidad de la poblacin.
3.1.3. Vinculacin con el extranjero para el intercambio de informacin

Una de las debilidades de la poltica pblica identificadas por el Gobierno Federal fue la falta de
vinculacin con el extranjero para el intercambio de informacin que coadyuve a comprender
los patrones de los fenmenos perturbadores y la manera en la que afectan a la poblacin, a
efecto de establecer estrategias para reducir su vulnerabilidad, basadas en las mejores
prcticas internacionales.
Para subsanar esa debilidad, en el periodo 2000-2014, el Gobierno Federal instituy nueve
mecanismos para el intercambio de informacin en el mbito internacional, de los cuales dos
fueron establecidos entre Mxico y otros Estados; dos fueron formalizados entre instituciones
federales mexicanas e instancias extranjeras, y cinco fueron adoptados en el marco de los
organismos internacionales en los que participa Mxico, como se muestra en el cuadro
siguiente:
117
Evaluacin nm. 1647

MECANISMOS DE COLABORACIN INTERNACIONAL EN MATERIA DE PROTECCIN CIVIL, 2000-2014

Ao
Fenmeno perturbador
que atiende
Mecanismo de colaboracin
Objeto 1/
Participantes
Intercambio
continuo de
informacin
Mecanismos establecidos por Mxico con otros Estados

2008
Proyecto Mesoamrica. Sistema Mesoamericano de

Informacin Territorial - Red Mesoamericana para la
Gestin Integral del Riesgo.
Geolgicos e
hidrometeorolgicos.
1, 2, 4
2011
Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y el

Gobierno de los Estados Unidos de Amrica sobre
Cooperacin en la Administracin de Emergencias
en Casos de Desastres Naturales y Accidentes.
Todos.
1, 2, 3, 4
2014
Convenio de Cooperacin Tcnica entre la SEGOB y

el Ministerio de Gobernacin de la Repblica de El
Salvador, para el fortalecimiento institucional en
materia de proteccin civil y prevencin de
desastres mediante la capacitacin de recursos
humanos.
Mxico, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Costa Rica, El Salvador,

Colombia, Belice y Repblica Dominicana.
Mxico y Estados Unidos de Amrica.
Mxico: SEGOB.
Repblica de El Salvador: Ministerio
de Gobernacin.
Mecanismos interinstitucionales
n.e.
2, 4
En el marco del Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del Medio
Ambiente en la Zona Fronteriza
2009
Plan Conjunto de Contingencias para la Preparacin

y Respuesta de Emergencias Ambientales Causadas
por Fugas, Derrames, Incendios o Explosiones de
Sustancias Peligrosas en la Franja Fronteriza
Terrestre.
Qumico-tecnolgico.
Mxico: Coordinacin General de Proteccin Civil y Secretara de Medio

Ambiente y Recursos Naturales.
Estados Unidos de Amrica: Agencia
de Proteccin Ambiental.
No
Mecanismos en el marco de organismos internacionales

En el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)
2005
Marco de Accin de Hyogo de la Estrategia

Internacional para la Reduccin de Desastres.
Todos.
1, 2, 3, 4
Mxico, junto con otros 167 pases.
2002
Grupo Asesor Internacional de Operaciones de

Bsqueda y Rescate (INSARAG).
Geolgico.
2, 4
Mxico, junto con 80 miembros internacionales.
No
2009
Equipo de las Naciones Unidas de Evaluacin y

Coordinacin en Casos de Desastre (UNDAC).
Todos.
2, 4
Mxico, junto con 70 miembros internacionales.
No
Hidrometeorolgico.
1, 4
Mxico y 26 pases ms.
n.e.
Mxico y los 34 pases de la OEA.
No
En el marco del Convenio de la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM)

2000
Plan operativo de Huracanes AR IV
En el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA)

2003
Declaracin sobre Seguridad en las Amricas (DSA)
FUENTE: Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin con base en la informacin proporcionada por la SEGOB,
CENAPRED Y CONAGUA, mediante los oficios nms. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015, H00DG/1329/2015 del 17 de septiembre de 2015 y la minuta de trabajo del 16 de octubre, respectivamente, as
como con la informacin correspondiente a cada mecanismo publicada en internet en las pginas oficiales.
1/
Los objetos del mecanismo se clasificaron de la manera siguiente:
1 Investigacin conjunta.
2 Capacitacin conjunta.
3 Equipamiento e infraestructura.
4 Intercambio de informacin y experiencias.
n.e.
No especificado.
118
Evaluacin nm. 1647

De los nueve mecanismos, todos establecieron canales para el intercambio de informacin y

experiencias en la prevencin y atencin de emergencias, seis tuvieron por objeto la
capacitacin conjunta, cuatro estuvieron orientados a la cooperacin en la investigacin de los
fenmenos perturbadores y dos facilitaron el equipamiento y la consolidacin de
infraestructura. Del total de mecanismos, cinco establecieron medidas para facilitar el
intercambio continuo de informacin, mientras que los cuatro restantes no especificaron la
manera de intercambiar informacin o se refieren a casos especficos que se activan ante
eventos concretos.
En relacin con los mecanismos establecidos por Mxico con otros Estados, el Proyecto
Mesoamrica incluye entre sus lneas de accin instaurar la Red Mesoamericana para la
Gestin Integral del Riesgo, 89/ con objeto de fortalecer y promover acciones y procesos para la
reduccin del riesgo provocado por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos, por medio
de la capacitacin, investigacin e intercambio de informacin entre las partes dentro de una
visin de gestin de riesgos y atencin de desastres en conjunto, as como la consolidacin de
un Sistema de Informacin Territorial que sirva como herramienta informtica para la
definicin de estrategias en la materia.
Asimismo, en 2011 entr en vigor el Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos
Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin en la
Administracin de Emergencias en Casos de Desastres Naturales y Accidentes,
90/
el cual
representa una alianza estratgica bilateral para la investigacin e intercambio de informacin

sobre los fenmenos perturbadores que afectan la frontera, as como para la capacitacin y el
establecimiento de infraestructura para hacer frente a las emergencias y desastres en esa
regin.
89/
90/
En un principio, el proyecto se denomin Sistema Mesoamericano de Informacin Territorial, pero fue sustituido con objeto
de incorporar la gestin integral de riesgos al desarrollo de estrategias para la reduccin de desastres en la regin.
Este acuerdo se suscribi en 2008 y entr en vigor el 18 de marzo de 2011, al publicarse en el Diario Oficial el decreto
correspondiente, con lo que qued sin efecto el Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno
de los Estados Unidos de Amrica sobre Cooperacin en Casos de Desastres Naturales, firmado en la Ciudad de Mxico el 15
de enero de 1980.
119
Evaluacin nm. 1647

En el marco de este acuerdo, se implement el proyecto de fortalecimiento de capacidades con

el Comando del Norte (NORTHCOM), con el cual se recibieron cursos de capacitacin y
materiales de equipamiento para las unidades de proteccin civil locales.
91/
Respecto de los mecanismos interinstitucionales, se suscribi un convenio de cooperacin

tcnica entre la SEGOB y el Ministerio de Gobernacin de la Repblica de El Salvador para la
capacitacin de las autoridades de proteccin civil de esa Repblica y el intercambio de
informacin sobre las experiencias en la atencin de emergencias y desastres; y, en el marco
del Acuerdo entre Mxico y Estados Unidos para la cooperacin en la administracin de
emergencias en casos de desastres naturales y accidentes, se estableci un plan conjunto para
la atencin de contingencias de origen qumico-tecnolgico en la frontera terrestre de ambos
pases que, si bien no establece instrumentos continuos de intercambio de informacin,
permite el aprendizaje derivado de la experiencia de los eventos atendidos.
En relacin con los mecanismos establecidos en el marco de organismos internacionales,
destaca el Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y
las comunidades ante los desastres, 92/ que constituye una plataforma internacional con cuya
adopcin el pas se comprometi a introducir los conceptos de prevencin y evaluacin de
riesgos en la poltica pblica, as como a enfrentar las emergencias mediante el
aprovechamiento de la experiencia y la cooperacin internacionales con objeto de reducir la
perturbadores.
Las resoluciones del Marco de Accin de Hyogo 2005-2015 comprenden una serie de principios
que deben ser respetados por toda la comunidad internacional con el fin de, en concordancia
con la estrategia internacional de reduccin de desastres, generar esquemas de cooperacin
para aplicar los cinco principios siguientes: 1) establecer como prioridad nacional la reduccin
91/
92/
120
Informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015. En
el marco del acuerdo se implement el Programa de Actualizacin, Capacitacin y Equipamiento (PACE), con el que se
capacit a 1,432 jefes de bomberos y autoridades de proteccin civil de las 32 entidades federativas en 2012, 2013 y 2014;
se gestion la entrega de 190 trajes de bomberos, 35 unidades SKIDS (motobomba para incendios), 2 camiones de bomberos
y 26 kits de mangueras para combatir incendios en estructuras a las autoridades de proteccin civil municipales en esos
mismos aos, y se realizaron 6 cursos de bsqueda y rescate para 127 personas de la Secretara de la Defensa Nacional, la
Secretara de Marina y la Polica Federal.
Avalado por la ONU en la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres, realizada en Kobe, Hyogo, Japn, del 18
al 22 de enero de 2005, en la que particip Mxico, junto con otros 167 pases.
Evaluacin nm. 1647

de riesgos de desastres; 2) mejorar el conocimiento de los riesgos y los mecanismos de alerta

temprana; 3) desarrollar una cultura de seguridad y resiliencia; 4) reducir el riesgo subyacente
en sectores clave; 5) fortalecer los preparativos para la respuesta. La adopcin de este marco
de accin sirvi para realizar alianzas estratgicas internacionales de carcter preventivo. 93/
Asimismo, Mxico, como miembro de la ONU, participa en el Grupo Asesor Internacional de
Operaciones de Bsqueda y Rescate (INSARAG) y en el Equipo de las Naciones Unidas de
Evaluacin y Coordinacin en Casos de Desastre (UNDAC), los cuales son instrumentos
orientados a la capacitacin y al intercambio de informacin para atender las emergencias
provocadas por fenmenos geolgicos en el caso del primero y de desastres -en el caso del
segundo; ambos mecanismos estn orientados a la etapa de auxilio, por lo que el intercambio
de informacin se da para la coordinacin de eventos concretos.
Como miembro de la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM), Mxico es parte del
mecanismo de colaboracin y coordinacin del Plan operativo de Huracanes AR IV, por lo que
las reuniones anuales del Comit de Huracanes de la Asociacin Regional IV de la OMM se han
constituido en un instrumento para el intercambio continuo de informacin en materia de
prevencin y atencin de fenmenos hidrometeorolgicos.
En el marco de la Organizacin de Estados Americanos, se estableci la Declaracin sobre
Seguridad en las Amricas (DSA), en la que se acord la cooperacin para enfrentar las
amenazas y preocupaciones que ataen a desastres naturales y de origen humano,
enfermedades y riesgos para la salud como el VIH/SIDA, y el deterioro del medio ambiente, sin
que se conformara un mecanismo de intercambio continuo de informacin en la materia.
En conclusin, el Gobierno Federal ha avanzado en el establecimiento de canales formales para
el intercambio continuo de informacin con otros pases, instituciones y organismos
internacionales, lo que contribuy a reforzar la poltica pblica de proteccin civil en materia
de previsin; no obstante, dado que cinco de los nueve mecanismos se establecieron con
Estados y organizaciones internacionales de la regin americana, se considera que existe un
93/
Informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
121
Evaluacin nm. 1647

rea de oportunidad para formalizar mecanismos de colaboracin con pases e instituciones de

otras regiones.
Asimismo, la falta de instrumentos para intercambiar informacin relacionada especficamente
con fenmenos socio-organizativos, sanitario-ecolgicos y astronmicos, los cuales no se
monitorean sistemticamente en Mxico, constituye otra rea de oportunidad para la
consolidacin de un sistema de informacin que sirva como herramienta informtica para la
definicin de estrategias en la materia. De igual manera, al no contar cuatro de los nueve
mecanismos con un intercambio continuo de informacin pierden la esencia de su
instrumentacin y se desactualizan, lo que afecta la comprensin de los patrones de los
fenmenos perturbadores y la implementacin de estrategias para la reduccin de la
vulnerabilidad de la poblacin.
3.1.4. Cumplimiento del objetivo de la previsin

El anlisis de los resultados de la implementacin arroj que las acciones del Gobierno Federal
permitieron avanzar en la conformacin del ANR, el cual es el instrumento bsico para disear
estrategias que permitan reducir la vulnerabilidad de la sociedad; sin embargo, los avances
fueron insuficientes para corregir las debilidades de la poltica pblica diagnosticadas en el
componente de previsin, pues ste no ha sido utilizado por todas las instancias como el marco
de referencia para la elaboracin de polticas y programas en todas las etapas de la Gestin
Integral del Riesgo; se careci de informacin sobre la existencia de sistemas para monitorear
la totalidad de los fenmenos perturbadores que afectan el territorio nacional, situacin que
dificulta la comprensin completa de los peligros que representan dichos fenmenos y de la
manera en la que afectan a la sociedad, y no se dispuso de informacin sobre los beneficios
para Mxico derivados de los mecanismos de vinculacin con el extranjero, distintos a la regin
americana, para el intercambio de informacin en el marco de la poltica pblica.
Esa situacin provoc que persistiera la debilidad de la falta de vinculacin entre la previsin y
el resto de los componentes de la poltica pblica y, consecuentemente, no logr cumplirse en
su totalidad el objetivo de esta etapa de generar informacin til para la toma de decisiones
122
Evaluacin nm. 1647

orientadas a la reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura

pblica ente los fenmenos perturbadores.
3.2.
Prevencin
Este componente tiene como objetivo establecer mecanismos, acciones, programas y

estrategias orientados a mitigar los riesgos a los que est expuesta la poblacin y la
infraestructura a fin de incrementar su resiliencia ante los fenmenos perturbadores.
En este apartado se evalan las acciones implementadas por el Gobierno Federal para
enfrentar las debilidades diagnosticadas en la prevencin y para lograr su objetivo, de acuerdo
con la alineacin que se presenta en el cuadro siguiente:
ALINEACIN DE LOS ELEMENTOS DE LA PREVENCIN
Elementos del
problema
Asentamientos humanos en zonas de
riesgo.
Infraestructura pblica y privada no
resiliente.
Falta de planes y programas de proteccin civil en los

rdenes de gobierno local y municipal.
Desvinculacin de los programas de proteccin civil de
los tres rdenes de gobierno.
Diferencias sustanciales en la capacidad de respuesta
ante emergencias de las diversas zonas del pas y entre
los tres rdenes de gobierno.
Escaso ordenamiento territorial basado en las zonas de
riesgo.
Carencia de anlisis de riesgos para el establecimiento
de infraestructura.
Dbil sistema de sanciones por incumplimiento de las
disposiciones en materia de proteccin civil.
Insuficiencia y desactualizacin del marco regulatorio
para la operacin de la poltica pblica.
Insuficiente capacitacin del personal destinado a
labores de proteccin civil.
Inadecuado fomento de la cultura de la autoproteccin.
Inadecuada coordinacin entre los miembros del
SINAPROC.
nfasis en las medidas reactivas ante los desastres en
detrimento de las medidas preventivas.
Aspectos analizados en la
implementacin
Elaboracin de planes y programas de
proteccin civil.
Ordenamiento territorial.
Homologacin del marco regulatorio
de la proteccin civil.
Capacitacin de los servidores pblicos
responsables de la proteccin civil.
Fomento de la cultura de autoproteccin.
Coordinacin del SINAPROC en las acciones de prevencin.
123
Evaluacin nm. 1647

3.2.1. Elaboracin de planes y programas de proteccin civil

A fin de mitigar los efectos que los fenmenos perturbadores producen en la vida y bienes de la
poblacin, la planta productiva y los servicios pblicos, la poltica pblica de proteccin civil
determin como prioridad elaborar planes y programas en los tres rdenes de gobierno que
establecieran las estrategias preventivas y las acciones por implementar ante la ocurrencia de
fenmenos perturbadores, con objeto de focalizar, encauzar y reforzar las acciones para
salvaguardar la integridad de la poblacin y de sus bienes.
Planes y programas de proteccin civil en el orden federal
Para prepararse ante el riesgo de ocurrencia de los fenmenos perturbadores y contar con
estrategias para proteger a la sociedad ante la presencia de las emergencias de origen
geolgico, hidrometeorolgico, qumico-tecnolgico, sanitario-ecolgico y socio-organizativo,
de 2000 a 2014, las instancias federales que participan en la poltica de proteccin civil
establecieron los planes y programas siguientes:
124
Evaluacin nm. 1647

PLANES Y PROGRAMAS EN MATERIA DE PROTECCIN CIVIL DEL ORDEN FEDERAL, 2000-2014

Fenmenos
perturbadores
Organismos
Periodo
SEMAR
2000-2014
SEDENA
2000-2014
2000-2014
2000-2014
Geolgico, hidrometeorolgico, qumicotecnolgico, socio-organizativo y sanitarioecolgico.
SEGOB
2006-2014
CFE
2000-2014
SS
2010-2014
2001-2014
PF
2009-2014
2009-2014
2009-2014
SEDESOL
2004-2014
Programas y planes
Objetivo
Plan Marina.
Actualizacin
Vincular las acciones de la secretara con el SINAPROC con fundamento en la legislacin

vigente a efecto de concentrar esfuerzos y medios para garantizar la proteccin de las
personas, sus bienes, la planta productiva y su entorno, estableciendo los lineamientos
generales a los Mandos Navales de la Armada de Mxico para el auxilio a la poblacin.
Plan DN-III-E.
Coadyuvar en la proteccin de la integridad fsica de las personas, sus bienes y su
entorno.
Procedimiento sistemtico de operacin Reforzar a los comandantes de regin o zona militar que pudieran ser rebasados en sus
para el empleo de la Fuerza de Apoyo capacidades de auxilio a la poblacin en casos de desastre.
para Casos de Desastre (F.A.C.D.).
Cada 2 aos.
Directiva de Ayuda Humanitaria en el Proporcionar ayuda humanitaria a gobiernos amigos extranjeros cuando lo soliciten y la
extranjero.
ofrezca el Presidente de la Repblica como un gesto de solidaridad ante los desastres.
Programa Hospital Seguro.
Que los hospitales cuenten con los elementos estructurales, no estructurales y
funcionales para permanecer accesibles y funcionando a su mxima capacidad y en la
misma infraestructura, durante una amenaza natural o antropognica e inmediatamente
despus de la misma.
Planes de respuesta a emergencias de la Orientar, estimular, promover y efectuar las medidas de proteccin, rehabilitacin y
Comisin Federal de Electricidad.
recuperacin de la infraestructura del sector, en instalaciones estratgicas como en
todos los centros de trabajo bajo su jurisdiccin, as como priorizar las acciones que
resulten estratgicas en el marco de las decisiones que se adopten al interior de su
Comit de Emergencias y del Comit Nacional de Emergencias.
Programa Unidades Mdicas Mviles/
Proporcionar servicios de promocin, prevencin, atencin mdica y odontolgica a la
Centro Operativo para la Atencin de poblacin que habita en localidades geogrficamente dispersas y de difcil acceso o
Contingencias.
zonas sin acceso a servicios de salud.
Programa de Urgencias Epidemiolgicas Proteger la salud de la poblacin de los riesgos y daos originados por una urgencia
y Desastres.
epidemiolgica o un desastre, por medio de la activacin social y la atencin coordinada,
oportuna e integral. Tomar las medidas preventivas y de control pertinentes que
reduzcan los riesgos a la salud de la poblacin.
Acciones preventivas en la Gestin Inte- Disminuir los efectos de fenmenos antropognicos o perturbadores.
gral de Riesgos.
Dispositivos de emergencia en situacio- Promover la eficacia operativa de dispositivos de emergencia en situaciones
nes catastrficas.
catastrficas.
Conclusin del estado de emergencia.
La atencin de las consecuencias derivadas de fenmenos antropognicos o
perturbadores. Reconstruccin y mejoramiento del sistema afectado (poblacin y
entorno), as como a la reduccin del riesgo de ocurrencia y la magnitud de los desastres
futuros.
Programa de Empleo Temporal.
Otorgar apoyos econmicos a las personas de 16 aos o ms que vean disminuidos sus
ingresos o su patrimonio a causa de situaciones sociales y econmicas adversas,
emergencias o desastres, como contraprestacin por su participacin en proyectos de
beneficio social, familiar o comunitario.
Cuando se generen situaciones

que invaliden su contenido.
n.e.

Producto de la evaluacin de
los simulacros o eventos reales.
n.e.
Cada 6 aos.
Con base en las reformas

normativas.
normativas.
normativas.
n.e.
Contina
125
Evaluacin nm. 1647

Continuacin
Fenmenos
Organismos
perturbadores
Geolgico, hidrometeoro- PEMEX
lgico, qumico-tecnolgico, y socio-organizativo.
Geolgicos e hidromete- SCT
orolgicos.
Geolgicos.
SEDENA
Periodo
Objetivo
2000-2014
Plan de Respuesta a Emergencias.
2000-2014
Gua para la atencin de emergencias en Restablecer de manera inmediata, la comunicacin terrestre que permita el flujo de
carreteras y puentes.
bienes y servicios a la poblacin que haya sido afectada.
Plan de Operaciones Popocatpetl.
Responder en forma oportuna ante la ocurrencia de una posible erupcin del volcn
Popocatpetl.
Plan De Operaciones Volcn De Colima. Responder en forma oportuna ante la ocurrencia de una posible erupcin del Volcn
de Colima.
Plan de Operaciones Sismo Valle de Garantizar la seguridad y el auxilio de los habitantes del D.F. y rea conurbada del
Mxico.
Estado de Mxico.
Planes operativos de inundaciones.
n.e.
Planes operativos de sequa.
n.e.
Plan Nacional de Preparacin y respuesta Promover hacia los diversos sectores de la sociedad la instrumentacin oportuna de
ante la intensificacin de la Influenza mecanismos, procesos, herramientas y recursos que permitan la preparacin
Estacional o ante una Pandemia de adecuada para responder ante el riesgo de la intensificacin de la influenza estacional
Influenza.
o ante una pandemia con el fin de disminuir el impacto en la salud de la poblacin
mexicana.
Plan de Emergencia Radiolgica
Brindar seguridad y proteccin a la poblacin y su entorno en caso de una emergencia
Externo
radiolgica en la Central Nucleoelctrica Laguna Verde.
2000-2014
SEDENA
2000-2014
SEDENA
2000-2014
Sanitario-ecolgico
CONAGUA
CONAGUA
SS
2007-2014
2009-2014
2010-2014
Qumico-tecnolgico
SEDENA
2006-2014
Hidrometeorolgicos.
Programas y planes
Establecer las acciones de prevencin ante los riesgos identificados.
Actualizacin
Cada 2 aos
n.e.
n.e.
n.e.
n.e.
n.e.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la CONAGUA, la SEMAR, la SEDENA, la SCT, la CFE, la SSA, la PF, y PEMEX, mediante los oficios nm.
B00.1.00.01.-0356 del 26 de agosto de 2015, S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015; S/N del 5 de octubre de 2015; 5.1.-2495 del 30 de septiembre de 2015;
XL200/0093/2015 del 28 de septiembre de 2015; CGAJDH-CG-DEOF-6731-2015 del 21 de septiembre de 2015; PF/SG/DG-01/862/2015 del 6 de octubre de 2015; y AI-SAI613-2015 de 9 de octubre de 2015; pgina web de la SEGOB: http://www.pere.proteccioncivil.gob.mx/es/PERE/Objetivo_nuevo13ago15; y pginas web de la SSA:
http://www.calidad.salud.gob.mx/site/regsa/dpn-hs_00.html; y
http://www.dgplades.salud.gob.mx/Contenidos/Programas/UnidadesMedicasMoviles/ObjetivosUMM.html; y la pgina web de la SEDESOL
http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Empleo_Temporal_PET.
n.e.
No especificado.
126
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, se identificaron 21 planes y programas para la previsin y

atencin de los fenmenos perturbadores que afectan a la poblacin y sus bienes, de los cuales
12 se orientaron a la atencin de las emergencias y desastres provocados por cualquier tipo de
fenmeno perturbador, con excepcin de los astronmicos; 3 se especializaron en la atencin
de los fenmenos geolgicos; 2 se ocuparon exclusivamente de fenmenos hidrometeorolgicos, y 4 se abocaron cada uno a atender los siguientes grupos de fenmenos perturbadores:
geolgico, hidrometeorolgico, qumico-tecnolgico y socio-organizativo; geolgicos e
hidrometeorolgicos; qumico-tecnolgicos; y sanitario-ecolgicos. No se identificaron planes
relacionados con los fenmenos astronmicos.
Del total de planes y programas, 10 operaron durante todo el periodo de la evaluacin; 1 se
implement a partir de 2001; 1, a partir de 2004; 2, a partir de 2006; 1, a partir de 2007; 4, a
partir de 2009, y 2, a partir de 2010.
Respecto de la actualizacin de los planes y programas para incorporar los principios de la
gestin integral de riesgos, el Plan Marina de la SEMAR, el Plan de Respuesta a Emergencias de
PEMEX y el Programa de Urgencias Epidemiolgicas y Desastres de la SS se actualizaron
despus de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil de 2012, mientras que los 18
programas restantes se elaboraron o actualizaron antes de la publicacin de dicha ley, por lo
que no se encuentran armonizados con la estrategia vigente del Gobierno Federal en materia
de proteccin civil, que consiste en la reduccin de los riesgos para combatir las causas
estructurales de los desastres y fortalecer la resiliencia de la sociedad.
Derivado de la publicacin del Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil en 2014, no se
identificaron avances en la elaboracin de los programas especiales de proteccin civil,
concebidos como los instrumentos de planeacin y operacin que deben implementarse ante
un peligro o riesgo especfico derivado de un agente perturbador en un rea determinada en la
que se ubiquen grupos de poblacin vulnerables, con objeto de establecer estrategias y
acciones para la prevencin, el auxilio y la recuperacin de la poblacin expuesta, bajo un
marco de coordinacin institucional,
94/
los cuales deben elaborarse con base en el estudio y
anlisis de cada peligro y riesgo identificado en los atlas de riesgos de los tres rdenes de
94/
Artculo 38 de la Ley General de Proteccin Civil y 70 de su Reglamento.
127
Evaluacin nm. 1647

gobierno, 95/ por lo que la poltica pblica carece an de los instrumentos definidos para utilizar
directamente la informacin generada en la etapa de la previsin para establecer estrategias
preventivas, de auxilio y de recuperacin orientadas especficamente a reducir la vulnerabilidad
de la poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los fenmenos perturbadores.
Planes y programas en los rdenes estatal y municipal
De 2000 a 2012, la elaboracin de los programas de proteccin civil locales deba realizarse
conforme a las estrategias y lneas generales establecidas en el Programa Nacional de
Proteccin Civil. 96/ A partir de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil en 2012, la
elaboracin de los programas y planes locales, adems de ajustarse al Programa Nacional de
Proteccin Civil, deben incluir los principios de la gestin integral de riesgos, 97/ toda vez que es
fundamental que las entidades federativas, municipios y delegaciones elaboren sus programas
y planes de proteccin civil de acuerdo con la estrategia nacional, a fin de mitigar los riesgos a
los que se expone la poblacin y sus bienes por medio del establecimiento de medidas
preventivas y de reaccin ante los fenmenos perturbadores. La elaboracin de dichos planes y
programas es responsabilidad de las entidades federativas, municipios y delegaciones y, debido
a la autonoma de los rdenes de gobierno, el Gobierno Federal slo tiene la facultad de
fomentar su desarrollo, pero no se identific un diagnstico que sirva de base para establecer
sus estrategias de fomento con base en la identificacin de los planes y programas de
proteccin civil que deben elaborar las autoridades locales a fin de prepararse para enfrentar
especficamente los tipos de fenmenos que afectan su territorio.
Con el fin de fomentar la elaboracin de los programas y planes, la CNPC desarroll la Gua
para la Elaboracin de Programas de Proteccin Civil y Planes de Contingencia para Estados,
Municipios y Delegaciones, cuyo objetivo es coadyuvar con los rdenes estatal y municipal en
la elaboracin de programas y planes de forma sencilla, objetiva y prctica.
98/
Para difundir y
fomentar el uso de la gua, la CNPC desarroll las Jornadas Regionales de Proteccin Civil en
95/
96/
97/
98/
128
Artculos 71, 72 y 73 del Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil.

Artculo 27 de la Ley General de Proteccin Civil (abrogada), Diario Oficial, 12 de mayo del 2000.
Artculo 37 de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
En la Gua para la Elaboracin de Programas de Proteccin Civil y Planes de Contingencia para Estados, Municipios y
Delegaciones se establece que el programa o plan elaborado debe contar con introduccin, marco legal, diagnstico,
componentes de programa, alineacin con los objetivos de los panes estatales, municipales y delegacionales, objetivos,
estrategias, lneas de accin, acciones y metas, seguimiento, y medicin y evaluacin de resultados.
Evaluacin nm. 1647

2013 y 2014, en las que se realizaron talleres para capacitar a las autoridades de proteccin
civil locales respecto de su uso; adems, proporcion asesoras a las entidades federativas,
municipios y delegaciones que lo solicitaron y llev a cabo la primera Convencin Nacional de
Proteccin Civil en 2014. Sin embargo, no dispuso de informacin para determinar si dichas
acciones resultaron en la elaboracin de planes y programas de proteccin civil.
A continuacin se presenta un cuadro en el que se muestran los tipos de planes y programas
con los que contaron las 32 entidades federativas entre 2006 y 2014:
129
Evaluacin nm. 1647

PROGRAMAS Y PLANES ESTATALES EN MATERIA DE PROTECCIN CIVIL, 2006-2014 1/

Nm.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Entidades
federativas
Total
% del total
Zacatecas
Tlaxcala
Guanajuato
Chiapas
Mxico
Michoacn
Coahuila
Tamaulipas
Jalisco
Campeche
Sonora
Morelos
Puebla
Nuevo Len
Chihuahua
Hidalgo
Quertaro
Quintana Roo
Distrito Federal
Sinaloa
Aguascalientes
Nayarit
Veracruz
Guerrero
Oaxaca
Yucatn
San Luis Potos
Baja California Sur
Durango
Tabasco
Baja California
Colima
Tipo de programa o plan con el que cont la entidad

2006
15
46.9
H, QT, SO
H, QT, SO
n.c.
n.c.
QT, SO
H, QT, SO
QT, SO
PG
PG, SO
H, QT
QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
n.c.
H, SO
n.c.
n.c.
H, QT, SO
H, QT, SO
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
SO
n.c.
n.c.
2007
30
93.8
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
H, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
H, SO
H, QT, SO
PG, H, QT, SO
H, QT, SO
PG, H, QT, SO
H, SO
PG, H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT
PG
QT, SO
QT, SO
SO
SO
H, SO
H, QT
n.c.
PG, H, SO
H, QT
QT, SO
H, QT, SO
n.c.
SO
H, QT, SO
H
2008
29
90.6
H, QT, SO
H, QT, SO, SE
QT
H, QT, SO
QT
H
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT
H, QT, SO
H, QT, SO
QT
QT
H, QT
H, QT
H, QT
H, QT, SO
QT, SO
PG
H, QT, SO
n.c.
n.c.
H, QT
H
QT
H
QT, SO
QT
n.c.
PG, QT, SO
H
QT
2009
19
59.4
H, QT, SO
H, QT, SO, SE
G, H, QT, SE
H, SO
n.c.
H
H, QT, SO, SE
PG, SO
H, SE
H, QT
QT, SO
n.c.
n.c.
n.c.
H, SO
H
n.c.
PG
H
H, SO
SE
n.c.
n.c.
H
n.c.
H
n.c.
H
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
2010
26
81.3
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
G, H, SO
H, SO
G, H
H, QT
H, SO
G, H
H, QT, SO
H, QT, SO
H
H, SO
n.c.
H, SO
H
H, SE
QT
H, SO
H
H, SO
H
H
H, QT
G, H
n.c.
H
H, QT
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
2011
29
90.6
H, QT, SO
H, QT
H, QT, SO
H, SO
G, H, QT
G, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
H
H, QT
n.c.
PG, H
H
H, QT
H
H, QT
G, H, QT, SO, SE
H
H, SO
H
H, SO
QT
H
H, QT
H
H
H
H, SO
H
PG
n.c.
n.c.
2012
25
78.1
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
H
G, H, QT. SO
H
H, QT
H, QT, SO
H, SO
H, QT
H, QT, SO
H, QT, SO
G, H, QT
H, QT, SO
H
H, QT
H
PG, H, QT, SO
n.c.
H, SO
H, SO
H, QT, SO
n.c.
H, QT
H
n.c.
n.c.
SO
H
n.c.
n.c.
n.c.
2013
28
87.5
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
PG, H, QT, SO
G, H, QT
G, H, QT, SO
H
H, QT
H
H, QT
PG, H
H, QT
H, QT
H, QT, SO
H
PG, H, QT
H, SE
H, QT
H
H, SO
H, QT, SO
H, SO
PG, H, QT
H, QT
H, QT
H, QT
H
n.c.
H
n.c.
n.c.
n.c.
2014
28
87.5
H, QT, SO
H, QT, SO
H, QT, SO
PG, G, H, QT, SO
H, QT, SO
G, H, QT
H, QT, SO
H
H
H
H
H, QT, SO
H
H
H
H, QT
H
QT
H, SO
SO
H
H, SO, SE
H, SO
H
SO
H
H, SO
n.c.
H
n.c.
n.c.
n.c.
PG
19
3.0
0
0
0
2
0
0
0
2
2
0
1
1
1
0
0
1
1
2
1
0
0
0
1
0
1
0
0
0
0
3
0
0
Nmero de programas y planes

elaborados por fenmeno
G
H
QT
SO
SE A
15 299 134 150 12
0
2.4 47.5 21.3 23.8 1.9 0.0
0
18
11
23
0
0
0
14
11
8
2
0
1
11
8
11
2
0
3
12
4
11
0
0
3
11
10
8
0
0
3
14
4
6
0
0
0
12
7
6
1
0
0
12
5
6
0
0
1
14
2
4
1
0
0
12
8
3
0
0
0
9
6
6
1
0
0
11
6
4
0
0
2
10
5
4
0
0
0
13
5
3
0
0
0
14
2
4
0
0
0
13
6
0
0
0
1
11
2
2
3
0
0
4
8
5
0
0
0
8
2
7
0
0
0
10
1
7
0
0
0
10
1
5
1
0
0
5
2
6
1
0
0
8
3
1
0
0
0
8
4
0
0
0
1
5
2
2
0
0
0
9
2
0
0
0
0
6
2
2
0
0
0
4
2
2
0
0
0
8
0
0
0
0
0
0
1
3
0
0
0
2
1
1
0
0
0
1
1
0
0
0
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la SEGOB, mediante el oficio nm. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
1/
Para el periodo 2000 - 2005 no se dispuso de informacin de los planes y programas con los que contaron las 32 entidades federativas.
Notas:
PG se refiere a los programas y planes estatales que consideraban varios fenmenos perturbadores; G, a fenmenos geolgicos; H, a fenmenos hidrometeorolgicos;
QT, a fenmenos qumico-tecnolgicos; SO, a fenmenos socio-organizativos; SE, a fenmenos sanitario-ecolgicos; y A, a fenmenos astronmicos.
n.c.
No cont con programas ni planes.
130
Total
629
100.0
52
35
33
32
32
27
26
25
24
23
23
22
22
21
20
20
20
19
18
18
17
14
13
12
11
11
10
8
8
7
4
2
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, durante el periodo 2006-2014, las entidades federativas

contaron con 629 programas y planes de proteccin civil, de los cuales el 47.5% (299) se
correspondi con la atencin de los agentes perturbadores de origen hidrometeorolgico, el
23.8% (150) con la atencin de los agentes de origen socio-organizativo, el 21.3% (134) se
orient a los de origen qumico-tecnolgico y el 7.4% (46) restante se integr por programas
elaborados para la atencin de los fenmenos geolgicos, sanitario-ecolgicos y los planes
globales que integran varios de dichos fenmenos.
En 2014, el 87.5% de las entidades federativas cont con programas y planes proteccin civil,
los cuales se enfocaron en la atencin de los fenmenos hidrometeorolgicos, qumicotecnolgicos, socio-organizativos y sanitario-ecolgicos; no obstante, el ao en que se registr
el mayor nmero de entidades federativas con dichos documentos fue 2007, pues la
proporcin fue de 93.8%, los cuales se enfocaron en la atencin de los fenmenos
hidrometeorolgicos, qumico-tecnolgicos y socio-organizativos, y slo se registr un ao en
el que un estado cont con planes y programas para hacer frente a todos los tipos de
fenmenos, con excepcin del astronmico Quertaro en 2011.
La variacin en el nmero y tipo de los planes y programas de proteccin civil estatales
elaborados anualmente da cuenta de que se desconoce cules y cuntos de dichos documentos
debe elaborar cada entidad federativa para prevenir y hacer frente a las emergencias y
desastres provocados por los fenmenos perturbadores que puedan afectar su territorio,
situacin que resalta la necesidad de elaborar un diagnstico que se base en la identificacin y
anlisis de los riesgos a los que se expone la poblacin y la infraestructura, ya que la carencia
de planes y programas estatales impide el establecimiento de estrategias focalizadas y
adaptadas a las caractersticas propias de cada regin que permitan reducir la vulnerabilidad de
la sociedad.
Es importante mencionar que las cuatro entidades federativas que no contaron con planes y
programas de proteccin civil en 2014 Baja California, Baja California Sur, Colima y Tabasco- se
corresponden con regiones que, de acuerdo con el ANR, estn expuestas al riesgo de ser
afectadas por fenmenos perturbadores, principalmente de origen hidrometeorolgico,
situacin que ya han enfrentado en el pasado.
131
Evaluacin nm. 1647

En cuanto a los programas y planes de proteccin civil elaborados en el orden municipal y

delegacional, se cont con informacin de 2005, 2007, 2008, y de 2011 a 2014, como se
muestra en el cuadro siguiente:
PROGRAMAS Y PLANES MUNICIPALES EN MATERIA DE PROTECCIN CIVIL, 2005-2014 1/
Municipios con planes y programas
Nm.
Estados
Total
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Aguascalientes
Sinaloa
Guanajuato
Distrito Federal
Tabasco
Zacatecas
Tamaulipas
Jalisco
Veracruz
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Durango
Guerrero
Hidalgo
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sonora
Tlaxcala
Yucatn
Total de
2005
2007
2008
2010
2011
2012
2013
2014
municipios
% del
% del
% del
% del
% del
% del
% del
% del
Abs.
Abs.
Abs.
Abs.
Abs.
Abs.
Abs.
Abs
en 2014
total
total
total
total
total
total
total
total
(b)
(d)
(f)
(h)
(j)
(l)
(n)
(p)
(a)
(c)=b/a
(e)=d/a
(g)=f/a
(i)=h/a
(k)=j/a
(m)=l/a
(o)=n/a
(q)=p/a
2,461
1
0.04
2
0.1
1
0.04
27
1.1
17
0.7
22
0.9
37
1.5
47
1.9
11
0
0
0
0
0
0
0
0
1
9.1
4
36.4
10
90.9
8
72.7
18
0
0
0
0
0
0
3
16.7
0
0
1
5.6
2
11.1
11
61.1
46
0
0
0
0
0
0
7
15.2
15
32.6
5
10.9
16
34.8
17
37
16
0
0
0
0
0
0
1
6.3
0
0
0
0
1
6.3
3
18.8
17
0
0
1
5.9
0
0
1
5.9
0
0
0
0
0
0
1
5.9
58
0
0
0
0
0
0
1
1.7
0
0
0
0
0
0
2
3.4
43
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
2.3
125
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0.8
1
0.8
0
0
2
1.6
212
0
0
0
0
0
0
3
1.4
0
0
0
0
0
0
2
0.9
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
5
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
122
0
0
0
0
0
0
1
0.8
0
0
1
0.8
0
0
0
0
67
0
0
0
0
0
0
2
3
0
0
7
10.4
4
6
0
0
38
0
0
0
0
0
0
2
5.3
0
0
0
0
3
7.9
0
0
10
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
39
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
81
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
84
0
0
1
1.2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
125
0
0
0
0
1
0.8
0
0
0
0
1
0.8
0
0
0
0
113
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
33
0
0
0
0
0
0
1
3
0
0
1
3
0
0
0
0
20
0
0
0
0
0
0
1
5
0
0
0
0
0
0
0
0
51
0
0
0
0
0
0
3
5.9
0
0
1
2
0
0
0
0
570
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
217
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
18
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
5.6
0
0
10
1
10
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
58
0
0
0
0
0
0
1
1.7
0
0
0
0
0
0
0
0
72
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
60
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
106
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la SEGOB, mediante el oficio nm.
DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
1/
Para el periodo 2000 - 2004 no se dispuso de informacin acerca de los municipios que contaron con planes y
programas.
Como se muestra en el cuadro, el 37.5% (12) de las entidades federativas careci de programas
y planes municipales en todos los aos en los que se dispuso de informacin y el 71.9% (23) de
no cont con ningn plan municipal en 2014.
132
Evaluacin nm. 1647

Asimismo, en 2014, el nmero de municipios que cont con programas de proteccin civil (47)
represent el 1.9 % de los 2,461 municipios existentes en ese ao y, si bien en 2005 slo se
contabiliz un municipio con programa de proteccin civil, no es posible hablar de una
tendencia a la alza debido a que a lo largo del periodo el nmero de municipios por entidad
federativa que contaron con ese documento vari errticamente.
En cuanto a los fenmenos perturbadores a los que se orientaron los planes municipales, se
identific que se elaboraron 213 planes y programas en los aos en los que se dispuso de
informacin, de los cuales el 44.6% se enfoc en los fenmenos hidrometeorolgicos, el 35.2%
fue de planes globales que no atendieron a ningn fenmeno perturbador en particular, el
16.9% se orient a los socio-organizativos, el 2.8% a los qumico-tecnolgicos y el 0.5% a los
geolgicos, como se muestra a continuacin:
TOTAL DE PROGRAMAS Y PLANES MUNICIPALES ELABORADOS EN MATERIA DE
PROTECCIN CIVIL POR TIPO DE FENMENO, 2005-2014 1/
Fenmeno
Total
% del total
Hidrometeorolgico
Plan Global
Socio-organizativo
Qumico-tecnolgico
Geolgico
Sanitario-ecolgico
Astronmicos
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Total
1
0.5
0
1
0
0
0
0
0
n.d.
n.a.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
2
0.9
0
2
0
0
0
0
0
1
0.5
0
1
0
0
0
0
0
n.d.
n.a.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
35
16.4
10
21
4
0
0
0
0
25
11.7
6
19
0
0
0
0
0
30
14.1
15
10
4
0
1
0
0
60
28.2
41
8
10
1
0
0
0
59
213
27.7 100.0
23
95
13
75
18
36
5
6
0
1
0
0
0
0
% del
total
100.0
n.a.
44.6
35.2
16.9
2.8
0.5
0
0
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm.
n.d.
No disponible.
n.a.
No se aplica.
1/
Para el periodo 2000 - 2004 no se dispuso de informacin de los municipios que contaron con planes y
programas.
Como se muestra en el cuadro, de 2005 a 2008, slo se cont con 4 programas y planes
municipales, los cuales no establecan la atencin de fenmenos especficos (planes globales); a
partir de 2010, los municipios comenzaron a elaborar programas y planes para la atencin de
agentes perturbadores concretos, de manera que, en 2014, se cont con 59 programas, de los
que 23 fueron para fenmenos hidrometeorolgicos; 18, para socio-organizativos; 13, planes
globales, y 5, para fenmenos qumico-tecnolgicos.
133
Evaluacin nm. 1647

La variabilidad en el nmero y tipo de los planes y programas municipales, aunada al bajo

porcentaje de municipios que contaron con estos documentos, da cuenta de que no se han
identificado los tipos de planes y programas que requiere cada municipio para establecer
estrategias para mitigar los riesgos que enfrenta, y que no se ha logrado consolidar la
elaboracin de dichos documentos como la estrategia prioritaria de prevencin, pese a que
stos fueron concebidos como indispensables para atender las emergencias de manera
efectiva; por lo que los municipios carecen de los instrumentos bsicos para responder ante las
contingencias que se presenten, en detrimento de la resiliencia de la sociedad ante los
Planes de continuidad de operaciones
La continuidad de operaciones se concibe como el proceso de planeacin, documentacin y

actuacin mediante el cual se garantiza que las actividades sustantivas de las instituciones
pblicas que fueron afectadas por un fenmeno perturbador puedan regresar a la normalidad
en el menor tiempo posible, para lo cual es necesario consolidar las estrategias y medidas en
un plan enfocado en la prevencin, respuesta inmediata, recuperacin y restauracin de dichas
actividades sustantivas. 99/
A 2014, dado que la obligacin de contar con planes para la continuidad de operaciones se
incorpor por primera vez en la Ley General de Proteccin Civil publicada en 2012, el Gobierno
Federal se enfoc en fomentar la elaboracin de dichos planes en los tres rdenes de gobierno
mediante la difusin de la Gua Prctica para la Elaboracin de un Plan de Continuidad de
Operaciones y la imparticin de asesoras para aplicarla. De acuerdo con el indicador Planes
de continuidad de operaciones diseados de la CNPC, que obtiene el porcentaje de los planes
de continuidad de operaciones elaborados mediante asesoras, en 2014 se cont con el 20.8%
(104) de los planes de continuidad de operaciones de un total de 501 planes que el Gobierno
Federal determin como el universo de documentos por elaborar a 2018, con lo que se super
la meta de contar con el 16.8% de dichos planes en ese ao, 100/ y se avanz en la garanta de
que las actividades sustantivas de las dependencias afectadas por un fenmeno perturbador
puedan regresar a la normalidad en el menor tiempo posible.
99/
100/
134
Artculo 2, fraccin XII, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Matriz de Indicadores de Resultados del programa N001 Coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil 2014.
Evaluacin nm. 1647

En conclusin, a 2014, el Gobierno Federal cont con 21 planes y programas para atender los
fenmenos perturbadores de origen geolgico, hidrometeorolgico, qumico-tecnolgico,
socio-organizativo y sanitario-ecolgico, los cuales fueron elaborados en el periodo 2000-2014,
pero slo 3 se actualizaron despus de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil en
2012, por lo que los 18 restantes no incorporan la gestin integral de riesgos como estrategia
para combatir las causas estructurales de los desastres y fortalecer la resiliencia de la sociedad,
lo que obstaculiza que las acciones de prevencin del Gobierno Federal basadas en dichos
planes y programas se orienten integralmente a la reduccin de la vulnerabilidad de la
sociedad.
Asimismo, no se identificaron avances en la elaboracin de programas especiales de proteccin
civil, por lo que la poltica pblica debe fortalecer las estrategias de coordinacin de los tres
rdenes de gobierno enfocadas en reducir los riesgos y establecer medidas para enfrentar las
emergencias y desastres, diseadas con base en el anlisis derivado de los atlas de riesgos
sobre los factores que provocan la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la
infraestructura ante los fenmenos perturbadores en un rea geogrfica determinada.
En el orden estatal de gobierno, se registr un avance en el nmero de entidades federativas
que contaron con planes y programas de proteccin civil, las cuales pasaron de 15 en 2006 a 28
en 2014; sin embargo, la variacin anual de los planes y programas estatales y de los
fenmenos perturbadores que atienden dichos documentos da cuenta de que se carece de un
diagnstico basado en el anlisis de riesgos sobre el tipo de planes y programas que requiere
cada entidad federativa para prevenir y hacer frente a las emergencias y desastres provocados
por los fenmenos perturbadores que afectan su territorio, lo que redunda en la vulnerabilidad
de su poblacin.
En cuanto al orden municipal de gobierno, en 2014 slo el 1.9% (47) de los municipios del pas
cont con programas de proteccin civil; el 37.5% (12) de las entidades federativas careci de
programas y planes municipales en todos los aos en los que se dispuso de informacin, y el
71.9% (23) de las entidades federativas no cont con ningn plan municipal en 2014, lo que
trae como consecuencia que la primera instancia que debe hacer frente a las emergencias y
135
Evaluacin nm. 1647

desastres carezca de los elementos mnimos para prepararse y actuar en consecuencia, en

detrimento de la resiliencia de la sociedad ante los fenmenos perturbadores.
Respecto de los planes de continuidad de operaciones, el Gobierno Federal puso en ejecucin
una estrategia para fomentar que las autoridades de los tres rdenes de gobierno cuenten con
dichos instrumentos, a fin de garantizar que sus actividades sustantivas sigan operando pese a
ser afectadas por fenmenos perturbadores y asegurar que vuelvan a la normalidad lo antes
posible; con la estrategia referida se logr elaborar en 2014 el 20.8% de los 501 planes
programados para 2018, con lo que se super la meta fijada en 16.8%; no obstante, esto
implica que el 79.2% de los planes de continuidad de operaciones no se han elaborado, lo que
representa un riesgo para la sustentabilidad de las actividades prioritarias del gobierno en caso
de emergencias o desastres.
3.2.2. Ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial es un punto nodal de la poltica pblica de proteccin civil porque
se asocia directamente con una de las principales causas del problema: la existencia de
asentamientos humanos en zonas de riesgo, y fue considerado como una debilidad por el
Gobierno Federal en sus diagnsticos.
En el diseo federal del Estado mexicano, el ordenamiento territorial es competencia de los
municipios, pues la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que estn
facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano;
participar en la formulacin de planes de desarrollo regional que establezcan las entidades
federativas; autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, y otorgar licencias y permisos
para construcciones, 101/ por lo que el Gobierno Federal determin la necesidad de promover el
ordenamiento territorial con base en la identificacin de zonas de riesgo, sin invadir la esfera
de atribuciones del orden municipal de gobierno, a efecto de mitigar la vulnerabilidad de la
poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los diferentes fenmenos perturbadores que
afectan el territorio nacional.
101/
136
Artculo 115, fraccin V, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial, 5 de febrero de 1917,
ltima reforma publicada el 10 de julio de 2015.
Evaluacin nm. 1647

De 2000 a 2012, la promocin del ordenamiento territorial enfocado en la mitigacin de la

vulnerabilidad de la sociedad ante los fenmenos perturbadores estuvo a cargo de la
SEDESOL,102/ pero no se identificaron mecanismos ni acciones para fomentar el ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos con base en estrategias que eviten catstrofes
fundamentadas en la identificacin y anlisis de las zonas de riesgo, ni se dispuso de resultados
que permitieran evaluar la participacin de la secretara en la modificacin de los patrones de
urbanizacin y construccin para evitar que se crearan nuevos asentamientos en zonas de
riesgo.
A partir de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil, en 2012, se incorpor la gestin
de riesgos en la poltica pblica y, consecuentemente, se determin que el ordenamiento
territorial deba considerar el anlisis de riesgos, al cual se defini como el mtodo ordenado y
sistemtico para identificar y evaluar los daos que pudieran resultar de los riesgos y peligros
naturales y antropognicos, as como la vulnerabilidad de las construcciones, edificaciones,
infraestructura o asentamientos humanos dentro del predio en estudio, en el entorno prximo
y en su cuenca. 103/
En 2013 y 2014, con la creacin de la SEDATU, las funciones de promocin del ordenamiento
territorial pasaron a esa secretara, la cual estableci en su Programa Sectorial de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano (PSDATU) 2013-2018 el objetivo de promover el ordenamiento
territorial y la planeacin territorial como los articuladores del bienestar de las personas y del
uso eficiente de suelo, mediante el impulso de la coordinacin interinstitucional e
intergubernamental con las autoridades de las entidades federativas y los municipios para
mejorar la planeacin y el ordenamiento territorial, con el fin de promover el ordenamiento
102/
103/
De acuerdo con el artculo 8, fracciones I, III y VI, del Reglamento Interior de la Secretara de Desarrollo Social publicado en
el Diario Oficial el 19 de julio de 2004, vigente hasta 2012, corresponda a la Subsecretara de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio disear, planear, promover, proyectar, normar, coordinar y articular, en lo que compete a la
Secretara, las polticas de ordenacin del territorio, de desarrollo urbano, de suelo y reservas territoriales, de desarrollo
regional y de atencin a la pobreza urbana, as como de prevencin y atencin de daos en materia de infraestructura
urbana y vivienda causados por fenmenos naturales; as como proponer programas, proyectos y acciones en las distintas
materias enunciadas en la fraccin I, establecer los criterios y lineamientos que deban regir su diseo e instrumentacin y
llevar a cabo las actividades especficas encomendadas a la Subsecretara, y ejercer las atribuciones que confieren a la
Secretara la Ley General de Asentamientos Humanos y dems disposiciones jurdicas en materia de desarrollo urbano,
desarrollo regional y ordenacin del territorio.
Artculo 110 del Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 13 de mayo de 2014.
137
Evaluacin nm. 1647

territorial como una estrategia nacional para la adecuada distribucin de la poblacin y el uso
eficiente del territorio. 104/
Para poner en prctica los objetivos planteados, la SEDATU implement el programa S254
Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgo (REPZOR) en 2014, el cual tuvo por objeto
elaborar e instrumentar, en coordinacin con las entidades federativas, programas de
ordenamiento territorial para el aprovechamiento de la vocacin y el potencial productivo del
territorio; 105/ por lo que estuvo orientado al ordenamiento con base en criterios econmicos,
sin incorporar como parte de su propsito esencial el anlisis de riesgos.
Para la elaboracin de estos programas, la SEDATU otorg subsidios hasta por el 70.0% del
costo total de los proyectos que se ajusten a la Gua Metodolgica para la Elaboracin de
Programas Estatales de Ordenamiento Territorial (PEOT) y a los Trminos de Referencia para
la Elaboracin de Programas Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), los cuales
constituyen herramientas metodolgicas para que las entidades federativas elaboren sus PEOT
y sus PROT. En estos instrumentos se incluye un apartado denominado Diagnsticos y
Escenarios, en el cual se establece que se deben identificar los niveles de riesgo que se
presentan en la entidad o regin en relacin con el peligro de ocurrencia de fenmenos, para lo
cual es indispensable la consulta y utilizacin de la informacin del ANR, as como de los
proyectos propuestos para mitigar la vulnerabilidad de la poblacin.
Dado que el REPZOR inici operaciones en 2014, no existan resultados evaluables en el
periodo comprendido en este estudio; no obstante, a la fecha de integracin de esta
evaluacin, la SEDATU haba financiado a 15 entidades federativas 106/ para la elaboracin de 38
proyectos, de los cuales 13 fueron PEOT y 25 PROT, que estaban en proceso de publicarse en
las gacetas y peridicos oficiales de los gobiernos estatales respectivos.
Asimismo, al momento de la integracin de este informe, la SEDATU estaba en proceso de
elaboracin del Sistema Nacional de Planeacin Territorial (SNIT), que se basa en una
infraestructura de datos espaciales para facilitar la obtencin y uso de la informacin
104/
105/
106/
138
Objetivo 1, estrategia 1.1, lnea de accin 2 del PSDATU 2013-2018, Diario Oficial, 16 de diciembre de 2013.
Reglas de Operacin del Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas de Riesgos 2014, Diario Oficial, 30 de diciembre
de 2013.
Las 15 entidades federativas financiadas fueron: Baja California, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango,
Guanajuato, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas.
Evaluacin nm. 1647

georreferenciada del pas en materia de ordenamiento territorial, para el cual se tiene

considerado el intercambio de informacin con diferentes instancias como el Consejo Nacional
de Poblacin (CONAPO) y el CENAPRED; sin embargo, an se encuentra en fase de prueba y, a
diciembre de 2014, slo se haba suscrito un convenio de colaboracin con el INEGI. 107/
Dado que una de las principales causas de las afectaciones que sufren las personas y sus bienes
ante la presencia de un fenmeno perturbador es precisamente la existencia de asentamientos
humanos y construcciones en zonas de riesgo derivados del crecimiento urbano desordenado y
de problemas territoriales que no se han solventado a lo largo del tiempo, la Ley General de
Proteccin Civil de 2012 estableci que se considera como delito grave la construccin,
edificacin, realizacin de obras de infraestructura y los asentamientos humanos que se lleven
a cabo en una zona determinada sin elaborar un anlisis de riesgos y, en su caso, definir las
medidas para su reduccin, tomando en consideracin la normatividad aplicable y los Atlas
municipales, estatales y el Nacional y no cuenten con la autorizacin de la autoridad
correspondiente; 108/ sin embargo, dado que la aplicacin de las sanciones corresponde a los
rdenes estatal y municipal de gobierno y, de acuerdo con el diagnstico de la SEGOB, en las
leyes estatales en materia de proteccin civil, desarrollo urbano y procedimientos penal no se
considera como delito grave la construccin, edificacin, realizacin de obras de
infraestructura y asentamientos humanos en zonas de riesgo, en la prctica, esta disposicin de
la Ley General de Proteccin Civil no se ha aplicado, lo que obstaculiza la instrumentacin de
un ordenamiento territorial basado en el anlisis de zonas de riesgo.
Al respecto, la SEGOB elabor un programa de trabajo 2015-2017 que tiene por objeto
promover la participacin de las entidades federativas y el Distrito Federal, para que
establezcan en sus ordenamientos legales de carcter administrativo y penal, los mecanismos
de ordenamiento de asentamientos humanos en zonas de riesgo y de alto riesgo como delito
grave,
109/
toda vez que se identific la necesidad de desarrollar instrumentos jurdicos que
permitan establecer medidas de seguridad y sanciones para quienes infrinjan las disposiciones
107/
108/
109/
Informacin proporcionada por la SEDATU mediante el oficio nm. IV-400-DGA-0002/2015 del 15 de septiembre de 2015.
Informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm. DGGR/DGAC/1497/2015 del 19 de octubre de 2015.
139
Evaluacin nm. 1647

relacionadas con el ordenamiento de los asentamientos humanos en el pas. No obstante, a

2014 no se haban realizado acciones concretas que se tradujeran en esa homologacin.
En conclusin, la ASF considera que, aun cuando el ordenamiento territorial basado en la
identificacin de las zonas de riesgo tiene un papel fundamental en la poltica pblica de
proteccin civil del periodo 2000-2014, ya que permitira mitigar la vulnerabilidad de la
poblacin y sus bienes ante los fenmenos perturbadores, no se registraron avances relevantes
en la materia, dado que no se cuenta con informacin acerca de los mecanismos y resultados
alcanzados de 2000 a 2012, y fue en 2013 cuando se inici la implementacin de las medidas
establecidas en la Ley General de Proteccin Civil de 2012 con la creacin del programa
presupuestario REPZOR, la integracin del SNIT y la promocin de la homologacin de los
marcos jurdicos locales con las medidas de seguridad y sanciones que establece la legislacin
nacional para que se considere como delito grave la construccin, edificacin y realizacin de
obras de infraestructura y asentamientos humanos en zonas de riesgo. Por lo tanto, a la fecha
de integracin del presente estudio, no es posible afirmar que la poltica pblica de proteccin
civil hubiese tenido un efecto positivo en el ordenamiento territorial orientado a la mitigacin
de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los fenmenos
perturbadores.
3.2.3. Homologacin del marco regulatorio de la proteccin civil

Con el propsito de hacer frente a los fenmenos perturbadores que afectan a la poblacin y
sus bienes, la poltica pblica plante la estrategia de homologar el marco regulatorio y las
estructuras funcionales de la poltica de proteccin civil en los tres rdenes de gobierno, toda
vez que, para dar una atencin integral a la poblacin, es necesario que los tres rdenes
realicen sus funciones de forma coordinada, de conformidad con lo que se estableci en la
normativa vigente.
No obstante, en el orden federal se careci de un marco regulatorio actualizado que
estableciera la corresponsabilidad de los integrantes del SINAPROC en la prevencin y atencin
de los fenmenos perturbadores a 2014, toda vez que el Manual de Organizacin del Sistema
Nacional de Proteccin Civil se encuentra desactualizado, ya que se public en 2006 y no ha
140
Evaluacin nm. 1647

sido armonizado con la Ley General de Proteccin Civil de 2012, pese a que debi actualizarse
en agosto de 2014, 110/ situacin que limita la coordinacin de los organismos responsables de
la proteccin civil para la implementacin de medidas de prevencin en el marco de la gestin
integral de riesgos.
En cuanto a los rdenes estatal y municipal, con la publicacin de la Ley General de Proteccin
Civil en 2012 se mandat la homologacin de la normativa de las entidades federativas,
municipios y delegaciones con los principios y directrices de esta ley, en particular en relacin
con la gestin integral de riesgos, lo cual debi concluirse un ao despus su publicacin.
111/
Al respecto, el Gobierno Federal efectu un diagnstico de los ordenamientos de las entidades

federativas en materia de proteccin civil en 2013, con el que determin que ninguna de las 32
leyes incorporaba todos los elementos establecidos en la Ley General de Proteccin Civil y que
slo 14 leyes incluan la gestin integral de riesgos. 112/
Con el propsito de incrementar el nmero de entidades federativas que incorporen la gestin
integral de riesgos en su marco normativo, a partir de 2011, se realizaron mesas de trabajo con
nueve entidades federativas
113/
para definir los trminos y alcances para el desarrollo e
implementacin de una estrategia de gestin integral de riesgos,
114/
a fin de establecer
esquemas de administracin y transferencia de riesgos acordes con las necesidades de

proteccin de cada entidad federativa. Asimismo, en 2013 y 2014 se aprobaron apoyos por
81,794.9 miles de pesos con cargo en el FONDEN para siete entidades federativas,
110/
111/
112/
113/
114/
115/
115/
con
En el artculo 5 transitorio del Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 13 de mayo de 2014, se
establece que el Consejo Nacional de Proteccin Civil emitir el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil en un plazo de noventa das a partir de la publicacin de ese reglamento.
Artculos 7, fraccin IX, y 8 transitorio de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Las entidades federativas cuyas leyes incorporaban la gestin integral de riesgos en 2013 fueron: Aguascalientes, Campeche,
Colima, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Estado de Mxico, Morelos, Nayarit, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa y
Veracruz.
Se realizaron mesas de trabajo y acercamiento entre la SEGOB y los estados de Baja California, Campeche, Chihuahua,
Coahuila, Morelos, Nuevo Len, Puebla, Quintana Roo y Veracruz. Informacin proporcionada por la SEGOB mediante el
oficio nm. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
En los Lineamientos de Operacin Especficos del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), Diario Oficial, 31 de enero de
2011, se define a la Estrategia de la Gestin Integral de Riesgos como el proceso de planeacin, organizacin e
instrumentacin de un esquema de administracin de riesgos incluyendo el diseo de los instrumentos financieros para su
transferencia; su fin ltimo es la previsin, reduccin y control priorizado y permanente del riesgo de desastre en la
sociedad, combatir las causas estructurales de los desastres naturales y fortalecer las capacidades de la resiliencia de la
sociedad, integrada al logro de pautas de desarrollo sostenible.
El monto se presenta a precios constantes de 2014. Las siete entidades federativas fueron: Chiapas, Colima, Hidalgo, Oaxaca,
San Luis Potos, Sonora y Tabasco. Informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm.
141
Evaluacin nm. 1647

objeto de generar una estrategia de gestin integral de riesgos; y a partir de 2014 se realizaron
reuniones con los representantes de 15 entidades federativas y un municipio para promover la
importancia de homologar su normativa en materia de proteccin civil. 116/
Adems, en la primera sesin del Consejo Nacional de Proteccin Civil en 2013 se estableci el
acuerdo de consolidar un nuevo marco jurdico e institucional de proteccin civil en el mbito
federal, estatal y municipal, bajo una visin conjunta, 117/ acuerdo que se valid en la sesin de
dicho Consejo en 2014, en la cual los 31 gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal
reiteraron su disposicin y voluntad de trabajar en la homologacin del marco jurdico. 118/
A continuacin se presenta un cuadro en el que se resumen las medidas implementadas por el
Gobierno Federal para promover la homologacin de la normativa local con la Ley General de
Proteccin Civil.
116/
117/
118/
142
Las 15 entidades federativas fueron: Oaxaca, Tlaxcala, Hidalgo, Jalisco, Zacatecas, Michoacn, San Luis Potos, Yucatn,
Quintana Roo, Chihuahua, Quertaro, Nuevo Len, Baja California Sur, Baja California y Campeche; y el municipio de Calvillo,
Aguascalientes.
Acta de Instalacin y Sesin del Consejo Nacional de Proteccin Civil 2013, realizada el 28 de mayo de 2013.
Acta de Instalacin y Sesin del Consejo Nacional de Proteccin Civil 2014, realizada el 16 de mayo de 2014.
Evaluacin nm. 1647

ESTADO DE HOMOLOGACIN DEL MARCO NORMATIVO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

CON LA LEY GENERAL DE PROTECCIN CIVIL
Nm.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
FUENTE:
LGPC:
EGIR:
Entidad Federativa
Se realizaron
mesas de trabajo
para la EGIR
Se autorizaron
recursos del
FONDEN para la
EGIR
7
Se realizaron
reuniones para
homologar la
normativa
15
Homolog su
normativa con la
LGPC
Total
9
12
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm.
Ley General de Proteccin Civil.
Estrategia de gestin integral de riesgos.
A la fecha de integracin de este informe, 12 entidades federativas homologaron su marco

normativo con la Ley General de Proteccin Civil y las 20 restantes an no lo haban hecho. De
los 12 marcos jurdicos homologados, 9 se correspondieron con entidades federativas que
participaron en por lo menos una de las acciones del Gobierno Federal para promover la
armonizacin de la normativa y las 3 restantes homologaron sus leyes sin la intervencin del
orden federal.
143
Evaluacin nm. 1647

En lo correspondiente a la homologacin del marco regulatorio en el orden municipal, no se

identificaron resultados acerca de los municipios que han homologado su marco normativo ni
en relacin con la estrategia del Gobierno Federal para promover la armonizacin, por lo que
este proceso an no se ha iniciado.
En conclusin, no se ha logrado homologar el marco regulatorio de la proteccin civil, toda vez
que, en el orden federal, el Manual de Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil se
encuentra desactualizado, por lo que no puede consolidarse como el mecanismo de
coordinacin de las autoridades de proteccin civil para la salvaguarda de la poblacin y sus
bienes ante la presencia de un fenmeno perturbador, con base en la gestin integral de
riesgos; y si bien el Gobierno Federal ha implementado acciones para promover la
homologacin de los marcos estatal y municipal, en 2014, el 62.5% (20) de las entidades
federativas no cont con un marco jurdico armonizado con el nacional y se desconoci cuntos
de los 2,461 municipios que existen en el territorio nacional han homologado su normativa.
3.2.4. Capacitacin de los servidores pblicos responsables de la

proteccin civil
La capacitacin de los servidores pblicos encargados de implementar la poltica pblica de
proteccin civil es esencial para asegurar que stos cuenten con las habilidades, conocimientos
y competencias necesarias para desempear sus funciones, de tal manera que con sus acciones
se contribuya a reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura ante los
fenmenos perturbadores; no obstante, la insuficiencia de la capacitacin del personal
destinado a labores de proteccin civil fue una de las debilidades de la poltica pblica
identificadas en los diagnsticos del Gobierno Federal. 119/
Para superar esa debilidad, en la Ley General de Proteccin Civil se mandat la
institucionalizacin de un servicio civil de carrera en materia de proteccin civil, con objeto de
garantizar la profesionalizacin permanente de los servidores pblicos del SINAPROC de los tres
rdenes de gobierno a fin de lograr una prestacin del servicio eficaz. 120/ Sin embargo, a 2014,
119/
120/
144
Exposicin de motivos de la Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley General de Proteccin Civil, Cmara de
Diputados, 9 de marzo de 2010.
Evaluacin nm. 1647

la SEGOB se encontraba an en el proceso de integrar un diagnstico sobre los obstculos y

retos para la implantacin de dicho servicio en los rdenes estatal y municipal, y no registr
avances en el establecimiento del servicio civil de carrera en materia de proteccin civil en el
orden federal.
Esa situacin provoc que, a la fecha de integracin de este informe, el Gobierno Federal
desconociera el universo de servidores pblicos encargados de la proteccin civil en los tres
rdenes de gobierno y, de stos, la proporcin que debe ser capacitada a fin de asegurar que
cuenten con las habilidades, conocimientos y competencias necesarias para desempear sus
funciones; por lo que no fue posible evaluar la medida en que la capacitacin de 30,175
servidores pblicos de los tres rdenes de gobierno contribuy a la prestacin de un servicio
eficaz. 121/
En conclusin, de 2000 a 2014, el Gobierno Federal no registr avances significativos en la
institucionalizacin del servicio civil de carrera en materia de proteccin civil, ni defini el
universo de servidores pblicos responsables de la poltica pblica, por lo que careci de
mecanismos para determinar el grado en que sus acciones de capacitacin permitieron la
profesionalizacin de las autoridades encargadas de la proteccin civil para garantizar que
contaran con las habilidades, conocimientos y competencias necesarias para desempear sus
funciones, a fin de contribuir en la reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y
la infraestructura ante los fenmenos perturbadores.
3.2.5. Fomento de la cultura de autoproteccin

El fomento de la cultura de autoproteccin entre la poblacin es una de las prioridades de la
poltica pblica de proteccin civil,
122/
toda vez que la poblacin vulnerable y expuesta a un
peligro tiene derecho a estar informada de ello y a contar con las vas adecuadas de opinin y
participacin en la gestin del riesgo,
121/
122/
123/
123/
lo que resulta indispensable para incrementar la
El nmero de servidores pblicos capacitados se corresponde con una estimacin de la CNPC, basada en los registros de
capacitacin y en datos del INEGI. Con esa misma metodologa, la CNPC estim que existieron 38,694 servidores pblicos
responsables de la proteccin civil en 2014; sin embargo, dicha cifra no es definitiva. Informacin proporcionada por la
SEGOB mediante oficio nm. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
Artculo 4, fraccin II, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Artculo 41, fraccin II, de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
145
Evaluacin nm. 1647

resiliencia de la sociedad ante los fenmenos perturbadores. Asimismo, la promocin

inadecuada de dicha cultura fue diagnosticada como una de las debilidades de la poltica.
Para hacer frente a esta situacin, el SINAPROC llev a cabo diversas actividades de fomento de
la cultura de autoproteccin; 124/ sin embargo, el desarrollo de dichas actividades no se bas en
una estrategia diseada a partir del diagnstico de las razones por las que la sociedad carece de
una cultura de autoproteccin ni sobre los medios ms efectivos para educar a la poblacin en
la materia, por lo que las actividades de fomento de la cultura de autoproteccin no fueron
dirigidas a una poblacin objetivo definida y, consecuentemente, se careci de los medios para
determinar el grado en que coadyuvaron a incrementar la resiliencia de la poblacin ante los
En conclusin, de 2000 a 2014, si bien el Gobierno Federal realiz acciones para fomentar la
cultura de autoproteccin entre la poblacin, no estableci una estrategia basada en un
diagnstico de las necesidades de la poblacin en la materia, ni defini la poblacin objetivo, lo
que impidi determinar si dichas acciones fueron tiles para dotar a la poblacin vulnerable de
los medios para prepararse ante el riesgo que representan los fenmenos perturbadores con
objeto de incrementar su resiliencia.
3.2.6. Coordinacin del SINAPROC en las acciones de prevencin

La gestin integral de riesgos plantea que la proteccin civil debe centrarse en identificar y
controlar los factores de riesgo que pueden provocar que un fenmeno perturbador se
convierta en un desastre, lo cual debe realizarse bajo un esquema de coordinacin entre las
diferentes instancias del SINAPROC para la implementacin de medidas preventivas conjuntas,
en el marco de instrumentos formales que sealen claramente las competencias y obligaciones
que corresponden a cada uno de los participantes del sistema.
En este sentido, el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin
Civil
124/
125/
146
125/
tiene por objeto sentar las bases de coordinacin, organizacin y operacin del
Las actividades consistieron en videos, cpsulas de audio en lenguas indgenas, infografas, mensajes en redes sociales,
asesoras telefnicas gratuitas, publicaciones en internet, pgina web informativa, entrevistas en medios informativos, un
centro de informacin y la organizacin de simulacros.
Diario Oficial, 23 de octubre de 2006, sin reformas.
Evaluacin nm. 1647

SINAPROC, por lo que constituye un instrumento operativo importante de la poltica pblica;

sin embargo, dado que fue publicado en 2006, su elaboracin se bas en la Ley General de
Proteccin Civil del 2000, la cual fue abrogada en 2012 con la publicacin de la Ley General de
Proteccin Civil vigente a la fecha,
126/
y el manual no ha sido actualizado, de manera que no
incorpora los elementos de la gestin integral de riesgos orientados a reducir los factores que
provocan los desastres desde la etapa de la prevencin y presenta incongruencias y
duplicidades en relacin con la normativa en materia de proteccin civil que se actualiz a
partir de 2012, 127/ por lo que no es til para establecer mecanismos de coordinacin adecuados
que armonicen los esfuerzos del SINAPROC en la etapa de la prevencin.
Desde el 2000, la Ley General de Proteccin Civil mandat la creacin del Consejo Nacional de
Proteccin Civil como el rgano de consulta y de coordinacin de acciones del Gobierno
Federal para convocar, concertar, inducir e integrar las actividades de los diversos participantes
del SINAPROC a fin de lograr la consecucin de sus objetivos, 128/ y el Manual de Organizacin y
Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil retom dicha definicin; sin embargo, el
Consejo Nacional fue instalado en 2013, como resultado de la publicacin de la Ley General de
Proteccin Civil de 2012. En esta ltima ley, el Consejo Nacional se defini como un rgano
gubernamental consultivo encargado de concertar y coordinar las acciones de los rdenes
federal y estatal de gobierno para cumplir con los objetivos del SINAPROC,
129/
por lo que se
ampli su alcance respecto del que se le adjudicaba antes de 2012 y que se refera slo al
orden federal.
En materia de coordinacin de acciones preventivas, el Consejo Nacional lleg a cuatro
acuerdos en su primera sesin en mayo de 2013, los cuales se mencionan a continuacin:
126/
127/
128/
129/
Diario Oficial, 6 de junio de 2012.

En este sentido se identificaron incongruencias y duplicidades entre las atribuciones conferidas a las instancias del
SINAPROC, como es el caso de la SEDATU, la cual, al ser instituida en 2013, cuenta con atribuciones conferidas por dicho
manual a la SEDESOL que no han sido corregidas.
Artculo 16, fraccin I, de la Ley General de Proteccin Civil (abrogada), Diario Oficial, 12 de mayo de 2000.
El artculo 27 de la Ley General de Proteccin Civil de 2012 establece que el Consejo Nacional de Proteccin Civil estar
integrado por el Presidente de la Repblica, quien lo presidir y por los titulares de las Secretaras de Estado, los
Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y la Mesa Directiva de la Comisin de Proteccin Civil
de la Cmara de Senadores y la de Diputados.
147
Evaluacin nm. 1647

Acuerdo 02. Iniciar la operacin de la Estrategia Mxico Seguro ante Desastres, a fin de
contar con infraestructura nacional con mayor capacidad de resistencia ante los
fenmenos naturales.
Acuerdo 03. Iniciar una extensa campaa de difusin de la cultura de la prevencin y la

Proteccin Civil, con especial nfasis en los habitantes de las zonas ms vulnerables.
Acuerdo 05. Implementar un Programa Nacional de Respuesta a Siniestros,

Emergencias y Desastres que permita la accin oportuna y coordinada de los tres
rdenes de Gobierno.
Acuerdo 06. Crear cinco regiones con representacin nacional de Proteccin Civil con el
objetivo de fortalecer la coordinacin interinstitucional entre los diversos sistemas
existentes.
Asimismo, en su segunda sesin, en mayo de 2014, se establecieron los siguientes acuerdos en

materia de coordinacin del SINAPROC en la prevencin:
Acuerdo 2. Se aprob el Plan Nacional de Respuesta, como instrumento para articular

la accin del Estado mexicano en materia de proteccin civil, el cual deber ponerse en
operacin en 2014 e incorporar y alinear el Plan D N -III, el Plan Marina y el Plan de
Apoyo a la Proteccin Civil de la Polica Federal, as como los planes de respuesta de
diversas dependencias y entidades de la Administracin Pblica, incluyendo los de
PEMEX, de la Comisin Federal de Electricidad y de la Comisin Nacional del Agua. Este
instrumento de planeacin integral permitir que las grandes emergencias sean
atendidas con una mayor coordinacin y eficacia institucional, aprovechando los
recursos y las capacidades de todas las dependencias del Gobierno de la Repblica.
Acuerdo 4. Reiteran los Gobernadores y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal su

disposicin y voluntad de seguir trabajando en la homologacin de los distintos marcos
normativos en materia de proteccin civil a nivel estatal y municipal con la finalidad de
continuar armonizando stos con la Ley General de Proteccin Civil.
148
Evaluacin nm. 1647

Los acuerdos citados estn orientados a establecer un marco de coordinacin integral que
permita armonizar los esfuerzos del SINAPROC en la consolidacin de estrategias preventivas
para reducir el riesgo que representan los fenmenos perturbadores y disminuir la
vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura ante dichos fenmenos; sin
embargo, no se dispuso de informacin para evaluar los resultados de la implementacin de los
acuerdos tomados en el Consejo Nacional.
En conclusin, la coordinacin entre las instancias del SINAPROC en materia de prevencin no
est completamente articulada, toda vez que el Manual de Organizacin y Operacin del
Sistema Nacional de Proteccin Civil se encuentra desactualizado, lo que genera incongruencias
o duplicidades en las atribuciones de cada instancia, en detrimento de una adecuada
coordinacin de las acciones, mecanismos y estrategias preventivas, situacin que obstaculiza
la reduccin de riesgos y la disminucin de los efectos destructivos de los fenmenos
perturbadores sobre la vida y bienes de la poblacin, la planta productiva, los servicios pblicos
y el medio ambiente.
A partir de 2013, el Consejo Nacional de Proteccin Civil ha establecido acuerdos orientados a
consolidar un marco de coordinacin en materia preventiva, cuya implementacin puede
resultar en la reduccin del riesgo que representan los fenmenos perturbadores.
Por tanto, a 2014, en la implementacin de la poltica pblica no se ha logrado establecer
mecanismos formales de coordinacin que permitieran encauzar las acciones del SINAPROC
hacia una estrategia preventiva de reduccin de riesgos para aumentar la resiliencia de la
sociedad ante los fenmenos perturbadores y preservar la integridad fsica y patrimonial de la
poblacin.
3.2.7. Cumplimiento del objetivo de la prevencin

La ASF considera que persisten las principales debilidades diagnosticadas en este componente,
pues los planes y programas de proteccin civil de los tres rdenes de gobierno, si bien
incrementaron su nmero en relacin con aos anteriores, no incorporaron sistemticamente
informacin sobre el anlisis de riesgos que permitiera establecer estrategias orientadas a su
disminucin, ni estuvieron articulados para enfrentar la totalidad de los fenmenos
149
Evaluacin nm. 1647

perturbadores que afectan cada regin del pas, lo que result en que las autoridades de
proteccin civil no estuvieran preparadas para mitigar los efectos nocivos de dichos
fenmenos.
Asimismo, persisti la debilidad del escaso ordenamiento territorial basado en las zonas de
riesgo, debido a que el Gobierno Federal se encuentra en la fase inicial de la implementacin
de estrategias para promoverlo, y tampoco se presentaron resultados concretos en relacin
con el establecimiento de un sistema de sanciones por edificar en zonas de riesgo, por lo que
no se logr atender una de las causas directas del problema: la existencia de asentamientos
humanos en zonas de riesgo.
Adems, el marco regulatorio de proteccin civil est desactualizado y es insuficiente, ya que si
bien es cierto que el Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil fue publicado en 2014, el
Manual de Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil no ha sido armonizado con la
Ley General de Proteccin Civil y dicho Reglamento. Asimismo, slo el 37.5% (12) de las
entidades federativas cont con un marco jurdico armonizado con el nacional y se desconoce
cuntos municipios han homologado su normativa, lo que no favorece la coordinacin de
acciones orientadas a la mitigacin de los riesgos a los que se expone la poblacin.
De igual manera, el Gobierno Federal no realiz diagnsticos para definir el universo de
servidores pblicos responsables de la proteccin civil ni los que deban ser capacitados; no
present avances significativos en el establecimiento del servicios civil de carrera en materia de
proteccin civil, y tampoco defini la poblacin objetivo de sus estrategias para fomentar la
cultura de autoproteccin, lo que impidi determinar el grado en que la capacitacin garantiz
que las autoridades encargadas de la proteccin civil contaran con las habilidades,
conocimientos y competencias necesarias para desempear sus funciones, y si sus estrategias
de promocin de la cultura de autoproteccin incrementaron la resiliencia de la sociedad ante
Toda vez que las debilidades diagnosticadas persistieron pese a la implementacin de
estrategias por parte del Gobierno Federal y dado que no se incorpor sistemticamente la
informacin generada en la previsin, la ASF considera que no es posible determinar el grado
150
Evaluacin nm. 1647

en que las acciones preventivas permitieron incrementar la resiliencia de la poblacin ante los
3.3.
Auxilio
El propsito de este componente es asegurar la adecuada coordinacin de los operadores de la

poltica pblica ante las emergencias a efecto de evitar la prdida de vidas y reducir los daos
materiales.
En este captulo, se analizan las acciones implementadas por el Gobierno Federal para superar
las debilidades diagnosticadas en el componente de auxilio y cumplir su objetivo, de acuerdo
con la alineacin que se presenta en el cuadro siguiente:
ALINEACIN DE LOS ELEMENTOS DEL AUXILIO
Elementos del
problema
Prdida de vidas.
Daos materiales.

SINAPROC.
Dificultades administrativas para el acceso a los fondos
financieros para la atencin de emergencias.
implementacin
Coordinacin del SINAPROC para el
auxilio a la poblacin en casos de
emergencia.
Actuacin del SINAPROC en la atencin
de emergencias.
3.3.1. Coordinacin del SINAPROC para el auxilio de la poblacin en casos

de emergencia
De acuerdo con la Ley General de Proteccin Civil, las autoridades municipales o delegacionales
de proteccin civil deben ser las primeras en responder ante una situacin de emergencia; en
caso de que sta sobrepase la capacidad de respuesta del orden municipal de gobierno, el
orden estatal de gobierno debe ocuparse de la situacin y, si ste se ve rebasado, el orden
federal de gobierno deber encargarse de la coordinacin de las acciones de auxilio, a efecto
de salvaguardar la integridad fsica y patrimonial de la poblacin. 130/
En el orden federal, la coordinacin de acciones para auxiliar a la poblacin en el marco de la
poltica pblica de proteccin civil inicia en el momento en que las autoridades locales solicitan
130/
151
Evaluacin nm. 1647

a la SEGOB la emisin de una declaratoria de emergencia, con lo que se ponen en operacin los
mecanismos del SINAPROC diseados para tal efecto.
De 2000 a 2014, el marco jurdico de la poltica pblica estableci cinco instancias para
coordinar las acciones del SINAPROC en el componente de auxilio:
1) el Consejo Nacional de Proteccin Civil,
2) el Comit Nacional de Emergencias,
3) el Centro Nacional de Comunicaciones,
4) el Centro Nacional de Operaciones y
5) la operacin del FONDEN, cuya coordinacin estuvo a cargo de la SEGOB, por medio de
la Coordinacin General de Proteccin Civil hasta 2012 y de la Coordinacin Nacional
de Proteccin Civil a partir de 2013.
No obstante, dichas instancias de coordinacin no estuvieron en operacin durante todo el
periodo en que debieron implementarse, como se muestra en el cuadro siguiente:
152
Evaluacin nm. 1647

OPERACIN DE LAS INSTANCIAS DE COORDINACIN DEL COMPONENTE DE AUXILIO 2000 2014

Mecanismo de
2000
2001
2002
coordinacin en la
N
I
N
I
N
I
etapa de auxilio
Institucionales formales, establecidos en la normativa
2003
2006
I
2009
2010
2011
2012
2013
2014
LGPC
No
Man.
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
Comit Nacional de
Emergencias
Man. No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
LGPC
Man.
No
LGPC
Man.
Centro Nacional de
Comunicaciones
Man. No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
No
LGPC
Man.
LGPC
RLGPC
Man.
Centro Nacional de
Operaciones
LGPC
Man.
1/
Man. No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
Man.
No
ROF
ROF
2008
N
LGPC No LGPC No LGPC No LGPC No LGPC No LGPC No
2007
I
Coordinacin del
FONDEN
2005
Consejo Nacional
de Proteccin Civil
2004
N
LGPC
RLGPC
Man.
LGPC
RLGPC
Man.
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
ROF
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
DO
Otros, derivados de documentos operativos

Misiones de Enlace
y Coordinacin
FUENTE:
N=
I=
DO =
LGPC =
RLGPC =
Man. =
ROF =
1/
Elaborado por la Auditora Superior de la Federacin, con base en la Ley General de Proteccin Civil 2000, 2012 y 2014; el Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC 2006; las
Reglas de Operacin del FONDEN 2000,2002, 2003,2004, 2006, 2009 y 2010, y en la informacin proporcionada por la SEGOB por medio del oficio DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de
septiembre de 2015 y del oficio DGGR/DGAC/1497/2015 del 19 de octubre de 2015.
Norma en la que se estableci
Implementado
Documento Operativo
Ley General de Proteccin Civil.
Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil.
Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil.
Reglas de Operacin del FONDEN.
La Ley General de Proteccin Civil de 2012 estableci la creacin del Centro Nacional de Comunicacin y Operacin de Proteccin Civil, que concentra las funciones conferidas
anteriormente al Centro Nacional de Comunicaciones y al Centro Nacional de Operaciones.
153
Evaluacin nm. 1647

De 2000 a 2014, tanto el Consejo Nacional de Proteccin Civil como el procedimiento para
operar el FONDEN fueron los dos instrumentos que estuvieron definidos durante todo el
periodo en la normativa como instancias de coordinacin del componente de auxilio; sin
embargo, el nico que se puso en operacin ante las emergencias provocadas por fenmenos
perturbadores durante todo ese lapso fue el diseado para acceder a los recursos del FONDEN,
toda vez que el Consejo Nacional de Proteccin Civil sesion por primera vez en 2013.
Los documentos normativos y operativos que estructuraron el FONDEN fueron reformados en
mltiples ocasiones de 2000 a 2014, pero puede identificarse un mecanismo que, en trminos
generales, fue implementado durante todo el periodo en lo que corresponde a la coordinacin
de las acciones de auxilio siguientes:
1) recepcin de la solicitud de la declaratoria de emergencia por parte de la SEGOB;
2) envo de la solicitud a la instancia tcnica facultada CENAPRED, la CONAGUA o la
CONAFOR, dependiendo de la naturaleza de la emergencia para su corroboracin;
3) integracin del dictamen tcnico de la instancia tcnica facultada, a fin de confirmar o
rechazar la existencia de la emergencia;
4) emisin de la declaratoria de emergencia por parte de la SEGOB;
5) convocar a las dependencias y entidades federales necesarias para atender la
emergencia y, paralelamente, autorizar el acceso a los recursos del FONDEN destinados
al auxilio inmediato de la poblacin estos recursos se concentraban en un Fondo
Revolvente hasta julio de 2012 y, a partir de esa fecha, se constituyen en el Fondo para
la Atencin de Emergencias con objeto de contar con la solvencia necesaria para
hacer frente a la contingencia;
6) coordinacin, por parte de la SEGOB, de las acciones de los tres rdenes de gobierno y
supervisin de la erogacin de los recursos del FONDEN, hasta el trmino de la
emergencia.
Aunado a ello, en 2002, la SEGOB implement las Misiones de Enlace y Coordinacin (ECO)
para la atencin de emergencias, las cuales consistieron en un enlace tctico desde el escenario
de las operaciones para enfrentar la contingencia, a fin de contar con informacin en tiempo
real para la toma de decisiones estratgicas. Las misiones ECO se conformaron con personal de
154
Evaluacin nm. 1647

la Direccin General de Proteccin Civil (DGPC) que se despleg cuando se reunieron cuatro
condiciones: que la emergencia fuera de gran magnitud; que se hubiera rebasado la capacidad
operativa de las autoridades locales; que stas solicitaran el apoyo de la federacin, y que
existiera la amenaza de que el fenmeno perturbador pudiera generar desastres para la
poblacin y su entorno.
131/
La implementacin de las misiones ECO permiti que la comunicacin con las reas afectadas
dejara de ser remota, lo que facilit una coordinacin directa desde la zona del desastre y
propici mejoras en el trato de la informacin para adoptar medidas de preparacin
anticipadas a la crisis, as como la ejecucin de medidas de auxilio. De 2002 a 2014, la SEGOB
despleg 272 misiones ECO. 132/
A partir de 2006, con la publicacin del Manual de Organizacin y Operacin del SINAPROC, se
establecieron tres mecanismos adicionales de coordinacin: el Comit Nacional de Emergencias
(CNE), el Centro Nacional de Comunicaciones y el Centro Nacional de Operaciones (CNO); sin
embargo, hasta 2012, estas instancias no operaron, ya que el CNE y el CNO no se instalaron y el
Centro Nacional de Comunicaciones era un departamento adscrito a la DGPC de la SEGOB que
careca de los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para fungir como un
organismo coordinador.
En 2012, con la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil y la posterior de su
Reglamento en 2014, se dio un impulso jurdico a las instancias de coordinacin que no haban
sido implementadas hasta ese ao, pues se enfatiz la importancia de instalar el Consejo
Nacional de Proteccin Civil, se elev a rango de ley al CNE y se oficializ el Centro Nacional de
Comunicacin y Operacin de Proteccin Civil (CENACOM),
133/
que concentra las funciones
conferidas anteriormente al Centro Nacional de Comunicaciones y al CNO, lo que tuvo como

consecuencia que en 2013 empezaran a operar formalmente todas las instancias de
coordinacin establecidas en la normativa, como se seala a continuacin:
131/
132/
133/
Informacin proporcionada por la SEGOB, mediante oficio DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
Ibd.
El artculo 24 de la Ley General de Proteccin Civil establece que el CENACOM es la instancia operativa de comunicacin,
alertamiento, informacin, apoyo permanente y enlace entre los integrantes del Sistema Nacional, en las tareas de
preparacin, auxilio y recuperacin; asimismo, est encargada de integrar sistemas, equipos, documentos y dems
instrumentos que contribuyan a facilitar a los integrantes del Sistema Nacional, la oportuna y adecuada toma de decisiones.
155
Evaluacin nm. 1647

El Consejo Nacional de Proteccin Civil sesion por primera vez en 2013 y volvi a
hacerlo en 2014, conforme a la ley.
El CNE se instal el 15 de septiembre de 2013 para enfrentar el riesgo inminente de los

huracanes Ingrid y Manuel y sesion durante 23 das, durante los cuales coordin las
acciones del SINAPROC para atender la emergencia. En 2014, el CNE se instal durante
5 das para enfrentar la contingencia provocada por el huracn Odile.
El CENACOM fue incorporado al Reglamento Interior de la SEGOB en 2013 como una

atribucin de la Direccin General de Proteccin Civil y puesto en operacin en ese
ao. Dado que las caractersticas especficas para el funcionamiento ptimo del centro
se publicaron en el Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil en mayo de 2014,
al cierre de ese ao la SEGOB se encontraba en proceso de acondicionar el centro para
que cumpliera con lo establecido en el reglamento, por lo que an no operaba
plenamente conforme al propsito establecido en la ley y su reglamento. En 2015, por
medio del FOPREDEN, se autorizaron recursos por 207,529.9 miles de pesos para el
establecimiento de un sistema de monitoreo de fenmenos naturales perturbadores
para el CENACOM.
En conclusin, de 2000 a 2012 no se implementaron los mecanismos establecidos en el marco

jurdico para coordinar al SINAPROC en la atencin de las emergencias provocadas por los
fenmenos perturbadores, con excepcin del establecido en el instrumento normativo del
FONDEN, lo que obstaculiz que la fase del auxilio lograra salvaguardar la integridad fsica y
patrimonial de la poblacin e impidi que la experiencia adquirida en la atencin de las
emergencias se consolidara en programas y estrategias cada vez ms eficaces y eficientes, pues
el mecanismo de coordinacin que oper no tena atribuciones para tomar decisiones de
poltica que influyeran en la manera de enfrentar las contingencias en el futuro, sino que sus
facultades se circunscriban a atender los eventos emergentes con los recursos disponibles.
A partir de la publicacin de la Ley General de Proteccin Civil de 2012, se pusieron en
operacin el Consejo Nacional de Proteccin Civil y el CNE, que fueron definidos en la
normativa como instancias de alto nivel para coordinar las acciones tendientes a salvaguardar
la integridad fsica y patrimonial de la poblacin ante los fenmenos perturbadores, lo que
otorga a la poltica la posibilidad de que las experiencias en la atencin de emergencias se
156
Evaluacin nm. 1647

traduzcan en mecanismos de prevencin que incrementen la resiliencia de la sociedad en

eventos futuros, ya que dichas instancias tienen la facultad de incorporar sus decisiones al
marco operativo de la poltica pblica, lo que puede resultar en un crculo benfico de
aprendizaje y mejora continua.
El CENACOM est en proceso de actualizacin, lo que facilitar el flujo y anlisis de informacin
ante las emergencias, por lo que su consolidacin es fundamental para el cumplimiento de los
objetivos de la poltica pblica.
3.3.2. Actuacin del SINAPROC en la atencin de emergencias

En una situacin de emergencia, el auxilio a la poblacin debe constituir la funcin prioritaria
de la proteccin civil, a efecto de salvaguardar la integridad fsica de las personas y minimizar
las afectaciones a su patrimonio,
134/
por lo que la oportunidad con que se atienda la
emergencia es fundamental para el xito de las labores de auxilio.

La Federacin acta a partir de que la CNPC emite una declaratoria de emergencia, la cual debe
ser solicitada por las instancias locales; no obstante, para ajustarse al principio de inmediatez,
la CNPC est facultada para emitir por s misma declaratorias de emergencia ante la inminencia
o alta probabilidad de que ocurra un fenmeno perturbador que ponga en riesgo la vida de las
personas y cuando la rapidez de la actuacin del SINAPROC sea esencial, a fin de brindar
oportunamente los apoyos necesarios y urgentes a la poblacin. 135/
De 2001 a 2014, la CNPC emiti 746 declaratorias de emergencia, de las que el 94.4% (704) fue
a solicitud de las autoridades locales y el 5.6% (42) por iniciativa de la SEGOB, como se muestra
en el cuadro siguiente:
134/
135/

157
Evaluacin nm. 1647

Ao
Total:
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
FUENTE:
NMERO DE SOLICITUDES Y DECLARATORIAS

DE EMERGENCIA EMITIDAS, 2001 - 2014
Declaratorias de emergencia emitidas
Declaratorias de
Proporcin
Por iniciativa
emergencia solicitadas
A solicitud
(%)
propia
(a)
(b)
(b/a)
(c)
824
704
85.4
42
15
13
86.7
1
19
18
94.7
0
62
62
100.0
0
43
42
97.7
0
62
58
93.5
1
63
57
90.5
0
67
49
73.1
0
92
75
81.5
2
23
23
100.0
0
102
86
84.3
0
31
28
90.3
26
49
42
85.7
2
117
86
73.5
0
79
65
82.3
10
Total
(d)
746
14
18
62
42
59
57
49
77
23
86
54
44
86
75
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada por la SEGOB, mediante el oficio DGGR/DGAC/1338/2015
del 14 de septiembre de 2015 y el oficio DGGR/DGAC/1497/2015 del 19 de octubre de 2015.
Las declaratorias de emergencia emitidas a solicitud de los gobiernos locales representaron el

85.4% del total de solicitudes recibidas por la CNPC. El ao en el que se rechaz la mayor
proporcin de solicitudes fue en 2007, pues se emiti el 73.1% de las declaratorias solicitadas,
mientras que en 2003 y en 2009 se corrobor la existencia de la emergencia descrita en el
100.0% de las solicitudes.
En relacin con las declaratorias de emergencia emitidas por iniciativa de la SEGOB, 2011 fue el
ao en el que se present el mayor nmero de casos, pues se emitieron 26 declaratorias que
no fueron solicitadas por los gobiernos locales, lo que represent el 61.9% del total de
declaratorias emitidas por la SEGOB por este concepto de 2001 a 2014.
En cuanto a la oportunidad con que se autorizaron los insumos para atender las emergencias a
partir de que se solicit la declaratoria correspondiente, a continuacin se presenta una grfica
con la distribucin de los das que transcurrieron entre ambos trminos, en cada una de las
emergencias atendidas de 2009 a 2014.
158
Evaluacin nm. 1647

OPORTUNIDAD EN LA AUTORIZACIN DE LOS INSUMOS PARA ATENDER LAS EMERGENCIAS, 2009-2014

(Das naturales)
Das
25
20
16
15
10
8
5
3
0
1
2009
FUENTE:
Notas:
8
6
5
2
15
4
3
0
2010
1
2011
3
1
2012
7
4
2
3
1
2013
6
3
1
2
0
2014
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada por la SEGOB, mediante el oficio
DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015 y el oficio DGGR/DGAC/1497/2015 del 19 de octubre de
2015.
La medicin ms prxima al eje de las X muestra el valor mnimo; la que est representada por la lnea
horizontal ms lejana, el valor mximo; la lnea inferior de la caja muestra el lmite del 25.0% de las mediciones
y el borde superior de la caja representa el 75.0% de las mediciones; la lnea dentro de la caja representa el
50.0% de las mediciones, y los crculos que se encuentran por encima del valor mximo muestran datos
considerados como atpicos.
No se dispuso de informacin para el periodo 2000-2008. Para el clculo, se utilizaron los datos disponibles
sobre el tiempo transcurrido entre la solicitud de declaratoria de emergencia y la autorizacin de los insumos,
que se corresponden con: 21 declaratorias de un total de 23 en 2009; 70, de 86 en 2010; 48, de 54 en 2011; 41,
de 44 en 2012; 50, de 86 en 2013, y 74, de 75 en 2014.
Como se muestra en la grfica, el tiempo transcurrido desde la solicitud de declaratoria de

emergencia hasta la autorizacin de los insumos disminuy de 2009 a 2014, ya que, en el
primer ao, en el 75.0% de las emergencias se autoriz el acceso a los insumos en cinco das o
menos y el 25.0% restante se autoriz en un periodo de entre seis y ocho das; mientras que,
en 2014, el 75.0% de los registros se ubic en tres das o menos, lo que signific una reduccin
de dos das respecto de 2009, y todas las mediciones tpicas se encontraron por debajo de los
seis das se registraron dos situaciones consideradas como atpicas en las que los recursos se
autorizaron siete das despus de recibir la solicitud, lo que demuestra que los esfuerzos del
SINAPROC derivaron en que el tiempo para autorizar los insumos se redujera hasta ubicarse
dentro del plazo mximo establecido en la normativa.
159
Evaluacin nm. 1647

Las entidades federativas y municipios o delegaciones declarados en emergencia entre 2001 y

2014 variaron considerablemente a lo largo del periodo, como se muestra en las grficas
siguientes:
ENTIDADES FEDERATIVAS DECLARADAS EN
EMERGENCIA, 2001-2014
(Entidades federativas)
MUNICIPIOS O DELEGACIONES DECLARADOS EN

EMERGENCIA, 2004-2014
(Municipios o delegaciones)
1,400
30
1,234
24
25
20
20
20
18
15
11
22
21
834
17
727
800
12
11
10
981
1,000
19
13
12
1,153
1,200
582
600
400
505
200
480 472
368
112
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FUENTE:
Nota:
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Elaborado por la ASF con base en la informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio
No se dispuso del nmero de municipios o delegaciones declarados en emergencia de 2001 a 2003.
Las grficas ponen de manifiesto la disparidad en el nmero de localidades afectadas por

fenmenos perturbadores en el periodo, lo cual es resultado de la naturaleza cambiante de
dichos fenmenos y hace necesario aplicar planes y programas de proteccin civil que
establezcan las acciones especficas que debe implementar el SINAPROC para salvaguardar la
vida las personas.
En el anlisis de la implementacin de los planes y programas de proteccin civil ejecutados por
las instancias federales responsables de las acciones de auxilio de 2001 a 2014, 136/se encontr
que en ninguno de los aos de ese periodo la actuacin del SINAPROC para atender las
emergencias se guio en su totalidad en estrategias establecidas en documentos preventivos
elaborados para tal efecto, como se muestra en el cuadro siguiente:
136/
160
De 2001 a 2014 el Gobierno Federal cont con 21 planes y programas de proteccin civil; no obstante, dado el origen de los
fenmenos perturbadores que se presentaron en el periodo y al carcter preventivo de algunos de los planes y programas
de proteccin civil, en la etapa del auxilio se implementaron slo 12 de los 21 documentos sealados.
Evaluacin nm. 1647

PLANES Y PROGRAMAS IMPLEMENTADOS PARA LA ATENCIN DE LAS EMERGENCIAS, 2001 - 2014

Entidad
SEDENA
SEMAR
CONAGUA
SS
SCT
CFE
PF
PEMEX
SEDESOL
Plan o programa
Tipo de fenmeno atendido 1/
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PLAN DN-III-E
Geolgico, Hidrometeorolgico, Socio-organizativo,

Qumico-tecnolgico y Sanitario-ecolgico
Plan Marina
Plan Operativo de Inundaciones Hidrometeorolgico
de Ciudades
Plan Operativo de Sequa
Hidrometeorolgico
Programa de Urgencias Epidemiolgicas y Desastres
Programa Unidades Mdicas
Mviles
Gua para la Atencin de
Emergencias en Carreteras y
Puentes
Planes de emergencia de la CFE

Geolgico e Hidrometeorolgico
Programa dispositivos de emergencia en situaciones catastrficas.

Programa conclusin del estado
de emergencia
Plan
de
respuesta
a
emergencias
Programa de Empleo Temporal
Inmediato

Antropognico y Qumico-tecnolgico
Hidrometeorolgico
Hidrometeorolgico y Qumico-tecnolgico
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la informacin proporcionada por la SEDENA mediante el oficio S/N del 5 de octubre de 2015; por la SEMAR mediante el oficio nm.
S3.-SSPCC/1513/2015 del 16 de octubre de 2015; por la SS mediante el oficio nm. CGAJDH-CG-DEOF-6731-2015 del 21 de septiembre de 2015; por la CONAGUA mediante el
oficio nm. B00.1.00.01.-0422 del 5 de octubre de 2015 y la minuta de trabajo del 16 de octubre de 2015; por la SCT mediante el oficio nm. 5.1.-2495 del 30 de septiembre de
2015; por la CFE mediante el oficio nm. XL200/0093/2015 del 28 de septiembre de 2015; por la PF mediante el oficio nm. PF/SG/DG-01/862/2015 del 6 de octubre de 2015, y
por PEMEX mediante el oficio nm. AI-SAI-613-2015 de 9 de octubre de 2015.
1/
Se refiere al tipo de fenmeno atendido que se report en el periodo, sin que eso signifique que para algunas entidades el plan o programa atienda nicamente a ese tipo de
fenmeno perturbador.
Los planes existentes se implementaron en todos los eventos.
Existieron planes, pero no se implementaron en todos los eventos.
Las acciones no se fundamentaron en planes y programas de proteccin civil.
No se dispuso de informacin sobre las acciones realizadas en el ao.
161
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, de 2001 a 2006, slo se dispuso de informacin sobre las
acciones implementadas por la CONAGUA, la SS, la SCT y la CFE en la atencin de las
emergencias. De stas, la SS y la CFE basaron su actuacin en planes y programas de proteccin
civil, la SCT cont con un plan que no aplic en todos los eventos y la CONAGUA prest
acciones de auxilio que no se fundamentaron en planes y programas.
De 2007 a 2010, se dispuso de informacin de los cuatro entes mencionados ms la
correspondiente a la SEDENA, la SEMAR, la PF y la SEDESOL. En este periodo la SS, la CFE y la
SCT continuaron trabajando como lo hicieron de 2001 a 2006: las dos primeras aplicaron sus
planes y programas y la SCT cont con un programa que no aplic en todos los eventos;
mientras que la CONAGUA estableci planes para atender las inducciones a partir de 2008, los
cuales no se implementaron en todos los eventos. Asimismo, tanto la SEDENA como la SEMAR
contaron con planes que aplicaron en todos los eventos; la PF actu en las labores de auxilio sin
planes definidos para ese propsito en 2007 y 2008, y a partir de 2009 cont con planes, pero
no especific en qu eventos se implementaron, y la SEDESOL ejecut un programa sin
especificar en cules eventos se implement.
De 2011 a 2014 se dispuso de informacin de las acciones implementadas por los nueve entes
responsables de las acciones de auxilio. De stos, cinco participaron en la atencin de
emergencias con base en la aplicacin de planes y programas de proteccin civil: la SEDENA, la
SEMAR, la SS, la CFE y PEMEX este ltimo, en los tres aos en los que se dispuso de
informacin, y cuatro contaron con planes que no se aplicaron en todos los eventos o no se
especific en cules eventos se implementaron: CONAGUA, la SCT, la SEDESOL y la PF.
Respecto de las actividades especficas y la oportunidad con la que cada uno de los operadores
de la poltica pblica en la etapa de auxilio implement sus planes y programas, se identific
que los primeros participantes en dar respuesta inmediata a la emergencia fueron la SEDENA y
la SEMAR, mediante la aplicacin del Plan DN-III-E y el Plan Marina, respectivamente. En el
periodo de estudio, el Plan DN-III-E se implement para dar atencin a las emergencias
provocadas por cualquier tipo de fenmeno perturbador a efecto de mitigar sus efectos, y el
Plan Marina se aplic principalmente en las emergencias provocadas por fenmenos
162
Evaluacin nm. 1647

hidrometeorolgicos. La aplicacin de ambos planes estuvo orientada a salvaguardar la vida de

las personas, as como su integridad fsica.
En el caso de CONAGUA, de 2001 a 2007, la atencin de emergencias de origen
hidrometeorolgico se realizaba sin contar con planes, por lo que el tiempo de respuesta
superaba las 72 horas y llegaba a ser de hasta 130 horas, situacin que obstaculizaba la
operacin de la poltica pblica; sin embargo, a partir de la implementacin de los planes de
inundacin, en 2008, y de sequa, en 2011, se logr reducir el tiempo de respuesta a menos de
48 horas en aproximadamente el 96.0% de las emergencias,
137/
con lo que se mejor la
eficiencia de la atencin.
Respecto de la actuacin y oportunidad de la SS, se encontr que implement planes para
atender las emergencias ocasionadas por todos los tipos de fenmenos perturbadores, por
medio del Programa de Urgencias Epidemiolgicas y Desastres del Sector Salud, que se enfoc
en proporcionar atencin mdica, vigilancia epidemiolgica, diagnsticos de laboratorio y
saneamiento de las condiciones, con objeto de reducir los riesgos y daos para la salud de la
poblacin afectada. Asimismo, a partir de 2011 se implement el Programa Unidades Mdicas
Mviles por medio del Centro Operativo para la Atencin de Contingencias, que consiste en
proporcionar atencin mdica y odontolgica, as como acciones de promocin de la salud en
las emergencias a la poblacin que habita en localidades geogrficamente dispersas y de difcil
acceso o zonas sin servicios de salud.
Respecto de las acciones de la SCT, se identific que en todo el periodo atendi emergencias
provocadas por fenmenos geolgicos e hidrometeorolgicos con base en la aplicacin de la
Gua para la atencin de emergencias en carreteras y puentes, con objeto de restablecer de
manera inmediata la comunicacin terrestre que permita el flujo de bienes y servicios a la
poblacin afectada, pero no se dispuso de informacin sobre la oportunidad de las acciones
implementadas.
En lo que corresponde a la CFE, la aplicacin de los planes de respuesta a emergencias estuvo
orientada a rehabilitar y recuperar la infraestructura del sector, con objeto de restablecer el
137/
Con base en la informacin proporcionada por CONAGUA por medio de la minuta de trabajo del 16 de octubre de 2015.
163
Evaluacin nm. 1647

flujo de energa elctrica, pero no se dispuso de informacin sobre la oportunidad con la que se
ejecutaron las acciones de auxilio.
En el caso de Polica Federal, se implement el Programa dispositivos de emergencia en
situaciones catastrficas y el Programa conclusin del estado de emergencia, con objeto de
salvaguardar a la poblacin mediante la evacuacin y rescate, apoyarla en la satisfaccin de sus
necesidades bsicas y evitar posibles delitos durante y despus de la emergencia, pero no se
especific la oportunidad con la que se implementaron dichas acciones.
La actuacin de PEMEX en la atencin de emergencias consisti en la instrumentacin del plan
de respuesta a emergencias, a fin de garantizar el suministro de combustible y evitar
accidentes provocados por las instalaciones de PEMEX. Tampoco se dispuso de informacin
sobre la oportunidad con que se implementaron las medidas contenidas en el plan.
La SEDESOL estuvo encargada de la aplicacin del Programa de Empleo Temporal Inmediato,
pero no se especificaron los eventos en los que se implement ni la oportunidad con la que se
ejecut.
En conclusin, el SINAPROC logr mejorar la oportunidad con que se atienden las emergencias
provocadas por los fenmenos perturbadores, toda vez que disminuy el tiempo transcurrido
entre la solicitud de la declaratoria de emergencia y la autorizacin de los insumos hasta
ubicarse en tres das o menos en el 75.0% de los casos y dentro de los seis das establecidos
como plazo mximo en la normativa en los casos restantes en 2014, lo que permite la pronta
intervencin de las instancias federales en las emergencias en las que se rebas la capacidad
operativa de las autoridades de proteccin civil locales.
Si bien de 2001 a 2014 existi un avance en cuanto a la elaboracin y utilizacin de planes y
programas de proteccin civil para la atencin de las emergencias, los integrantes del
SINAPROC que participan en el auxilio de la poblacin no lograron implementar en todos los
eventos acciones fundamentadas en documentos preventivos que aumentaran la eficiencia de
las acciones en este componente a efecto de garantizar la salvaguarda de la vida de la
poblacin y minimizar las afectaciones a su patrimonio, lo que, adems, pudiera provocar que
se requiera una mayor cantidad de insumos para atender las emergencias.
164
Evaluacin nm. 1647

3.3.3. Cumplimiento del objetivo del auxilio

Con base en el anlisis de la implementacin, la ASF considera que se lograron reducir las
debilidades diagnosticadas por el Gobierno Federal, pues se registr un avance en la
coordinacin del SINAPROC con la puesta en operacin del Consejo Nacional de Proteccin Civil
y del CNE a partir de 2013, ya que dichas instancias tienen la facultad de incorporar sus
decisiones al marco operativo de la poltica pblica, lo que puede resultar en el aprendizaje y
mejora continua del sistema nacional y en el fortalecimiento de este componente.
Asimismo, el SINAPROC mejor la oportunidad en la atencin de emergencias, ya que
disminuy el tiempo transcurrido entre la solicitud de la declaratoria de emergencia y la
autorizacin de los insumos hasta ubicarse en tres das o menos en el 75.0% de los casos y
dentro de los seis das establecidos como plazo mximo en la normativa en los casos restantes
en 2014, lo que permite la pronta intervencin de las instancias federales en las emergencias
en las que se rebas la capacidad operativa de las autoridades de proteccin civil locales.
Sin embargo, no fue posible asociar los avances de la coordinacin de las acciones de auxilio y
de la oportunidad de la atencin de emergencias con la reduccin de la prdida de vidas
provocada por los fenmenos perturbadores, ya que esta ltima mostr un comportamiento
errtico a lo largo del periodo 2006-2014, como se muestra en la grfica siguiente:
165
Evaluacin nm. 1647

DEFUNCIONES PROVOCADAS POR LOS FENMENOS PERTURBADORES, 2001-2014

Defunciones
800
700
600
45.9%
42.5%
500
61.1%
53.5%
38.0%
40.2%
42.8%
54.6%
400
60.8
1.8%
59.2%
300
16.8%
47.3%
1.1%
11.4%
6.8%
18.0%
0.2%
28.6%
200
19.1%
11.4%
3.2%
9.1%
2.4%
00
14.1%
35.6%
18.5%
39.2%
26.2%
100
14.0%
38.4%
13.7%
7.8%
0.4%
22.3%
16.4%
31.0%
27.2%
4.4%
4.8%
3.3%
11.2%
2.6%
2.6%
0.6%
5.6%
46.7%
37.2%
8.4%
31.1%
27.9%
59.1%
0.7%
8.7%
10.8%
67.4%
8.9%
43.6%
3.7%
24.3%
1.9%
2.1%
1.9%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
SO
79
268
287
159
197
325
225
322
325
215
186
383
273
327
SE
11
13
116
QT
25
49
60
62
93
119
36
46
51
61
60
88
57
27
163
123
138
104
203
220
187
148
100
199
164
140
300
118
41
11
25
31
72
14
16
60
16
12
12
10
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la serie Impacto Socioeconmico de los Desastres en Mxico, publicado
por el CENAPRED.
SO:
Socio-organizativo.
SE:
Sanitario-ecolgico.
QT:
Qumico-tecnolgico.
H:
Hidrometeorolgico.
G:
Geolgico.
Como se muestra en la grfica, el nmero de defunciones causadas por cada tipo de fenmeno
perturbador vari en cado ao sin que sea posible establecer una tendencia, ya que ste
dependi del nmero e intensidad de los agentes perturbadores que se presentaron. Esta
166
Evaluacin nm. 1647

situacin ocasiona que no se pueda determinar la imputabilidad de los resultados a la poltica

pblica y arroja como conclusin que las acciones del Gobierno Federal para incrementar la
eficiencia del auxilio a la poblacin no fueron suficientes para cumplir con el objetivo de reducir
la prdida de vidas humanas en las emergencias.
3.4.
Recuperacin
Este componente tiene por objeto mejorar los procedimientos de acceso y uso de los
instrumentos financieros para recuperar el entorno de normalidad social y econmica de la
poblacin afectada por un fenmeno perturbador a fin de evitar un retroceso social.
En este apartado, se evalan las medidas implementadas por el Gobierno Federal para corregir
las debilidades diagnosticadas y cumplir el objetivo del componente de recuperacin, de
acuerdo con la alineacin que se presenta en el cuadro siguiente:
ALINEACIN DE LOS ELEMENTOS DE LA RECUPERACIN
Elemento del
problema

SINAPROC.
Dificultades administrativas para el acceso a los fondos
financieros para la recuperacin del entorno en caso de
desastre.
implementacin
Coordinacin del SINAPROC para la
recuperacin ante desastres.
Oportunidad en el acceso a los
insumos para reconstruccin.
3.4.1. Coordinacin del SINAPROC para la recuperacin ante desastres

La recuperacin es un proceso que se inicia una vez controlada la emergencia y se define como
la accin transitoria orientada a retomar la normalidad social y econmica que prevaleca entre
la poblacin antes de sufrir los efectos producidos por los agentes perturbadores y a reducir los
riesgos existentes, con objeto de asegurar que no se generen nuevos riesgos y que se mejore la
resiliencia de la sociedad. 138/
Las medidas de coordinacin implementadas por el Gobierno Federal para recuperar las reas
perjudicadas por los desastres inician con la aplicacin de los planes y programas de los
diferentes participantes del SINAPROC, por medio de acciones como la remocin de los
138/
167
Evaluacin nm. 1647

escombros que obstruyen las vas de comunicacin, el restablecimiento de las

telecomunicaciones
la continuidad de
operaciones
de
los diferentes sectores
gubernamentales, a fin de facilitar la operacin de los servicios ms elementales que son clave
para recuperar la normalidad existente antes del desastre y as estar en posibilidades de iniciar
con los programas emergentes de reconstruccin; por lo que, si bien las acciones presentadas
en los planes y programas estn orientadas principalmente al auxilio de la poblacin ante la
emergencia suscitada, dichas acciones constituyen el comienzo del restablecimiento de la
normalidad en el desarrollo de los sectores afectados y de las condiciones de vida de la
poblacin.
Por esto, el FONDEN, que es el instrumento financiero del gobierno empleado para coordinar
operativamente las labores de auxilio, es tambin el mecanismo utilizado para coordinar las
acciones de recuperacin con objeto de atender oportunamente los efectos de los desastres
perturbadores y contar con los insumos necesarios para la pronta recuperacin y
reconstruccin de la infraestructura federal y estatal afectada por los desastres.
El FONDEN tiene dos vertientes, la primera est enfocada en la atencin inmediata y oportuna
de las emergencias por medio del suministro de insumos de auxilio y asistencia a la poblacin
con objeto de proteger tanto su vida como su salud, y la segunda, a la superacin del desastre,
cuyo objetivo es proporcionar recursos a las dependencias y entidades federativas para la
reconstruccin de los daos ocasionados a la infraestructura por el fenmeno perturbador.
El marco operativo de las acciones de coordinacin para la recuperacin se establece desde el
2000 con las reglas de operacin del FONDEN, las cuales han presentado diversas
modificaciones desde ese ao y 2010, cuando se publicaron las reglas de operacin vigentes en
2014.
El proceso para acceder a los recursos del FONDEN para la reconstruccin, vigente en 2014, se
detona con la solicitud de la corroboracin del desastre por parte de las entidades federativas,
dicha corroboracin es realizada por las instancias tcnicas facultadas el CENAPRED, para el
caso de fenmenos geolgicos; la CONAGUA, para los fenmenos hidrometeorolgicos, y la
CONAFOR,
para el caso de
incendios forestales, las cuales emiten el dictamen de
corroboracin y lo notifican a la dependencia o entidad federativa, con objeto de que se instale

168
Evaluacin nm. 1647

el Comit de Evaluacin de Daos, el cual representa la instancia de coordinacin de los

diversos rdenes de gobierno involucrados en la recuperacin de los desastres y tiene por
objeto evaluar y cuantificar los daos producidos por un fenmeno perturbador a fin de que se
autoricen los recursos necesarios para la reconstruccin. 139/
Una vez informados los resultados del Comit de Evaluacin de Daos, las dependencias y
entidades federativas deben presentar su solicitud de recursos, el diagnstico de obras y
acciones y la opinin presupuestaria por parte de la SHCP, para que la SEGOB elabore la
solicitud global de recursos y lo presente ante la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de
la SHCP, la cual puede determinar que los recursos se eroguen directamente del Programa
FONDEN o del Fideicomiso FONDEN, y finalmente el Comit Tcnico del Fideicomiso FONDEN
autoriza y transfiere los recursos correspondientes.
El Comit de Evaluacin de Daos es la instancia que coordina el anlisis de los desastres para
contar con la informacin que permita acceder a los recursos de reconstruccin y funciona por
medio de subcomits
140/
que se agrupan por sector afectado y se integran por los
representantes de las dependencias o entidades federales y locales de los sectores

correspondientes, de los rganos de fiscalizacin estatales y, en su caso, testigos sociales y
terceros independientes especializados contratados por el FONDEN.
141/
A partir de la
instalacin del comit, las dependencias y entidades federativas pueden presentar su solicitud
de anticipos con cargo al FONDEN, cuya finalidad es la de iniciar las acciones de mitigacin de
daos en las viviendas, la rehabilitacin o la reconstruccin de infraestructura.
Asimismo, desde 2009 existe la figura de los Apoyos Parciales Inmediatos (APIN), que se
solicitan en la instalacin del Comit de Evaluacin de Daos y se utilizan para la ejecucin de
acciones emergentes de carcter prioritario y urgente, las cuales estn orientadas a solventar la
situacin crtica del desastre, como son el restablecimiento de las comunicaciones, los servicios
bsicos, la limpieza inmediata, remocin de escombros y todo aquello que coadyuve a la
139/
140/
141/
Artculo 44 del ACUERDO que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres Naturales, Diario Oficial, 23 de
mayo de 2003.
De acuerdo con las reglas generales del FONDEN 2010, los subcomits que se podrn constituir para cada uno de los
sectores: vivienda; infraestructura urbana; residuos slidos; carreteras; hidrulico; educativo; salud; monumentos histricos,
artsticos y arqueolgicos; reas naturales protegidas; pesquero y acucola; forestal y de viveros, y Zonas Costeras.
Artculo 12, fraccin I, del ACUERDO que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres Naturales, Diario
Oficial, 3 de diciembre de 2010.
169
Evaluacin nm. 1647

normalizacin de la actividad de la zona afectada, para evitar daos mayores y garantizar la

proteccin de la poblacin. 142/
Si bien las reglas de operacin establecen las directrices para coordinar las acciones del
SINAPROC con objeto de recuperar el entorno de normalidad presentado antes de la
ocurrencia de los fenmenos perturbadores, tambin imponen limitaciones operativas que
resultan en obstculos para asegurar que la reconstruccin reduzca los riesgos preexistentes,
pues se seala que stas slo pueden reponer la infraestructura daada hasta el punto de que
se encuentre como estaba hasta antes del desastre, lo que impide el aumento de la resiliencia
de dicha infraestructura a efecto de reducir la probabilidad de sufrir daos semejantes en el
futuro. 143/
Adems, el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil es el
documento operativo que establece las responsabilidades de cada institucin para la
coordinacin y operacin de cada una de las instancias que intervienen en el proceso de
recuperacin; sin embargo, la desactualizacin del manual afecta la funcionalidad de la poltica
pblica en este componente, ya que presenta incongruencias y duplicidad de funciones
respecto de los instrumentos normativos actualizados, por lo que tiene una aplicabilidad
limitada y, consecuentemente, no se implementan adecuadamente los mecanismos para
articular la coordinacin de acciones para la recuperacin.
En conclusin, de 2000 a 2014, la coordinacin del SINAPROC en materia de recuperacin se
bas en la aplicacin de las reglas de operacin del FONDEN, las cuales buscan asegurar un
desembolso oportuno y eficiente de recursos financieros destinados a la recuperacin de
activos federales y de las entidades federativas, por medio de la instalacin de los comits y
subcomits de evaluacin de daos para cada sector afectado por el desastre, con objeto de
retornar a la normalidad lo antes posible; no obstante, dado que el Manual de Organizacin y
Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil se encuentra desactualizado, se requiere
fortalecer un marco operativo que establezca con precisin las atribuciones y funciones de
142/
143/
170
Artculo 4, fraccin III, del ACUERDO que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres Naturales, Diario
Oficial, 27 de mayo de 2009.
Informacin proporcionada por la SEDATU con la Minuta de trabajo de la reunin del 16 de octubre.
Evaluacin nm. 1647

cada instancia del SINAPROC en esta etapa, a fin de que la reconstruccin logre evitar el retraso
social en las zonas afectadas por los desastres.
Asimismo, el diseo las reglas de operacin del FONDEN contiene elementos que obstaculizan
el que la infraestructura recuperada logre superar los riesgos preexistentes a fin de evitar
daos semejantes en el futuro, pues se establece que las obras de reconstruccin slo pueden
reponer la infraestructura daada hasta el punto en el que se encuentre exactamente como
estaba antes de enfrentar el fenmeno perturbador. No se pasa por alto, que por medio del
FONDEN es factible, en casos particulares, la erogacin de recursos que permitan el
mejoramiento de la infraestructura recuperada para superar los riesgos preexistentes.
3.4.2. Oportunidad en el acceso a los insumos para reconstruccin

Los fenmenos perturbadores provocan desastres cuyos daos perjudican a la sociedad al
grado de que pueden ocasionar retrocesos sociales, limitar el desarrollo de las reas afectadas
y agravar el estado de vulnerabilidad en que se encontraban, ya que la prdida de
infraestructura bsica impide que las comunidades damnificadas continen su crecimiento y las
obliga a ocuparse de recuperar dicha infraestructura, por lo que la oportuna vuelta a la
normalidad es un elemento indispensable para que la poltica de proteccin civil cumpla con su
propsito de salvaguardar a la poblacin y sus bienes de los fenmenos perturbadores.
De acuerdo con el diagnstico del Gobierno Federal sobre las debilidades de la poltica pblica,
las dificultades administrativas para acceder a los fondos financieros destinados a la
recuperacin del entorno en caso de desastre limitaban el que se cumpliera con el propsito de
este componente, por lo que, de 2000 a 2014, se realizaron modificaciones a las reglas de
operacin del FONDEN con objeto de simplificarlas para reducir el tiempo requerido para
acceder a los recursos destinados a la reconstruccin.
En el cuadro siguiente, se presenta el plazo mximo para autorizar los recursos, establecido en
cada una de las versiones de las reglas de operacin del FONDEN de 2000 a 2014. En las
versiones de 2000, 2003, 2004 y 2006 las reglas de operacin permitan la suspensin o la
prrroga de algn proceso sin que se definiera el lmite de das, por lo que slo se incluyen en
el cuadro los plazos mximos establecidos explcitamente.
171
Evaluacin nm. 1647

PROCEDIMIENTO PARA LA GESTIN DE RECURSOS ESTABLECIDO EN LAS REGLAS DE OPERACIN Y GENERALES DEL FONDEN, 2000 -2014
2000
Das
Art.
1/
Art.
44
Se realiza la solicitud de corroboracin del desastre a las instancias tcnicas facultadas.
n.e.
Las Instancias Tcnicas corroboran y notifican la ocurrencia del fenmeno natural

perturbador.
La SEGOB, emite y publica en el DOF la declaratoria de desastre natural respectiva.
Etapas identificadas para la gestin de recursos

Solicitud de declaratoria de desastres:
La entidad federativa que se encuentre en desastre natural deber solicitar a la SEGOB
que emita la declaratoria de desastre.
2002
Das
1/
Art.
46
n.e
47
45
n.e.
45
2003
Das
1/
Art.
40
41
47
n.e
47
47
2004
Das
1/
Art.
34 11/
n.a.
22
41
41
44
2006
Das
1/
Art.
26 11/
n.a.
2 12/
18
23
35
28
2009
Das
2010
Das
1/
Art.
9 11/
n.a.
9 11/
n.a.
19
27
10
10
20
11
11
12
20 18/
1/
Evaluacin de daos:
Se convoca a la formacin e instalacin del Comit de Evaluacin de Daos.
El Comit de Evaluacin de Daos evala y entrega resultados.
Autorizacin de recursos:
La dependencia o entidad federal presenta la solicitud de recursos y el diagnstico de
obras y acciones a la SEGOB.
Se determina la procedencia de la solicitud de recursos por parte de las autoridades
responsables.
Las dependencias y entidades federales debern gestionar la solicitud de ampliacin
lquida correspondiente ante la SHCP por los montos aprobados en la resolucin.
Total
47
10
2/
5/
49
19
50
20 2/
49
2 6/
49
53
7 3/
51
56
16 7/
53
8 4/
56
n.a.
50
n.a.
43
20
9/
29
10
15
31
52
53
54
58
15 10/
15 8/
58
76
n.a.
13/
21
10
28
29
36
38
40
1114/
41
65
n.a.
13/
18/
13
20
7 15/
20
15
30
2 16/
23
16
32
3 17/
26
3 17/
19
3 17/
36
n.a.
31
n.a.
41
n.a.
39
FUENTE: Elaborado por la ASF, con base en el ACUERDO por el que se emiten las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres Naturales, 2000, 2002, 2003, 2004, 2006 y 2009; y el ACUERDO por el que se
emiten las Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales, 2010, el cual se encuentra vigente para 2014.
Art.
Se refiere al artculo de las reglas de operacin en el que se establece el plazo.
Indica que en esa versin de las reglas de operacin existan casos en lo que se permita la suspensin o la prrroga del procedimiento sin que se definiera el lmite de das.
Indica un plazo que no se suma al total de das porque se desarrolla simultneamente con otro.
n.e.
No especificado.
n.a.
No se aplica.
1/
Los das son hbiles.
2/
Los das hbiles se cuentan a partir de la fecha de publicacin de la Declaratoria de Desastre Natural.
3/
La SEGOB remite a la Comisin Intersecretarial de Gasto Financiamiento la informacin de la solicitud de recursos, determina su procedencia y emite una recomendacin a la SHCP, la cual a su vez
emite una resolucin, que posteriormente la SEGOB transmite a las entidades federativas y publica en los diarios de mayor circulacin en un plazo de 5 das.
4/
Los das se corresponden con la suma del plazo de 3 das hbiles que las dependencias y entidades federativas tienen para gestionar la solicitud de ampliacin lquida correspondiente ante la SHCP por
los montos aprobados en la resolucin y el plazo de 5 das hbiles que la SHCP tiene para autorizar los recursos a las dependencias y entidades federales a fin de que stas lleven a cabo las
restituciones, reparaciones y atenciones correspondientes o, en su caso, los canalicen a los fideicomisos estatales, cuando exista coparticipacin de pago en la atencin de los daos con las entidades
federativas.
5/
Los das se corresponden con la suma del plazo de los 9 das hbiles para emitir los resultados y los 10 das hbiles prorrogables.
172
Evaluacin nm. 1647

6/
7/
8/
9/
10/
11/
12/
13/
14/
15/
16/
17/
18/
Las reglas de operacin establecen la entrega de la solicitud de recursos para daos a la infraestructura federal, estatal y municipal o de apoyo a la poblacin damnificada de bajos ingresos, definiendo
slo el plazo de 2 das para el caso de la infraestructura estatal y municipal.
Los das se corresponden con la suma del plazo de los 4 das hbiles que la SEGOB tiene para enviar la solicitud de recursos a la SHCP, la cual emite su opinin presupuestaria por sector afectado a la
SEGOB en 4 das hbiles, la cual integra y enva a la Comisin la propuesta global de apoyo financiero en un plazo no mayor a 4 das hbiles contado a partir de la recepcin de la opinin
presupuestaria favorable de la SHCP; posteriormente la Comisin emite el acuerdo en 4 das hbiles.
Los das se corresponden con la suma del plazo de 3 das hbiles que las dependencias y entidades federativas tienen para gestionar la solicitud de ampliacin liquida; el plazo no mayor a 3 das
hbiles posteriores a la recepcin de la solicitud de ampliacin liquida para la autorizacin de los recursos por parte de la SHCP a las dependencias y entidades federales, las cuales pueden tramitar
ante la Tesorera de la Federacin en un lapso no mayor a 2 das hbiles, la radicacin correspondiente de los recursos mediante la presentacin de la cuenta por liquidar certificada; posteriormente,
la Tesorera deber realizar el depsito correspondiente a ms tardar 7 das hbiles despus de que reciba la cuenta por liquidar certificada, a fin de que las dependencias o entidades federales lleven
a cabo directamente las restituciones, reparaciones y atenciones correspondiente.
Los das se corresponden con la suma del plazo de 10 das hbiles que tiene para emitir resultados y la prrroga de 10 das hbiles; asimismo, una vez que se cuente con los resultados validados, la
entidad federativa podr solicitar a la dependencia o entidad paraestatal realice las gestiones necesarias para que se otorguen anticipos con cargo al patrimonio del Fideicomiso FONDEN con el objeto
de iniciar a la brevedad las acciones de mitigacin de daos en vivienda, entrega de apoyos productivos y de rehabilitacin o reconstruccin de infraestructura.
Los das se corresponden con la suma del plazo en el que la SHCP emite su opinin presupuestaria en un plazo que no deber exceder de 5 das hbiles contados a partir del da siguiente al de su
recepcin; asimismo, la Direccin General del FONDEN tendr un plazo de 4 das hbiles contados a partir del siguiente al que reciba copia de la solicitud de la opinin presupuestaria para el anlisis
de la solicitud de recursos y podr solicitar informacin adicional y las aclaraciones necesarias en un plazo no mayor a 2 das hbiles; una vez que la SEGOB cuente con la solicitud de recursos y el
dictamen de evaluacin y cuantificacin de daos definitivo la dependencia federal o entidad paraestatal lo someter a consideracin de la Comisin, la cual en un plazo de 4 das hbiles deber hacer
del conocimiento a la SHCP por medio de la de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario (UPCP) y de la Direccin General de Programacin y Presupuesto Sectorial que corresponda, as como de
la Coordinacin y de la Oficiala Mayor o equivalente de la dependencia o entidad paraestatal correspondiente, el Acuerdo de la Comisin por virtud del cual se recomienda a la SHCP, la autorizacin
de recursos del FONDEN y/o del Fideicomiso FONDEN.
En la sesin de entrega de resultados del comit de evaluacin de daos (CED), la entidad federativa deber entregar al representante de la SEGOB la solicitud de emisin de una Declaratoria de
Desastre Natural.
A partir del 2004 el proceso inicia cuando las entidades federativas piden la solicitud de corroboracin del desastre a las instancias tcnicas facultadas.
Las reglas de operacin sealan que se puede solicitar y otorgar una prrroga a los subcomits si a juicio del comit stos justifican las causas y el plazo propuesto, sin sealar un plazo en particular;
asimismo, la solicitud de anticipos se presenta en la sesin de entrega del comit de evaluacin de daos, dentro de los 4 das hbiles siguientes la autorizacin del anticipo se da una vez publicada la
declaratoria de desastre natural en el DOF.
Los das se corresponden con la suma del plazo de la solicitud de opinin presupuestaria, presentada por la SEGOB a la SHCP por conducto de la direccin general de programacin y presupuesto
sectorial en un plazo de 2 das hbiles; la opinin se emite en un plazo no mayor de 3 das hbiles de su recepcin; asimismo, la SEGOB en un plazo de 2 das hbiles debe elaborar y presentar la
solicitud global de recursos a la Comisin, la cual programar la sesin respectiva de la Subcomisin de Atencin a los Asuntos del FONDEN en un plazo de 3 das hbiles, una vez determinada
procedente la solicitud por la citada Subcomisin, la Secretara Tcnica de la Comisin convocar a una sesin de la Comisin al da hbil siguiente, para efecto de que se tome el acuerdo
correspondiente.
Despus de la sesin de entrega de resultados del comit de evaluacin de daos, las dependencias y entidades federativas tienen un plazo de 7 das para presentar la solicitud de recursos y el
diagnstico de obras y acciones a la SEGOB, incorporando en ella los diagnsticos del CED y la opinin presupuestaria. Los plazos se componen de 4 das hbiles despus de la sesin de entrega de
resultados de la cuantificacin y evaluacin de los daos para solicitar a la SHCP, por conducto de la Direccin General de Programacin y Presupuesto sectorial que corresponda, su opinin
presupuestaria por sector; la opinin se emite dentro de un plazo no mayor a 3 das hbiles contados desde su recepcin.
La SEGOB, con base en la informacin documental recibida por parte de la dependencia o entidad federal, debe elaborar el dictamen en un plazo de 2 das hbiles y presentar la solicitud global de
recursos a la SHCP.
La unidad de poltica y control presupuestario determinar si los recursos se erogarn con cargo en el Programa FONDEN o en el Fideicomiso FONDEN, si se erogan por medio del primero se tiene un
plazo de 3 das hbiles contados a partir de la fecha en que la SHCP dio a conocer el origen de los recursos; asimismo, los recursos transferidos por el programa deben ser reportados por medio de un
informe de avance fsico-financiero a la UPCP y a la SEGOB dentro de los 10 das hbiles siguientes al trmino de cada trimestre. Si se realiza por el fideicomiso FONDEN, la SHCP, por medio de la
UPCP, solicitar al Fiduciario que se asigne por conducto del Gobierno del Estado, los recursos que correspondan directamente al Fideicomiso FONDEN Estatal; en caso de obras y acciones cien por
ciento federales, la UPCP solicitar al Fiduciario reserve recursos en el Fideicomiso FONDEN para atender los programas autorizados de las Dependencias y Entidades Federales; asimismo, las
Dependencias y Entidades Federales ejecutoras enviarn a la UPCP y al Fiduciario su correspondiente programa de obras y acciones debidamente calendarizado y un oficio analtico de inversin,
sealando la fuente de recursos, dicho oficio ser remitido al Fiduciario para informar del periodo en que se ejercern los recursos.
Los das se corresponden con la suma de los 10 das hbiles para la entrega de resultados y los 10 das prorrogables; asimismo, en la instalacin del comit de daos, aparte de los anticipos, tambin
se pueden solicitar apoyos parciales inmediatos (APIN), los cuales tienen el objetivo de asegurar la oportuna asignacin y aplicacin de recursos dirigidos a solventar aspectos prioritarios y urgentes.
173
Evaluacin nm. 1647

Como se muestra en el cuadro, el plazo mximo para autorizar los recursos a partir de 2010 fue
de 39 das y las reglas de operacin del FONDEN establecieron un lmite de das para cada uno
de los procesos, de manera que stas son las reglas de operacin que mandatan la mayor
celeridad en el procedimiento de todo el periodo, pues los plazos y procedimientos se
describen de manera consecutiva y directa, por lo que se considera que las reglas de operacin
del FONDEN vigentes a partir de 2010 constituyen un avance en la simplificacin administrativa
para acceder a los fondos financieros destinados a la recuperacin del entorno en caso de
desastre.
No obstante, el plazo transcurrido desde la solicitud de la declaratoria de desastre o de la
solicitud de corroboracin del desastre, segn sea el caso, hasta la autorizacin de los insumos
por parte del Comit Tcnico del FONDEN se increment en la prctica a partir de 2010, como
se muestra en la grfica siguiente:
174
Evaluacin nm. 1647

OPORTUNIDAD EN LA AUTORIZACIN DE LOS INSUMOS PARA RECUPERAR LAS ZONAS

AFECTADAS POR LOS DESASTRES, 2006-2014
(Das naturales)
700
616
600
500
400
396
362
300
292
240
201
200
177
135
118
100
92
57
34
22
0
2006
FUENTE:
Notas:
63
2007
74
61
18
2008
105
74
37
14
132
60
32
11
2009
2010
54
25
50
93
72
56
28
8
2011
2012
2013
2014
Elaborado por la ASF, con base en la informacin proporcionada por la SEGOB, mediante el oficio
DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015 y el oficio DGGR/DGAC/1497/2015 del 19 de octubre de 2015.
La medicin ms prxima al eje de las X muestra el valor mnimo; la lnea ms lejana, el valor mximo; el inicio inferior
de la caja muestra el lmite del 25.0% de las mediciones y el final superior de la caja representa el 75.0% de las
mediciones; la lnea dentro de la caja representa el 50.0% de las mediciones, y los crculos que se encuentran por
encima del valor mximo muestran datos considerados como atpicos. De 2006 a 2009 slo se muestran las cifras de los
valores mximos y mnimos por cuestiones de espacio.
Para el clculo, se utilizaron los datos disponibles sobre el tiempo transcurrido entre la solicitud de declaratoria de
desastre y la autorizacin de los insumos para la reconstruccin, que se corresponden con: 17 registros de 2006, 47 de
2007, 52 de 2008, 22 de 2009, 90 de 2010, 104 de 2011, 64 de 2012, 156 de 2013 y 61 de 2014.
175
Evaluacin nm. 1647

Como se observa en la grfica, de 2006 a 2009, el plazo transcurrido para autorizar los recursos
se mantuvo debajo de 74 das, con excepcin de los casos atpicos; mientras que, a partir de
2010, dicho plazo se increment y alcanz su mximo en 2011, ao en el que el 75.0% de las
solicitudes se resolvi en un periodo de entre 32 y 292 das y el 25.0% restante se autoriz en
hasta 616 das. En 2014, si bien se registraron los plazos ms reducidos del periodo 2010-2014,
el 75.0% de los casos se resolvi en ms de 56 das naturales y se emplearon hasta 341 das
para concluir el proceso, lo que contraviene el sentido de celeridad establecido en las reglas de
operacin del FONDEN.
Las demoras en la autorizacin de los recursos provocan que las zonas perjudicadas por los
desastres sean incapaces de volver al estado de normalidad en que se encontraban antes de
ser afectadas, lo que agrava su situacin de vulnerabilidad y provoca el retraso social de la
zona.
En conclusin, de 2000 a 2014, se simplificaron las reglas de operacin del FONDEN para
acceder a los recursos para la recuperacin de las zonas afectadas por desastres, de manera
que en ese ltimo ao el plazo mximo establecido en la normativa para autorizar las
solicitudes de recursos fue de 39 das hbiles y se establecieron los procedimientos de manera
consecutiva y directa; no obstante, a partir de 2010, ao en el que se publicaron las reglas de
operacin vigentes en 2014, se increment el plazo utilizado para autorizar el acceso a los
recursos, toda vez que, mientras en 2009 el 75.0% de los casos se resolvi en 62 das o menos,
en 2014 el 75.0% de las solicitudes se autoriz en un plazo de entre 56 y 341 das, situacin que
pone de manifiesto que la simplificacin de las reglas de operacin y el establecimiento de
plazos reducidos no es suficiente para garantizar que se entreguen con oportunidad los
recursos para reconstruir las zonas siniestradas toda vez que su autorizacin depende de la
disponibilidad presupuestaria, lo que podra provocar el atraso de dichas zonas, demorar su
desarrollo y colocarlas en una situacin de vulnerabilidad mayor a la que se encontraban antes
del desastre.
176
Evaluacin nm. 1647

3.4.3. Cumplimiento del objetivo de la recuperacin

La ASF considera que no se lograron corregir las debilidades diagnosticadas en el componente
de recuperacin y que no se cumpli cabalmente su objetivo, para lo cual se sugiere actualizar
el Manual de Organizacin y Operacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil y precisar la
definicin de las atribuciones y funciones de cada instancia del SINAPROC en esta etapa, lo que
mejorara la coordinacin de las autoridades de proteccin civil respecto de su actuacin en las
acciones de reconstruccin a fin de evitar el retraso social en las zonas afectadas por los
desastres.
Asimismo, pese a que se simplificaron los procesos administrativos para acceder a los recursos
para la reconstruccin de las zonas afectadas por desastres en 2010, el plazo utilizado para
autorizar el acceso a los recursos se increment a partir de ese ao, lo que pone de manifiesto
que la simplificacin de las reglas de operacin y el establecimiento de plazos reducidos no es
suficiente para garantizar que se entreguen con oportunidad los insumos para reconstruir las
zonas siniestradas toda vez que depende de la disponibilidad presupuestaria, lo que podra
provocar el atraso de dichas zonas, demorar su desarrollo y las coloca en una situacin de
vulnerabilidad mayor de la que se encontraban antes del desastre.
3.5.
Reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la

infraestructura ante los fenmenos perturbadores
Los resultados de la poltica pblica se analizaron en dos dimensiones: el grado en que las
acciones del Gobierno Federal redujeron la vulnerabilidad de la sociedad ante los fenmenos
perturbadores y la medida en que reorient la poltica hacia la atencin de las causas del
problema.
3.5.1. Avance en la reduccin de la vulnerabilidad

De 2000 a 2014, el Gobierno Federal careci de un diagnstico global para medir el problema,
que le sirviera de lnea base para determinar el grado en que sus acciones lograron reducir la
177
Evaluacin nm. 1647

vulnerabilidad de la sociedad, y no dise mecanismos ni indicadores para evaluar el avance en

el cumplimiento de los objetivos de la poltica pblica de proteccin civil.
Cabe sealar que persistieron algunas debilidades diagnosticadas en los componentes de
previsin y prevencin -orientados a la atencin de las causas del problema-, y que los avances
en los componentes de auxilio y recuperacin, no han sido suficientes para atender, los efectos
nocivos de los fenmenos perturbadores, lo que ha dificultado determinar el grado en que la
poltica pblica de proteccin civil ha logrado reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus
bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores.
3.5.2. Reorientacin de la poltica pblica

El Gobierno Federal determin como prioridad de la proteccin civil la reorientacin de su
enfoque reactivo hacia un enfoque preventivo, basado en la Gestin Integral de Riesgos, con
objeto de atender prioritariamente las causas del problema.
No obstante, a 2014, el Gobierno Federal no logr enfocar la poltica pblica en la atencin de
las causas que originan el problema, debido a la falta de avances significativos en lo siguiente:
La incorporacin de la informacin generada en la previsin al resto de los

componentes.
La formulacin de planes y programas de proteccin civil de los tres rdenes de

gobierno elaborados a partir del anlisis de los fenmenos perturbadores que afectan
cada regin con base en los atlas de riego.
El ordenamiento territorial basado en la identificacin y anlisis de las zonas de riego.
El establecimiento de estrategias de profesionalizacin de las autoridades de

proteccin civil y de fomento de la cultura de la autoproteccin sustentadas en
diagnsticos.
El diseo de un presupuesto por parte de los integrantes del SINAPROC orientado al

desarrollo de acciones de previsin y prevencin.
178
Evaluacin nm. 1647

Dichas deficiencias provocaron que an se privilegiara el enfoque reactivo, abocado a enfrentar

los efectos del problema, el cual, por su naturaleza, no es capaz de reducir los riesgos a los que
se expone la sociedad a fin de mitigar su vulnerabilidad.
El enfoque reactivo que prevalece en la poltica pblica puede notarse con la comparacin
entre los recursos erogados mediante el FOPREDEN y los ejercidos mediante el FONDEN de
2004 a 2014, como se muestra en la grfica siguiente:
179
Evaluacin nm. 1647

RECURSOS EROGADOS EN EL FOPREDEN Y FONDEN DE 2004-2014

(Millones de pesos)
50,000.0
45,000.0
40,000.0
35,000.0
30,000.0
25,000.0
20,000.0
15,000.0
10,000.0
5,000.0
0.0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
FONDEN RECONSTRUCCIN
560.4
9,915.3
3,062.5
15,339.4
8,101.4
5,968.7
41,983.9
12,991.4
7,291.6
39,502.2
10,103.5
FONDEN AUXILIO
418.0
1,934.3
837.7
1,680.3
1,011.5
353.9
1,846.9
635.3
915.2
3,050.4
2,052.0
FOPREDEN
100.4
94.4
174.0
169.5
331.5
540.8
528.3
117.4
65.5
94.3
183.6
1,078.8
11,944.0
4,074.2
17,189.2
9,444.4
6,863.4
44,359.1
13,744.1
8,272.3
42,646.9
12,339.1
TOTAL
FOPREDEN
FONDEN AUXILIO
FONDEN RECONSTRUCCIN
TOTAL
FUENTE: Elaborado por la ASF con base en la informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio nm.
Nota:
180
Evaluacin nm. 1647

De 2004 a 2014, el gasto del FOPREDEN, destinado a acciones preventivas, oscil entre el 0.2%
y el 9.3% del gasto total del Gobierno Federal ejercido por medio de los instrumentos
financieros de gestin de riesgos, mientras que el monto erogado mediante el FONDEN para el
auxilio y recuperacin concentr entre el 90.7% y el 99.8% del total.
Resulta significativo que el ao en que el FOPREDEN alcanz la mayor proporcin fue 2004,
cuando se implement por primera vez, y la menor en 2013, lo que da cuenta de que el gasto
en la prevencin ha disminuido en relacin con el costo de las medidas reactivas y que el
monto de los recursos ejercidos para la operacin de la poltica pblica depende del tipo e
intensidad de los fenmenos perturbadores que se presentan en el ao.
En 2014, por cada peso erogado mediante el FOPREDEN, se erogaron 66.2 pesos mediante el
FONDEN, lo que da cuenta de la orientacin reactiva de la poltica pblica.
En cuanto a los efectos de la poltica pblica sobre la sociedad, en la tabla siguiente se presenta
la alineacin entre los planes y programas con los que cont el Gobierno Federal de 2006 a
2014 para atender especficamente cada uno de los fenmenos perturbadores, las medidas de
coordinacin para el auxilio implementadas, los planes y programas de proteccin civil de las
entidades federativas, el nmero de declaratorias de emergencia emitidas, el nmero de
defunciones, el nmero de personas afectadas por las emergencias y los daos a la
infraestructura.
181
Evaluacin nm. 1647

IMPLEMENTACIN Y RESULTADOS DE LAS ACCIONES DE AUXILIO, 2006-2014

Ao
Fenmeno
Plan
Federal
1/
Total 2006-2014
2006 Subtotal3/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
2007 Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
2008 Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
2009 Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
2010 Subtotal5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
182
n.a.
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
Coordinacin
2/
n.a.
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
Estados
afectados3/
(a)
156
13
0
13
1
0
0
0
20
1
20
0
0
0
0
19
2
19
0
0
0
0
8
0
8
0
0
0
0
21
3
21
0
0
0
0
Estados
preparados4/
(b)
111
5
0
5
1
0
0
0
14
0
14
0
0
0
0
12
1
12
0
0
0
0
3
0
3
0
0
0
0
16
1
16
0
0
0
0
Proporcin
(%)
(c)=b/a
71.2
38.5
n.c.
38.5
100.0
n.c.
n.c.
n.c.
70.0
0
70.0
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
63.2
50.0
63.2
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
37.5
n.c.
37.5
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
76.2
33.3
76.2
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
Nmero de
declaratorias
emitidas
551
57
0
56
1
0
0
0
49
1
48
0
0
0
0
77
3
74
0
0
0
0
23
0
23
0
0
0
0
86
3
83
0
0
0
0
Defunciones
(d)
5,088
708
31
220
119
13
325
0
526
72
187
36
6
225
0
530
14
148
46
0
322
0
608
16
100
51
116
325
0
535
60
199
61
0
215
0
Personas
Proporcin
afectada
(f)=e/d
(e)
15,042,812
2,957
545,132
770
168
5
537,881
2,445
4,439
37
92
7
2,552
8
0
n.c.
3,039,858
5,779
4,845
67
2,997,258
16,028
2,118
59
67
11
35,570
158
0
n.c.
1,525,125
2,878
9,023
645
1,509,077
10,196
3,707
81
0
n.c.
3,318
10
0
n.c.
581,067
956
8,837
552
554,368
5,544
9,476
186
2,282
20
6,104
19
0
n.c.
1,992,550
3,724
41,360
689
1,926,646
9,682
11,657
191
0
n.c.
12,887
60
0
n.c.
Viviendas
Daadas
Escuelas
825,371
53,735
10
53,500
223
0
2
0
226,778
872
225,835
50
0
21
0
62,223
1,768
60,400
49
0
6
0
50,442
1,747
48,473
213
0
9
0
227,928
4,140
223,438
320
0
30
0
20,140
395
0
395
0
0
0
0
5,467
4
5,463
0
0
0
0
713
49
663
1
0
0
0
894
20
872
1
0
1
0
4,401
314
4,075
12
0
0
0
Hospitales
1,446
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
529
0
529
0
0
0
0
146
0
146
0
0
0
0
89
0
89
0
0
0
0
405
18
387
0
0
0
0
rea de cultivo
daada y/o
pastizales (ha.)
7,841,459.8
359,052.7
2.0
115,185.5
243,865.2
0.0
0.0
0.0
865,563.8
0.0
723,899.7
141,664.1
0.0
0.0
0.0
791,520.6
0.0
559,875.1
231,645.5
0.0
0.0
0.0
716,636.3
0.0
420,292.1
296,344.2
0.0
0.0
0.0
961,525.0
57,000.0
789,800.0
114,725.0
0.0
0.0
0.0
Caminos
afectados
(km)
56,841.7
8,635.9
0.0
8,635.9
0.0
0.0
0.0
0.0
18,474.4
0.0
18,474.4
0.0
0.0
0.0
0.0
1,811.0
0.0
1,811.0
0.0
0.0
0.0
0.0
1,028.3
0.0
1,028.3
0.0
0.0
0.0
0.0
5,753.4
96.6
5,656.8
0.0
0.0
0.0
0.0
Total de daos
(millones de
pesos)6/
375,616.8
6,538.4
1.2
6,065.3
364.1
0.0
107.8
0.0
66,951.5
1,384.3
65,329.9
190.0
0.0
47.3
0.0
17,822.1
97.5
17,323.7
301.5
0.0
99.4
0.0
17,572.1
86.7
16,914.8
385.3
0.0
185.3
0.0
106,496.1
10,170.6
95,160.4
1,065.6
0.0
99.5
0.0
Contina
Evaluacin nm. 1647

Ao
Fenmeno
Plan
Federal
1/
2011
2012
2013
2014
Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
Subtotal 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
Sub total 5/
Geolgico
Hidrometeorolgico
Qumico-tecnolgico
Sanitario-ecolgico
Socio-organizativo
Astronmico
n.a.
SI
SI
SI
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
SI
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
SI
Coordinacin
2/
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
NO
NO
NO
NO
NO
NO
n.a.
SI
SI
SI
SI
SI
SI
n.a.
SI
SI
SI
SI
SI
SI
Estados
afectados3/
(a)
17
3
16
0
0
0
0
12
2
12
0
0
0
0
22
2
22
1
0
0
0
24
2
24
0
0
0
0
Estados
preparados4/
(b)
14
0
14
0
0
0
0
9
0
9
0
0
0
0
19
1
19
0
0
0
0
19
1
19
0
0
0
0
Proporcin
(%)
(c)=b/a
82.4
0
87.5
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
75.0
0
75.0
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
86.4
50.0
86.4
0.00
n.c.
n.c.
n.c.
79.2
50.0
79.2
n.c.
n.c.
n.c.
n.c.
Nmero de
declaratorias
emitidas
54
5
49
0
0
0
0
44
6
38
0
0
0
0
86
3
82
1
0
0
0
75
3
72
0
0
0
0
Defunciones
(d)
427
16
164
60
1
186
0
627
12
140
88
4
383
0
642
12
300
57
0
273
0
485
10
118
27
3
327
0
Personas
Proporcin
afectada
(f)=e/d
(e)
1,778,793
4,166
35,874
2,242
1,717,533
10,473
22,057
368
62
62
3,267
18
0
n.c.
1,026,489
1,637
165,631
13,803
842,744
6,020
13,002
148
1,908
477
3,204
8
0
n.c.
3,170,539
4,939
2,935
245
3,139,431
10,465
24,558
431
358
n.c.
3,257
12
0
n.c.
1,383,259
2,852
218,611
21,861
1,138,091
9,645
24,109
893
21
7
2,427
7
0
n.c.
Viviendas
Daadas
Escuelas
50,784
1,217
49,410
155
0
2
0
52,377
23,726
28,433
177
0
41
0
61,725
1,010
60,589
79
0
47
0
39,379
12,528
26,810
40
0
1
0
3,899
11
3,882
5
0
1
0
718
227
491
0
0
0
0
2,390
30
2,358
1
0
1
0
1,263
298
964
1
0
0
0
Hospitales
100
9
90
1
0
0
0
29
15
13
1
0
0
0
122
12
108
2
0
0
0
26
9
15
1
0
1
0
rea de cultivo
daada y/o
pastizales (ha.)
2,497,266.4
0.0
1,540,861.6
956,404.8
0.0
0.0
0.0
491,540.4
0.0
143,453.9
348,026.5
0.0
60.0
0.0
980,242.8
0.0
567,026.8
413,216.0
0.0
0.0
0.0
178,111.8
0.0
22,538.0
155,573.8
0.0
0.0
0.0
Caminos
afectados
(km)
19,360.5
1.0
19,359.5
0.0
0.0
0.0
0.0
1,778.2
892.2
886.0
0.0
0.0
0.0
0.0
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
FUENTE: Elaborado por la ASF con informacin proporcionada por la SEGOB mediante los oficios nms. DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015 y DGGR/DGAC/1497/2015 del
19 de octubre de 2015, y las pginas web http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/2012, 2013 y 2014.
1/
Se refiere a la existencia de planes federales para la atencin especfica de cada uno de los fenmenos perturbadores.
2/
Se refiere a la existencia de mecanismos formales de coordinacin entre los miembros de SINAPROC para la atencin de los fenmenos perturbadores.
3/
Estados en los que se present una declaratoria de emergencia por la presencia de un fenmeno perturbador.
4/
Estados que contaron con planes y programas ante la declaratoria de emergencia ocasionada por un fenmeno perturbador.
5/
Las cantidades presentadas en los subtotales respecto de los estados preparados y estados afectados pudiera no cuadrar, ya que se contabiliza por estado no por
fenmeno, y en un mismo estado se pudieron presentar dos fenmenos diferentes en el ao revisado.

6/
n.a.
n.c.
n.d.
Nota:
No aplicable.
No cuantificable.
no disponible.
Para el periodo 2000-2005 no se dispuso de informacin respecto de los estados afectados por fenmenos perturbadores y de los estados preparados ante los fenmenos.
183
Continuacin
Total de daos
(millones de
pesos) 6/
45,345.0
456.2
43,300.4
1,506.8
0.0
81.6
0.0
18,356.6
1,649.4
16,189.5
392.5
0.0
125.2
0.0
63,601.9
861.4
58,402.2
4,308.5
0.0
29.8
0.0
32,933.1
2,344.1
27,962.3
2,559.8
0.0
66.9
0.0
Evaluacin nm. 1647

El cuadro muestra que el tipo de fenmeno para el cual el SINAPROC cont con una mayor
preparacin fue el hidrometeorolgico, el cual provoc el 92.3% (346,648.5 millones de pesos)
del total de las prdidas del periodo cuantificadas en trminos monetarios (375,616.8 millones
de pesos); sin embargo, en ninguno de los aos se cont en el orden estatal con planes ni
programas para atender los fenmenos sanitario-ecolgicos, los cuales provocaron una
defuncin por cada 33 personas afectadas en el periodo, y ninguno de los rdenes estatal y
federal cont con planes ni programas para atender los fenmenos socio-organizativos, que
ocasionaron el 50.7% (2,581) de los decesos registrados en el periodo (5,088), lo que denota
falta de preparacin para atender las consecuencias de los fenmenos perturbadores, en
detrimento de la resiliencia de la sociedad.
De 2000 a 2014, el Gobierno Federal autoriz 166,428,778.1 miles de pesos para la
recuperacin de los sectores afectados por los desastres, como se muestra en la grfica
siguiente:
RECURSOS AUTORIZADOS DEL FONDEN PARA LAS ACCIONES DE
RECUPERACIN POR SECTOR AFECTADO, 2000 -2014
(Miles de pesos a precios constantes de 2014)
Salud
1,445,167.9
0.9%
Educativo
5,916,387.2
3.6%
Hidrulico
33,795,575.2
20.3%
Urbano
5,817,746.4
Vivienda
3.5%
10,888,432.8
6.5%
Otros
22,318,448.9
Carretero,
86,247,019.7
51.8%
FUENTE:
Otros:
Nota:
184
Elaborado por la ASF con base en la informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio
Acucola, Agrcola, Antropologa e Historia, reas Naturales Protegidas, Cauces Ros, Conasupo, Cultura,
Deportivo, Forestal, Hidroagrcola, Medio Ambiente, Monumentos Histricos, Naval, Pesquero y Acucola,
Portuario, Residuos Slidos, Turismo, y Zonas Costeras.
Evaluacin nm. 1647

El sector carretero concentr el 51.8% de los recursos del FONDEN autorizados en el periodo,
seguido por el sector hidrulico, con el 20.3% y, el de vivienda, con el 6.5%, los cuales
recibieron el 78.6% de los recursos autorizados para reconstruccin, lo que da cuenta de la
vulnerabilidad de dichos sectores a los fenmenos perturbadores y de su falta de resiliencia.
Por tipo de fenmeno perturbador, el que caus los mayores daos fue el hidrometeorolgico,
por lo que requiri el 96.6% (160,769,994.0 miles de pesos) del total de recursos autorizados
para la recuperacin de 2000 a 2014, y provoc daos en todos los aos, como se muestra en
el cuadro siguiente:
185
Evaluacin nm. 1647

RECURSOS AUTORIZADOS DEL FONDEN POR AO EN CADA

TIPO DE FENMENO PERTURBADOR, 2000-2014
(Miles de pesos a precios constantes de 2014)
45,000,000.0
40,000,000.0
35,000,000.0
30,000,000.0
25,000,000.0
20,000,000.0
15,000,000.0
10,000,000.0
5,000,000.0
0.0
Qumico-Tecnolgico
Hidrometeorolgico
Geolgico
FUENTE:
n.a.
Nota:
186
2000
92,761.9
2001
n.a.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
n.a.
1,869,877.7 2,197,675.4 5,148,604.3 2,898,502.7

n.a.
30,212.9
5,909.8
945,815.6
560,433.9
n.a.
9,915,295.7 3,062,481.4 14,694,968.2 7,620,553.9 5,922,772.9 39,795,233.4 12,859,282.5 6,058,805.6 39,143,084.0 9,022,422.4
n.a.
n.a.
n.a.
31,816.4
45,954.6
2,188,640.6
96,244.1
781,259.4
Elaborado por la ASF con base en la informacin proporcionada por la SEGOB mediante el oficio DGGR/DGAC/1338/2015 del 14 de septiembre de 2015.
No se aplica.
359,098.6
1,081,070.3
Evaluacin nm. 1647

La recurrencia y variabilidad de los daos provocados por los fenmenos hidrometeorolgicos

da cuenta de que, si bien se cuenta con planes y programas para atenderlo en el orden federal
de gobierno, las medidas implementadas no han logrado mitigar sus efectos, en detrimento de
la resiliencia de la poblacin.
En sntesis, las estrategias implementadas del Gobierno Federal en los componentes de
previsin y prevencin no lograron cumplir en su totalidad el objetivo de mitigar los riesgos a
los que est expuesta la sociedad a fin de reducir su vulnerabilidad, debido a que la
informacin generada en la previsin no se incorpor sistemticamente a la prevencin y en
esta ltima no se logr encauzar plenamente los esfuerzos del SINAPROC hacia el
establecimiento de medidas que incrementen la resiliencia de la sociedad, por lo que
prevaleci el enfoque reactivo de la poltica pblica, el cual, al estar orientado a la atencin de
los efectos del problema, no es capaz de atender por completo sus causas, ni de cumplir
cabalmente con el objetivo central de la poltica pblica de reducir la vulnerabilidad de la
poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores a fin de
preservar la integridad fsica y patrimonial de la poblacin, lo que se refleja en la variabilidad de
los efectos nocivos de dichos fenmenos sobre la sociedad.
187
Evaluacin nm. 1647

188
Evaluacin nm. 1647

4.
Consideraciones finales y prospectiva
La ubicacin geogrfica de Mxico y sus condiciones fsicas lo exponen a una amplia variedad
de fenmenos perturbadores de origen natural, ya que forma parte del Cinturn de Fuego del
Pacfico, donde se registra la mayor actividad ssmica del mundo; cuenta con 31 volcanes
potencialmente activos; se encuentra en la regin intertropical, lo que provoca que reciba una
media anual de 24.5 ciclones tropicales y 4 huracanes; y posee una vasta diversidad de climas
que pueden tornarse severos.
Asimismo, las dinmicas social y econmica provocan que el pas est expuesto a fenmenos
perturbadores de origen antropognico, tales como incendios, epidemias, explosiones,
accidentes industriales, fugas de material txico o radioactivo y manifestaciones de
descontento social, entre otros.
En 1985, los sismos del 19 y 20 de septiembre en la Ciudad de Mxico pusieron de manifiesto la
vulnerabilidad de la poblacin ante los fenmenos perturbadores, pues aproximadamente
6,000 personas perdieron la vida y los daos por prdidas materiales fueron equivalentes al
2.7% del PIB de ese ao, 144/ por lo que el Gobierno Federal se propuso establecer un sistema
de proteccin civil que permitiera hacer frente a estas contingencias de una forma oportuna,
para lo cual tena que ser capaz de estudiar, prevenir y atender las emergencias durante y
despus de la presencia de esos fenmenos.
En 2000, se expidi la primera Ley General de Proteccin Civil, con objeto de establecer las
bases de coordinacin para encauzar las estrategias conjuntas de la Federacin, las entidades
federativas, el Distrito Federal y los municipios, tanto en acciones de carcter preventivo, como
durante el auxilio en caso de desastre y la recuperacin posterior; y se incluyeron objetivos y
144/
BITRN, Daniel, Caractersticas del impacto socioeconmico de los principales desastres ocurridos en Mxico en el periodo
1980-99, CENAPRED, Mxico, 2001, pp. 47-49.
189
Evaluacin nm. 1647

estrategias relacionados con la proteccin civil en el PND 2001-2006, con lo cual se integr
normativa y programticamente la poltica pblica en el contexto nacional.
En 2012, se promulg una segunda Ley General de Proteccin Civil, que derog la publicada en
2000, con objeto de introducir en la poltica pblica el concepto de gestin integral de riesgos,
el cual plantea que la proteccin civil no debe centrarse en la ocurrencia de desastres, sino en
los factores de riesgo que pueden provocar que un fenmeno perturbador se convierta en un
desastre. Esta ley puso un mayor nfasis en los mecanismos necesarios para prever y prevenir
los efectos nocivos de los fenmenos perturbadores, pues se determin que stos son los
componentes que se enfocan en la mitigacin de los riesgos que afectan a la sociedad,
mientras que el auxilio y recuperacin se centran en la atencin de sus efectos.
La Ley General de Proteccin Civil prev la creacin de nuevas estructuras para una mejor
coordinacin entre las distintas autoridades y niveles de gobierno que conforman el SINAPROC,
y el Reglamento de dicha ley, publicado en 2014, regula, desarrolla y complementa las
disposiciones que conforman la Ley General.
En este contexto, el problema que busc atender la poltica pblica de proteccin civil de 2000
a 2014 fue el de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura pblica ante
los fenmenos perturbadores, con objeto de reducir dicha vulnerabilidad para preservar la
integridad fsica y patrimonial de la poblacin.
Si bien la definicin conceptual del problema es slida, ya que se identificaron tanto su causas
como sus efectos, as como las debilidades de la poltica pblica que han obstaculizado su
atencin, el Gobierno Federal careci de un diagnstico general sobre el grado de
vulnerabilidad de la sociedad que sirviera de lnea base para la poltica pblica, y tampoco
dise indicadores estratgicos para medir el avance en la atencin del problema, lo que
impidi determinar si existi un cambio en la vulnerabilidad de la poblacin que fuera
imputable a las medidas ejecutadas por el Gobierno Federal.
La estrategia central del Gobierno Federal de 2000 a 2014 consisti en reorientar la poltica
pblica de un esquema reactivo enfocado en la atencin de los efectos del problema a uno
preventivo basado en la gestin integral de riesgos; sin embargo, la ASF considera que, si
190
Evaluacin nm. 1647

bien es innegable que existieron avances, no se logr la reorientacin planteada debido a

deficiencias identificadas tanto en el diseo de la poltica como en su implementacin.
La superestructura normativa de la poltica pblica y los objetivos y estrategias establecidos en
los documentos de planeacin de mediano plazo se orientaron hacia el fortalecimiento de las
medidas de previsin y prevencin, pero el diseo presupuestal de la poltica pblica se inclin
claramente hacia el auxilio y recuperacin de la poblacin ante las emergencias y desastres
provocados por los fenmenos perturbadores, pues ms del 80.0% del presupuesto asignado a
la poltica pblica fue ejercido en estos ltimos componentes y, por cada peso invertido en
medidas preventivas mediante los instrumentos financieros de gestin de riesgos, se gastaron
66.2 pesos en medidas reactivas por medio de dichos instrumentos, sin que dicho patrn se
modificara a lo largo del periodo de estudio. Esta situacin impidi enfocar la poltica en la
atencin de las causas del problema, pues propici una aplicacin inercial de los recursos en los
componentes de auxilio y recuperacin.
Asimismo, si bien la Ley General de Proteccin Civil estableci las bases para la coordinacin de
los tres rdenes de gobierno y seal las directrices para la aplicacin de la gestin integral de
riesgos, el marco normativo estuvo incompleto, pues no se finaliz la homologacin de los
marcos jurdicos de las entidades federativas, pese a que sta debi concluirse en junio de
2013, y, en consecuencia, no se establecieron como obligatorios aspectos fundamentales para
el funcionamiento de la poltica pblica que son responsabilidad de los gobiernos locales, como
son la elaboracin de los atlas de riesgos estatales, municipales y delegacionales a efecto de
emplearlos como base para la elaboracin de planes y programas de proteccin civil; el
ordenamiento territorial fundamentado en la identificacin de las zonas de riesgo, y el
establecimiento de sanciones para quienes edificaran o construyeran infraestructura sin contar
con un anlisis de riesgo. Esta situacin provoc que los rdenes municipal y estatal carecieran
de medidas concretas para incrementar la resiliencia de la sociedad, as como de la preparacin
necesaria para hacer frente a las emergencias provocadas por fenmenos perturbadores.
El diseo metodolgico se encontr desarticulado y desactualizado, toda vez que el Manual de
Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil se public en 2006 y no ha sido
armonizado con la Ley General de Proteccin Civil de 2012, pese a que debi actualizarse en
191
Evaluacin nm. 1647

agosto de 2014, lo que limit la coordinacin del SINAPROC para la implementacin de

medidas de prevencin en el marco de la gestin integral de riesgos y provoc que la
coordinacin en los componentes de auxilio y recuperacin se basara en las reglas de
operacin del FONDEN, el cual, desde su concepcin, se defini como un complemento de las
medidas preventivas, por lo que dicha coordinacin no estuvo fortalecida jurdicamente.
En cuanto a la implementacin de la poltica pblica, se registraron avances derivados de las
acciones del Gobierno Federal para generar y sistematizar informacin sobre los fenmenos
perturbadores, pues el ANR se conform con informacin del orden federal de gobierno, con
los atlas estatales del 87.5% (28) de las entidades federativas y con los atlas municipales del
14.0% (344) de los municipios, y se constituy como una herramienta til para modelar
escenarios de riesgo relacionados con los seis tipos de fenmenos perturbadores establecidos
en la ley. Asimismo, el SINAPROC cont con sistemas de monitoreo suficientes y oportunos
para dar seguimiento a los fenmenos hidrometeorolgicos, sismos, volcanes y tsunamis.
Tambin existieron avances en la coordinacin del SINAPROC en los componentes de auxilio y
recuperacin, ya que se pusieron en operacin el Consejo Nacional de Proteccin Civil y el CNE,
instancias que tienen la facultad de incorporar sus decisiones al marco operativo de la poltica
pblica con base en el aprendizaje derivado de la atencin de emergencias y desastres; se
simplificaron los procedimientos para la autorizacin de los insumos requeridos para hacer
frente a las contingencias, y se mejor la oportunidad con que se autorizaron dichos recursos
para auxiliar a la poblacin afectada por los fenmenos perturbadores.
No obstante, pese a los avances registrados, se presentaron deficiencias que obstaculizaron
que la poltica pblica fuera reorientada hacia la atencin de las causas del problema, pues se
careci de sistemas para monitorear la totalidad de los fenmenos perturbadores previsibles
que afectan el territorio nacional, lo que impidi la comprensin completa de los peligros que
representan dichos fenmenos y de la manera en la que afectan a la sociedad; el Atlas Nacional
de Riesgos no fue utilizado como el marco de referencia para la elaboracin de estrategias
preventivas, y se careci de diagnsticos que permitieran establecer estrategias para la
profesionalizacin de los servidores pblicos responsables de la proteccin civil y para
192
Evaluacin nm. 1647

fomentar la cultura de autoproteccin entre la poblacin, enfocadas en el incremento de la

resiliencia de la sociedad.
Estas deficiencias ocasionaron la falta de vinculacin entre la previsin y el resto de los
componentes de la poltica pblica, as como la desarticulacin de los planes y programas de
proteccin civil para enfrentar la totalidad de los fenmenos perturbadores que afectan cada
regin del pas, en detrimento de la reduccin de la vulnerabilidad de la sociedad.
En consecuencia, pese a que se fortaleci la coordinacin del SINAPROC en los componentes de
auxilio y recuperacin, y se simplificaron los procedimientos para acceder a los recursos
destinados a la atencin de emergencias y desastres, los efectos nocivos de los fenmenos
perturbadores, en trminos de defunciones y daos materiales, presentaron un
comportamiento errtico a lo largo del periodo analizado, sin que fuera posible identificar una
tendencia, lo que impidi determinar la imputabilidad de los resultados a la poltica pblica y
refuerza la necesidad de reorientarla hacia las acciones preventivas, toda vez que, de no
hacerlo, los desastres provocados por los fenmenos perturbadores continuarn dependiendo
principalmente de su nmero e intensidad y no de las acciones del gobierno para mitigarlos. De
continuar la tendencia actual, la sociedad seguir siendo ampliamente vulnerable a las
consecuencias de los fenmenos perturbadores, y continuar aumentando impredeciblemente
el gasto requerido en medidas reactivas.
A partir de las conclusiones del presente estudio, la ASF sugiere las medidas siguientes:
1. Que el SINAPROC, por medio de la CNPC, en coordinacin con el CENAPRED y las
instancias que participan en la identificacin de las zonas de riesgos y el monitoreo de
los fenmenos perturbadores que afectan el territorio nacional, elabore un diagnstico
del estado actual de la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la infraestructura
pblica ante dichos fenmenos, a fin de definir una lnea base que sirva para medir el
avance en la atencin del problema pblico en trminos de la mitigacin de dicha
vulnerabilidad.
2. Que el CENAPRED defina una metodologa para medir y evaluar continuamente la
vulnerabilidad de la poblacin, en trminos de su susceptibilidad a sufrir daos o
193
Evaluacin nm. 1647

prdidas ante la presencia de un fenmeno perturbador, en la que se incluyan los

factores fsicos, sociales, econmicos y ambientales que propician dicha vulnerabilidad
y se promueva que sea de aplicacin obligatoria.
3. Que la CNPC establezca indicadores estratgicos, en colaboracin con las instancias
responsables en el mbito de su competencia, con el apoyo de instancias
especializadas, en los que defina la manera de medir el logro de la poltica pblica, en
trminos de la reduccin de la vulnerabilidad y del riesgo de la sociedad ante
4. Que la CNPC promueva, en el seno del Consejo Nacional de Proteccin Civil, que se
establezcan compromisos con fechas lmite para la homologacin de los marcos
jurdicos de los rdenes estatal y municipal con la Ley General de Proteccin Civil, a fin
de que se establezcan las obligaciones de: desarrollar los atlas de riesgos estatales y
municipales para emplearlos como base para la elaboracin de planes y programas de
proteccin civil; ordenar el territorio con base en la identificacin de las zonas de
riesgo, y establecer sanciones para quienes edifiquen o construyan infraestructura sin
contar con un anlisis de riesgo, as como para quienes lo autoricen.
5. Que la CNPC promueva, en el seno del Consejo Nacional de Proteccin Civil, que se
armonice el Manual de Organizacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil con la Ley
General de Proteccin Civil y su Reglamento, a fin de incorporar la gestin integral de
riesgos y definir claramente las funciones de cada uno de los integrantes del SINAPROC,
para que ste se coordine de manera eficiente en cada uno de los componentes de la
poltica pblica.
6. Que la CNPC establezca mecanismos de coordinacin entre los integrantes del
SINAPROC que aseguren el uso de la informacin contenida en el ANR, a fin de que se
tome como base para la elaboracin de planes, programas y estrategias en cada uno de
los componentes de la poltica pblica.
7. Que el CENAPRED realice un diagnstico sobre la pertinencia de monitorear la totalidad
de los fenmenos perturbadores definidos en la Ley General de Proteccin Civil y, con
194
Evaluacin nm. 1647

base en ste, disee e implemente, en colaboracin con las instancias responsables en

el mbito de su competencia, los sistemas de monitoreo necesarios para dar
seguimiento a los fenmenos que provocan efectos nocivos en la sociedad, a fin de
contar con informacin til para incrementar la resiliencia de la poblacin.
8. Que la CNPC evale la pertinencia de establecer vnculos para el intercambio de
informacin con los pases que posean sistemas de monitoreo y alertamiento
avanzados y que apliquen la gestin integral de riesgos, a fin de fortalecer la actuacin
del SINAPROC en estos aspectos.
9. Que la CNPC y el CENAPRED, en coordinacin con los rdenes estatal y municipal,
elaboren un diagnstico basado en los atlas de riesgos para determinar el tipo de
planes y programas que requiere cada gobierno local, a fin de atender los fenmenos
perturbadores que afectan su territorio, con el propsito de establecer estrategias para
fomentar su elaboracin.
10. Que la CNPC elabore en colaboracin con las instancias responsables en el mbito de
su competencia, un diagnstico sobre los requerimientos y obstculos para
implementar el Servicio Civil de Carrera en materia de proteccin civil y, con base en
ste, desarrolle una estrategia de profesionalizacin para asegurar que los servidores
pblicos responsables de la poltica pblica cuenten con las habilidades, conocimientos
y capacidades necesarias para desarrollar sus funciones.
11. Que la CNPC en colaboracin con las instancias responsables en el mbito de su
competencia, as como con el apoyo de instancias especializadas, elabore un
diagnstico sobre la situacin actual de la cultura de autoproteccin en la sociedad, a
fin de establecer una estrategia de educacin que incremente la preparacin de la
poblacin ante los fenmenos perturbadores.
12. Que la CNPC, en el seno del Consejo Nacional de Proteccin Civil, evale la pertinencia
de establecer una estrategia que permita contar con antelacin a la ocurrencia de los
fenmenos perturbadores en el marco de sus atribuciones, la adquisicin de insumos
195
Evaluacin nm. 1647

para la atencin de las emergencias, con el propsito de reducir los costos que esto
representa.
13. Que la CNPC en colaboracin con las instancias responsables en el mbito de su
competencia, realice un diagnstico sobre la operacin de los instrumentos financieros
de gestin de riesgos, a fin de determinar si cumplen, o no, con los plazos de
autorizacin de recursos, y programas de rehabilitacin y reconstruccin de
infraestructura pblica afectada en las zonas declaradas en desastres natural, y con
base en este, se identifiquen reas de oportunidad para definir una estrategia de
coordinacin eficiente de los procesos de acceso a dichos recursos, a efecto de
garantizar el oportuno retorno a la normalidad de las funciones sociales, y el
incremento de la resiliencia en materia de emergencias y desastres de origen natural.
14. Que la CNPC promueva, en el seno del Consejo Nacional de Proteccin Civil, se autorice
la revisin del marco regulatorio de los instrumentos financieros de gestin de riesgos,
para, en su caso, llevar a cabo la modificacin, reforma o actualizacin, con una visin
transversal de Gestin Integral de Riesgos de Desastres, a fin de que se autoricen
recursos para que la reconstruccin de la infraestructura daada garantice la reduccin
de los riesgos preexistentes, a fin de incrementar su resiliencia y evitar daos
semejantes en el futuro.
La Ley General de Proteccin Civil vigente y su Reglamento establecen los medios para reducir
perturbadores por medio de la gestin integral de riesgos, y el Gobierno Federal ha
implementado medidas que se ajustan a dicha estrategia; sin embargo, la atencin del
problema requiere que el SINAPROC se ocupe prioritariamente de la mitigacin de los riesgos a
los que est expuesta la sociedad, situacin que no se materializ de 2000 a 2014, debido a que
la informacin generada en la previsin no se incorpor sistemticamente a la prevencin y en
esta ltima no se logr encauzar los esfuerzos del SINAPROC hacia el establecimiento de
medidas que incrementaran la resiliencia de la sociedad, por lo que prevaleci el enfoque
reactivo de la poltica pblica, el cual, al estar orientado a la atencin de los efectos del
problema, resulta limitado para atender sus causas y para cumplir cabalmente con el objetivo
196
Evaluacin nm. 1647

central de la poltica pblica de reducir la vulnerabilidad de la poblacin, sus bienes y la

infraestructura pblica ante los fenmenos perturbadores, a fin de preservar la integridad fsica
y patrimonial de la poblacin. Para reorientar la poltica, es indispensable que los rdenes
locales de gobierno asuman su responsabilidad y homologuen el diseo estructural y la
implementacin de sus propias polticas con lo establecido en la Ley General de Proteccin Civil
y su Reglamento, y que el Gobierno Federal fundamente sistemticamente sus estrategias en el
Atlas Nacional de Riesgos y asigne los recursos presupuestarios ajustndose a ese anlisis.
197
Evaluacin nm. 1647

198
Evaluacin nm. 1647

Glosario de trminos
Accidente
Evento no premeditado aunque muchas veces previsible, que se presenta en forma

sbita, altera el curso regular de los acontecimientos, lesiona o causa la muerte a las
personas y ocasiona daos en sus bienes y en su entorno.
Afectado
Personas, sistemas o territorios sobre los cuales acta un fenmeno, cuyos efectos
producen perturbacin o dao.
Agente regulador
Lo constituyen las acciones, instrumentos, normas, obras y en general todo aquello

destinado a proteger a las personas, bienes, infraestructura estratgica, planta
productiva y el medio ambiente, a reducir los riesgos y a controlar y prevenir los
efectos adversos de un agente perturbador.
Alarma
ltimo de los tres posibles estados de mando que se producen en la fase de

emergencia del subprograma de auxilio (prealerta, alerta y alarma). Se establece
cuando se han producido daos en la poblacin, sus bienes y su entorno, lo cual
implica la necesaria ejecucin del subprograma de auxilio. Instrumento acstico,
ptico o mecnico que al ser accionado segn previo acuerdo, avisa de la presencia o
inminencia de una calamidad; por lo que al accionarse, las personas involucradas
toman las medidas preventivas necesarias de acuerdo a una preparacin
preestablecida. Tambin tiene el sentido de la emisin de un aviso o seal para
establecer el estado de alarma en el organismo correspondiente, en cuyo caso se dice
"dar la alarma".
Alerta
Segundo de los tres posibles estados de conduccin que se producen en la fase de

emergencia (prealerta, alerta y alarma). Se establece al recibir informacin sobre la
inminente ocurrencia de una calamidad cuyos daos pueden llegar al grado de
desastre, debido a la forma en que se ha extendido el peligro o en virtud de la
evolucin que presenta, de tal manera que es muy posible la aplicacin del
subprograma de auxilio.
Alertamiento
Primera funcin del subprograma de auxilio que tiene por objeto informar de manera
oportuna, precisa y suficiente a las autoridades responsables de participar en las
acciones de respuesta, sobre los niveles de emergencia que ofrece la situacin
presentada. La finalidad prctica de esta funcin estriba en colocar a esas autoridades
en uno de los tres posibles estados de mando: prealerta, alerta o alarma para asegurar
las condiciones que les permitan una intervencin adecuada.
Asentamiento humano
Establecimiento de un grupo de personas, con el conjunto de sus sistemas de

subsistencia, en un rea fsicamente localizada.
Atencin de daos
Medidas adoptadas para mitigar o atenuar la extensin del dao, la penuria y el

sufrimiento causados por el desastre.
Atencin de desastres
Conjunto de acciones que tienen como objetivo, prevenir y auxiliar a la poblacin

daada por el impacto de las calamidades.
Atlas de riesgo
Sistema integral de informacin sobre los agentes perturbadores y daos esperados,

resultado de un anlisis espacial y temporal sobre la interaccin entre los peligros, la
vulnerabilidad y el grado de exposicin de los agentes afectables.
Auxilio
Tercer componente de la poltica pblica de proteccin civil. Se refiere a las acciones

inmediatas destinadas a salvaguardar la vida de las personas, sus bienes y la planta
productiva, y a resguardar los servicios pblicos y el medio ambiente ante la presencia
de un fenmeno perturbador.
Brigada
Grupo de personas que se organizan dentro de un inmueble, capacitadas y adiestradas

en funciones bsicas de respuesta a emergencias, como son primeros auxilios, combate
199
Evaluacin nm. 1647

a conatos de incendio, evacuacin, bsqueda y rescate; designados en la Unidad

Interna de Proteccin Civil como encargados del desarrollo y ejecucin de acciones de
prevencin, auxilio y recuperacin, con base en el Programa Interno de Proteccin Civil
del inmueble.
Catstrofe
Suceso desafortunado que altera gravemente el orden regular de la sociedad y su

entorno; por su magnitud genera un alto nmero de vctimas y daos severos.
Contingencia
Situacin o condicin anormal que puede causar un dao a la sociedad y propiciar un

riesgo excesivo para la salud y la seguridad del pblico en general.
Damnificado
Persona afectada por un desastre, que ha sufrido dao o perjuicio en sus bienes, en
cuyo caso generalmente ha quedado ella y su familia sin alojamiento o vivienda, en
forma total o parcial, permanente o temporalmente, por lo que recibe de la comunidad
y de sus autoridades, refugio temporal y ayuda alimenticia temporales, hasta el
momento en que se alcanza el restablecimiento de las condiciones normales del medio
y la rehabilitacin de la zona alterada por el desastre.
Dao
Menoscabo o deterioro inferido a elementos fsicos de la persona o del medio

ambiente, como consecuencia del impacto de una calamidad o agente perturbador
sobre el sistema afectable (poblacin y entorno). Existen diferentes tipos de daos:
humanos (muertos y lesionados), materiales (leves, parciales y totales), productivos
(internos y externos al sistema), ecolgicos (flora, fauna, agua, aire y suelo) y sociales (a
la seguridad, a la subsistencia y a la confianza).
Declaracin de la emergencia
Consiste en la manifestacin oficial de la misma, en el orden nacional, estatal o

municipal.
Delimitacin de las reas

de riesgo
Especificacin de las reas susceptibles de ser alcanzadas por el fenmeno destructivo,

en funcin de su tipo y naturaleza; existen tres reas perfectamente delimitadas.
rea de intervencin: constituye el espacio destinado a la evaluacin en caso de
siniestro. En sta se realizan fundamentalmente las funciones encomendadas y fungen
los grupos de intervencin operativa y de rescate sanitario.
rea de socorro: es la zona inmediata a la de intervencin; en sta se realizan las
operaciones de socorro sanitario y se organizan los escalones de apoyo al grupo de
intervencin operativa.
rea base: zona en donde se pueden concentrar y organizar las reservas, puede ser el
lugar de recepcin de los evacuados para su posterior distribucin en los refugios
temporales.
Desastre
Evento concentrado en tiempo y espacio, en el cual la sociedad o una parte de ella

sufre un severo dao e incurre en prdidas para sus miembros, de tal manera que la
estructura social se desajusta y se impide el cumplimiento de las actividades esenciales
de la sociedad, afectando el funcionamiento vital de la misma.
Emergencia
Situacin o condicin anormal que puede causar un dao a la sociedad y propiciar un

riesgo excesivo para la salud y la seguridad del pblico en general. Conlleva la
aplicacin de medidas de prevencin, proteccin y control sobre los efectos de una
calamidad.
Evacuacin
Medida de seguridad por alejamiento de la poblacin de la zona de peligro, en la cual

debe preverse la colaboracin de la poblacin civil, de manera individual o en grupos.
En su programacin, el procedimiento de evacuacin debe considerar, entre otros
aspectos, el desarrollo de las misiones de salvamento, socorro y asistencia social; los
medios, los itinerarios y las zonas de concentracin o destino; la documentacin del
transporte para los nios; las instrucciones sobre el equipo familiar, adems del
esquema de regreso a sus hogares, una vez superada la situacin de emergencia.
Fenmeno perturbador
Acontecimiento que puede impactar a un sistema afectable (poblacin y entorno) y

transformar su estado normal en un estado de daos que pueden llegar al grado de
desastre; por ejemplo: sismos, huracanes, incendios, etctera. Tambin se le llama
200
Evaluacin nm. 1647

calamidad, fenmeno destructivo, agente destructivo, sistema perturbador o evento

perturbador.
Fenmeno perturbador de
origen geolgico
Es un agente perturbador que tiene como causa directa las acciones y movimientos de
la corteza terrestre, e incluye sismos, erupciones volcnicas, tsunamis, la inestabilidad
de laderas, los flujos, los cados o derrumbes, los hundimientos, la subsidencia y los
agrietamientos.
origen hidrometeorolgico
Es el agente perturbador que se genera por la accin de las variables atmosfricas y da

origen a huracanes; ciclones tropicales; lluvias; inundaciones pluviales, fluviales,
costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo, polvo y elctricas; temperaturas
extremas, como heladas, nevadas y sequas; tormenta de invierno de borrascas y nieve;
deshielo; tolvaneras; fuertes vientos, y tornados.
origen qumico-tecnolgico
Es el agente perturbador que se genera por la accin violenta de diferentes sustancias

derivadas de su interaccin molecular o nuclear, y comprende incendios de todo tipo,
explosiones, fugas txicas, radiaciones y derrames.
origen sanitario - ecolgico
Se refiere a la accin patgena de agentes biolgicos que afectan a la poblacin, los

animales y las cosechas, causando su muerte o la alteracin de su salud, e incluye la
contaminacin del aire, agua, suelo y alimentos; epidemias; plagas; lluvia cida, y
desertificacin.
origen socio-organizativo
Es el agente perturbador que se genera con motivo de errores humanos o por acciones
premeditadas, tales como demostraciones de inconformidad social; concentracin
masiva de poblacin; terrorismo; sabotaje; vandalismo; accidentes areos, martimos o
terrestres, e interrupcin o afectacin de los servicios bsicos o de infraestructura
estratgica.
origen astronmico
Se refiere a los eventos, procesos o propiedades a los que estn sometidos los objetos
del espacio exterior, incluidos estrellas, planetas, cometas y meteoros que, al
interactuar con la tierra, pueden ocasionar perturbaciones destructivas tanto en la
atmsfera como en la superficie terrestre.
Infraestructura
Conjunto de bienes y servicios bsicos que sirven para el desarrollo de las funciones de
cualquier organizacin o sociedad, generalmente gestionados y financiados por el
sector pblico. Entre ellos se cuentan los sistemas de comunicacin, las redes de
energa elctrica, etctera.
Instrumentacin
Proveer a un programa, proyecto o actividad de los elementos necesarios para su

ejecucin.
Integracin
Reunin del personal y los recursos materiales, financieros y tcnicos necesarios, as

como la conjugacin de los mismos para el cumplimiento de los objetivos definidos en
la estructura de los programas.
Localizacin geogrfica de
riesgo
Ubicacin de cada riesgo detectado o inventariado sobre un plano en donde se

especifican sus coordenadas, la geografa del entorno e infraestructura.
Mapa de riesgos
Nombre que corresponde a un mapa topogrfico de escala variable, al cual se le agrega

la sealizacin de un tipo especfico de riesgo, diferenciando las probabilidades alta,
media y baja de ocurrencia de un desastre.
Mitigacin
Accin orientada a disminuir la intensidad de los efectos que produce el impacto de las
calamidades en la sociedad y en el medio ambiente, es decir, todo aquello que aminora
la magnitud de un desastre en el sistema afectable (poblacin y entorno).
Monitoreo
Conjunto de acciones peridicas y sistemticas de vigilancia, observacin y medicin de

los parmetros relevantes de un sistema, o de las variables definidas como indicadores
de la evolucin de una calamidad y consecuentemente del riesgo de desastre. Segn el
tipo de calamidad, el monitoreo puede ser sismolgico, vulcanolgico,
201
Evaluacin nm. 1647

hidrometeorolgico, radiolgico, etctera.

Ordenamiento territorial
Estudio y aplicacin de medidas financieras y de planeacin para fomentar en el

territorio nacional un equilibrio armonioso entre las actividades, necesidades de la
poblacin y los recursos del pas
Peligro
Probabilidad de ocurrencia de un agente perturbador potencialmente daino de cierta

intensidad, durante un cierto periodo y en un sitio determinado.
Perturbacin
Alteracin de un proceso regular originado por la interferencia de un factor ajeno al

proceso afectado.
Plan
Instrumento diseado para alcanzar determinados objetivos, en el que se definen en

espacio y tiempo los medios utilizables para lograrlos. En l se contemplan en forma
ordenada y coherente las metas, estrategias, polticas, directrices y tcticas, as como
los instrumentos y acciones que se utilizarn para llegar a los fines deseados. Un plan
es un instrumento dinmico sujeto a modificaciones en sus componentes, en funcin
de la peridica evaluacin de sus resultados.
Poblacin afectada
Segmento de la poblacin que padece directa o indirectamente los efectos de un

fenmeno destructivo, y cuyas relaciones se ven substancialmente alteradas, lo cual
provoca la aparicin de reacciones diversas, condicionadas por factores como pautas
comunes de comportamiento, arraigo, solidaridad y niveles culturales.
Prediccin
Accin y efecto de estimar y anunciar, con base en la ciencia o por conjetura, la

posibilidad de que ocurra un fenmeno destructivo o calamidad.
Prediccin de desastre
Tcnica o mtodo por medio del cual se definen el sitio, la fecha y la magnitud fsica de
un desastre; eventualmente tambin se incluyen los posibles efectos destructivos de
aqul. En algunas reas, la prediccin es ya un proceso cientfico sistemtico, como
sucede con la de los ciclones y con las predicciones meteorolgicas en general.
Preservacin
Objetivo bsico del Sistema Nacional de Proteccin Civil que se realiza en beneficio de
la poblacin, sus bienes y su entorno, en forma de prevencin de calamidades, de
mitigacin de sus impactos, de auxilio durante el desastre y de recuperacin inicial, una
vez superada la emergencia generada por el fenmeno destructivo.
Prevencin
Segundo componente de la poltica pblica de proteccin civil. Se refiere al conjunto de

acciones, mecanismos y estrategias para reducir riesgos y evitar o disminuir los efectos
destructivos de los fenmenos perturbadores sobre la vida y bienes de la poblacin, la
planta productiva, los servicios pblicos y el medio ambiente, as como para asegurar
una respuesta eficaz ante la ocurrencia de un fenmeno perturbador.
Previsin
Primer componente de la poltica pblica de proteccin civil. Se refiere al conjunto de

acciones y mecanismos para recabar y sistematizar informacin sobre los peligros,
patrones y efectos de los fenmenos perturbadores, as como de las condiciones de
vulnerabilidad y riesgo de la poblacin y de sus bienes ante dichos fenmenos, a efecto
de generar informacin estratgica para la toma de decisiones en materia de
proteccin civil.
Primeros auxilios
Ayuda que de manera inmediata se otorga a una vctima, por parte de personal que
previamente ha sido instruido y capacitado al respecto.
Programa
Civil
Pronstico
202
de
Proteccin
Instrumento de planeacin para definir el curso de las acciones destinadas a la

atencin de las situaciones generadas por el impacto de las calamidades en la
poblacin, bienes y entorno. Por medio de ste se determinan los participantes, sus
responsabilidades, relaciones y facultades, se establecen los objetivos, polticas,
estrategias, lneas de accin y recursos necesarios para llevarlo a cabo. Se basa en un
diagnstico y se divide en tres subprogramas: prevencin, auxilio y apoyo.
Resultado de una estimacin de probabilidades en torno a la ocurrencia de un evento
Evaluacin nm. 1647

calamitoso; puede ser a corto, mediano o largo plazo.

Reconstruccin inicial y
vuelta a la normalidad
ltima funcin del subprograma de auxilio. Constituye un momento de transicin entre

la emergencia y un estado nuevo, se realiza en una primera instancia con la
reorganizacin del territorio afectado, la reestructuracin del entorno y el desarrollo
de la economa, una vez superada la emergencia, evitando a la vez el encadenamiento
de otras calamidades.
Recuperacin
Cuarto componente de la poltica pblica de proteccin civil. Se refiere al proceso

orientado a alcanzar el entorno de normalidad social y econmica que prevaleca entre
la poblacin antes de sufrir los efectos de un fenmeno perturbador, as como a
reducir los riesgos preexistentes.
Regin afectada
Porcin de territorio afectada por daos con motivo de los impactos inferidos por una
calamidad.
Rehabilitacin
Conjunto de acciones que contribuyen al restablecimiento de la normalidad en las

zonas afectadas por algn desastre, mediante la reconstruccin, el reacomodo y el
reforzamiento de la vivienda, del equipamiento y de la infraestructura urbana; as
como por medio de la restitucin y reanudacin de los servicios y de las actividades
econmicas en los lugares del asentamiento humano afectado.
Respuesta
Etapa del proceso de emergencia durante la cual se producen o ejecutan todas aquellas
acciones destinadas a enfrentar una calamidad y mitigar los efectos de un desastre.
Riesgo
Daos o prdidas probables sobre un agente afectable, resultado de la interaccin

entre su vulnerabilidad y la presencia de un agente perturbador.
Seguridad
Funcin del subprograma de auxilio que consiste en la accin de proteger a la

poblacin en los casos de trastornos al entorno fsico contra los riesgos de todo tipo,
susceptibles de afectar la vida, la paz social y los bienes materiales, durante el impacto
de una calamidad.
Seguridad fsica
Condicin de inafectabilidad referida a los pobladores de un asentamiento humano

determinado y a su entorno, a la cual se llega mediante la preparacin y capacitacin
de sus habitantes; el reforzamiento de la capacidad de resistencia de la infra y
superestructura perteneciente al rea, as como el acopio de recursos defensivos, o su
disponibilidad, para resistir el embate de fenmenos destructivos
Siniestro
Hecho funesto, dao grave, destruccin fortuita o prdida importante que sufren los
seres humanos en su persona o en sus bienes, causados por la presencia de un agente
perturbador o calamidad.
Situacin de emergencia
Contingencia que se presenta cuando por efecto de una calamidad se producen daos
y fallas en la operacin de un sistema, as como en los suministros y en la demanda
usual, alterando las funciones normales del mismo.
Toma de decisiones
Seleccin de una entre varias opciones de accin en la conduccin (gestin), para

asegurar que el sistema siga una ruta que lleve al cumplimiento de objetivos y metas
establecidos por la planeacin y por las normas de los organismos gubernamentales,
as como para optimizar el funcionamiento del propio sistema.
Victima
Persona que ha sufrido la prdida de la salud en sus aspectos fsicos, psquicos y

sociales, a causa de un accidente o de un desastre.
Vulnerabilidad
Susceptibilidad o propensin de un agente afectable a sufrir daos o prdidas ante la

presencia de un agente perturbador, determinado por factores fsicos, sociales,
econmicos y ambientales.
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204
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Bibliografa
Libros y artculos
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, Estudio de la OCDE sobre el
Sistema Nacional de Proteccin Civil en Mxico, Pars, 2013.
Secretara de Gobernacin-Banco Mundial, El Fondo de Desastres Naturales de Mxico: una
resea, Mxico, 2012.
Bitrn, Daniel, Caractersticas del impacto socioeconmico de los principales desastres
ocurridos en Mxico en el periodo 1980-99, CENAPRED, Mxico, 2001.
Centro Nacional de Prevencin de Desastres, Impacto socioeconmico de los desastres en
Mxico, Mxico, 2001-2014.
Organizacin de las Naciones Unidas, Marco de Accin de Hyogo 2005-2015: Aumento de la
resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres, Kobe, Hyogo, Japn, 18 al 22
de enero de 2005.
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Evaluacin Externa de Diseo Efectuada al
Programa N001 Coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Mxico, junio 2012.
Cuenta de la Hacienda Pblica Federal
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2004.
205
Evaluacin nm. 1647

Documentos Programticos
Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Proteccin Civil 2014-2018, Diario
Oficial, 30 de abril de 2014.
Programa Nacional de Proteccin Civil 2013-2018, Diario Oficial, 30 de abril de 2014.
Programa Nacional de Proteccin Civil 2008-2012, Diario Oficial, 19 de septiembre de 2008.
Programa Nacional de Proteccin Civil 2001-2006.
Programa Sectorial de Gobernacin 2013-2018, Diario Oficial, 12 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Gobernacin 2007-2012, Diario Oficial, 28 de julio de 2008.
Programa Sectorial de Defensa Nacional 2013-2018, Diario Oficial, 13 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012, Diario Oficial, 24 de enero de 2008.
Programa Sectorial de Marina, 2013-2018, Diario Oficial, 16 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Marina, 2007-2012, Diario Oficial, 21 de enero de 2008.
Programa Institucional de Desarrollo 2001-2006, Secretara de Marina.
Programa Sectorial de Salud 2013-2018, Diario Oficial, 12 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Salud 2007-2012, Diario Oficial, 17 de enero de 2008.
Programa Nacional de Salud 2001-2006.
Programa Nacional Hdrico 2014-2018, Diario Oficial, 8 de abril de 2014.
Programa Nacional Hdrico 2007-2012, Diario Oficial, 30 de diciembre de 2008.
Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018, Diario Oficial, 16 de
diciembre de 2013.
206
Evaluacin nm. 1647

Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2013-2018, Diario Oficial, 12 de

diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, Diario Oficial, 21 de
enero de 2008.
Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018, Diario
Oficial, 13 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario, Pesquero y Alimentario 2007-2012.
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018, 13 de diciembre de 2013.
Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, 10 de abril de 2008.
Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, 6 de junio de 2002.
Documentos oficiales
Gobierno Federal, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial, 5 de
febrero de 1917, ltimas reformas publicadas el 17 de junio de 2014.
Protocolo I, adicional a los convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la
proteccin de las vctimas de los conflictos Armados Internacionales, Diario Oficial, 21 de abril
de 1983.
Gobierno Federal, Bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil, Diario
Oficial, 6 de mayo de1986.
Gobierno Federal, Acuerdo por el que se emite el Manual de organizacin y operacin del
Sistema Nacional de Proteccin Civil, Diario Oficial, 23 de octubre de 2006.
Gobierno Federal, Decreto por el que se crea el Centro Nacional de Prevencin de Desastres con
el carcter de rgano administrativo desconcentrado jerrquicamente subordinado a la
Secretara de Gobernacin, Diario Oficial, 20 de septiembre de 1988
Gobierno Federal, Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de Proteccin Civil, como
rgano consultivo de coordinacin de acciones y de participacin social en la planeacin de la
proteccin civil, Diario Oficial, 11 de mayo de 1990.
207
Evaluacin nm. 1647

Gobierno Federal, Ley General de Proteccin Civil (abrogada), Diario Oficial, 12 de mayo del
2000.
Gobierno Federal, Exposicin de motivos de la Ley General de Proteccin Civil, presentada en la
Cmara de Diputados el 15 de diciembre de 1999.
Gobierno Federal, Acuerdo por el que se da a conocer la declaracin de la Coordinacin General
de Proteccin Civil como Instancia de Seguridad Nacional, Diario Oficial, 23 enero 2009.
Gobierno Federal, Exposicin de motivos de la Ley General de Proteccin Civil, presentada en la
Cmara de Diputados el 9 de marzo de 2010.
Gobierno Federal, Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.
Gobierno Federal, Ley orgnica de la Administracin Pblica Federal, Diario Oficial, 29 de
diciembre de 1976, ltimas reformas publicadas el 20 de mayo de 2014.
Gobierno Federal, Ley de Planeacin, Diario Oficial, 5 de enero de 1983.
Gobierno Federal, Ley de Seguridad Nacional, Diario Oficial, 31 de enero de 2005, ltimas
reformas publicadas el 26 de diciembre de 2005.
Gobierno Federal, Reglamento Interior de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, Diario Oficial, 26 de noviembre de 2012.
Gobierno Federal, Reglamento Interior de la Comisin Nacional de Agua, Diario Oficial, 30 de
noviembre de 2006.
Gobierno Federal, Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, Diario Oficial, 3 de abril
de 2013.
Gobierno Federal, Reglamento Interior de la Secretara de Desarrollo Social, Diario Oficial el 19
de julio de 2004.
Gobierno Federal, Reglamento Interior de la Secretara de Marina, Diario Oficial, 5 de marzo de
2001, ltima reforma 31 de julio de 2009.
Gobierno Federal, Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial, 1 de diciembre de 1992, ltima
reforma publicada el 11 de agosto de 2014.
208
Evaluacin nm. 1647

Gobierno Federal, Ley de Asentamientos Humanos, Diario Oficial, 21 de julio de 1993, ltima
reforma publicada el 24 de enero de 2014.
Gobierno Federal, Reglamento de la Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 13 de mayo
de 2014.
Gobierno Federal, Reglamento para el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos
Peligrosos, Diario Oficial, 7 de abril de 1993, ltima reforma publicada el 20 de noviembre de
2012.
Gobierno Federal, Reglamento General de Seguridad Radiolgica, Diario Oficial, 22 de
noviembre de 1988.
Gobierno Federal, Reglamento Interior del Comit Tcnico Nacional del Programa del Fondo
para Atender a la Poblacin Rural Afectada por Contingencias Climatolgicas, Diario Oficial, 10
de marzo de 2004.
Secretara de Gobernacin, Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEGOB/2011, Diario Oficial, 23
de diciembre de 2011.
Gobierno Federal, Acuerdo que establece las Reglas de Operacin del Fondo para la Prevencin
de Desastres Naturales, Diario Oficial, 23 de diciembre de 2010.
Gobierno Federal, ACUERDO que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres
Naturales, Diario Oficial, 3 de diciembre de 2010.
Gobierno Federal, ACUERDO que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres
Naturales, Diario Oficial, 27 de mayo de 2009.
Gobierno Federal, Acuerdo que establece las Reglas de Operacin del Fondo de Desastres
Naturales, Diario Oficial, 23 de mayo de 2003.
Gobierno Federal, Acuerdo que establece los Lineamientos para emitir las declaratorias de
Emergencia y la utilizacin del Fondo Revolvente, Diario Oficial, 31 de diciembre de 2008.
Gobierno Federal, Lineamientos de Operacin Especficos del Fondo de Desastres Naturales
(FONDEN), Diario Oficial, 31 de enero de 2011.
209
Evaluacin nm. 1647

Gobierno Federal, Acuerdo por el que se da a conocer la declaracin de la Coordinacin General

de Proteccin Civil como Instancia de Seguridad Nacional, Diario Oficial, 23 de enero de 2009.
Gobierno Federal, Acuerdo por el que se establece la Escuela Nacional de Proteccin Civil, Diario
Oficial, 19 de septiembre de 2011.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Lineamientos para la revisin, actualizacin,
calendarizacin y seguimiento de la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas
presupuestarios 2014, 21 de febrero de 2014.
Gobierno Federal, Reglas de Operacin del Programa de Prevencin de Riesgos en los
Asentamientos Humanos 2014, Diario Oficial, 29 de diciembre de 2013.
Gobierno Federal, Reglas de Operacin del Programa Reubicacin de la Poblacin en Zonas de
Riesgos 2014, Diario Oficial, 30 de diciembre de 2013.
Informes
Informe de Ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, 2013-2018.
Secretara de Gobernacin, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Secretara de Marina, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Secretara de la Defensa Nacional, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Secretara de Desarrollo Social, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Secretara de Salud, Segundo Informe de Labores 2013-2014.
Matrices de Indicadores de Resultados
Matriz de Indicadores de Resultados del programa N001 Coordinacin del Sistema Nacional de
Proteccin Civil 2014 (SEGOB).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa E007 Servicio Meteorolgico Nacional
Estaciones Hidrometeorolgicas 2014 (SEMARNAT).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa N002 Fondo de Prevencin de Desastres
Naturales (FOPREDEN) 2014 (SEGOB).
210
Evaluacin nm. 1647

Matriz de Indicadores de Resultados del programa G004 Proteccin contra riesgos sanitarios
2014 (SS).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa S237 Programa de prevencin de riesgos en
los asentamientos humanos 2014 (SEDATU).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa S254 Reubicacin de la Poblacin en Zonas
de Riesgos 2014 (SEDATU).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa G003 Regulacin y supervisin de la
seguridad nuclear, radiolgica y fsica de las instalaciones nucleares y radiolgicas 2014
(SENER).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa U009 Vigilancia Epidemiolgica 2014 (SS).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa S071 Programa de Empleo Temporal 2014
(SEDESOL).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa N001 Fondo de Desastres Naturales
(FONDEN) 2014 (SEGOB).
Matriz de Indicadores de Resultados del programa K129 Infraestructura para la Proteccin de
Centros de Poblacin y reas Productivas 2014 (SEMARNAT).
Fuentes Electrnicas
Auditora Superior de la Federacin, Informes de Auditora de las Cuentas Pblicas:
http://www.asf.gob.mx/Section/58_Informes_de_auditoria
Secretara de Gobernacin, Trminos de referencia de Proteccin Civil:
http://www.proteccioncivil.gob.mx/es/ProteccionCivil/Normatividad_de_Proteccion_C
ivil
Secretara de Gobernacin, Plan de Emergencia Radiolgico Externo:
http://www.pere.proteccioncivil.gob.mx/es/PERE/Objetivo_nuevo13ago15
Secretara de Salud:
http://www.calidad.salud.gob.mx/site/regsa/dpn-hs_00.html
211
Evaluacin nm. 1647

http://www.dgplades.salud.gob.mx/Contenidos/Programas/UnidadesMedicasMoviles/
ObjetivosUMM.html
Secretara de Desarrollo Social, Empleo Temporal (PET):
http://www.sedesol.gob.mx/en/SEDESOL/Empleo_Temporal_PET
Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), Proyecciones de la poblacin 2010-2050:
http://www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Proyecciones
Centro Nacional de Prevencin de Desastres, Impacto socioeconmico de los desastres en
Mxico: http://www.cenapred.gob.mx/PublicacionesWeb/busca_disponibles
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, Evaluacin de Programas
Sociales:
http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/InformeEvaluacion.aspx
212

Informe Auditoria Proteccion Civil

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EVALUACIN NMERO 1647

EVALUACIN DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL"

Evaluacin nm. 1647

Evaluacin nm. 1647

Evaluacin nm. 1647

Evaluacin nm. 1647

territorio nacional; el monitoreo de los fenmenos hidrometeorolgicos, sismos, volcanes y

En el primero, se abordan de forma breve y precisa los antecedentes histricos de la

En el segundo, se hace un anlisis del diseo de la poltica pblica de proteccin civil,

En el tercero, se presenta en conjunto la implementacin, as como los resultados de la

En el cuarto, se presentan las consideraciones finales de la ASF respecto del conjunto

Se aaden al documento dos apartados adicionales, referentes al glosario de trminos y a la

Evaluacin nm. 1647

Anlisis del problema pblico en materia de proteccin

El concepto de proteccin civil tuvo su origen en el mbito internacional, en 1977, con la

Evaluacin nm. 1647

1.1.1. Identificacin del problema pblico y diseo de las bases

Evaluacin nm. 1647

En este contexto, se cre la Comisin Nacional de Reconstruccin,

cuyo objetivo fue dirigir

para el Establecimiento del Sistema Nacional de Proteccin Civil y el Programa de Proteccin

sin embargo, esta coordinacin slo estuvo en

Evaluacin nm. 1647

Civil. La atencin de la naciente poltica pblica ascendi al rango de subsecretara, mientras

Nacional de Prevencin de Desastres (CENAPRED), como un rgano administrativo

Evaluacin nm. 1647

1.1.2. Inclusin de la poltica pblica en la programacin nacional de mediano

Evaluacin nm. 1647

estrategia programtica de la poltica pblica se dise a partir de planes especficos que no

Evaluacin nm. 1647

apreciable la prdida de vidas y bienes como resultado de desastres de origen natural o

1.1.3. Conclusin sobre el grado de consolidacin de la poltica pblica en

Evaluacin nm. 1647

Panorama general de la poltica pblica: evolucin y contexto en el

El hito de la poltica pblica fue la promulgacin de la Ley General de Proteccin Civil en el ao

establecer las bases de coordinacin para encauzar las estrategias conjuntas de la

fijar los alcances, trminos de operacin y responsabilidades de los integrantes del

convocar la integracin de grupos altruistas y voluntarios, y

sentar las bases de colaboracin, alcances y contenidos del Programa Nacional de

Diario Oficial, 12 de mayo de 2000.

Evaluacin nm. 1647

corresponsabilidad entre el gobierno y los sectores social y privado; centralizacin excesiva de

Diario Oficial, 30 de mayo de 2001.

Evaluacin nm. 1647

Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Diario Oficial, 31 de mayo de 2007.

Evaluacin nm. 1647

1) Antropognico: agente perturbador producido por la actividad humana.

Evaluacin nm. 1647

que representan los agentes perturbadores, y disminuir su vulnerabilidad en el corto, mediano

Diario Oficial, 12 de diciembre de 2013.

Evaluacin nm. 1647

Evaluacin nm. 1647

instancias, principios, instrumentos, polticas, procedimientos, servicios y acciones, que

Ley General de Proteccin Civil, Diario Oficial, 6 de junio de 2012.

Evaluacin nm. 1647

ESTRUCTURA OPERATIVA DE LA POLTICA PBLICA DE PROTECCIN CIVIL NACIONAL

Comit Nacional de Emergencia

Dependencias y entidades del sector

Coordinacin Nacional de Proteccin

Direccin General para la Gestin de

Direccin General de Vinculacin, Innovacin

Direccin General de Proteccin Civil

Sistemas de proteccin civil de los