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DE MODA EN NORTEAMRICA
Jos A. Gavinha
Daniel Z. Sui
Texas A & M University, Estados Unidos
sido las influencias ms importantes en la evolucin de las ciudades norteamericanas en los ltimos cincuenta aos. Un total de 149 especialistas respondi, y
los resultados sorprendieron a muy pocos: para la mayora de los consultados: la
razn nmero uno fue la implantacin de la red pblica de autopistas interestatales,
que acentuaron la dominancia del automvil privado, y al mismo tiempo transfirieron
el crecimiento urbano a las afueras; la segunda razn fue la operacin de la
Administracin Federal de la Vivienda (Federal Housing Administration), que a
travs de las garantas dadas a los bancos para hipotecas de ciertos tipos de nuevas
viviendas suburbanas no solo aceler el proceso de marcha hacia los suburbios, sino
que promovi y financi algunos tipos de suburbios homogneos, tanto en diseo
como en trminos sociales y raciales (Fishman 1999). No deja de ser curioso que la
ciudad norte-americana de hoy, con sus extensos suburbios de baja densidad, haya
sido ms el resultado de polticas pblicas que de opciones hechas en un libre
mercado.
Desde la dcada de los 1960s que el gobierno federal viene incentivando el uso del
planeamiento como una forma de coordinar el crecimiento urbano, aumentar la oferta
de vivienda econmica, y tambin disminuir la segregacin social e racial. Estos
intentos se han expresado sobretodo en la forma de cambios en la legislacin de los
estados, reglamentando las prcticas al nivel local y definiendo los tipos de apoyos
financieros que los gobiernos aportaran. Una nueva fase en esta serie de intentos
empez en los aos 1990, parte de la actual ola de ideas post-modernistas y antipositivistas. En un lugar de destaque emergi un nuevo concepto, el llamado
crecimiento inteligente (smart growth), preocupado con una prctica ms sensible
a los problemas locales, la preservacin de recursos, y el regreso a los valores de
convivencia.
A finales de los aos 1990, la Fundacin Fannie Mae, uno de los centros privados
ms prestigiados de Estados Unidos, procedi a una encuesta sobre cuales haban
popularidad en una era en la cual el inters del pblico en un problema tambin depende de
una expresin memorable (Krieger 1999).
Fue la convergencia de tres tipos de intereses distintos que garantiz el inters por el
crecimiento inteligente y su suceso inicial polticos y empresarios conservadores,
profesionales humanistas, y movimientos cvicos urbanos de inspiracin radical o ambiental,
todos ellos encontrando intereses comunes en muchos temas o lugares.
El origen del crecimiento inteligente pude relacionarse con la ola de ideas anti-positivistas que
se consolid a finales de los aos 1980 y en los 1990. El planeamiento del uso del suelo de las
dcadas anteriores haba reducido la elaboracin de polticas de desarrollo regional y local a
poco ms de una serie de pasos automticos y secunciales, explicados por modelos tericos
basados en leyes de comportamiento espacial. La marea anti-positivista fue influenciada por
variadas escuelas filosficas, entre ellas la fenomenologa, el idealismo y el pragmatismo
(Bullock 1985).
En el contexto de la crisis econmica que marc el final de la administracin de George H.
Bush, los defensores de los principios del Reaganismo consideraban como objetivo prioritario
la reduccin de la reglamentacin de las actividades privadas, supuestamente responsables por
la falta de flexibilidad de las actividades econmicas y restringiendo la innovacin. Los
obstculos creados por la zonificacin del uso del suelo eran un claro ejemplo, y se
consideraba que su consecuencia era un mercado de la vivienda ms rgido, que no poda
responder debidamente a la diversidad de la demanda. En esa lnea de razonamiento, la falta
de flexibilidad era la razn de la insuficiente variedad de vivienda, y especialmente de
vivienda econmica.
Al mismo tiempo, se poda observar un renacimiento del inters por modelos urbanos clsicos
y principios humanistas en algunas disciplinas. En arquitectura y planeamiento urbano
emerga un nuevo inters por abordajes subjetivos, subrayando la importancia de la
experiencia y los valores humanos para formular las actitudes hacia y las relaciones con el
ambiente (Puentes y Orfield 2002). Estas ideas inspiraron nuevos movimientos como el Nuevo
Urbanismo, donde la calidad de los antiguos modelos urbanos y un nfasis en un diseo ms
humanizado son considerados ms importantes que conceptos de libre mercado o el
planeamiento urbano basado en nociones de eficiencia econmica (Zimmermann 2001).
Paralelamente a las nuevas concepciones de diseo urbano, y en parte reforzndolas, ha
aumentado el inters en la recreacin de la estructura social de los viejos asentamientos
urbanos, basado en la mezcla de actividades, pequeos trayectos, la interaccin personal,
animacin callejera, e la existencia de espacios comunitarios.
Los dos componentes anteriores, el primero claramente vertical de arriba-a-abajo, el segundo
ms horizontal, fueron complementados por un tercero de abajo-a-arriba.
Los movimientos radicales alternativos ganaron importancia en Estados Unidos, tal como en
otros pases de occidente, desde finales de los aos 1960, y sus miembros estaban sobretodo
preocupados con los desequilibrios en la distribucin de la riqueza a travs del espacio y entre
grupos sociales. Aumentaron los grupos de ciudadanos, cada vez ms activos y organizados en
sus demandas por una mejor distribucin de recursos a nivel local y el bien estar general para
todos los grupos. La vivienda asequible (Arigoni 2001), el acceso a los servicios bsicos como
la salud y la educacin, eran algunas de las preocupaciones prioritarias. Con el tiempo, los
tambin queda claramente demostrado por los 10 principios bsicos del crecimiento
inteligente, que fueron formalmente aprobados por la red:
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11. asegurar que las administraciones locales mantienen su autoridad para planificar y
coordinar el crecimiento y reconocen la necesidad de una perspectiva regional para
la resolucin de problemas;
12. asegurar que las legislaciones nacionales y estatales respeten a las iniciativas locales;
13. proporcionar incentivos para la cooperacin entre administraciones locales, y
proyectos comunes entre las administraciones locales, estaduales y federales;
14. incentivar polticas presupuestarias en lnea con decisiones de crecimiento
equilibradas (ICMA 2002).
Desde un punto de vista emprico, un grupo de tres de temas fundamentales rpidamente
emergi en la mayora de las iniciativas de crecimiento inteligente: controlar la expansin
Pero se puede argumentar que hay una diferencia importante entre el crecimiento inteligente y
las olas anteriores. Aun que, tal como las tres anteriores, esta ola haya sido iniciada a partir del
sector pblico, es la primera ola que envuelve de una forma directa a las asociaciones
profesionales y a los ciudadanos.
El aparecimiento del crecimiento inteligente se da en un perodo en el cual el gobierno federal
(y en menor grado tambin los gobiernos estatales) est transfiriendo responsabilidades para
niveles ms bajos de gobierno una transferencia generalmente llamada devolucin. Como
consecuencia de la creciente popularidad de estas iniciativas, relacionada directamente con
dficits presupuestarios y la con la dificultad de los niveles ms altos de la administracin en
mantener el nivel existente de servicios, los gobiernos locales estn asumiendo cada vez ms
responsabilidades. En trminos de calidad y de equidad, esta tendencia est considerada como
positiva ya que como los gobiernos locales son ms pequeos, los responsables por la
elaboracin y la aplicacin de las polticas estn mucho ms cercanos de los beneficiarios
(Tannenwald 1998).
El atractivo de las ideas devolucionistas para el pblico y los gobiernos locales ha contribuido
para un ambiente poltico favorable para expandir la participacin el en el proceso de creacin
de polticas pblicas a otros protagonistas, sin que sea considerado como una amenaza a los
privilegios tradicionales del sector pblico.
Mucha de la popularidad del crecimiento inteligente se debe a su capacidad de crear intereses
comunes entre grupos muy variados, pero tambin a su naturaleza claramente post-modernista.
Es posible explicar la mayora de los actuales aspectos del crecimiento inteligente dentro del
contexto del movimiento del nuevo regionalismo, que se desarroll en Estados Unidos a
inicios de los aos 1990. Wheeler (2002) identific siete elementos-clave en el movimiento:
enfoque en lugares y paisajes especficos, y planeamiento espacial localizado;
respuesta a los problemas de las regiones metropolitanas postmodernas;
provisin de un enfoque holstico que integre a las especializaciones del planeamiento, as
como a objetivos ambientales, de equidad, y econmicos;
integracin del planeamiento con disciplinas tradicionales a varias escalas;
encuadramiento de las iniciativas actuales en un contexto de historia y evolucin regional;
desarrollar un nuevo nfasis en el planeamiento fsico, diseo urbano y percepcin local;
adopcin de posturas ms activistas o normativas.
Los elementos bsicos del nuevo regionalismo subrayan la naturaleza individual de los
lugares, y la naturaleza experimental de cada problema o solucin. Tambin, de acuerdo con
Wheeler, la implementacin de los conceptos del nuevo regionalismo probablemente ocurrir
no a travs de un gobierno regional de arriba-a-abajo, pero a travs del incremento del capital
social, instituciones, asociaciones informales, y los marcos de incentivos y mandatos entre los
niveles de gobierno existentes.
Un gran nmero de autores est de acuerdo que los elementos bsicos del nuevo regionalismo
estn presentes en el concepto de crecimiento inteligente. Las ciudades necesitan un enfoque
regional para ser competitivas y encontrar sus propias soluciones para materializar su
crecimiento (Oppenheimer 2000). En este contexto, la naturaleza flexible, temporaria y
excepcionalista del crecimiento inteligente ha sido una de las claves de su suceso. Mucho ms
que basado en principios tericos bien formalizados, el movimiento progres a travs de
compromisos al nivel local, diferentes de un lugar a otro. Como consecuencia, lo que
crecimiento inteligente pueda significar en un lugar puede ser completamente distinto de lo
que significa en otro (Downs 2001).
Carolina del Norte (Gosling 1998), y de compaas de construccin que estn aprovechando
los incentivos federales y estaduales para desarrollo en zonas industriales abandonadas
(ONeill 1999).
No hay datos empricos suficientes para concluir que el crecimiento inteligente es responsable
por la congestin adicional del trnsito (Belzer and Autler 2002) y los costos ms altos de la
vivienda, ya que no pas tiempo suficiente para identificar y evaluar los efectos de medio y
largo plazo. Polticas de transporte obsoletas estn necesitando de reformas, y el crecimiento
inteligente estara justamente apuntando en la direccin correcta para esa reforma (Chen and
Jakowitsch 2001).
El actual estado de la vivienda no es satisfactorio y necesita un conjunto de nuevas polticas
estratgicas (NAHB 2000a). Adems, hay varias iniciativas de crecimiento inteligente en el
campo de la vivienda, tal como la urbanizacin de viejos suelos industriales (Farris 2001,
Haughy 2001), el proyecto-piloto que ofrece hipotecas en ubicaciones ms eficientes de la
fundacin Fannie Mae (ILE 2001), y la iniciativa conjunta Milln de Casas de la Asociacin
Nacional de Constructores de Viviendas, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano y
la Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos (NAHB 2000b) han tenido un claro suceso en
muchos lugares.
De acuerdo con varios autores, el actual mercado inmobiliario puede explicarse mejor al
analizar las polticas gubernamentales que las fuerzas del libre mercado. La relacin entre
banqueros y el sector inmobiliario tambin sera responsable por una oferta ms limitada y una
reduccin de la innovacin, lo que levanta serias dudas sobre la capacidad del mercado para
producir tipos ms asequibles de vivienda:
una buena parte de las constructoras evitan a las innovaciones porque estn demasiado enfocadas en su capital
accionario, y restringidas por sus prestamistas y la cantidad de riesgo que estos acepten. Lo ms probable es que se
decidan por las soluciones comprobadas (Wilson 2001)
histricamente, la investigacin ha demostrado de una forma consistente que los controles del crecimiento tienden a
aumentar los costes de la vivienda primero, al restringir la oferta de suelo; y segundo, porque las leyes de gestin del
crecimiento aumentan los costos de construccin. Varios autores alegan que la implantacin de apartamentos y oficinas a
densidades menos eficientes puede aumentar los costos de construccin en entre un quinto y un tercio (idem).
Virginia y Lee McAlester (1998) describe con enorme claridad la manera como la Ley
Nacional de la Vivienda (National Housing Act) de 1934 y las iniciativas que la siguieron por
parte de la Administracin Federal de la Vivienda (FHA) que favoreci a directivas
especficas de diseo y planeamiento, y asegur las prdidas en tipos seleccionados de
prstamos hipotecarios sirven para explicar mucho mejor los tipos de vecindarios
construidos despus de la depresin de los aos 1930s que los principios del libre mercado:
[La National Housing Act de 1934] cre a la Administracin Federal de la Vivienda que iba a tener una enorme
influencia en el futuro de los vecindarios americanos. Esta agencia del gobierno renovaba prstamos hipotecarios
privados al asegurar los bancos y otros prestamistas contra prdidas en nuevos prstamos hipotecarios. En contrapartida
la FHA que las viviendas aseguradas de esa forma siguieran ciertos padrones de diseo y construccin. La agencia
incentiv el planeamiento integral del diseo de vecindarios la disposicin de las calles, planos de calles, tamao y
forma de lotes as como ciertos diseos simplificados de viviendas. Todo esto llev a que las constructoras de viviendas
se transformaran en constructoras de vecindarios a larga escala en lugar de viviendas individuales. All ellos ofrecan una
seleccin limitada de plantas de vivienda, materiales de construccin y detalles estilsticos estandardizados (p. 9)
Los sectores que apoyan al crecimiento inteligente hacen notar que el movimiento ha recibido
apoyo substancial del sector empresarial, desde el Commercial Club of Chicago (Johnson
1999) a la Comunidad de Banqueros de Amrica (Wilson 2001) y a la Asociacin Nacional de
Constructores de Viviendas (NAHB 2002). Hay casos en que es este sector quien toma la
iniciativa, como en el caso delBank of America que est invistiendo mas de un billn de
dlares el proyectos relacionados con crecimiento inteligente en la regin de Charlotte, en
En este contexto, cualquier defensa de los principios de mercado existentes acaba por ser ms
una defensa del status quo que una argumentacin a favor de principios econmicos
supuestamente ms eficientes.
Por otra parte, ya hay alguna evidencia sugiriendo que ciertos tipos de controles de usos del
suelo y mayores bases tributarias tienen algunos efectos cumulativos en la reduccin de la
expansin urbana (Pendall 1999).
En contra de las preocupaciones de orden ambiental algunos defensores del crecimiento sin
restricciones recuerdan algunos sucesos recientes en control de polucin y mejoras en la
tecnologa de los automviles, y sobretodo que existen tierras suficientes por todo el pas para
acoger todo el crecimiento necesario (Cox 2001). Las estrategias basadas en el mercado
refuerzan a la agricultura, manteniendo las tierras productivas y los espacios abiertos (Staley
2000). Un argumento bastante popular sostiene que el total de suelo agrcola perdido todos los
aos para la urbanizacin es insignificante pequeo, ya que llevara unos 50 aos para
urbanizar a apenas el uno por ciento de las tierras no edificadas, pero sin tener en cuenta a
condicionantes topogrficos, valor del suelo, y localizacin geogrfica (Krieger 1999).
Los argumentos radicales en contra del crecimiento inteligente son abundantes. Ante todo, el
concepto es frecuentemente descrito como un golpe en contra del sueo americano (Carman
and Harris 1999), nada ms que otro experimento en ingeniera social no deseado con
consecuencias muy negativas para los derechos de propiedad y los valores de la vivienda
(OToole 2000). Es frecuente el argumento de que ya hay demasiada reglamentacin, y la
solucin sera menos gobierno, y nunca ms reglamentacin.
Pero otros autores como Orfield (2002) sostienen que tan estereotipado concepto del sueo
americano se refiere ms a la apertura de ideas, libertad e iguales oportunidades que a la
defensa de un tipo concreto de estilo de vida. El sueo americano es anterior a los actuales
suburbios, y deber sobrevivir las actuales preferencias de mercado. Demasiadas cosas han
cambiado, y es necesario introducir cambios fundamentales que no pueden posponerse solo
por causa de tradiciones. Los movimientos de construccin de edificios comunitarios tienden
hacia un nfasis ms regional, lo que va a favor de una agenda poltica metropolitana
(Blackwell y Glover MucCulloch 1999).
Los primeros debates empricos
Debido a la diversidad de iniciativas y al estado preliminar de muchas de ellas, no es fcil
agrupar a las conclusiones sobre iniciativas que se estn llevando a cabo. Para ilustrar la los
tipos de debates que ellas estn causando, hablaremos un poco de dos casos suficientemente
contrastados, ejemplos de formas distintas de aplicar los principios del crecimiento inteligente:
Portland y Austin.
El primer caso, la ciudad de Portland, en el estado de Oregon, es uno de los lugares que vienen
aplicando soluciones inspiradas en el crecimiento inteligente desde hace ms tiempo. Desde
finales de los aos 1970s que el estado de Oregon viene ensayando algunos de los cambios
legislativos ms radicales en el rea de la gestin de crecimiento urbano. Una de sus
iniciativas principales ha sido la institucin de lmites espaciales para el crecimiento urbano
(urban growth boundaries) alrededor de las principales ciudades del estado. Estos lmites
fueron establecidos teniendo en cuenta las necesidades de nuevos espacios para el crecimiento
urbano en las dcadas siguientes, debiendo ser revisados de forma regular. El desarrollo
urbano fuera de ese permetro qued muy restringido o incluso prohibido. Los dos principales
objetivos, bien explcitos, seran la reinversin y recuperacin de los centros de las ciudades y
la preservacin de las zonas rurales vecinas.
En el caso del rea metropolitana de Portland, una lnea fue trazada alrededor de la ciudad y de
23 comunidades suburbanas distribuidas por 3 de los condados del rea metropolitana,
definiendo el espacio prioritariamente disponible para construccin en los 20 aos siguientes.
El condado de Clark, tambin parte del rea metropolitana, no pudo ser incluido por estar
situado en el vecino estado de Washington. El impacto de los lmites espaciales en el
crecimiento urbano viene proporcionando uno de los debates ms intensos entre defensores de
intervenciones pblicas y defensores de un mercado de la vivienda con restricciones mnimas.
Y ambos grupos argumerntan que sus opiniones estn siendo respaldadas por los resultados
empricos.
De una parte, la densidad de poblacin en el centro de Portland aument de 5.425 a 7.346
habitantes por milla cuadrada entre 1990 y 2000, lo que es aun ms significativo si se tiene en
cuenta que el centro creci 35,4%, bastante ms que los 21,0% de la ciudad como un todo, y
los 25,6% del rea metropolitana (Sohmer y Lang 2001, 4-6). El tipo de crecimiento
1.
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10.
Sin abandonar los tres grandes objetivos iniciales de una mejor economa, mejores
vecindarios, y mejor medio ambiente, varios objetivos secundarios ganan cada vez ms
importancia, como la densificacin, el relleno de espacios desocupados, usos mixtos,
transportes pblicos, y sustentabilidad. Estos, y otros objetivos ms, deben ser considerados
como vas alternativas para concretizar los mismos objetivos comunes, cambiando apenas las
prioridades a corto plazo de acuerdo con las percepciones y las prioridades de los ciudadanos
de cada lugar
El crecimiento inteligente est llegando a un punto crucial de su desarrollo, uno a donde un
mayor conocimiento del pblico y una aceptacin ms generalizada de la parte del mercado
son necesarios. Es verdad que sigue habiendo un soporte consistente por todo el pas,
comprobado por el suceso en referendos pblicos (Myers y Puentes 2001), pero el clima
poltico y econmico que se sigui despus del atentado a las Torres Gemelas de Nueva York
el pasado 11 de septiembre de 2001 y los riesgos de una guerra en el Medio Oriente han
causado preocupaciones sobre la economa y desviado recursos pblicos. Ms que nunca, la
cooperacin y las soluciones innovadoras tienen que estar al frente de las intervenciones a
nivel local (NALGEP 1999).
O quiz sea el momento de cambios aun ms radicales, como sean la reforma de las
tasas sobre la propiedad (Haveman 2000), las formas de redistribucin de recursos
fiscales, y la introduccin de gobiernos metropolitanos (Orfield 2002, Logan 1999).
No hay duda que ese tipo de problemas van a decidir el futuro del crecimiento
inteligente, pero todos ellos son tambin temas mucho ms vastos que incluyen y
sobrepasan el crecimiento inteligente, mucho ms all de los objetivos de este
artculo.
Cuadro 1 - Los Estados y el crecimiento inteligente en Estados Unidos
1
Elaboracin propria; adaptado de: Johnson et al, 2002, Planning for Smart Growth: 2002 State of the States
Conclusin
El crecimiento inteligente surgi en Estados Unidos como parte de una iniciativa
pblica ms para solucionar la falta de vivienda asequible. Lo que empez como un
intento del gobierno federal para disminuir las restricciones a la construccin urbana,
se transform rpidamente en un movimiento de bases envolviendo grupos de