DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

UNIDAD I.-INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

A. CONCEPTO Y CONTENIDO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1 EL FUNDAMENTO DE SU EXISTENCIA
Esta disciplina es presentada como el punto ms alto en la evolucin de las frmulas de
cobertura de los riesgos y contingencias sociales.
Un principio universalmente aceptado nos seala que cualquiera que sea la doctrina o
pensamiento filosfico que nos inspire se puede afirmar que toda persona tiene derecho a
la vida y particularmente a tener una vida digna. Sin embargo, los ingresos econmicos
que las personas perciben no siempre son suficientes para cubrir tambin las
consecuencias que ocasiona el acaecimiento de los llamados riesgos o contingencias
sociales y que pueden significar una insuficiencia de tales ingresos.
Se sostiene que corresponder al Estado instituir o crear las estructuras necesarias que
permitan al hombre disponer de los ingresos suficientes para mantener esa vida digna,
cuando pueda encontrarse en estado de necesidad por haberse verificado alguna
contingencia o riesgo social.
2 CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL
Los autores analizan a la Seguridad Social para proporcionarnos su concepto desde dos
puntos de vista: como poltica social del Estado y como disciplina jurdica.
a) Como Poltica Social del Estado.
Se advierten aqu dos tendencias ya que no existe unanimidad entre sus sostenedores:
una tendencia amplia y otra restringida.
1.-Tendencia Amplia.
Segn ella la Seguridad Social tendra un contenido muy extenso, ya que su objetivo sera
finalmente, lograr la eliminacin de todos los estados de necesidad de la poblacin, a la
vez que alcanzar una mayor y mejor distribucin de los ingresos.
En este sentido se comprenden dentro de la disciplina a los seguros sociales, asistencia
social, prestaciones familiares, poltica de pleno empleo, de remuneraciones, habitacional
(a travs de la construccin de viviendas econmicas) educacional (lucha contra el
analfabetismo, formacin profesional, sistema de ayuda y cooperacin para estudiantes) y
la poltica de redistribucin de ingresos, entre otras.
Este concepto fue acogido en Chile en la definicin que de la Seguridad Social elabor la
Comisin de Reforma de la Seguridad Social Chilena en 1964, presidida por don Jorge Prat
Echaurren, conocido como el Informe Prat, donde se la defina como: La rama de la
poltica socio-econmica de un pas por la cual la comunidad protege a sus miembros
asegurndoles condiciones de vida, salud y trabajo, socialmente suficientes, a fin de lograr
mejor productividad, mayor progreso y ms bienestar comn.
2.- Tendencia Restringida.

Otros autores sostienen una visin ms estrecha o reducida de la Seguridad Social. Segn
stos esta disciplina estara integrada fundamentalmente por los seguros sociales y por la
asistencia social. Esta tendencia nace a raz de orientaciones sealadas por la
Organizacin Internacional del Trabajo (O.I.T.) y que fuera enunciada por el profesor
espaol Gascn y Marn y compartida por diversos autores con distintos matices.
Todas estas posiciones presentan como rasgo uniforme el hecho de no confundir a la
Seguridad Social con toda o casi toda la poltica socioeconmica de un pas, precisando su
contenido, respecto de cuales estados debe atender, proponiendo eso s, el otorgamiento
de medios econmicos y sanitarios para solucionar el problema.

Como Disciplina Jurdica.

El Derecho de la Seguridad Social se integra bsicamente con la regulacin de todas

aquellas estructuras, instrumentos u organismos creados con el fin de conferir a los
individuos y sus familias una proteccin jurdicamente garantizada, frente a los estados de
necesidad originados por el acaecimiento de alguna contingencia social. Igualmente, est
destinada a normalizar las relaciones que se producen entre esas estructuras, el Estado y
los beneficiarios o afectados en general.
As, se puede definir a la seguridad social como el conjunto de principios y normas que
regulan la administracin y gestin del sistema de cobertura de los estados de necesidad,
la constitucin y funcionamiento de estos sistemas y los medios de accin que le son
propios.
Estas instituciones han adquirido cada vez mayor importancia, lo que se ha traducido en la
conformacin de diversos organismos responsables de la administracin y otorgamientos
de los medios de cobertura, como son por ejemplo las cajas administradoras de
determinados beneficios, servicios mdicos, de capacitacin, etc.
Resumiendo entonces, el Derecho de la Seguridad Social regula la organizacin, funciones
y atribuciones de esos organismos y servicios; la coordinacin entre ellos y su relacin con
los beneficiarios, establecindose derechos y obligaciones recprocas.
Su contenido, en ltimo trmino, est determinado por:
a)
b)
c)

Los riesgos y contingencias sociales,

Los estados de necesidad originados por ellos y
Las frmulas de aseguramiento ideadas para afrontarlos.
3 RELACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL CON EL DERECHO DEL TRABAJO
Antes de la II Guerra Mundial predominaba la tendencia de considerar a la Previsin Social
como parte integrante del Derecho del Trabajo, lo cual tiene un fundamento o razn
histricamente exacta: Ello porque el sujeto protegido por ambas formas de cobertura era
el trabajador dependiente o subordinado. Este punto de vista resulta justificable si se
tiene en cuenta, que a esa poca, en la gran mayora de los pases no exista un Sistema
de Seguridad Social, sino simples y variados seguros sociales que intentaban cubrir
determinados riesgos.
Con el advenimiento de la Seguridad Social como sistema distinto y ms amplio que la
Previsin Social, cambi bastante el criterio o enfoque frente al problema, y es as como se
estim por muchos tratadistas, tanto europeos como latinoamericanos (Paul Durand,
Kaskel, Krotoschin, entre otros) que la Seguridad Social estructurada como sistema, es
independiente y autnoma respecto del Derecho del Trabajo.
a) Argumentos para sustentar la autonoma.
Los fundamentos en tal sentido inciden en el concepto de una y otra disciplina, en sus
presupuestos sociolgicos, en sus sujetos, sus contenidos y sus fines:
1.- Concepto.

El Derecho del Trabajo es el conjunto de normas, teoras y leyes que regulan las relaciones
entre empresarios y trabajadores, y la de stos con el Estado.
La Seguridad Social, desde el ngulo del Derecho, es el ordenamiento jurdico de un
sistema para hacer frente a los estados de necesidad que afectan a los miembros de la
comunidad.
2.- Presupuesto sociolgico.
El del Derecho del Trabajo, es el trabajo subordinado.
conforman los riesgos y contingencias sociales.

El de la Seguridad Social, lo

3.-Sujetos.
Lo son del Derecho del Trabajo, los trabajadores, los empleadores, las asociaciones
sindicales y el Estado. Los son de la Seguridad Social, el asegurado o afiliado, el rgano
gestor, los empleadores y el Estado.
4.- Contenido.
El del Derecho del Trabajo est configurado por las condiciones y organizacin del trabajo
dependiente. El de la Seguridad Social, por los riesgos y contingencias sociales, por los
estados de necesidad que stos originan y por los instrumentos ideados para cubrir los
estados de necesidad.
5.- Fines.
El Derecho del Trabajo tiene por finalidad la tutela del trabajo por cuenta ajena.
Seguridad Social, liberar al individuo de los estados de necesidad.

La

6.-Cobertura
Puede agregarse a todo lo anterior, que el Derecho del Trabajo centra su accionar respecto
del trabajador subordinado o dependiente, en cambio, la Seguridad Social extiende su
cobertura al dependiente y al independiente. Adems el Derecho del Trabajo se preocupa
de la poblacin activa, vale decir de las personas en cumplimiento de una relacin de
trabajo; la Seguridad Social desarrolla su accin igualmente a favor de la poblacin pasiva,
esto es, de aquellos individuos cuya capacidad laboral se encuentra suspendida o
extinguida (ejemplo: enfermos, trabajadoras en estado de gravidez, pensionados).
Como lo expresa Miguel Angel Cordini, La amplitud de la Seguridad Social se advierte,
precisamente, all donde el Derecho del Trabajo, constreido por su presupuesto
sociolgico (el trabajo subordinado) resulta ineficaz en su accin protectora: cuando no es
posible obtener un ingreso, como es el caso de los ancianos e invlidos; cuando los
ingresos resultan insuficientes por causas extraas al trabajo (nacimiento y crianza de
hijos); cuando acaecen circunstancias extraas al trabajo (enfermedades y accidentes no
laborales); cuando no ha podido lograrse el establecimiento de una relacin de trabajo
(desocupado, por ejemplo); etc. Repetimos, cuando la funcin protectora de la Seguridad
Social asume su mayor relevancia.
b) Puntos comunes entre ambas disciplina.
No obstante lo expuesto precedentemente, no puede afirmarse con seriedad que exista
una desvinculacin total entre ambas disciplinas. Basta sealar algunas situaciones para
percatarnos de lo contrario:
1.- Existencia de ciertas obligaciones de Seguridad Social impuestas al empleador y
trabajador y que surgen justamente del hecho de existir un contrato de trabajo. As, el

empleador debe descontar las cotizaciones del trabajador de las remuneraciones

correspondientes e integrarlas en la entidad previsional respectiva. El trabajador, a su
vez, debe permitir dichas retenciones.
2.- La suspensin de la relacin laboral durante el lapso que el trabajador est en goce de
subsidio de enfermedad, maternidad o pensin de invalidez temporal.
3.- La valoracin jurdica que las instituciones administradoras de prestaciones de
Seguridad Social asignan a ciertos hechos, como el despido, por ejemplo, que se traduce
en el otorgamiento o negacin de determinados beneficios; en el ejemplo, de subsidio de
cesanta, porque si la causa de la cesacin de los servicios no es imputable al trabajador,
se le conceder el beneficio y si, por el contrario, lo es, ste le ser denegado.
4.- El rol que desempean las remuneraciones institucin propia del Derecho Laboral
como elemento regulador de las cotizaciones, y por ende, de los beneficios.
5.- La rescisin del contrato de trabajo que se produce cuando el trabajador jubila o se
pensiona.

4 RAMAS O INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

No existe uniformidad entre la doctrina en torno a cules son las ramas o instituciones de
la Seguridad Social. Las posiciones giran bsicamente en torno a seis ramas que son
consideradas por algunos autores necesariamente como parte del Seguridad Social
contemplando otros, slo algunas de ellas. Para fines didcticos analizaremos y
sealaremos las diversas posiciones que se adoptan al respecto.

En el INFORME SOBRE LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL CHILENA o INFORME PRAT,

se indica que en su concepto moderno comprende seis ramas principales: medicina social,
asistencia social, seguros sociales, servicios sociales y las polticas de pleno empleo y de
vivienda. Esta posicin es reconocida por diversos autores. As, el profesor Hermes
Ahumada Pacheco enuncia esta divisin y aclara que, a su entender, las polticas
ocupacionales y habitacionales deberan ser tratadas en forma separada, aunque tiene
presente que, la Seguridad Social est ntimamente ligada con todas las tcnicas y
polticas que tienen por objetivo procurar el bienestar social y econmico de la Nacin.
El profesor Angel Botto Len seala, igualmente, que la Seguridad Social comprende seis
ramas, aunque expresa ciertos reparos en lo referente a la poltica habitacional. Por
ltimo el profesor Patricio Novoa Fuenzalida, sostiene que las instituciones de la
Seguridad Social son los seguros sociales, la asistencia social y los sistemas de
prestaciones familiares. Las consideraciones de los autores citados en el tema las
analizaremos al tratar cada una de ellas.
a) LOS SEGUROS SOCIALES
Se puede sostener que la finalidad de esta institucin est orientada a proteger a los
trabajadores en caso de prdida o disminucin de sus ingresos mediante la prestacin de
ciertos beneficios garantizados por el Estado.
Siguiendo al Informe Prat podemos conceptualizar estar rama diciendo que es La rama
de la Seguridad Social, esencialmente econmica, que protege al trabajador y a
su familia, manteniendo la continuidad del ingreso de aqul, en caso de
desempleo o de incapacidad para continuar en el trabajo y la del ncleo familiar
en caso de muerte del trabajador.
1. CARACTERSTICAS.

Es un sistema de seguros que, a diferencia de los seguros mercantiles, no persiguen

fines de lucro. Esto es as en la doctrina clsica, sin embargo en la actualidad este
punto ha sufrido grandes cambios, segn tendremos ocasin de analizar.

Es eminentemente contributivo, pues se financia con aportes del trabajador,

empleador, y en algunos casos del Estado.

En principio estn destinados a beneficiar a la persona afiliada al sistema de previsin,

aunque tambin se hace extensiva a la persona a su cargo.

Es de carcter obligatorio.
2. Origen.

Los primeros seguros obligatorios aparecieron en Alemania a fines del siglo XIX y
fueron una creacin del canciller de la poca Otto Von Bismarck. El sistema fue
rpidamente imitado por los dems pases europeos.
3. Elementos que conforman la relacin jurdica del seguro social.
Se distinguen tres elementos:

Obligacin de afiliacin.
Cotizaciones.
Prestaciones

OBLIGACIN DE AFILIACIN.
Consiste bsicamente en la incorporacin de un trabajador a un determinado
rgimen de previsin social.
En todo caso debemos precisar que la afiliacin no es un elemento exclusivo o privativo
del Seguro Social, ya que tambin se presenta y a veces en carcter obligatorio, en
algunas otras ramas de la Seguridad Social, como ocurre por ejemplo en algunos
regmenes de asistencia social e incluso de medicina social.

La afiliacin est conceptuada ms bien como un acto unilateral del respectivo aparato
administrativo del rgimen de que se trate y en el que el papel del trabajador o del
empleador en su caso, se reduce, la mayora de las veces a efectuar una solicitud de
afiliacin, aunque ello sea una obligacin impuesta por la ley.
Por otra parte, si el sistema de Seguridad Social est integrado por organismos
administrativos distintos como ocurre en nuestra realidad- es perfectamente admisible
que existan afiliaciones mltiples, para efectos diferentes, como por ejemplo, para
pensiones, salud, prestaciones familiares, cada una de las cuales cuenta con su propio
sistema de administracin.
En nuestro derecho existi la posibilidad de afiliaciones paralelas, para los mismos efectos
y ello ocurra en el llamado Sistema Antiguo por ejemplo frente al caso de un trabajador
dependiente de dos empleadores distintos, desempeando diferentes actividades, por
cada una de las cuales se encontraba obligado a incorporarse a cajas de previsin tambin
distintas.
La tendencia actual es permitir las afiliaciones mltiples para diferentes efectos, por
ejemplo, la incorporacin al Sistema de Pensiones, para proteccin frente a la vejez,
invalidez y sobrevivencia; a una Caja de Compensacin, para prestaciones familiares; a
una Mutualidad, para la Ley de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales; a
una ISAPRE, para salud. No se permite, sin embargo la afiliacin paralela, como sera el
caso, por ejemplo, de incorporaciones a una caja de Sistema Antiguo a la vez que a una
AFP o a una ISAPRE Y FONASA.
COTIZACIONES.

La obligacin de cotizar nace simultneamente con la de afiliacin y Consiste en la

dacin peridica de sumas de dinero, con las que se financian los seguros
sociales.
Los sujetos pasivos tradicionales de esta obligacin son: los trabajadores y los
empleadores, pudiendo existir aporte estatal
Las cotizaciones son establecidas por la Ley, pudiendo existir diferentes sistemas:
- Sistema de prima fija.
La cotizacin se traduce en una suma de dinero de monto igual para todos los afiliados a
un determinado rgimen de seguros sociales. Con prescindencia de las remuneraciones
percibidas por cada trabajador. Esta variable, que se presenta como evidentemente
injusta, fue adoptada en la Ley de Seguridad Nacional de Gran Bretaa en 1946, en la que
se distingua slo entre hombre y mujeres y entre mayores y menores de 18 aos.
- Sistema de categora de salario.
Las remuneraciones de los afiliados a un determinado rgimen se ordenan o distribuyen
en una escala, la que se divide en categoras, que comprenden salarios cuantitativamente
diferentes. A cada categora se le aplica un mismo porcentaje de cotizacin.
- Sistema proporcional.
La cotizacin corresponde a un porcentaje que se aplica sobre la remuneracin imponible
de cada trabajador (sistema A.F.P. y seguro de la Ley N 16.744).
PRESTACIONES.
Son los beneficios que los entes gestores de la Seguridad Social otorgan a sus
afiliados una vez cumplidos los requisitos para que sean exigibles.
Tradicionalmente se distingue entre tres clases de prestaciones: en dinero, especies y en
servicios.

Las prestaciones en dinero, que tienen por objeto mantener la continuidad de los
ingresos frente a la terminacin o disminucin permanente de la capacidad de trabajo
(pensiones); a la suspensin provisoria de la misma (subsidios); o a travs de una
prestacin global frente a diversas circunstancias (indemnizaciones).

Las prestaciones en especie, se caracterizan porque lo otorgado es el bien que servir

para atender el estado de necesidad, como es el caso de la entrega de aparatos
ortopdicos, medicamentos, leche y elementos teraputicos.

En el caso de los servicios, la prestacin est constituida por una determinada

actividad humana. Son fundamentalmente las prestaciones mdicas, de rehabilitacin
y reeducacin.

b) LA ASISTENCIA SOCIAL
El Informe Prat la define como La rama de la seguridad social que se ocupa de
proporcionar condiciones de vida mnimas y suficientes a aquellos miembros de
la comunidad que, por causas ajenas a su voluntad, se encuentren en situacin
de menor valencia psico-fsica, econmica o social.
La asistencia social, como rama de la Seguridad Social, tiene como objeto proporcionar
condiciones de vida mnima y suficiente a aquellas personas que en determinado
momento de su vida, no se encuentran en condiciones de solucionar sus problemas de
supervivencia.

Es necesario, eso s, no confundir la idea de asistencia social, con la beneficencia pblica.

El punto bsico de las diferencias es que aqullas el beneficiario goza de un derecho
subjetivo frente a la prestacin solicitada. La beneficencia, en cambio, realiza una
actividad meramente caritativa y voluntaria, es decir, otorga el bien como una gracia a
quien lo solicita. Esta diferenciacin ha hecho hablar hoy en da de la existencia de un
seguro social no contributivo, al referirse a esta rama o divisin. Ello se explica porque en
este caso no es el afectado el que paga una cotizacin o su equivalente, sino que esa
retribucin es financiada por el Estado o por una institucin dependiente de ste.
La situacin descrita se presenta en la actualidad ms bien como un ideal, pues la
consagracin legislativa que se ha hecho de las instituciones de asistencia social, hacen
que se tienda a confundirla en la prctica, con la mera beneficencia, haciendo sentir a
quien solicita un beneficio asistencial, que lo que se concede lo ser en calidad de gracia y
no en cumplimiento de un deber. En otros trminos, podemos sealar que hoy se otorga
lo que se quiere o se cree que se debe dar, muchas veces sin tener siquiera presente la
necesidad de quien solicita o recibe.
Desde otro punto de vista, no debemos pensar que esta institucin est destinada slo a
proteger al indigente, sino que basta para caer en su amparo haber sufrido una
disminucin fsica, econmica o social de cierta consideracin. Si la persona que se
encuentra en la situacin descrita no est amparada por la institucin de seguros sociales,
ser protegida por la asistencia social, por lo menos, en la moderna tendencia que informa
esta rama de la Seguridad Social.
En nuestro pas la asistencia social, perfecta o no, se ha traducido en la existencia de las
llamadas pensiones asistenciales, que encontraban consagracin legislativa en la Ley
N15.386 de 1963 y en el D.L. 869 de 1975. Tambin en el sistema de pensiones de
gracia, consagrado en la Ley N18.056 de 1981 y un subsidio familiar establecido en Ley
N18.020 de 1981. Hoy las Pensiones Bsicas Solidarias y dems beneficios del pilar
solidario introducidos por la ley 20.255
c) LA MEDICINA SOCIAL
En el Informe sobre la Reforma de la Seguridad Social chilena se define como La rama
de la Seguridad Social que se ocupa de las condiciones de salud incluyendo su
componente econmico- de los miembros de la colectividad.
En el Informe Prat el concepto de salud se utiliza en el sentido sealado por la
Organizacin Mundial de la Salud, es decir, como el estado de completo bienestar fsico,
mental y social y no slo la ausencia de enfermedades.
Finalmente, podemos sealar como concepto de la medicina social que Es la rama de la
Seguridad Social que se preocupa de la salud de la poblacin, mediante la planificacin y
desarrollo de acciones de salud, no slo en lo que dice relacin con las personas, sino
tambin con el medio en que stas viven y se desenvuelven.
En la actualidad se ha comenzado a adquirir conciencia de la importancia de realizar
acciones que tiendan a proteger el medio ambiente en que vivimos. La Constitucin de
1980 asegura a todas las personas en el artculo 19 N8 el derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminacin.
El profesor Novoa estima que la medicina social no es una institucin o rama diferente,
sino que constituye la forma como han de ocuparse de la salud otras ramas de Seguridad
Social, es decir, la asistencia social y los seguros sociales.
En Chile, y cualquiera que sea la posicin que se adopte al respecto, la funcin
encomendada por la medicina social ha sido desempeada a travs del Servicio Nacional
de Salud (S.N.S.) y del Servicio Nacional de Empleados (SERMENA), los cuales han sido
reemplazados por los Servicios de Salud, en virtud de la dictacin del D.L. 2.763 de 3
Agosto de 1979.
Segn el profesor Patricio Novoa Fuenzalida, del punto de vista administrativo el ex
Servicio Nacional de Salud hoy reemplazado por el Sistema Nacional de Servicios de
Salud- se presenta como un verdadero seguro social frente a los afiliados o quienes no
tienen la calidad de imponentes y carecen de recursos.

Si bien lo anterior encuentra amparo legislativo en nuestro actual esquema de sistema de

salud, no puede desconocerse que existen ciertas acciones que no resulta fcil identificar
como propias de un seguro social o de un sistema de asistencia, como ocurre por ejemplo
con los planes de vacunacin masiva o de prevencin de ciertas enfermedades.
d) LOS SERVICIOS SOCIALES
En el Informe Prat se definen como La rama de la Seguridad Social que promueve,
encauza, regula y otorga aquellos beneficios adicionales o complementarios de sus
prestaciones generales, que obtienen determinados grupos de asalariados, como
consecuencia de sus condiciones contractuales de trabajo.
Pertenecen a esta rama los servicios de bienestar de las empresas, los cuales muchas
veces entregan beneficios adicionales a los trabajadores tales como prstamos de auxilio,
para adquisicin de viviendas, bonificaciones de orden mdico, asignaciones de
vacaciones, becas, etc. Se financian mediante aportes a un fondo comn que hacen los
propios afiliados. Otras veces consisten en logros de los trabajadores a travs de la
negociacin colectiva y en virtud de los cuales es el propio empleador el obligado a
otorgar los beneficios que ayudan a enfrentar los estados de necesidad.
e) LA POLTICA DE PLENO EMPLEO
Es la rama de la Seguridad Social que tiene por objeto la realizacin de todas las
actividades necesarias para asegurar a cada miembro de la comunidad una ocupacin
adecuada durante su vida activa. Esta poltica se desarrolla a travs de acciones
destinadas a mantener y crear fuentes de trabajo, establecimiento de polticas de fomento
a la contratacin laboral, implantacin de sistemas de subsidios de cesanta,
implementacin de programas de capacitacin ocupacional o profesional, organizacin de
servicios de colocaciones, etc.
f) LA POLTICA HABITACIONAL
Esta rama de la Seguridad Social comprende todas aquellas acciones encaminadas a
garantizar a cada persona habitacin sana adecuada durante toda su existencia. Se
manifiesta, por ejemplo, a travs del establecimiento de sistemas de subsidios
habitacionales, construccin de viviendas por el Estado, prstamos para su adquisicin,
etc.
La inclusin de ambas polticas como ramas de la Seguridad Social es un punto muy
discutido y que se aviene con aquellos que enfocan el concepto de la seguridad Social
encuadrndolo en las Tendencias Amplias. Las condiciones en torno a no incluirlas como
ramas son expuestas por el profesor Novoa Fuenzalida de la siguiente forma:
La poltica habitacional constituye una realidad en s distinta de la de Seguridad Social;
sin perjuicio que esta ltima colabora con aqulla, sea realizando algunos planes
habitacionales, otorgando a los afiliados crditos para la adquisicin de viviendas, etc..
El Pleno Empleo... representa, a nuestro juicio, el solucionar el problema del subdesarrollo
y esto va ms all de los objetivos de la Seguridad Social.

RELACION EXISTENTE ENTRE SEGURO SOCIAL, PREVISION SOCIAL Y SEGURIDAD

SOCIAL
Como ya hemos sealado, la expresin previsin social se utiliz y sigue utilizndose hoy
da- para hacer referencia a las frmulas de aseguramiento de los trabajadores existentes
a fines del siglo pasado, especialmente a los seguros sociales.
La Seguridad Social, por su parte, es una forma de aseguramiento de gran amplitud y que
comprende a los seguros sociales, de manera que podra decirse que entre ambas hay una

relacin de gnero a especie, lo cual se constata claramente si tenemos presente que la

seguridad social se vale bsicamente de los seguros sociales, pero adems, hace uso de
otras herramientas, a saber, medicina social, asistencia social y servicios sociales.
Por otro lado, la previsin social realiza una labor slo reparadora, es decir, de carcter
resarcitorio, eminentemente econmica, tendiente a suplir la prdida o disminucin de
ingreso al afectado por un estado de necesidad.
La Seguridad Social sin duda alguna que desarrolla esa funcin, pero adems, efecta
otras de mucha importancia:
a) Accin preventiva, tendiente a evitar que se produzcan los riesgos y contingencias.
b) Accin recuperadora, cuyo objeto es devolver al afectado por el riesgo o contingencia
social al estado anterior a aqul en que se produjo el riesgo, particularmente a travs de
prestaciones sanitarias.
c) Accin readaptadora o rehabilitadora, que en general tiene por objeto reincorporar a la
actividad econmica y laboral a las personas afectadas por un riesgo o contingencia
social.
d) Insistimos en que estas tres acciones se desarrollan por la Seguridad Social adems de
la Accin reparadora, la cual se traduce en el otorgamiento de indemnizaciones,
subsidios, asignaciones o pensiones.

B. PRINCIPIOS ESTRUCTURALES O BASICOS QUE INFORMAN LA SEGURIDAD

SOCIAL
En la actualidad la Seguridad Social se presenta como parte de la Ciencia Jurdica, realidad
que prcticamente nadie discute. Sin embargo en lo que a derecho positivo se refiere esta
rama o disciplina no se manifiesta habitualmente como un todo orgnico, sino que, por el
contrario, est conformada por una frondosa legislacin que muchas veces hace
dificultoso su estudio y ms an, su conceptualizacin o definicin.
La realidad enunciada no debe sin embargo, confundirnos, pues constituye una disciplina
jurdica tras cuya consagracin positiva existen ciertos principios jurdicos bsicos que son
los que otorgan su fisonoma propia al sistema de Seguridad Social imperante en un
Estado determinado.
Los principios a los que hacemos referencia han sido reconocidos en la doctrina y en las
legislaciones, por lo que presentan un carcter de universidad innegable. Debemos
mencionar que, al igual que en todo punto doctrinario existen ciertas diferencias entre los
autores, pero para efectos didcticos analizaremos aquellos que han sido reconocidos y
aplicados mayoritariamente:
-

Universalidad
Solidaridad
Integridad o integralidad
Eficacia o suficiencia
Unidad o uniformidad
Subsidiariedad

1 PRINCIPIO DE LA UNIVERSALIDAD
Este principio admite dos variantes: Universalidad objetiva y universalidad subjetiva.

a) Universalidad Objetiva.
De este punto de vista la Seguridad Social debe otorgar proteccin frente a todos los
riesgos y contingencias sociales consideradas como propios. No se quiere significar que
deba otorgar proteccin frente a cualquier acaecimiento que configure un determinado
estado de necesidad, lo cual implicara conferirle, un carcter amplsimo que, en
definitiva, no llevara a confundirla con toda o casi toda la poltica social del Estado.
Por el contrario, se trata que la proteccin que ella otorgue se condicione al acaecimiento
de ciertas eventualidades previstas y reglamentadas en forma concreta. En cuanto a
cules son o deben ser los riesgos y contingencias cubiertos, puede existir cierta variedad
en las diferentes legislaciones, pero la pauta ha sido marcada por el llamado CONVENIO
SOBRE NORMA MNIMA DE SEGURIDAD SOCIAL, que lleva el nmero 102, preparado por la
Oficina Internacional del Trabajo en 1952 en el cual se indica que son los siguientes:
enfermedad, cesanta, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
maternidad, invalidez y supervivencia.
Todos los riesgos o contingencias sociales sealados, de una forma u otra, se encuentran
amparados por nuestra legislacin.
b) Universalidad Subjetiva.
De acuerdo a este principio la Seguridad Social debe otorgar proteccin respecto de los
riesgos ya sealados a todos los miembros de la poblacin, cualquiera sea su
nacionalidad, trabajo que desempeen, edad o monto de los ingresos que perciban.
En los seguros sociales clsicos plasmados en las leyes de Bismarck (1883 a 1889) prim
el criterio de proteger a los econmicamente dbiles del punto de vista laboral. Esta
posicin evolucion y ya en 1942, en el Informe Beveridge se plante la necesidad
amparar a todos los ciudadanos contra la miseria.
En Chile este principio ha tenido gran aplicacin prctica desde los inicios de la legislacin
en la materia. Podemos sealar a va de ilustracin que la Ley 4.054 desde 1924, sobre
Seguro Obrero Obligatorio de Enfermedad, Invalidez y Vejez otorg una proteccin frente a
estos riesgos a todos los obreros incluidos los campesinos y los servidores domsticos,
haciendo una excepcin a la tendencia de la poca que era excluir a estos trabajadores de
la proteccin brindada.
En la actualidad igualmente encuentra buena acogida en nuestra legislacin, pues se
protege por la Seguridad Social a los trabajadores dependientes del sector privado y a los
trabajadores del sector pblico. No podemos dejar de mencionar la incorporacin
genrica, aunque voluntaria, que se hizo de los trabajadores independientes al Nuevo
Sistema de Pensiones establecido por el D.L. 3.500 de 1980.
Por otra parte, nuestra legislacin protege tambin a la poblacin que, sin encontrarse
ligada a la actividad laboral se ve afectada por algn riesgo o contingencia social como es
el caso de la mujer embarazada que se le otorga proteccin durante todo el embarazo, sin
exigrsele que tenga la calidad de imponente a alguna entidad previsional.
2 PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD
De acuerdo a este principio cada individuo debe efectuar aportes sobre la base de su
capacidad econmica, a fin de que ste, unido al de los dems miembros de la
comunidad, permita enfrentar los estados de necesidad que l mismo, su familia u otros
individuos puedan sufrir. Se postula que cada individuo aporte segn su capacidad y
reciba segn su necesidad.
El profesor Novoa Fuenzalida seala que la solidaridad se justifica porque:
-

La Seguridad Social es, ante todo, un esfuerzo de toda la comunidad, realizado en

su propio beneficio;
A dicho esfuerzo deben contribuir todos y cada cual segn sus capacidades y
posibilidades;
El esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado como una exigencia
del Bien Comn (y no

como prestacin previa para que luego el rgano gestor otorgue la correspondiente
prestacin).
La aplicacin de este principio encuentra ntima relacin con la posicin que se adopte
frente al punto de s debe exigirse que la Seguridad Social cumpla el rol de mecanismo de
distribucin n de ingresos o, por el contrario, su papel escapa a tal objetivo.
Algunos autores disponen que tal resultado debe ser logrado por esta disciplina y ms
aun, que es el punto de partida de todo plan o institucin de la Seguridad Social.
Otra tendencia considera que no es necesario que los programas de Seguridad Social
deban estar destinados a redistribuir ingresos y realizan una diferenciacin entre los
afectados por un estado de necesidad y aquellos que se encuentran en un estado de
pobreza crnica. En el primer caso, la situacin debe ser superada por algn sistema
que evite o reemplace los ingresos perdidos o disminuidos, el cual slo debe buscar este
fin y no servir de mecanismo de redistribucin de ingresos. Frente a la segunda situacin
deben buscarse planes de ayuda que si son correctamente desarrollados pueden llevar a
la ansiada distribucin de ingresos.
3 PRINCIPIO DE LA INTEGRIDAD
De acuerdo a este principio la Seguridad Social no slo debe otorgar proteccin frente a
todos los riesgos y contingencias sociales considerados como propios sino que es
necesario que, en la atencin de dichos riesgos desarrolle las cuatro funciones que le son
propias: preventiva, destinada a evitar que ellos acontezcan; recuperadora, o sea,
procurar devolver al afectado por el riesgo al estado anterior en el cual se encontraba
cuando ste acaeci; reparadora, tendiente a conceder el amparo econmico que
requiere; y readaptadora o rehabilitadora, que tiene por objeto reincorporar a la actividad
econmica y laboral a las personas afectadas por un riesgo o contingencia social.
4 PRINCIPIO DE LA EFICACIA O SUFICIENCIA
Las prestaciones que la Seguridad Social otorga deben ser eficientes y oportunas, es
decir, deber asegurar la continuidad y mantenimiento de la capacidad de consumo del
afectado por el riesgo o contingencia social en forma decorosa y digna. Por otra parte
deber ser entregadas en tiempo oportuno y conservando su valor adquisitivo.
En otras palabras, se trata que las prestaciones sean tales que sus montos permitan a la
persona conservar el nivel de vida del momento en que ocurri el riesgo o contingencia.
Sin embargo, normalmente no se confiere una prestacin de modo idntico a la
remuneracin o ingreso que se deja de percibir, cuando ello es la causa de la prestacin,
pues se considera que tal situacin invitara a la persona a evitar su reincorporacin a la
vida activa. Por esta consideracin diversos beneficios se confieren slo en porcentaje de
la base que sirve de clculo.
Concretamente se manifiesta en instituciones tales como la existencia de pensiones
mnimas y de sistemas de reajustes de pensiones. Se trata, en efecto, que la prestacin
sea suficiente, por lo menos, para asegurar una subsistencia mnima a la persona. Por
otra parte, de nada servira que inicialmente la prestacin cumpla con ese requisito si,
producto del proceso inflacionario, a corto plazo disminuyera su valor adquisitivo.
A fin de no confundirnos debemos dejar en claro que este principio no se contradice con
existencia de topes o pensiones mximas pues no es el rol de la Seguridad Social
conferir lo que podra considerarse como pensiones de lujo.
5 PRINCIPIO DE LA UNIFORMIDAD O DE LA UNIDAD
Segn este principio las prestaciones que la Seguridad Social otorga a las personas
afectadas por un riesgo o contingencia deben ser de carcter nico o uniformes. En otras
palabras, los estados de necesidad deben estar cubiertos del mismo modo respecto de
todos los miembros de la comunidad.
No se trata que exista un solo rgano administrador, pues ello llevara en la prctica a una
situacin de complejidad administrativa que deriva en burocracia y altos costos de
funcionamiento. Por el contrario, se sostiene que la existencia de diferentes organismos
administradores es la mejor forma de otorgar una cabal proteccin frente a los riesgos y

contingencias, ya que un determinado organismo puede presentarse como idneo frente

al otorgamiento de ciertas prestaciones, pero no para otras.

Por ejemplo, el seguro contra riesgos profesionales, son administrados por instituciones
denominadas mutualidades, especialistas en la materia, pero que tal vez, podran no
contar con la agilidad necesaria para conferir otros beneficios, como prestaciones
familiares. La unidad se manifiesta en la coordinacin con que estos organismos deben
desarrollar su labor, conformando, en conjunto, un todo que es lo que constituye en
definitiva, el Sistema de Seguridad Social.
El profesor Novoa Fuenzalida propone que la existencia de diversos organismos gestores
permite lograr la unidad del sistema de Seguridad Social en la medida que cumplan, a lo
menos con las siguientes condiciones:
-

Que abarque un conjunto o grupo homogneo de afiliacin, ya sea sobre la base del
territorio o a la profesin a la pertenecen.

Que por la actividad sumada o conjunta de todos ello, quede protegida toda la
poblacin.

Que operen de acuerdo con una poltica de conjunto orientada por el Estado, de
manera que, conservando su autonoma, lleguen a constituir verdaderas agencias
del sistema.

Que el rgimen de prestaciones sea esencialmente el mismo en cada organismo.

Que el rgimen de cotizaciones sea tambin el mismo en todos ellos.

6 PRINCIPIO DE LA SUBSIDIARIEDAD
La Seguridad Social no debe conducir a la abolicin de la responsabilidad de cada
miembro de comunidad: No se trata que el Estado, paternalista y autoritario asuma sobre
s la total responsabilidad frente a la adversidad, aboliendo la responsabilidad que a cada
individuo le corresponde, sino que slo debe intervenir cuando ste no es capaz de
solucionar sus problemas por s solo o con ayuda de su grupo familiar o de otros
mecanismos de que pueda disponer.
Este principio ha tenido gran acogida en nuestro pas en los ltimos tiempos, en trminos
tales que present como rector de la poltica del Gobierno Militar. La Seguridad Social no
ha escapado a su aplicacin, lo que se ha manifestado concretamente en diversos
documentos:
a) Proyecto de Reforma de Estatutos y Bases de la Seguridad Social Chilena de 1975 . A
travs de este documento, que en definitiva no prosper, se puso en conocimiento del
pas un proyecto de reforma de la Seguridad Social, de gran amplitud, que abarcaba no
slo a las pensiones sino tambin otros beneficios, como medicina social, asignacin
familiar, subsidio por interrupcin temporal del trabajo, asistencia social, etc. En este
proyecto se daba acogida a los principios de uniformidad, universalidad, integridad y
eficacia y tambin al de la subsidiaridad, entregando la administracin del sistema a
corporaciones basando su financiamiento en un sistema mixto (capitalizacin individual
para las pensiones y reparto para otros beneficios).
b) D.L. 1.552 de 1976 (Acta Constitucional N3) en que se acoge el principio en materia de
Seguridad Social.
c)La Constitucin de 1980, igualmente lo acoge en su artculo 19 N9, entregndole al
Estado la funcin de garantizar la ejecucin de las acciones de salud. En el nmero 18 del
mismo artculo encomienda al Estado la funcin de garantizar el acceso de todos los
habitantes al goce de las prestaciones bsicas y tambin la de supervigilar el adecuado

ejercicio del derecho de la Seguridad Social. Es decir, de acuerdo a estas normas no es

funcin del Estado el desarrollo propiamente operativo del sistema de Seguridad Social,
sino que servir de garante de su ejecucin.

C. BREVE RESEA DE LOS ANTECEDENTES HISTORICOS DE

SOCIAL

LA SEGURIDAD

1 REALIDAD EXISTENTE ANTES DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

La historia de la Seguridad Social como disciplina jurdica abarca un perodo relativamente
breve. Sin embargo, sus instituciones presentan numerosos antecedentes a travs del
tiempo, a saber:
-

Antigua Roma

En Roma se conocieron los llamados COLEGIOS, que agrupaban a personas que ejercan
oficios similares y cuyo objetivo era brindar proteccin frente a lo que hoy se conoce como
riesgos y contingencias sociales.
Estos colegios, en cierto sentido, constituyeron
verdaderas sociedades de socorros mutuos.
-

Edad Media

A travs del tiempo existieron numerosos atisbos de instituciones destinadas a estos fines.
Se puede citar a modo de ejemplo las llamadas GILDAS, organizaciones de los pueblos
sajones de la Primera Edad Media, que eran organismos de asistencia mutua.
En el siglo XII aparecen las COFRADAS, que perseguan similares finalidades y que
evolucionaron hasta dar origen a los GREMIOS, que comenzaron a desarrollar funciones
de carcter previsional.
-

Surgimiento
Bismarck)

de

los

primeros

Seguros

Sociales

(Cansiller

Otto

Von

A fines del siglo XIX aparecen en Alemania los primeros seguros sociales obligatorios,
creados por el CANCILLER OTTO VON BISMARCK, que desarroll un importantsimo
programa social entre los aos 1883 y 1889, que se tradujo en la dictacin de importantes
leyes, a saber:
-

Ley de 15 Junio de 1883, sobre seguro de enfermedad.

Ley de 6 de Julio de 1884, sobre accidentes del trabajo.

Ley de 22 de Junio de 1889, sobre invalidez y vejez.

Como bien seala el profesor Novoa Fuenzalida la obra de Bismarck ha sido

trascendental, su figura se erige como el verdadero padre de los seguros sociales.
Comprendi, en su poca, que la proteccin de las contingencias sociales deba
organizarse mediante seguros obligatorios e instituidos por el Estado y bajo su direccin.
Estas leyes presentaban las siguientes caractersticas:
a) Las personas protegidas o beneficiarias eran, inicialmente, los obreros de la industria,
con rentas inferiores a un cierto lmite.

b) Las indemnizaciones a recibir deban ser, en principio, proporcionales al salario que se

dejaba de percibir.
c) Eran seguros obligatorios para las respectivas categoras de trabajadores.
d) Se financiaban mediante cotizaciones de empresarios y trabajadores, proporcionales a
sus salarios y, a veces, con aportes estatales.
En 1911 se refundieron las diversas disposiciones previsionales vigentes en Alemania en el
Cdigo de Seguros Sociales, amplindose su campo de aplicacin a ciertos sectores de
empleados.
Aunque el sistema alemn no fue bien recibido ni por los trabajadores ni por los
empleadores (no se comprenda cabalmente su utilidad o importancia) tiene el mrito de
constituir el primer sistema obligatorio de seguros sociales.
El sistema alemn fue rpidamente imitado por los dems pases europeos:
-

Austria y Hungra, entre 1887 y 1906.

Noruega, entre 1894 y 1909.
Suecia, en 1913.

Espaa, en 1908. (Instituto Nacional de Previsin) y en 1919 (retiro Obrero

Obligatorio).
En 1919, con posterioridad a la Primera Guerra Mundial naci la Organizacin
Internacional del Trabajo, organismo que, sin duda alguna, ha realizado una indiscutible
labor en pro de la expansin de la Seguridad Social en los diferentes pases.
Entre las dos Guerras Mundiales tienden a generalizarse los Seguros Sociales de
Bismarck. Podemos citar los siguientes antecedentes legislativos:
-

Ley de salud de 1911, del Reino Unido.

Cdigo Sovitico de 1922, referido a trabajadores industriales y que posteriormente se
extendi a otros trabajadores.
Ley norteamericana de 14 de agosto de 1935, mediante la cual se instituy en Estados
Unidos un sistema obligatorio y mixto de seguros sociales y asistencia social, relativo a
la proteccin de ancianos, ciegos, nios, incapacitados y desocupados.
Ley neozelandesa de 1938, que present interesantes caractersticas, entre las cuales
se pueden destacar las siguientes:
-

se
se
se
se

protega a toda la poblacin residente:

otorgaban prestaciones mdicas y pecuniarias:
propugnaba la cobertura frente a todos los estados de necesidad;
financiaba a travs de impuestos.

2 MODERNOS SISTEMAS SURGIDOS DURANTE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

De acuerdo a lo ya estudiado, los sistemas de seguros sociales se extendieron dentro de
cada Estado, producindose una gran complejidad en su aplicacin como tambin una
insuficiencia y falta de armona, lo que hizo que se comenzara a trabajar en el estudio de
frmulas nuevas que solucionasen los defectos que aquellos acarreaban.
Por su trascendencia ms all de sus fronteras analizaremos brevemente los denominados
Plan Beveridge (Inglaterra) y Plan Marsh, en Canad.
a) PLAN BEVERIDGE DE GRAN BRETAA.
En el ao 1941, en plena Guerra Mundial, el Gobierno Britnico, constituy una comisin
interministerial que deba realizar un estudio de los sistemas de seguros sociales y de los
servicios anexos existentes hasta entonces.
Antes de la II Guerra Mundial slo se haban dictado cinco leyes importantes: Accidentes
de trabajo, pensiones de vejez, desempleo, enfermedad y pensiones para viudas y
hurfano.

La presidencia de la Comisin recay en Sir Williams Beveridge, economista experto en

cuestiones sociales. El informe fue presentado al Gobierno ingls el 22 de noviembre de
1942 y en su redaccin Beveridge actu bajo su sola responsabilidad, por lo cual se le
conoce como el Plan Beveridge. Este informe, mundialmente difundido, ha contribuido
notablemente al desarrollo de seguridad social en el mundo, tanto es as, que se le
denomina Carta de la Seguridad Social Contempornea, porque traspaso las fronteras
de su pas y causo impacto internacional.
b) EL PLAN MARSH DE CANAD.
En forma paralela al estudio realizado en Inglaterra, el Dr. Leonard Marsh, en Canad
formul y difundi una declaracin general acerca de las necesidades de la poblacin que
deban ser cubiertas por el sistema que propugnaba y que pueden sintetizarse en los
siguientes puntos:
-

Un programa de inversin nacional para el fomento del empleo.

Un programa de asignaciones familiares.
Seguro de enfermedad.
Pensiones de incapacidad, viudez y orfandad.
Seguro de cesanta, obligatorio, al menos, para los asalariados de la industria y de
regiones urbanas.
Compensacin por accidentes industriales y enfermedades profesionales.

No se propona el financiamiento del Sistema, pero sirvi como el ideario de toda una
legislacin posterior.

D. ALGUNAS NOCIONES BASICAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

LOS RIESGOS Y CONTINGENCIA SOCIALES
Existen ciertas circunstancias que hacen que el ser humano requiera de bienes y/o
servicios que le son indispensables para vivir y por cuya razn est imposibilitado de
obtenerlos. Esta situacin es lo que se conoce en doctrina como estado de necesidad o
situacin de carencia de bienes, que se produce cuando ocurren los llamados riesgos y
contingencias sociales.
a) Nocin de Riesgos y Contingencias Sociales
El objetivo de la Seguridad Social es precisamente su cobertura, por lo que resulta
indispensable determinar claramente ambas nociones.
La idea de contingencia deviene de la de riesgo en el concepto tradicional que a este
vocablo se le asigna en la tcnica del seguro, ello porque los primeros eventos protegidos
por los sistemas previsionales (muerte, invalidez y enfermedad) reunan las caractersticas
de aqul. Eran, en efecto, acontecimientos futuros, inciertos en algunos casos, como las
enfermedades o imprecisos en otros, como la muerte. Adems, se trataba de hechos
involuntarios, al menos de parte del beneficiario y, por ltimo, determinaban un dao,
infortunio o prdida de un lucro.
Posteriormente se advirti que los seres humanos necesitaban de ayuda frente a
circunstancias que, sin reunir aquellas caractersticas, creaban tambin una carga, tales
como matrimonio, maternidad, crianza de hijos, etc. Aunque estos acontecimientos
normalmente no significaban una desgracia se constat que motivaban una preocupacin
econmica.
La Previsin Social evolucion entonces para amparar todos los casos de necesidades que
por sus causas y efectos asuman proyeccin poltico-social. De esta manera, se comenz
a hablar de contingencia, nocin que resulta ms amplia que la de riesgo, reservndose

esta ltima expresin para aquellos eventos ms bien daosos. Nuestra legislacin no
registra la diferencia.
El concepto de contingencia y de riesgo social ms que jurdico es de ndole socialporque en ellos intervienen factores que en potencia afectan a toda la comunidad,
pudiendo producir incertidumbre y perturbacin en la sociedad.
Los riesgos llevan entonces el apelativo de sociales por la incidencia que su acontecer
y sus efectos producen en el orden y la paz social a travs de la indisoluble y recproca
relacin que tienen las persona que integran la sociedad civil con el bien comn de la
misma.
As podemos dar el siguiente concepto de Riesgos y Contingencias Sociales Son aquellos
acontecimientos o eventualidades que el individuo debe afrontar ya sea en relacin con su
vida o con la actividad laboral que desempee. Cuando estos riesgos se convierten en
realidad originan distintas consecuencias, pero normalmente acarrean una disminucin de
los ingresos del que los padece.
b) Clasificacin
Clasificar los riesgos y contingencias no slo presenta inters didctico, sino que
contribuye a dilucidar una serie de importantes problemas prcticos. Distintas sern las
formas de solucionar sus efectos de acuerdo al origen que ellos presenten. As, puede
ocurrir que alguna frmula ideada para atender cierto tipo de riesgo sea inadecuada para
solucionar los estados de necesidad originados por otro.

La clasificacin que podra considerarse como ms amplia es la elaborada por el eminente

tratadista francs PAUL DURAND, a saber:
1.- Riesgos del medio fsico:
Son los que dependen de:
a) Fenmenos geolgicos: terremotos, maremotos, erosiones, desplazamientos de
terrenos, etc.
b) Fenmenos meteorolgicos: inundaciones, heladas, hundimientos, granizos, etc.
2.- Riesgos del medio social:
a) En el plano internacional, el riesgo de guerra.
b) En el plano interno:
-

Riesgo poltico, ligando al cambio de rgimen.

Riesgo legislativo, por la aplicacin de una nueva ley o de la restriccin de una
determinada actividad econmica.
Riesgo monetario: provocado por las variaciones de la moneda.
Riesgo administrativo, resulta de la imperfeccin de los servicios de polica.
Riesgo derivado de la desigualdad de condiciones sociales, que impide el acceso
a una instruccin y al bienestar de algunos elementos, de la poblacin.

3.- Riesgos derivados de la organizacin del grupo familiar.

Considera en este grupo a las cargas de familia, por un lado, y, por otro a la invalidez,
enfermedad o muerte del jefe de familia, que privan a aqulla de sus medios de
subsistencia.

4.- Riesgos de la vida profesional.

Entre stos encontramos a la cesanta, remuneracin insuficiente, accidentes del trabajo y
enfermedades profesionales.
El profesor HERMES AHUMADA PACHECO, en su obra Manual de Seguridad Social de
1972, seala que se destacan tres tipos de riesgos sociales:
a) Riesgos sociales derivados de la naturaleza misma de la condicin humana, tales como
la enfermedad, invalidez, incapacidad, maternidad y sobrevivencia.
b) Riesgos sociales derivados de la profesin u oficio, entre los cuales cita a la enfermedad
profesional, accidentes del trabajo y a la carencia de trabajo; y
c) Riesgos sociales derivados de la complejidad de la vida contempornea, que se
traducen no slo en dar satisfaccin a las necesidades bsicas de alimentacin,
vivienda y vestuario, sino adems a aquellas derivadas de la necesidad de
instruccin, anhelo de superacin, perfeccionamiento tcnico de los trabajadores y
su acceso a las comodidades del mundo moderno.
La sola enunciacin de las clasificaciones anteriores demuestra las variadas alternativas y
variedad de riesgos o contingencias sociales que pueden ser amparados por nuestra
disciplina. La importancia de estas clasificaciones radica en que la accin a desarrollar por
la Seguridad Social para solucionar el respectivo estado de necesidad depender de la
naturaleza del riesgo amparado.
c) Enumeracin
Como resulta de fcil constatacin, los riesgos y contingencia sociales pueden resultar
innumerables, sin embargo se ha recurrido a una enumeracin convencional, a fin de
establecer las bases de un adecuado y suficiente sistema de Seguridad Social.

EL CONVENIO N 102 O DE NORMA MNIMA.

Este convenio fue adoptado en la 35ava. Reunin de la Conferencia Internacional del
Trabajo, celebrada en Ginebra el ao 1952. Considera como base la necesidad de
generalizar la Seguridad Social, exigiendo de los pases miembros que determinado
mnimo de poblacin debe estar sujeta a los beneficios, por ello se llama de norma
mnima. Prev los siguientes riesgos y contingencias sociales a proteger: Enfermedad,
maternidad, vejez, invalidez, muerte, cesanta o desempleo, cargas familiares y riesgos
profesionales (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales).
En nuestro sistema los riesgos enumerados de una forma u otra han sido protegidos por la
legislacin. Podemos llegar a concluir que en la actualidad aqul se caracteriza por
otorgar una proteccin diferente segn sea el riesgo que se est atendiendo, sin importar
para tales efectos la profesin, oficio o actividad que se desarrolla pro el afiliado al
sistema.
d) Cobertura de los riesgos y contingencias sociales
A lo largo de la historia el hombre ha procurado dar solucin a los efectos que derivan de
acaecimiento de un riesgo, utilizando diversos medios, que en su mayora han resultado
insuficientes, hasta evolucionar hacia los llamados seguros sociales y finalmente a la
seguridad social.
Es as como en algn tiempo tuvo en esta materia, una relevancia trascendental la
ASISTENCIA FAMILIAR, como una frmula de aliviar los efectos producidos por un estado
de necesidad. Una gran labor desarroll tambin la ASISTENCIA PRIVADA, la CARIDAD
CRISTIANA, la ASISTENCIA ESTATAL la BENEFICENCIA PBLICA.

El AHORRO constituye un sistema muy antiguo destinado a solucionar necesidades

futuras.
Una interesantsima frmula de cobertura ha estado constituida por las MUTUALIDADES
OSOCIEDADES DE SOCORROS MUTUOS, cuyo origen se remonta a la Edad Media, en
Europa, particularmente en los medios obreros. Las mutualidades representan una
evolucin desde el ahorro individual al colectivo y suponen un espritu de solidaridad entre
quienes soportan los mismos riesgos y contingencias. Se trata de Asociaciones sin fines
de lucro formadas por personas generalmente pertenecientes a una actividad profesional
determinada, que tiene por finalidad reunir fondos en comn mediante el pago de cuotas,
con el objeto de auxiliarse mutuamente a travs de ayuda econmica y mdica,
especialmente en caso de enfermedad y fallecimiento.
Durante algn tiempo y en relacin concretamente con los riesgos profesionales, se
sustent la Teora de la responsabilidad patronal o del riesgo profesional, sistema de
acuerdo al cual la responsabilidad del empleador existe respecto de todas las situaciones
de dao que se le produzcan al trabajador en el mbito laboral, aun cuando haya habido
negligencia o descuido de parte de ste. Tales obligaciones encuentran su fundamento,
por un lado, en el beneficio econmico que obtiene el empresario a costa del desgaste
fsico o intelectual del trabajador y, por el otro, por crear una rbita de riesgo en el trabajo.
Una nueva frmula en la evolucin de la bsqueda de seguridad est constituida por los
SEGUROS PRIVADOS, de gran importancia previsional en la actualidad.
Las instituciones anteriormente descritas constituyen una demostracin del inters y
preocupacin del ser humano por encontrar las soluciones a los estados de necesidad que
los aquejan. Sin embargo, han presentado importantsimas falencias que se pueden
resumir en las siguientes:
a)
b)
c)
d)

Insuficiencia de medios materiales.

Discrecionalidad en la cobertura.
Inestabilidad.
Voluntariedad.

Las limitantes descritas impulsaron la bsqueda de otros medios de solucin estos

problemas, dando lugar al nacimiento de los llamados SEGUROS SOCIALES y,
posteriormente, a la SEGURIDAD SOCIAL.

EL DERECHO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1 CONCEPTO
En el captulo de las nociones preliminares vimos conceptos amplios de la Seguridad
Social, enfocados desde su objetivo.
Ahora bien, en cuanto a la concrecin jurdica de dichos conceptos, nos parece que los
ms oportuno y pertinente es citar la definicin que la O.I.T. ha elaborado a su respecto:
El conjunto de disposiciones legislativas que crean un derecho a determinadas
prestaciones, para determinadas categoras de personas, en condiciones especficas.
Segn la cita sealada, este conjunto de normas tiene los siguientes objetivos:
a) Reglar el funcionamiento institucional de los servicios pblicos de la Seguridad Social;
b) Reglar las relaciones entre todos los servicios con las entidades empleadoras para los
efectos de la afiliacin de los trabajadores y del integro de sus cotizaciones;
c) Reglar las relaciones entre los mismos servicios con las entidades empleadoras o con
los trabajadores, y

d) Resolver los conflictos que pudieren suscitarse entre los servicios con las entidades
empleadoras o con los trabajadores, ya sea por va administrativa o jurisdiccional
(Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencia de Bancos y Controlara
General de la Repblica). Se consideran instituciones de Seguridad Social la
afiliacin, la cotizacin, las prestaciones, la administracin y lo contencioso.
2 FUENTES
En esta materia es posible distinguir entre fuentes reales (hechos, acontecimientos o
suceso de la sociedad) y fuente formales (productoras de normas), pudiendo estas ltimas
clasificarse en fuentes de produccin (rganos que las elaboran) y fuentes jurdicoformales (las normas mismas).
En el Derecho de la Seguridad Social nos interesan principalmente las formales de
produccin, a cuyo respecto podemos sealar que en Chile las constituyen
fundamentalmente el Estado, los organismos administradores del sistema de Seguridad
Social y las relaciones colectivas del trabajo; se desarrollarn brevemente a continuacin.
EL ESTADO
El Estado manifiesta su actividad creadora esencialmente a travs de las siguientes
instituciones:
a) Constitucin Poltica:
No son muchos los pases que en sus Cartas Fundamentales dan origen a normas de
Seguridad Social. Se cita frecuentemente a las Constituciones de Mxico (1917) y de
Weimar (1919) como pioneras al respecto; en realidad; la primera de ellas constituye un
caso atpico si se considera la extensin que le da a la materia y su regulacin, que nos
parece ms propia de ley.
En Chile, el Acta Constitucional N3, de 11 de septiembre de 1976, relativa a los
derechos constitucionales y sus garantas, en su artculo 1, N21, consagr el
derecho a la seguridad social, sealando que le corresponde al Estado formular
la poltica nacional de Seguridad Social, controlar el funcionamiento del sistema
y asegurar la opcin preferente de los afiliados para operarlo.
Asimismo, estableca que la ley que crease el sistema deba ceirse a los
principios de uniformidad, solidaridad y suficiencia para cubrir la amplia gama
de los estados de necesidad que precisaba, como tambin de sus prestaciones
correspondientes.
La consagracin del derecho se traspas a la actual Constitucin Poltica, ya que en el
captulo De los derechos y deberes constitucionales, artculo 19, N18, as se le seala.

18.- EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL.

Las leyes que regulen el ejercicio de este derecho sern de qurum calificado.
La accin del Estado estar dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce
de prestaciones bsicas uniformes, sea que se otorguen a travs de instituciones pblicas
o privadas. La ley podr establecer cotizaciones obligatorias.
El Estado supervigilar el adecuado ejercicio del derecho a la seguridad social;
Igualmente salvaguard el principio de la uniformidad, pero nada dijo de la solidaridad ni
de la suficiencia; mantuvo la supervisin del Estado, radicada ahora en el adecuado
ejercicio del derecho, y especific que las leyes reguladoras seran de qurum calificado.

Finalmente, en forma expresa, dej constancia de su voluntad en cuanto a que el

otorgamiento de prestaciones lo pueden efectuar tanto instituciones pblicas como
privadas y que la ley puede establecer cotizaciones obligatorias.
Desde un punto de vista doctrinario parece menos feliz la redaccin de la
Constitucin que la del Acta, ya que la solidaridad y la suficiencia constituyen
elementos orientadores de suma importancia y que por su influencia en la
macropoltica pareca ms conveniente mantenerlos en el texto. Quiz su
ausencia se deba a que el sistema de pensiones de A.F.P. no es, esencialmente
solidario en forma global; con todo creemos que dicho obstculo se pudo haber
salvado con ligeros ajustes, los que se han estado estableciendo en fecha
reciente y que habran mantenido la fisonoma del Acta N3, la que nos pareca
ms acorde a la concepcin actual.
b) La Ley y los Convenios Internacionales
La Ley es la fuente ms usual y ha sido generalmente imperfecta en cuanto a su
gestacin, por lo reglamentario; en el ltimo tiempo se observa una reaccin correctora
tendiente a legislar en forma bsica o fundamental, dejando entregado lo dems a la
potestad reglamentaria o normas de los principios orgnicos gestores. En cuanto a los
convenios internacionales, los tratados internacionales tratan de garantizar igualdad de
derechos al tratarse de pases diferentes: Chile y Argentina tienen desde 1971 un
convenio sobre prestaciones por vejez e invalidez, existe otro firmado con la Repblica del
Paraguay.
c) Decretos y Reglamentos
Tienen por objeto reglamentar las leyes, pero su utilidad ha resultado escasa, dado
lo excesivamente detallistas que han sido las leyes.
d) Jurisprudencia de las entidades fiscalizadoras.
A estos organismos, al controlar, les compete fijar el verdadero alcance de la norma: su
parecer lo fijan a travs de dictmenes que obligan a los entes gestores y a los
interesados, pero carecen de validez ante los Tribunales de Justicia, lo que ha provocado
discrepancias de importancia en mltiples oportunidades. La trascendencia de esta
fuente radica principalmente en los razonamientos contenidos en los fundamentos del
dictamen. En Chile tienen la facultad, entre otros, la Superintendencia de Seguridad
Social, la Superintendencia de Bancos, la Contralora General de la Repblica, la
Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y la Superintendencia de
ISAPRES (Hoy Superintendencia de Salud).
a Jurisprudencia judicial:
Su valor en Chile, en virtud del artculo 3 del Cdigo Civil (causas en que se
pronunciaren), tiene escasa relevancia de carcter general.
f) La relacin jurdico-colectiva.
Es atribuible a la relacin jurdico-laboral que se establece entre l o los sindicatos y la
entidad empleadora, que, al interactuar en la negociacin colectiva o en las relaciones
jurdicas que se van produciendo, generan una abundante e importante legislacin
complementaria de Seguridad Social.

Su utilidad es manifiesta para crear beneficios no contemplados o para mejorar los

existentes en otras fuentes.
En nuestros pas ha existido una valiosa experiencia al respecto; se han establecido as
sistemas de asignacin familiar, mejoramiento en el rgimen de prestaciones por
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, prestaciones por enfermedad y
maternidad, etc., y en algunos casos ello ocurri con anterioridad a cuerpos legales
generales que regularon luego estas materias.

Pareciera ser un excelente forma la de los convenios colectivos para complementar lo

bsico; no obstante, puede crear diferencias a base de los diversos poderos de las
entidades participantes.
Pero prohibirlo significara negarle a la comunidad organizada el derecho normativo que le
es propio. En consecuencia, lo que procede es adoptar medidas legislativas comprensivas
de grandes lineamientos en la materia que impidan o minimicen las distorsiones anotadas
como posibles.
Un paso en dicho sentido son las limitantes establecidas en el artculo 51 del D.L. N307,
de 1974, que dispuso que todas las retribuciones en pesos relacionadas con la situacin
familiar del trabajador, fijadas en estipulaciones individuales o colectivas, seran
consideradas remuneraciones, con lo cual no se coarta el derecho, pero s se colocan
lmites, mediante el gravamen impositivo y la tributacin.

3 ADMINISTRACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Generalmente en esta materia se adopta una de las alternativas siguientes:
Administracin de carcter estatal, administracin efectuada por entes privados o bien
una forma que combine ambos sistemas. Ms ha predominado este ltimo, pero para
poder captarlo en su integridad se hace necesario el explicar brevemente los que les
sirven de fundamentos.
a) ESTATAL
La administracin de carcter estatal implica que entes de dicha ndole asumen, en forma
exclusiva la operacin y fiscalizacin. Este sistema ha sido adoptado por muchos
pases europeos y latinoamericanos y predomin, casi sin contrapeso, en nuestro pas
hasta la reforma introducida en la dcada de los ochenta.
Este sistema hace caer de lleno en el campo de lo pblico a la administracin y se opone
radicalmente al principio de la subsidiariedad, el cual no tiene cabida en un esquema de
esta naturaleza.
Quienes lo apoyan argumentan a favor de la adecuada planificacin que por su
implantacin puede lograrse, como asimismo las ventajas de unidad de criterio que lo
inspiran; sus detractores sealan que se concreta en forma burocrtica, poco expedita y
falto de eficiencia administrativa.
b) PRIVADA
La administracin de carcter privado, a su vez, significa hacer una plena aplicacin del
principio de la subsidiariedad y entregar las responsabilidades ya indicadas en manos de
particulares, sin perjuicio de los controles que el Estado desee reservarse para s.
Este tipo de administracin acepta diversos matices que hacen posible el concebir la
administracin por representantes de los propios interesados directamente o bien a travs
de entidades representativas de sus intereses, como es el caso de los sindicatos.
Este sistema permite, segn la doctrina que los apoya, una gran flexibilidad y
humanizacin de las relaciones entre el ente gestor y los cotizantes, a la vez que les
otorga frecuentemente a estos ltimos grandes responsabilidades en la operatoria, lo que
los hace sentir un mayor grado de compromiso con el xito de la gestin.
Sus
detractores
se
fundamentan
principalmente
en
hechos
histricos,
argumentando que este esquema corresponde a resabios de los gremios,
cofradas y mutualidades del siglo XIX que en poco o nada se avienen con los
actuales requerimientos de administracin; asimismo se le critica por el
principio de fragmentacin del sistema que lleva in situ, fuente fecunda de
desorganizacin que impedira adoptar polticas de conjunto, a la par que
estara rompiendo el principio de la solidaridad, ya que cada ente estara
desvinculado del otro.
Es de inters el consignar que la opinin de la O.I.T. y de la Primera Conferencia
Interamericana de Seguridad Social han sido concordantes en establecer que los

cotizantes deberan estar representados en los rganos gestores de la Seguridad

Social.
En nuestro pas, las mutuales que atienden los accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales han dado un claro y exitoso ejemplo en la materia, a travs de sus
directorios paritarios.
De conformidad a la Constitucin Poltica de 1980, al asumir el Estado el rol de garante del
sistema, seal, en forma por lo dems expresa, que las prestaciones se otorgarn a
travs de instituciones pblicas o privadas, con lo cual la opcin qued resguardada a
nivel de Carta Fundamenta.
En Chile debe distinguirse entre organismos autnomos que integran la Administracin del
Estado como organismos estatales, y en tal sentido , cuando dicta normas, estn haciendo
uso de la potestad reglamentaria presidencial delegada; tienen un efecto muy secundario
dada la extensin reglamentaria de las leyes (Servicio de Salud., FONASA, Cajas de
Previsin, etc.); otros son los que no integran la Administracin del Estado y tienen, por
ende, ms autonoma (Cajas de Compensacin, Mutualidades, Servicios de Bienestar;
A.F.P. e ISAPRES).
Ello es posible al no considerar que el Estado tiene el monopolio de la funcin
administrativa, y, por lo tanto, no se la concibe como una potestad delegada, sino propia.
c) EL ESTADO Y EL CONTROL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Independientemente de la frmula por la cual se opte para operar el sistema de Seguridad
Social, siempre el Estado tendra una funcin a ejercer con un mayor o menor grado de
intensidad: la de controlar el funcionamiento del modelo en s.
Existen muchas y variadas razones para sostener lo anterior, pero basta con sealar la
trascendencia socioeconmica que involucra el sistema, sus hondas
repercusiones en la vida de los afiliados y sus familias y la envergadura de los
recursos en juego, para concluir que es imposible que no cumpla con dicha
misin fundamental.
En Chile, esta funcin se ha cumplido habitualmente a travs de los organismos
encargados de cautelar el cumplimiento de las leyes laborales, y muy en especial de la
Direccin del Trabajo, la cual cuenta con una estructura que le permite actuar con
eficiencia en la materia.
A este respecto cabe consignar que la Direccin del Trabajo es hoy en da un servicio
pblico autnomo, que se relaciona con el Gobierno a travs del Ministerio del Trabajo y
Previsin Social y que siempre ha tenido facultades inspectivas en materias laborales.
Esta situacin se vio reforzada con la dictacin de la Ley N 18.048, de 1981, la cual
facult a sus fiscalizadores para controlar el cumplimiento de la legislacin previsional, lo
que ampli el campo de accin para dicho servicio en Seguridad Social.
Asimismo, el Cdigo del Trabajo de 1987 le asign la facultad de aplicar sanciones por
infracciones a la legislacin de Seguridad Social y la competencia exclusiva para controlar
el cumplimiento de la legislacin previsional, sin perjuicio de las atribuciones que les
corresponden a la Contralora General de la Repblica, a la Superintendencia de Seguridad
Social, a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones y a la
Superintendencia de ISAPRES.
Estas ltimas ejercen un control ms bien de carcter tcnico, que ha tenido y tiene una
importancia enorme, ya que a travs de sus dictmenes van fijando la interpretacin de
las normas en aplicacin y ordenan a los organismos bajo su control la adopcin de las
medidas pertinentes.
Dicha facultad ha hecho posible que se haya ido configurando una extraordinaria
jurisprudencia administrativa, de mucho valor y de mucho contenido orientador, lo que sin
duda ha permitido un adecuado encauzamiento de la labor que cumplen los rganos
gestores del sistema, llmense stos Cajas de Previsin, A.F.P., mutualidades, ISAPRES o
C.C.A.F.

Estimamos que toda esta red de control administrativo ha permitido constatar, en especial
al cotizante, que sus derechos se encuentran resguardados eficientemente por
organismos tcnicos y de control muy especializados.

EVOLUCIN HISTRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL CHILENA

Como cuestin previa al anlisis del actual Sistema de la Seguridad Social existente en
Chile, es necesario conocer el tratamiento y desarrollo de la materia a travs de la
evolucin de la legislacin y de las instituciones que surgieron de este proceso.
A modo de esquematizar este estudio, dividiremos la evolucin de la seguridad social en
nuestro pas en las siguientes etapas o perodos:
1 Surgimiento de las primeras experiencias solidarias y de las primeras leyes protectoras
de los trabajadores.
2 Leyes sociales de 1924 hasta la Reforma Previsional de 1980.
1 SURGIMIENTO DE LAS PRIMERAS EXPERIENCIAS SOLIDARIAS Y DE LA
PRIMERAS LEYES PROTECTORAS DE LOS TRABAJADORES.
En nuestro pas, la organizacin de los trabajadores surgi tempranamente, como reaccin
a las duras faenas de la minera y la construccin de la red ferroviaria, puertos y caminos
a fines del siglo XIX. Sin embargo, ellos carecieron durante mucho tiempo de toda
proteccin frente a los riesgos de enfermedad, accidente, vejez y muerte.
Por las caractersticas de las realidades laborales los accidentes eran frecuentes y muchas
veces con trgicas consecuencias, pues se trataba de labores donde predominaba
principalmente el esfuerzo fsico poniendo con ello en riesgo la salud y la vida de los
trabajadores. As, segn algunos estudios el promedio de vida del trabajador chileno en
1876 era de 25 aos y el 60% de los nios moran antes de cumplir los 7 aos de edad.
Una de las primeras respuestas a esta realidad por parte de los trabajadores fue la
conformacin de las Sociedades de Socorros Mutuo o Mutuales, basadas en el ahorro de
los participantes para enfrentar los casos de enfermedad, accidentes y otras
eventualidades. La primera fue la Sociedad de Tipgrafos, fundada en 1853 para reunir
fondos de previsin y dar educacin gratuta a sus asociados.
A partir de 1870 surgieron numerosas Mutuales y los primeros intentos de cooperativismo,
como formas organizativas que exploraban los trabajadores para desarrollar la ayuda
mutua entre iguales, basados en la solidaridad.
A comienzos del Siglo XX la situacin para los trabajadores chilenos permaneca igual:
carecan de toda previsin social y de leyes que regularan la relacin entre el capital y el
trabajo. Ni el empresariado ni el Estado contribuan a garantizar al trabajador alguna
proteccin frente a los riesgos naturales o fortutos que les afectaban.
En este perodo se inicia la dictacin de una frondosa legislacin de contenido protector,
as por ejemplo podemos citar las los siguientes cuerpos legales: Ley N 1838 de 1906,
sobre habitaciones para obreros; la Ley N 2951 de 1915, sobre Sillas.
En 1911 se form la caja de ahorro en la Empresa de Ferrocarriles del Estado,
que pas a llamarse Caja de Retiro y Previsin Social de la Empresa de
Ferrocarriles del Estado, en virtud de las leyes nmero 3074 y 3379, consideradas el
punto de partida de la formulacin de una legislacin integral que vino a resolver las
demandas sociales que por aquella poca constituan la cuestin social.
Posteriormente con la Ley N 3170 de 1916, se dicta el primer cuerpo normativo sobre
Accidente del Trabajo, para concluir con la Ley de las salas cunas, N 3185 de 1917.

El mdico y diputado, Exequiel Gonzlez Corts fue uno de los precursores de la Seguridad
en Chile. Ya en 1918 present un proyecto de ley sobre responsabilidad en Accidentes del
Trabajo, Enfermedades Profesionales e Invalidez, basado en las leyes francesas y
alemanas sobre la materia, y ms tarde tuvo activa participacin en las leyes que dieron
origen al sistema previsional chileno.

2 LEYES SOCIALES DE 1924 HASTA LA REFORMA PREVISIONAL DE 1980.

En 1921, el Presidente don Arturo Alessandri Palma, envi al Congreso un Proyecto de
Cdigo del Trabajo y de Previsin Social, cuyo redactor principal fue don Moiss Poblete
Troncoso.
A pesar de la insistencia del presidente, entre los aos 1921 a 1924, el Congreso de la
poca no quiso prestar su aprobacin al proyecto. Sin embargo, el 8 de septiembre de
1924, con ocasin del movimiento revolucionario producido en esos das, conocido como
Ruidos de Sables, se promulgaron diversas leyes en forma separada pero que
correspondan a cada uno de los ttulos del proyecto.
Este conjunto de leyes permiti situar a nuestro pas como el primero en Latinoamrica en
implementar un Seguro Social Obligatorio frente a los riesgos de enfermedad, vejez e
invalidez. Tambin present la particularidad de establecer un distingo entre trabajadores
obreros y empleados, atendiendo al acento en la actividad fsica o intelectual, lo que se
tradujo en la implementacin de regmenes jurdicos distintos para unos y otros.
As la Ley N 4054, tena por propsito otorgar atencin m dica a los
trabajadores manuales (obreros) y a sus familias, conceder un subsidio por
enfermedad, pensiones de vejez e invalidez y adems cuota mortuoria para la
familia, en caso de defuncin del obrero asegurado. Esta ley tambi n cre la
Caja de Seguro Obrero.
El financiamiento de este Seguro Obrero, estaba dado por los aportes de los obreros, de
sus patrones y el Estado.
La Ley N 4059, respecto de los llamados empleados particulares, dispuso la
formacin de un Fondo de Retiro en su favor, el cual era girado en caso de
despido.
A partir de este momento, la legislacin protectora de ambas clases de trabajadores como
tambin de aquellos pertenecientes al Sector Pblico se hizo ms recurrente y vasto, la
que researemos brevemente.
- Rgimen Protector de los Obreros
Con la Ley N 4054 que implement el primer Seguro Social Obligatorio por riesgos de
enfermedad, invalidez, vejez y muerte.
En 1953, a travs de los D.F.L. N 243 (D.O. 03.08.53) y N 245 (D.O. 31.07.53) se concede
a los obreros los beneficios de indemnizacin por aos de servicios y asignacin familiar,
respectivamente.
En 1968, se incorpor a los obreros al rgimen de proteccin frente a los accidentes del
trabajo y enfermedades profesionales (Ley N 16.744).
- Rgimen Protector de los Empleados Particulares
Con posterioridad a la Ley N 4059 del 08.09.24, se dictaron otros cuerpos normativos. A
saber:
a) D.S. N 857 (16.12.25) que regul el Fondo de retiro y un Seguro de Vida.

b) D.L. N 183 (16.07.32), en virtud del cual la Caja de Previsin de Empleados

particulares obtuvo personalidad jurdica.
c) Ley N 6020 (08.09.37) les otorg asignacin familiar, indemnizacin por aos de
servicios y subsidio de cesanta.
d) Ley N 10475 (08.09.52) reemplaza el sistema de fondo de retiro por un rgimen de
pensiones de antigedad, invalidez, vejez y sobrevivencia.
e) En 1968 se crea un Sistema de Medicina Curativa que tambin beneficia a los
empleados pblicos.

- Rgimen Protector de los Empleados Pblicos.

El D.L. N 454 (1925) estableci la primera Caja de Previsin de Empleados Pblicos y
Periodistas (CANAEMPU) que conceda y regulaba los beneficios de jubilacin, pensiones
de sobrevivencia, seguro de vida, prstamos asistenciales, subsidios y otros.
Lo anterior, debe entenderse sin perjuicio de la existencia de una legislacin especial
dictada a favor de ciertos empleados pblicos como son, los miembros de las Fuerzas
Armadas y de Carabineros de Chile, incorporados a la Caja de Previsin de la Defensa
Nacional (CAPREDENA) y a la Direccin de Previsin de Carabineros (DIPRECA).
CONCLUSIONES:
-

Toda la legislacin sobre la materia, nace dentro del contexto social llamado la
Cuestin Social, en que por las circunstancias sociales, econmicas y polticas lgidas
existentes, motivaron la organizacin de los trabajadores y su lucha por lograr mejores
condiciones de trabajo y remuneraciones, como asimismo, aspectos relativos a la
vivienda, la salud, la educacin y la previsin de los trabajadores.

Esta evolucin da paso a una proliferacin de leyes que crean diversas instituciones y
por ende, varios regmenes previsionales. Ya en 1858 se deca que existan 52
instituciones, 41 cajas de previsin y 11 organismos de bienestar y salud, lo que se
tradujo en la estructuracin de un sistema complejo y difcil de manejar, que hizo surgir
la clara necesidad de introducir cambios profundos y urgentes al mismo.

MENCION ESPECIAL REQUIEREN LOS PRINCIPALES INTENTOS DE REFORMA

FORMULADOS EN EL PERIODO
1
2

La Misin Klein y Saks

Informe Prat

1 LA MISIN KLEIN Y SAKS

La Misin Econmica y Financiera Klein y Saks, con la autorizacin del Gobierno chileno,
realiz entre los aos 1955 a 1958, un completo estudio sobre la economa del pas. Sus
informes que se pronunciaron sobre las ms diversas materias, constituyeron la base de
un Programa de Estabilizacin de la Economa Chilena.
Realiz adems un detenido estudio de la Seguridad Social, presentando finalmente un
informe que pas a constituirse en la primera proposicin global de reforma que tuviera
lugar en nuestro pas.
La Misin sostuvo que un sistema de proteccin contra los riesgos de vejez, muerte,
enfermedades y cesanta era esencial para asegurar la Paz Social. Segn se sostena, el
sistema chileno serva estas necesidades defectuosamente y con un alto costo que
constitua un oneroso gravamen, tanto para los trabajadores como empleadores. Esto
ltimo desalentara el desarrollo de la industria que ocupa mano de obra, al igual que
desalentara el ahorro voluntario.

Reconoce un exceso de cajas para diversos grupos generalmente pequeos, lo

que se traduce en altsimos costos de administracin y contribuye a la anarqua
existente respecto a requisitos y beneficios otorgados por el sistema.
Sin embargo, un aspecto realmente grave detectado dice relacin con la escasa
participacin de los fondos previsionales en proyectos que fomentaran el desarrollo
econmico. Por otro lado, los prstamos habitacionales y de asistencia, fueron distribudos
sin sistemas objetivos resultando favorecidos selectivas minoras, con ausencia de
adecuados sistemas de reajustabilidad, afectando con ello el valor real de los prstamos.
La Misin plantea como ineludibles en toda formulacin de reforma, los siguientes
aspectos:

Desuniformidad en la administracin.
Desuniformidad en los montos de las imposiciones.
Desuniformidad en los beneficios otorgados por las cajas.
Ausencia de medios efectivos para orientar las inversiones en proyectos de
desarrollo econmico.
Todo lo anterior, producto de la psima legislacin existente sobre la materia.

2 EL INFORME PRAT
Bajo el Gobierno de don Jorge Alessandri Rodrguez, en 1959, se nombr una comisin
tcnica cuyo trabajo sera examinar cabalmente el sistema de seguridad social, que fue
presidida por el ex-Ministro de Hacienda don Jorge Prat Echaurren y estaba integrada
por una serie de prestigiosos profesionales de la materia, entre otros por don H ctor
Humeres Magnan, Luis Orlandini Molina, etc.
Esta comisin desarroll una ardua labor, que tuvo como resultado 13 informes, que tocan
los ms importantes aspectos y problemas de nuestro sistema de seguridad social de esa
poca.
Los informes de esta comisin se refirieron a los siguientes aspectos:
-

Concepto moderno de seguridad social.

Poblacin protegida.
Sectores y ocupaciones protegidas.
Requisitos, prestaciones y financiamiento del sistema.
Costo de la seguridad social.
Administracin.
Las asignaciones familiares.
El deterioro de las pensiones.
Continuidad de la previsin.
Legislacin internacional sobre la materia.
Rgimen de accidentes del trabajo.
Informe crtico, y
Bases para un nuevo sistema de seguridad social.

DIAGNOSTICO DE LA REALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Este diagnstico fue negativo, lo que se expresa en los siguientes aspectos:
a) El sistema no cumpla ni siquiera los fines para los cuales se cre.
No se cumpla el fin de la seguridad social de atender estados de necesidad. As los
estados transitorios de suspensin de ingresos, protegidos mediante subsidios, se
atendan en forma diferenciada segn los sectores protegidos, ejemplo: mientras hay
grupos que reciben en la enfermedad un subsidio igual al total de sus remuneraciones,
hay otros (empleados particulares) cuyo subsidio de cargo del empleador, era escalonado
y decreciente mes a mes.

Otros estados de necesidad eran insuficientemente cubiertos, As la muerte del trabajador

activo, respecto de la cnyuge sobreviviente del obrero no tena derecho a pensin si no
haba cumplido 65 aos de edad y si era menor de esa edad, slo reciba ayuda por un
ao.
b) En cuanto a las caractersticas modernas de la seguridad social, el sistema existente no
era Integral, pues dej fuera de su cobertura a una gran masa de trabajadores, que se
calcula en unos 140.000 los activos dependientes, 560.000 los activos independientes
50.000 los empleados.
c) El sistema no era Igualitario, pues hay diferencias tanto en los requisitos (diversas
edades para jubilar por vejez), las prestaciones y en el aspecto financiero (tasas diferentes
para empleados y obreros, desde el 7,5% al 19,5% de las rentas).
d) En lo referido a la integracin del sistema a la economa del pas. No hubo tal
integracin o participacin, debido al alto costo de las prestaciones otorgadas y al alto
costo administrativo, que hacan imposible la acumulacin de fondos para cumplir este
objetivo.
e) Falta de planificacin de la seguridad social.
PROPUESTAS:
a) En trminos generales, se trata de impregnar al sistema de los principios
modernos de la seguridad social, proponiendo entre otras materias las siguientes:
- Otorgamiento de atencin integral en salud.
- Establecer un sistema general de subsidios, de pensiones y de asignacin familiar con
requisitos y prestaciones uniformes y para todos los sectores.
- Que baste la mera calidad de residente para ser acreedor de los beneficios de seguridad
social, etc.
b) En el aspecto administrativo.
Se hace la siguiente evaluacin:
-

Los regmenes que componen el Sistema chileno adolecan de grandes defectos,

eran discriminatorios, las prestaciones eran insuficientes, sus costos excesivos y
contaban con una administracin deficiente.
Si se pretenda instaurar un solo rgimen para todos los grupos ocupacionales, era
innecesario mantener existentes rganos administrativos separados.
La existencia de interrelacin entre las diversas funciones que abarca la seguridad
social, hace necesario que estn sometidas a un mismo Ministerio.
La conveniencia de que exista un organismo asesor de carcter tcnico
(Superintendencia de Seguridad Social), con funciones normativas en materia de
vigilancia, coordinacin y asesora al sistema.

Propuestas:
-

Creacin de un Ministerio de Seguridad Social, encargado de fijar las polticas

superiores del sistema.
El establecimiento de un organismo tcnico, la Superintendencia de Seguridad
Social que cuente con dos intendencias, una de pensiones, asignacin y Crdito y
otra de Salud.
Creacin de un Instituto Nacional de Seguridad Social (autnomo, con
personalidad jurdica y relacionado con el gobierno a travs del Ministerio de
Seguridad Social).
En el plano operacional existira un Servicio Nacional de Pensiones y Subsidio y un
Servicio nacional de Asignacin Familiar. En paralelo se propona creacin de un
Banco de Crdito Social.

Estos servicios nacionales podan organizarse en base a las oficinas o servicios que en esa
poca prestaban los beneficios de seguridad social y adems se les autorizaba para

delegar en gremios o grupos ocupacionales u organizaciones zonales, la concesin y

administracin de las prestaciones respectivas.
c) En el aspecto financiero
El sistema financiero propuesto por el Informe Prat es el Financiamiento
Comunitario Directo o Definido, que descansa principalmente en el sistema
tributario.
Pero como el sistema de la seguridad social propuesto es Integral, en relacin a la fuente
de financiamiento hay que distinguir:
- Beneficios que se conceden por la sola concurrencia del estado de necesidad, que son
prestaciones de carcter mnimo (asignaciones familiares, atencin mdica, etc), su
financiamiento es con Base Tributaria.
- Beneficios que se conceden slo a los activos que obtienen salarios y efectan
cotizaciones directas (pensiones y subsidios), su financiamiento se obtiene mediante
Cotizaciones.
Propone rebajar fuertemente las cotizaciones, que deberan llegar a un 42 %, financiado
en un 16% en forma paritaria por trabajadores y empleadores y el 26 % restante mediante
impuestos.