Cidades no Brasil: neodesenvolvimentismo ou

crescimento perifrico predatrio1

Erminia Maricato
Professora da Ps Graduao da Faculdade de Arquitetura da USP e
Professora Visitante do Instituto de Economia da UNICAMP

INTRODUO - CIDADES GLOBAIS NO CONTEXTO DO CAPITALISMO PERIFRICO

Pas subdesenvolvido, pas do sul, dependente, perifrico, semi-perifrico, em
desenvolvimento, emergente, so algumas das classificaes, que foram atribudas condio
do Brasil, dependendo, inclusive, da filiao ideolgica ou acadmica de quem as atribui. A
sigla BRICS expressa o prestgio que alguns pases, e entre eles o Brasil, passaram a gozar a
partir de um determinado momento, no incio do sculo 21, marcado pela mudana na geopoltica mundial2. Um pas que servia de piada para estrangeiros e brasileiros, torna-se um
player internacional e modelo, segundo a mdia do mainstream, para a inovao produtiva,
gesto de polticas sociais e at para poltica urbana3.
A nova fase de internacionalizao dos capitais e dos mercados ganhou o glamouroso nome de
globalizao e acompanhando a tendncia algumas cidades foram cunhadas como globais4.
A globalizao nada mais do que uma etapa especfica do velho processo de
internacionalizao do capital (CHESNAIS, 1996). Em 1945 Caio Prado Junior, primeiro
historiador marxista brasileiro, afirmava que no mundo contemporneo no h mais histria
econmica de cada pas, mas a histria da humanidade. Ele no ignorou as especificidades do
pas quando escreveu Histria econmica do Brasil tanto que destacou a herana colonial
portuguesa, a escravido resistente, a desigualdade persistente, o papel ambguo dos homens
brancos na sociedade escravocrata, a dominncia da monocultura de exportao, como
heranas que contriburam para o travamento do desenvolvimento do pas. Mas em cada uma
dessas caractersticas especficas Caio Prado via tambm a predominncia da presena
internacional (PRADO JR, 1972).
Essas lembranas pretendem apenas trazer para o comeo desse texto alguns conceitos que a
globalizao sufocou durante um certo perodo. Estamos nos referindo s teorias sobre
desenvolvimento/subdesenvolvimento que se seguiram ao esforo da CEPAL (Comisso
Econmica para Amrica Latina e Caribe) para explicar o atraso econmico das sociedades
1

Texto para discusso para II Lehmann Dialogues Harvard 2012. Proibida reproduo das imagens. A elaborao desse texto contou
com a edio de Leticia Sigolo e Karina Leito.
2

BRICS foi uma sigla bem sucedida criada pela Goldman Sachs (a empresa que definia risco de pases como o Brasil, mas esqueceu de
olhar seu prprio risco, pois quase foi bancarrota em 2008). A Revista The Economist reconhece que a sigla garantiu aos bancos muitos negcios
(Encarte de Carta Capital/jan/fev.2011)
3

Comenta-se, sem provas, que o presidente francs Charles De Gaulle afirmou, durante visita ao pas: O Brasil no um pas para ser
levado a srio. Sobre inovaes e criatividade dos BRICS, ver fonte da nota anterior. Ver elogios ao urbanismo brasileiro na Bienal de Arquitetura de
Roterd no jornal Folha de So Paulo. Uma pinguela em Roterd. Folha de So Paulo, 15 de julho de 2012.
Disponvel

em

http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ilustrissima/54483-uma-pinguela-em-

roterda.shtml
4

Saskia Sassen talvez seja a autora que mais divulgou o conceito de cidade global baseada no novo papel que as metrpoles,
transformadas pelo setor de servios e finanas, desempenham no mundo.

latino americanas, em meados do sculo 20, e que hoje voltam a ocupar os estudiosos no
Brasil5. Apesar de criticada em sua viso dualista a CEPAL constituiu, nesse perodo, um
momento de produo terica inovador e independente sobre a condio dos pases latino
americanos na diviso do poder mundial.
Constatada a situao do subdesenvolvimento, ocuparam-se, os formuladores da CEPAL, em
traar estratgias de desenvolvimento as quais geraram as propostas de industrializao
(tardia) por substituio de importaes, poltica conhecida por desenvolvimentismo.
No se trata, neste texto sobre cidades, de discutir se existiria uma sada nacional para superar
as condies atrasadas dos pases latino-americanos em relao condio dos pases centrais
do capitalismo e se essa sada deveria seguir os passos daquela industrializao. Trata-se de
reafirmar a heterogeneidade estrutural que nos separa (e que nos une). Longe de desaparecer,
essa relao se mantm e at se aprofunda, especialmente nas cidades, com a globalizao
como vamos ver. Percebemos uma certa dificuldade em usar as classificaes desenvolvido e
subdesenvolvido, j que no somos nem um nem outro, mas recusamos a concepo etapista
presente no conceito em desenvolvimento. Vamos reafirmar a manuteno da leitura
dialtica entre setores desenvolvidos (ou neo-desenvolvidos) e setores atrasados (ou neo
atrasados) para explicar a realidade interna e externa de pases como o Brasil no contexto
mundial revolucionado pelo avano tecnolgico das comunicaes e pela mudana geopoltica.
Precedendo os estudos da Cepal ou por vezes seguindo o caminho aberto por ela, estudiosos
brasileiros, weberianos e marxistas, estudaram a condio estrutural do Brasil no capitalismo
perifrico que muito nos ajuda a entender as cidades 6.
Desigual e combinado, ruptura e continuidade, modernizao do atraso, modernizao
conservadora, capitalismo travado, so algumas das definies que explicam o paradoxo
evidenciado por um processo que se moderniza alimentando-se de formas atrasadas, e,
frequentemente, no capitalistas, strictu senso. As cidades so evidencias notveis dessa
construo terica e nelas, o melhor exemplo talvez seja a construo da moradia (e parte das
cidades) pelos prprios moradores (trabalhadores de baixa renda), aos poucos, durante seus
horrios de folga, ao longo de muitos anos, ignorando toda e qualquer legislao urbanstica,
em reas ocupadas ilegalmente.
Francisco de Oliveira forneceu a chave explicativa para a gigantesca prtica da autoconstruo
da moradia ilegal (uma espcie de produo domstica) pelos trabalhadores ou pela
populao mais pobre de um modo geral. Ela est no rebaixamento do custo da fora de
trabalho, que ocupa seus fins de semana (horrios de descanso) na construo da casa
(OLIVEIRA, 1972).

Zona Norte de So Paulo

5

A discusso gira eminentemente em torno da natureza do recente processo de crescimento econmico no pas e suas reais
possibilidades
de
reverter
dinmicas
sociais
estruturantes.
Cf.

http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=5537.
6

Sobre os autores marcados pela obsesso de explicar o Brasil no contexto do capitalismo internacional ver ARANTES e ARANTES,

1997.

Fonte: SEHAB/PMSP, 2004.

Essa prtica contribuiu para a acumulao capitalista durante todo perodo de industrializao
no Brasil, particularmente de 1940 a 1980 quando o pas cresceu a taxas aproximadas de 7%
ao ano e o processo de urbanizao cresceu 5,5% ao ano (IBGE). industrializao com baixos
salrios correspondeu a urbanizao com baixos salrios. (MARICATO, 1976, 1979, 1996). O
exemplo revela que uma certa modernizao e um certo desenvolvimento (industrializao de
capital intensiva, produo de bens durveis) dependeram de um modo pr-moderno, ou
mesmo pr-capitalista (a autoconstruo da casa) de produo de uma parte da cidade. Essa
imbricao foi (e ainda ) fundamental para o processo de acumulao capitalista nacional e
internacional. Ela se aplicou perfeitamente produo das cidades que receberam a indstria
automobilstica a partir de 1950 - Volkswagen, Chrysler, Mercedes Benz - e se aplica hoje nas
cidades que podemos chamar de globais.
A tabela abaixo mostra que mais de 80% dos domiclios em favelas (aglomerados subnormais
contabilizadas pelo IBGE, e praticamente um tero do dficit habitacional, estavam nas
principais metrpoles brasileiras de acordo com o Censo de 2000 (IBGE - Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica).

Figura: Concentrao e desigualdade

Concentrao e desigualdade
Metrpole

Populao

Dficit
Habitacional

%
do
total do
Brasil

Domicilios
em
Favelas

%
do
total do
Brasil

So Paulo

17.878.703

596.232

9,0

416.143

25,2

Rio de Janeiro

10.710.515

390.805

5,9

349.183

21,2

Recife

3.337.565

191.613

2,9

57.723

3,5

Belo Horizonte

4.357.942

155.645

2,3

107.212

6,5

Salvador

3.021.572

144.767

2,2

65.443

4,0

Fortaleza

2.984.689

163.933

2,5

84.609

5,1

RIDE Braslia

2.952.276

146.667

2,2

8.246

0,5

Belm

1.795.536

117.004

1,8

130.951

7,9

Porto Alegre

3.718.778

116.010

1,7

53.447

3,2

Manaus

1.405.835

93.952

1,4

39.505

2,4

Curitiba

2.768.394

75.668

1,1

42.854

2,6

Total

54.931.805

2.192.296

32,9%

1.355.316

82,1%

Fuente: Plan de Accin en Habitacin, Saneamiento y Movilidad en las Metrpolis en Riesgo, MCidades/IPPUR Observatrio da
Metrpole, 2004. Datos Base: Fundacin Joo Pinheiro; IBGE, 2000

A populao moradora de favelas cresceu mais do que a populao total ou do que a

populao urbana nos ltimos 30 anos, isto , de 1980 a 2010 (IBGE)7.
A terra urbana (assim como a terra rural) ocupa um lugar central nessa sociedade. O poder
social, econmico e poltico sempre esteve associado deteno de patrimnio seja sob a
forma de escravos (at 1850) seja sob a forma de terras ou imveis (de 1850 em diante). Essa
marca patrimonialismo - se refere tambm privatizao do aparelho de Estado tratado
como coisa pessoal. O patrimonialismo est ligado desigualdade social histrica, notvel e
persistente que marca cada poro da vida no Brasil. E essas caractersticas, por outro lado,
esto ligadas ao processo de exportao da riqueza excedente para os pases centrais do
capitalismo. Celso Furtado mencionou vrias vezes em seus trabalhos o convvio da exportao
da riqueza excedente com uma estreita elite nacional consumidora de produtos de luxo. Esse
quadro forneceria as caractersticas de um mercado, por assim dizer, travado (FURTADO,
2008).
Recente relatrio da ONU - HABITAT Estado de las Ciudades de Amrica Latina y el Caribe
2012 mostra que o Brasil, a sexta economia do mundo, mantm uma das piores distribuies
de renda no continente mesmo aps os avanos, nesse sentido, verificados nos governos do
Presidente Lula. So mais desiguais do que o Brasil, na Amrica Latina, apenas os pases
Guatemala, Honduras e Colmbia. Essa marca, a da desigualdade, est presente em qualquer
ngulo pelo qual se olha o pas e, portanto, tambm nas cidades8 .
Evidentemente para esse capitalismo funcionar como parte da diviso internacional do
trabalho, os trabalhadores urbanos integrados ao processo produtivo, mas excludos de grande
parte dos benefcios que o mercado de consumo assegura e especialmente excludos da
cidade, so submetidos a uma poderosa mquina ideolgica quando no pode ser
simplesmente repressora. Alm da poderosa mquina miditica a generalizao do dbito
7
8

Dados sobre populao em favelas na cidade de So Paulo, entre 1973 e 2007, ver Saraiva e Marques (2011).
ONU/Habitat, 2012.

poltico, o favor como mediao universal, so relaes que explicam muito a cidade e uma sui
generis forma de cidadania no Brasil: Direitos para alguns, modernizao para alguns, cidade
para alguns ... (CASTRO e SILVA, 1997).9
No sendo o caso de desenvolver aqui essas ideias, vamos resumir as caractersticas histricas
da metrpole no capitalismo perifrico da seguinte forma10:
1)A persistente ilegalidade fundiria e imobiliria forma a periferia urbana que
frequentemente se configura como um depsito de pessoas em reas no servidas ou
precariamente servidas pela infraestrutura urbana e que no conta tambm com
equipamentos sociais pblicos e privados. Em algumas capitais de Estados, os domiclios ilegais
so mais numerosos do que os domiclios legais revelando que a exceo mais regra do que
exceo e a regra mais exceo do que regra. So os casos das capitais dos estados do norte
e nordeste (Manaus, Belm, So Luiz, Fortaleza, Teresina, Recife, Macei, Natal). Entretanto,
mesmo nas cidades importantes do sul, do sudeste e do leste, a poro urbana ilegal varia
entre 15%, nos municpios centrais de regies metropolitanas (So Paulo, Curitiba), 25% (Belo
Horizonte, Porto Alegre) ou mais de 30% (Salvador, Rio de Janeiro)11.
2)Ligada a esse fato est a falta de controle do Estado sobre o uso e a ocupao do solo
urbano, em uma parte da cidade e exatamente aquela de residncia da populao pobre.
Impedidos de ocupar a cidade formal (ou do mercado) a populao pobre ocupa as reas que
sobram ou que no interessam ao mercado imobilirio. Grande parte dessas reas
ambientalmente frgil (mangues, dunas, matas preservadas por lei, rea de Proteo de
Mananciais, reas de Proteo Permanente, Parques Nacionais e Estaduais, encostas de
morros). Alm da agresso ambiental esto presentes os riscos de desmoronamentos que a
cada temporada de chuvas so responsveis por acidentes com mortes.
3)Tambm como varivel compondo esse quadro est o mercado residencial restrito, ou seja,
mercado capitalista formal, legal ou como queiram chamar, para uma pequena parcela da
populao. A esse mercado de luxo ou especulativo, notadamente fundirio/rentista,
corresponde um patamar produtivo baixo e intensa explorao da mo de obra.12
4)As leis avanadas e detalhadas e o prestgio dos Planos Urbansticos contrastam com a
fragilidade operacional do Estado. Leis e planos que no se aplicam ou so aplicados para uma
parte da cidade (leia-se, de acordo com as circunstncias) revelam a importncia da retrica,
dos discursos e a desimportncia da realidade urbana quando se refere a determinadas classes
sociais.13 O poderoso aparato jurdico e burocrtico do Estado no Brasil contrasta com as
frgeis esferas operacionais fazendo lembrar um ... Elegara, ou seja, elefante com ps de

A baixa escolaridade e o baixo nvel de informao combinam-se a uma forte indstria cultural (especialmente a TV) que se comporta
como um partido classista (FONSECA, 2010).
10

Esse resumo foi extrado dos trabalhos da autora (MARICATO, 1996, 2000, 2011).

11

No h dados rigorosos sobre essa ocorrncia j que a metodologia do IBGE no dimensiona a totalidade de assentamentos precrios e
irregulares no pas, pois o instituto no dispe de informaes sobre a condio fundiria dos domiclios. Essas estimativas se baseiam em
levantamentos municipais, pesquisas acadmicas ou opinies de especialistas incluindo a autora deste texto. Ver a respeito MARICATO, 2001.
12

O boom imobilirio no Brasil, a partir do final da primeira dcada do sculo XXI, est ampliando o acesso da classe mdia moradia
impactando o nvel de produtividade de forma sempre contraditria como revelam as pesquisas de Jos Baravelli, aluno do doutorado da FAU/USP.
13

Sergio Buarque de Holanda, Celso Furtado, Florestan Fernandes, se referem a essa tradio discursiva e distncia da ao, na sociedade

brasileira.

gara. O poder est nos gabinetes incluindo melhores salrios, mais recursos, mais
equipamentos.14

O Elegara
A aplicao da legislao urbana tem um papel estratgico nas relaes sociais marcando os
excludos com a condio de ilegalidade. Leis e planos, isto , a formalizao do uso do solo
acarreta a expulso. Os pobres no cabem na cidade legal. Diversas teses e mestrados sobre a
cidade de Curitiba revelam esse fato15.
5)A universalizao do favor, o clientelismo, a privatizao da esfera pblica mediam as
relaes sociais e se aplicam inclusive nas relaes entre o executivo, o legislativo e o
judicirio. Essa flexibilizao se combina, contraditoriamente, a uma notvel burocratizao
resultante de procedimentos exagerados e legislao detalhista. Elaborar planos fcil. O
difcil implement-los nesse contexto.

Rocinha Rio de Janeiro

14

O elegara foi criado pela autora e seu estagirio em 2010, Fernando Mendes Castro. Essas ideias aqui resumidas foram desenvolvidas
em dois livros MARICATO 1996 e 2011.
15

PILOTTO (2010); ALBUQUERQUE (2007); MOURA (2001); OLIVEIRA (2000); GARCIA (1993).

Rocinha e Ipanema Rio de Janeiro

Vamos tratar dos impactos trazidos pela globalizao a essa cidade no contexto especfico da
sociedade brasileira que para alguns est vivendo um neodesenvolvimentismo, para outros um
desenvolvimentismo de esquerda ou social desenvolvimentismo. Apesar do aumento da
capacidade de consumo nas faixas de baixa renda e do boom do mercado imobilirio
residencial, os padres perifricos de urbanizao se reproduzem (incluindo a nova ocorrncia
do loteamento fechado), agravando o presente e comprometendo o futuro da cidade global
perifrica.

METRPOLES BRASILEIRAS E A GLOBALIZAO NEOLIBERAL

As mudanas que acompanharam a reestruturao capitalista internacional impactaram
fortemente o territrio brasileiro dando novos rumos para as dinmicas demogrfica, social,
econmica e territorial (portanto tambm rural, urbana e ambiental).
Os grandes conglomerados transnacionais principais motores da globalizao - envolvidos
com a produo/explorao e exportao de commodities como gros, carne, celulose,
minrios e etanol, lograram reorientar a secular ocupao urbana que se manteve, aps o
sculo 17 at poucas dcadas atrs, prxima ao litoral. A interiorizao das cidades
acompanhou a estruturao de um poderoso setor de agrobusiness de corte capitalista,
tecnologicamente avanado e isso mudou o cenrio de muitas regies alm de mudar tambm
a relao entre elas.
Figura: Brasil pr-globalizao. A herana histrica: concentrao urbana na faixa litornea.

Extrado da apresentao Globalizao e Territrio: Debate mundial e leitura a partir do

Brasil de Tania Bacelar. So Paulo, maio 2008
Contrariando tendncia anterior, o censo de 1980 j apontava que as metrpoles passavam a
crescer menos do que as cidades de porte mdio (entre 100.000 e 500.000 habitantes) e
dentre as metrpoles cresceram mais as do norte e do centro-oeste. Aps 2,5 dcadas desse
modelo, o Brasil se divide ao meio, em 2000, como mostram os levantamentos coordenados
pela professora Tania Bacelar, incorporando ao sudeste e ao sul, regies tradicionalmente
mais ricas e desenvolvidas, o centro-oeste, territrio ocupado pelo agro-negcio.
Figura: Brasil na globalizao. A herana da desigualdade renda per capita

A HERANA DA DESIGUALDADE RENDA

PER CAPITA

Extrado da apresentao Globalizao e Territrio: Debate mundial e leitura a partir do

Brasil de Tania Bacelar. So Paulo, maio 2008
Apesar da persistncia de forte desigualdade, todas as regies brasileiras cresceram mais do
que o sudeste (que mantem o epicentro industrial e ps-industrial do Brasil) o que implica
numa diminuio da desigualdade regional. O VTI- Valor da Produo Industrial do Estado de
So Paulo cai, de 80,7% em 1970 para 61,8% em 2005, em relao ao conjunto do pas. A
regio metropolitana de So Paulo era responsvel, em 1970 por 61,8% do VTI brasileiro e em
2005 passa a 43,5%, embora a cidade continue a manter sua hegemonia no territrio
brasileiro.
O espraiamento das metrpoles pelas regies fica evidenciado por meio das novas estratgias
de localizao e logstica de setores produtivos e comerciais, atividades industriais inovadoras,
ampliao dos servios vinculados comunicao, finanas e educao, arranjos urbanos
regionais ligados produo para exportao, e especialmente, os condomnios ou
loteamentos fechados que passam a disputar as terras da periferia urbana com a populao de
baixa renda.16
No cabe qualquer dvida sobre o forte efeito negativo que a globalizao, dominada pelo
iderio neoliberal, imps, com a anuncia das elites nacionais, s metrpoles brasileiras, nas
dcadas de 80 e 90. As principais causas dessa tendncia, j tratada em vasta bibliografia, se
deveram queda brusca do crescimento econmico com aumento do desemprego e
retrao do investimento pblico em polticas sociais. A sistematizao das propostas contidas
no Consenso de Washington mostra a fora de tal dominao poltica que consegue impor, a
uma sociedade desigual, em parceria com as elites locais, aes que seguem um caminho
contrrio ao interesse e necessidades da maior parte da populao (CANO, 1995; TAVARES e
16

Os loteamentos fechados constituem empreendimentos ilegais diante da Lei Federal n. 6766 de 1979. Ruas e reas verdes so pblicas
pela lei e no poderiam estar muradas. No entanto, eles proliferam no entorno das cidades j que so o produto de maior taxa de lucro do mercado
imobilirio, Constatamos que moram nos loteamentos fechados juzes, promotores pblicos entre outros operadores do direito e proprietrios dos
meios de comunicao.

FIORI, 1997) As trs polticas pblicas urbanas estruturais (ligadas produo do ambiente
construdo) transporte, habitao e saneamento - foram ignoradas ou tiveram um rumo
errtico, com baixo investimento, por mais de 20 anos. Os precrios times de funcionrios
pblicos existentes no Estado brasileiro e as instituies, que se formaram, estavam em runas,
quando investimentos foram retomados em 2003 na gesto do presidente Lula (MARICATO,
2011b)
Talvez, o indicador que mais evidencia o que podemos chamar de tragdia urbana a taxa de
homicdios, que cresceu 259% no Brasil entre 1980 e 2010. Em 1980, a mdia de assassinatos
no pas era de 13,9 mortes para cada 100 mil habitantes, em 2010 passou para 49,917.
Certamente essa ocorrncia no se deveu apenas a esses fatores e nem se limita s cidades
brasileiras. No possvel abordar um assunto to estudado em poucas palavras. Mas no h
dvida de que ela compe o quadro de abandono do Estado provedor. Ainda que tratemos do
provedor na periferia capitalista onde a previdncia no era universal assim como a sade ou a
habitao. O tema da violncia cujas origens esto na sociedade escravista que formalmente
resistiu at 1888, se transformou numa das principais marcas das cidades brasileiras.
Nem todos os indicadores sociais so negativos no processo de urbanizao concomitante ao
processo de industrializao que se deu no decorrer do sculo 20 e mais exatamente a partir
de 1930. A mortalidade infantil, a expectativa de vida, o nvel de escolaridade, o acesso gua
tratada, a coleta do lixo a taxa de fertilidade feminina, apresentam uma evoluo positiva a
partir de 1940 at nossos dias exatamente devido mudana de vida com a urbanizao.
(IBGE, 2008).

17

Mapa da Violncia 2012, disponvel em http://mapadaviolencia.org.br.

10

Figura: Indicadores de desenvolvimento humano

Human Development Indicators

Infant Mortality Rate-

Life Expectancy70,4

72,8

150,0
124,0

62,5
48,0

82,8

40,7

29,6

1940

1960

1980

2000

2008

1940

Literacy Rate (ages 15 and above)86,4

1960

1980

2000

23,3

2008

Fertility Rate (births per woman)90,0

6,1

6,2

74,5
60,4

4,3

44,1
2,4

1940

1960

1980

2000

2008

1940

1960

1980

2000

1,9

2008

Source: IBGE; Ministry of Health,

No entanto o estudo de cada caso revela as mesmas contradies que encontramos na macroescala.
Apenas para dar um exemplo da lgica que orienta esses servios, lembremos que
aproximadamente 20% dos domiclios no esto ligados rede de esgotos na Regio
Metropolitana de So Paulo. Boa parte dos esgotos produzidos lanada pelas redes nos rios
que cortam a metrpole. No entanto h duas estaes de tratamento de efluentes com
capacidade ociosa na Regio Metropolitana (a do ABC e a de Barueri), uma delas construda h
mais de 20 anos. de conhecimento geral que as obras relativas s redes de esgotos no tm
visibilidade e, portanto no interessa aos governos providenci-las.

NAS DCADAS PERDIDAS: LUTA SOCIAL PELA CIDADE DEMOCRTICA

Aps um longo perodo de crescimento, sem distribuio de renda, (1940 a 1980) a economia
brasileira entra em declnio pressionada pela crise fiscal.

11

Figura: Tendncia de crescimento: retoma

9,20
7,80

7,50

6,80
5,40

5,70

5,30
4,70

4,38
3,50

4,40

4,30
3,35

3,40

3,20
2,20

2,5

2,53

1,24
1,00

0,80

5,70

2,90

3,70

2,70
2,15
1,30

1,10

0,10 0,30
(0,10)

(0,50)

(2,90)
(4,30)

1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007*

(4,30)

Figueiredo

Sarney

Collor/Itam
ar

FHCI

FHCII

LULAI

LULA
II

FONTE: IPEADATA
*DADOS PRELIMINARES. TERCEIRO TRIMESTRE EM COMPARAO COM O MESMO PERODO DO ANO ANTERIOR.

Movendo-se contra a corrente mundial de enfraquecimento dos partidos de esquerda,18 do

declnio do crescimento econmico e da retrao do Estado provedor, o Brasil dos anos 80
mostrava um quadro contrastante. Enquanto a economia mostrava uma queda acentuada, ao
mesmo tempo em que lutavam contra o governo ditatorial movimentos sociais e operrios
elaboravam plataformas para a mudana polticas com propostas programticas. Na dcada de
80 foram criados novos partidos como o PT, outros partidos de esquerda saram da
clandestinidade como, por exemplo, o PC do B (Partido Comunista do Brasil) e o PCB (Partido
Comunista Brasileiro). As lutas operrias e sindicais lograram a construo da CUT (Central
nica dos Trabalhadores), e os nascentes movimentos sociais urbanos uma novidade na cena
poltica brasileira, pelo menos nessa escala criaram a CMP (Central de Movimentos
Populares).
Um vigoroso Movimento Social pela Reforma Urbana recuperou as propostas elaboradas na
dcada de 1960, no contexto das lutas revolucionrias latino-americanas. Tratava-se de
construir a ponte com uma agenda que a ditadura havia interrompido a partir de 1964. Na
dcada de 1960 o Brasil tinha 44,67% da populao nas cidades (censos IBGE). Em 1980 j
eram 67,59%. Houve um acrscimo de cerca de 50 milhes de pessoas nas cidades e os
problemas urbanos se aprofundaram. Esse movimento reunia entidades profissionais
(arquitetos e urbanistas, engenheiros, advogados, assistentes sociais), entidades sindicais
(urbanitrios, sanitaristas, setor de transportes), lideranas de movimentos sociais, ONGs,

18

ANDERSON, Perry.

Spectrum: From Right to Left in the World of Ideas.London: Verso, 2005.

12

pesquisadores, professores, intelectuais, entre outros. Por sua influncia foram criadas
comisses parlamentares e foram eleitos prefeitos, vereadores e deputados.
No que se refere ao destino das cidades, na agitada cena poltica estavam presentes: a) as
mobilizaes sociais, os sindicatos e os partidos polticos, b) a produo acadmica que passa a
desvendar a cidade real (com diagnsticos sobre as estratgias de reproduo dessa fora de
trabalho de baixos salrios) desmontando as construes simblicas e ideolgicas dominantes
sobre as cidades e c) governos municipais inovadores que experimentaram novas agendas com
programas sociais, econmica e politicamente includentes e participativos.
Durante o regime de exceo (1964-1985) os prefeitos das capitais eram indicados pelos
governadores que eram indicados pelo Presidente da Repblica que eram indicados pelas
Foras Armadas. Portanto as experimentaes de gesto local democrtica se davam nos
demais municpios onde havia eleio direta para prefeito. Entre os urbanistas ganhou
importncia nessa fase as experincias de Diadema, municpio operrio da Regio
Metropolitana de So Paulo, com suas propostas de incluso social e urbana elaboradas em
contexto de forte luta social. 19 Aps 1985, quando a eleio direta retorna s capitais, ganha
destaque a inovadora experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre20. Em So
Paulo, duas mulheres foram eleitas com um intervalo entre elas Luiza Erundina (1989-1992)
e Marta Suplicy (2001 e 2004) para governar a cidade mais importante do pas. Propostas
originais podem ser encontradas nas reas de habitao, assistncia social, transporte coletivo,
cultura entre outras 21. Muitas outras cidades tambm apresentaram novidades que
extravasam o espao desse paper: Recife, Belo Horizonte, Fortaleza, Belm, Aracaju, entre
outras.22

19

Sobre as experincias em Diadema, ver: HEREDA, Jorge Fontes; ALONSO, Emlio. Poltica urbana e melhoria da qualidade de vida em
Diadema. In BONDUKI, Nabil (org.), Habitat: As prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto urbana nas cidades brasileiras, Studio
Nobel, So Paulo, 1996.
20

GENRO, T.; DUTRA, O. O desafio de administrar Porto Alegre. Porto Alegre, 1989.

21

Os programas da prefeitura de So Paulo durante as gestes de Luiza Erundina (1989/1992) e Marta Suplicy (2001-2004) foram objeto
de um grande nmero de teses e dissertaes acadmicas. As que se referem poltica urbana, poltica de habitao e ao direito social
arquitetura podem ser encontradas especialmente nas bibliotecas dos cursos de ps-graduao em arquitetura e urbanismo da USP - Universidade
de So Paulo.
22

A autora deste texto foi Secretria de Habitao e Desenvolvimento Urbano do Municpio de So Paulo entre 1989/1992.

13

Construo em mutiro - Gesto Luiza Erundina. (Fonte: SEHAB/PMSP, 1990)

Conjunto COPROMO-Osasco, Mutiro com projeto da Assessoria Usina, 1996 (Acervo Joo S. Whitaker)

Os governos municipais que inauguraram gestes inovadoras, autodenominada de

democrtica e popular priorizavam a inverso de prioridades na discusso do oramento
pblico e a participao social em todos os nveis. Os governos do PT foram to bem sucedidos
que passaram a se diferenciar sob a marca do modo petista de governar23. As propostas
eram criativas e efetivas, respondendo com originalidade os problemas colocados pela
realidade local. Nesse sentido os projetos arquitetnicos, urbansticos e legais, relacionados ao
passivo urbano (cidade ilegal, auto-construda, e precariamente urbanizada) ganha
importncia, pois sempre foi ignorado pelo urbanismo do main stream. Por isso, os programas
23

Sobre o modo petista de governar ver: MAGALHES, I.; BARRETO, L.; TREVAS, V. (org.) Governo e Cidadania: Balano e reflexes sobre
o modo petista de governar. So Paulo, Ed. Fundao Perseu Abramo, 1999.

14

de governo se dividiam entre os que buscavam recuperar a cidade ilegal consolidada (onde
no houvesse obstculo ambiental para isso) e a produo de novas moradias e novas reas
urbanas.
Os principais programas relacionados poltica urbana eram os seguintes:
a) Em relao ao passivo urbano
Grande parte das cidades, que era extremamente precria, invisvel para os cartes
postais e por vezes, at mesmo para os mapas das secretarias de planejamento, exigia
interveno urgente na busca de melhorias habitacionais, urbanas, paisagsticas, de
saneamento, de drenagem e ambientais. A urgncia se refere eliminao de risco de
vida devido a enchentes, desmoronamentos, epidemias, insalubridade, dificuldade de
mobilidade. Assegurar boas condies de saneamento, drenagem, retirada de lixo,
iluminao, circulao viria ou de pedestre, limpeza urbana, e instalar tambm alguns
equipamentos pblicos (sade e educao) sem remover a maior parte da populao
que tinha apego sua casa e ao bairro, exigia planos detalhados.
O programa mais importante nessa linha de interveno foi o de urbanizao de
favelas ou recuperao de reas degradadas. Foram muitas as experincias em todo o
Brasil que contriburam para buscar uma normatizao para obras que apresentam
muitas particularidades. Praticamente cada caso um caso que exige projeto
especfico definindo os domiclios a serem removidos (e evidentemente a soluo para
estas famlias deveria ser providenciada com antecedncia) devido passagem das
redes de gua, esgoto, drenagem e circulao viria e de pedestre. Outros motivos
tambm geram necessidade de remoo em tais obras como a proteo e recuperao
ambiental24.
Completando essas obras que se destinavam a levar cidade para reas degradadas e
sem urbanizao estavam os programas pelos quais os movimentos sociais haviam
lutado muito como a regularizao urbanstica e jurdica.25
Os cortios nas reas centrais tambm constituam um passivo social que exigiam
ateno. Estudos haviam mostrado que a renda de aluguis em cmodos estreitos e
insalubres resultava maior do que nas condies do aluguel formal (KOHARA, 1999).
Alm de fazer exigncias sobre as condies de higiene e segurana, as prefeituras
garantiram assistncia jurdica gratuita para a populao pobre. Esse programa
inspirou uma lei municipal N. 10.928/2001 que pretendia forar donos de cortios
implementar melhorias nos imveis .
Essa assistncia jurdica tambm se dedicava defesa contra o despejo e a buscar
novas formas de posse de imveis que se encontrassem em reas pblicas.
Uma das iniciativas mais importantes que buscava dar mais qualidade para a vida de
crianas e adolescentes nos bairros pobres foi a construo e operao de CEUs

24

Cf. BUENO, 2000; CARDOSO, 2009; DENALDI, 2003; LABHAB, 1999, MINISTRIO DAS CIDADES, 2010.

25

Essas aes nada tiveram a ver com as teses do peruano Hernando de Sotto ou do Banco Mundial. Elas foram resultado de mobilizao
dos moradores que queriam a segurana contra despejos.

15

(Centros Educacionais Unificados)26. Tratava-se de criar um edifcio de destacada

qualidade arquitetnica, bem equipado, que oferecia cursos regulares, cinema,
ginstica, artes plsticas, programas teatrais e musicais, inditos nos bairros pobres.
Incluiu-se no centro dos bairros perifricos um pedao de um universo discrepante em
relao ao entorno precrio.

CEU da PAZ Brasilndia. Fonte: Google Maps, 2012.

Ceu da PAZ Brasilndia. Fonte; Google Street View, 2012.

26

Os CEUs foram criados na gesto da prefeita Marta Suplicy em So Paulo a partir de 2001. Projetos elaborados por arquitetos
funcionrios pblicos.

16

b)Em relao produo de novos espaos na cidade

A produo de novos espaos urbanos e habitacionais visava, nessa perspectiva de justia
social, dar alternativas habitacionais para minimizar o crescimento ou adensamento das
favelas existentes ou formao de novas. Propiciar novas oportunidades para a insero
dos pobres nas cidades abrindo um caminho novo para a construo da cidade
democrtica.
Reforma ou construo, individual ou coletiva com assistncia tcnica gratuita de
engenheiros e arquitetos com especial ateno para a participao social desde a escolha
do terreno, elaborao de projeto e construo de moradias, foi um caminho muito
profcuo seguido pelos movimentos sociais e Escritrios de Assistncia Tcnica. A verba
destinada assistncia tcnica que prestava assessoria s entidades sociais organizadas
deveria estar includa no oramento da obra. A criao dessas ONGs ou pequenas
empresas foi o caminho usado por jovens arquitetos, engenheiros e advogados que no
queriam trabalhar para o mercado de luxo ou mercado formal da moradia em So Paulo e
demais capitais. Toda uma gerao de arquitetos se formou (e continua se formando) com
essa prtica, buscando garantir a implementao do direito arquitetura e do direito
cidade. 27
A construo por mutiro foi motivo de muitos debates entre arquitetos e depois entre
arquitetos e a populao organizada que, inicialmente, preferia construir por mutires
para dominar o processo de produo, controlar a qualidade do que era produzido e
aprofundar a organizao social28.
Vrias prefeituras tambm investiram na instalao de Usinas de pr fabricao de peas
de argamassa armada visando a urbanizao de novas reas ou complementao de reas
precariamente urbanizadas. As peas eram utilizadas tambm na construo de
equipamentos pblicos29
Na rea de drenagem engenheiros, gelogos e ambientalistas que passaram a ocupar
cargos nas prefeituras utilizaram novas tcnicas para urbanizao de crregos a cu aberto
(corrigindo a engenharia que durante dcadas contribuiu para o tamponamento de
crregos e impermeabilizao em fundo de vales com avenidas asfaltadas) que tinham a
finalidade paisagstica, mas acima de tudo ambiental.

b)Em relao legislao urbana

Foram elaborador e aprovados novos instrumentos legais que buscavam remeter
responsabilidade do mercado responder por parcela da produo da moradia social ou
27

A Federao Nacional de Sindicato de Arquitetos conseguiu fazer aprovar uma lei federal que institui a assistncia tcnica p blica ligada
a essa experincia. Trata-se de mais uma lei que espera aplicao.
28

A generalizao dos avanos includos nos projetos, nos materiais, na produtividade, exigia, para serem incorporados produo de
moradias, mudanas na sociedade brasileira, a comear pela aplicao da funo social da propriedade. Como as mudanas no vieram essas
experincias continuam a existir como casos de exceo. A respeito da experincia de mutires, ver BISILLIAT-GARDET, 1990.
29

A Prefeitura de So Paulo criou em 1990, uma Usina para produo de placas de argamassa armada para canalizao de crregos a cu
aberto e produo de equipamentos coletivos. A linha de produo e os desenhos foram inspirados no trabalho do notvel arquiteto brasileiro Lel
(Joo Filgueiras Lima).

17

responder pelo custo da urbanizao de renovaes de reas nobres. Foram eles:

Operao Urbana visando a recuperao de reas que pudessem financiar a moradia
social, Zonas Especiais nas quais uma das partes do empreendimento (privado) deveria ser
destinada a moradia social, Zonas Especiais voltadas para a urbanizao ou regularizao
da moradia autoconstruda, impostos progressivos e novos cadastros imobilirios visando
arrecadao com justia social, novas regras para o projeto arquitetnico visando ampliar
o direito arquitetura e especialmente buscava-se aplicar alguma punio ao imvel
considerado ocioso, com mais razo, se estivesse servido de infraestrutura urbana. Nos
projetos de urbanizao de favelas diversos estudos buscavam definir padres urbansticos
adaptados a uma situao de ocupao sinuosa e espontnea muito diferente dos padres
ortogonais modernistas, de ruas largas da cidade formal. Algumas dessas propostas
integravam Planos Diretores ou legislao complementar que pretendiam reorientar o
crescimento da cidade desigual garantindo o objetivo de nossa busca obsessiva: a funo
social da propriedade, ou seja, a subordinao da propriedade ao interesse social e o
controle do Estado sobre o uso do solo.
A inexperincia inicial daqueles que alimentavam a utopia de construir uma cidade mais
democrtica obrigou muitos ativistas a refletir sobre as limitaes e a consequente
adaptao que deveria ser feita nas propostas. 30Os conflitos dirios vinham dos
movimentos sociais que cobravam mais agilidade da parte do governo e tambm de
adversrios que podiam fazer parte da Cmara Municipal, do Judicirio quase sempre
conservador, mas, em especial e de modo generalizado, da mdia do main stream, que
atuou como partido poltico representando a elite do pas.
Com o passar do tempo, durante as dcadas de 80 e 90, pesquisadores, professores
universitrios e profissionais de diversas reas, socialmente engajados, criaram o que
podemos chamar de Nova Escola de Urbanismo. Se antes esses agentes eram crticos do
Estado e das polticas pblicas, a partir da conquista das novas prefeituras, e com o
crescimento dos partidos de esquerda, notadamente do PT, eles foram se apropriando de
parcelas do aparelho de Estado nos executivos, nos parlamentos e com menos
importncia, at mesmo do judicirio. Novos programas, novas prticas, novas leis, novos
projetos, novos procedimentos, sempre com participao social, permitiram o
desenvolvimento tambm de quadros tcnicos e de know-how sobre como perseguir
maior qualidade e justia urbana. As travas da macroeconomia estavam colocadas como
obstculos a serem resolvidos no futuro.
Essa dinmica poltica que inclua trs frentes- produo acadmica, movimentos sociais e
prefeituras democrticas - avanaram conquistando importantes marcos institucionais
alm da eleio do Presidente da Repblica em 2002. Dentre eles destacam-se a) um
conjunto de leis que, a partir da Constituio Federal de 1988, aporta instrumentos
jurdicos voltados para a justia urbana, sendo o Estatuto da Cidade a mais importante
delas31 b) um conjunto de entidades, como o Ministrio das Cidades (2003) e as
30

Embora a governabilidade buscada nas alianas que incluem conservadores seja explicada como uma necessidade para governar nesse
contexto muitos dos governos municipais bem sucedidos no ampliaram demais o arco de alianas.
31

Um conjunto de novas leis constituiu um novo quadro jurdico aps a Constituio Federal de 1988: Estatuto da Cidade 2001, Lei dos
Consrcios Pblicos 2005, Marco legal do Saneamento, 2007, Lei dos resduos slidos 2011, Lei federal da Mobilidade Urbana 2012 (CARVALHO &
ROSSBACH, 2010).

18

secretarias nacionais de habitao, mobilidade urbana, saneamento ambiental e

programas urbanos, que retomava a questo urbana agora de forma democrtica e c)
consolidao de espaos dirigidos participao direta das lideranas sindicais,
profissionais, acadmicas e populares como as Conferncias Nacionais das Cidades (2003,
2005, 2007) e Conselho Nacional das Cidades (2004). 32

A RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO: NEO-DESENVOLVIMENTISMO?

Para garantir a posse, caso fosse eleito, Lula firmou, em 2002, um compromisso com as foras
do mercado financeiro que impuseram uma limitao ao seu governo. O comeo do governo
foi marcado pela afirmao do iderio neoliberal que por outro lado estava presente nas
rotinas da mquina pblica. As poucas brechas se deram na forma de gastos focados na
extrema pobreza, como, alis, era orientao do BIRD - Banco Mundial. J em 2003 decidiu-se
aplicar recursos onerosos no saneamento bsico, seguindo outra regra do receiturio do BIRD,
ou seja, a de retorno dos recursos investidos (cost recovery) apesar dos protestos da equipe de
profissionais ativistas que ocupavam o Ministrio das Cidades.
Mas as rgidas regras do FMI - Fundo Monetrio Internacional- no eram as nicas que
impediam realizar o interesse social na execuo oramentria. De outro lado estava o
tradicional clientelismo que impunha aplicao pulverizada de recursos pelo territrio
brasileiro em troca do apoio parlamentar nas votaes do Congresso. Como planejar nesse
contexto? Isso no impediu que todos os Ministrios que tinham orientao progressista ou de
esquerda fossem tomados por uma febril elaborao de planos. Tratava-se de retomar o papel
planejador, regulador e promotor do Estado.
Com o passar do tempo, parte do iderio neoliberal foi abandonado. Isso tem incio com a
entrada de Dilma Rousseff na Casa Civil e a substituio do Ministro da Fazenda, Antonio
Palocci por Guido Mantega.
No h dvida de que as polticas sociais fizeram diferena na vida de milhes de brasileiros.
Os principais programas sociais do governo Lula que tiveram continuidade na gesto de Dilma
Rousseff foram: Bolsa Famlia, Crdito Consignado, Programa Universidade para todos
ProUni (bolsa de estudo em universidades privadas trocadas por impostos), Programa de
Fortalecimento da Agricultura Familiar- Pronaf e Programa Luz para Todos. Garantiu-se um
aumento real do salrio mnimo (de cerca 55%, entre 2003 e 2011, conforme DIEESE). Alm
desses programas o crescimento da economia e do emprego, propiciado por condies de
troca internacional, trouxeram alguma perspectiva de esperana de dias melhores.
Ao invs de reforar explicaes que veem, no aumento da renda de uma grande camada, a
emergncia de uma nova classe mdia, Marcio Pochmann classifica como um reforo das
camadas que se encontram na base da pirmide social. Estes aumentaram sua participao
relativa na renda que estava abaixo de 27% para 46,3% entre 1995 e 2009. Os classificados em
condio de pobreza diminuram sua representao de 37,2% para 7,2% nesse mesmo
32

O Instituto Cidadania, que tinha Lula como presidente, uma ONG destinada a formular propostas de polticas pblicas, formulou em
2001 o Projeto Moradia visando enfrentar o problema da habitao no Brasil. A proposta de criar um Ministrio voltado para as cidades fez parte
desse projeto, mas j estava presente nos programas de Governo do PT durante as campanhas eleitorais dos anos 1990.

19

perodo. Parte dessa populao que migrou da condio de pobreza para a base da pirmide
empregou-se na construo civil (POCHMANN, 2012)
O Ministrio das Cidades comeou por seguir a orientao do Projeto Moradia elaborado com
a coordenao de Lula em 2001. A tese central do Projeto era a seguinte: ampliar o mercado
residencial privado para abranger a classe mdia (considerando as mudanas necessrias para
isso) para que o Estado se ocupe das camadas de baixa renda com alocao de subsdios.33
Uma proposta relativa aos recursos financeiros necessrios para impactar o dficit
habitacional e outra que tratava da reforma fundiria permitiram elaborar um projeto
acompanhado de oramento e cronograma. Polticas setoriais de transporte e saneamento
complementavam o quadro de propostas. Como quase 1/3 do dficit habitacional brasileiro
est nas metrpoles estas foram consideradas prioridade para o Projeto Moradia.
Para viabilizar a ampliao do mercado residencial em direo classe mdia foram propostos
ao Congresso Nacional alguns projetos de lei sobre a atividade empresarial e tomadas algumas
medidas reguladoras do financiamento cujos fundos principais foram os mesmos utilizados
pela significativa atividade de construo residencial havida durante os governos militares
(especialmente entre 1970 e 1980): SBPE- Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (um
sistema de poupana privada) e o FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio, gerido pelo
Estado em parceria com entidades de trabalhadores (um sistema de poupana compulsria
que servia tambm como fundo desemprego para trabalhadores formais).
A retomada dos investimentos comeou lentamente, freada pelas travas neo liberais que
proibiam gastos sociais, ainda que os recursos no fossem exatamente pblicos mas a partir de
2007 o governo federal lanou o programa PAC Programa de Acelerao do Crescimento e
em 2009 lanou o Programa MCMV - Minha Casa Minha Vida. Com o primeiro a atividade de
construo pesada comea a decolar e com o segundo a construo residencial que decola.

33

Praticamente 90% do dficit habitacional brasileiro estava concentrado nas famlias que ganhavam de 3 salrios mnimos para baixo.
Nesse perodo (2001) o mercado privado atendia quase que somente as famlias que ganhavam de 10 salrios mnimos para cima. (MARICATO, 2001)

20

Figura: PIB Brasil x PIB Construo Civil

Fonte: CBIC 2012 (http://www.cbicdados.com.br/home/)

O PAC se destina a financiar a infraestrutura econmica (rodovias, ferrovias, portos,

aeroportos e toda a infraestrutura de gerao e distribuio de energia) e a infraestrutura
social (gua, esgoto, drenagem, destino do lixo, recursos hdricos, pavimentao).
O PAC federalizou o Programa de Urbanizao de Favelas. Finalmente o Estado brasileiro
reconhecia a cidade ilegal e o passivo urbano buscando requalificar e regularizar reas
ocupadas ilegalmente. Muitos bairros pobres de um universo gigantesco passaram por
projetos de recuperao urbanstica elevando a condio sanitria e de acessibilidade, entre
outras. Com o MCMV diferente. Retoma-se a viso empresarial da poltica habitacional, ou
seja, de construo de novas casas, apenas, sem levar em considerao o espao urbano em
seu conjunto, e muito menos a cidade j comprometida pela baixa qualidade.34
Com a finalidade explcita de enfrentar a crise econmica de 2008 o MCMV apresenta pela
primeira vez uma poltica habitacional com subsdios do governo federal. Desenhado pela Casa
Civil do Governo Federal (com Dilma Rousseff frente) em parceria com os maiores
empresrios do setor, o programa inclui regras para a securitizao do emprstimo. Buscavase evitar o saldo desastroso que havia caracterizado o fim do sistema que foi realizado durante
a ditadura com as instituies centrais- Banco Nacional de Habitao, Plano Nacional de
Saneamento e Agencia Nacional de Transporte Urbano.

34

O Ministrio das Cidades exige um plano habitacional e de saneamento para liberar recursos onerosos ou de subsdios.

21

Uma das principais finalidades do Programa MCMV foi a reverso do impacto da crise de 2008
no Brasil e para tanto o Programa foi bem sucedido.
Figura: Taxa de desemprego x total de atividades x construo

Fonte: CBIC 2012 (http://www.cbicdados.com.br/home/)

Em 2007, 17 empresas brasileiras de construo e incorporao haviam aberto capital na bolsa

de valores. Compraram um estoque de terras e estavam justamente aguardando fundos para a
proviso de moradias. O MCMV, de cuja formulao esses empresrios participaram, responde
a essa necessidade e as empresas passaram imediatamente a construir febrilmente (FIX, 2011
ROYER, 2009).

22

GRFICO
1 - FINANCIAMENTO
- VALORES (R$ bilhes)
Figura:
Financiamento
HabitacionalHABITACIONAL
SBPE valores (R$SBPE
bilhes)

Fonte: ABECIP e BACEN - Elaborao: Inteligncia de Mercado ABECIP

GRFICO 2 - FINANCIAMENTO HABITACIONAL SBPE - N FINANCIAMENTOS

CONCEDIDOS
Figura:
Financiamento Habitacional SBPE - No Financiamentos concedidos

Fonte: ABECIP e BACEN - Elaborao: Inteligncia de Mercado ABECIP

23

GRAFICO 4 - FGTS - VALOR DOS SUBSIDIOS CONCEDIDOS2003 a 2011 (valores

em R$ mil)
Figura:
FGTS Valor dos subsdios concedidos entre 2003 e 2011 (valores em R$ mil)

Fonte: Palestra Teotonio C. Resende, 02/12/11 in www.abecip.org.br

Planos, estratgias e critrios de aplicao dos investimentos desenvolvidos no Ministrio das

Cidades no contaram muito para a elaborao do MCMV.35 Apesar da ampliao do mercado
que, nesse perodo passou a incluir a classe mdia (5 a 10 salrios mnimos) do esforo do
governo federal para a produo de moradias para a baixa renda, a reproduo da
desigualdade e da segregao se deu pela agressividade com que os capitais imobilirios
reassumiram o mercado de terras expulsando literalmente, at mesmo com despejos violentos
ou incndios cujas origens nunca foram bem explicadas, as favelas ou ocupaes ilegais
situadas em reas com algum potencial de valorizao.36.

35

Em 2006, foi contratado o Plano Nacional de Habitao PLANHAB pela Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. Ele
usou uma forma inovadora de diagnstico a tipologia de cidades para definir prioridades oramentrias.
36

Ver a respeito a significativa e suspeita relao entre incndio em favelas e a proximidade de grandes obras de infraestrutura ou reas
valorizadas. Entre janeiro e agosto de 2012, 46 favelas vivenciaram incndios em So Paulo. (Para remoes foradas ver Observatrio de Remoes
de So Paulo - http://observatorioderemocoes.blogspot.com.br/ - e sobre Incndios nas favelas da cidade ver Fogo no Barraco
- http://fogonobarraco.laboratorio.us/)

24

Incndio em favela da Zona Sul de So Paulo - Foto: Evelson de Freitas/AE

25

Reintegrao de posse Pinheirinho So Jos dos Campos/SP - Foto: Roosevelt Cassio/Reuters

Vivemos um paradoxo, quando finalmente o Estado brasileiro retomou o investimento em

habitao, saneamento e transporte urbano de forma mais decisiva, depois de 29 anos Um
intenso processo de especulao fundiria e imobiliria promoveu a elevao do preo da
terra e dos imveis considerada a mais alta do mundo37. Entre janeiro de 2008 e setembro
de 2012 o preo dos imveis subiu 184,9% no Rio de Janeiro e 151,3% em So Paulo,
semelhana tantas outras cidades brasileiras (FIPE ZAP)38. E tudo especialmente porque a terra
se manteve com precrio controle estatal apesar das leis e dos planos que objetivavam o
contrrio. No mais dos casos as Cmaras municipais e prefeituras flexibilizaram a legislao, ou
apoiaram iniciativas ilegais para favorecer empreendimentos privados.39 Uma simbiose entre
Governos, parlamentos e capitais de incorporao, de financiamento e de construo
promoveu um boom imobilirio que tomou as cidades de assalto.40 Se nos EUA o mote da
bolha imobiliria foi a especulao financeira, cremos que no Brasil o core do boom foi a
histrica especulao fundiria (patrimonialista) que se manteve no contexto da
financeirizao. O n da terra continua como trava para a superao do que podemos
chamar de subdesenvolvimento urbano.
Para esboar alguma defesa do governo Federal preciso lembrar que a questo
urbana/fundiria de competncia constitucional dos municpios, ou estadual quando se trata
de regio metropolitana. Mas nenhuma instncia de governo tocou nas propostas da Reforma
Urbana, sequer em discurso. A centralidade da terra urbana para a justia social desapareceu.
37

Imveis a maior alta do mundo. In: Revista Exame 18/05/2011. Disponvel em http://exame.abril.com.br/revistaexame/edicoes/0992/noticias/a-maior-alta-do-mundo.
38

Disponvel em: http://www.zap.com.br/imoveis/fipe-zap.

39

Ver a respeito os estudos de Ana Fernandes e Jurema Rugani que se referem a Salvador e Belo Horizonte. Em So Paulo as ZEIS- Zonas
Especiais de Interesse Social foram modificadas por decreto do prefeito.
40

Os capitais financeiros no se comportam no Brasil de forma semelhante da bolha americana. Apesar dos esforos de copiar as
incrveis criaes de que o capital fictcio foi capaz nos EUA os empresrios e representantes de bancos no lograram avanar muito no Brasil, nessa
direo (FIX, 2011; ROYER, 2009)

26

Aparentemente a poltica urbana resultado da soma de obras descomprometidas com o

processo de planejamento. Os planos cumpriram o papel do discurso mas no orientaram os
investimentos. Outros fatores como os interesses do mercado imobilirio, o interesse de
empreiteiras, a prioridade s obras virias ou de grande visibilidade, deram o rumo para
aplicao dos recursos. O que mais se v atualmente so planos sem obras e obras sem planos.
Os motivos do enfraquecimento das foras que lutaram pela Reforma Urbana ou que puseram
de p e implementaram uma poltica urbana que contrariou, ainda que por um perodo
limitado, a cidade selvagem, ainda esto a espera de melhores anlises mas sem dvida muitos
dos participantes dessa luta foram engolidos pela esfera institucional. Atualmente, a maior
parte deles est em cargos pblicos ou ao redor deles. (MARICATO, 2011a). O pragmatismo
tomou conta dos principais partidos de esquerda que abandonaram os princpios ticos. Foram
sendo abandonados os processos de ampliao da conscincia social sobre a manipulao dos
oramentos pblicos e o desrespeito aos direitos legais.
Megaeventos: copa e Olimpadas
O Brasil foi escolhido para sediar a Copa do mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016 (Rio de
Janeiro). Depois de escolhido como emergente o pas est qualificado para sofrer o ataque
dos capitais que acompanham os megaeventos. Sero acrescentados mais alguns graus na
febre que acompanha o atual boom imobilirio. Seguindo a trajetria dos pases que sediam
esses grandes eventos, a mquina do crescimento posta a funcionar buscando legitimar,
com o urbanismo do espetculo, gastos pouco explicveis para um pas que ainda tem enorme
precariedade na rea da sade, da educao, do saneamento e dos transportes coletivos.
Muitos exemplos poderiam ser dados sobre a truculncia com que as grandes obras expulsam
moradores das redondezas para viabilizar um processo de expanso imobiliria e de
construo de um pedao do cenrio urbano global.41 Boa parte dessas grandes obras resta
subutilizadas aps abocanhar um significativo naco dos cofres pblicos em sua construo.42 A
dinmica que acompanha os megaeventos articula, de um modo geral, os arquitetos do star
system, como nomeia Otlia Arantes, legisladores que acertam um conjunto de regras de
exceo para satisfazer as exigncias das agencias internacionais esportivas ou culturais,
governos de diversos nveis que investem em obras visando a visibilidade e o retorno
financeiro sob a forma de apoio futura campanha eleitoral, e empresas privadas locais e
internacionais. A bibliografia repete a receita dessa nova frente de acumulao de
determinados capitais analisando casos de diferentes pases.43

41

Ao todo 170.000 moradores esto sendo removidos diretamente pelas obras da Copa do Mundo, no Brasil, e das Olimpadas,
especificamente no Rio de Janeiro. Muitos deles esto organizados em torno de comits populares (ver Comit Popular da Copa
http://portalpopulardacopa.org.br)
42

Ver a respeito ARANTES, 2000, 2011, 2012, VAINER, 2000, ROLNIK, 2012. Na cidade de Natal, um estdio de futebol que raramente
ficava lotado foi posto abaixo para dar lugar construo de outro maior para atender s exigncias do evento. Na frica do Sul e na China, a
ociosidade de algumas grandes obras tem dado motivos para a discusso sobre o que fazer com elas.
43

Idem.

27

O IMPERIO DO AUTOMVEL. TRANSPORTE COLETIVO EM RUNAS

Aps muitos anos de ausncia de investimentos nos transportes coletivos (de 1980 at 2009,
aproximadamente), com algumas excees, a condio de mobilidade nas cidades tornou-se
um dos maiores problemas sociais e urbanos. importante dar alguns dados para qualificar
esse quadro de inacreditvel irracionalidade para a mobilidade social, mas de efetiva
racionalidade para certos capitais.
O tempo mdio das viagens em So Paulo era de 2:42 h 44 Para 1/3 da populao esse tempo
de mais de 3 hs. Para 1/5 so mais de 4 horas, ou seja, uma parte da vida vivida nos
transportes, seja ele um carro de luxo ou ento o que mais comum e atinge os moradores da
periferia metropolitana, num nibus ou trem superlotado. 45 Estresse, transtornos de
ansiedade, depresso, so doenas que acometem 29,6% da populao de So Paulo segundo
pesquisa do Ncleo de Epidemiologia Psiquitrica da USP. 46 Dentre cidades de 24 pases
pesquisados, So Paulo a cidade que apresenta o maior comprometimento da populao e
parte importante dessas mazelas atribuda ao trfego de veculos.
Os congestionamentos de trfego nessa cidade, onde circulam 5,2 milhes de automveis,
chegam a atingir 295 km de vias.47 A velocidade media dos automveis em So Paulo, entre
17:00 h e 20:00 h em junho de 2012 foi de 7,6 km/h, ou seja, quase a velocidade de caminhada
a p. Durante a manh a velocidade passa a ser de 20,6 km/h, ou seja, de uma bicicleta. 48
Todas as cidades de porte mdio e grande esto apresentando congestionamentos devido
avalanche de automveis que entram nelas a cada dia. O consumo incentivado pelos
subsdios dados pelo governo Federal e alguns governos estaduais para a compra de
automveis.49 Em 2001 o nmero de automveis em 12 metrpoles brasileiras era de 11,5
milhes e em 2011 era de 20,5 milhes. Nesse mesmo perodo e nessas mesmas cidades o
nmero de motos passou de 4,5 milhes para 18,3 milhes. Em diversas metrpoles o nmero
de automveis dobrou nesse perodo.
O governo brasileiro deixou de recolher impostos no valor de R$ 26 bilhes desde o final de
2008 (nesse mesmo perodo foram criados 27.753 empregos) e US$ 14 bilhes (quase o
mesmo montante dos subsdios) foram enviados ao exterior, para as matrizes das empresas
que esto no Brasil aliviando a crise que estas estavam vivendo na Europa e Estados Unidos. 50
Sabemos todos que, em todo mundo, mesmo cidades que contam com boa rede de transporte
apresentam congestionamentos de trfego devido ao conforto e ao fetiche representado pelo
44
45

46

Segundo pesquisa Origem destino da Cia do Metro de So Paulo, em 2007.

Dados da Rede Nossa So Paulo, http://www,redenossasaopaulo.org.br mai/2012 de pesquisa contratada ao IBGE.
Mental Disorders in Megacities: Findings from the So Paulo Megacity Mental Health Survey, Brazil, de Laura Andrade e outros, pode

ser lido em www.plosone.org/article/info%3Adoi%2F10.1371%2Fjournal.pone.0031879 .

47
48

Essa marca recorde foi atingida no dia 1 de junho de 2012.

Os dados so da CET- Companhia de Engenharia de Trfego e foram divulgados pelo Jornal O Estado de So Paulo, 23/09/2012

49

Quando no constar fonte especfica, os dados que se seguem esto na matria Especial Trnsito do informativo digital Carta Maior de
setembro de 2012. (disponvel em:

http://www.cartamaior.com.br/templates/index.cfm?home_id=144&alterarHomeAtual=1 )
50

Artigo de Nazareno Stanislau Afonso na revista do IPEA

28

automvel. Mas preciso conhecer os impactos econmicos, ambientais e na sade que esse
modo de transporte implica nas cidades brasileiras para compreender e passar perplexidade
inevitvel.
Comparado com os transportes coletivos, os automveis so responsveis por 83% dos
acidentes e 76% da poluio.51
Segundo o Ministrio da Sade, nos ltimos 5 anos morreram em acidentes de trnsito 110
pessoas por dia e aproximadamente 1.000 ficaram feridas. Quase o dobro do nmero de
pessoas mortas em acidentes de trnsito fica com algum grau de deficincia. Em So Paulo, no
ano de 2011 morreram em acidentes de trnsito 1365 pessoas sendo que 45,2% (617) foram
atropeladas o que revela a insegurana de pedestres. Desses acidentes ainda, 512 vitimaram
motociclistas. A moto foi a forma encontrada para driblar os congestionamentos e fazer
entregas rapidamente. Raramente esses chamados motoboys respeitam regras de trnsito
pois a rapidez sua vantagem competitiva.52
A tabela abaixo, retirada do Relatrio Geral de Mobilidade Urbana 2010 da ANTP - Associao
Nacional de Transportes Pblicos traz dados sobre o modo das viagens nas 438 cidades
brasileiras com mais de 60.000 habitantes. O dado que mais chama ateno o nmero de
viagens a p, ou seja, pelo menos em um tero dos moradores das cidades com mais de 1
milho de habitantes. Esse dado no indica que as cidades atingiram o equilbrio de aproximar
casa, trabalho, estudo e demais equipamentos e servios urbanos que demandam viagens
dirias. Ao contrrio, nas periferias metropolitanas raramente h bons equipamentos de
sade, abastecimento, educao, cultura, esporte, etc. E como o transporte ruim e caro os
moradores, em especial os jovens, vivem o destino do exlio na periferia, como cunhou
Milton Santos (SANTOS, 1990). Nunca demais lembrar que pobreza e imobilidade receita
para a violncia.

51

Relatrio

Geral

de

Mobilidade

Urbana

2010.

ANTP

(disponvel

em:

http://portal1.antp.net/site/simob/Downloads/Relat%C3%B3rio%20Geral%202010.pdf)
52

O filme brasileiro Os 12 trabalhos de Hrcules (dirigido por Ricardo Elias) mostra um dia na vida de um motoboy, morador da periferia
de So Paulo, com riqueza de detalhes.

29

Figura: Porcentagem de viagens por modos e populao da cidade

Fonte: ANTP, 2012

Em que pese a ainda baixa participao dos automveis no nmero de viagens e o estmulo
dado ao seu consumo, falta lembrar que as obras virias ganham prioridade sobre, por
exemplo, as obras de saneamento, nos oramentos municipais. De fato elas tm mais
visibilidade e prestgio acabando por influenciar os votos nas eleies.
O impacto da poluio do ar promovida por tal condio de mobilidade sobre a sade vem
sendo estudado pelo professor da USP, Paulo Saldiva e sua equipe. Vamos reproduzir suas
prprias palavras:
De acordo com a OMS, os elevados nveis de poluio na cidade de So Paulo so
responsveis pela reduo da expectativa de vida em cerca de um ano e meio. Os trs
motivos que encabeam a lista so: cncer de pulmo e vias areas superiores; infarto
agudo do miocrdio e arritmias; e bronquite crnica e asma. Estima-se que a cada 10
microgramas de poluio retiradas do ar h um aumento de oito meses na expectativa
de vida (...).
Aproximadamente 12% das internaes respiratrias em So Paulo so atribuveis
poluio do ar. Um em cada dez infartos do miocrdio so o produto da associao
entre trfego e poluio. Os nveis atuais de poluio do ar respondem por 4 mil mortes
prematuras ao ano na cidade de So Paulo. Trata-se, portanto, de um tema de sade
pblica.53
53

Professor
da
Faculdade
de
Medicina
da
Universidade
http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20651

de

So

Paulo.

Ver

entrevista:

30

Poderamos citar outros impactos negativos que a mobilidade baseada no automvel acarreta
para a qualidade de vida em qualquer cidade como impermeabilizao do solo, espraiamento
da urbanizao ou outras mazelas que ocuparam longas horas em seminrios acadmicos ou
profissionais. Muito papel com anlises crticas e muitas propostas foram elaboradas para
melhorar esse quadro, mas essa prioridade indiscutvel que dada ao automvel na matriz
urbana no est afirmada em nenhum documento, discurso ou plano, no Brasil. Ao contrrio,
todos os anos as autoridades comemoram o Dia Mundial sem Carro (22 de setembro) com a
repetidas nfases sobre a importncia da bicicleta e da caminhada para a sade.

CONCLUSO: RUMO TRAGDIA URBANA. CRESCIMENTO INSUSTENTVEL

Mas nossas energias no se devem esgotar em perplexidade e indignao. Mais
importante encontrar uma pista que nos conduza sada do subterrneo a que
fomos confinados. Celso Furtado 1983, p.10
Numa das vezes que retornou ao Brasil vindo do exlio imposto pela ditadura militar, Celso
Furtado encontrou, no incio dos anos 80, um pas que estava sob o impacto da crise fiscal. A
desigualdade se aprofundara apesar do alto crescimento econmico das dcadas anteriores
agravando a pesada herana histrica. Com a lucidez de um brilhante analista e a
generosidade de quem se comprometia com a ao, julgou necessria uma atitude de
preveno em relao ao cenrio que via se desenrolar sua frente. Destacou que a
subordinao aos bancos e ao FMI nos conduziria recesso e ao desemprego especialmente
no que se referia ao tratamento da Dvida Externa (FURTADO, 1983). Infelizmente sua
premonio se confirmou e o Brasil viveu a dcada perdida (ou dcadas perdidas) que
acarretou muito sofrimento na vida de uma parcela da populao do pas. Sua convico,
muito repetida, era de que o pas deveria fazer reformas estruturais, especialmente com a
distribuio dos ativos, terra (reforma agrria) e educao.
Acompanhando a histria das cidades brasileiras por 40 anos e conhecendo as foras que
orientam sua forte dinmica de crescimento, atualmente, poderamos repetir Celso Furtado.
Sendo mais especficos, j que tratamos de cidades, podemos afirmar que sem reforma urbana
(leia-se reforma fundiria e imobiliria) no haver desenvolvimento mas apenas crescimento
com reproduo da forte desigualdade social e profunda predao ambiental. Distribuio de
renda importante, mas no garante a distribuio de cidade, ou seja, o direito cidade. O
que est em jogo a apropriao das rendas de localizao e os pobres, quando prximos,
deprimem o valor dos imveis por isso so empurrados, em grande parte, para fora das
reas urbanizadas consolidadas. O que est em jogo quem manda nas cidades.
Distribuio de renda e diminuio de impostos sobre determinados produtos como o
automvel pode incentivar o consumo, garantir empregos, mas no garantir cidades
melhores e mais igualitrias. A ampliao da propriedade do automvel para todos no vai
levar sonhada liberdade individual, mas atravancar nossa mobilidade (LUDD, 2004). Os
pobres com automveis continuaro na ilegalidade, sem o direito cidade. Os jovens nas
favelas tero computadores, MP3 ou qualquer gadget semelhante, mas no tero casas
dignas, saudveis e seguras. Como lembra Francisco de Oliveira, na globalizao, o informal
31

ao mesmo tempo, trabalhador e mercado de consumo para as transnacionais (OLIVEIRA,

2003).
Temos leis festejadas no mundo todo, temos Planos Diretores em todas as cidades com mais
de 20.000 habitantes com instrumentos jurdicos inovadores, temos conhecimento tcnico,
temos experincia acumulada, mas nossas cidades esto piorando... A lgica dominante da
atual mquina de crescimento que insufla nossas cidades no , como sabemos, a da
racionalidade social ou ambiental, mas sim formada pelos interesses dominantes que
lideram os demais: do capital imobilirio, das empreiteiras de construo pesada e das
indstrias automobilsticas em simbiose com o financiamento de campanhas eleitorais.
Durante muitos anos trabalhamos na elaborao de propostas de polticas pblicas para as
cidades sem deixar de conhecer as limitaes dadas pelo estgio do capitalismo
contemporneo na periferia latino-americana ou no resto do mundo. Tratava-se apenas de
minimizar desigualdades por meio de reformas sustentadas por ampla movimentao social e
sustentao partidria. Reconhecer que depois de muitas conquistas institucionais nossas
cidades esto piorando e que fomos atropelados pela voracidade do boom imobilirio, em
sua verso perifrica54, difcil, mas necessrio.
Durante o V Frum Urbano Mundial FUM (Rio de Janeiro, maro de 2010), Peter Marcuse
lembrou, com sua voz calma e pausada, que nem tudo que fazemos est subordinado ao
mercado. H muito de trabalho voluntrio ou de ao livre, espontnea, quando cuidamos das
crianas, ou dos mais velhos, quando nos encontramos com os amigos, quando praticamos
esporte, quando fazemos amor... Sem dvida, Peter estava querendo quebrar o clima de
desesperana numa reunio que pretendia fazer um balano do impacto da poltica neoliberal
nas cidades e nas sociedades mundiais entre o final do sculo XX e comeo do sculo XXI. A
concluso sobre a ampliao do domnio do fetichismo da mercadoria e da derrota das
ideologias de esquerda, ou mesmo social-democratas, parecia inevitvel, mas a poesia cobrou
o lugar da esperana.
A considerao aos mais jovens exige esforos em duas direes: a) que sejam informados da
experincia que vivemos em perseguio utopia da cidade mais justa num determinado
contexto histrico e geogrfico e b) que busquemos uma pista que nos conduza sada do
subterrneo a que nossas cidades foram confinadas.
Para garantir uma metrpole mais democrtica, mais solidria e mais sustentvel no Brasil,
preciso levar em considerao a centralidade da questo da terra urbana e garantir, entre
muitas outras iniciativas previstas nas plataformas da Reforma Urbana: a) a aplicao do
instrumento legal da funo social da propriedade previsto no Estatuto da Cidade b) o controle
pblico sobre a propriedade e o uso da terra e dos imveis (conforme competncia legal
constitucional), e c) tomar os transportes coletivos e transporte no motorizado como
prioridade da matriz de mobilidade urbana.
Trata-se de uma reforma possvel que depende da correlao de foras pois o quadro
jurdico/institucional e a experincia tcnico/administrativa j existem.

54

O papel especfico do mercado imobilirio em pases da Amrica Latina foi desenvolvido no trabalho de LESSA e DAIN, 1980.

32

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