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PLANOS DIRETORES

MUNICIPAIS
ASPECTOS LEGAIS E CONCEITUAIS
NORMA LACERDA
GERALDO MARINHO
CLARA BAHIA
PAULO QUEIROZ
RUBN PECCHIO
R E S U M O Com a Constituio de 1988, obrigando as cidades com mais de vinte
mil habitantes a elaborarem ou revisarem os seus planos diretores, e com a promulgao do Estatuto da Cidade (2001), regulamentando os instrumentos previstos constitucionalmente, vrios trabalhos foram publicados em um contexto estimulante e polmico que, sem dvida, dever continuar a alimentar o dilogo entre planejadores urbanos e especialistas em direito
urbanstico: estimulante, por significar a retomada do planejamento municipal, e polmico,
porque os textos legais esto sujeitos a diferentes interpretaes. exatamente nesse ambiente
que se insere a presente reflexo, trazendo tona a importncia do Plano Diretor como instrumento de planejamento municipal, discutindo se ele deve se conformar como um plano geral de desenvolvimento ou privilegiar o ordenamento territorial, propondo uma base conceitual para a sua elaborao e, finalmente, indicando os desafios da gesto do seu processo de
elaborao e implementao.
PA L AV R A S - C H AV E

Estatuto da Cidade; planos diretores; planejamento urbano.

INTRODUO
A partir da dcada de 1970, o debate sobre o planejamento das cidades apresentou
sinais de fragmentao e diversidade de discursos, capazes de gerar perplexidade at no
observador mais aguado. Isso representou um afastamento da agenda acadmica de questes intrnsecas ao planejamento, como aquelas referentes ao desafio interdisciplinar e metodolgico. Mesmo com as questes em jogo ainda no resolvidas, esse afastamento foi
acontecendo de forma gradual, talvez porque o no-planejamento tenha se tornado funcional para a onda neoliberal ou, ainda, por uma certa percepo de que a racionalidade
e, conseqentemente, o planejamento no seriam capazes de instrumentalizar adequadamente a ao. Essa percepo se alinha com alguns discursos ps-modernos que ganham
destaque a partir da dcada de 1980.
No Brasil, possivelmente como reflexo desse contexto, as discusses sobre o planejamento, a partir do final da dcada de 1980, parecem ter cessado, ou, pelo menos, poder-se-ia identificar um silncio consternado. Desde ento, chama a ateno a enorme
diversidade de abordagens sobre a cidade, tendo o tema planejamento stricto sensu praticamente desaparecido da cena acadmica brasileira. Essa situao bem distinta daquela das dcadas de 1970 e 1980, quando diversos trabalhos versavam sobre o planejamento.1
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1 Convm registrar que, na


dcada de 1990, o planejamento estratgico, fundamentado no modelo de
Barcelona, adotado por diversas cidades brasileiras,
originando uma srie de trabalhos crticos, entre eles
os publicados no livro A cidade do pensamento nico:
desmanchando consensos
(Arantes et al., 2000), que
questionam a sua fundamentao terica e metodolgica e, em extenso, os seus
impactos sociais.

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No resta dvida de que, nesse ambiente, o Estatuto da Cidade, ao definir prazos


para a elaborao ou reviso do Plano Diretor, vem impulsionando reflexes sobre o planejamento municipal. No entanto, o processo de elaborao de um Plano requer que os
governos municipais, juntamente com os diversos atores sociais, se situem perante determinadas questes, como: Por que to importante que a administrao municipal elabore o Plano Diretor? Por ser uma obrigao legal? Qual a extenso territorial a ser considerada pelo Plano Diretor? A cidade, como define a Constituio de 1988, ou o territrio
do municpio, como estabelece o Estatuto da Cidade? O Plano Diretor deve ser um plano geral de desenvolvimento ou um plano de ordenamento territorial? Quais so os desafios a serem enfrentados de forma que o seu processo de elaborao e implementao
seja democrtico?
Para responder a essas indagaes, essencial, inicialmente, tecer consideraes sobre a importncia do Plano Diretor como instrumento de planejamento, para, em seguida, discutir sobre o seu contedo, ou seja, sobre os aspectos (econmico, social, cultural,
poltico, fsico-territorial) que devem ser abordados, para, finalmente, propor uma fundamentao conceitual sua elaborao e indicar os desafios da sua gesto.

PLANO DIRETOR: INSTRUMENTO


DE PLANEJAMENTO
O Plano Diretor visa orientar as aes dos agentes pblicos e privados no processo
de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. O seu maior desafio a combinao das dimenses tcnica e poltica: dimenso tcnica, medida que tem de ser respaldado em anlises fundamentadas em um conjunto informacional; dimenso poltica,
uma vez que a sua elaborao constitui um espao privilegiado de negociao entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses.
Como bem salienta Arajo (2000, p.73), um plano, estgio de um processo de planejamento, , ao mesmo tempo, um instrumento de negociao e de aglutinao poltica dos atores, medida que expressa, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e compromissos assumidos pelos agentes que conduzem o planejamento e
conferem transparncia s opes e decises. Aliar as dimenses tcnica e poltica remete necessidade de se conceber um formato de gesto tanto para a sua elaborao quanto para a sua implementao que integre essas dimenses. Sem dvida, essa uma condio para que a gesto do Plano Diretor seja democrtica.
A importncia do Plano Diretor revelada ao ser eleito pela Constituio de 1988
como o instrumento bsico, fundamental para o planejamento urbano, com o qual todos
os demais instrumentos de poltica urbana devem guardar estreita relao e harmonizarse com seus princpios, diretrizes e normas. O Plano , assim, a matriz do desenvolvimento urbano do municpio, possuindo por isso mesmo uma interface necessria com todos
os demais instrumentos de planejamento da administrao municipal, conforme pode ser
visualizado na Figura 1.

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Figura 1 Organograma dos Instrumentos da Poltica Urbana.2


A importncia do Plano Diretor, entretanto, no se esgota no fato de ter sido eleito como instrumento bsico de planejamento urbano, mas se revela tambm no carter
estratgico e normativo que deve assumir para ter condies de contribuir para o desenvolvimento municipal, na obrigatoriedade de prazos para a sua elaborao e/ou reviso e, ainda, na sua extenso territorial o municpio.
NATUREZA ESTRATGICA
O Plano assume um carter estratgico na medida em que as suas propostas, respaldadas no conhecimento da realidade municipal e no futuro desejado, devem necessariamente indicar os meios (instrumentos e aes) capazes de enfrentar, num determinado
horizonte de tempo, os problemas identificados, e de dinamizar as suas reconhecidas potencialidades. Em outras palavras, com base nos problemas e nas potencialidades municipais existentes, o Plano Diretor deve definir instrumentos, aes e prazos a partir da maior
convergncia possvel de interesses de atores e agentes pblicos municipais.
Mais ainda, o seu carter estratgico visa garantir que as propostas se concentrem
naqueles instrumentos e aes capazes de viabilizar os seus objetivos durante o horizonte de tempo preestabelecido. Isso significa que as propostas do Plano devem ser fundamentadas no reconhecimento dos limites e das possibilidades das intervenes. Da a
preocupao seletiva quanto s aes e aos instrumentos a serem indicados, bem como
sua hierarquia.
O momento dessa seleo, ou seja, dessa escolha, o momento mais rico do processo tcnico e poltico, conduzindo a uma busca de consensos e, como desdobramento, de
co-responsabilidade dos diversos atores sociais, imprescindvel implementao das propostas do Plano Diretor.

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2 O esquema apresentado
na Figura 1 baseado no
Estatuto da Cidade.

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NATUREZA NORMATIVA
No sistema jurdico brasileiro (Silva, 1997, p.57-8), o Plano Diretor tem natureza normativa na medida em que toma a forma de uma lei cujas normas so de direito pblico interno, cogentes, obrigatrias para todos. Essas normas disciplinam os espaos habitveis, impem limitaes ao direito de propriedade e ao direito de construir, e regulam a conduta dos
indivduos quanto utilizao do solo urbano.
Mais ainda, o Plano Diretor, aprovado por lei municipal, insere-se numa estrutura normativa verticalizada e hierarquizada, cuja legitimidade repousa na Lei Orgnica
do Municpio, que, por sua vez, emana da Constituio Estadual, e essa, da Constituio Federal, nos termos das competncias constitucionalmente estabelecidas, integrando-o, ainda, no sistema legal complementar representado pela legislao infraconstitucional, nos nveis federal e estadual, e nas leis e posturas municipais, conforme
demonstra a Figura 2.

Figura 2 Estrutura normativa do Plano Diretor.


A insero do Plano Diretor nesse sistema normativo coloca para a administrao
municipal a necessidade de compreender a extenso e os limites das competncias do municpio, dentro do sistema de repartio de competncias adotado pela Constituio Federal de 1988, fundamentado, sobretudo, no princpio da predominncia de interesses, segundo o qual o que for de interesse nacional deve ser regulado pela Unio, de interesse
regional pelos estados, e de interesse local pelos municpios. Entretanto, os juristas tm
criticado a escolha do princpio, porque muitas vezes o que de interesse nacional na verdade tambm afeta o Estado, o municpio, e vice-versa.
O sistema de atribuio de competncias da Constituio Federal de 1988 enumera
os poderes da Unio (art. 21 e 22), estabelece os poderes remanescentes dos estados (art. 25,
1) e indica os poderes dos municpios (art. 30). Contempla, ainda, mecanismos complexos de transferncia de atribuies como a possibilidade de delegao do poder legislativo
da Unio para os estados (art. 22, nico).
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Apenas com a finalidade de localizar o municpio entre as demais pessoas jurdicas


de direito pblico interno, possvel afirmar que possui competncias comuns, isto , atribuies constitucionais que so compartilhadas com a Unio, com o distrito federal e
com os estados; competncias exclusivas, constitudas por um leque de prerrogativas que
configuram a autonomia municipal, como a elaborao de lei orgnica, a instituio e cobrana de seus tributos e a capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local; finalmente, as competncias suplementares pelas quais a Unio estabelece as diretrizes, as normas gerais, cabendo ao Estado e ao municpio legislar supletivamente. Nesse sentido,
pode-se afirmar que a Unio estabeleceu as diretrizes e normas gerais da poltica urbana
nacional no Estatuto da Cidade, enquanto os municpios iro legislar supletivamente, estabelecendo a poltica urbana local por meio do Plano Diretor. As competncias anteriormente referidas esto sintetizadas no Quadro 1.
Quadro 1 Competncias constitucionais do municpio
Comum
(art. 23)

Exclusiva
(art. 29, 30 - I, 145,
156, 144 p. 8)

Promover programas de habitao


Legislar sobre assunto de interesse local,
e organizar o saneamento bsico;
incluindo as legislaes tributria e financeira;
Proteger documentos, bens de valor
Capacidade para organizar sua administrao;
arqueolgicos;
Faculdade para instituir a guarda municipal.
Impedir a evaso, a destruio e a
descaracterizao bens de valor
histrico, artstico ou cultural;
Proteger o meio ambiente e
combater a poluio;
Preservar as florestas, fauna, flora;
Combater a pobreza;
Promover acesso cultura,
educao, cincia;
Cuidar da sade e assistncia pblicas;
Registrar, acompanhar e fiscalizar
concesses de direitos de pesquisa e a
explorao de recursos hdricos e minerais;
Estabelecer e implantar a educao
e a segurana no trnsito.
Fomentar a produo agropecuria
e promover o abastecimento alimentar;
Monitorar a pesquisa e a explorao
de recursos hdricos e minerais;
Zelar pela guarda da Constituio
Federal.

Suplementar
(art. 30 - II)

Direito urbanstico local;


Promover o ordenamento territorial
mediante planejamento e controle
artstico histrico, paisagstico e stios
do uso, parcelamento e ocupao do
solo urbano;
Criar, organizar e suprimir distritos,
observada a legislao estadual;
Promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observadas a
legislao e a ao fiscalizadora federal
e estadual;
Responsabilidade por dano ao meio
ambiente, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, cultural,
turstico e paisagstico local;
Prestao de servios locais nas reas
de educao, cultura, ensino e sade;
Instituir, arrecadar tributos de sua
competncia, prestar contas e publicar
balancetes;
Organizar, prestar diretamente servios pblicos ou transferir sua prestao
a terceiros por meio de concesso ou
permisso dos servios;
Manter programas de educao prescolar e de ensino fundamental.

Alm da estrutura normativa, fundamental que o administrador municipal compreenda a importncia de o municpio adequar-se a diretrizes, programas e planos nacionais, regionais e estaduais, conscientes, inclusive, de que o Plano Diretor no uma panacia capaz de resolver todos os problemas municipais, embora possa contribuir
enormemente para o desenvolvimento econmico e social do municpio. Por exemplo, sabe-se que a criao de empregos depende significativamente de polticas macroeconmiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5

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3 Ver a Constituio Federal: art. 5, LXXIII; art. 23,


inc. III, IV, V, VI, VII; art 24,
inc. VI, VII, VIII, IX; art. 30,
inc. IX; art. 170, inc. VI; art.
215, 1 e 2; art. 216 ,
inc. I a V e 1 a 5; art.
220 e 221 inc. I, II e III.
4 Ver a Constituio Federal: art. 3, incisos I, II, III;
art. 170, incisos III, VI, VII.

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cas, estabelecidas pela Unio. Sabe-se, tambm, que uma cidade que apresenta uma melhor qualidade de urbanizao poder atrair investimentos e, como desdobramento, estimular a criao de mais empregos.
Embora o Estatuto da Cidade seja um diploma fundamental para a implementao
da poltica urbana, as responsabilidades da administrao municipal no se esgotam na
aplicao das normas estatutrias regulamentao do territrio do municpio. Outras
responsabilidades constitucionais, partilhadas entre a Unio, os estados e o municpio,
como as de natureza patrimonial, relacionadas com a preservao de todos os bens materiais e imateriais que compem o patrimnio ambiental e o patrimnio histrico-cultural local, constituem matria fundamental para um Plano Diretor. Portanto, o municpio deve incorporar ao seu Plano, no que couber, a regulamentao ambiental,
sobretudo as normas contidas no Plano Nacional de Meio Ambiente e no Cdigo Florestal (Leis n.6.938/1981 e n.4.771/1965). Em relao ao patrimnio histrico-cultural,
a Constituio Federal define, regula e atribui responsabilidades pela sua conservao em
vrios artigos.3
Finalmente, convm enfatizar a importncia dos princpios constitucionais como referncias necessrias para a construo normativa de planos diretores. Os princpios constituem critrios que aliceram as normas, esclarecendo sua compreenso e conferindo unidade ao sistema normativo (Melo, 1994, p.450-1). Nesse sentido, tambm, o Plano
Diretor submete-se a princpios constitucionais que informam as normas urbansticas, relacionados com o desenvolvimento nacional e com a aplicao da justia social.4 Tais
princpios subjazem aos objetivos da poltica urbana definidos no Estatuto da Cidade,
quais sejam, o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana (Estatuto da Cidade, art. 2). So os seguintes:
Princpio da funo social da cidade entendido como o exerccio do direito dos
cidados cidade, consubstanciado no acesso a moradia digna, infra-estruturas, equipamentos e servios pblicos necessrios e suficientes melhoria da qualidade de vida
urbana, bem como ao patrimnio ambiental e cultural do municpio. A funo social
da cidade elege a incluso social como um novo paradigma da gesto urbana, apontando para o que Saule Jnior (2002, p.60-1) chama a construo de uma nova tica urbana.
Princpio da funo social da propriedade urbana entendido como a subordinao
de interesses privados do titular da propriedade urbana aos interesses pblicos e sociais
constitucionalmente relevantes. Dele emana a adequao da intensidade de uso do solo
disponibilidade das infra-estruturas urbanas e s condies de preservao da qualidade
do meio ambiente e da paisagem urbana, bem como a no-reteno especulativa de imveis que resulte na sua no-utilizao ou subutilizao.
Princpio da gesto democrtica fundamentado na concepo de democracia participativa que considera a participao direta e pessoal dos cidados na formulao dos
atos de governo como uma das formas fundamentais de realizao da democracia (Silva,
1996, p.141). Assim, o processo de ordenamento territorial e ambiental do municpio
deve configurar-se pela participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da sociedade na construo, implantao, acompanhamento e reviso
do Plano Diretor.
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Princpio da sustentabilidade ambiental pelo qual se deve buscar o equilbrio entre


o desenvolvimento urbano e a preservao/conservao do meio ambiente, com o controle das aes humanas, para que no prejudiquem os ecossistemas e, conseqentemente, a
vida humana.5
Evidentemente que a concretizao desses princpios implica a adoo de instrumentos e aes cuja legitimidade e viabilidade dependero de um processo de negociao envolvendo diversos atores sociais e polticos. E, nesse processo, o governo municipal ocupa um lugar central, devendo garantir uma gesto democrtica do Plano Diretor do
municpio desde o seu processo de produo at o de implementao.
OBRIGATORIEDADE E PRAZOS
A Constituio clara quanto obrigatoriedade de Plano Diretor para cidades
com uma populao acima de vinte mil habitantes. Esse o critrio constitucional. Entretanto, o Estatuto da Cidade (art. 41, incisos I a V) estabelece outras hipteses nas
quais os municpios seriam obrigados a ter Plano Diretor. A ampliao contida no Estatuto refere-se a municpio integrante de rea de interesse turstico, ou que se encontre em reas onde estejam sendo desenvolvidos empreendimentos de impacto ambiental de mbito regional ou nacional; a municpios integrantes de regies metropolitanas
e de aglomeraes urbanas; a municpios que pretendam utilizar os instrumentos urbansticos regulados em seu texto e, finalmente, a municpios considerados de especial interesse turstico.
De um modo geral, verifica-se a aceitao, pelos estudiosos, da ampliao feita pelo
Estatuto para incluir municpios que participam de regies metropolitanas e aglomerados
urbanos, talvez porque a unio dessas populaes pode coloc-las dentro do critrio constitucional, mas, sobretudo, pela coerncia com outros dispositivos da Constituio Federal, a exemplo do que faculta aos estados integrarem o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum, em agrupamentos de municpios limtrofes.6
Os municpios integrantes de reas de especial interesse turstico e daquelas nas quais
estejam sendo implantados projetos ambientais de amplitude regional ou nacional, portanto, somente estaro obrigados a ter o Plano Diretor se atenderem aos critrios anteriormente analisados.
Seguindo a orientao constitucional, o Estatuto da Cidade estabelece que o municpio que pretenda utilizar os instrumentos constitucionais previstos no pargrafo 4 do
artigo 182 da Constituio Federal dever ter Plano Diretor. Ora, o artigo 182 da Constituio Federal, visando promover o desenvolvimento das funes sociais da propriedade imobiliria urbana, permite que os municpios obriguem o proprietrio de solo urbano no-edificado, subutilizado ou no-utilizado a promover o parcelamento ou a
edificao compulsrios do imvel, a pagar imposto incidente sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a ter o imvel desapropriado. Ressalte-se
que isso constitui um conjunto de medidas seqenciadas, isto , a segunda somente ser
implantada com o descumprimento da primeira, bem como a terceira pressupe o desatendimento segunda. A legislao obriga, ainda, que a rea onde est o imvel seja delimitada no Plano Diretor.
A restrio constitucional, seguida pelo Estatuto da Cidade, parece estar relacionada com a insero do IPTU progressivo no conjunto das medidas, cuja extrafiscalidade7
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5 As aes no cenrio municipal tanto pblicas como


privadas devem respeitar
a relao entre urbanizao
e qualidade ambiental no
apenas do ponto de vista da
preservao de reas estratgicas para a sobrevivncia
de ecossistemas ambientais
que devem se manter intactos, garantindo desdobramentos de continuidade na
cadeia bitica e na qualidade do meio ambiente urbano, do municpio e de toda a
regio. Tambm se devem
ter os cuidados necessrios
para avaliar potenciais intervenes ambientalmente
viveis em reas de importncia ambiental no contexto da cidade e regies
circunvizinhas para a despeito da realizao de obras
e aes que se tenha assegurada a devida conservao ambiental ou seja, a
conciliao criteriosa entre
intervenes compatveis
com o contexto social e
econmico da cidade e a
continuidade da existncia
dos atributos ambientais e
paisagsticos da rea de interveno.

6 Ver Constituio Federal,


art. 25, 3.

7 Diz-se que o imposto tem


extrafiscalidade quando no
considera a capacidade
contributiva de quem est
legalmente obrigado ao seu
pagamento.

P L A N O S
8 nesse sentido a deciso
do STF no Recurso Extraordinrio n. 229.484/00, relator ministro Mrcio Moreira
Alves, em 16.6.1998, publicado no Dirio de Justia de
13.11.1998.

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apenas admitida para assegurar o cumprimento da funo social da propriedade.8 Fora


do Plano Diretor, evidente que qualquer municpio pode cobrar impostos de sua competncia e desapropriar imveis.
O prazo para a elaborao do Plano Diretor para as cidades que possuam mais de
vinte mil habitantes ou para os municpios que integram regies metropolitanas ou aglomerados urbanos ser de cinco anos, contados a partir do incio da vigncia do Estatuto
da Cidade, datado de 11 de outubro de 2001.
Com relao reviso do Plano, cujo prazo legal de dez anos, a questo oferece
maior complexidade, porque muitos municpios aprovaram seus planos antes da vigncia do Estatuto da Cidade. Dentre outros aspectos, o Estatuto estabelece um contedo
mnimo para os planos diretores e regula os instrumentos urbansticos fundamentais para a execuo da poltica urbana municipal, alguns com a eficcia condicionada sua
adoo no plano e conseqente descrio da rea. Portanto, aconselhvel que os planos que no atendam s determinaes do Estatuto sejam revistos tambm no prazo de
cinco anos (Saule Jnior, 2002, p.267).
EXTENSO TERRITORIAL
O artigo 40 do Estatuto da Cidade no deixa dvidas quanto amplitude territorial do Plano Diretor: O Plano Diretor dever englobar o territrio do municpio como um todo. No entanto, Mukai (2001, p.136) claro quando afirma que, segundo
os termos constitucionais, o Plano Diretor obrigatrio para as cidades com mais de
vinte mil habitantes, excluindo, portanto, o campo, ou seja, extrapolar o seu mbito
se envolver a propriedade rural. Esse no o entendimento de Moreira et al. (2001,
p.438). Para eles, o Plano Diretor deve contemplar tambm a rea rural. A propsito,
afirmam:
A poltica urbana observar as diretrizes gerais fixadas pelo Estado e pela Unio. Esses entes federados, responsveis pelo planejamento regional, incluem em suas diretrizes normas
voltadas para a rea rural, com reflexos nas reas urbanas. Dessa forma, os planos diretores municipais devem se ocupar no apenas das reas urbanas, mas, igualmente, da rea rural de seus territrios, pois lhes cabe o planejamento da cidade, considerando o total de
seu territrio.

Diante de posies divergentes, o que se pode afirmar que no considerar a rea


rural do municpio em um Plano Diretor uma viso equivocada. O municpio no vai
tratar, por exemplo, da dimenso do mdulo rural do seu territrio, cuja competncia
continua sendo da Unio (Constituio Federal, 1988, art. 22, I). Mas ir legislar sobre
questes que, embora localizadas na rea rural de seu territrio, refletem diretamente na
cidade e povoaes, tornando-se imprescindveis realizao das funes sociais da cidade e ao bem-estar da populao do municpio. Esses problemas urbanos decorrem do
no-equacionamento de problemas rurais, a exemplo de aspectos relativos conservao
ambiental e s redes de servios e equipamentos urbanos que, muitas vezes, extrapolam as
fronteiras urbanas, e rede de acessibilidade interurbana. Portanto, rural e urbano so indissociveis no processo de desenvolvimento local.
Aqui cabe a indagao anteriormente formulada: o Plano Diretor deve ser um plano de desenvolvimento geral, abordando os diversos aspectos do desenvolvimento (eco62

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nmico, social, poltico, cultural e fsico-territorial), ou se restringir ao aspecto fsico-territorial (sistemas ambientais, saneamento ambiental, uso e ocupao do solo, sistema virio e transporte e habitao)?

PLANO GERAL DE DESENVOLVIMENTO


OU PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL
As discusses sobre os focos temticos de um Plano Diretor tm, freqentemente,
gerado fortes polmicas, envolvendo, sobretudo, aqueles que defendem que o Plano Diretor deve se conformar como um plano geral de desenvolvimento, contemplando os
mltiplos aspectos da realidade municipal, e aqueles que consideram que o seu foco essencial deve ser o fsico-territorial.
Na verdade, a Constituio Federal no define os focos temticos do Plano Diretor. Qualquer que seja a realidade urbana municipal, possvel identificar contedos diferenciados de planos diretores. Assim, por exemplo, o Plano Diretor do Recife (1991)
enquadra-se como plano geral de desenvolvimento; o de Natal, ao regulamentar o uso e
a ocupao do solo, como um plano eminentemente fsico-territorial.
Para melhor distino de contedos de planos diretores, fundamental esclarecer que o seu grande objetivo sempre o desenvolvimento municipal. Pode, no entanto, englobar o conjunto de todos os aspectos do municpio ou privilegiar um desses aspectos.
Convm ressaltar que o artigo 182 da Constituio Federal elege as funes sociais
da cidade e o bem-estar dos cidados como principais objetivos da poltica urbana, para, em seguida, estabelecer o Plano Diretor como o instrumento fundamental da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. A partir da, a regulamentao urbanstica contida nos pargrafos e incisos subseqentes tem uma conotao claramente
territorial. So normas que dizem respeito desapropriao imobiliria urbana e s restries ao exerccio do direito de propriedade.
O Estatuto da Cidade seguiu a regulamentao constitucional e definiu, como contedo mnimo do Plano Diretor, o aspecto fsico-territorial. Nesse sentido, estabelece a
obrigatoriedade de delimitao das reas urbanas onde devero ser aplicados os instrumentos urbansticos e um sistema de acompanhamento e controle.
Isso no significa desconsiderar a importncia dos aspectos relacionadas com o processo de desenvolvimento local, a exemplo da sade e da educao, mas que o administrador municipal dever estar atento ao recente contexto histrico da poltica urbana brasileira no qual ocorreram as mudanas na legislao. Assim, a partir de 1990, com a lei
que dispe sobre a Sade e os Servios Correspondentes (Lei n.8.080, de 1990) e, a partir de 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases (Lei n.9.394, de 1996), os municpios encontram-se obrigados a instituir, respectivamente, um sistema de sade pblica e de ensino
fundamental integrados s polticas nacionais e estaduais, mediante a elaborao de planos setoriais, instituio de conselhos e conferncias, tendo todas essas instncias a responsabilidade de definir diretrizes e metas setoriais.
As consideraes feitas aqui levam a concluir que o contedo do Plano Diretor deve ser definido coletivamente quando do incio do seu processo de produo, mas no
poder deixar de abordar a poltica urbana, stricto sensu, nos seus aspectos territoriais,
particularmente no que diz respeito ao acesso moradia e aos servios urbanos, onde esR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 7 , N . 1 / M A I O 2 0 0 5

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P L A N O S

9 verdade que a realidade


urbana se compe de mltiplas dimenses, expressando toda a complexidade do
cotidiano dos cidados que
nascem, vivem e morrem no
municpio e que, nessa trajetria, estabelecem uma gama infinita de relaes culturais, sociais, econmicas,
financeiras, institucionais,
dentre muitas outras. Entretanto, toda essa gama de
relaes materializa-se no
espao urbano. Isso no
significa que a dimenso espacial seja a mais importante, mas que deve ser destacada, uma vez que constitui
a base material sobre a qual
as demais dimenses se
manifestam.
10 A vegetao, cuja funo proteger mananciais,
a paisagem, assegurar a estabilidade geolgica etc.,
pode ser natural ou proveniente de aes de reflorestamento do poder pblico.
11 Medida Provisria n.
2.166/67 que d nova redao ao inciso II do art. 1 do
Cdigo Florestal, em vigor.
12 As reas de preservao
permanente do Cdigo Florestal no devem ser confundidas com as reservas e
estaes ecolgicas, reguladas pelas Leis n. 6.902/
81 e n. 9.985/00, nem com
a faixa non aedificandi criada pela Lei n. 6.766/79.
13 Considerando as responsabilidades assumidas pelo
Brasil por fora da Conveno da Biodiversidade de
1992, da Conveno de
Ramsar de 1971 e da Conveno de Washington de
1940, bem como os compromissos derivados da Declarao do Rio de Janeiro,
de 1992.
14 O controle jurisdicional
da constitucionalidade das
leis brasileiras ocorre: 1)
por meio de ao direta de
inconstitucionalidade; 2) por
via de exceo, nesse caso
pr-questionada desde a 1
instncia judicial; e 3) mediante ao declaratria de
constitucionalidade. Em qualquer das hipteses, a competncia do Supremo Tribunal Federal.

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ses aspectos complementares (sade, educao, cultura, atividades econmicas etc.)


importam no que se refere sua distribuio no territrio, distribuio essa que deve
contribuir para o processo de eqidade social, econmica, poltica e cultural.9 Convm
esclarecer que a dimenso fsico-territorial, stricto sensu, contempla obrigatoriamente os
aspectos relativos ao meio ambiente e preservao do patrimnio material existentes
em seu territrio.
Sobre o aspecto ambiental, o Plano Diretor deve estar atento aos princpios e s normas que integram Plano Nacional de Meio ambiente (PNMA). Esse Plano estabelece o
princpio ecolgico, segundo o qual as autoridades devem agir localmente e pensar globalmente, e o princpio do poluidor-pagador, importante para definir responsabilidades
pelo dano ambiental. Outros princpios destacam a educao ambiental em todos os nveis, a racionalizao do uso do solo, o controle e o zoneamento das atividades potencial
ou efetivamente poluidoras, dentre outros aspectos (Lei n.938/81, art. 2).
Um outro instrumento legal importante na elaborao de planos diretores o Cdigo Florestal que introduz as reas de proteo permanente. Recepcionado pela Constituio Federal em vigor, qualifica as florestas e demais formas de vegetao como patrimnio coletivo, bens pertencentes aos habitantes do pas. Reconhece toda rea,
coberta ou no10 por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos
hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.11 Ainda nos
termos do Cdigo Florestal, so destacadas as reas nas margens dos cursos dgua,12 definindo que essas oscilaro de uma largura mnima de trinta metros at uma mxima de
quinhentos metros, dependendo da largura do curso dgua.
Com relao aos sistemas hdricos, seja pela relevncia ambiental e ecolgica seja
pela sua abrangncia territorial, ao se constiturem em conjuntos de ramificaes que
banham diversos municpios, que em diversos casos ultrapassam mais de um Estado da
federao brasileira, os direitos e deveres que decorrem do uso dos recursos ambientais
perpassam os limites e os interesses locais, cabendo esfera federal definir os critrios
gerais para a proteo das reas situadas no entorno dos leitos dos rios e de outros espaos territoriais especialmente protegidos, como elementos de relevante interesse ambiental, que integram o desenvolvimento sustentvel, objetivo e direito das presentes e
futuras geraes.13
Convm lembrar que a Constituio Federal confere aos municpios competncia
legislativa plena sobre assuntos de interesse local que, em matria urbanstica, est especificamente disciplinada pelo Estatuto da Cidade (art. 40, 2), o qual estabelece que o
Plano Diretor deve englobar o territrio do municpio como um todo. Na verdade, os
dispositivos constitucionais e legais so passveis de interpretaes divergentes na medida
em que a regulamentao federal se sobrepe ao exerccio pleno da competncia do municpio, no que se refere ao ordenamento fsico-territorial.14
A soluo desse impasse torna-se ainda mais urgente diante da realidade urbana brasileira, pois, ao longo das margens dos rios urbanos, encontra-se consolidada parte significativa das nossas cidades. Os espaos ribeirinhos freqentemente constituem o cenrio
privilegiado onde so desenvolvidas atividades fundamentais para as cidades, de natureza
social, histrico-cultural, econmica, financeira, dentre outros aspectos, e que englobam
bens e valores igualmente protegidos pelo ordenamento jurdico. Ora, o municpio no
pode furtar-se a regulamentar o espao territorial em que tais atividades so exercidas e,
nesse mesmo sentido, garantir aos seus cidados o direito de habitar cidades ecologica64

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mente sustentveis, compatibilizando os usos urbanos com a conservao do meio ambiente. Assim, ao ordenar seu territrio, no exerccio de competncia constitucional, o
municpio deve buscar solues possveis, afirmando o sistema legal vigente no pas, integrado, inclusive, pelas normas do Cdigo Florestal.
Nesse sentido, cabe ao poder pblico municipal dar um tratamento diferenciado s
reas urbanas com um grau de consolidao praticamente irreversvel e s reas urbanas
no-consolidadas. A aplicao das disposies do Cdigo Florestal nas reas urbanas
consideradas consolidadas no contemplada diretamente na lei, mas abordada na resoluo n.302 do Conama, que aponta critrios para a conceituao, identificao e delimitao das reas de preservao permanente.
Nas reas urbanas com um grau de consolidao praticamente irreversvel, devem ser
considerados direitos e interesses igualmente relevantes. Contudo, fundamental que
nessas reas15 sejam realizados os investimentos necessrios para melhorar as condies
ambientais urbanas, como dragagem peridica dos cursos dgua, saneamento bsico, tratamento de canais, tratamento da arborizao urbana, execuo de obras pblicas e privadas para privilegiar a liberao do solo natural e a cobertura vegetal, evitando a impermeabilizao total do solo, dentre outras intervenes.
As reas urbanas com ocupao no-consolidada, assim como as reas rurais16,
devem, entretanto, ser reguladas no Plano Diretor, obedecendo rigorosamente s determinaes do Cdigo Florestal. O municpio dispe de instrumentos legais e recursos de
diversas ordens para solucionar questes relacionadas com a preservao de recursos hdricos, que vo desde as desapropriaes at a utilizao dos instrumentos regulados no
Estatuto da Cidade.
Se o contedo mnimo do Plano Diretor, exigido pelo Estatuto da Cidade, diz respeito dimenso fsico-territorial, torna-se imprescindvel delinear conceitos para fundamentar as propostas de ordenamento territorial.

UMA PROPOSTA PARA O


PLANEJAMENTO TERRITORIAL17
As propostas para a elaborao de um Plano Diretor, qualquer que seja a realidade
municipal, devem ter como orientao bsica uma viso histrica da urbanizao, considerando o municpio como um todo e incluindo as caractersticas do contexto microrregional onde este est inserido, assim como de cada uma das reas urbanas (a cidade sede,
os povoados e as vilas) que conformam a rede urbana intramunicipal.
importante considerar que o municpio, tomado em sua totalidade, se organiza a
partir de uma cidade, a sede do municpio, que geralmente articula espacial, econmica,
poltica e culturalmente as demais reas urbanas, situadas no territrio municipal, em
uma relao de dependncia e/ou complementaridade, de sorte que, mesmo que se observem fragmentao e descontinuidade espacial, as diversas reas urbanas compem um
conjunto articulado e hierarquizado.
Ressalte-se que cada uma dessas reas , geralmente, formada por vrias partes, ou
seja, por vrias estruturas urbanas, apresentando uma diversidade de formas de ocupao
territorial e, ao mesmo tempo, compondo um nico territrio urbanizado. Assim, do
ponto de vista da apropriao humana do territrio, cada uma das reas urbanas um todo, constitudo de partes clara e diferentemente caracterizveis. Existem as partes, mas
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15 A Resoluo Conama n.
302, de 20.3.2002, estabelece parmetros, definies
e limites de reas de Preservao Permanente. Nela encontra-se a definio de
rea Urbana Consolidada
como aquela que atende
aos seguintes critrios: a)
definio legal pelo poder
pblico; b) existncia de, no
mnimo, quatro dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana: 1. malha
viria com canalizao de
guas pluviais, 2. rede de
abastecimento de gua, 3.
rede de esgoto, 4. distribuio de energia eltrica e iluminao pblica, 5. recolhimento de resduos slidos
urbanos e 6. tratamento de
resduos slidos urbanos; c)
densidade demogrfica superior a cinco mil habitantes
por km2.
16 Quanto rea rural do
municpio, isto , que se situa fora do permetro urbano, devem ser aplicadas as
determinaes do Cdigo
Florestal, no sentido da
dimenso das reas de preservao permanente, mesmo porque a regulamentao dessas reas de
competncia da Unio.
17 Esse item foi, em parte,
retirado do trabalho de Lacerda et al. (2000).

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tambm existe o todo. Com isso se quer dizer, por exemplo, que a forma de ocupao da
rea central de uma cidade diferente da de um bairro popular recentemente consolidado. Caso esse bairro se localize na plancie, apresenta, por sua vez, uma ocupao diferenciada de um bairro ocupado pela classe mdia, tambm localizado na plancie, e mesmo
de um bairro popular situado em uma colina.
possvel identificar todas essas partes recorrendo-se a um estudo morfolgico,
capaz de individualizar as pores do territrio urbanizado a partir dos diferentes padres de ocupao do solo. Alm disso, essa leitura permite identificar as vrias transformaes que cada uma dessas partes do territrio sofreu ao longo de sua existncia.
Estruturas antigas convivem com estruturas de constituio mais recente, resultando
uma diversidade de formas de urbanizao, de modo que cada rea urbana uma unidade da diversidade, cuja compreenso necessita da anlise particularizada e abrangente, simultaneamente.
Essa unidade somente pode ser entendida por meio da dimenso temporal do territrio, portanto da sua historicidade, uma vez que cada rea urbana do municpio decorrente do acmulo histrico de prticas urbanizadoras que a modelaram, a partir de processos de estratificao (a arqueologia da ocupao urbana) e justaposio dos vrios
produtos da ao humana de domnio da natureza. esse acmulo que lhe confere um
sentido humano.
A questo da temporalidade de cada uma dessas reas est diretamente associada aos
conceitos de mudana e permanncia das estruturas urbanas que as compem. Por um lado, cada rea urbana incompleta, uma vez que se encontra em fase de constante mudana. Por outro, certas partes (estruturas urbanas) que a compem (a exemplo da rea
central e daquelas que correspondem a bairros tradicionais) lhe conferem significado cultural por apresentarem uma forte tendncia permanncia, ou seja, um alto grau de estabilidade morfolgica e tipolgica. So essas parcelas, praticamente estveis, que passaram
pelo teste histrico da longa durao e, portanto, so as partes que conferem aos habitantes uma identidade, um sentimento de pertencimento.
Permanncia e mudana so de fato as foras bsicas de qualquer sociedade, e no
podem ser interpretadas de modo compartimentado. Assim, quando da formulao
das propostas de ordenamento territorial, o importante responder quais dessas estruturas devem suportar um maior grau de permanncia e quais devem ter um maior nvel de mudana, ou mais precisamente, qual o nvel de transformao de cada uma delas. Afinal, as estruturas urbanas esto permanentemente em processo de mudana.
Sendo assim, a permanncia uma forma de controle da mudana e, do ponto de vista do planejamento urbano, a gesto da mudana das estruturas urbanas constitui a
sua diretriz bsica.
Isso significa admitir que as diversas formas de ocupao do espao urbanizado so
manifestaes no apenas dos aspectos socioeconmicos, mas tambm dos culturais.
Mais ainda, implica uma mudana radical na forma de tratar a dimenso cultural no interior do planejamento urbano, significando que a relao entre urbanizao, economia,
poltica, natureza e cultura deve ser alterada de forma que os processos de desenvolvimento no mais provoquem a perda do patrimnio ambiental e cultural, acumulado pelas geraes passadas. O resgate de tal dimenso significa considerar a cultura como a base social do desenvolvimento.
Assim, a anlise histrica da urbanizao do municpio reflete necessariamente na
proposta de um Plano Diretor. Esse deve assumir como diretriz a requalificao do espa66

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o urbano e natural, realando aquilo que existe de especfico, de irreprodutvel, e que est vinculado idia do lugar e de suas qualidades. Desse modo, a apreciao das especificidades requer a valorizao dos atributos culturais e ambientais do territrio urbanizado.
, portanto, uma proposta que parte da diversidade das estruturas urbanas (as partes), em
relao a valores da natureza, da cultura e da histria, e do territrio urbanizado (o todo),
de forma que as partes no sejam diferenciadas no que se refere ao provimento das infraestruturas, servios e equipamentos urbanos.
Segundo Lacerda et al. (2000), a perspectiva cultural e ambiental de reordenamento do territrio requer:
(i) reconhecer o que existe de especfico no municipal que, ao longo do tempo, vem mostrando o seu carter de permanncia, necessitando de pequenas alteraes no sentido de melhor se adequar s suas velhas e/ou novas funes; (ii) reconhecer os espaos transitrios que
devero passar por processos de transformao de vrios dos seus elementos para melhor se
adequarem aos usos propostos; (iii) reconhecer os espaos de grande valor ambiental, colocando-os em uso adequado de forma a conserv-los e preserv-los para as geraes presentes
e futuras; (iv) reconhecer as redes urbanas como estratgia de organizao espacial e como
principal meio de direcionar, com critrios de maior eqidade social, os processos de provimento de infra-estruturas e servios urbanos.

Assim, o Plano Diretor dever conferir uma maior nfase, em termos de campo
de atuao das estruturas institucionais de regulao e governo, ao processo de ordenamento territorial e de controle e melhoria do meio ambiente urbano (natural e construdo). Isso no significa o abandono de polticas locais de desenvolvimento econmico, melhoria dos padres de eqidade social e de participao poltica nos processos
de deciso. Pelo contrrio, o reforo das aes sobre o ordenamento do territrio e da
qualidade ambiental necessariamente passa por iniciativas nesses outros campos, remetendo, inclusive, ao enfrentamento dos desafios para o exerccio de uma gesto municipal democrtica.

DESAFIOS DO PROCESSO DE
ELABORAO E IMPLEMENTAO
Uma idia central na compreenso da complexidade do Plano Diretor e do seu papel na organizao do espao aquela de que o territrio abriga os processos sociais e econmicos que so conduzidos por sujeitos atuando coletivamente, de forma organizada, ou
individualmente, segundo seus interesses e valores, freqentemente conflitantes. No sem
razo, no incio deste texto, foi ressaltado que o maior desafio do processo de elaborao
de um Plano Diretor a combinao das dimenses tcnica e poltica, o que remete necessidade de se conceber um formato de gesto que integre essas dimenses. Dessa forma,
considerando a diversidade dos municpios brasileiros, em termos populacionais, polticos, econmicos, sociais e culturais, pertinente indagar: Como garantir a obedincia ao
princpio constitucional relativo gesto democrtica tanto para a sua elaborao quanto
para a sua implementao?
Embora o pas registre o despontar de processos institucionais que enriquecem a experincia poltica e social contempornea,18 vrios estudos assinalam para os obstculos e
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18 Para Caccia Bava (2002),


o processo de redemocratizao no Brasil abriu espaos para o surgimento de
partidos que do expresso
poltica s demandas dos
movimentos sociais, mas
este processo no se restringe ao restabelecimento
de formas de representao
legitimadas pelo voto. Esse
fenmeno aponta para outras formas de fazer poltica, no sentido da consolidao de uma democracia real
que amplie os formatos de
participao, incorporando
as decises de um nmero
mais amplo de agentes sociais. Isso significa, necessariamente, a conjugao
da democracia representativa e participativa. So as
chamadas novas institucionalidades, imprescindveis
gesto democrtica do Plano Diretor do municpio.

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as possibilidades da sociedade civil para assumir a tarefa de controlar as polticas sociais.


Isso porque, na grande maioria dos municpios, particularmente os interioranos das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as elites locais resistem s mudanas que impliquem uma reduo de sua dominao poltica. Alm disso, o imaginrio coletivo , muitas vezes, permeado pela sujeio e passividade, contribuindo para a manuteno no
poder das lideranas polticas que nele se alternam. Assim, uma das dificuldades da participao popular aglutinar grupos cuja formao permeada por vises ingnuas da
realidade, sem prtica social mais ativa e sem maiores informaes para enfrentar as elites
locais, cujas aes, direcionadas s populaes de baixa renda, so fortemente condicionadas pelo carter paternalista.
Alm do mais, a falta de autonomia do Poder Legislativo responsvel pela aprovao do Plano Diretor nesses municpios fato freqente. S nos mais populosos, as
Cmaras Municipais so dotadas de procedimentos mais independentes que garantem
mais autonomia ao Legislativo e, mesmo assim, persistem mecanismos para mant-las
sob tutela do governo e de grupos economicamente fortes. A situao mais comum a
ausncia de iniciativa dos vereadores, cujas decises so meros referendos aos projetos
encaminhados pelos prefeitos. Assim sendo, elas no se preservam como instituies autnomas, no usam, portanto, os recursos legais para coibir as aes autoritrias do Executivo. E, pior ainda, praticam, qualquer que seja o tamanho do municpio, a troca de
favorecimentos pessoais em prejuzo do interesse da populao. Toda essa situao decorrente, em grande parte, de uma cultura poltica ou, em outras palavras, da ausncia
de uma tradio de institucionalizao do embate poltico. E assim, ao que se assiste a
falta de nitidez entre o pblico e o privado, ou melhor, com a privatizao do pblico,
vinculada s relaes clientelistas entre o governo e a Cmara, cujo resultado a subordinao dessa quele (Lacerda et al., 1996, p.114).
Cabe ressaltar que as poucas experincias de participao popular na gesto local,
consideradas exitosas, tiveram lugar, sobretudo, nos municpios onde houve uma forte atuao de atores fora da realidade poltica local (Igreja Catlica, ONG...) que empreenderam aes de carter essencialmente pedaggico estimulando a participao.
ilusrio pretender uma ativa participao da sociedade civil na elaborao de Planos
Diretores sem uma mudana de mentalidade capaz de vencer os obstculos da cultura
poltica moldada pela j mencionada sujeio e passividade. Esse processo de transformao, sem dvida, requer um amplo investimento pedaggico que demanda certo
tempo de maturao para que se traduza em novos padres comportamentais perante
o poder local.
No sem razo, a abertura de canais para institucionalizar arenas de tratamento
dos conflitos de interesses entre os atores locais ainda apresenta lacunas. Sobre esses canais, verifica-se, por um lado, a fragilidade dos avanos nos mecanismos polticos desde a promulgao da Constituio de 1988 e, por outro, os pesados entraves remanescentes de processos de excluso social e desigualdades que persistem no pas. Ambas as
questes refreiam a fora transformadora desses novos espaos institucionais da democracia participativa. Porm, nesse campo de interao dos atores sociais nas polticas
pblicas que ser testada, em cada contexto municipal, a capacidade das organizaes
do governo e da sociedade para implementar e consolidar instncias participativas e de
controle social nas administraes municipais, assim como a prpria operacionalizao
do dilogo entre o poder pblico e agentes locais de amplo espectro social, e lideranas
polticas institucionais.
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Soma-se a essa lacuna a ausncia, em parte expressiva dos municpios, de instrumentos de gesto democrtica que devem apoiar a ao do poder pblico na realizao da sua
misso institucional de transformar o cenrio municipal por meio de um desenvolvimento local socialmente justo, ambientalmente equilibrado e economicamente inclusivo.
Dentre esses instrumentos, pode-se elencar um conjunto de documentos normativos, como leis, decretos, portarias etc., alm de planos, programas, projetos e demais ferramentas que auxiliam o processo de planejamento, implementao e avaliao das polticas pblicas, com o concurso da sociedade civil e das instituies responsveis pelo governo
municipal. Assim, a gesto do Plano Diretor deve ser alicerada em um conjunto de normas e em outras ferramentas necessrias ao planejamento local e participativo, exercendose de forma democrtica e transparente. Por um lado, tais instrumentos do suporte e
orientao especfica, sobretudo, s polticas pblicas definidas de modo geral no Plano
Diretor. Por outro, auxiliam na aferio dos resultados e das metas atingidas na implementao das polticas pblicas propostas.
Finalmente, no que se refere estrutura administrativa municipal, o que se percebe na maioria dos municpios um quadro de funcionrios defasado em seus conhecimentos tcnico-cientficos e sem experincias administrativas atualizadas. Enfim, estruturas sucateadas no apenas nas suas instalaes, mquinas e equipamentos, mas
tambm no seu maior potencial, os recursos humanos locais. Esses sofrem com baixas
remuneraes ou distores que afetam as folhas de pagamento que, em muitos casos,
revelam, como fruto do clientelismo, um quadro superdimensionado de funcionrios
que, com freqncia, se encontram desviados de sua funo ou sem qualificao para desempenhar as tarefas a eles designadas.
Assim, o que se deve refletir a respeito da obrigatoriedade da gesto participativa
no processo de elaborao e implementao de um Plano Diretor sobre a existncia
das condies necessrias sua efetivao, particularmente quando se trata de sua aplicabilidade no interior de realidades municipais to diversas. Diante desse contexto, surge a
indagao: O Plano Diretor, cujo maior sustentculo conferido pelo Estatuto da Cidade
o modelo de gesto, seria capaz de mudar os rumos de desenvolvimento dos municpios
brasileiros? Diante de todos os argumentos contidos neste trabalho, resta concluir que
ainda existe um longo caminho a percorrer.

NOTAS CONCLUSIVAS
Uma anlise do perodo histrico que compreende desde o golpe de 1964 at a promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001, demonstra que houve um avano significativo na regulao urbanstica do pas. Assim, a reforma urbana, proposta por Joo Goulart (Melo, 2004, p.114) e apontada como uma das causas da sua deposio, previa,
desde aquele perodo, dentre outros aspectos, a desapropriao de terrenos urbanos subutilizados. Essa proposta foi o germe do Movimento pela Reforma Urbana que, surgido nos finais da dcada de 1970, culminou com a introduo do captulo sobre poltica
urbana na Constituio de 1988 e posteriormente com o Estatuto da Cidade.
As mudanas na legislao configuraram-se numa evoluo que vai de uma viso civilista, unilateral, de atribuio jurdica de um bem a uma pessoa, ao conceito de funo
social da propriedade urbana, que excepciona a individualizao daquele poder pessoal
sobre o bem. Para a sociedade brasileira, esse foi um avano extraordinrio. verdade que
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P L A N O S

Norma Lacerda e Geraldo


Marinho so professores
do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da UFPE.
Rubn Pecchio mestre
em Desenvolvimento urbano
pela UFPE.
Paulo Queiroz mestrando do Programa de Psgraduao em Desenvolvimento Urbano da UFPE.
Clara Bahia especialista
em Direito urbanstico.
Artigo recebido em fevereiro
de 2005 e aceito para publicao em maio de 2005.

D I R E T O R E S

M U N I C I P A I S

ainda existem focos de resistncia, teoricamente estruturados sob o argumento de que


parte importante dos municpios brasileiros no tem estrutura administrativa compatvel
ou, ainda, sob o pretexto de que os instrumentos do Estatuto so inconstitucionais. Tais
posicionamentos, na verdade, revelam certo conservadorismo, porque alteram a concepo mais arcaica de propriedade privada.
Os instrumentos urbansticos, entretanto, viabilizam o exerccio da funo social da
propriedade privada e instrumentalizam o direito constitucional dos cidados cidade.
Por isso, o municpio deve analisar cada um quanto oportunidade de sua aplicao, considerando a realidade urbana municipal, inclusive no que se refere estrutura administrativa necessria para implement-los, adotando aqueles que possam contribuir efetivamente para viabilizar as propostas aprovadas no Plano Diretor.
Alm de representar um avano nos termos aqui colocados, a Constituio de 1988
e, mais particularmente, o Estatuto da Cidade tiveram o enorme mrito de retomar a
discusso sobre o planejamento urbano no momento em que a primeira elege o Plano
Diretor como instrumento bsico da poltica urbana e o segundo estabelece prazos para
a sua elaborao ou reviso. Da vrias questes passaram a ser polmicas, demandando
que fossem elucidadas. Sobre algumas delas, o que se pode afirmar que o Plano Diretor deve (i) ser territorialmente abrangente, ou seja, legislar sobre questes que, embora
localizadas na rea rural do municpio, reflitam diretamente na cidade, povoaes e vilas, tornando-se imprescindveis realizao das funes sociais da cidade e ao bem-estar da sua populao; (ii) abordar o aspecto fsico-territorial, colocando para os responsveis pelos trabalhos de elaborao ou reviso do Plano o imperativo de considerar os
diversos padres de ocupao do solo como manifestaes socioculturais e as redes de infra-estruturas, servios e equipamentos urbanos como elementos de eqidade econmica, poltica, social e cultural; e (iii) garantir a participao da populao no processo de
elaborao e implementao do Plano como forma de se exercitar e expandir a democracia, exigindo desses responsveis o enfrentamento do desafio de combinar as dimenses
tcnica e poltica, nica maneira de co-responsabilizar os atores envolvidos quanto ao
destino do municpio. Sem dvida, esse o maior desafio a ser enfrentado no seu processo de elaborao e implementao, particularmente quando se considera a diversidade de realidades municipais.

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P L A N O S

D I R E T O R E S

M U N I C I P A I S

B S T R A C T Along with Brazils 1988 Constitution came the obligation for cities
with a population larger than 20.000 to elaborate or review their Master Urban Plans. Later
(2001) the Estatuto da Cidade, regulated a series of instruments that the constitution
anticipated. Since then many papers have been published in this stimulating context. This new
predicament will, undoubtly, enrich the rapport between urban planners and specialists in
urban law. This paper fits exactly in this new milieu, emphasizing the significance of Master
Urban Plans as an instrument of local planning, and the discussion whether these plans should
be general development instruments or should privilege territorial aspects. The paper also
proposes a conceptual base for the elaboration of plans and points to the challenges facing the
management of its elaboration and implementation.

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E Y W O R D S

Estatuto da Cidade; Master Urban Plans; Urban Planning.

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