Filgueira Entreparedyespada

12/8/2014
entreparedyespada1.htm
Entre pared y espada: ciudadana social

en Amrica Latina (I)
Fernando Filgueira
Quienes abogan por una

transformacin en Amrica
Latina de corte
"socialdemcrata" deben
tener en cuenta que no se
encuentran presentes en la
regin ninguna de las
variables que permitieron la
emergencia de este modelo
en los pases desarrollados.
Quienes, por su parte,
abogan por una
transformacin de las
polticas sociales inspiradas
en los modelos liberalesresiduales deben considerar
que ninguna de las
condiciones presentes en el
mercado y en la sociedad
civil de estos pases estn
presentes en nuestra regin
Cuando debo dictar cursos de metodologa en mi pas, Uruguay, s que, a diferencia

del estudiante norteamericano, me encontrar con un pblico poco proclive a aceptar
muchos de los principios epistemolgicos que a mi juicio permiten el anlisis emprico
en las Ciencias Sociales. La influencia francesacon su legado subjetivista y los aportes
fenomenolgicos alemanes han sido popularizados y sirven de base al escepticismo
con que mis estudiantes observan la tradicin analtico deductiva y el neopositivismo
en general. Inicio pues, el curso, planteando que debemos aceptar cuatro axiomas
bsicos. Primero; la realidad existe y es exterior a nosotros. Dos, la realidad tiene
orden. Tres, ese orden es capturable cognitivamente. Cuatro, los resultados cognitivos
son comunicables. Estos axiomas procuran persuadir al estudiante de abandonar
ciertas disputas filosficas y colocar en la comunidad intersubjetiva de la academia la
responsabilidad de ofrecer respuestas sustantivas a estos problemas centrales en
tanto punto de partida de la actividad de investigacin.
Estos axiomas son tambin una advertencia al voluntarismo tecnocrtico. La realidad
existe y tiene orden. Ello permite a quienes buscan soluciones tcnicas a los
problemas una fuente bsica de legitimidad. Olvidan sin embargo a menudo que el
orden de la realidad opera tambin limitando la viabilidad y especificando los resultados
de los paquetes tcnicos que se proponen. Si es posible construir teoras generales
sobre fenmenos sociales, entonces tambin es necesario aceptar que ellas deben ser
tenidas en cuenta a la hora de pensar alternativas tcnicas a los problemas sociales
en diversas sociedades.
Porqu este largo rodeo? Pensar el problema de la construccin de ciudadana social
en Amrica Latina no puede hacerse desde el consejo tcnico para luego buscar los
obstculos polticos. Los obstculos polticos, sociales y econmicos deben ser
considerados con anterioridad a las soluciones tcnicas: son factores endgenos al
problema. Ello no implica que debemos vivir y aceptar un mundo esttico; s supone
que debemos asumir un mundo que acepta limitados grados de manipulacin y
transformacin por la va tecnocrtica. Las teoras con que contamos acerca de cmo
se ha construido la ciudadana social en el mundo son el punto de partida que nos
ofrecer guas para pensar las transformaciones viables y deseables en Amrica
Latina.
Ello no supone eurocentrismo o imperialismo paradigmtico. No son modelos lo que
http://www.henciclopedia.org.uy/autores/Filgueira/prestaciones1.htm
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copiamos en el proceso que propongo. Lo que s es vlido y necesario es trabajar con

las categoras generales y las relaciones hipotticas abstractas buscando sus
referentes especficos en la regin y tiempo que nos toca estudiar. En el proceso
encontraremos que faltan categoras, que no existen actores centrales para las teoras
originales; y all, enriqueceremos la teora tambin.
Que sabemos hoy sobre los procesos de construccin de ciudadana social?
Sabemos que no ha habido modelos nicos, ni desarrollos lineales y evolutivos
simples.
Sabemos que ciertos modelos (los denominados liberales) delegaron en el mercado el
rol central en la incorporacin social y enfrentaron el problema de la ciudadana social
con instrumentos residuales.
Sabemos que en estos regmenes la ciudadana poltica moderna (y la civil con
anterioridad) precedi a la ciudadana social.
Sabemos que otros modelos desarrollaron en forma temprana instituciones de
proteccin social ms abarcadoras, articuladas en torno a las pautas de estratificacin
social y al mercado laboral.
Sabemos que en estos pases la ciudadana social fue una forma de limitar la
expansin de la ciudadana poltica a la vez que se buscaba cooptar o neutralizar
desde el estado a las nuevas clases populares y su potencial insurreccional.
Sabemos finalmente que otros casos desarrollaron formas integrales y redistributivas
de proteccin social. Lo hicieron apoyados en una alianza entre granjeros y
trabajadores, en sociedades igualitarias de partida y en regmenes democratizados.
Sabemos que la clase obrera jug en todos los casos un rol preponderante ya sea en
forma activa directa (votos y poder organizacional y poltico), o en forma indirecta en
tanto sector a ser neutralizado y cooptado.
Sabemos que los tipos de estado y de regmenes polticos predominantes en los
orgenes y perodo expansivo del welfare state fueron crticos en intermediar la relacin
entre matriz sociopoltica y polticas pblicas concretas.
Sabemos que el perodo expansivo de los Welfare States y del aparato estatal en
general, se encontr fuertemente asociado al proceso y grado en el cual los pases se
encontraron expuestos a la economa mundial (Wallerstein, 1985; Cameron, 1978).
Sabemos que ello fue as, porque los pases con fuerte sesgo exportador generaron
industrias centralizadas y a gran escala que incentivaron y facilitaron un desarrollo
vigoroso de las organizaciones de trabajadores y que ello impact sobre la
representacin poltica y sobre las relaciones capital-trabajo (Cameron, 1978).
Qu sabemos por su parte de Amrica Latina?
Sabemos que la clase trabajadora en la regin es dbil numrica y
organizacionalmente.
Sabemos que el perodo exportador primario tuvo poco o nulo efecto sobre el desarrollo
de la ciudadana social, en tanto el mismo se bas en la produccin agraria y en
formas coercitivas y semi-coercitivas de trabajo.
Sabemos que en la mayor parte de Amrica Latina el desarrollo de la ciudadana
poltica fue tenue e inestable (Rueschemeyer, Stephens y Stephens, 1994).
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Sabemos que el perodo en donde puede detectarse cierto desarrollo de la ciudadana

social fue uno de sustitucin de importaciones y no de apertura al mercado mundial e
insercin exportadora.
Tambin, cuando existi incremento en la exposicin internacional, ella presenta una
relacin notoriamente ms tenue que en los casos de los pases industrializados con
expansin del sector pblico. Lo que es tal vez ms importante, la expansin del
sector pblico no responde al complejo entramado causal en donde exposicin externa
incrementa el corporativismo de tipo societal, el poder del trabajo y los gobiernos de
izquierda influenciando as el tamao del sector pblico (Cheibub, 1990). Debemos
buscar entonces claves que nos permitan comprender la lgica sociopoltica de la
emergencia de un sistema de prestaciones sociales bsico y su posterior expansin
en ciertos pases de la regin diferente a la pauta de los pases de la OECD.
Sabemos que el mercado no ha sido nunca un agente incorporador a la par de los
modelos liberales de los pases desarrollados.
Sabemos que estamos en presencia de mercados imperfectos, oligoplicos y
monoplicos con baja capacidad de regulacin estatal directa. No se han desarrollado
fuertes leyes anti-trust y antimonopolio y carecemos de leyes de bancarrota eficientes
(North, 1990).
Sabemos que la sociedad civil en nuestra regin existe pero es dbil, ha sido
clientelizada, reprimida y cooptada por mecanismos diversos de segmentacin.
Sabemos que el actual proceso de apertura externa se da en un contexto de ajuste del
gasto pblico en general y no de su expansin.
Existe mucho que no sabemos. Pero lo que s sabemos es suficiente para plantear
dos advertencias importantes. La primera; quienes abogan por una transformacin en
Amrica Latina de corte "socialdemcrata" deben tener en cuenta que no se
encuentran presentes en la regin ninguna de las variables que permitieron la
emergencia de este modelo en los pases desarrollados. Quienes, por su parte,
abogan por una transformacin de las polticas sociales inspiradas en los modelos
liberales-residuales, deben considerar que ninguna de las condiciones presentes en el
mercado y en la sociedad civil de estos pases estn presentes en nuestra regin, por
lo cual los modelos residuales estarn superpuestos a mercados imperfectos, con baja
capacidad de incorporacin y fuertemente segmentados.
Finalmente, recientemente Paul Pierson (1995) nos ha sealado que el miedo a la
destruccin de los Welfare States en sus versiones desarrolladas, dado el nuevo
contexto internacional, fue exagerado. Las dos hiptesis ms fuertes que anunciaban
la desaparicin de los sistemas de bienestar tal como se conocieron eran la necesidad
de disciplina fiscal y bajas cargas fiscales al capital y la desarticulacin del modelo
fordista y su impacto sobre la clase obrera y su potencial organizativo. Apunta Pierson
que, si bien estos dos elementos estn presentes, existe una tercera fuerza que opera
en la direccin contraria y que explica en buena medida la resistencia de los Welfare
Statesfrente al ataque; la existencia de clientelas y burocracias de los programas
creados por los Estados de Bienestar. Sabemos que, salvo contadas excepciones, las
clientelas en nuestra regin son dbiles o inexistentes, mientras que los problemas
fiscales y la debilidad de clase en tanto factores que erosionan sistemas de proteccin
social s estn presentes.
Cules son las perspectivas para la construccin de formas de ciudadana social en
Amrica Latina? Las propuestas y tendencias centrales, hoy, apuntan a modificar el
modelo y las polticas de proteccin social drsticamente all dnde existieron y fueron
desarrolladas bajo modelos centralistas con pretensiones de universalidad, y apostar,
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en los pases que conocieron bajo o nulo desarrollo de los sistemas de proteccin
social a un modelo emparentado a la tradicin residual-liberal. La focalizacin del gasto
y esfuerzo social, la descentralizacin en la gestin y administracin de los programas
sociales, la integralidad como alternativa a la versin sectorial de las polticas sociales
y la delegacin en el mercado (o marketizacion parcial) de ciertas funciones sociales
constituyen los ejes de las reformas y nuevos modelos propuestos (Filgueira y
Lombardi, 1995). Su viabilidad y potencial impacto no ser el planteado en los
esquemas y fundamentaciones tcnicas predominantes. Existe una realidad con
"orden" que limita la opcin de alternativas viables y que se combinar con las
reformas y sus deseos para producir resultados alejados de los esperados en los
prolijos manuales de reformas. Ello no supone desconocer el valor de las guas
tcnicas, pero lo que no podemos ni debemos hacer es pedirle a estos informes las
claves tericas sustantivas necesariamente previas a la seleccin de alternativas
concretas en polticas pblicas.
Introduccin
Desde mediados de los aos setenta hasta la fecha, Amrica Latina se
encuentra en el proceso de redefinir su modelo de desarrollo
econmico y social. El giro desde el modelo estadocntrico hacia
dentro a uno mercadocntrico y orientado a la exportacin posee su
correlato en la transformacin reciente de sus modelos de prestacin
y proteccin social.
Sistemas de polticas sociales centralizados, sectorializados, con
aspiracin de universalidad y administrados estatalmente estn dando
lugar a modelos de polticas sociales descentralizados, integrales,
focalizados y con delegacin de funciones en el sector privado. La
viabilidad poltica de estas reformas, su impacto distributivo, su
potencial rol en la incorporacin ciudadana, y su impacto ms general
en la redistribucin de recursos polticos son hoy temas abiertos al
debate. Tratar -aqu- tan slo las promesas y problemas que las
estrategias de descentralizacin y focalizacin plantean para la labor
de construccin de ciudadana social, igualdad y ataque a la pobreza
en la regin.
En medios acadmicos, tcnicos y polticos dos posiciones parecen
claramente delineadas. Por un lado, desde las agencias internacionales
y las corrientes liberales se evidencia un fuerte apoyo a estas medidas
y se critica duramente el modelo anterior. De acuerdo a estos autores,
las nuevas propuestas permiten corregir inequidades distributivas en
que incurra el anterior modelo, favorecen una mayor eficiencia en la
asignacin y prestacin de recursos, y promueven la incorporacin y
participacin ciudadana en el diseo, gestin y evaluacin de los
programas sociales (BID, 1994).
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Prima en esta perspectiva un visin posibilista y voluntarista de la

reforma del sector social. Se considera tangencial y superficialmente
el efecto de estas reformas sobre las previas formas de incorporacin
de los sectores tradicionalmente favorecidos por el viejo
modelo (clases medias, funcionarios estatales y trabajadores urbanos integrados al
mercado formal) y su consiguiente efecto social y poltico.
Asimismo se presta poca atencin a las formas de reapropiacin
poltica y clientelar que las nuevas modalidades pueden y han
permitido -especialmente en programas focalizados y
descentralizados (Collins, 1996).
En tercer lugar, en tanto se enfatiza el efecto positivo en materia
distributiva de los programas focalizados se omite el problema de
mediano y largo plazo de la regresiva distribucin de capital poltico
que estos programas generan al destruir la existencia de bienes
colectivos que operaban en la base de coaliciones interclase (Filgueira,
F, 1995).
Finalmente, estos modelos alternativos se apoyan fuertemente en la
idea de que es al mercado, a travs del crecimiento econmico, a
quien le cabe el rol fundamental de incorporacin social. Ello se da de
bruces con la evidencia reciente que muestra mercados ineficientes y
contextos de crecimiento con baja generacin de empleo y,
especialmente, de empleo estable.
Una segunda perspectiva, si bien acepta algunas de las crticas al
modelo anterior, defiende sus principios retricos de incorporacin
universalista y de fuerte institucionalizacin (Isuani, 1992). En algunos
casos, especialmente desde la izquierda poltica, ello se traduce en
una mera defensa de viejos programas, en otros casos se aboga por
una "transformacin socialdemcrata" de los viejos modelos (Avelino y
Filgueira, 1995; Huber, 1995). La defensa de viejos programas presenta el
serio problema de desconocer las importantes ineficiencias y
desiguladades producidas y/o mantenidas por ellos.
Ms importante an, la virtual situacin de bancarrota de muchos de
estos sistemas -especialmente en los pases con sistemas maduros de
proteccin social, no puede ser solucionada con mero wishful
thinking. Finalmente, los actores polticos que se encontraban detrs
de los viejos sistemas de proteccin social, de por s dbiles, han sido
atacados, numrica, poltica y organizacionalmente mediante procesos
de reestructuracin productiva, represin poltica y crisis econmicas
en las ltimas dos dcadas.
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Ambas perspectivas presentan, pues, respuestas insatisfactorias. La

produccin acadmica ms reciente ha procurado incursionar en
anlisis estructurales e histricos de largo plazo que permitan
identificar rutas y desafos especficos de los diferentes pases en la
regin en donde contextualizar el problema de las transformaciones y
desafos recientes.
La reforma de los sistemas de prestacin social ha dejado de ser, en
esta perspectiva, un paquete tcnico-econmico ptimo a aplicar o
una conspiracin liberal para convertirse en un problema a analizar.
La relacin entre economa y polticas sociales se ha problematizado,
las coaliciones de clases y las polticas pblicas han sido reconectadas,
la re-insercin de los pases en la divisin internacional del trabajo y
sus efectos sobre las posibles polticas sociales tambin ha sido
evaluada. Ello ha arrojado, sino respuestas tajantes, guas
significativas a la hora de evaluar la viabilidad y posible impacto de las
reformas en polticas sociales.
A pesar de ello, quienes han trabajado en esta perspectiva han debido
utilizar instrumentos tericos producidos desde la tradicin europea
del perodo expansivo de los estados de bienestar. Ninguna de estas
cosas es cierta para nuestros casos. Ni somos europeos, ni nos
encontramos en una perodo expansivo de nuestros estados sociales.
La utilidad de las teoras producidas para los pases industrializados
deben enfrentar el test de la realidad regional, en donde algunas
categoras e hiptesis pasarn la prueba y otras debern ser
reformuladas. En el siguiente punto me propongo sugerir algunas
guas para esta empresa y criterios tipolgicos para avanzar en la
delimitacin de la heterogeneidad de los estados sociales en Amrica
Latina.
1. Modelo de desarrollo y polticas sociales
a. El MSI y la ciudadana social estratificada
Un modo particular de poltica "keynesiana" inform buena parte de

los modelos de desarrollo en Amrica Latina entre 1930 y 1970-80: el
modelo sustitutivo de importaciones articulado tericamente en el
paradigma Cepalino y en los aportes de Ral Prebish. En dicho
modelo, el estado asumi un rol central en el proceso de desarrollo
econmico y social.
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Apoyados en las divisas generadas por productos primarios de

exportacin, los aparatos estatales de la regin financiaron el
crecimiento de industrias orientadas a la produccin domstica por la
va de subsidios y diversas medidas proteccionistas. Asimismo, el
estado cumpli el rol de absorber mano de obra excedente y de
proveer el capital para obras bsicas de infraestructura econmica y
social.
Dicho modelo permiti, en determinado contexto histrico, un
importante proceso de modernizacin social y econmica. Lo hizo sin
embargo con sesgos sistemticos en la distribucin de los beneficios
de dicho desarrollo.
En especial en lo que refiere a las polticas de bienestar, las mismas
presentaron un desarrollo limitado, fuertemente orientado a los
sectores urbanos y con cobertura preferencial -sino nica- para los
sectores integrados al mercado de empleo formal. Los trabajadores
rurales y aquellos empleados en mercados informales y secundarios
se vieron excluidos de estos sistemas de proteccin.
Sumado a ello, los sectores efectivamente protegidos en estos
modelos, presentaron claras pautas de estratificacin en el acceso,
rango de cobertura de riesgos y calidad de los beneficios(Mesa-Lago,
1991). Empleados estatales y de servicios claves accedieron en forma
temprana a programas de cobertura comprensivos, en tanto
trabajadores de cuello azul recibieron ms tardas y limitadas formas
de proteccin.
Ms all de esta apreciacin general del modelo de desarrollo en la
regin y de su impacto sobre los modelos de polticas sociales, es
imperativo anotar que existieron y existen enormes variaciones en los
sistemas de bienestar en la diversas naciones latinoamericanas. El
desarrollo de las polticas de bienestar debe ser entendido en el marco
del peculiar desarrollo econmico y poltico de la regin y de las
heterogeneidades nacionales concretas.
Grados diferentes de expansin del modelo sustitutivo de
importaciones, tipos de produccin exportadora y poder poltico de
diferentes sectores del capital y el trabajo, deben ser considerados a la
hora de pensar tipolgicamente el desarrollo de los estados sociales en
Amrica Latina (Huber, 1995). Previo a ello cabe detenerse en un
ejercicio eminentemente conceptual. Que elementos o dimensiones
prometen ofrecer guas sustantivas de clasificacin de los sistemas de
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polticas sociales en la regin?.

b. Claves para una clasificacin de los modelos de bienestar en
Amrica Latina
El primer desafo con que un estudioso de las polticas sociales

encuentra en Amrica Latina es la inmensa variedad de modelos y
grados de desarrollo de los sistemas de bienestar en los distintos
pases. Esta variedad es evidente en los esfuerzos fiscales destinados
a servicios sociales, en la cobertura poblacional de los sistemas de
proteccin, en el rango y variedad de servicios prestados, en su
calidad y en la distribucin sectorial del gasto pblico social.
Carmelo Mesa-Lago (1991) ofrece una primera aproximacin al
problema de la variacin, introduciendo una clave simple de
clasificacin; sus inicios histricos y grados de maduracin. Ello le
permite diferenciar entre pases pioneros, intermedios y tardos en el
desarrollo de sus sistemas de proteccin social.
Los pases pioneros se caracterizan hoy por una cobertura universal o
casi universal en servicios de proteccin social bsicos, una marcada
estratificacin en la calidad y condiciones de acceso de los mismos,
un rango directamente estratificado de servicios para la poblacin, y
situacin de masificacin y dficit estructural en materia de recursos y
gastos.
En el otro extremo, los pases tardos presentan una baja cobertura
poblacional, un limitadsimo men de opciones en materia de
servicios, y una desproporcionada calidad y cantidad de beneficios a
los sectores efectivamente protegidos. Dentro de los pases
intermedios puede, en una lectura atenta, distinguirse dos tipos
diferentes.
Aquellos que han avanzado hacia el modelo estratificado maduro
desde la lgica excluyente de los modelos tardos, de aquellos -en
especial Costa Rica, que han avanzado en niveles de cobertura y
oferta y calidad servicios sin incurrir en los errores de estratificacin
de los sistemas pioneros. La clasificacin de Mesa Lago es simple y
procura ubicar a los pases en un continuo de desarrollo de polticas
sociales antes que en una clasificacin tipolgica de estados sociales.
Esta forma de clasificacin de sistemas de bienestar, apoyada
fuertemente en indicadores de cobertura y gasto, ha sido
crecientemente criticada desde la literatura orientada al anlisis de
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los Welfare States en Europa (Tittmus, 1958, Korpi, 1983, Esping Andersen,
1990, 1994). De acuerdo a estos autores, un problema central del
anlisis de los estados de bienestar no es cunto se gasta, sino como
se gasta.
El rol de los estados de bienestar en "decomodificar", redistribuir y
articular dinmicas de empleo, proteccin familiar y movilidad,
promete, en esta perspectiva, producir hiptesis y hallazgos
sustantivos que la investigacin concentrada en los niveles de gasto y
cobertura no han producido.
Este nuevo cuerpo de literatura ha sido indudablemente exitoso y ha
en buena medida redefinido el debate acadmico para los pases
industrializados.
Permtaseme, sin embargo, colocar una nota de advertencia sobre el
traslado de estos modelos de anlisis a las realidades latinoamericanas.
En tanto todos los pases de la OECDpresentan niveles de cobertura
universal y de gasto importante -an con importantes variaciones, en
Amrica Latina las disparidades son an lo suficientemente
significativas para merecer detallada atencin.
No puede un analista concentrase en el "como" se gasta en tanto gua
tipolgica y desconocer el "cunto" se gasta, cuando algunos pases
presentan gastos que alcanzan el 18% del PBI en tanto otros no llegan
al 8%. Asimismo, cundo el analista se enfrenta a coberturas
poblacionales que varan en una rango del 20% al 90% de la
poblacin, debe detenerse en ello incorporarlo en tanto criterio
discriminante e intentar explicarlo.
Ahora bien, ello no implica que la crtica de Esping-Andersen no
posea aplicabilidad alguna a las realidades latinoamericanas y a la
produccin acadmica en torno a ella. Por el contrario, la advertencia
metodolgica y terica ms importante que imparte el autor posee
plena validez. Entender regmenes de bienestar y compararlos
requiere de clasificaciones tipolgicas y no de continuo.
Asimismo las explicaciones de los diferenciales desarrollos nacionales
no sern de carcter linear y evolutivo, sino de tipopath dependent y
estructurales. En otras palabras la naturaleza de los sistemas de
bienestar en la regin encuentran claves explicativas en variables
estructurales y en secuencias histricas, antes que en puntos de
partida temporales singulares y en los grados de madurez
correspondientes.
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Que los indicadores centrales para la construccin de tipologas sean

para la regin cobertura, gasto y en menor medida -aunque tambin
presente, el "como se gasta" no implica renunciar a entender "tipos"
de estados sociales antes que "niveles" de desarrollo de estados
sociales.
Por ello si bien la agrupacin que realizar de los pases de la regin
responde en buena medida a la propuesta de Mesa Lago, la
conceptualizacin y explicacin histrica de su desarrollo, ser
tipolgica y enfatizar variables diferentes al grado de madurez de
estos sistemas.
El grado de madurez ser en todo caso una variable intermedia,
explicada a su vez, por variables antecedentes. Los indicadores
fundamentales a considerar sern la cobertura (cierta forma del cmo del
gasto), el gasto (el cunto del gasto), y su distribucin sectorial y en
niveles de prestacin de servicios (una aproximacin adicional al cmo del
gasto), en particular para el caso de educacin. No es por tanto que se
deje de lado el "cmo" del gasto, pero nos importa un "cmo" cuyo
nfasis difiere del propuesto por Esping-Andersen.
Nos interesa el "cmo" en tanto distribucin sectorial y cobertura
poblacional, y slo en segunda instancia en tanto desmercantilizacin.
Acompaando a estos indicadores se presentarn dimensiones
referidas a los niveles de desarrollo social, los cuales si bien dependen
tan slo en parte de las prestaciones y niveles de cobertura de los
dispositivos sociales, permite captar un imagen ms integral y
tipolgica de las sociedades en cuestin.
c. Una tipologa tentativa de los Estados Sociales en Amrica Latina
1930-1970/80
Universalismo estratificado. (Uruguay, Argentina, Chile)
Estos tres pases se encuentran dentro del grupo que Mesa Lago
define como pases pioneros. De acuerdo a su criterio Brasil tambin
debiera ser incluido, pero como argumentar en las pginas que
siguen, el mismo pertenece a otro tipo.
La primera dimensin central que caracteriza a este grupo de pases
es que hacia 1970 todos ellos protegan de alguna u otra forma a la
mayor parte de la poblacin mediante sistemas de seguro social, de
servicios de salud a la vez que haban extendido la educacin primaria
e inicial secundaria a toda la poblacin. En otras palabras todos ellos
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ofrecan extendidos niveles de decomodificacin tanto en la

prestacin de servicios fuera del mercado como en la provisin de
beneficios monetarios para diversas situaciones de imposibilidad
laboral.
CUADRO 1
Indicadores Seleccionados para pases de Universalismo Estratificado hacia 1970
Pob.
Cubierta
sobre
PEA
Argentina
68.0
Uruguay
95.4
Chile
75.6
Cubierta
sobre Pob.
Total, 1980
78.9
68.5
67.3
como %
PBI, 1980
16.2
17.0
13.7
BCG %
sobre
matriculado
Pob.
en Ed.
menor un Primaria
ao
matriculado
en Ed.
secundaria
93
97
105
112
44
59
98
107
39
Fuentes: Mesa-Lago, 1991; World Bank-World Dev elopment Report-, 1994, Miranda, 1994, Cominetti,
1994 .
La otra caracterstica central de estos sistemas la constituye una

fuerte estratificacin de beneficios, condiciones de acceso, y rango de
proteccin en materia de seguro social y en similar medida en salud.
Los trabajadores del estado y los profesionales, servicios urbanos y
trabajadores fabriles urbanos accedieron en ese orden a protecciones
y beneficios, y tambin en ese orden estratificaron calidad y acceso.
Los autoempleados, el sector informal, desempleados crnicos, y
trabajadores rurales lo hicieron ms tardamente y con peor suerte en
materia de acceso y beneficios.
En otras palabras, los grados de decomodificacin se encuentran

directamente estratificados en estos pases. Sin embargo, y este punto
es importante anotarlo, la estratificacin de los servicios sociales
amortigu, no reforz, la pauta de estratificacin social. En trminos
ms simples, si calculramos los coeficientes de gini del ingreso
primario y del ingreso luego de las transferencias, el ltimo sera ms
igualitario que el primero.
Otra aclaracin de importancia es que el desarrollo de los diferentes
sistemas de proteccin social present un impacto importante sobre
variables relativas al bienestar social. Estos avances no pueden
atribuirse simplemente al nivel de desarrollo econmico, ya que casos
como Brasil y Mxico con similares niveles de PBI-percpita
presentan indicadores sociales notoriamente inferiores.
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CUADRO 2
Indicadores sociales seleccionados para pases de Universalismo Estratificado hacia
1970
Hogares
debaj o de la
linea de
Pobreza%
% Hogares
Debaj o de la
linea de
Indigencia
%
% Mortalidad
Analfabetismo Infantil
Esperanza de
Vida al Nacer
Argentina
7.4
41
68.4
Uruguay
10
4(a)
10.2
47
68.6
Chile
17
11.0
62
64.2
(a) Slo zonas urbanas

Fuente: CEPAL -Panorama Social de Amrica Latina- 1995; CEPAL Anuario Estadstico de Amrica
Latina- 1980
La explicacin del peculiar desarrollo de estos sistemas sociales debe

buscarse no en su temprano desarrollo, sino en la economa poltica
del desarrollo nacional y en la administracin poltica del mismo. Los
casos de Argentina y Uruguay presentaron un MSI anclado en
exportaciones de bienes primarios con muy baja demanda de mano de
obra y con alta rentabilidad internacional. Fuertes procesos
migratorios a los centros urbanos crearon presin para la
incorporacin de sectores subalternos.
El estado apoy esta incorporacin mediante la captacin de empleo
pblico y el apoyo a la industria domstica. El poder del estado sobre
los capitales domsticos sumado a la temprana sindicalizacin de los
sectores subordinados, permiti negociar e implementar extendidos
programas de proteccin social con financiamiento tripartito en el
caso del seguro social y unilateral(estatal) en el caso de educacin y
para ciertas reas de salud. Chile es un caso ms complejo.
Tambin un pas con un importante desarrollo del MSI, el mismo se
apoyo en la minera y una economa agraria exportadora ms
diversificada y de mayor demanda de mano de obra. Present, al
igual que los otros casos, una importante migracin rural-urbana,
aunque el proceso fue ms tardo. Los primeros grupos en
incorporarse a la proteccin social fueron al igual que en Uruguay y
Argentina los profesionales y empleados pblicos.
Las elites estatales utilizando los recursos del comercio exterior
desarrollaron los primeros programas de prestacin de servicios
sociales (educacin y en menor medida salud) y de seguro social. Por su
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parte ncleos fuertemente sindicalizados en la minera y articulados a

los partidos polticos en los centros urbanos fueron capaces de
presionar y lograr la incorporacin a los sistemas de proteccin y
servicios sociales.
Estos tres casos representan, tal como lo seala Huber (1995)para
Chile y Argentina, el modelo ms cercano al sistema corporativoconservador que Esping-Andersen identifica para los pases
industrializados, tanto por su nivel de cobertura como por la forma
que el gasto asumi. Las condiciones en las que enfrentan la reforma
de sus sistemas de polticas sociales en la dcada de los setenta y
ochenta son particularmente duras, en tanto deben realizarlas luego de
importante niveles de proteccin, en contextos predominantemente
recesivos y con retraccin del gasto pblico en general y del gasto
social en particular.
A ello debe sumarse que, dada la naturaleza de su desarrollo, los
grupos mejor situados para defender sus beneficios son los que se
apropian de la mayor parte de los mismos, por lo cual reformas con
pretensiones de igualacin en contextos de ajuste del gasto, pueden
resultar simplemente en un efecto perverso de agudizacin de la
estratificacin. La focalizacin y descentralizacin, as como la
privatizacin de buena parte de sus servicios sociales debe ser
evaluada en el contexto de este tipo de desarrollo previo. Tanto la
viabilidad, sustentabilidad y deseabilidad de estas reformas requieren
para una respuesta de esta contextualizacin.
Regmenes duales (Brasil, Mxico)
Estos regmenes presentaban hasta la dcada de los 70 un casi
universalizado desarrollo de la educacin primaria y un importante
aunque estratificado grado de cobertura en salud. En lo relativo a la
seguridad social la cobertura acentuaba los aspectos estratificados de
los sistemas maduros sin la cobertura universalizada de los regmenes
de universalismo estratificado.
En estos pases es donde el problema de le heterogeneidad territorial
puede observarse con mayor claridad. No porque sus tasas de
desarrollo diferencial sean mayores que las de los sistemas
excluyentes que trataremos ms adelante. Lo que si es claro es un
desarrollo importante del mercado formal, el estado y la proteccin en
ciertos estados y regiones y una virtual desproteccin y baja
incorporacin de la mayor parte de la poblacin (ya sea va el mercado o
13/17
12/8/2014
por la va del estado) en otros estados.
Estos pases se han caracterizado por un desarrollo del MSI apoyado

en las rentas provenientes de economas primarias con alta intensidad
de mano de obra y con una importante heterogeneidad regional en los
niveles de desarrollo econmico y social evidenciado y reproducido
en estructura con un comparativamente alto contenido federalista.
CUADRO 3
Indicadores Seleccionados para pases duales hacia 1970-1980
Seg.
Social.
Pob.
Cubierta
sobre PEA
Seg. Social
Pob.
Cubierta
sobre Pob.
Total, 1980
Gasto
Social
como %
PBI, 1980
% Grupo de
Inmunizacin
edad
BCG % sobre
matriculado
Pob. menor
en Ed.
un ao
Primaria
% Grupo de
edad
matriculado
en Ed.
secundaria
Brasil
27.0
96.3(a)
9.3
66
82
26
Mxico
28.1
53.4
8.0
80
104
22
1994.
Polticamente, el control e incorporacin de los sectores populares ha

descansado en una combinacin de formas clientelares y
patrimonialistas en las zonas de menor desarrollo econmico y social
y forma de corporativismo vertical en reas ms desarrolladas. El
bajo desarrollo en duracin e intensidad de regmenes democrticos
electoralmente competitivos ha permitido esta forma dual de
incorporacin, incrementado los diferenciales de poder de los sectores
populares en una y otra rea. A diferencia de los pases de
universalismo estratificado, los sistemas de proteccin amortiguan an en su naturaleza estratificada, la segmentacin social solamente
en los sectores incorporados a formatos de proteccin modernos.
Entre estos y los sectores desprotegidos la acentan.
CUADRO 4
Indicadores sociales seleccionados para pases duales hacia 1970
Hogares
debaj o de la
linea de
Pobreza
% Hogares
Debaj o de la
linea de
Indigencia
%
% Mortalidad
Esperanza de
Vida al Nacer
Brasil
49
25
33.6
95
59.8
Mxico
34
12
25.8
60
62.7
Latina- 1980.
14/17
12/8/2014
Regmenes excluyentes. (Repblica Dominicana, Guatemala,

Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia, Ecuador)
Con la excepcin de Costa Rica los pases centroamericanos -y
posiblemente Bolivia y Ecuador, presentan sistemas elitistas de seguro
social y salud y dual en materia de educacin. La pobreza en todos
estos pases medida a travs de ingresos excede el 50%. Hacia 1970
menos que el 20% de la poblacin se encontraba cubierta por
programas bsicos de proteccin y seguridad social -con la excepcin
de Guatemala (27%). En materia de salud la realidad era similar. No
as en materia educativa, en donde la expansin de la matricula
primaria, con fuertes desigualdades en calidad, alcanzaba a ms de la
mitad de la poblacin, y llega en algunos casos a la cobertura
universal.
CUADRO 5
Indicadores Seleccionados para pases excluyentes hacia 1970/1980
Seg.
Social.
Pob.
Cubierta
sobre
PEA
Seg.
Social
Pob.
Cubierta
sobre
Pob.
Total,
1980
% Grupo de
Inmunizacin
Gasto Social
edad
BCG % sobre
como % PBI,
matriculado
Pob. menor
1980
en Ed.
un ao
Primaria
% Grupo de
edad
matriculado
en Ed.
secundaria
Bolivia
25.4
9.0
5.9
70
76
24
Ecuador
14.8
9.4
9.3
61
97
22
Rep.Dom
8.9
s/d
0.7/2.3(a)
40
100
21
Nicaragua
14.8
9.1
2.3/s/d(a)
90
80
18
ElSalvador 11.6
6.2
1.3/1.7(a)
s/d
85
22
Guatemala 27.0
14.2
1.6/3.7(a)
--(b)
57
Honduras
7.3
0.9/12.2(a) 75
87
14
4.2
(a) Gasto en Seguridad Social/Gasto en Salud; (b) no se aplica la v acuna.

1994.
En estos casos estamos muy cerca de los que Peter

Evans (1992)denomina estados depredadores. Elites que se apropian
del aparato estatal y que apoyados en la exportacin de bienes
primarios en economas de enclave utilizan la capacidad fiscal de
estos estados para extraer rentas, sin proveer la contraparte de bienes
colectivos, sea ello en la forma de infraestructura, regulacin o
servicios sociales.
15/17
12/8/2014
Los sistemas de proteccin y seguro social de este tipo consisten en

su mayor parte de polticas elitistas que agregan a poblacin en
situaciones privilegiadas, privilegios adicionales. Profesionales, un
muy reducido nmero de trabajadores formales y los funcionarios
pblicos son quienes tpicamente se ven favorecidos en estos
modelos. La mayor parte de la poblacin representada en el sector
informal, la agricultura y la mano de obra secundaria se encuentran
excluidos.
Cabe anotar que estos pases presentan un realidad caracterizada por
una alta heterogeneidad de la estructura social lo cul se refleja en la
distribucin de la riqueza nacional entre sector urbano y rural y entre
diferentes reas rurales as como centro y periferia urbana. En otras
palabras el grado en el cul el propio mercado ha operado
gener clusters de configuraciones sociales negativas y positivas.
Por su parte, el grado en el cual el estado intervino como
corrector (risk pooling) ha sido nfimo. Asimismo las burocracias
estatales reflejan tambin dicha realidad con un marcado diferencial
en su eficiencia y productividad en la medida que nos movemos de
reas privilegiadas del estado a nivel central a dependencias
subnacionales de menor rango. En algunos casos nos enfrentamos a la
inexistencia de burocracias estatales a nivel regional.
Finalmente, a nivel poltico social, la participacin organizada de los
sectores subalternos ha sido histricamente baja en las esferas
decisionales dado el carcter predominantemente represivo de los
regmenes polticos y el bajo capital organizativo de los sectores
subalternos. La incorporacin y cooptacin de los sectores sociales
subalternos ha sido alcanzada por mecanismos clientelistas y
patrimonialistas de las elites locales o de formas sui-generis de
comisariado poltico y represin. Consistente con este escueto
panorama, los indicadores sociales en este tipo de pases presentan
sistemticamente los peores guarismos, as como los diferenciales ms
altos entre regiones de distinto grado de desarrollo.
CUADRO 6
Indicadores sociales seleccionados para pases de tipo excluyente hacia 1970
Hogares
debaj o de
la linea de
Pobreza
% Hogares
Esperanza
Debaj o de la %
% Mortalidad
de Vida al
linea de
Nacer
Indigencia
Bolivia
50(a)
22(a)(b)
37.3
157
46.7
Ecuador
s/d
s/d
25.8
100
57.1
16/17
12/8/2014
Rep.Dominicana s/d
s/d
33.1
72
57.9
Nicaragua
s/d
s/d
42.1
109
52.9
El Salvador
s/d
s/d
42.9
92
59.1
Guatemala
65(c)
33(c)
53.8
104
54.6
Honduras
65
45
40.5
110
54.1
(a) 1989; (b) Zonas Urbanas; (c) 1980.

Latina- 1980.
17/17

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12/8/2014

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Que los indicadores centrales para la construccin de tipologas sean

ofrecan extendidos niveles de decomodificacin tanto en la

La otra caracterstica central de estos sistemas la constituye una

En otras palabras, los grados de decomodificacin se encuentran

(a) Slo zonas urbanas

La explicacin del peculiar desarrollo de estos sistemas sociales debe

parte ncleos fuertemente sindicalizados en la minera y articulados a

por la va del estado) en otros estados.

Estos pases se han caracterizado por un desarrollo del MSI apoyado

Polticamente, el control e incorporacin de los sectores populares ha

Regmenes excluyentes. (Repblica Dominicana, Guatemala,

(a) Gasto en Seguridad Social/Gasto en Salud; (b) no se aplica la v acuna.

En estos casos estamos muy cerca de los que Peter

Los sistemas de proteccin y seguro social de este tipo consisten en

(a) 1989; (b) Zonas Urbanas; (c) 1980.

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