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Razones burocrticas
Cmo hacer eficiente al servidor
pblico peruano?
Mayo 2009
1
A mis padres
ndice
Introduccin
2. Razones de Estado.
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5.1. Antecedentes
60
5.2. Diagnstico
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5.3. Prescripcin
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Post-scriptum
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Introduccin
Pese a las convicciones metodolgicas del autor, este texto no quiere
confirmar una relacin causal. Si as fuera, sera un reto mucho ms
difcil: tendra aqu que indicarse una conjetura a explorar y desplegarse
un trabajo de campo de considerable dimensin. Tampoco es un ensayo
como los de antes, donde se pretende una gran narrativa e imgenes
sugerentes. Es ms bien un recuento sencillo y una propuesta a partir
de una reflexin abierta as: cmo hacer eficiente al servidor pblico
peruano?
Dicha interrogante no busca ser respondida desde el aserto definitivo,
pero s con algunas certezas que han ido apareciendo a lo largo de dos
aos de revisin documental, conversaciones con servidores pblicos y
especialistas, y observacin de la experiencia internacional.
Lo anterior se pretende construir tomando tres caminos
complementarios: mediante una indagacin sobre la naturaleza funcional
del Estado y su dimensin burocrtica, explicando los beneficios de
contar con una burocracia eficiente y con un acercamiento a las reformas
burocrticas de otros pases en Europa y en la regin latinoamericana.
En el ltimo apartado, y despus de analizar las dificultades inherentes
7
Captulo 1
El Estado y su dimensin
burocrtica
Cuando se habla de reforma del sector pblico, en cualquiera de sus
variantes, es indispensable definir administrativamente la nocin de
Estado, de tal manera que los cambios que a partir de esta descripcin se
planteen puedan discutirse con facilidad. Las preguntas filosficas sobre
qu es y qu hace esencialmente el Estado - usualmente relacionadas a
dominios ticos o constitucionales - pueden abrir una reflexin sobre sus
atribuciones y su relacin poltica con la sociedad, pero la operatividad
estatal es ms pasible de ser descrita desde la experiencia administrativa
y la realidad histrica1. Y en todo caso, ser ms til acercarse al asunto
de la burocracia desde un tratamiento funcional y organizacional que
aqu se ofrece.
Una aproximacin bastante puntual al tema de los procedimientos
constitutivos del Estado es la realizada por Oszlak (2001), para quien
La reflexin filosfica y jurdica del Estado moderno que inicia Hobbes dio origen a todo un
linaje de pensadores liberales que, por el hecho de buscar un equilibrio entre las libertades
individuales y la soberana estatal, legitima su existencia. Esto permite que, desde finales del
siglo XIX, se discuta con mayor nfasis la operatividad del Estado, tanto en la economa como
en los estudios de administracin pblica.
Cuntas de estas instancias instauradoras han sido concluidas por el Estado peruano? Esta
vieja pregunta podra permitir largas reflexiones sobre la historia del Per contemporneo.
De algn modo lo que mal empieza mal acaba, como indica el aserto popular. El principal
problema, sin embargo, no est en el mal acabar del proyecto nacional - que difcilmente
puede verse como concluso - sino en el mal funcionar del pas que, a ratos, lleva a pensar en
su inviabilidad.
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Quiz una entrada inicial al tpico pueda complementarse con la bibliografa de Arent Lijphardt
y con los trabajos de Dieter Nohlen. Ambos, como se sabe, son clsicos contemporneos en
el tema en mencin.
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Un registro visual de esta estructura bipolar son los organigramas de las instituciones pblicas,
que presentan un grupo oficinas denominada rganos de apoyo, que estn destinadas a
operar el orden interno de las dependencias, y otro llamado rganos de lnea, que ms bien
intentan hacer efectivas las funcionas oficiales de la organizacin.
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En los estudios sociolgicos, esta forma de analizar la realidad a partir de los individuos y su
contextura moral se ha denominado Individualismo metodolgico.
Para algunos autores como Niskanen (1971) el paradigma legal - racional es ms bien la
coartada de burcratas que quieren proteger sus intereses a travs de una compleja red de
normas, de sistemas presupuestarios no abiertos al pblico y de sistemas de empleo donde
el argumento del aislamiento de un cuerpo profesional asegura un puesto de trabajo permanente. Tambin es un discurso que les permite - a las dependencias - seguir recibiendo
dinero del erario con aprobacin del Congreso, puesto que los representantes electos nunca
cuentan con toda la informacin necesaria para evaluar el rendimiento de los montos que se
otorgan a las dependencias pblicas. Como se ve, toda una teora de la conspiracin.
El homo economicus es el sujeto arquetpico de la economa neoclsica de finales del siglo
XIX, cuya relacin con esta postura organizacional es directa.
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Una reflexin muy didctica sobre los tipos de racionalidad humana se encuentra en
Naturaleza y lmites de razn humana de Herbert Simon (1989). El autor descarta la
racionalidad instrumental e infinita como mecanismo decisional - le llama olmpica de
manera sugerente - e indica que el ser humano parecer estar conformado por una razn
bastante ms modesta, bsicamente adaptativa y que hace uso recurrente de la intuicin.
21
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Un referente lejano de esta mirada ambientalista es The Fucntions of the Executive, obra de
inicios de siglo de Chester Barnard.
Paradigma
legal
racional
Teora de
la eleccin
racional
Neo-institucionalismo
Racionalidad
del servidor
Sentido
tico del
servidor
Grado de
descentralizacin
Prescripcin
Ilimitada
instrumental
Comprometido
Absoluto
Muy bajo
Contexto legal
rgido
Ilimitada
instrumental
Egosta
Mediano
Alto
Sistema de
incentivos
Limitada
Depende
del entorno
Bajo
Alto
Entorno de
confianza
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Captulo 2
Razones de Estado
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En un discurso ofrecido por el presidente Alan Garca a los funcionarios pblicos, en marzo
del 2008, se indic que de los aproximadamente 60,000 millones de soles del presupuesto
anual, 35,000 millones se gastan en sueldos, pensiones, bienes y servicios. De este monto,
25,000 millones est destinado al pago de funcionarios pblicos en actividad, fuera de policas y maestros. Es importante indicar que, en adelante, muchas de las cifras presentadas
son deducidas o tomadas de terceros por dos motivos: el primero es que no siempre existen
datos oficiales relativos a la burocracia peruana y, el segundo, es que las pocas instituciones
del Estado peruano que cuentan con informacin parcial pero til no han realizado el trabajo
de sistematizacin correspondiente.
y 1990, las naciones que han contado con una burocracia profesional
- bajo los dos parmetros mencionados - han tenido un crecimiento
econmico per-capita mayor. Esto puede observarse en la siguiente
grfica:
Profesionalizacin burocrtica
pblicas - sino que gran parte de los discursos que la sustentan son de
corte poltico. Lo que s es un hecho histrico, en todo caso, es que
los pases que mejor suerte han tenido en el escenario internacional
se han preocupado por mejorar su administracin pblica de manera
permanente, gobierno tras gobierno.
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Captulo 3
15
Esta aclaracin sobre el contexto es importante por lo siguiente: para muchos comentaristas
locales el copioso sistema legal peruano impide que el burcrata tome decisiones rpidas y
sensatas, y ste sera el primer problema a solucionar. Como se ver adelante, la sobrecarga
legal es inherente a todas las burocracias, por ms esfuerzos de simplificacin normativa que
se hagan. El reto es, ms bien, formar cuadros que puedan sobreponerse a estas dificultades
inevitables.
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El suscrito no est de acuerdo con los autores que definen Servicio civil como todo arreglo
legal e institucional para la administracin de los recursos humanos del Estado, sea o no de
corte weberiano. Servicio civil, en su espritu primigenio, est ligado a la permanencia del
personal en el cargo y al aislamiento del empleado pblico. Lo que s debe quedar claro es
que, ms all de los trminos, hay una manera clsica de administrar la cosa pblica y una
forma ms bien contempornea de hacerlo.
Este neo-institucionalismo no es el organizacional que se ha descrito en el primer aparatado
de este texto, sino uno relacionado a cuestiones microeconmicas que, de alguna manera,
confirma las tesis de la Teora de la eleccin racional.
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Otro mecanismo muy utilizado bajo esta ola reformista es la tercerizacin de funciones
u outsourcing, cuyo fin es aligerar la carga administrativa y la cantidad de servidores. El
problema con este camino es que hay muchas funciones estatales que, por su naturaleza,
no se pueden delegar a sectores privados. Adems, si esto fuera factible en la mayor parte
de actividades burocrticas, se necesitara implementar sistemas de supervisin y control
muy finos, lo que demandara no pocos servidores pblicos en el Estado. Para el autor, la
eficiencia burocrtica no tiene una relacin evidente con el nmero de empleados, sino ms
bien con el tratamiento legal y organizacional que se da a los mismos. El Estado es siempre
un espacio de muchos empleados, porque cumple innumerables funciones.
Organisation for Economic Co-operation and Development. Institucin de cooperacin
internacional fundada en 1960 y que cuenta hoy con treinta miembros, la mayor parte de
ellos europeos.
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21
La reforma burocrtica brasilea - hasta hoy en proceso de mejoras - fue implementada por
el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, iniciado en 1995. El proceso fue dirigido por un
grupo de tecncratas encabezados por el ministro Luis Bresser-Pereira. El esfuerzo tuvo tres
grandes virtudes: recibi un gran apoyo poltico, se legitim con cambios constitucionales y
se hizo de manera gradual, modificando slo una parte del orden burocrtico anterior y reforzando otras. En el caso chileno, los trabajos se inician en 1994, siendo presidente Eduardo
Frei. En dicho ao se crea el Comit Interministerial de la Modernizacin del Estado, cuyo
esfuerzo se concentra en la introduccin del Presupuesto por resultados y en la formacin y
estmulo de los gerentes pblicos. El proyecto tiene pendientes hasta el da de hoy.
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Captulo 4
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56
Captulo 5
57
Pas
Argentina
4.9
Brasil
3.3
Chile
2.5
Mxico
4.8
Trinidad y Tobago
8.7
Uruguay
6.3
Venezuela
5.7
Bolivia
2.3
Costa Rica
4.4
Republica Dominicana
El Salvador
3.9
2.1
Guyana
6.8
Hait
0.6
Honduras
2.1
Nicaragua
1.8
Panam
5.3
Surinam
9.1
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58
Pas
Argentina
11.7
Brasil
7.5
Chile
6.3
Mxico
12.0
Trinidad y Tobago
21.5
Uruguay
14.6
Venezuela
13.3
Bolivia
6.0
Costa Rica
Republica Dominicana
El Salvador
10.5
8.7
5.2
Guyana
15.7
Hait
1.3
Honduras
6.3
Nicaragua
5.2
Panam
13.8
Surinam
23.0
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Como se observa, los datos presentados son muy variados, sin embargo,
la cifra promedio es de 10.1%, mientras en el caso peruano, segn los
datos presentados por el Informe de la Comisin Mutisectorial encargada
de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central
(2001)24 el porcentaje es de aproximadamente 8.37%. Nuevamente un
nmero inferior a la media25.
En general, ms all de lo mostrado, tendra que indicarse que la eficiencia
burocrtica no est relacionada con la cantidad de servidores del
Estado, sino que depende de muchas otras variables arriba comentadas.
Otro punto relevante es que el modelo econmico seguido por cada
pas influye en el nmero de servidores pblicos, pues es altamente
probable que en las economas que operan bajo la lgica ortodoxa del
Estado mnimo, la cantidad de burcratas sea mucho menor que aquellas
naciones que cuentan con un Estado de bienestar, bajo un criterio
econmico ms bien heterodoxo. Que dichas administraciones sean
eficientes o lo contrario no depende de la dimensin de sus planillas.
Visto lo anterior, es necesario aproximarse a los antecedentes de la
burocracia peruana y a un diagnstico de sus actuales condiciones. A
partir de entonces, ser posible realizar una propuesta en torno a cmo
hacer eficiente la burocracia peruana. Es importante considerar que
ninguno de los modelos descritos en el primer punto de este escrito
ser desterrado - las polticas pblicas no se operan de modo excluyente
- sino que cada uno de ellos ser usado segn la necesidad y la intuicin
del autor.
5.1. Antecedentes
La historia del Estado peruano, en cuanto a su desarrollo burocrtico,
ha sido similar a la ocurrida en la mayora de pases occidentales. Puede
24
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60
Segn el informe mencionado, las cifras relativas al nmero de peruanos en actividad laboral
fueron tomadas de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del periodo 2000 - III.
Pollarolo (2008) consigna un porcentaje aproximado del 5%. No menciona, sin embargo, la
procedencia del dato.
26
Esta informacin ha sido recogida de Patrn (2004). No se le cita como referencia directa
porque las etapas que dicho autor considera no son exactamente las mismas que aqu se
plantean, aunque son bastante similares.
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Para explorar las causas polticas y econmicas de esta desatencin y la accin estatal del
momento se recomienda la lectura de Per: 1890 - 1977. Crecimiento y polticas en una economa abierta de Rosemary Thorp (1988).
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Llama la atencin que en dicha norma se establezca el da del servidor pblico, a celebrarse
todos los 29 de mayo. Dada la triste fama de los burcratas peruanos, es difcil pensar hoy
en una propuesta de tal naturaleza.
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Segn Cortzar (2002), el Per contaba, en 1990, con 730,000 empleados pblicos, cifra
superior a los 614,837 de 1985.
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El ttulo segundo de la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Pblico, que estableci Consejo
Superior del Empleo Pblico (COSEP) y el Tribunal del Empleo Pblico, fue derogada en el
ao 2008 con la promulgacin del Decreto Legislativo 1023. La Autoridad Nacional del Servicio Civil y otras instancias remplazan hoy al Consejo y al Tribunal mencionados.
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Paralelamente a la mencionada Ley, se emiti el Decreto Supremo 0792007-PCM, donde se establecen las disposiciones para el cumplimiento
de la Ley del Silencio Administrativo y los lineamientos para la Elaboracin
y Aprobacin del Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA)
en las entidades en las que todava no se haya definido este registro32.
5.2. Diagnstico33
De todas las normas legales mencionadas anteriormente, dos tienen
efectos prcticos sobre el personal activo de la burocracia peruana del
Gobierno Central y los gobiernos regionales34, que abarca a 553,843
servidores, sin contar a las Fuerzas Armadas y Policiales. El primero es
el Decreto Legislativo 276 o Ley de Bases y Remuneraciones del Sector
Pblico y el segundo es el Decreto Legislativo 728 conocido como Ley
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Una de las primeras acciones que tom el actual gobierno de Alan Garca fue la promulgacin
del Decreto de Urgencia 038 del ao 2006, en el que se establece que ningn servidor
pblico puede percibir un sueldo mayor a 15,600 nuevos soles. La decisin caus muchas
crticas, bajo el argumento de que los mejores profesionales se iran al sector privado. A la
fecha no existen estudios que demuestren o nieguen tal tendencia. Sin embargo, hay varios
elementos a considerar. El primero es que mientras no exista un sistema confiable de acceso
meritocrtico al Estado no hay manera de probar que aquellos profesionales que ganaban, en
ocasiones, sueldos de hasta 40,000 soles mensuales, son realmente destacados. Las ms de
las veces los altos cargos de la burocracia peruana llegan a sus puestos por recomendaciones
amicales, no por competencias abiertas. Otro elemento es que, en materia de administracin
pblica, las distancias entre el conocimiento acumulado de un funcionario y otro nunca son
de grandes dimensiones, pues se trata de un campo de conocimiento cuyas dudas superan
por mucho a las certezas. Las grandes diferencias entre empleados estn ms relacionadas
a la experiencia, al compromiso con el pas y a la actitud laboral, lo que siempre puede
ser reemplazado por una buena cantidad de profesionales deseosos de contribuir con la
colectividad sin pretensiones econmicas exorbitantes. Finalmente, habra que preguntarse
que tan saludable es la mezcla gusto por el trabajo burocrtico y debilidad por los grandes
montos en un Estado tan precario institucionalmente como el peruano, en el que las
presiones externas y los estmulos al juego de intereses privados estn a la orden del da.
El autor reconoce que un verdadero diagnstico tendra que estar acompaado de algn
tipo de trabajo de campo que confirme la informacin ofrecida aqu. Sigue pendiente, para
los estudiosos del Estado peruano, un amplio esfuerzo de corte cualitativo que recoja las
rutinas, virtudes y vicios de la burocracia peruana. El presente diagnstico, en todo caso,
est basado en entrevistas a profundidad y revisin documental.
En primera instancia analizamos Gobierno Central y gobiernos regionales, dejando a los
gobiernos locales para lneas posteriores, puesto que no existen datos al respecto y se
necesita especular con ciertas precauciones. Es necesario comentar que hay instituciones
que podran procesar y hacer pblica esta informacin, a partir de los registros salariales del
sector pblico con los que cuentan.
Nmeros de empleados
456,697
35,798
61,357
553,843
Adems de este escenario vigente, hay una ley de corte transversal mencionada atrs - que da pie a la reforma administrativa pendiente
travs de un sistema de funcionamiento y valores descrito lneas arriba:
la Ley 28175 o Ley Marco del Empleo Pblico. Bajo el impulso de esta
norma se han promulgado, recientemente, cuatro Decretos Legislativos
que pretenden afectar el actual orden burocrtico peruano pero
cuya implementacin est empezando a desarrollarse. stos son, una
vez ms: el Decreto Legislativo 1023, que crea la Autoridad Nacional
del Servicio Civil, rectora del sistema administrativo de gestin de
recursos humanos; el Decreto Legislativo 1025, que aprueba normas de
capacitacin y rendimiento para el sector pblico; el Decreto Legislativo
1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos y el Decreto
Legislativo 1026, que establece un rgimen especial facultativo para los
gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de
modernizacin institucional integral.
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Informacin recibida durante entrevistas con funcionarios de la Secretara de la Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros.
A parte del Sistema CAS (antes SNP), del Rgimen 276 o Ley de Bases y Remuneraciones
del Sector Pblico y del Rgimen 728 o Ley de Empleo Privado, operan otros dos sistemas
73
74
5.3. Prescripcin
Habiendo definido eficiencia como la propensin del empleado
pblico a la mejora permanente de sus funciones37 y considerando el
diagnstico arriba planteado, la manera de intentar paulatinas mejoras
en la burocracia peruana es introduciendo algunos mecanismos
transversales que, adems de incentivar a los empleados pblicos al
buen desempeo, a dejar atrs los vicios administrativos y desaparecer
las prcticas clientelistas del Estado botn, estabilice y distinga a la
administracin pblica a partir de sus buenos resultados de gestin.
La idea aqu es que una administracin pblica eficiente ser bien
considerada por los ciudadanos y podr generar una mstica y un espritu
37
El autor es consciente de que medir la eficiencia de una burocracia bajo esa definicin es
prcticamente imposible. Sin embargo, la nica manera de lograr verdaderos cambios en
los servidores pblicos peruanos es trabajando desde esa perspectiva, pues las labores se
centran en el nervio de las administraciones pblicas: los individuos.
75
38
76
Descentralizacin burocrtica implica prdida de control jerrquico, dinamismo en el sistema salarial, independencia funcional de las oficinas del Estado, evaluacin ascendente y
transparencia. No debe confundirse con descentralizacin poltica.
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78
Esta posibilidad es muy factible en las instituciones del Estado en las que los contratados
bajo el sistema CAS son mucho ms cuantiosos que los nombrados. Estas dependencias no
son pocas, segn la informacin compilada por el autor. Sin embargo, hace falta informacin
oficial al respecto, que podra provenir de instituciones que cuentan con registros
salariales.
40
41
Otro punto por el que muchas veces las clases polticas se oponen al sistema de mritos en el
empleo pblico se debe a que, cuando ingresan al gobierno, desean contar con personal que
conocen y con el que vienen trabajando desde tiempo atrs. Esto no debera ser un problema
dramtico si se legislara, de manera adecuada, los cargos de confianza del Estado.
La discusin sobre el mejor modo financiero de manejar el presupuesto ha producido, sobre
todo en el caso estadounidense (Petrei, 1997), una serie de modalidades, entre las que
se encuentra el Presupuesto por resultados. Aqu lo que se intenta analizar es cmo este
sistema afecta favorablemente la eficiencia burocrtica, no el manejo honesto y efectivo del
tesoro pblico, que en todo caso es una consecuencia de la eficiencia.
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42
81
82
83
Transparencia Fiscal
Orden
Contrataciones
Proveedores
realizadas
Pblica
(2)
Relaciones Exteriores
sobre Contrataciones
Economa y Finanzas RankingCAD Transparencia en
la Publicacin de Informacin
Orden
Ministerio
de
Plan Anual
Relacin de
Contrataciones
Proveedores
Contrataciones
(1)
realizadas
100%
Produccin
Trabajo2 y Promocin
del Empleo
Defensa
NO
3
Relaciones Exteriores
Agricultura
Educacin
NO (**)
Energa
7 y Minas
Comercio Exterior y Turismo
NO (**)
NO
10
Interior8
Educacin
NO (**)
NO
11
Justicia
Energa y Minas
NO
12
Mujer 11
y Desarrollo
Justicia Social
10
Interior
NO
NO (**)
NO (**)
13
Salud 12
NO (**)
NO
14
Transportes y Comunicaciones
13
Salud
15
14
Transportes y Comunicaciones
15
16
Economa y Finanzas
Produccin
Agricultura
Presidencia
ConsejoConsejo
de Ministros
16 Presidencia
de Ministros
Promedio Promedio
Porcentaje
(*)
de
(3)
cumplimiento
Proyectos
de
Inversin
(2)
Pblica
NO
100%
75%
(*)
100%
75%
100%
75%
NO (**)
NO (**)
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
75%
(**)
75%
75%
NO (**)
75%
NO (**)
NO (**)
75%
75%
NO (**)
75%
75%
50%
50%
80%
100%
80%
NO (**)
NO
NO
NO
87.5%
87.5%
NO
31.25%
31.25%
100%
(1) Contrataciones realizadas en el curso del tercer trimestre del ao 2003 (julio-setiembre)
100%100%
(1) Contrataciones
realizadas
enenelejecucin
curso del
tercer
trimestre
ao
2003 (julio-setiembre)
(2) Proyectos
de inversin
al tercer
trimestre
del aodel
2003
(julio-setiembre)
(3) Para
efectos de esta
cada
tem cumplido
se del
asigna
un 25%
de(julio-setiembre)
nivel de cumplimento
(2) Proyectos
de inversin
en evaluacin,
ejecucinaal
tercer
trimestre
ao
2003
(3) Para efectos
de
esta
evaluacin,
a
cada
tem
cumplido
se
asigna
un
25% de nivel de cumplimento
(*) No tiene proyectos de inversin
(**) Publican la relacin de ganadores de los procesos, pero no se publica una lista independiente de sus proveedores
Fuente: Mdulo
Proveedores
del Portal de Transparencia Econmica (MEF) (31.12.2003)
Fuente
y elaboracin:
CAD
Elaboracin: CAD Ciudadanos al Da
El otro punto dbil es que bajo este tipo de propuestas, an cuando son
realizadas pensando en el fcil entendimiento de los usuarios, se est
esperando un nivel de accin ciudadana inexistente en el Per, donde
8
se pretende que la sociedad no slo se interese por la cosa pblica sino
84
100%
NO (**)
100%
100%
100%
NO (**)
Porcentaje
de
(3
cumplimiento
43
Las actividades donde hay alta participacin de los ciudadanos, como la rendicin de cuentas
a travs de los portales o los ejercicios de presupuesto participativo, traen mejores resultados
en gobiernos locales y regionales. A nivel nacional son muy difciles de implementar.
85
44
No cabe duda de que una verdadera reforma burocrtica debe tener un trabajo extensivo en
los gobiernos locales, como fuerza complementaria a todas las medidas mencionadas aqu.
Son los municipios los actores ms cercanos a las necesidades ciudadanas y es a travs de
ellos que se puede construir una verdadera democracia. El autor considera que mientras
todos los servidores de dichas instancias pertenezcan al hoy caduco Rgimen 276 ser muy
difcil desterrar los vicios administrativos correspondientes.
87
45
89
estos nuevos gerentes, sin olvidar las grandes necesidades del pas, pero
sobretodo, eligiendo aquellos espacios institucionales menos resistentes
al cambio organizacional o ms rentables polticamente.
Visto as, estos nuevos promotores de polticas deben tener la astucia
necesaria para influir favorablemente en las instituciones donde les
corresponda trabajar, y no slo con el logro de objetivos que legalmente
competen a la organizacin sino tambin con el incremento paulatino
del apoyo a la reforma burocrtica. Todos ellos deben contar, adems,
con la debida proteccin poltica y gozar de una estabilidad laboral
necesaria -las nuevas normas lo garantizan en gran medida- de tal
manera que puedan recular sin perder poder y resistir a las presiones
que, de manera deliberada, aparecen en el Estado peruano o fuera de l,
desde grupos de presin vinculados a la clase poltica. S necesitan, estos
nuevos gerentes, y en un periodo de no muchos aos, una legislacin
que establezca y consolide el mrito en la burocracia peruana, de lo
contrario, tarde o temprano, su margen de accin ir disminuyendo,
cuando no desapareciendo en las copiosas redes del sistema, pues
las organizaciones generan resistencia inmediata, como se ha dicho
insistentemente46.
Adems de la calidad profesional indispensable de los funcionarios que
integren la Autoridad Nacional del Servicio Civil y de los nuevos gerentes
pblicos, se requiere de un programa profesional y permanente de
cabildeo poltico para convencer a las autoridades del Ejecutivo y el
Legislativo de la idoneidad de los cambios, de tal forma de los embates
opositores, que tarde o temprano aparecen, encuentren slidas
resistencias o, cuando menos, posibilidades de reaccin rpida que
permitan capear el temporal y seguir avanzando. Sin este elemento,
46
90
En 1984, el gobierno argentino de Ral Alfonsn cre el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, esfuerzo similar al Cuerpo de Gerentes Pblicos que se pretende implementar
en el Per. El experimento dur hasta 1995, fecha en la que se realiz la ltima seleccin de
servidores a travs de concurso pblico. Los resultados del proyecto no han sido evaluados
de manera rigurosa hasta hoy, por lo que es difcil determinar su impacto en la burocracia
argentina. Sin embargo, el hecho de que haya sido cerrado el sistema invita a la reflexin.
91
92
Post-scriptum
Los avatares del mercado editorial peruano y la poca divulgacin de
temas relacionados a la administracin pblica han hecho que el
presente documento, que fuera concluido en octubre del 2008, sea
publicado varios meses despus, cuando algunas de las cuestiones
pendientes entonces empiezan a enrumbarse.
En efecto, de las principales acciones discutidas en la prospectiva del
escrito anterior, por lo menos una presenta hoy escenarios distintos.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil - hoy llamada SERVIR para fines
de comunicacin estratgica - y el Cuerpo de Gerentes Pblicos se han
constituido y han empezado a implementar sus polticas. SERVIR ha
propuesto pblicamente, como metas especficas para su primer ao de
funcionamiento, dos acciones que permiten observar que las cosas vienen
siendo bien entendidas en la institucin: realizar un gran diagnstico
- con cifras y datos oficiales - de la administracin pblica peruana, y
colocar a la primera generacin de Gerentes Pblicos en diferentes
entidades del Estado. Aadido a esto, los funcionarios empezarn a
construir una estrecha relacin con las reas de recursos humanos de
93
95
96
Bibliografa
Arellano, David. Nueva Gestin Pblica. Dnde est lo nuevo?
En Arellano, David. 2004. Mas all de la reinvencin del gobierno:
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