Municipalizacin o concesin del servicio de aguas: en

cualquier caso, regulado.

JMC
2015

Municipalizacin o concesin del

servicio de aguas: en cualquier caso,
regulado
Criterios para la gestin en un servicio de aguas.
Jos Maria de Cuenca
2015

Los servicios de abastecimiento urbanos existen desde que la humanidad se asent de forma
fija en los primeros poblados. Alcanzaron gran esplendor en civilizaciones como la romana, la
mesopotmica o la rabe; pero tal y como los conocemos hoy son bastante ms recientes. En
Espaa, como en gran parte del mundo desarrollado, tienen su origen a lo largo del ltimo
tercio del siglo XIX.

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En muchos casos, aquellos primeros servicios consistan nicamente en una trada de aguas
desde manantiales ms o menos cercanos, que se ramificaba haciendo llegar el lquido hasta
las fuentes repartidas por plazas pblicas, muchas veces creadas al efecto. El agua tambin
llegaba a los edificios pblicos, y segn los casos a algunas viviendas privadas. Cuando la zona
era ms rida, el abastecimiento tradicional se basaba en la construccin de pozos o incluso en
cisternas y sistemas de almacenamiento de lluvia, a los que la poblacin poda acceder para
recoger el agua, sin sistema de distribucin. El inters pblico de estos servicios est presente
desde su inicio, como nos transmite Iulius Frontinus, un tcnico de aguas romano cuando en el
siglo primero afirm: La administracin de las aguas es menester relacionado por un lado con
la utilidad y por otro con la salud y el bienestar de la Ciudad. Lamentablemente, a lo largo de
la historia, esta idea no siempre estuvo as de clara, y se sucedieron largos periodos en los que
el suministro de agua qued en manos de la caridad de la Iglesia (como las primeras tradas
realizadas por el Monasterio de San Benito en Valladolid), de la Corona (ingenios de elevacin
de aguas como el del relojero real Juanelo Turriano en Toledo); o en el peor de los casos, de
aguadores que la acarreaban en caballerizas para su venta.
Es a finales del siglo XIX cuando la concentracin de poblacin en las ciudades y su fuerte
crecimiento demogrfico motivaron la aparicin de los servicios de aguas modernos. Sin
embargo, su creacin no fue fruto de una planificacin lgica, derivada de una previsin de
crecimiento de la ciudad. Las incipientes urbes modernas tuvieron que padecer numerosas
epidemias para que surgiera el llamado movimiento higienista, que propugnaba por la mejora
de sus condiciones sanitarias. Fueron sus militantes los que demostraron con experiencias
prcticas adems de con estadsticas, cmo la mayor parte de las enfermedades infecciosas
que proliferaban en su poca podan evitarse de forma sencilla adoptando ciertas prcticas
higinicas, y desterrando otras como el agua va. El cambio se refleja en la evolucin de la Ley
de Ayuntamientos de 1845, que contemplaba -aunque voluntarios- la incorporacin al
presupuesto municipal de los gastos de conservacin un servicio de aguas. Ser la Ley de
Aguas de 1866 el texto que les incluya como obligatorios. Posteriormente la Ley Municipal de
1870 atribuye en exclusiva la competencia a los ayuntamientos sobre sus servicios de
alcantarillado y surtido de aguas; as como el establecimiento de arbitrios cuando su
aprovechamiento se realice por particulares y no por el comn de los vecinos. Permite por
tanto la aparicin de las tasas por suministro domiciliario.
Pese a todo, la implantacin de un servicio municipal de aguas no es tarea fcil, lo que lleva a
exclamar en Palencia durante 1896 al Dr. Fermn Lpez de la Molina No sabemos cundo
podr hacerse general y a domicilio el reparto de agua, pero puede asegurarse que tardar
muchsimo tiempo, dado caso que se consiga, ya que a finales del siglo XIX los elevados
requerimientos financieros que exige instalar sistemas de potabilizacin y almacenamiento de
agua, redes de distribucin y colectores de alcantarillado no estn al alcance de muchos
ayuntamientos. Aunque por razones sanitarias se hace imperante la necesidad de asegurar
tanto el abastecimiento de agua como el saneamiento de las aguas utilizadas, en muchos
lugares por razones econmicas se hace necesario tambin recurrir a frmulas de financiacin
cuya garanta ser el propio servicio, para poder sufragar las obras necesarias. La ms comn
es la concesin temporal del servicio, aunque hay otras como el pago diferido de las obras

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(garantizado por la explotacin directa en caso de incumplimiento), adems de las hipotecas,

la emisin de deuda pblica o la desamortizacin de otros bienes municipales.
Recurrir en una ciudad a la iniciativa privada para la instalacin de su servicio de aguas supone
la creacin de un monopolio natural. Lo que en principio es una buena solucin para garantizar
un bien superior como es evitar enfermedades y asegurar el suministro de un bien
imprescindible para la vida, en seguida desvela sus peligros ya que en aquella poca no hay
una legislacin fuerte ni entidades reguladoras que controlen la actividad y velen por la calidad
del servicio de estas sociedades. Esto puede ser especialmente grave si las empresas
concesionarias pertenecen a los caciques locales y estn interesadas nicamente en la
construccin y el cobro de las infraestructuras, que ven como una mercanca ms; y no en la
prestacin de un servicio pblico. Pero con seguridad la mejor opcin sera en vez de contar
nicamente con una constructora se apostase por una empresa especializada en la prestacin
tcnica de estos servicios y capaz de generar sinergias entre diferentes municipios.
Durante la Dictadura de Primo de Rivera, el Estatuto Municipal de 1924 marca tericamente el
punto de inflexin en esta tendencia de participacin privada. Con l se incrementan las
atribuciones de los Ayuntamientos para ejecutar directamente sus servicios, y se establece el
marco legal que regular los procedimientos de municipalizacin, o donde sta no se
produzca, de intervencin y vigilancia. Bajo el principio de que El Estado para ser democrtico
ha de apoyarse en municipios libres, se contemplaba por fin tambin la cesin de algunos
tributos y arbitrios a los ayuntamientos, de manera que puedan ejecutar obras pblicas y
mejorar los servicios indispensables en sus municipios. Entre ellos estn los servicios de agua y
saneamiento, que se hacen obligatorios en todas las vas de nueva construccin, y para
aquellas edificaciones que disten menos de 50 metros de las canalizaciones. Sin embargo, el
cambio contra el caciquismo nunca lleg a materializarse, ya que se contemplaron excepciones
a su aplicacin para los territorios histricos y tampoco se llegaron a celebrar las elecciones
municipales.
Poco despus, la Ley Municipal de 1935 contina profundizando en estos avances legislativos.
Sin embargo, aunque la legislacin contempla la posibilidad, en la prctica las dificultades
financieras primero y la guerra civil despus, entorpecern no ya la generalizacin de los
abastecimientos, sino tambin el ejercicio del control pblico sobre los servicios municipales
de aguas. Por otra parte, hasta la Ley de Rgimen Local de 1955 no fue obligatorio el
suministro de agua domiciliario a todas las edificaciones existentes, sino nicamente para los
usos comunales. Y eso nicamente en poblaciones mayores de 5.000 habitantes, lmite que no
se elimin hasta la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985.
Volviendo a la posguerra, es una poca donde las dificultades econmicas acucian ms a las
empresas que a los propios ayuntamientos. Por ello muchas se ven obligadas a ceder sus
concesiones a las corporaciones locales, que por otra parte dudan de la capacidad de un
servicio privado para atender el crecimiento de la demanda en unas ciudades en fuerte
expansin, como fueron los casos de Santiago de Compostela (1948), Len (1956) o Valladolid
(1959). Otra variante se adopta en Alicante, donde se crea en 1953 la sociedad mixta Aguas
Municipalizadas de Alicante. Como se ve por las fechas, hacer efectiva una municipalizacin
es un proceso muy largo, que en ocasiones lleva hasta dos dcadas.

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El declive econmico de las empresas concesionarias en esta poca se explica porque tanto las
carestas de una posguerra como posteriormente las etapas de crecimiento suelen ir
acompaadas de una fuerte inflacin de los precios. Si este incremento de los costes no es
recogido durante la revisin de las tarifas del servicio, stas quedan obsoletas creando una
brecha en las cuentas del servicio que se hace mayor cuanto ms crece el consumo. En esta
situacin se produce paulatinamente un debilitamiento de las empresas, que ven mermada su
capacidad para hacer frente a los nuevos retos de expansin del servicio, hasta que este debe
ser municipalizado por la administracin.
Es decir, el propio crecimiento del consumo desequilibra ms el resultado del servicio. Este
crecimiento se produce desde el final de la posguerra, y es especialmente grave en los casos
de ciudades industriales como Valladolid. Sus causas son la mejora de los hbitos higinicos de
la poblacin, el incremento de los niveles de vida cuando se empieza a superar la posguerra, y
en particular el desarrollo de la industria, lo que produce una fuerte atraccin de la poblacin
rural. En muchos casos, este incremento del consumo requiere tambin habilitar nuevas
fuentes de suministro que aseguren la demanda; adems de extender los servicios bsicos a
las nuevas zonas de crecimiento, hasta un punto que la empresa no puede satisfacer.
Por otra parte y a diferencia de las anteriores penurias, en este periodo la administracin
municipal cont con el apoyo del Estado. Este lleg a travs de subvenciones a los
Ayuntamientos para crear nuevas instalaciones de abastecimiento e incrementar las
dotaciones diarias de agua por habitante; y tambin por medio de la ejecucin directa de las
redes del servicio en aquellos polgonos desarrollados por el Ministerio de la Vivienda.
Sin embargo, esta tendencia municipalizadora se revierte desde mediados de los aos 70,
conforme avanza la tecnologa y se hacen ms especficos los requerimientos tcnicos de estos
servicios, a la par que aumentan las garantas sanitarias y medioambientales exigidas por la
legislacin.
Este contexto provoca la necesidad de realizar inversiones en nuevas instalaciones de
tratamiento de aguas, depuracin de aguas residuales, sectorizacin y regulacin de las redes,
control de vertidos, etc. De nuevo en bastantes casos son algunas compaas constructoras de
infraestructuras las que se hacen con la concesin de un servicio en el que han intervenido,
una vez superada la fase de explotacin en pruebas de las nuevas infraestructuras, alegando su
mayor complejidad de operacin para el servicio. En otros como Palencia (1975), se opta sin
embargo por seleccionar una gestora especializada que ayude a la administracin municipal
tambin a controlar la ejecucin de esas nuevas obras.
En la actualidad hay quien piensa que se est produciendo una nueva ola de
remunicipalizaciones de servicios de aguas, lo que determinara una tendencia cclica de las
preferencias a lo largo de la historia. Pero tambin hay quien cree que los nuevos retos como
el cambio climtico, el incremento de la poblacin mundial, la escasez de agua, la crisis del
neocapitalismo y el envejecimiento de las infraestructuras requerirn buscar nuevas formas de
asegurar la sostenibilidad de estos servicios esenciales, que deben integrar a todos los actores,
sin despreciar lo que puede aportar la iniciativa privada.

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Independientemente de que la forma de gestin sea pblica directa, indirecta o por concesin;
lo que fundamentalmente debera preocuparnos es controlar la prestacin de un servicio
imprescindible como el que nos ocupa. En Espaa no hay una entidad reguladora encargada de
supervisarla como s existe en otros pases como Reino Unido (OFWAT) o Chile
(Superintendencia de Servicios Sanitarios). Esto supone que en nuestro pas los distintos
mbitos (sanitarios, ambientales, financieros, laborales, etc.) se encuentren divididos entre las
competencias de diferentes administraciones, lo que complica mucho ejercer un control
integral y asegurar la debida transparencia, as como establecer comparaciones entre niveles
de servicio.
Quiz por ello, frente a la frmula de concesin recientemente los ayuntamientos prefieran
otras como la gestin mediante empresas mixtas. Este ltimo fue por ejemplo el caso de Len,
que en 2009 seleccion un socio especializado con el que crear una Sociedad de Economa
Mixta con participacin mayoritaria municipal para gestionar el servicio. De esta manera
satisface el alto nivel de especializacin requerido, que quedaba fuera del mbito de la
organizacin municipal, al no estar diseada para aprovechar conocimientos, tcnicas, formas
de organizacin, experiencias, etc. especficas de uno solo de sus servicios. Adems, la
incorporacin de un socio especializado con fuerte presencia en otras poblaciones permite al
servicio aprovechar sus economas de escala y acceder a soluciones tecnolgicas y medios
tcnicos que de otra forma quedan fuera de su alcance.
Hasta que Espaa disponga de un organismo pblico similar al de otros pases, especializado
en regular los servicios municipales de aguas, se plantear la duda en sus ayuntamientos sobre
la calidad de la gestin que ellos mismos estn dando, o que obtienen de sus prestadores del
servicio. El uso de indicadores objetivos puede ayudar a enfocar y valorar este asunto. Estos
indicadores pueden ser operativos como el rendimiento tcnico de la red de distribucin; de
tipo econmico como las tarifas del servicio; o sanitarios y medioambientales conformes a los
parmetros legislados. Pero sin duda el simple uso de esos indicadores ser insuficiente para
reflejar el grado de aprovechamiento de las oportunidades que brindan las nuevas tecnologas,
la ptima conservacin de los activos gestionados, la eficiencia en la utilizacin de los recursos,
o en definitiva la sostenibilidad del servicio. Por ello quiz la mejor solucin de gestin sea una
simbiosis pblico-privada; a travs de la que pueden aprovecharse todas las ventajas de las
diferentes opciones.