Sunteți pe pagina 1din 7

CARACTERISTICI ALE SISTEMELOR PARLAMENTARE CARE

MODELEAZ CONTROLUL POLITIC ASUPRA BIROCRAIEI


Simona CREA
We assume all parliamentary systems have political control over bureaucracy
exercised in a similar manner. But the hierarchical chain of delegation we found in
majoritarian democracies is not always common to the rest of parliamentary democracies
(consensual ones). There are some important characteristics such as the type of party
systems, the number and strength of political parties, electoral system, and executivelegislative relationships that shape political control. The article explains why there is a
stronger political control in majoritarian, biparty parliamentary systems, due to cabinet
stability and somehow divided, and thus weaker, control in consensual parliamentary
systems.
Sistemul parlamentar este ncadrat n categoria
modelelor instituionale aa-zis pure (alturi de Simona CREA Asist. univ., Colegiul de
Administraie Public Bistria, Facultatea
sistemul prezidenial), dei trebuie s recunoatem de tiine Politice i Administrative,
c, datorit multitudinii diferenelor existente Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca
n cadrul statelor lumii, aceast formul este
mai mult dect generoas. n sistemele parlamentare singura instituie democratic legitim
este parlamentul, iar autoritatea guvernului deriv din votul de ncredere acordat de parlament.
Guvernul supravieuiete atta timp ct are suportul legislativului, astfel nct nu exist o perioad
preastabilit de meninere n funcie a minitrilor.
O definiie minimal a sistemului parlamentar aparine lui Strm1: sistemul parlamentar
este un sistem n care premierul i cabinetul su sunt responsabili n faa oricrei majoriti a
membrilor parlamentului i pot fi nlturai din funcie de ctre cei din urm prin intermediul
unui vot de nencredere.2 Totui, aceast definiie reprezint o simplificare a relaiei dintre
parlamente i executiv. Dup cum se tie, sistemele parlamentare sunt caracterizate de colaborarea
dintre executiv i legislativ, iar prin poziia sa privilegiat, cabinetul reprezint deseori un factor
decisiv n exercitarea controlului asupra birocraiei, parlamentul i puterea judectoreasc avnd
un rol secundar.
Dup cum a demonstrat Strm3, n sistemele parlamentare relaia dintre principali i ageni
este ierarhic, autoritatea fiind delegat de la un singur principal la un singur agent. Din acest model
ierarhic deriv alte caracteristici ale acestor sisteme politice delegarea este indirect, principiul
singularitii exist un singur principal pentru un singur agent (ramura executiv din sistemele

Strm, Kaare (2003) Parliamentary Democracy and Delegation. n Delegation and Accountability in
Parliamentary Democracies, ed. Strm, Mller and Bergman, Oxford: Oxford University Press
Alturi de votul ordinar de nencredere se poate ntlni votul constructiv de nencredere, mecanism specific
sistemului german, n virtutea cruia cancelarul nu poate fi demis dect n urma furnizrii unei alternative
la scaunul de cancelar.
Strm, Kaare (2003), idem.

30

Revista Transilvan de tiine Administrative 3(12), 2004, pp. 30-36

parlamentare este organizat pe domenii de activitate care se exclud reciproc, fiecare departament
fiind condus i controlat de un ministru).
Modelul ierarhic al delegrii presupune faptul c att parlamentul ct i guvernul acioneaz
ca un actor unitar, constituind un singur principal pentru un singur agent. Realitatea politic
demonstreaz c nici un sistem politic nu poate fi interpretat ntr-o manier simplist deoarece
intervin o serie de factori care influeneaz att lanul delegrii ct i controlul politic exercitat de
politicieni asupra birocrailor sistemul de partide, sistemul electoral, partidele politice, prevederile
legislative etc.
Sistemele parlamentare prezint o serie de alte caracteristici care influeneaz capacitatea
politicienilor de a controla funcionarii, numeroase preocupri fiind legate de stabilitatea cabinetului.
S-a susinut c instabilitatea cabinetului poate conduce la o instabilitate a regimului, fapt infirmat
de realitile politice ale sistemelor parlamentare din deceniile trecute. Aceast instabilitate (care s-a
manifestat totui n unele ri precum Frana n perioada interbelic i n anii 1945-1958 i Italia
postbelic) poate pune n discuie existena prghiilor de control caracteristice acestui tip de sistem.
Adevrat este faptul c o anumit instabilitate va duce la un transfer de autoritate ctre birocrai,
ca urmare politicienii nu vor mai avea capacitatea de a rspunde oportun nevoilor de schimbare, n
special n ceea ce privete politicile publice majore.
n concepia lui Linz4 vasta majoritate a democraiilor stabile n lumea actual sunt regimurile
parlamentare, unde puterea executiv e generat de majoritile din legislativ i depinde de
acestea pentru supravieuire. Probabil, stabilitatea regimului deriv din flexibilitatea sistemului
parlamentar n care exist anumite mecanisme de echilibrare a puterilor n stat fr a se ajunge la
crize politice neprevzute. Afirmaia sa este discutabil, acelai autor considernd c i regimurile
parlamentare pot fi instabile n condiiile prezenei pe scena politic a numeroase partide politice i
a manifestrii n societate a unor adnci clivaje politice. Totui sistemul parlamentar are un avantaj:
schimbarea primului ministru i a cabinetului su nu duce implicit la schimbarea regimului.
Instabilitatea cabinetului se poate manifesta sub dou forme majore: demisia cabinetului i
formarea altui cabinet sau doar remanierea cabinetului, caz n care anumite scaune ministeriale vor
fi realocate. Ambele tipuri de instabilitate pot mpiedica minitrii n a acumula un bagaj important
de informaii i expertiza necesar controlului unui vast aparat administrativ.
De asemenea, de-a lungul timpului a fost trasat o linie direct ntre stabilitatea guvernului
i tipul de sistem de partide existent ntr-un anumit stat i implicit de tradiia statului n ceea ce
privete tipul guvernului. Sistemul de partide dintr-un anumit stat joac un rol important n
nelegerea controlului politic, deoarece acesta este att rezultat al sistemului electoral ct
i cauz a diferitelor tipuri de relaii dintre guvern i parlament5. Astfel, sistemul bipartidist
furnizeaz majoriti parlamentare pentru un singur partid, fapt ce determin, la rndul su,
guverne mult mai stabile; pe de alt parte, sistemele multipartidiste genereaz guverne de
coaliie care sunt mult mai slabe i instabile. Totui, dinamica competiiei dintre partide n
sistemele ce prezint un pluralism moderat este similar cu cea din sistemele bipartidiste;
sunt dou coaliii care candideaz n alegeri, ambele fiind apropiate de centrul axei ideologice.
Sartori6 susine c numrul de partide existente la un moment dat ntr-un anumit sistem politic
afecteaz politicile sistemului respectiv.
Rolul partidelor politice n relaiile dintre politicieni i birocrai este foarte important, cele
mai revelatoare exemple reieind din studierea comparativ a partidelor politice din SUA (modelul
sistemelor prezideniale) i Marea Britanie (modelul sistemelor parlamentare). Disciplina de partid
4
5
6

Linz, Juan J. (1990), The Virtues of Parliamentarism, n Journal of Democracy, vol. 1, nr. 4.
Duverger, Maurice (1954), Political Parties, New York: Wiley.
Sartori, Giovanni (1990), A Tipology of Party Systems n The West European Party System, ed. Peter Mair,
Oxford: Oxford University Press.

31

fiind redus n SUA, nici unul dintre partide nu este capabil s acioneze unitar pentru a duce la
ndeplinire o anumit politic public. Astfel, politicienii trebuie s negocieze cu ceilali actori de
pe scena politic n probleme de politici publice. Partidele pot constitui mijloace prin care procesul
de implementare i ntreg aparatul birocratic pot fi inute sub control de ctre liderii politici. Pe
de alt parte instabilitatea politic constituie o bun oportunitate pentru ca birocraia s obin o
poziie dominant n stat.
Secretul controlului exercitat de politicieni asupra funcionarilor in sistemele parlamentare
l constituie partidele politice care sunt centralizate, disciplinate i orientate spre guvernare.
Organizaiile politice din aceste sisteme parlamentare i oblig pe membrii lor parlamentari i
minitri s se alinieze preferinelor lor politice, iar mai apoi i preseaz s se supun unui control
centralizat exercitat de liderii partidului. Astfel, liderii i vor prezenta principalilor lor alegtorii
pe acei funcionari preferai de ei. Sistemul parlamentar favorizeaz competiia dintre partide
(prin intermediul alegerilor) pentru obinerea monopolului puterii. Electoratul i va alege pe cei care
se vor apropia cel mai mult de preferinele lor iar prin alegerea unui partid pentru a-i fi agent, va
accepta deciziile respectivului partid politic.
n sistemele parlamentare, partidele influeneaz toate nivelurile lanului delegrii, controlnd
delegarea de la alegtori la reprezentani, iar mai apoi de la acetia la premier. Controlul partidului
se refer la o monitorizare atent a parlamentarilor precum i a membrilor cabinetului. nainte
de a candida la funcii nalte, membrii unui partid trebuie s dobndeasc acreditarea partidului
din care fac parte i trebuie s i demonstreze abilitile n funcii mai puin importante. ns
influena, sau mai exact controlul partidului asupra funcionarilor scade n intensitate cu ct lanul
delegrii nainteaz spre nivelurile inferioare, deoarece partidele nu au capacitatea de a controla
comportamentul funcionarilor civili.
n activitatea lor, partidele politice trebuie s satisfac dou condiii: trebuie s ofere suficiente
stimulente pentru ca demnitarii publici s se supun disciplinei de partid pe care o impun; n al
doilea rnd, coerena politicilor publice trebuie s fie considerat de alegtori satisfctoare. Astfel,
liderii de partid trebuie s controleze procesul de recrutare a personalului guvernamental precum
i a procesului decizional guvernamental. Totui, pentru ca guvernul format de un singur partid s
fie eficient trebuie ca parlamentarii s considere partidul respectiv ca fiind cea mai bun cale prin
care i pot atinge obiectivele politice: realegerea n funcie, putere politic precum i obiective ce
in de politicile publice. Unii autori consider c exist trei tipuri de stimulente pe care politicienii
le angajeaz n momentul aderrii la un partid probleme ce in de aciunea colectiv, probleme
privind alegerile sociale, precum i ambiia politic. Pentru a oferi rspunsuri pe msur la aceste
aspiraii, partidele trebuie s structureze legislativul i executivul ntr-o asemenea manier nct s
faciliteze procese decizionale eficiente; pe de alt parte partidele trebuie s fie capabile s controleze
accesul la poziiile la care aspir membrii lor.
Referitor la cea de-a doua condiie, dac politicile promovate de partid sunt incoerente atunci
alegtorii vor cuta alte alternative la guvernare. n special n sistemele de partid competitive, n
care concureaz pentru resurse dou partide, alegerea electoratului este destul de simpl alegtorii
nu vor avea de suferit n momentul n care vor vota cu partidul preferat (distana ideologic dintre
cele dou partide este mic).
Nu toate sistemele parlamentare prezint aceleai caracteristici; ele difer n special n
funcie de dou aspecte: dac guvernul este format de un partid puternic i disciplinat sau este o
coaliie slab, fragmentat. Cu ct sistemul parlamentar deviaz de la modelul Westminster cu att
coeziunea partidului scade i astfel crete necesitatea mecanismelor de control post factum (control
anterior implementrii politicilor de ctre birocraie). Cea mai important cauz a acestei devieri de
la modelul de tip Westminster o constituie introducerea reprezentrii proporionale determinnd
astfel fragmentarea sistemului de partide. Dup primul rzboi mondial, majoritatea sistemelor
parlamentare continental europene nu au cunoscut un sistem de partide competitiv, cu doar

32

dou partide. Existena la guvernare a unor coaliii de partide a devenit o regul n aceste state. n
majoritatea cazurilor nu exist un partid majoritar care s ctige alegerile i este nevoie ca partidele
s negocieze formarea cabinetului.
Analiza relaiilor dintre executiv i legislativ este important n vederea stabilirii principalilor
n lanul delegrii, a numrului real al acestora (dei n sistemul parlamentar, n virtutea modelului
ierarhic al delegrii, executivul este teoretic, agent al parlamentului). Relaiile dintre executiv
i legislativ variaz n sistemele parlamentare att n ceea ce privete tipul de guvern (numrul
partidelor care formeaz guvernul cabinet monocolor sau coaliie, guvern minoritar sau majoritar)
ct i n privina diferitelor modele de interaciune dintre executiv i parlament.
n numeroase sisteme parlamentare guvernele sunt coaliii de partide. Chiar n cazul n care
guvernul este format dintr-un singur partid acesta reprezint o coaliie de interese.
Coaliiile minimal ctigtoare sunt foarte des ntlnite n sistemele parlamentare europene,
ele incluznd doar acele partide ale cror voturi legislative sunt necesare pentru supravieuirea
guvernului. Pe scurt, acestea nu conin actori politici suplimentari. Aceste tipuri de coaliii sunt
sprijinite de o majoritate parlamentar, ns dac partidele care formeaz guvernul nu sunt
destul de puternice sau dac exist divergene de opinie ntre acestea, pot aprea o serie de
probleme.
Guvernele minoritare reprezint acele tipuri de guvern n care partidele care le formeaz
controleaz mai puin de jumtate din locurile parlamentare7. Aceste tipuri de guverne sunt mai des
ntlnite dect coaliiile supradimensionale. Guvernele minoritare se formeaz de regul n state
cu sisteme de partide mai puin fragmentate i polarizate, comparativ cu coaliiile majoritare. Cea
mai mare parte a guvernelor minoritare sunt monocolore, formate dintr-un singur partid, ceea ce
le face mult mai stabile dect coaliiile majoritare formate din mai multe partide (unde pot aprea
de multe ori nenelegeri i competiie ntre participanii la guvernare). Un partid care formeaz un
guvern minoritar trebuie s fie un partid puternic, iar aceast putere deriv din relaia partidului
cu celelalte partide parlamentare, din punctele de vedere convergente ale acestora asupra liniei
directoare pe care trebuie s o urmeze politicile publice.
Formarea guvernelor minoritare a fost asociat cu instabilitatea politic, sistemele de partid
fragmentate sau existena unor clivaje adnci n societate. Un asemenea tip de guvern nu se va
forma n sistemele n care un singur partid politic deine majoritatea parlamentar. n ultimele
decenii, guvernele minoritare au devenit din ce n ce mai des ntlnite (n anii 40 acestea
reprezentau 25% din guvernele vest-europene pentru a ajunge, n anii 70 la aproximativ 40%).
Sunt numeroase motive pentru care anumite partide prefer s rmn n opoziie, fapt ce
favorizeaz existena guvernelor minoritare. Partidele politice sunt actori care, nimic surprinztor,
ncearc s i maximizeze ctigurile n primul rnd pe cele electorale. Astfel, pentru a nu pierde
suportul segmentelor din societate care le-au votat, politicienii devin mai preocupai de politicile
publice dect de ctigurile pe care le pot obine prin participarea efectiv la guvernare rmnnd
n opoziie.
Deoarece n unele sisteme parlamentare comisiile legislative sunt puternice, exercitnd o
mare influen asupra politicilor publice, partidele politice au o mai mare putere de decizie prin
intermediul acestora. Drept urmare, cu ct crete puterea comitetelor legislative cu att crete
posibilitatea formrii guvernelor minoritare. O alt modalitate a partidelor politice aflate n opoziie
de a influena politicile publice este prin intermediul grupurilor de interes8. Totui, de cele mai
multe ori, formarea i supravieuirea guvernelor minoritare sunt generate de existena unor diferene
7

Strm, Kaare (1984), Minority Governments in Parliamentary Democracies n Comparative Political


Studies, 17
De aceast modalitate uzeaz n special partidele din Norvegia i Suedia care au strnse legturi cu grupurile
de interes ce influeneaz puternic politicile publice.

33

prea mari ntre partidele aflate n opoziie, datorate distanei ideologice sau intereselor divergente
privind politicile publice.
Dei guvernele minoritare sunt ageni ai parlamentelor, fiind vulnerabile n faa acestora (vot
de nencredere), ele posed un anumit avantaj informaional asupra acestora. Cabinetele minoritare
vor fi stabile n special dac au nelegeri formale sau informale cu partidele aflate n opoziie
pentru a forma majoriti legislative. Danemarca, Suedia i Norvegia sunt statele n care s-au
aflat cel mai mult la guvernare cabinete minoritare. La acestea se adaug i Spania dup 1970. n
general cabinetele minoritare au o durat de via mai scurt dect cele majoritare ceea ce indic
lipsa acestora de putere fa de parlamente. Cu ct un cabinet rmne pentru o mai lung perioad
de timp la guvernare, cu att i crete capacitatea de a controla procesul decizional i de a rezista
controlului parlamentar.
Totui, deoarece n sistemele parlamentare cu excepia Norvegiei cabinetul poate dizolva
Parlamentul, n aceste state cabinetul i partidele aflate n opoziie vor exercita un control
reciproc.
Dac la guvernare se afl un partid majoritar i n procesul decizional se manifest unitatea
acestui partid politic, atunci controlul politic va deveni o problem care i privete doar pe cei
din interiorul partidului (opoziia fiind slab). Dac la guvernare se afl o coaliie majoritar, de
asemenea opoziia va fi slab ns apare pericolul unor conflicte ntre partidele aflate la guvernare.
n schimb, guvernele minoritare care se vor afla ntr-o postur vulnerabil pe scena politic vor fi
obligate s caute suport din partea partidelor care nu se afl la guvernare putnd fi astfel controlate
sau constrnse, ntr-un fel sau altul, de acestea din urm. n momentul n care vor nainta propuneri
de politici publice vor trebui s anticipeze reacia parlamentului.
Nu n toate sistemele politice alegerile sunt decisive pentru formarea guvernului. n general, se
pot face predicii asupra compoziiei noului guvern n acele state care prezint sisteme electorale
ce pot produce majoriti parlamentare9. Dimpotriv, n marea parte a sistemelor parlamentare, n
urma alegerilor sunt frecvente negocierile dintre partide pentru formarea guvernului, deoarece nici
un partid nu reuete s obin majoritatea scaunelor parlamentare10.
Un partid care deine un loc n guvern exercit implicit i control politic asupra birocraiei, un
aspect foarte important datorit puterii pe care o are aceasta din urm n implementare politicilor
publice. Deoarece membrii guvernului pot monitoriza procesul de implementare, negocierile asupra
politicilor publice care se desfoar n afara guvernului nu sunt credibile.
Guvernele de coaliie necesit delegarea puterii decizionale n procesul de formulare a politicilor
unor minitrii care sunt membrii ai unor partide diferite. Astfel, preferinele lor pot fi divergente,
existnd riscul de a ncerca s nainteze politici care favorizeaz doar partidul din care fac parte.
Ca urmare, principalul legislativul, mai exact celelalte partide parlamentare vor fi nevoite s
accentueze controlul politic pentru a se asigura c minitrii nu se vor distana de liniile directoare
ale principalelor politici publice.
Sistemul electoral exercit, de asemenea, o foarte mare influen asupra controlului politic.
Se presupune c sistemul electoral majoritar determin stabilitatea guvernului - care ntrete
controlul, iar sistemul reprezentrii proporionale duce la cabinete cu o durat scurt de via, fapt
ce are ca rezultat un proces mai dificile de elaborare a politicilor publice. Totui, acest tip de sistem
electoral asigur o mai bun reprezentare a segmentelor de populaie, fcnd procesul decizional
mult mai inclusiv. Sistemele electorale precum cel majoritar permit facionalizarea unui partid ntrun grad foarte redus; un asemenea sistem, spre deosebire de sistemul reprezentrii proporionale,
ngreuneaz ptrunderea n sistem a unor noi partide. Pe de alt parte, sistemul electoral determin
9
10

Este cazul Marii Britanii care prezint un sistem bipartidist i un sistem electoral majoritar.
Nici unul dintre partide nu reuete s obin o majoritate parlamentar n sistemele multipartidiste cu
reprezentare proporional.

34

n mare parte structura sistemului de partide; sistemul majoritar favorizeaz, conform politologului
francez Maurice Duverger, formarea unui sistem cu dou partide principale, n vreme ce sistemul
reprezentrii proporionale conduce spre un sistem de partide fragmentat datorit posibilitii
reprezentrii n parlament a majoritii segmentelor din societate. Aceste caracteristici influeneaz
la rndul lor structura guvernelor dac sunt puine partide ntr-un anumit sistem politic exist
anse mari ca guvernul s fie majoritar, monocolor, iar n sistemele cu numeroase partide politice
relevante, guvernul este de coaliie sau n unele cazuri un guvern minoritar monocolor. n statele
cu un sistem al reprezentrii proporionale va crete numrul partidelor din parlament. Sistemul
majoritar determin politicienii s adere la partide de dimensiuni mari. n sistemul reprezentrii
proporionale, regulile electorale ofer posibilitatea ctigrii de voturi indiferent de mrimea
partidului (cu condiia ca ele s ating pragul electoral prevzut).
Modelul bipartid (cunoscut i sub numele de modelul Westminster dup cldirea Parlamentului
Britanic) concentreaz puterea n minile unui executiv care n general este dominant n relaia
cu Parlamentul. n realitate, exist o serie de constrngeri constituionale ale puterii premierilor i
ale puterii cabinetelor lor. Totui, aceste tipuri de constrngeri nu se plaseaz n interiorul lanului
delegrii. Astfel, n sistemele parlamentare este de dorit ca alturi de partide politice unitare i
disciplinate s existe i mecanisme externe de control. n acest caz, dac disciplina de partid i
pierde din nsemntate, n sistemele parlamentare cu mai multe partide relevante controlul politic
se va baza n cea mai mare parte pe asemenea mecanisme externe (ex. curte constituional). n
grupul statelor care prezint un sistem parlamentar, Danemarca are puine controale instituionale
dei prezint un sistem multipartidist. Pe de alt parte exist state Canada, de ex. n care sunt
numeroase controale instituionale, dar statul respectiv a cunoscut pentru o prea scurt perioad de
timp o guvernare n care erau coalizate mai multe partide.
Toate acestea ne demonstreaz faptul c, n sistemele parlamentare, controlul politic se
manifest difereniat n funcie de caracteristicile pe care le prezint. Cele mai mari anse pentru
un control ierarhic, n care un singur principal deleag autoritatea unui singur agent le prezint
sistemele parlamentare majoritare, cu un sistem electoral majoritar i un sistem bipartidist care
creeaz premisele unor guverne monocolore majoritare. n sistemele cu un sistem al reprezentrii
proporionale, n care sistemul de partide este fragmentat i sunt mari anse de a se forma guverne
de coaliie, controlul politic va ntmpina numeroase probleme. n acest caz ageniile birocratice vor
avea mai muli principali, ceea ce le va spori posibilitile de a se sustrage controlului politic.

1.
2.

3.
4.

5.

6.

Bibliografie
Duverger, Maurice (1954), Political Parties, New York: Wiley
Gilardi, Fabrizio (2001) Principal-Agent Models Go to Europe: Independent Regulatory Agencies
as Ultimate Step of Delegation, lucrare prezentat la ECPR General Conference, Canterbury,
septembrie
Huber, John D. i Charles R. Shipan (2002) Deliberate Discretion: The Institutional Origins of
Bureucatic Autonomy in Modern Democracies, New York: Cambridge University Press
Huber, John i Nolan McCarty (2002) Bureaucratic Capacity, Legislative Organization, and
Delegation lucrare prezentat la Annual Meetings of the American Political Science Association,
Boston
Indridason, Indridi H. i Christopher Kam (2003), Cabinet Reshuffles, Bureaucratic Capture,
and Ministerial Drift, lucrare prezentat la Annual Meetings of the Midwest Political Science
Association, Philadelphia, aprilie
Krause, George A i Kenneth J. Meier (2003) The Scientific Study of Bureaucracy: An Overview
n George A. Krause i Kenneth J. Meier, Politics, Policy and Organizations: Essays in the
Scientific Study of Bureaucracy, University of Michigan Press

35

7. Linz, Juan J. (1990), The Virtues of Parliamentarism n Journal of Democracy, Vol. 1, Nr. 4
8. Sartori, Giovanni (1990), A Tipology of Party Systems n The West European Party System, ed.
Peter Mair, Oxford: Oxford University Press
9. Strm, Kaare (1984), Minority Governments in Parliamentary Democracies n Comparative
Political Studies, 17
10. Strm, Kaare (2003) Parliamentary Democracy and Delegation. n Delegation and Accountability
in Parliamentary Democracies, ed. Strm, Mller i Bergman, Oxford: Oxford University Press
11. Wilson, James Q. (1989) Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, New
York: Basic Books.

36