VIEIRA, Jorge Blascoviscki. Estado, Sociedade Civil e Accountability

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Estado, sociedade civil e accountability
Estado, sociedade civil e

accountability*
Jorge Blascoviscki Vieira**
Economista da FEE e Doutorando

em Cincia Poltica na UFRGS.
Resumo
O presente trabalho investiga as possibilidades da aplicao dos mecanismos
de accountability, no sentido de aprofundamento do processo democrtico e
de, em conseqncia, obter um abrandamento das tenses Estado versus
sociedade. A concluso geral alcanada aponta uma perspectiva de fragilidade
desse mecanismo, sinalizando que a accountability, no estgio atual de
desenvolvimento, no deve ser tomada como um mecanismo que pode resolver
a proposta inicial de abrandar as tenses entre Estado e sociedade. No entanto,
mostrado que um caminho poderia ser percorrido com a ampliao da idia de
A. Przeworski de controles circulares, algo que poderia ser denominado
accountability circular.
Palavras-chave
Estado; sociedade civil; accountability.
Abstract
This work investigates the possibilities of the application of accountability
mechanisms, seeking to go deeper into the democratic process and, in
consequence, to soften the tensions State versus society. The general conclusion
points to the perspective of fragility of such mechanism, indicating that
accountability, in the current level of development, should not be taken as a
* Este artigo foi desenvolvido como pr-requisito para avaliao do Seminrio Avanado de
Teoria Poltica do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
** O autor expressa seus agradecimentos Professora Celi Pinto pelas observaes emitidas, bem como aos colegas Enas de Souza, Vanessa de Oliveira e Andr Luiz Reis da
Silva, ressaltando que os exime de qualquer responsabilidade nos problemas (ou erros)
por acaso existentes.
Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 26, n. 1, p. 605-626, jun. 2005
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Jorge Blascoviscki Vieira
mechanism able to solve the initial proposal of softening the tensions between
State and society. However, it indicates a way to be possibly followed by the
enlargement of A. Przewoskis idea of circular controls, something that could be
denominated as circular accountability.
Key words
State; civil society; accountability.
Classificao JEL:
H, H11.
Artigo recebido em 29 mar. 2004.
Introduo
Pretende-se desenvolver, ao longo do presente artigo, uma reviso bibliogrfica exploratria, que contemple a busca de uma alternativa para abrandar as
tenses e/ou os conflitos entre a dinmica do Estado, de uma parte, e a sociedade civil, de outra, tendo por substrato o apelo ampliao do processo democrtico, aqui entendido no sentido alargado de participao poltica, ou seja,
para alm da questo do ato de votar ou de expressar opinio.
Ao desenvolver a argumentao, ter-se- como pano de fundo a
concepo de Cohen e Arato (2000), que admitem a possibilidade da dinamicidade
da sociedade civil separada do Estado e da economia, alcanando o que esses
autores denominam modelo de trs partes. Nessa perspectiva, a sociedade civil
tem uma trajetria singular, autocentrada e independente da lgica econmica e
do domnio estatal. No se trata de negar o Estado vis--vis sociedade civil ou
de supervalorizar esta na comparao com aquele, mas admitir que as aes
do primeiro devem ser limitadas por uma postura da segunda, tornando o aparato administrativo estatal mais democrtico e transparente, como defende Young
(2000). Para efetivar esse propsito, examinar-se-o diversas formulaes que
analisam o mecanismo de accountability como um procedimento que pode
viabilizar o controle das aes do Estado ao impulsionar o gestor pblico (eleito
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e no eleito) no sentido de um ato explcito de responsabilizao, transparncia

e prestao de contas das polticas pblicas adotadas e implementadas.
Dividiu-se o artigo em cinco sees, alm desta Introduo e da Concluso. Na seo 1, resgatar-se-o algumas elaboraes, particularmente as de
Cohen e Arato (2000), que analisam o ressurgimento da sociedade civil como
objeto de anlise a partir de diversas experincias de redemocratizao, em
especial o esgotamento e o colapso dos Estados do tipo sovitico das sociedades no Leste Europeu. Situar-se-, como contribuio relevante desses autores, a preocupao em defender a sociedade civil das influncias do Estado e
da economia, ou, de outro modo, a de evitar a colonizao do mundo da vida.
Na seo 2, a inteno debater a transposio do termo accountability, bem
como as suas diversas possibilidades de implementao, ou seja, vertical,
horizontal e societal. E, nas trs sees seguintes, examinar-se- cada uma
dessas variantes.
Resumidamente, a questo que se objetiva trabalhar a seguinte: o que os
mecanismos de accountability podem fornecer para sustentar e aprofundar um
processo democrtico?
1 - A defesa da sociedade civil

Em Hegel, a sociedade civil representa uma esfera entre o Estado e a
famlia. Marx, mesmo reconhecendo a concepo hegeliana, estreitou o conceito para torn-lo equivalente ao domnio autnomo da propriedade privada e das
relaes de mercado. Gramsci posicionou a sociedade civil como parte do Estado, tendo como funo a elaborao do consentimento dominao poltica
atravs de diversas instituies, como as escolas, os sindicatos, as igrejas,
dentre outras, nas quais a classe dominante exerce hegemonia sobre outros
segmentos sociais, a partir da qual ocorrem as disputas por controle poltico.
O conceito e o debate sobre a sociedade civil tiveram novo influxo nas dramticas transformaes do Leste Europeu, ao longo dos anos 70 e 80 do sculo
passado, particularmente na Polnia, onde a constituio de uma sociedade
paralela viabilizou uma oposio ao regime poltico e evitou um confronto
suicida.1
Para Avritzer (1994), as revolues do outono europeu de 1989 representaram um momento de autolimitao da ao poltica, na qual o fim ltimo das
aes polticas no foi a reestruturao do Estado, mas a redefinio das rela1
Uma resenha mais ampla encontra-se em Kumar (1996).
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es do aparelho estatal versus sociedade, a partir da perspectiva desta ltima,

sem colocar em questo o controle dos partidos comunistas no ambiente especfico da experincia do Leste Europeu. Segundo esse autor, os novos movimentos sociais no Ocidente estariam na esteira da experincia do Leste Europeu por tambm no colocarem em questo um enfrentamento final entre Estado e sociedade. Nesse sentido, segundo Avritzer, os novos movimentos sociais
resgatariam em Hegel as idias de um espao poltico para o exerccio da vida
tica, em Marx buscariam a contradio entre o espao de interao e a operao do mercado e em Gramsci retomariam a necessidade de conceber a sociedade em articulao com a esfera da reproduo da cultura.
Em Arato e Cohen (1994), tem-se a busca de uma reconstruo do conceito de sociedade civil a partir de uma crtica s formulaes de Habermas.
Esses autores partem da certeza da existncia, nas idias habermasianas, de
uma contribuio relevante nessa reelaborao, alm de perceberem, ao analisarem os diversos movimentos sociais no Ocidente e no Leste Europeu, em
diferentes combinaes, uma necessidade de retomada das idias gramscianas
da diviso tripartite da estrutura social entre sociedade civil, Estado e
economia.
Para elaborar o conceito de sociedade civil, Arato e Cohen buscaram
diferenci-la de uma outra noo o mundo da vida elaborada por Habermas.
O mundo da vida compreende a cultura, a sociedade e a personalidade; j a
sociedade civil abrange um conjunto de instituies especializadas na reproduo das tradies, da solidariedade e das identidades. Nessa percepo, a
sociedade civil seria uma dimenso do mundo da vida, uma parte desta, sendo que a primeira (...) desenvolve [um conjunto de] instituies capazes de
assegurar a transmisso da cultura, a integrao e a socializao (Arato; Cohen,
1994, p. 154). Alertam esses autores que, quaisquer que sejam os arranjos das
sociedades civis, h a necessidade de uma estrutura jurdica garantidora de
princpios subjacentes para a reproduo das vrias esferas (cultura, integrao
e socializao) na forma de um conjunto de direitos.
Para Avritzer, as formulaes de Arato e Cohen tm como objetivo estancar os movimentos do Estado e da economia nos pontos de contato destes com
a sociedade civil. Ou seja, conforme percebe Avritzer, o conceito (...) de sociedade civil permite a criao de novas formas de mediao (...), por intermdio
da constituio de formas institucionais permanentes de limitao do mercado
e do Estado (Avritzer, 1994, p. 38). As mediaes efetuadas pelas instituies
da sociedade civil possibilitam a constituio de espaos intermedirios entre a
economia, o Estado e a sociedade civil, visando encontrar solues para a
disputa nas interaes. Estabelecida essa estratgia de interao, ocorreria a
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ultrapassagem de modelos defensivos de garantia do mundo da vida para

movimentos ofensivos contra a colonizao, conforme percebido por Avritzer.
A preocupao da defesa da sociedade civil tambm est em Young (2000),
seja pelos movimentos emanados do Estado, seja por aes que se originam da
monetizao do processo econmico.2 Essa autora sustenta que a auto-organizao da sociedade um aspecto relevante e que uma ampla rede de organizaes civis uma base crucial para a democracia; alm disso, a sociedade civil
percebida como um espao potencial para a comunicao democrtica entre
os cidados de modo aberto e crtico, sem sujeio e descentralizada.3 Para
Young, o espao no qual os cidados vo atuar, interagir, contradizer, conflitar
com outros atores sociais e, inclusive, com o Estado a esfera pblica, no
mais no sentido habermasiano, mas a partir da constituio de diversas esferas
pblicas que ela denomina de espaos pblicos alternativos (counterpublics).4
Nessa perspectiva, a esfera pblica representa o conector primrio entre o povo
e o poder estatal. A boa sade da esfera pblica vai derivar do adequado
funcionamento desta como espao de oposio e da accountability na viso de
Young. A esfera pblica , assim, a principal ferramenta de que dispem os
cidados para limitar o poder e tornar os governantes mais responsveis
(accountable).
Tendo como ponto de partida a preocupao com a legitimidade democrtica, em ocorrendo a representao poltica, Arato (2002) sugere, na esteira de
Young, que o hiato entre o povo e o governante seja constantemente reduzido. E
o mecanismo atravs do qual tal aproximao pode ocorrer a accountability.5
Ou seja, a aplicao da accountability representaria, se a idia de Arato estiver
2
Uma exaustiva anlise da penetrao do Estado em relao sociedade civil est em Cohen
e Arato (2000), tendo como pano de fundo as experincias estatais do Leste Europeu, as
ditaduras na Amrica Latina, bem como o Welfare State europeu. Todas essas trajetrias
produziram relaes assimtricas, causando uma dimenso negativa da
sociedade civil.
Young trabalha a idia da auto-organizao da sociedade civil como uma contribuio

autodeterminao e, em menor grau, ao autodesenvolvimento, mas no explicita que tais
movimentos organizatrios sejam espontneos, pois, pode-se especular, sempre surgiriam
causas (ou motivos) externas aos grupos sociais que impulsionariam atores a responderem, organizadamente, a essas motivaes.
Fraser (1996) tambm trabalha com a idia da multiplicidade de esferas pblicas, as quais
viabilizariam a emisso de discursos alternativos, sendo que esses espaos seriam ocupados por grupos sociais denominados subaltern counterpublics.
Arato (2002), para sustentar a argumentao, defende que a democracia no pode se

basear na identidade entre governantes e governados; soma-se que a democracia representativa apresenta como condio normal a desconfiana e que a representao por
similitude (grupos) nega o pressuposto uma pessoa um voto.
610
correta, a busca do abrandamento dos possveis dficits da representao

poltica.6
Resumindo o desenvolvido at aqui, viu-se a defesa da sociedade civil
(e, conseqentemente, do mundo da vida) como uma postura relevante para o
aprofundamento do processo democrtico e que os mecanismos de accountability
proporcionariam uma boa alternativa nesse sentido. Diante disso, daqui em
diante, examinar-se-o as formulaes de alguns autores acerca dessa
possibilidade.
2 - Explorando uma expresso

Tem-se, em Campos (1990), um esforo (possivelmente pioneiro) para trazer para a realidade brasileira o conceito de accountability, enfatizando a ausncia de uma expresso equivalente em portugus que contemple o espectro de
significados existentes no termo em ingls. A sugesto de Campos deixar de
lado a busca da traduo e trabalhar no mbito do significado.7 Campos diz que
accountability pode ser entendida como o equivalente responsabilidade objetiva
ou obrigao de responder por algo. Alm disso, a origem da ao exterior ao
agente pblico, ostentando um contedo de obrigao, a qual (...) dever ser
compelida pela possibilidade de atribuio de prmios e castigo quele que se
reconhece como responsvel (Campos 1990, p. 33).
Bresser Pereira usa a expresso inmeras vezes em sua caudalosa obra
acerca do processo de reforma administrativa do Governo Federal brasileiro,
sugerindo que a utilizao da accountability dependeria da constituio e da
implementao de novos valores e prticas na administrao pblica.8
Carneiro e Costa (2001) apontam que haveria uma bidimensionalidade na
accountability, que, de uma parte, representaria uma capacidade de resposta e,
de outra, uma possibilidade de punio. Para esses autores, a razo de ser da
accountability (...) a existncia do poder e a necessidade de que este seja
Young, ao postular uma interao entre representante e representado a partir da diferena e

no da identidade, defende que o mecanismo que viabilizaria essa aproximao seria a
accountability.
Sobre a ausncia de um termo correspondente em portugus, Campos especula na seguinte direo: Na verdade, o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos
da palavra em nosso dicionrio (Campos, 1990, p. 31).
Nesse sentido, ver, por exemplo, Bresser Pereira (1997). Loureiro e Abrucio (2003)
discutem o processo de reforma fiscal, levando em considerao os mecanismos de
accountability.
611
controlado (Carneiro; Costa 2001 p. 2). Salientam ainda que a accountability s

tem sentido se for remetida ao espao pblico.
Em Arato (2002), accountability assume um carter retrospectivo, ou seja,
(...) significa que haver uma avaliao popular das aes passadas e que os
representantes no podem, sem srias conseqncias, afastar-se dos interesses e opinies daqueles que constituem a suposta soberania das democracias
(Arato, 2002, p. 92). Ora, tendo em vista essa relao entre representante e
representados, pode ser usada a expresso accountability poltica. Arato prope um modelo de accountability, de carter ideal, contemplando os seguintes
pontos:
a) a representao seria unicameral e no haveria o federalismo;
b) o regime poltico no poderia ser de coalizo;
c) os prazos eleitorais seriam mais curtos, com facilidade de dissoluo
da legislatura e inexistncia de limites de reeleio, ou seja, regime
parlamentar;
d) o fim das contribuies privadas para os partidos polticos;
e) o novo constitucionalismo, com possibilidades de mudanas constitucionais com menor rigidez e, inclusive, eleies para os juzes.
No modelo de Arato, os atores polticos situados na oposio ao governante
jogam um papel importante, por explicitarem uma alternativa poltica para os
eleitores. Alm disso, esse autor defende que esse modelo puro deve ser associado a uma prtica de democracia deliberativa, ou seja, a esfera pblica e a
sociedade civil podem complementar e completar os processos de accountability,
sendo a livre movimentao dos cidados nos fruns democrticos e nas instituies sociais o elemento mais importante para que a prtica realmente
funcione.
J em ODonnell (1998), alm da accountability eleitoral, na qual os eleitores punem ou premiam os governantes, tem-se a accountability horizontal como
sendo
() a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder
legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes,
que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o
impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias
do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODonnell,
1998, p. 40).
As aes delituosas que merecem punio compreenderiam trs eixos, na
avaliao de ODonnell: o primeiro diz respeito quelas aes que envolvem o
cancelamento do exerccio da democracia, como o impedimento liberdade de
organizao ou as fraudes eleitorais; o segundo contempla a esfera liberal,
612
quando os indivduos so privados dos direitos de inviolabilidade de domiclio,

cerceados no direito de julgamento justo e sujeitos prtica da violncia
domstica ou tortura; por ltimo, esto as aes das autoridades que
desconsideram as prioridades do interesse pblico em favor do interesse
privado.
Uma terceira possibilidade, na percepo de Carneiro e Costa (2001), seria
a accountability societal, tendo como fonte as formas no tradicionais de
inspeo, isto , um mecanismo de controle no eleitoral, envolvendo uma
multiplicidade de aes (jurdicas, denncias, participaes em conselhos, dentre
outras). Salientam esses autores que a accountability societal no pode ser
confundida com a perspectiva dos grupos de presso ou de interesse (na medida em que no h uma vantagem material em foco ou disputa), mas, sim, com
o modo de agir de uma autoridade pblica.
Diante do que foi exposto, trabalhar-se-o, a partir daqui, trs eixos de
mecanismos de accountability: vertical (poltica ou eleitoral), horizontal e
societal. No tocante ao contedo das expresses, pode-se afirmar que
corresponderiam responsabilizao, transparncia e prestao de
conta.
3 - Accountability vertical
Para Manin, Przeworski e Stokes (1999), a accountability vertical ocorre
em duas situaes: quando o eleitor vota na expectativa de que o representante
agir para maximizar os desejos e as aspiraes da populao, ou quando o
representante seleciona um conjunto de polticas necessrias para a reeleio.
Para que a accountability se viabilize, torna-se necessrio ocorrer uma avaliao retrospectiva, ou seja, os eleitores manipulam informaes que possam
estabelecer um padro de evoluo positiva ou negativa das aes empreendidas pelo governante durante o mandato. Nessa perspectiva, se a situao do
eleitor melhorar, o governante ser reeleito; em sentido contrrio, se a situao
piorar, ocorrer a troca do representante. O pressuposto fundamental nessa
hiptese que o eleitor possua todas as informaes necessrias e tenha
conhecimento e/ou capacidade para efetuar a avaliao. Esses autores apontam como problemtica a assimetria de informaes. Enquanto os eleitores no
possurem todas as informaes (ou tiverem dificuldades para process-las),
os representantes sabem o que devem fazer para serem reeleitos. Em suma, o
modelo de accountability vertical apresenta fragilidades quando as informaes
so incompletas.
613
Na perspectiva de Fearon (1999), a eleio deve ser percebida muito mais

como uma oportunidade de selecionar bons governantes do que um processo
de sano para deter maus governantes. Isto , Fearon sugere que as eleies
sejam entendidas como mecanismos de seleo. Para efetuar sano, os eleitores deveriam dispor de um conjunto de informaes retrospectivas (como postulam Manin, Przeworski e Stokes) da trajetria do governante, e estas no
esto disponveis ou so difceis de serem entendidas. Alm disso, no h uma
razo lgica de por que as eleies devam ser assumidas como parte de um
processo que contemple a accountability, no entendimento de Fearon. Assim,
uma parte da populao pode captar as eleies como um meio de selecionar
ou de conferir honra para o melhor ou o mais distinguvel. Esse tipo de julgamento pode tomar duas formas: conferir honra sem propsito instrumental ou
selecionar algum que far as melhores opes pelos eleitores.
J em Maravall (1999), tem-se como alvo discutir o modo como os
polticos elaboram e implementam suas polticas com o objetivo de permanecerem no cargo. Nesse sentido, o autor assume que os polticos querem ficar no
poder e maximizar suas autonomias, caso ocorra uma divergncia com os eleitores. Maravall assume tambm que, em ocorrendo divergncias, as estratgias manipulativas podem tentar evitar os custos polticos desse afastamento. Para ampliar a argumentao, Maravall examina a teoria democrtica e, a
partir dela, expressa que os interesses dos eleitores e dos governantes podem
divergir, mas as eleies so o instrumento pelo qual os cidados podem assegurar que os polticos agiro no sentido da efetivao das preferncias dos
primeiros. Assim, as eleies atuam como um mecanismo prospectivo, influenciando o governante interessado em reeleio.9
No entanto, essa capacidade de resposta do governante, conforme o contido na teoria democrtica, enfrenta vrios problemas, em especial aquele em
que o poltico tentar influenciar a opinio pblica e no somente responder a
esta. Existem muitas evidncias de que o governante maneja politicamente
para obter uma margem de manobra autnoma para implementar medidas, tanto
em termos retrospectivos como prospectivamente, em funo de um objetivo
novo e em desacordo com a prtica do passado. Em resumo, Maravall prope
Maravall tambm examinou a hiptese de que a prtica da accountability seja viabilizada

atravs do partido poltico. Tendo em vista que os eleitores votaram em plataformas de
propostas, seria razovel supor que as estruturas partidrias exeram controle sobre os
lderes. Mas a concluso de Maravall no sentido de que o militante partidrio tambm pode
sofrer manipulao, e o processo de accountability no ocorrer. Alm disso, o elemento
estruturante do partido o projeto de poder. Isto , os partidos so mquinas de poder
centralmente e no de accountability.
614
que (...) o controle dos polticos pelos eleitores enfrenta problemas de informao, monitoramento e execuo (Maravall, 1999, p. 159).10
J em Dunn (1999), tem-se o exame do papel das burocracias no eleitas,
tendo em vista que esses atores podem impactar decisivamente as polticas
pblicas. A tese de Dunn assenta-se na concepo de que o governante deve
envolver a burocracia na implementao das polticas pblicas, emitindo idias
claras, estabelecendo responsabilidades e objetivando extrair responsividade11
dos funcionrios pblicos, o que desenvolve mecanismos de accountability. Nesse
processo de envolvimento, tem papel importante a presena de um staff capaz
de mediar as relaes entre o lder e a burocracia, traduzindo e esclarecendo as
propostas do primeiro.
A proposio de Cheibub e Przeworski (1997) examinar, de um lado, a
presena de responsabilidade dos governantes por parte dos governados e, de
outro, a eleio como o meio em que essa responsabilidade garantida, tendo
como pano de fundo o desempenho econmico. Na viso desses formuladores,
para que ocorra a responsabilizao dos governantes, os eleitores devem ter a
possibilidade e a capacidade de estimar (...) se os governantes esto agindo de
acordo com os seus interesses e sancion-los apropriadamente, de forma que
os governantes que satisfazem os cidados permanecem em seus postos, e
aqueles que no os satisfazem perdem suas posies (Cheibub; Przeworski,
1997, p. 50). Aps analisar empiricamente a trajetria de vrios governos em
135 pases, esses autores concluem enfaticamente que (...) a sobrevivncia
de presidentes, por sua vez, parece ser completamente independente do desempenho econmico (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 52). Apontam ainda que a
nica varivel econmica relevante na manuteno do governante no cargo diz
respeito ao crescimento do nvel de emprego. Esse quadro assumido como
surpreendente (tanto quanto como desalentador), pois a sobrevivncia dos
governantes deveria ser sensvel s boas trajetrias econmicas, e os dados
mostram que no . Qual a razo para tal constatao?
A hiptese examinada por Cheibub e Przeworski seria aquela na qual uma
configurao institucional peculiar deveria surgir para criar as condies para a
emergncia da responsabilidade poltica.12 No entanto, princpios institucionais
prejudicam a perspiccia dos eleitores em avaliar e punir os governantes, como,
por exemplo, o governo de coalizo. Para que a responsabilizao possa aflorar,
deve ocorrer uma clareza de responsabilidades, ou seja, o quadro institucional
10
Traduo livre do autor.
11
No original, responsiveness.
12
Cheibub e Przeworski trabalham essas idias a partir de Powel e Whitten (1993).
615
deve criar as condies para isso. Diante dessas constataes, eles concluem
que (...) a afirmao de que a democracia induz responsabilidade , no mnimo, ampla demais (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 53). O passo seguinte duvidar do bvio, ou seja, de que o (...) elo terico entre democracia e responsabilidade poltica se produz via eleies (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 53). vista
disso, o movimento seguinte avaliar a conexo entre processo eleitoral e responsabilidade (accountability).13 A concluso inequvoca, ou seja, a eleio
um processo controlado pelos polticos e ratificado pelos eleitores. Alm disso,
esses autores destacam a presena de limitaes constitucionais impeditivas
s reeleies, resultando na impossibilidade de reconduo ao cargo do
governante com bom desempenho econmico, no presidencialismo, ou, ainda,
no parlamentarismo, na atuao de um primeiro-ministro que no foi eleito, mas,
sim, escolhido entre companheiros de faco.14
Tem-se ainda a hiptese de ODonnell (1991) de que as democracias representativas, em seus vrios tipos e variaes, especialmente aquelas recm-instaladas (Brasil, Argentina, Polnia, dentre outras), contemplam o conceito
de poliarquia, mas so, na realidade, democracias delegativas. No so democracias consolidadas, todavia so duradouras. A democracia delegativa decorre
de uma autorizao para governar e da melhor forma possvel. Nesse sentido, o
mandatrio passa a ser a sntese da nao. Ou, como afirma ODonnell, O que
ele faz no governo no precisa guardar nenhuma semelhana com o que ele
disse ou prometeu durante a campanha eleitoral ele foi autorizado a governar
como achar conveniente (ODonnell, 1991, p. 30). Em sendo correta a hiptese
desse pensador, a accountability vertical (ou poltica) no ocorreria nas democracias delegativas.
Reforando a concepo de democracia delegativa, Przeworski (2001)
conjectura, ceticamente, no sentido de que os eleitores delegam poderes aos
mandatrios por (...) no confiar em seus prprios julgamentos (Przeworski,
2001, p. 339). Em outras palavras, afirma que os eleitores sabem que no sabem.15
13
Uma tentativa de avaliar o processo de punio e recompensa na realidade brasileira est

no trabalho de Nicolau (2002), que tem como foco de anlise o controle da atividade
parlamentar.
14
Cheibub e Przeworski situam ainda duas hipteses para a no-reconduo dos governantes:
a primeira seriam outros fatores (que no citam) alm do campo da economia; e a segunda
poderia abarcar o desejo de mudana dos eleitores.
15
Dos autores examinados, Przeworski o mais ctico quanto alternativa da eleio de

accountability, ou, para ser mais preciso, (...) minha viso que eleio um instrumento
rude de controle dos governos (Przeworski, 1999, p. 342).
616
Ao encerrar-se a presente seo, preciso salientar que praticamente todos os autores examinados, em especial Przeworski, defendem que, para a
viabilizao da ocorrncia da accountability vertical, deve afluir informao aos
eleitores em amplitude completa e aberta.
4 - Accountability horizontal
O ponto de partida de ODonnell (1998) para desenvolver o mecanismo de
accountability horizontal como alternativa accountability vertical centra-se na
viso de que as condies de ocorrncia desse mecanismo tm uma dimenso
fraca e intermitente, seja em algumas democracias mais antigas, seja naquelas
mais jovens. As razes para isso derivam do fato de que os instrumentos
polirquicos so frgeis, pois os partidos polticos possuem baixa estruturao,
posicionamento voltil dos eleitores, pobreza na definio das polticas pblicas, bem como reverses polticas inesperadas. A fragilidade polirquica decorre, na viso de ODonnell, do modo como ocorreu a condensao de processos
distintos nas democracias jovens, em termos liberais (direitos individuais),
republicanos (obrigaes na esfera pblica) e democrticos (participao), tendo como pano de fundo as relaes sociais mediadas em um ambiente capitalista. Salienta ainda a necessidade de capturar corretamente o papel do Estado
nas experincias recentes dessas democracias, j que desenvolveram um
sistema de leis e ostentam burocracias com expressivos recursos de poder.
Os vetores que viabilizariam os processos de accountability horizontal
seriam um conjunto de agncias estatais com delegao para supervisionar,
controlar, punir e/ou retificar aes ilcitas, dispostas estruturalmente em forma
de rede, tendo como cume tribunais para as ltimas decises comprometidas
com esse mecanismo de responsabilizao. Cabe salientar que ODonnell percebe o processo de accountability como tendo deficincias, especialmente em
termos das injunes republicanas. Esse pensador no aponta com clareza os
argumentos, mas pode-se arrazoar, conforme a linha argumentativa da obra
analisada, que essas deficincias podem estar relacionadas questo das fronteiras com baixa distino entre a dimenso liberal as opes do indivduo
e a dimenso republicana as obrigaes da esfera pblica. Outra questo a
problematizar o processo relaciona-se com a prtica monstica da democracia,
na qual o Poder Executivo, a partir de um senso comum delegativo, usurpa as
outras agncias para elimin-las, coopt-las ou neutraliz-las, havendo uma
preponderncia desse poder. Por ltimo, tem-se a questo do federalismo, que
617
favorece poderes perifricos e o uso instrumental das normas legais, fragmentando as instncias estatais.
A questo do (des)equilbrio entre os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio examinada por Przeworski (1999). Esse autor expressa que um
governo que processa as polticas pblicas nos termos da lei (rule of law) deveria apresentar mecanismos de controle e avaliao (checks and balances) numa
composio do tipo circular. Assim, A controla B que fiscaliza C que supervisiona A. Nessa circularidade, haveria o pressuposto da existncia de um equilbrio nas relaes de fora poltica entre os poderes. Porm o sistema de separao de poderes apresenta trajetrias em que se constata a atuao de instncias no controladas (unchecked checkers), como, por exemplo, o Judicirio no
Brasil e na Espanha, onde (...) a independncia do Judicirio quase absoluta
pelo desenho constitucional (Przeworski, 1999, p. 330). Alm desse desequilbrio
na separao dos poderes, Przeworski tambm examina o tema do controle das
burocracias, que tm tarefas delegadas para cumprir, sendo que essa delegao inevitvel e representa um problema espinhoso. Essa disfuno decorre
do fato de que os instrumentos da prtica democrtica (...) possuem poucos
mecanismos que capacitam os cidados para sancionar a burocracia (Przeworski,
1999, p. 332). A atuao da burocracia relevante por, de um lado, ter a possibilidade de desenvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele dos
cidados e, de outro, manipular informaes relevantes e desenvolver aes
com baixa visibilidade.16
Tem-se em Figueiredo (2001) um esforo para entender o processo de
accountability horizontal ao analisar o Congresso Nacional brasileiro como agncia
de controle do Executivo, na expectativa de um adequado sistema de pesos e
contrapesos, tendo como sustentao da anlise uma pesquisa emprica.
A constatao de Figueiredo a de que h uma fuso entre Legislativo e Executivo, pois os (...) poderes de agenda e a capacidade de controlar o processo
legislativo fazem com que a ao coordenada do Executivo e dos lderes da
coalizo que o apia seja no s possvel, como eficaz (Figueiredo, 2001,
p. 691). Diante dessa fuso, aumenta a possibilidade de o Executivo impor propostas para aprovao, h um predomnio na formulao das polticas e o enfraquecimento do Legislativo como poder que contrabalana o Presidente. No
16
Przeworski (2001) apresenta a hiptese de um conluio entre os polticos e os burocratas,

bem como examina alguns mecanismos para minorar esses possveis desvios. Mesquita
e Ferreira (1997) analisam os diversos momentos do processo de reforma do Estado
australiano, no qual foi dada grande ateno ao papel da burocracia no sentido de
reposicion-la e foi institudo o papel de ombudsman para mediar as relaes entre
sociedade (usurios) e Estado (provedores).
618
entanto, apesar dessa aparente inoperncia como instncia de controle, a ao

do Legislativo produz uma externalidade importante, qual seja, publicizar informaes para ativar outros mecanismos de controle, em especial para os atores
ou grupos situados na sociedade.
O alvo da anlise de Melo (2001) assenta-se nas agncias regulatrias
(uma forma de accountability horizontal), sendo que algumas emergiram do processo de reforma do Estado e, portanto, so mais recentes; j outras so mais
antigas, como o Banco Central. A partir desse autor, percebe-se que a agncia
regulatria tem papel relevante no desempenho econmico dos agentes, na
gesto macroeconmica e no bem-estar dos cidados. Alm do mais, tais agncias possuem grande autonomia de ao, e os dirigentes no so eleitos (assim
como os funcionrios). Segundo Melo, o alto grau de autonomia dessas instncias regulatrias produz uma tenso entre delegao e representao. Ou seja,
h uma externalidade importante como resultado do carter autrquico, que poderia conduzir para o insulamento burocrtico, no qual o interesse geral (prestao de servios ou assistncia pblica) pode ser submetido ao interesse particular do grupo ou do dirigente, produzindo um dficit democrtico.
Como concluso desta seo, pode-se reter que um dos elementos a
fragilizar a aplicao do mecanismo de accountability horizontal deriva do
desequilbrio de foras entre as diversas jurisdies de poder, atravs ou da
preponderncia do Poder Executivo, ou da independncia extremada, particularmente do Poder Judicirio.
5 - Accountability societal
Partindo da afirmativa de que o voto dos eleitores um mecanismo insuficiente de responsabilizao, Carneiro e Costa (2001) discutem o arranjo
institucional dos conselhos setoriais como uma possibilidade de accountability
societal. Percebe-se, nas formulaes desses autores, que a variante societal
representa:
(...) um mecanismo no eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em
instncias de monitoramento, denncias na mdia, etc.), que se baseia
na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia,
objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes
para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem
implementadas pelos rgos pblicos (Carneiro; Costa, 2001,
p. 4-5).
619
Situam esses pesquisadores que a originalidade da accountability societal

decorre do fato de que no h uma satisfao imediata ou um interesse material
em disputa. Soma-se ainda que o mecanismo de responsabilizao s poderia
ser formulado na perspectiva da busca dos direitos e da legalidade, bem como
possibilitaria o surgimento de novos atores nas instncias de deciso e de mediao nas relaes Estado versus sociedade. No entanto, salientam Carneiro e
Costa que o mecanismo societal depende de uma postura favorvel das estruturas do Estado, no qual deve haver uma abertura para a participao e a deliberao, alm de transparncia e compromisso. Ou seja, a eficcia da ao
accountability societal vai depender muito da sensibilidade poltica do governante.
Tem-se, em Akutsu e Pinho (2002), um exame das possibilidades do emprego das novas Tecnologias da Informao (TIs), atravs dos chamados governos eletrnicos, difusores de idias e de informaes na rede mundial de
computadores. O pressuposto nessa perspectiva que a ampla difuso de informaes fortalece a democracia. Embora no haja uma conexo imediata
entre o emprego das TIs, via governo eletrnico, e a accountability societal,
adequado admitir que a ampla difuso de informao favorece os atores sociais, coletivos, ou no, na movimentao para buscar transparncia,
responsabilizao e prestao de contas. Ou seja, mesmo que seja um mecanismo de acesso restrito, no caso exclusivamente brasileiro, aqueles com condies de uso da rede de computadores podem manipular informaes preciosas (principalmente na execuo oramentria) na montagem de estratgias
para aes reivindicatrias. Cabe ressaltar ainda que mesmo a difuso do governo eletrnico no significa que a informao estar disponvel, pois haver
sempre a condicionante da disposio do gestor (eleito, ou no) em ofertar informao relevante e credvel.
Uma interessante avaliao da accountability societal est em Tatagiba
(2002). Para uma explicao exclusivamente das condies brasileiras, essa
autora avaliou os conselhos de gestores de polticas pblicas, particularmente
aqueles espaos de mediao voltados para as polticas sociais (conselhos da
sade, assistncia social e defesa dos direitos da criana e do adolescente).
Conforme Tatagiba, os conselhos de gestores so (...) espaos pblicos de
composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza
deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais (Tatagiba, 2002, p. 54). Os conselhos de gestores so espaos
pblicos, tm uma dimenso de processo dialgico, operam como instncias
deliberativas e, diante disso, emergem como arranjos institucionais inditos na
percepo de Tatagiba. Portanto, fcil perceber que tais espaos pblicos
esto claramente direcionados para a aplicao dos mecanismos de
accountability societal, embora Tatagiba no faa referncia a isso.
620
A concluso de Tatagiba acerca da ao dos conselhos no sentido da

presena de um desequilbrio entre os seus propsitos originais, na medida em
que esto (...) investindo suas energias [dos conselhos] mais no controle das
prestaes de contas e dos servios prestados pelo Estado, do que na formulao das polticas (Tatagiba, 2002, p. 94). As razes dessa dinmica incompleta
so: (a) centralidade do Estado na montagem da agenda; (b) falta de habilitao
dos conselheiros; (c) problemas na representatividade; (d) dificuldade em trabalhar a questo da pluralidade de interesses; (e) persistncia da relao
clientelstica do Estado em relao sociedade; e (f) negativa do Estado em
partilhar poder. Tatagiba situa ainda a presena de dois problemas relevantes
que dizem respeito, de um lado, ambigidade da insero institucional e, de
outro, questo da real existncia de fundos oramentrios.
Conforme possvel deduzir da perspectiva de Tatagiba, torna-se necessrio dar um tempo ao processo de institucionalizao de participao dos
cidados, tendo em vista que ocorreram avanos, apesar dos problemas apontados; ou seja, preciso pensar essa trajetria recente como um aprendizado
para os atores. Somente o futuro, vista disso, indicar os ganhos efetivos na
ampliao e no aprofundamento da democracia.
As constataes de Tatagiba so corroboradas por Carneiro e Costa (2001)
no que diz respeito s dificuldades de operacionalidade dos conselhos de
polticas sociais. Esses autores chamam ateno para a carncia, por parte
dos representantes da sociedade, de recursos de conhecimento, informao e
competncia especializada. Apontam, ainda, um aspecto que pode ser definido
como perverso, no qual a participao de algumas entidades visa to-somente
capturar recursos, ou, de outro modo, (...) grande parte das entidades busca o
conselho na tentativa de conseguirem recursos para financiar suas atividades,
apresentando uma participao muito tmida e mesmo residual (...) (Carneiro;
Costa, 2001, p. 9). Agrega-se ainda a presena de um desequilbrio na capacidade de representao prejudicando as discusses e a deliberao , bem
como na difuso das decises, criando condies de uma certa oligarquizao.
Outra constatao relevante no trabalho de Carneiro e Costa relaciona-se
ao fato de que o sucesso (ou o fracasso) das atividades dos conselhos depende
da qualidade do governo ou, de outro modo, de uma permeabilidade do Estado.
Diante desse quadro, esses autores concluem nos seguintes termos:
De fato, no se pode desconsiderar que os mecanismos de
acompanhamento, por parte dos conselhos, da execuo das polticas
so ainda frgeis, e a capacidade de intervir no rumo das polticas,
nos municpios, ainda limitada, dependente de condies sociais,
polticas e institucionais ainda no totalmente exploradas e
identificadas (Carneiro; Costa, 2001, p. 13).
621
Como sntese da accountability societal, tem-se que esse subtipo

dependente de uma permeabilidade do Estado, de uma parte, bem como de
uma dificuldade de operacionalidade nas instncias de interao Estado e
sociedade, de outra.
Concluso
O ponto de partida do presente artigo era investigar as possibilidades da
aplicao dos mecanismos de accountability no sentido do aprofundamento do
processo democrtico e, em conseqncia, obter um abrandamento das tenses Estado versus sociedade. Como passo inicial na resoluo desse propsito, foram situadas as diversas manifestaes de Avritzer (1994), Arato e Cohen
(1994) e Young (2000), os quais argumentam sobre a necessidade de estancar
os movimentos do Estado (e tambm da economia), criando alternativas para
evitar a preocupao habermasiana de colonizao do mundo da vida. A aplicao dos mecanismos de accountability surgiriam, nesse sentido, como uma
busca de aproximao entre sociedade e Estado, alm da ampliao da legitimidade das aes do governante.
Ao explorar a expresso, optou-se por utiliz-la em trs dimenses:
accountability vertical ou poltica, accountability horizontal e accountability
societal. Identificou-se que o mecanismo ostenta uma bidimensionalidade por
representar, de uma parte, uma capacidade de resposta e, de outra, uma possibilidade de punio. Alm disso, assume o carter de ao de avaliao retrospectiva. Postulou-se que uma possibilidade equivalente em portugus do mecanismo de accountability corresponderia a trs alternativas, que podem ocorrer
de modo concomitante: responsabilizao, transparncia e prestao
de contas.
No tocante accountability vertical, constatou-se que seu pressuposto
fundamental a existncia de informaes, condio bsica e necessria para
os eleitores executarem o processo de avaliao retrospectiva do governante.
Os autores examinados lanam dvidas acerca da viabilidade da accountability
vertical, tendo em vista que os eleitores no possuem todas as informaes
(assimetria informacional e manipulao), bem como tm dificuldades para
process-las. Alm disso, os governantes sabem o que devem fazer para obter
a reeleio. Desse modo, a eleio deve ser percebida muito mais como um
processo poltico de seleo de bons governantes do que um momento de sano ou punio para os maus governantes. Do conjunto de autores analisados,
merece destaque a contribuio de Cheibub e Przeworski (1997), que percebem
622
uma baixa relao entre o desempenho econmico e a sobrevivncia de

governantes. Alm disso, duvidam da existncia de um nexo entre a eleio e
os mecanismos de accountability. Przeworski (2001) conjectura que os eleitores
sabem que no sabem e, diante disso, outorgam amplos poderes aos
governantes. Soma-se, ainda, ao quadro de restries a hiptese de ODonnell
(1991) de que as democracias jovens, tanto na Amrica Latina como no Leste
Europeu, so poliarquias, mas no so democracias representativas, so, sim,
democracias delegativas, nas quais a eleio no propiciaria uma avaliao
retrospectiva, capaz de assegurar uma accountability vertical. Diante do exposto, concluiu-se que o mecanismo de accountability vertical deve ser percebido
com reservas.
Perante as dificuldades da accountability vertical, ODonnell (1998) prope
a accountability horizontal. Tal transformao ocorre por duas razes principais:
a dificuldade da afirmao republicana da esfera pblica e o j referido carter
delegativo das eleies. Do mesmo modo que a vertical, o mecanismo horizontal tambm apresenta problemas, particularmente o desequilbrio na separao
dos poderes ou porque h a preponderncia do Executivo, ou seja, um
poder submete os demais; ou porque h uma independncia exagerada, com
instncias no controladas. Com isso, a circularidade necessria (A controla B
que fiscaliza C que supervisiona A) no ocorre ou fica incompleta.
Constatou-se a preocupao de alguns autores Przeworski (2001) e
Dunn (1999) por exemplo com o tema da atuao relevante dos atores
polticos no eleitos, especialmente a questo da burocracia, que atua decisivamente tanto no momento da deciso como na implementao das polticas
pblicas. A burocracia um ator relevante no processo poltico e tem grande
(seno excessiva) autonomia, que passa inclume pelos processos de
responsabilizao poltica. A sntese que se alcanou da accountability horizontal no sentido da fragilidade do mecanismo, tendo em vista a prevalncia ou a
independncia exagerada na diviso dos poderes.
Por ltimo, examinou-se a alternativa societal da accountability, que se
origina da sociedade e atinge as estruturas do Estado. Os trabalhos tericos
encontrados so escassos; no entanto, estima-se que existam muitos trabalhos
de avaliao dos conselhos, mormente na rea social, como o trabalho aqui
citado de Tatagiba. Apesar desse limitante, pode-se admitir que uma alternativa muito interessante, levando-se em conta que uma experincia recente,
ps-Constituinte, com os atores envolvidos em processo de aprendizagem para
a especificidade da experincia brasileira. O grande entrave aventado pelos autores examinados a dependncia de uma postura favorvel da estrutura do
Estado para que ocorra accountability ou, em outras palavras, a necessidade da
623
existncia de uma permeabilidade do Estado s presses da sociedade. uma

alternativa que exige, por parte dos atores sociais, uma preparao tanto para
legitimar a representao como para manipular e processar informaes.
A concluso geral desta reviso bibliogrfica aponta uma perspectiva de
fragilidade, sinalizando que a accountability no deve ser tomada como um
mecanismo que pode resolver a proposta inicial de abrandar as tenses entre
Estado e sociedade, como o pretendido na introduo do trabalho. No entanto,
deve-se admitir que existem boas possibilidades de xito e que a discusso no
deve estancar. Nesse sentido, a sada ampliar a idia de Przeworski de controles circulares, algo que, at aqui, poderia chamar-se de accountability circular e
que no necessita de um grande rearranjo institucional, na qual os atores
sociais teriam a possibilidade de atuar de modo combinado. Por exemplo, diante
do silncio do Estado (ou do gestor, ou ainda, da manipulao da burocracia), os
atores interessados pressionariam instncias independentes (o Ministrio Pblico por exemplo) para viabilizar suas demandas. Mesmo nessa possibilidade de
controles circulares, o ponto central para efetivamente avanar na constituio
de agentes controladores eficientes passa por um fortalecimento e/ou
empoderamento dos grupos sociais, em especial na qualificao de processar
informaes e na capacitao da elaborao de polticas pblicas. Ou seja,
necessrio dominar uma expertise para dar base de sustentao ao
poltica.
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VIEIRA, Jorge Blascoviscki. Estado, Sociedade Civil e Accountability

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Estado, sociedade civil e

Economista da FEE e Doutorando

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Jorge Blascoviscki Vieira

Artigo recebido em 29 mar. 2004.

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e no eleito) no sentido de um ato explcito de responsabilizao, transparncia

1 - A defesa da sociedade civil

Uma resenha mais ampla encontra-se em Kumar (1996).

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es do aparelho estatal versus sociedade, a partir da perspectiva desta ltima,

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ultrapassagem de modelos defensivos de garantia do mundo da vida para

Young trabalha a idia da auto-organizao da sociedade civil como uma contribuio

Arato (2002), para sustentar a argumentao, defende que a democracia no pode se

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correta, a busca do abrandamento dos possveis dficits da representao

2 - Explorando uma expresso

Young, ao postular uma interao entre representante e representado a partir da diferena e

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controlado (Carneiro; Costa 2001 p. 2). Salientam ainda que a accountability s

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quando os indivduos so privados dos direitos de inviolabilidade de domiclio,

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Na perspectiva de Fearon (1999), a eleio deve ser percebida muito mais

Maravall tambm examinou a hiptese de que a prtica da accountability seja viabilizada

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Traduo livre do autor.

Cheibub e Przeworski trabalham essas idias a partir de Powel e Whitten (1993).

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Uma tentativa de avaliar o processo de punio e recompensa na realidade brasileira est

Dos autores examinados, Przeworski o mais ctico quanto alternativa da eleio de

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Przeworski (2001) apresenta a hiptese de um conluio entre os polticos e os burocratas,

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entanto, apesar dessa aparente inoperncia como instncia de controle, a ao

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Situam esses pesquisadores que a originalidade da accountability societal

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A concluso de Tatagiba acerca da ao dos conselhos no sentido da

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Como sntese da accountability societal, tem-se que esse subtipo

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uma baixa relao entre o desempenho econmico e a sobrevivncia de