L

C*
Bersarin Gmez Hernndez**

Universidad Libre, Bogot D.C.

bersariogh@gmail.com

Resumen
Se analiza la poltica de tierras y la normatidad que en torno a la tierra y su tenencia se ha implementado
en Colombia; se centra el estudio en el desarrollo normativo ocurrido en el gobierno de lvaro Uribe
Vlez, entre ellos la Ley 975 de 2005 y la nueva ley de vctimas y su captulo de restitucin de tierras,
considerando el debate generado respecto al supuesto carcter progresivo que estas medidas han tenido
en trminos de restauracin de la tierra, pero tambin considerando los vacios, inconsistencias y desaf os que dicha poltica ha creado. El actual panorama de la tierra en Colombia muestra que incluso antes
de la crisis de desplazamiento masivo de los ltimos 40 aos, la propiedad de la tierra estaba altamente
concentrada y Colombia est en la urgente necesidad de una reforma agraria. La expropiacin por
parte de grupos armados ilegales condujo de hecho a una contra-reforma agraria, incrementando
en gran medida la concentracin de la tierra. A los largo del conflicto, ambos grupos, guerrilleros y
paramilitares, se han apoderado de tierras para consolidar ventajas estratgicas, por ejemplo, los corredores de exportacin de drogas o de importacin de armas, para establecer cultivos de drogas o para
establecer zonas de influencia poltica. Las alianzas de los paramilitares y los empresarios tambin
han permitido utilizar las tierras ilegalmente apropiadas para el desarrollo de megaproyectos, minera
extensiva, agroindustria, incluyendo la palma africana, a menudo recibiendo apoyo del gobierno para
estos proyectos a travs de las polticas, programas y leyes promulgadas en los ltimos aos.

Palabras claves
Tenencia de la tierra, reforma agraria, poltica agraria, ley de tierras, ley de vctimas.

Abstract
It is analyzed land policy and rules which around this topic and their possession it has been implemented in Colombia; it is also focused on the study of law development happened during lvaro Uribe Vlez
government, among them Act 975 of 2005 and the new bill of victims and its section of land restitution,
bearing in mind the debate fostered in respect of the progressive character of these measures, but
also considering empties, inconsistencies and challenges created by those policy. The current outlook
Fecha de recepcin del artculo: 28 de mayo de 2011.
Fecha de aprobacin del artculo: 27 de junio de 2011.
* Artculo resultado del proyecto de investigacin Desplazamiento y Tierra en el Marco de la Poltica de
Justicia y Paz dentro de la tesis doctoral del Doctorado en Sociologa Jurdica e Instituciones Polticas de
la Universidad Externado de Colombia.
** Abogado y especialista en Filosof a del Derecho y Teora Jurdica, de la Universidad Libre Sede Principal.
Doctorante en Sociologa Jurdica e Instituciones Polticas, Universidad Externado de Colombia. Docente
investigador integrante del Grupo de Investigaciones Socio Jurdicas GISJ del Centro del Investigaciones Socio Jurdicas de la Universidad Libre Sede Principal.

V I Enero - Junio 2011

63

L C

of land in Colombia is showing us that even before massive displacement crisis in last forty years,
property of land was highly concentrated and Colombia is in a rush necessity to an agrarian reform.
The expropriation for illegal armed groups leaded in fact to an agrarian counter-reform, increasing
land concentration. Throughout conflict, both guerrilla and paramilitary groups seized many lands so
as to consolidate strategic advantages, for example, like exportation drug corridors or for importing
weapons, establishing drug crops or setting up political influence zones. The alliances between military
and businessmen has also allowed to use illegal seized lands for developing outstanding projects, extensive mining, agroindustry, including palm, which often receive government support through policies,
programs and law enacted last years.

Key words
Land possession, agrarian reform, agriculture policy, land law, bill of victims.

Introduccin
La tierra sigue siendo uno de los factores
de la produccin y el desarrollo, ms relevante para el desarrollo de las naciones y
de las economas modernas; numerosos y
determinantes episodios y conflictos histricos en todos los continentes han estado
ligados a las formas de apropiacin del
territorio; un hecho social que ha contribuido a generar transformaciones sociales
y polticas en occidente, especialmente
desde el siglo XIX. El modelo econmico en
Colombia est directamente relacionado
con la dinmica del conflicto, la ampliacin del control de la tierra y del territorio
se convierte en una tendencia dominante
directamente asociada al conflicto.1
En el presente trabajo se presenta una
descripcin de la tenencia de la tierra
en Colombia realizando un anlisis del
contexto poltico desde la dcada de los
treinta, periodo donde la violencia surgi,
1

64

ILSA, El campesinado en la economa y la sociedad colombiana, ILSA, Bogot, Agosto de 2002.

Pg. 16.

V I Enero - Junio 2011

entre otros factores, como consecuencia de

las movilizaciones y luchas sociales por la
tierra en un contexto de marcada tendencia
latifundista.2
Es as como el trasegar poltico del pas
se ha caracterizado por la lucha constante
de ostentar poder, ya sea para mantener
intereses de grupos econmicos de gran
influencia, o para hacer oposicin, armada o
pacfica, para la desarticulacin del sistema
poltico vigente.
En consecuencia, la violencia poltica reinante se agudiz aproximadamente en los
aos treinta, momento histrico de ascenso
del partido liberal que se conoce como
Segunda Repblica Liberal (1930 1946).
Este partido poltico aprovech el desprestigio institucional que sufri el partido
Conservador en razn de varias matanzas
dirigidas por el gobierno contra organiza2

Para una profundizacin sobre la poca vase

LEGRAND, Catherine. Los antecedentes agrarios de la violencia: el conflicto social en la frontera colombiana, 1850 1936, Bogot, CEREC.
1986. Pp. 87 - 110

B Gmez Hernndez

ciones obreras y estudiantiles en particular

la matanza de las bananeras en el ao 1928.
As las cosas, los liberales guiaron la
nacin por un periodo de diez y seis aos,
lapso necesario para que el descontento de la
poblacin se orientara hacia la consecucin
de una reforma agraria a la que los terratenientes se opusieron, se trataba de mantener
el conjunto de privilegios polticos y sociales
derivados del control sobre un activo clave
del esquema productivo semifeudal prevaleciente en Colombia en ese momento; se
debe tener en cuenta que la mayor parte de
la poblacin era rural, campesinos sin tierra
y agricultores desplazados, con enormes
obstculos para desarrollar actividades
productivas, e incluso para poderse mantener en sus territorios dadas las afujas
econmicas y la violencia poltica y social
que corresponda afrontar (en esta poca
se inicia el proceso de desplazamiento de
habitantes del campo a la ciudad).
En este contexto, los esfuerzos progresistas de algunos gobiernos liberales no
llegaron a fructificar aunque se hayan traducido en leyes. Tal es el caso del gobierno
de Alfonso Lpez Pumarejo, llamado de
la Revolucin en Marcha, quien en 1936
present al Congreso de la Republica la
llamada Ley 200 sobre el rgimen de tierras,
al tiempo que se reform la Constitucin en
materia de la concepcin de la propiedad
privada.
Esta ley pretendi modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra y
busc regular el proceso, dar un impulso
sustancial a la utilizacin econmica del
suelo, clarificando los derechos de propiedad y posesin sobre baldos, encuadrar los
conflictos agrarios a un nuevo orden jurdico a travs de la jurisdiccin del Estado,

dar un plazo a los propietarios de la tierra

para que la explotaran adecuadamente y
neutralizar las protestas rurales iniciadas
desde los aos 20.
Posteriormente, desde los aos sesenta,
Colombia ha estado aplicando la reforma
agraria sin un xito notable y sin poder
solucionar los problemas derivados de la
tenencia de la tierra. La reforma agraria de
los sesenta (ley 135 de 1961, ley 1 de 1968)
fue distribucionista y marginal; slo hizo
una reparacin superficial de la estructura
agraria. La ley 4 de 1973 fren los procesos
de reforma agraria y la ley 35 de 1982
busc agilizar los trmites para entrega de
tierras en zonas de conflicto (Plan Nacional
de Rehabilitacin).
La ley 30 de 1988 introdujo cambios
importantes en el proceso de reforma
agraria, pero mantuvo el espritu de la ley
135 de 1961, e intent remover los obstculos legales y de procedimiento que hicieron
impracticables las leyes anteriores. Esta
reforma sigui siendo marginal, pese a que
trat de afectar directamente los ltimos
vestigios del latifundio tradicional, sin
importar si las tierras estaban o no explotadas adecuadamente.
La reforma agraria contemplada en la
ley 160 de 1994 puede entenderse como la
adecuacin de la intervencin del Estado
para regular la estructura de la propiedad
en un esquema de economa ms abierta
e internacionalizada. Se busca sustituir
la intervencin directa del Estado por la
operacin del mercado asistido de tierras,
creando algunos incentivos a los agentes
privados para que participen en l. La
intervencin directa se deja para casos muy
particulares de conflictos o de ubicacin de
desplazados por la violencia.
V I Enero - Junio 2011

65

L C

La ley establece un subsidio a la compra

de tierras por parte de campesinos y
trabajadores sin tierra, y se abren lneas
de crdito para compra de tierras para
pequeos productores con tasas de inters
cercanas a las del mercado. Esta alternativa
de acceso a la propiedad tambin fracaso
para resolver el problema de la tenencia de
tierras en Colombia.
Estos intentos de reforma agraria que
llevan 40 aos no han logrado una transformacin significativa en la estructura de la
propiedad. El funcionamiento del mercado
asistido de tierras est condicionado a la
disponibilidad de recursos del Estado para
otorgar los subsidios a la compra de tierras,
por tanto su dinmica es lenta.
Paralelo a ello se ha producido una contrarreforma agraria por la compra masiva
de tierras de parte de los narcotraficantes
y la expulsin de cerca de ms de un milln
de personas del campo en los ltimos 10
aos.3
Colombia ha pasado as a este nuevo
siglo sin resolver los problemas que le
genera una estructura de la propiedad y la
tenencia marcadamente desigual y bimodal,
y un mercado de tierras caracterizado por
distorsiones en la formacin de precios,
inflexibilidad en la oferta y presencia de
factores extra-econmicos en la posesin y
uso de la propiedad.
El actual panorama de la tierra en Colombia muestra que incluso antes de la crisis
de desplazamiento masivo de los ltimos
3

66

MACHADO Absaln, Tenencia de tierras, problema agrario y conflicto. En Desplazamiento

Forzado. Dinmicas de Guerra Exclusin y
Desarraigo, ACNUR, Universidad Nacional de
Colombia, 2004, pg. 2.

V I Enero - Junio 2011

40 aos, la propiedad de la tierra estaba

altamente concentrada y Colombia est
en la urgente necesidad de una verdadera
reforma agraria. La expropiacin por parte
de grupos armados ilegales condujo de
hecho a una contrarreforma agraria, incrementando en gran medida la concentracin
de la tierra.
El desplazamiento tambin ha acelerado
procesos de urbanizacin y la migracin la
inflacin econmica, aumentado las filas
de los pobres urbanos, y la concentracin
de tierras ha exacerbado la inseguridad
existente, la pobreza, la desigualdad y la
seguridad alimentaria de la nacin.
Casi la mitad de la poblacin colombiana
vive en la pobreza (42,8 por ciento) y ms
del 22,9 por ciento en pobreza extrema.
En 2008 Colombia fue el sexto pas ms
desigual del mundo, en comparacin con el
puesto noveno ocupado en el ao 2005.
Aunque las estimaciones varan, la
magnitud de la crisis de la tierra es claramente enorme. En 2011, la Comisin
de Seguimiento a las Polticas Pblicas
sobre Desaparicin Forzada declar que
entre 1980 y julio de 2010, 6,6 millones de
hectreas de tierras fueron abandonadas
o usurpadas. Accin Social rgano de
gobierno, estima que las personas que se
han visto obligadas a abandonar sus tierras
ascienden a 6,8 millones de hectreas,
mientras que el Movimiento Nacional de las
Vctimas contra la delincuencia de Estado
(MOVICE) sita la cifra en alrededor de 10
millones de hectreas.
Existe una afirmacin que ya hace parte
de la historia: Colombia no ha resuelto su
problema agrario. Este problema no es slo
el de la tenencia de la tierra, la cuestin

B Gmez Hernndez

agraria se ha hecho ms compleja a medida

que avanza la sociedad.
El informe del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue
entregado oficialmente el da 27 de Septiembre de 2011, deja ver desde ya sus no
tan amables cifras: el 52% de la tierra est en
manos del 1,15% del total de la poblacin.
Dato que refleja a su vez una realidad conocida por la mayora, pero que en nmeros
concretos luce mucho ms terrible: el
coeficiente de Gini (el ms aceptado por
investigadores para medir la desigualdad)
llega al 0,85 en una escala de 0 a 1, convirtiendo de esta forma a Colombia en uno de
los pases ms desiguales del hemisferio.
A juicio del informe, las polticas agrarias
que se han emprendido en Colombia por
ms de tres dcadas no han servido sino
para una cosa: hacer ms ricos a los ricos,
por medio de la acumulacin de grandes
terrenos. Los pobres, por oposicin, se
quedan cada vez con menos. Esto, sumado
obviamente al conflicto armado interno que
azota a Colombia desde hace aos (con lo
que surgen, de paso, despojos violentos y
masivos de tierra que ascienden a la cifra
de 6,6 millones de hectreas) multiplica esa
brecha inequitativa que nos caracteriza.4
El problema agrario es la carencia de una
decisin poltica de reformar la estructura
agraria en funcin de objetivos de desarrollo
y equidad de largo plazo. Es la no consideracin del sector agropecuario como un
sector estratgico para la sociedad, tanto en
trminos de seguridad alimentaria como de
dominio territorial a travs de actividades
4

EL ESPECTADOR, Editorial, La tenencia de la

tierra el eterno problema, Bogot, Septiembre
26 de 2011.

econmicas lcitas, y tambin en calidad de

sector que contribuye con externalidades
significativas en la conservacin del medio
ambiente y calidad de vida.
El pas si bien tiene un potencial de 21,5
millones de hectreas, solo cultiva el 22,7 %
de las tierras aptas (4,9 millones de hectreas). En cambio, hay una ganaderizacin
de la tierra en Colombia, pues 39,2 millones
de hectreas estn destinadas para pastos,
rastrojos y malezas, de las cuales 31,6 estn
usadas en ganadera bovina, donde hay
menos de una cabeza de ganado por hectrea.
Ese territorio es 10,6 millones de hectreas, ms grande que el de las tierras aptas
destinadas para produccin de alimentos.
Esto resulta paradjico porque Colombia
es de los pocos pases del mundo, junto con
Brasil que dispone de tierras para expandir
su frontera agrcola.
Los conflictos por el uso de tierra para
ganadera, agricultura, minera o para fines
de conservacin requieren una pronta
solucin. El narcotrfico es un elemento
adicional que incide en el conflicto agrario
de manera especial en Colombia y que se ha
traducido en el despojo y desplazamiento
de los habitantes rurales del pas.
La tierra en Colombia, adems, se ha
convertido en un bien especulativo que se
acumula para obtener rentas sin ningn
esfuerzo productivo. Es smbolo de riqueza,
estatus, y prestigio social, algo que no
ocurre en otros pases. Eso explica en parte
las luchas que se han dado por tenerla y es
una de las razones por las cuales no han
prosperado las reformas agrarias que se
vienen intentando desde los aos 30 del
siglo pasado.
V I Enero - Junio 2011

67

L C

Problema de Investigacin
Qu elementos y tendencias han caracterizado los procesos de reforma agraria en
Colombia y de la poltica de tierras, particularmente en el gobierno de lvaro Uribe
Vlez?

Aspectos Metodolgicos
La presente investigacin es de tipo socio
jurdico, de carcter descriptivo y explicativo; desde un enfoque crtico social,
utilizando el anlisis, el mtodo histrico y
comparativo se avanz en las indagaciones
del caso para darle respuesta al problema
central de investigacin relacionado con la
tenencia de la tierra en Colombia.

1. Antecedentes recientes
de la tenencia de la tierra en
colombia - situacin creada por
el narcotfico a partir de 1980
A partir del citado ao, los narcotraficantes indujeron a los campesinos a cultivar
la coca, amapola y marihuana en varios
departamentos, las fortunas percibidas
por su comercio, quedaron en manos de
los barones de la droga y los campesinos
quedaron en la misma pobreza.
Las fortunas ilcitas fueron invertidas por
los narcotraficantes; algunos compraron
mansiones solariegas, automviles de alta
gama y adquirieron fincas ganaderas de tipo
extensivo, las custodian con ejrcitos privados y son propiedades suntuarias; otros
importaron reses productoras y de carne y
leche y bfalos con las cuales se iniciaron
ganaderas extensivas de tipo capitalista; los
barones de la droga adquirieron 4 millones
de hectreas de tierras de primera, ubicadas
en los valles y altiplanos de la geograf a
68

V I Enero - Junio 2011

nacional, estas zonas del narcotrfico, han

sido objeto del accionar de la insurgencia
armada y de la delincuencia comn, por lo
cual, fundaron las autodefensas unidas de
Colombia, entre ganaderos, comerciantes,
ex militares y militares activos, con el fin de
defender sus intereses econmicos y desplazar a los campesinos para apropiarse de sus
tierras, como ha ocurrido en el Magdalena
Medio, Urab, Antioquia, Crdoba, Sucre,
Bolvar, Santander, Cauca, Valle del Cauca,
Csar, Tolima, Caldas y Llanos Orientales.
La compra de estas tierras ha fortalecido
el latifundio y ha llevado a la emigracin
forzada de campesinos pobres y sin tierra
a los centros urbanos, situacin que se
constituye en una contrarreforma agraria
armada, estas zonas son manejadas de la
misma forma como lo manejaron en los
feudos europeos, en donde los barones de
la droga son los amos y seores del lugar y
quienes no obedezcan sus polticas, tienen
que irse o los desaparecen, mediante los
grupos de autodefensas que operan en las
respectivas zonas.
1.1 Ley 35 de 1982
Esta ley dio nacimiento al Plan Nacional de
Rehabilitacin, con el que se compraron
tierras, por intermedio del INCORA, en
los lugares dominados por la guerrilla, con
el objeto de rescatar a los campesinos de
su influencia y atraerlos nuevamente a sus
filas partidistas. Mediante la comentada
ley, entre 1984 y 1992, el INCORA compr
95.498 hectreas, tierras de mala calidad
pero pagadas como de primera, fueron
adjudicadas a los campesinos mediante
crditos a largo plazo y altos intereses
de financiamiento; la poltica neoliberal
impuesta por Csar Gaviria, trajo la parli-

B Gmez Hernndez

sis parcial del campo, dejaron de cultivarse

cerca de dos millones de hectreas debido
a la importacin de productos alimenticios para combatir la especulacin de
precios, esto desestimul a los campesinos
y empresarios agrcolas para seguir con
sus empresas. No podan competir con
los precios de los productos importados,
subsidiados por los respectivos estados de
origen, mientras la agricultura nacional
no reciba subsidios gubernamentales de
ninguna ndole.
1.2 Ley 30 de 1988
Esta ley modific otro aspecto de la ley 135
de 1961, como fue eliminar la calificacin
de tierras y la explotacin agropecuaria, a
la vez vincul la Asociacin Nacional de
Usuarios Campesinos- Anuc, a participar
en estas polticas estatales para el reordenamiento territorial, a cambio de entregar 460
mil hectreas a 74 mil familias en diferentes
regiones del pas.
1.3 El PLANTE
El gobierno de Ernesto Samper Pizano, cre
el Plan de Desarrollo Alternativo- PLANTE,
con el fin que el campesinado reemplazara
los cultivos ilcitos por productos agrcolas
lcitos, a cambio de recibir cada uno la suma
de seis millones de pesos; sin embargo,
fueron pocos los que se acogieron a l,
debido a los trmites dispendiosos.
Para fortalecer el plan, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), otorg
un prstamo de 94 millones de dlares;
FINAGRO facilit 40 millones de pesos y
el gobierno de turno, le asign una partida
de 124 mil millones de pesos, para el cumplimiento del programa de sustitucin de

cultivos, pero fueron pocos los campesinos

que se acogieron, pues los barones de la
droga incentivaron con ms dinero a los
campesinos pobres para proseguir con tales
cultivos.
1.4 Ley 160 de 1994
El gobierno nacional, los terratenientes y
la burguesa comercial, lograron conjuntamente que el congreso expidiera la Ley
160, con el objeto de adelantar un reordenamiento rural mediante la compra y venta
de tierras. Los fundamentos generales de
la citada ley, es el acceso progresivo a la
propiedad de las tierras de los trabajadores
agrarios, mejorar los servicios pblicos
rurales y la calidad de vida e ingresos de los
campesinos.
Objetivos de la comentada ley, a saber:
a) Apoyar con subsidios a los campesinos
para que accedan a la propiedad.
b) Descentralizar hacia los municipios y
comunidades los procesos de reforma
agraria.
c) Capacitar y preparar a los campesinos
para que hagan uso adecuado de las
tierras.
d) Regular el manejo de los resguardos
indgenas.
e) Propiciar la intervencin directa del
estado en la compra y para definir
polticas para adjudicacin de baldos y
colonizacin.
f ) Titular tierras en unidades productivas
familiares.
g) Regularizar al acceso a la propiedad rural
por parte de las comunidades negras.
V I Enero - Junio 2011

69

L C

Al respecto, sobre la legislacin existente

para el tema de tierras y conflicto armado, la
investigacin de la Procuradura general de
la nacin seala entre algunas, las siguientes
normas:
- Ley 171 de 1994 Se aprueba el Protocolo
II de 1977 adicional a los convenios de
Ginebra de 1949. Se prohbe el desplazamiento forzado.
- Ley 812 de 2003. Mediante la cual se
aprueba el PND 2003-2006 Hacia un
Estado Comunitario. Arts. 27 y 28. Sobre
acceso a la tierra: tenencia provisional de
tierras adquiridas o expropiadas hasta
por 5 aos. Otras formas de acceso a la
tierra. (comodatos, leasing, arrendamientos etc.)
- Decreto 2217 de 1996 Programa para la
adquisicin de tierras para poblaciones
campesinas desplazada por la violencia.
- Decreto 2569 de 2000 Establece un programa de estabilizacin socioeconmica,
uno de cuyos componentes es el acceso a
la tierra con fines productivos.
- Y el Decreto 2007 de 2001. Que protege
la propiedad de las personas desplazadas
internas al prohibir las transacciones de
tierras en zonas de guerra. Un anlisis a
esta norma, permite destacar de manera
puntual lo siguiente: sea que el dueo o
el que se da por tal, tenga la cosa por s
mismo, o por otra persona que la tenga
en un lugar y a nombre de l. () El
poseedor es reputado dueo, mientras
otra persona no justifique serlo.
Normatividad que nunca se ha cumplido.
Si bien es probable que Colombia tenga la
legislacin ms avanzada del mundo en
materia de desplazamiento interno, estas
normas tienen muy bajo nivel de ejecucin.
70

V I Enero - Junio 2011

2 La actual politica de tierras

en Colombia

2.1 Iniciativas de ley sobre tierras

Un repaso a lo sucedido en ltimos aos en
el sector agrcola remite a titulares de prensa
que en su momento estremecan a la opinin
colombiana, pero que se olvidan con prontitud por la rapidez con la que uno sustituye al
otro, recuerdense algunos de ellos:
- Crditos de redescuento de Finagro a
paramilitares y a narcotraficantes confesos como Carlos Mario Jimnez, alias
Macaco5 y Micky Ramrez.6
- Despojo de tierras de comunidades
desplazadas de Jiguamind, Curbarad.
Uno de los ms importantes proyectos
palmicultores en la zona fue desarrollado por la sociedad annima Unin de
Cultivadores de Palma de Aceite en el
Urab (Urapalma) empresa que recibi
millonarios prstamos de las entidades
estatales Finagro y el Banco Agrario,
aunque su gestin ha sido cuestionada
por organismos de control en Colombia
y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
- La Ley de Tierras que tal y como fue
formulada, segn dijo en su momento
la Procuradura General de la Nacin,
puede prestarse para el lavado de activos
y legalizacin de predios ilegtimamente
5

EL ESPECTADOR.COM. Dineros de Finagro

para Macaco. 21 de junio de 2008. Disponible en:
http://www.elespectador.com/impreso/investiga
cion/articuloimpreso-dineros-de-finagro-macaco
CARACOL.COM. Capturan a ex presidente
de FINAGRO por presunto favorecimiento a
Micky Ramrez. 11 de Junio de 2008. Disponible en: http://www.caracol.com.co/nota.
aspx?id=612770

B Gmez Hernndez

adquiridos7. Dicha ley fue posteriormente declarada inconstitucional por la

Corte.
- Escndalo por los crditos otorgados al
ex senador Miguel de la Espriella y la ex
senadora liberal de Crdoba, Flora Sierra
de Lara en donde se constituyeron los
presuntos delitos de estafa, desviacin de
crditos y enriquecimiento ilcito8.
- Mara Fernanda Ziga, Presidenta de
Fiduagraria (Fiduciaria del Banco Agrario) hace parte de la Junta Directiva de
una de las empresas palmeras involucradas con paramilitares e investigada por
usurpacin de tierras y desplazamiento
forzado en el Choc9.
- Andrs Uribe, ex presidente de la Bolsa
Agropecuaria, fue retirado de su cargo
por el uso indebido de informacin
privilegiada en beneficio propio cuando
compr acciones10.
- El ex gerente de INCODER, Luis Ortiz,
entreg tierras en el Vichada y en el Meta
a empresarios y a paramilitares que se
hacan pasar por desplazados11.
7

10

11

COLECTIVO DE ABOGADOS.COM. Ley

de Tierras podra prestarse para el lavado de
activos. 21 de octubre de 2006. Disponible en:
http://www.colectivodeabogados.org/PALMADESPOJO-Y-DESARROLLO
REVISTA CAMBIO.COM. La Gran Estafa. 2
de noviembre de 2008. Disponible en: http://
www.cambio.com.co/paiscambio/707/3398366pag-3_4.html
NOTICIAS UNO.COM Dos funcionarios de
Minagricultura en problemas. Disponible en:
www.noticiasuno.com/noticias/minagricultura.
html
OROZCO TASCN, Cecilia. Qu bonito Ataque. 16 de septiembre de 2008. Disponible en:
www.elespectador.com/columna-bonito-ataque
bdem

- La fallida entrega de tierras a empresarios

privados en Carimagua, Meta, que en
principio estaban destinadas a decenas
de familias de desplazados12.
- En junio de 2008 la Fiscala captur a
Roger Taboada, ex presidente de FINAGRO, y a 13 personas ms por manejos
irregulares en la institucin.
- Denuncia sobre entrega irregular de 14
millones de dlares por parte de Almagrario, otra entidad adscrita al Ministerio
de Agricultura, a Ecocaf13.
Aunque estos y otros escndalos tienen
actores, expresiones y races ms o menos
distintas y distantes, ellos en su conjunto
apuntan hacia ciertos acentos de la poltica
real o larealpolitik agraria bajo el gobierno
Uribe.
Desde el Gobierno de lvaro Uribe Vlez
se han presentado ante el Congreso de
la Repblica dos proyectos de ley, y se ha
apoyado uno ms, que permiten legalizar la
usurpacin de tierras por grupos paramilitares y destinar presupuesto estatal para
financiar proyectos productivos en tales
tierras.
Estas medidas ponen en riesgo el derecho a la restitucin, como medida principal
de reparacin, de las tierras usurpadas a
millones de vctimas de violaciones a los
derechos humanos, negando as los prin12

13

EL ESPECTADOR.COM. Minagricultura afron

ta debate sobre Carimagua. 11 de marzo 2008.
Disponible en: www.elespectador.com/noticias/
poltica/articulo-minagricultura-afronta-debate-carimagua
CARACOL RADIO.COM. Denuncian supuesta
entrega irregular de dinero por parte de Almagrario. 29 de septiembre de 2009. Disponible en:
www.caracol.com.co/nota.aspx?id=886982

V I Enero - Junio 2011

71

L C

cipios esenciales en los que supuestamente

se funda la ley 975 de 2005), que prev
como un requisito de procedibilidad para
acceder a beneficios, la entrega de bienes
para restituir a las vctimas. No obstante,
la Comisin Nacional de Reparacin y
Reconciliacin CNRR- admite que los
paramilitares desmovilizados no han
confesado, ni entregado la totalidad de
propiedades que la norma exige, y ninguno
de los bienes ofrecidos por ellos en sus versiones libres han ingresado al Fondo para
la Reparacin a las Vctimas14.
Muchas de las tierras usurpadas violentamente a travs del proyecto paramilitar se
encuentran hoy en manos de personas que
las estn explotando econmicamente. A
travs de cambios normativos contenidos
en estos proyectos de ley, los usurpadores
podran consolidar y fortalecer los beneficios econmicos derivados de la apropiacin
a sangre y fuego de tales tierras.
Uno de esos proyectos de ley es el Estatuto de Desarrollo Rural, que, entre otros
aspectos, pretende otorgar subsidios para
la compra y adecuacin de tierras, y para
la formulacin y ejecucin de proyectos
agroindustriales a quienes presenten
proyectos de alta productividad. Con ese
criterio de asignacin del subsidio, tendrn
notable ventaja proyectos de explotacin
agroindustrial a gran escala que sean respaldados por grandes empresas.
14

72

COMISIN NACIONAL DE REPARACIN

Y RECONCILIACIN CNRR. Informe al
Congreso. Proceso de Reparacin a las Vctimas:
balance actual y perspectivas futuras. Bogot.
2007. p: 105. Disponible en: www.cnrr.org.co/
new/interior_otros/informe_congreso2007.pdf.
44 Decreto 2007 de 2001.

V I Enero - Junio 2011

Algunos de tales proyectos pueden haber

promovido o aprovechado la sistemtica
usurpacin de tierras desarrollada por los
grupos paramilitares, como lo constat la
Defensora del Pueblo en su Resolucin
Defensorial N 39 de 2 de junio de 2005.
Segn la Defensora, se han sembrado
extensos cultivos de palma africana en
territorios usurpados en el Bajo Atrato
(Choc) a comunidades enteras que han
sido previamente obligadas por tales grupos
a desplazarse. En la misma resolucin,
la Defensora verific adems cmo los
grupos paramilitares, durante su incursin
a esas tierras, advirtieron que el territorio
les perteneca y que all estableceran cultivos de palma aceitera. Dicho ultimtum fue
respaldado por el jefe paramilitar Vicente
Castao, quien, das despus, seal: En
Urab tenemos cultivos de palma. Yo mismo
consegu los empresarios para invertir
en esos proyectos que son duraderos y
productivos.15
El proyecto de Estatuto de Desarrollo
Rural admite adems que, as no se tenga
justo ttulo sobre un predio, se demuestre la propiedad a travs de cualquier otra
prueba (art. 121 numeral 2), lo cual permite
legalizar predios que hayan sido usurpados
ilegalmente. El artculo 122 del mismo proyecto fijaba un trmino de prescripcin de
cinco aos incluso para predios adquiridos
de mala fe. Debido al gran cuestionamiento
del que fue objeto por parte de organismos
de control y organizaciones sociales, este
artculo fue excluido del proyecto de ley.
Sin embargo, la supresin del artculo 122
es compensada por otro proyecto de ley,
15

CORTINAS DE HUMO- CUAL REPARACIN

en douglasporlaverdad.blogspot.com/2007/05/
cual-reparacion.html

B Gmez Hernndez

conocido con el nombre de saneamiento

de titulacin de propiedad inmueble.
Este proyecto buscaba flexibilizar los
mecanismos para la titulacin de tierras
para quienes carecieran de justo ttulo y
hubieran inscrito la falsa tradicin. Para
el efecto, el proyecto institua un procedimiento excesivamente sencillo, que exclua
de plano la exigencia de la buena fe sobre
el hecho que dio origen a la posesin y no
estableca excepciones en los casos en que
los poseedores o propietarios originales de
los bienes se encuentren en situacin de
desplazamiento, con lo cual se desconoca
su derecho a la restitucin de los bienes
forzadamente abandonados.
Este Estatuto expedido como la Ley 1152
de 25 de julio de 2007 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional porque
no se cumpli con la obligacin suscrita
por Colombia ante la OIT de consultar a las
comunidades indgenas, ms aun cuando
estas personas tienen vocacin agrcola,
dijo el presidente del alto tribunal, Nilson
Pinilla al explicar la decisin.
El Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152
de 2007) recientemente declarado inconstitucional, fue seriamente cuestionado porque
reflejaba los intereses de quienes durante
aos, aprovechando el uso de la violencia,
concentraron la propiedad o posesin de
las mejores tierras del pas, algunas de ellas
ubicadas en lugares donde se realizaran
megaproyectos y grandes inversiones. Se
tema que los procedimientos previstos en
esta ley consolidaran el despojo de tierras
de la poblacin desplazada mediante argucias que legalizaban la tenencia en manos
de quienes ahora se lucran de la guerra.
Aunque la ley recoga el procedimiento

administrativo de proteccin de tierras16, el

mtodo adoleca de herramientas eficaces
para la recuperacin de tierras, que tomara
en cuenta la situacin de exclusin social y
de extrema vulnerabilidad que padecen los
desplazados.
Esta Ley permita legalizar ttulos de
compraventa adulterados o ilegalmente
fabricados hasta el ao 199717. Si bien la
figura de legalizacin no aplicaba respecto
de terrenos o predios de poblacin desplazada por la violencia o cuando la tenencia
o posesin del demandante tenga origen
en conductas de intimidacin o violencia,
es claro que las personas desplazadas dif cilmente pueden asumir los costos para
la defensa de sus derechos. Bajo esta ley,
los trminos de prescripcin para adquirir
bienes operaban en favor de los poseedores
actuales de fundos abandonados o despojados a familias desplazadas.
16
17

Decreto 2007 de 2001.

El artculo 138 de la ley 1152 de 2007 menciona que acreditan propiedad sobre un predio,
adems de los ttulos originarios expedidos por
el Estado, los ttulos debidamente inscritos
otorgados con anterioridad a la vigencia de esta
ley, en que consten tradiciones de dominio por
un lapso no menor del trmino que sealen las
leyes para la prescripcin extraordinaria. El
trmino que sealan las leyes para la prescripcin extraordinaria es de 10 aos (Ley 791 de
2002 y art. 137 de la ley 1152 de 2007). Adems
de lo anterior, fuera de los ttulos originarios del
Estado, tambin acreditan propiedad privada
sobre las tierras cualquier otra prueba mediante
la cual se demuestre que el dominio del terreno
sali del patrimonio del Estado. Pero la ley no
hace explcitos esos medios de prueba, de suerte
que de esta manera se permiten lavar ttulos
fabricados posteriormente, mediante su compraventa por el gobierno, u otras pruebas que el
proyecto no menciona.

V I Enero - Junio 2011

73

L C

Pese a las disposiciones aparentemente

favorables18, las familias desplazadas en la
prctica tienen anuladas sus capacidades de
defensa en los procedimientos judiciales,
pues deben asumir la carga de demostrar
que el usurpador viene ocupando la tierra de
mala fe. Ellas sobreviven bajo un ambiente
de vulneracin sistemtica de sus derechos,
en muchos casos sin acceder a la ayuda
humanitaria de emergencia luego de meses
e inclusive aos de desplazamiento.
La ley 1152 de 2007 fue declarada
inconstitucional por la Corte Constitucional (Sentencia C-175 de 2009) porque en
su expedicin se omiti el procedimiento
de consulta previa a los pueblos tnicos.
Aun as, preocupa el hecho de que una vez
ms se adelanten iniciativas legislativas
que incorporan las medidas desfavorables
para la proteccin de las tierras de familias
campesinas y pueblos tnicos desplazados
internamente, que contena el Estatuto de
Desarrollo Rural.
Los propsitos del Estatuto de Desarrollo Rural fueron complementados con
18

74

Ley 1152 de 2007. artculo 127, pargrafo 3o.

En cualquier caso, la prescripcin ordinaria,
la prescripcin extraordinaria, los procesos de
saneamiento de la propiedad y los de jurisdiccin coactiva,se suspenden en beneficio de los
desplazados por la violencia y mientras dure el
desplazamiento forzado.
Artculo 132. Los desplazados propietarios o
poseedores de predios rurales, que hayan enajenado o transferido sus derechos en condiciones
tan desfavorables que hagan presumir que no
hubo libertad jurdica en la celebracin, podrn
ejercer las acciones de nulidad, lesin enorme,
rescisin o posesorias;
para lo cual, la prescripcin de las mismas
empezar a correr cuando cese la condicin de
desplazamiento.

V I Enero - Junio 2011

el segundo proyecto de Saneamiento de

Bienes Inmueble dictado con la Ley 1182
de 2008, que establece un procedimiento
breve para sanear ttulos viciados de
propiedades inmuebles tanto en el sector
urbano, no superiores a la media hectrea, como del sector rural, no superiores
a 10 hectreas; precisamente el tamao
promedio de los predios que posean los
hogares desplazados19. Como sucede con la
anterior ley, sta tambin tiene disposiciones que excluyen del proceso los predios
adquiridos mediante violencia, usurpacin
o desplazamiento forzado y aqu las vctimas tampoco cuentan con las garantas y
los recursos para intervenir en el procedimiento en defensa de sus derechos.
Todo esto se da en un contexto donde
los derechos de posesin o tenencia de
tierras de hogares desplazados no estn
amparados por el registro inmobiliario
que si tiene el derecho a la propiedad. Por
lo tanto, las vctimas del desplazamiento
tienen dificultades probatorias para que
19

El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi calcula

que el 57,3% de propietarios rurales son dueos
de predios de menos de 3 hectreas, lo que
representa el 1,.7% del rea predial rural registrada, mientras que predios con tamaos de ms
de 500 hectreas, que representan el 61,2% de la
superficie del rea predial rural registrada tan
slo est concentrado en el 0,4% de propietarios
rurales. En: IGAC, CORPOICA. Zonificacin de
los Conflictos de Uso de las Tierras en Colombia.
Bogot. 2002. De acuerdo a estudios de Pastoral
Social y CODHES, el tamao de los predios
abandonados por las familias desplazadas es de:
(a menos de 5 Has: 33,4%; b) menos de 20 Has:
65,6%; c) ms de 100 Has: 7,6%. Alejandro Reyes.
Dimensiones y Caractersticas del Desplazamiento Forzado en Colombia. Conversatorio
sobre Programas de Restitucin de Bienes convocado por COHRE. Bogot. Julio 11 de 2008.

B Gmez Hernndez

sus derechos sean identificados y protegidos en el proceso dispuesto por la Ley

1182 de 2008.
El mismo anlisis se puede hacer respecto
de la Ley 1183 de 2008, mediante la cual
los poseedores materiales de inmuebles
urbanos de barrios pobres que carezcan de
ttulo pueden registrarse ante una autoridad
administrativa como poseedores regulares,
con el fin de habilitarse para adquirirlos por
prescripcin.
El tercer proyecto es el conocido con
el nombre de Agro Ingreso Seguro, presentado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, que ya fue aprobado como
Ley 1133 de 2007. Al igual que el primero
de los proyectos aqu mencionados, tiene
como propsito la empresarizacin del
campo, a travs del otorgamiento de crditos condicionados a la reconversin del
uso de la tierra para desarrollar proyectos
productivos a gran escala que respondan
a las exigencias del mercado externo (arts.
2 y 3). As, el programa de Agro Ingreso
Seguro otorga beneficios econmicos a
algunos sectores de produccin agrcola,
olvidando que en determinados casos
el desarrollo del modelo agroindustrial
se ha realizado a travs de la comisin
de crmenes de lesa humanidad, como el
desplazamiento forzado, el asesinato y la
desaparicin forzada, limitando de nuevo
el derecho de las vctimas a la restitucin
de las tierras usurpadas por los grupos
paramilitares. En efecto, el programa
no establece mecanismos que permitan
esclarecer cules de los predios que sern
destinados a la implementacin de proyectos productivos han sido usurpados
ilegalmente por los grupos paramilitares.

2.2 La ley 1133 de 2007

y sus reales intenciones
Esta ley20 se origina en el marco de las
discusiones para la aprobacin, por parte
del Congreso de Colombia, del Tratado
de Libre Comercio (TLC) con Estados
Unidos. Caso en el cual es entendible que
su objetivo sea salvaguardar los ingresos de
los productores que se vean afectados por
las distorsiones derivadas de los mercados
externos para asegurar la competitividad
de todo el sector agropecuario nacional. Las
razones que generalmente explican por qu
los gobiernos apoyan y protegen al sector
agrario se pueden resumir en:
- Asegurar la produccin de alimentos
para cubrir las necesidades internas.
- Salvaguardar a los campesinos y agricultores de las consecuencias de situaciones
meteorolgicas perjudiciales y de las
fluctuaciones internacionales de precios.
- Proteger y preservar a las comunidades
rurales21.
Algunos economistas hacen notar que,
en caso de que el TLC se hubiera firmado,
efectivamente uno de los sectores ms
afectados hubiera sido el agrario, dada la
competencia desigual que iban a tener que
afrontar con los subsidios que otorgan al
sector rural, tanto los Estados Unidos como
Europa. Y sin embargo, como bien lo anota
Armando Montenegro, El TLC no se ha
firmado, pero la plata s se est repartiendo

20

21

Ley 1133 de 2007 Por medio de la cual se crea e

implementa el Programa Agro Ingreso Seguro AIS
Organizacin Mundial del Comercio. Qu es
distorsin. Disponible en: http://www.wto.org/
thewto_s/whatis_s/tif_s/grmrm3_s.htm

V I Enero - Junio 2011

75

L C

a chorros22. Por su parte, Rudolf Hommes

afirma que desde sus inicios era evidente
que la poltica de Agro Ingreso Seguro iba
a contribuir a acentuar la concentracin
del ingreso y de la riqueza en el campo
sin claros efectos sobre la produccin, con
consecuencias negativas sobre el mercado
laboral y sin aportar a las condiciones de
abandono y extrema pobreza en las que vive
la poblacin rural 23.
Tanto Montenegro como Hommes
sostienen que, a pesar de los esfuerzos, el
sector agrario va de mal en peor dado que
su crecimiento es menor al del resto de la
economa. Adems, el PIB est creciendo
ms rpidamente que el sector agropecuario; la participacin del sector en el total
de las exportaciones ha decrecido y -como
si fuera poco-el aumento en el despojo de
tierras es inocultable as como el fracaso
de la poltica de prevencin del desplazamiento.
Adicionalmente cabe preguntarse por
qu se subsidian actividades que de todas
formas deberan ser asumidas por los
propietarios de las grandes extensiones de
tierras. E incluso, en caso de la aprobacin
del TLC seran stos los subsidios adecuados para la realidad del pas? Lo cierto es
que los resultados indican que el objetivo
no se est logrando y esto se reconoce en

22

23

76

EL ESPECTADOR.COM. Horribles subsidios.

26 de septiembre de 2009. Disponible en: http://
www.elespectador.com/tlc/columna163585horribles-subsidios
HOMMES. Rudolf Momento para ser audaces.
28 de septiembre de 2009. Disponible en: http://
www.portafolio.com.co/opinion/columnistas/
rudolfhommes/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-6216047.html

V I Enero - Junio 2011

que ha venido cayendo la productividad o el

valor de la produccin por hectrea.
La ley es clara en anotar que el Programa
Agro Ingreso Seguro se enmarca dentro
de las acciones previstas por el gobierno
nacional para promover la productividad
y competitividad, reducir la desigualdad en
el campo y preparar al sector agropecuario
para enfrentar el reto de la internacionalizacin de la economa24. En el pargrafo
1 del Artculo Tercero dice adems: Para
todos los efectos, se debe entender que los
apoyos econmicos directos o incentivos son
una ayuda que ofrece el Estado sin contraprestacin econmica alguna a cambio, por
parte del particular. Se entregan de manera
selectiva y temporal, dentro del ejercicio
de una poltica pblica, siendo potestad
del gobierno nacional seleccionar, de una
manera objetiva, el sector que se beneficiar
con el apoyo econmico directo o incentivo y
el valor de los mismos....
La ley tambin prev que el Comit
Intersectorial -integrado por los Ministros
de Agricultura y Desarrollo Rural (quien
lo presidir), Hacienda y Crdito Pblico,
Comercio, Industria y Turismo; el Director
del Departamento Nacional de Planeacin;
los respectivos presidentes de: el Fondo para
el Financiamiento del Sector Agropecuario
(FINAGRO), la Sociedad de Agricultores
de Colombia (SAC), la Federacin Nacional
de Ganaderos (FEDEGAN) y la Federacin
Nacional de Avicultores (FENAVI); el
Gerente General de la Federacin Nacional de Cafeteros y un representante de los
pequeos agricultores-, est encargado de:
24

AGRO INGRESO SEGURO. Ley 1133 de 7 de abril

de 2007. Artculo Segundo. Disponible en: http://
www.ais.gov.co/sitio/index.php?option=com_
docman&task=search_result&Itemid=141

B Gmez Hernndez

- Asesorar al Ministerio en la distribucin

de los recursos asignados en cada vigencia.
- Asesorar en el diseo de la metodologa de cuantificacin, asignacin y
distribucin por producto de los apoyos
econmicos directos a que se refiere la
Ley, sobre la base de criterios tcnicos.
- Asesorar en el diseo y ejecucin de los
apoyos para la competitividad a travs de
incentivos a la productividad, crditos
para la modernizacin y la reconversin
productiva e instrumentos de comercializacin.
- Disear e implementar los mecanismos
de seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecucin del programa.
- Evaluar anualmente los resultados de
la ejecucin del programa y adoptar las
modificaciones que considere pertinentes.
- Adoptar su propio reglamento.
Los requisitos para acceder a los subsidios no reembolsables, segn el ex ministro
Andrs Felipe Arias son: ser colombiano,
ser empresario del campo, cumplir con los
requisitos, sacar el puntaje y aportar los
recursos necesarios. (Subrayados nuestros)
Es de anotar que los Trminos de Referencia para aplicar a los subsidios exigen
que el proponente (incluyendo a los campesinos y pequeos agricultores) demuestre
que posee de sus propios recursos, como
contrapartida, al menos el 20% del total
del subsidio que est solicitando. Tambin
se hace claridad en que el proponente, que
asuma mayor valor de contrapartida, obtendr mayor puntaje, as como aquel proyecto
que ms hectreas beneficie con riego. Es
decir, quien demuestre mayores recursos

y mayor tenencia de tierra, es quien mayor

puntaje obtiene y, obviamente, quien finalmente acceder a los subsidios.
La evaluacin de los proyectos es realizada por el Instituto Interamericano de
Cooperacin para la Agricultura (IICA).
Pero la decisin final sobre la asignacin
de subsidios es tomada por el Comit
Intersectorial, que como se sabe est
constituido por al menos cinco personas
con rango ministerial. El IICA se limita a
presentar una lista de los proyectos que
cumplen con las condiciones de la ley,
pero la calificacin que haga el Instituto
no es obligatoria para el Comit y es ste
quien en efecto, escoge a los beneficiarios
del Programa.Para decirlo en forma resumida: los Trminos de Referencia inclinan
la balanza en favor de los ricos y el Comit
con sus cinco ministros decide a quienes
repartirles la plata.
Las inversiones financiables a travs de
esta lnea especial son: la produccin y
mantenimiento de cultivos; la adquisicin
de maquinaria y equipos nuevos; la adecuacin de tierras; y la infraestructura para
la produccin y la transformacin.
Segn el ministro Andrs Fernndez
Acosta, con la lnea de crdito DTF-2 se
han financiado 81.000 proyectos agropecuarios, de los cuales 73.000 pertenecen
a pequeos productores. Es el caso, por
ejemplo, de Omar Aparicio Jimnez del
municipio de Curit, Santander, a quin
se le aprob un crdito por $28.953 pesos;
segn lo indica la pgina del ministerio,
este campesino tiene un plazo hasta de 15
aos para pagarlo, a una tasa de inters del
2% anual. En su gran mayora, los prstamos (2007, 2008, 2009) hechos a pequeos
productores oscilan entre los $200.000 y
V I Enero - Junio 2011

77

L C

Tabla 1. Recursos entregados bajo el Programa Agro Ingreso Seguro

Aos
2007 y 2008
2007 y 2008
2007
2007 y 2008
2007 y 2008
2008 y 2009
2008
2008
2008
2009
2008
2008
2007
2008
2009

Familias

Familias Lacouture
Familias Vives
Familias Fernndez de Castro
Familias Posada Grillo
Familias Cuello
Familias Dvila Abondano
Familias Villamizar
Familias Solano Tribn
Familias Riveros Paz
Familias Sardi de Holgun
Familias Rengifo Vlez
Presidente de la Asociacin de Fiduciarias
Familias Rojas Jimnez*
Senador Hctor El Rojas
Familias Meja Marulanda
Senadora Liberal de Pereira (2002 2006)
Familias Ochoa Daza
(Hermano del Ex alcalde de Valledupar)
Familias Carvalho y Daz Saavedra**
Total

Monto ($)
$ 11.996.021.399
$ 7.068.996.154
$ 942.130.880
$ 1.037.639.245
$ 490.266.052
$ 2.982.577.988
$ 496.400.000
$ 2.140.076.889
$ 1.622.063.767
$ 200.000.000
$ 35.466.764
$ 37.961.000
$ 112.020.641
$ 283.097.500
$ 1.439.695.770
$ 30.884.414.049

*Corresponde al Senador Hctor El Rojas del Partido Liberal en: www.raznpublica.org.co/wp-includes/plugins/paste/

blank.htm **Hernando Carvalho fue el Presidente del Fondo Nacional del Ahorro y Nstor Daz Saavedra Director de la
DIAN. Ambos socios de Agroindustria El Conuco S.A.

Fuente: Cuadro de elaborado utilizando las cifras de la pgina web del programa AIS y del comunicado de prensa
del Ministerio de Agricultura del 30 de septiembre de 2009 sumando todos los montos correspondientes a un
mismo apellido.

los $3.000.000 (hay montos de $26.000,

$50.000, $60.000, $80.000)25.
En contraste, algunas cifras de familias
prestantes beneficiarias del Programa
Agro Ingreso Seguro (Tabla 1)
Las cifras ilustran los hechos, pero no
sobra recordar que algunos medios subrayan que ciertos beneficiarios del Programa
AIS a su vez contribuyeron a las campaas
25

78

MINISTERIO DE AGRICULTURA. Programa

Agro Ingreso Seguro. Disponible en: www.ais.
gov.co/sitio/

V I Enero - Junio 2011

de eleccin del presidente Uribe en 2002

y 2006. Pero no menos importante es
reflexionar sobre quines financiaron las
aspiraciones presidenciales del ex ministro
Andrs Felipe Arias, como lo insinuaron
algunos medios.
En tales condiciones, las tres iniciativas
aqu comentadas pueden conducir a la
consolidacin del despojo sistemtico de
predios rurales a la poblacin campesina,
utilizando como herramienta la financiacin estatal bajo el supuesto de fortalecer la
explotacin agroindustrial, lo que impedira
la restitucin de los bienes a las vctimas de

B Gmez Hernndez

usurpacin. Ms an, la poltica que anima

a estos tres proyectos se sintoniza con el
marco diseado por el Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006 (y reiterado en el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2010), que
privilegia a los que considera como los productos agropecuarios primordiales, que
corresponden a cultivos que exigen grandes
capitales y son de tardo rendimiento, como
la palma aceitera, el cacao y el caucho, entre
otros.
Ya la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en su Tercer Informe sobre
la situacin de los derechos humanos en
Colombia en 1999, haba insistido en la
estrecha relacin entre desplazamiento
forzado y despojo de tierras. Por su parte,
la ley 975 ha dispuesto como uno de sus
principios el derecho a la reparacin de las
vctimas (art. 8). En el caso particular de las
vctimas de despojo de tierras este principio debe materializarse, en concordancia
con los parmetros internacionales, en la
restitucin de los bienes usurpados, como
mecanismo de reparacin principal.
Sin embargo, la ley 975 no prev como
mecanismo preferencial la restitucin de los
bienes usurpados. Por el contrario, establece
un fondo comn en donde se acumulan los
bienes entregados por los paramilitares, sin
prever mecanismos que permitan reconocer los derechos individuales o colectivos
de las vctimas de usurpacin de tierras, y
opta preferentemente por medidas de reparacin colectiva o simblica para ellas.
El Comit de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas
ha recomendado al Estado colombiano
solucionar efectivamente los problemas
de pobreza y desigualdades en las reas
rurales. Para ello se requiere proteger la

propiedad campesina y asegurar la restitucin de tierras que han sido usurpadas por
los grupos paramilitares y que estn siendo
utilizadas para grandes proyectos agroindustriales, e implementar una autntica
reforma agraria como componente indispensable para la superacin del conflicto
armado interno.
Por el contrario la adopcin de disposiciones legislativas que estimulen el aumento
en los niveles de concentracin de la tierra,
como los tres proyectos de ley aqu reseados, niega los derechos de las vctimas a una
reparacin integral y aleja las posibilidades
de justicia y paz en el pas.

2.3 La nueva ley de victimas y de

tierras
A la par con el futuro de la nueva ley de
vctimas, surge una nueva discusin sobre
la restitucin de tierras a vctimas del conflicto a raz de dos pronunciamientos de la
Corte Constitucional tomadas durante los
ltimos meses: el auto 008 del 26 de enero
de 2009, que confirma el estado de cosas
inconstitucional frente a la poblacin desplazada y ordena, entre otras, formular una
poltica de tierras, y la sentencia C-175 del
18 de marzo pasado, que declar inconstitucional el Estatuto de Desarrollo Rural,
el cual inclua medidas de proteccin de
tierras para vctimas del conflicto.
La ley de vctimas, por su parte, incluye
todo un captulo de restitucin de bienes,
con mecanismos como las zonas de atencin prioritaria para reparar a las vctimas
por las violaciones a los derechos sobre la
tierra, exenciones en el pago de impuestos y
servicios pblicos de los bienes usurpados y
facilidades para demostrar que se es vctima
de expropiacin ilegal (como gratuidad del
V I Enero - Junio 2011

79

L C

proceso y el hecho de que quien se apropia

del bien es quien debe probar que lo adquiri legalmente).
No obstante, por una parte, para expertos
en el tema de tierras haran falta medidas
adicionales, no contempladas en el proyecto
de ley y exigidas por la sentencia C-175,
para garantizar la restitucin. Y por la otra,
algunos sostienen que la razn por la que
la Corte tumb el Estatuto de Desarrollo
Rural podra aplicarse tambin a la Ley de
Vctimas: no se consult con comunidades
indgenas y afrocolombianas, lo cual sera
necesario por tener que ver con sus territorios, entre otras de sus falencia, una opcin
que ya se plantea incluso entre entidades
del gobierno es empezar a formular una
ley exclusivamente para tierras, que recoja
lo que se cay del Estatuto de Desarrollo
Rural, lo propuesto en el captulo de restitucin de bienes de la ley de vctimas y lo
que orden la Corte frente a la poltica de
tierras.

Conclusiones
Como conclusin general de la realidad
de la tenencia de la tierra en Colombia
se puede afirmar que el 52% de la tierra
est en manos del 1,15% del total de la
poblacin. Dato que refleja a su vez una
realidad conocida por la mayora, pero
que en nmeros concretos luce mucho
ms terrible: el coeficiente de Gini (el ms
aceptado por investigadores para medir la
desigualdad) llega al 0,85 en una escala de
0 a 1, convirtiendo de esta forma a Colombia en uno de los pases ms desiguales del
hemisferio.
Las polticas agrarias que se han
emprendido en Colombia por ms de tres
dcadas no han servido sino para una cosa:
80

V I Enero - Junio 2011

hacer ms ricos a los ricos, por medio de

la acumulacin de grandes terrenos. Los
pobres, por oposicin, se quedan cada
vez con menos. Esto, sumado obviamente
al conflicto armado interno que azota a
Colombia desde hace aos (con lo que
surgen, de paso, despojos violentos y masivos de tierra que ascienden a la cifra de
6,6 millones de hectreas) multiplica esa
brecha inequitativa que nos caracteriza.
El modelo de desarrollo agrario que se
ha venido aplicando en Colombia en las
ltimas dcadas solo ha favorecido an
ms la concentracin de tierras. Despus
de la apertura econmica, la lgica de
ms mercado y menos Estado, sumado
al debilitamiento de las instituciones y
al control de territorios por parte de los
grupos armados ilegales dejaron como
resultado una estructura agraria inequitativa. Toda la estructura de tenencia de la
tierra y estructura agraria que tiene el pas
impiden y dificultan el desarrollo humano.
La tierra en Colombia, adems, se
ha convertido en un bien especulativo
que se acumula para obtener rentas sin
ningn esfuerzo productivo. Es smbolo de
riqueza, estatus, y prestigio social, algo que
no ocurre en otros pases. Eso explica en
parte las luchas que se han dado por tenerla
y es una de las razones por las cuales no
han prosperado las reformas agrarias que
se vienen intentando desde los aos 30 del
siglo pasado.
Analizadas las tres iniciativas sobre
tierras y poltica agraria en el Gobierno de
lvaro Uribe aqu comentadas, estas solo
conducen a la consolidacin del despojo
sistemtico de predios rurales a la poblacin
campesina, utilizando como herramienta
la financiacin estatal bajo el supuesto de

B Gmez Hernndez

fortalecer la explotacin agroindustrial, lo

que impedira la restitucin de los bienes a
las vctimas de usurpacin.
Ms an, la poltica que anima a estos
tres proyectos se sintoniza con el marco
diseado por el Plan Nacional de Desarrollo
2002-2006 (y reiterado en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2010), que privilegia
a los que considera como los productos
agropecuarios primordiales, que corresponden a cultivos que exigen grandes
capitales y son de tardo rendimiento.
El anlisis de la ley de Victimas y su acpite de restitucin de tierras nos permite
concluir, la Ley es limitada, es iimperfecta,
incompleta. Incluso de tener xito slo nos
devolvera a un statu quo muy insatisfactorio.
Adems, no es tan claro que el Estado
tenga la capacidad para responder a las
demandas que exige su implementacin.
Aqu hay cinco preguntas bsicas.
Ser capaz de proveer seguridad a los
lderes campesinos que interactuarn con
el proceso? Podr recoger y procesar la
informacin necesaria para desarrollarlo
de manera clara y consistente? Podr
financiarlo? Podr superar, o evitar, la
infiltracin y la oposicin por parte de
lites violentas y criminalizadas y grupos
armados ilegales? Podr acompaar
los esfuerzos productivos de la pequea
propiedad campesina? Responder a esas
inquietudes no es fcil. Hay vacos significativos, por ejemplo en trminos de
manejo y sistematizacin de informacin,
un tema lleno de intrincados problemas
tcnicos. En algn momento habr que
pensar en serio el tema de los impuestos, y
en particular del predial.

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