Anlisis de capacidades institucionales

en municipios chilenos
Claudia Mercado Cerroni
Resumen
El siguiente trabajo, es un anlisis sobre capacidades institucionales, en municipios
chilenos. Tiene por objetivo indagar sobre las estrategias que estos organismos han
generado en su interior, con el fin de hacer frente al rpido incremento en el nmero
de responsabilidades de que han sido objeto desde principios de los 90. En este
sentido, el grado de profesionalizacin de sus funcionarios, las modalidades de
autoevaluacin, la planificacin, la relacin con el entorno, las instancias de
participacin ciudadana, los niveles de transparencia, la reglamentacin interna, entre
otros, son variables de inters para esta investigacin. As mismo se busca determinar
la incidencia de factores geogrficos, socioeconmicos y polticos en la construccin
de capacidades para los gobiernos locales en Chile.
Palabras claves Descentralizacin, capacidades institucionales, formacin de
capacidades, desarrollo local

Abstract
The following article is an analysis of institutional capacities in chilean local
goverments. Its purpose is to enquire about the inner strategies that these organisms
have developed in order to face the fast growth in the number of responsabilities
since the beggining of the 90s. In this sense, the degree of public servant
professionalization, modalities of autoevaluation, planning, relation with the
environment, instances of citizen participation, levels of transparency, inner
regulations, within others, are chief variables in this study. In the same way, it
pretends to determine the influence of geographical, socioeconomical and political
factors in the building of local goverment capacities in Chile.

Key words Desentralization, institutional capacities, capacity building , local

development
1

Introduccin
Hacia principios de los aos 80, comienza en Latinoamrica un proceso descentralizador que
conlleva el traspaso progresivo de poder, recursos y responsabilidades, al mbito subnacional. 1
En varios pases, este fenmeno estuvo asociado al trmino de los gobiernos militares, y signific
el regreso de las elecciones para autoridades locales, en pases como Argentina (1983), Brasil
(1985) y Chile (1992). Al mismo tiempo, algunos servicios bsicos, que hasta el momento eran
ejercidos por el poder central, fueron derivados hacia estos niveles de gobierno. La educacin
primaria por ejemplo, fue descentralizada a niveles intermedios en Argentina o Colombia,
mientras que en Chile, en buena medida fue traspasada hacia los municipios.2
A pesar de que los procesos de descentralizacin, poseen una temporalidad comn para la mayor
parte de Amrica Latina, resulta fundamental distinguir entre los distintos niveles de profundidad
que alcanza este fenmeno en contextos nacionales heterogneos.
En este sentido, en pases unitarios como Chile, Colombia y Bolivia, el nfasis se ha puesto en
los niveles municipales (por su cercana con la ciudadana), y luego paulatinamente se ha ido
avanzando hacia niveles intermedios. En pases federales en cambio, la descentralizacin se ha
orientado principalmente a las provincias o estados, y estos a su vez son libres de determinar un
nivel mayor de descentralizacin hacia sus municipios, lo que solo ocurre excepcionalmente. 3

1 Tim Campbell y Harald Fuhr, Leadership and innovation in subnational

government: case studies from Latin America (World Bank Publications, 2004); Ariel
Fiszbein, The emergence of local capacity: Lessons from Colombia, World
Development 25, n.o 7 (1997): 1029-43.
2 Shahid Jave Burki, Guillermo Perri, y William Dillinger, Beyond the Center:
Desentralizating the State. (World Bank Latin American and Caribbean Studies,
1999).
2

Si bien la historia de la normativa que regula el aparato municipal en Chile es de larga data, para
fines de esta investigacin es necesario sealar que en el transcurso de los ltimos 20 aos, y
como ha ocurrido tambin en pases vecinos, los municipios ha visto incrementado en forma
sustancial el nmero de funciones y tareas que deben desempear, en directo beneficio de la
comunidad.4 A sus funciones privativas, como la realizacin del Plan de Desarrollo Comunal,
mantencin del aseo y ornato, o la aplicacin de disposiciones sobre transporte y urbanismo se
han sumado una serie de responsabilidades compartidas: educacin y cultura, salud pblica,
proteccin del medio ambiente, asistencia social y jurdica, capacitacin, promocin del empleo,
fomento productivo, turismo, deporte y recreacin entre otras. 5 Al 2010, la Subsecretara de
Desarrollo Regional, contaba 346 comunas, distribuidas en 54 provincias y 15 regiones a lo largo
del territorio nacional.6
Es pertinente entonces preguntarse, cmo los municipios han ido adaptndose a estos cambios
(estrategias utilizadas para la atraccin de nuevos recursos, estilo de liderazgo, instancias de
participacin ciudadana, vnculos con otros organismos pblicos o privados, etc.) y cules son los
obstculos con los que han ido encontrndose en este proceso, en la bsqueda por desarrollar

3 Ivn Finot, Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo

local, vol. 38 (United Nations Publications, 2003).
4 Ricardo Nuez, Realidad y desfo del municipio chileno. (Universidad Autnoma
de Chile, 2006).
5 Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, Biblioteca del Congreso
Nacional de Chile, 2006.
6 SUBDERE, SUBDERE, www.subdere.cl, 2014,
http://www.subdere.gov.cl/documentacion/regiones-provincias-y-comunas-de-chile;
Juan Pablo Valenzuela, Anlisis Prospectivo de Los Gobiernos Subnacionales En
Chile.pdf (Banco Interamericano del Desarrollo, 2007).
3

capacidades institucionales que le permitan hacer frente a los nuevos desafos y realizar una
gestin exitosa a nivel local.
Qu es la capacidad institucional?
El concepto capacidad institucional, comienza a utilizarse en Amrica Latina, en los aos 80,
en el contexto de lo que algunos autores han denominado las reformas de segunda generacin,
cuyo objetivo es recuperar el rol central de Estado como eje fundamental para el desarrollo, y que
reposicion a las instituciones como foco central tanto de las investigaciones tericas como de las
agendas gubernamentales. 7
Dentro de este paquete de reformas es posible identificar distintos periodos, durante los cuales
este trmino se ha ido modificando a fin de adaptarse a los cambios en el contexto
latinoamericano, y facilitar su sistematizacin para la investigacin. As, para mediados de la
dcada del 80 las reformas apuntaron principalmente al denominado fortalecimiento
institucional,

que

busc

una

reestructuracin

nivel

organizacional,

apuntando

fundamentalmente al mejoramiento de las estructuras internas.8

Hacia 1990, comienza un nuevo periodo, durante el cual se da paso a la idea del buen gobierno,
que centrar su atencin en la capacidad del Estado de implementar polticas pblicas adecuadas,
administrar eficiente y equitativamente los recursos, aplicar criterios de transparencia, y
7 Pedro Talavera y Marianela Armejo, Instituciones y desarrollo: reformas de
segunda generacin en Amrica Latina, APUNTES DEL CENES 27, n.o 44 (2010),
http://virtual.uptc.edu.co/revistas2013f/index.php/cenes/article/view/228.
8 Sonia Ospina, Construyendo capacidad institucional en Amrica Latina: el papel
de la evaluacin como herramienta modernizadora, en Ponencia presentada en el
VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa, Portugal, 2002, 8-11,
http://www.geolatina.net/IDEAS/documentos/monit_herramienta.pdf.
4

responder a las demandas de la ciudadana, en la bsqueda por incrementar el bienestar social. A

estas alturas, existe ya consenso a nivel internacional, respecto de la imposibilidad de
funcionamiento adecuado, tanto del mercado como de las democracias, sin un conjunto de slidas
instituciones pblicas que avancen hacia el desarrollo.9
Durante los primeros aos del siglo XXI, se vuelve la atencin hacia el entorno gubernamental,
en busca de articular capacidad administrativa y capacidad poltica.

10

Esto significa incorporar a

la administracin diferentes actores tanto pblicos y privados; es decir, brindar espacios a la

ciudadana en general para formar parte en distintos niveles de las soluciones a los problemas de
orden social.11
Ahora bien, en la actualidad la nocin de capacidad institucional (que, como se ha sealado,
refiere a mucho ms que la organizacin interna), es interpretada de diversas maneras. Rosas, ha
realizado una revisin de literatura que ha permitido luego de un proceso de categorizacin dar
origen a la tipologa que se presenta a continuacin. Segn este autor, podramos distinguir a lo
menos tres tipos de capacidad: a) Capacidad indicada: entendida como el potencial para cumplir
tareas. En esta lnea se encuentran autores como Migdal, Sikkink, y Oslak. 12 b) Capacidad
efectiva: asociada al desempeo gubernamental, apuntando fundamentalmente a la creacin de
9Fiszbein, The Emergence of Local Capacity. Ospina, Construyendo capacidad institucional
en Amrica Latina

10 Naid Duque Cante, Anlisis de factores de capacidad institucional en

municipios pequeos de los departamentos de Boyac y Cundinamarca.,
Cuadernos de Administracin 28, n.o 47 (2012),
http://search.ebscohost.com/login.aspx?
direct=true&profile=ehost&scope=site&authtype=crawler&jrnl=01204645&AN=860
28842&h=mFqcuOrXFa8WLPWtHKbbuG3gbFgW1gZ%2F3HGiODuxYNg
%2FdMzJA4cfqVFFgrbVhL4dv91OzfCY72ALQiE6ieQgyw%3D%3D&crl=c.
11 Ospina, Construyendo capacidad institucional en Amrica Latina.
5

polticas pblicas. c) Capacidad como producto o resultado de un proceso: es decir, como

destrezas producidas. Exponentes de esta definicin son Hildebrand y Grindle, Land, Burns y
Ospina. Para ellos la capacidad institucional, tiene que ver con la habilidad para realizar las tareas
con efectividad, eficiencia y sustentabilidad.13
Una ltima aproximacin al concepto, se refiere a la capacidad institucional, como la habilidad
de los gobernantes, para recoger demandas de la poblacin y representar por medio de sus
decisiones, los intereses e ideologa de la misma. En el mismo sentido, operan las definiciones
que se acercan al concepto de governance. 14
Fiszbeim (1997), en su estudio The Emergence of Local Capacity: Lessons from Colombia
busca operacionalizar el concepto de capacidad institucional, a fin de otorgar un marco
conceptual que haga posible su estudio. Para el autor, el trmino se limita bsicamente a la
existencia de instrumentos, que posibilitan el desempeo local exitoso.

Esta batera de

instrumentos, puede ser dividida en tres componentes fundamentales, a ser observados a la hora
de evaluar la capacidad institucional. Estos son: labor, capital, y technology. El primer
componente, (labor), refiere a los recursos humanos disponibles, tanto en cantidad, como en
preparacin en funcin de las tareas que deben realizar en los cargos especficos. 15 Aqu no ser
suficiente atender al nivel de profesionalizacin de un municipio. Habr que detenerse tambin a
12 Kathryn Sikkinki, Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil, y la
Argentina. Un enfoque institucionalista., Desarrollo Econmico 128 (1993).
13 Anglica Rosas Huerta, Una ruta metodolgica para evaluar la capacidad
institucional, Poltica y cultura, n.o 30 (2008): 119-34.
14 Ibid.
15 Ariel Fiszbein, The emergence of local capacity: Lessons from Colombia, World
Development 25, n.o 7 (1997): 1029-43.
6

observar la afinidad entre profesiones y funciones. El segundo componente, el capital, dice

relacin con los recursos disponibles para la funcin administrativa y la implementacin de
polticas, planes y programas. Abarca tanto recursos monetarios como materiales, que cooperan a
la realizacin de tareas (inmuebles, vehculos, implementos tecnolgicos, etc.). Por ltimo, ser
necesario considerar como parte de las capacidades de una institucin,

los procesos

organizacionales de la misma. Factores como la planificacin, evaluacin, distribucin de

funciones y responsabilidades, ser parte de este ltimo tem, que es denominado por el autor
thecnology.16
La evolucin de la idea de capacidad institucional, va a su vez de la mano con el nfasis en los
niveles locales de gobierno alrededor de Amrica Latina, que, como ya hemos sealado es
consecuencia de un proceso de descentralizacin, que aparece con el objetivo de apuntar tanto a
la democratizacin como al fortalecimiento de la funcin estatal.17 Chile, sin duda no ha estado
ausente de este proceso.

18

Distintos autores contemporneos, han entendido la capacidad

institucional, sobre todo en los gobiernos locales, como un elemento indispensable para alcanzar
el desarrollo19, as como la base sobre la cual ser posible asumir nuevas funciones, en la

16 Ariel Fiszbein, The emergence of local capacity: Lessons from Colombia, World
Development 25, n.o 7 (1997): 1029-43.
17 Cante, Anlisis de factores de capacidad institucional en municipios pequeos
de los departamentos de Boyac y Cundinamarca.
18 AMRA, Plan de fortalecimiento de la gestion asociativa Regin de La Araucana
(Temuco: AMRA, s. f.).
19 Ambuj D. Sagar, Capacity development for the environment: a view for the
South, a view for the North, Annual Review of Energy and the Environment 25, n.o 1
(2000): 377-439.
7

dinmica permanente de descentralizacin en la que est inmerso nuestro continente. 20 Esto

ltimo considerando que en sus manos se encuentra un nmero importante de servicios (salud,
educacin, urbanismo,etc.), que inciden notablemente en el desarrollo de un territorio. 21 Al
respecto, Harris, seala que suele haber un crculo vicioso entre la administracin para el
desarrollo local, bajos ndices de capacidad institucional, y la insuficiencia de recursos a los que
las unidades administrativas menores deben hacer frente.
Por ltimo, el PNUD ha sealado que capacidades institucionales y desarrollo humano, tienen
una relacin recproca, en la medida en que se supone que a mayor desarrollo humano,
contaremos con una base mnima para propiciar mayores capacidades (mayores ingresos, mayor
educacin, individuos mejor preparados para la participacin en las decisiones pblicas). Por
otro lado, y ms importante an, es que a mayores capacidades institucionales, se posibilita la
generacin de

procesos de aplicacin de polticas pblicas eficaces 22 que irn en directo

beneficio de las personas.23

Dadas las caractersticas de la administracin en Chile, y siendo las municipalidades entidades
con personalidad jurdica y patrimonio propio, es pertinente pensar que las comunas ms pobres
se ven envueltas en un crculo en que no cuentan con los recursos para aumentar su capacidad de
20 lvaro Senz Andrade, Estndares para la medicin de la gestin del desarrollo
local, Cadernos EBAPE. BR 4, n.o 4 (2006): 1-30.
21 Campbell y Fuhr, Leadership and innovation in subnational government.
22 Vctor Ramiro Fernndez et al., Capacidades estatales y desarrollo regional:
realidades y desafos para Amrica Latina (SciELO Chile, 2006),
http://www.scielo.cl/pdf/eure/v34n101/art10.pdf.
23Sergio Boisier, ed., Desarrollo (local) De Qu Estamos Hablando?,. Informe sobre
desarrollo humano Jalisco 2009. Capacidades para el desarrollo humano local (Mexico D.F,
2009).

gestin, que le permitir adems incrementar sus posibilidades de absorber recursos nuevos. Es
en esta lgica que resulta razonable atender a las recomendaciones realizadas por el PNUD, el
cul luego de analizar algunos casos emblemticos en Mxico, advierte sobre la importancia de
incidir desde instancias externas sobre las capacidades institucionales, cuando el objetivo
perseguido es terminar con las desigualdades. 24
Factores que inciden en la formacin de capacidad institucional
Dicho todo lo anterior, es preciso indagar, sobre aquellos factores que incentivan, facilitan, o por
el contrario obstaculizan el desarrollo de capacidades institucionales.
El entorno poltico
A simple vista, el desarrollo de capacidades, es un factor indispensable para la efectividad de la
accin pblica. En este sentido, es lgico pensar que una buena gestin, concentra el inters de
los actores polticos que se encuentran en competencia por obtener el poder, y/o perdurar (ya sea
en lo personal, o en lo que respecta a la colectividad de pertenencia) en el mismo.
Sin embargo, el fortalecimiento de capacidades encuentra una piedra de tope en la naturaleza
poltica de los gobiernos, puesto que una burocracia altamente capacitada (que implica altos
niveles de participacin ciudadana, mecanismos de evaluacin

y control, transparencia,

accountability, capacitacin permanente y buenos ndices de profesionalizacin entre otros) limita

las posibilidades de los lderes partidistas y gubernamentales de incurrir en prcticas clientelistas,
basadas principalmente en el uso poltico de los aparatos burocrticos.

25

As, Brbara Geddes

insiste en sealar que los lderes polticos se enfrentan a una disyuntiva donde el fortalecimiento

24 Ibid.
9

de las capacidades institucionales, est en directa relacin con la necesidad de renunciar a

prcticas como la posibilidad de ofrecer empleos de gobierno o contratos discrecionales a cambio
de favores de campaa, por ejemplo.26
En un anlisis realizado a gobiernos municipales en Mxico en el ao 2007, Carlo Moreno James,
concluye que la competitividad en elecciones municipales, as como la alternancia poltica se
constituyen como factores que influyen en el estmulo para la formacin de capacidades
institucionales. As mismo, seala respecto de las reglas del

juego democrtico, que la

posibilidad de reeleccin pareciera contribuir al inters por elevar los estndares en la gestin.27
Factores socioeconmicos y geo-demogrficos
El estudio realizado por Fiszbeim, en municipios de Colombia con experiencias exitosa de
fortalecimiento de capacidades, concluye que el nmero de habitantes, es decir, el tamao de una
comuna, no es necesariamente un predictor de capacidad. Dicho de otro modo, es posible
conseguir niveles altos de capacidad en municipios pequeos. Algo similar sucede con la
distancia respecto del centro administrativo, y las condiciones de aislamiento geogrfico.28
El capital econmico con que cuenta un municipio, o ms bien la insuficiencia del mismo, es un
elemento que sin duda incide sobre el desarrollo de capacidades. En primer lugar, porque limita
la contratacin de personal idneo, y ante la imposibilidad de generar nuevas unidades,
25 Carlos Moreno JaiMes, The Political Boundaries of Institutional Capacity: an
Analysis of Municipal Governments in Mexico, revista deficiencia poLtica 27, n.o 2
(2007): 131-53.
26 Ibid.
27 Ibid.
28 Fiszbein, The emergence of local capacity, 1997.
10

sobrecarga al personal existente. As lo muestra en sus conclusiones el anlisis sobre factores de

capacidad que se realiz en municipios pequeos de Colombia.29 Es decir, se logra elevar los
niveles, pero rpidamente se genera una rotacin de personal que vuelve la institucin a foja cero
en trminos capital humano capacitado en la realizacin de sus funciones. Lo mismo ocurre con
la posibilidad de obtener los insumos mnimos indispensables para la aplicacin de planes y
programas. Como lo seala Fizbeim, hay recursos materiales que definen el xito o el fracaso en
la implementacin de medidas que pudieran resultar muy prometedoras en el papel. 30
Metodologa
Para este estudio, se utiliza la base de datos del Diagnstico nacional 2013: calidad de la gestin
municipal del ao 2013, elaborada por la Subsecretara de Desarrollo Regional, y que fue
respondida por 280 municipios chilenos en forma voluntaria. Esta encuesta, nos proporciona
datos pertinentes para aproximarnos a un diagnstico de la capacidad administrativa de los
gobiernos locales en Chile, aun cuando no ha sido diseada con la intencin de medir
capacidades institucionales.
La SUBDERE, determina que este instrumento de diagnstico debe ser aplicado por las mismas
municipalidades, y respondida en grupos que no superen las 15 personas, y que contemplen a lo
menos los siguientes funcionarios: alcalde o alcaldesa, director de finanzas, jefe de personal,
director de control, directora de obras, director de trnsito, director de desarrollo comunitario,
secretaria de planificacin, administrador municipal, secretario municipal, y representantes de
asociaciones de funcionarios de la municipalidad. Los resultados del trabajo debieron ser
29 Cante, Anlisis de factores de capacidad institucional en municipios pequeos
de los departamentos de Boyac y Cundinamarca.
30 Fiszbein, The emergence of local capacity, 1997.
11

enviados, acompaados de un acta en donde se dej constancia de la asistencia, a fin de entregar

fiabilidad a los resultados.
El nmero de comunas (observaciones) por regin, se describe en la siguiente tabla:
Tabla n 1. Nmero de observaciones segn regin

Fuente: elaboracin propia con datos entregados por la SUBDERE en el Diagnstico Nacional 2013: calidad de la gestin municipal.

El instrumento elaborado para el levantamiento de datos tiene 78 preguntas, con cuatro

alternativas de respuesta cada una. Las preguntas se han agrupado a su vez en doce mbitos de
gestin a saber: estrategia, liderazgo, competencias de las personas, capacitacin, bienestar y
seguridad en el trabajo, ingresos municipales, presupuesto municipal, recursos materiales,
satisfaccin de usuarios y usuarias, comunicacin con usuarios y usuarias, procesos de prestacin
de los servicios municipales, y proceso de apoyo para la prestacin de servicios municipales.
Se genera entonces para cada uno de estos mbitos, una variable sumativa que representa el
puntaje total obtenido por mbito para cada una de las comunas. Luego, una nueva variable,
indica el puntaje total comunal que contempla la suma total de puntajes de los 12 mbitos. Esta
variable, es denominada ndice de capacidad.
Se agrega a la descripcin, dos variables de carcter poltico: el partido al cual pertenece el
alcalde, y su bloque poltico.

12

Luego de obtener las frecuencias de respuesta para cada uno de los mbitos de gestin, y del
ndice de capacidad, se agregan nuevas variables de caracterizacin comunal para el anlisis de
incidencia. Estas variables, se dividen en dos grupos: sociales-demogrficas y polticas. Se
genera as, para

Y ndice de Capacidad administrativa, 7 variables independientes (X):

nmero de habitantes (INE 2012), porcentaje de poblacin rural (INE 2012), distancia con el
centro regional (SINIM), ndice de desarrollo humano (PNUD 2002), ndice de pobreza (CASEN
2012), y nmero de periodos consecutivos del alcalde en ejercicio (SERVEL 2012).
Para determinar incidencia, se ha escogido el modelo de regresin lineal mltiple. Para optimizar
los resultados, se han generado dos modelos: el primero, con la variable dependiente calibrada, y
el segundo con la misma variable elevada a logaritmo en base 10.
Capacidades Administrativas en municipios chilenos
Como ya hemos dicho, la capacidad administrativa, aunque no suficiente, es una condicin
necesaria para hablar de niveles relevantes de capacidad institucional. En esta seccin se
presentan algunos de los hallazgos realizados a partir del procesamiento de los datos obtenidos
por el Diagnstico nacional 2013: calidad de la gestin municipal y que nos permiten obtener
un paneo general sobre la condicin de las capacidades administrativas de los municipios Chile.
En el grfico nmero 1, podemos observar la frecuencia observada para la variable ndice de
capacidad administrativa. Para un mximo posible de 320 puntos, se registra un mximo
observado de 218 puntos y un mnimo de 16. En promedio, las 280 comunas estudiadas, obtienen
un puntaje de 88,91; adems el 87,5% de los municipios chilenos estudiados, no alcanza a
superar los 130 puntos (que corresponderan al 41,5% del puntaje total).

13

Si observamos las repuestas en detalle, dos primeros puntos que llaman la atencin, hacen
referencia a caractersticas mnimas en trminos de estrategia y liderazgo al interior de la
organizacin. En primer lugar, 66 de los municipios encuestados, declaran no tener establecida su
misin, visin y valores; otros 167, sostienen que si bien se encuentran definidas, no son
utilizadas como instrumento de gestin. Es decir, un 82,21% de los municipios encuestados no
posee definiciones claras que condicionen posteriormente sus lneas de accin, y les permitan
generar objetivos coherentes con las mismas. Luego, al consultar sobre la existencia de un
organigrama que contenga definicin de funciones y responsabilidades para cada cargo, 5
comunas responden no contar con este instrumento; luego, 180 afirman contar con un
organigrama, pero especifican que en algunos casos las definiciones corresponden a
generalidades, y no se ajustan a las especificidades de la municipalidad.
Autores como Fizbeim (1997), Rosas (2008), y Cambell (2004) han sealado la importancia de
observar las competencias de los miembros de los aparatos burocrticos, en relacin a las
14

funciones que deben desempear. Evitar que el aprendizaje se realice dentro de los mismos
servicios (es decir, contar con la preparacin previa al ingreso) facilita la efectividad, en un
contexto en que el equipo de trabajo frecuentemente dispondr de un periodo de cuatro aos para
sacar adelante su agenda. Los datos sealan que el 75,71% de los municipios encuestados (212)
no poseen poltica de recursos humanos. A su vez, 77 comunas de la muestra no cuentan con
mecanismos que aseguren que el personal que ingresa a la institucin cuente con las
competencias requeridas para el cargo en el cual va a desempearse. Finalmente, y al ser
consultados por la evaluacin del personal, 118 municipios declaran que si bien esta se realiza
conforme a la legislacin vigente, no se identifican fortalezas y oportunidades de mejoras en el
desempeo de los funcionarios. En lo que respecta al ingreso de personal a las municipalidades,
es posible pensar que existen estmulos de tipo poltico para omitir realizar mejoras en esta
materia, dado que deja la puerta abierta a utilizar los cargos burocrticos como premio por
favores polticos y de campaa por parte de los actores que participan de la contienda electoral.31
No mediando mecanismos que aseguren el ingreso de personal pertinente al desempeo de las
distintas funciones dentro del municipio, la salida alternativa es instaurar mecanismos
permanentes de capacitacin que permitan elevar los estndares de calidad en la gestin local.
Para determinar reas pertinentes de capacitacin, es necesario detectar fortalezas y
oportunidades de mejora en la evaluacin al personal, que ya hemos visto que en muchos casos
no es realizado. En consecuencia, los datos muestran que 218 municipios declaran no contar con
un programa anual de capacitacin. Luego, 212 comunas dicen no contar con mecanismos para
evaluar el cumplimiento de los objetivos de aprendizaje que son propuestos para cada una de las
actividades de capacitacin generada. Como es esperable, y como consecuencia de las
31 Carlos Moreno Jaimes, The Political Boundaries of Institutional Capacity: An Analysis of
Municipal Governments in Mexico, Revista Deficiencia poltica 27, no. 2 (2007): 13153.

15

caractersticas que hemos mencionado hasta aqu, 137 de las 280 comunas que responde la
encuesta, declaran que las necesidades de capacitacin son definidas por cada jefe de unidad, y
no por procedimientos establecidos como por ejemplo, la brecha entre competencias definidas
para el cargo y competencias del funcionario que ocupa el puesto, agregando a esto aquellas
necesidades que pudieran surgir en pos del cumplimiento con las metas y objetivos establecidos
anualmente para la institucin.
Luego, las acciones realizadas en torno a la gestin los ingresos municipales, resulta fundamental
dado por medio de ellas que es posible asegurar los procesos y la sustentabilidad a corto o largo
plazo de las finanzas municipales. Para este mbito, se consideraron 6 preguntas, que van en dos
lneas principales: la primera busca indagar respecto de la elaboracin de planes y proyecciones
respeto de los ingresos; la segunda, consulta sobre la existencia de datos respecto a los ingresos
municipales, el procesamiento de los mismos, y los resultados sealados por estos datos. Las 280
comunas, obtiene en promedio 9,9 puntos para un mximo posible de 24. Algo similar ocurre con
aquellas preguntas que dicen relacin con la gestin del presupuesto, herramienta que debe
reflejar las necesidades financieras del personal, las unidades, y terceros involucrados en la
prestacin de servicios a la comunidad para as poder dar correcto cumplimiento de la misin y
visin del municipio. Para la gestin presupuestaria, de un mximo posible de 40 puntos, los
muncipios encuestados obtienen 13,63 puntos promedio.
Por ltimo, se observan algunas variables que estn asociadas al vnculo de los municipios con
los usuarios, a travs de la prestacin de servicios. Llama la atencin constatar que 108
municipios declaran no tener mecanismos de medicin alguna para establecer la satisfaccin de
usuarios y usuarias, sumados a otros 63 que lo hace solo va reclamos recibidos sumando entre
ambos casi el 60% de la muestra. Del mismo modo, el 91,8% dice no tener datos de estas
16

mediciones, o poseer alguna de aos pasados. Respecto de las formas en que los minicipios
facilitan la comunicacin con usuarios/as a fin de garantizar el acceso y la calidad de la
prestacin de los servicios municipales, el 81,79% se encuentra bajo el 50% del total de puntaje
posible.
Si agrupamos los deciles del indice
de capacidad administrativa de dos
en dos, para obtener una calificacin
que permita identificar la capacidad
administrativa
chilenos
etiquetas:

de

segn

los

municipios

las

siguientes

muy malo, malo,

regular, bueno y muy bueno,

obtenemos los resultados que se
muestran en el grfico 2. La mayor
frecuencia se encuentra en la calificacin malo, con 132 municipios que representan el 47,14%
de la muestra, seguidos en volumen por los 113 municipios que obtiene calificacin regular,
representando el 40,36%. Existen adems 138 municipios, que se encuentran bajo el promedio
nacional (88,91 puntos).
Es posible concluir que en trminos generales, las comunas chilenas presentan niveles deficientes
de capacidad administrativa, y por ende, existen obstculos para alcanzar niveles ptimos de
capacidades institucionales en territorios locales.
Una mirada agregada por regin

17

A continuacin se presentan los resultados para la variable ndice de capacidad administrativa,

promedio por regin. El grfico 3 muestra la frecuencia de ocurrencia de respuestas por regin.
Se puede apreciar que existe una distribucin homognea, donde la mayor parte de los
municipios obtiene calificacin regular o malo, mientras hacia los lmites del grfico la
calificacin bueno obtiene niveles de frecuencia menores, y son prcticamente inexistentes los
municipios que obtienen las calificaciones al extremo: muy bueno o muy malo. No existen
entonces grandes diferencias porcentuales en trminos de la calidad del desempeo de los
municipios, dependiendo de la regin en la que se encuentren. Al calcular el promedio de puntaje
obtenido nuevamente se observa que en conjunto las regiones de Chile obtienen un puntaje
asignado a la capacidad administrativa de 82,21 (de un mximo observado por regin de 112
puntos), para un mximo observado por comuna de 218 puntos.
Por otra parte, el grfico 4 denota que los promedios descienden en la medida en que las regiones
se alejan de la capital estatal. El puntaje ms alto, lo obtiene la Regin Metropolitana (112,8); le
sigue Valparaso (V) con 102 puntos; luego, un grupo mayoritario se ubica entre los 70 y los 99
puntos; finalmente, las regiones con menores puntajes son: Magallanes (55,7) y Aysn (69,5) por
el sur; Arica y Parinacota (XV) con 55,5 por el norte.

18

Si

bien este estudio, no pretende ahondar respecto de los resultados regionales, llama la atencin la
poca relacin que pareciera existir entre la capacidad administrativa en los territorios, y los logros
en materia social alcanzados. Como ejemplo de esto es posible sealar que segn la observacin
la regin de La Araucana, presenta el tercer puntaje ms alto a nivel nacional y paralelamente
cuenta con altos ndices de pobreza, pobreza extrema, o desigualdad entre otros. Magallanes,
Aysn y Antofagasta, sirven para graficar la situacin inversa: bajos niveles de capacidad
administrativa, versus buenos resultados a nivel nacional en lo que a indicadores sociales
respecta.32
Factores que inciden en la capacidad institucional
Con este anlisis, se busca una primera aproximacin a las variables que inciden en la capacidad
institucional a nivel municipal, y en la construccin de las mismas. Se realizan dos modelos de
regresin lineal, en donde se busca establecer el grado de asociacin entre la variable dependiente
ndice de Capacidad Institucional (Y) y las variables dependientes poblacin (nmero de
32 Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta Casen 2011, 2011.
19

habitantes estimado por el INE para el 2012), ndice de pobreza (porcentaje de pobreza segn
CASEN 2013), ruralidad (porcentaje de poblacin rural estimada por el INE), distancia del
centro regional (datos obtenidos de la base del Sistema Nacional de Informacin Municipal)
ndice de Desarrollo Humano (elaborado por el PNUD en el ao 2012), Periodos en ejercicio
del alcalde, e Ingresos (ingresos totales percibidos segn datos del Sistema Nacional de
Informacin Municipal).
En modelo nmero 1, que se
presenta
variable

continuacin,

dependiente

ha

la
sido

calibrada con el fin de reducir los

mrgenes de error. Como se indica
en la tabla, se rechaza la hiptesis
nula. El modelo explica la variable
en un 19,17%.
Se observa que de las 7 variables
independientes, 4 no son buenos
estimadores

del

modelo

de

regresin, y por lo tanto no existe

relacin aplicable a la poblacin total. Estas son: el ndice de pobreza, la distancia con el centro
regional, el ndice de desarrollo humano, y el nmero de periodos del alcalde en ejercicio. Una
quinta variable, se encuentra en el lmite. Esta es el nmero de habitantes de la comuna, cuyo
valor se significancia se encuentra en 0,086.

20

Finalmente, dos variables resultan buenos estimadores del modelo. El porcentaje de ruralidad,
indica que existe una correlacin, de pendiente negativa (indicada por el valor de coeficiente).
Esto significa que cuando aumenta el porcentaje de poblacin rural, disminuye el ndice de
capacidad institucional, en una proporcin de (no s la proporcin). Algo similar ocurre con la
variable ingresos percibidos totales. Esta presenta significancia estadstica (P>|t|=0,002), y
sugiere que a mayor cantidad de ingresos, aumenta la capacidad institucional.
En el modelo nmero 2, se realiza el mismo clculo utilizando ahora la variable capacidad,
elevada a logaritmo en base 10. Estas variables, explican en un 21,26% el modelo de regresin.
Nuevamente obtenemos ruralidad e ingresos como variables con significancia estadstica
para explicar el modelo.
Comentarios finales
Como primer punto, es necesario sealar, que para los doce mbitos que mide el Diagnstico
nacional 2013: calidad de la gestin municipal las comunas de Chile presentan en general
niveles deficientes. Al analizar capacidades institucionales, no encontraremos autor que sostenga
que la capacidad de gestin es indiferente a los resultados obtenidos dentro de un territorio en la
materia.
Por otra parte, los datos entregados, ofrecen varias contradicciones. En primer lugar, el desarrollo
de las capacidades administrativas, (tal como se muestra en la seccin anterior) parece ser
independiente para indicadores tan importantes como pobreza, desigualdad, o desarrollo humano.
Algunos ejemplos que ayuden a graficar esta situacin: La Pintana, obtiene 157 puntos en el
ndice de capacidad Administrativa, lo que la ubica entre las 13 comunas con mayores puntajes

21

a nivel nacional. Sin embargo, segn los datos de la ltima encuesta CASEN, el porcentaje de
pobreza alcanza el 27,6% (casi doblando la media nacional). En otros casos, existe coincidencia
entre ndice de Capacidad Institucional e indicadores sociales: por ejemplo, la comuna de
Saavedra, se encuentra entre los 60 municipios que obtienen un puntaje total de 64 puntos
(capacidad administrativa), bajo la media nacional, y ubicndose entre los 60 municipios con
menor puntaje de la muestra. Aqu, la capacidad de gestin se condice con un ndice de desarrollo
humano de 0,607 (media nacional es 0,810), un bajo nivel de estatalidad, y un 39,67% de
pobreza. Otras comunas, realizan el ejercicio a la inversa: buenos resultados, bajos ndices de
capacidad administrativa.
Parece ms factible pensar que el instrumento creado por la SUBDERE, resulta insuficiente para
aprehender las complejidades y particularidades de la administracin local en Chile. No se
consideran aspectos relevantes, como el nivel de profesionalizacin, el nmero de funcionarios
por habitante, o los recursos materiales disponibles. En este sentido, la encuesta mide solamente
uno de los aspectos sealados por Fizbeim (1997), en su operacionalizacin de capacidades
institucionales. Este es thecnology. Sin embargo, se ha dejado de lado las otras dos aristas:
labor y capital. Si avanzamos en esta direccin, creemos que sea posible contar con datos
sobre la capacidad administrativa de los municipios, que resulten relevantes a nuestro para qu.
En tanto, si consideramos esta encuesta como un buen instrumento para describir el componente
thecnology de la capacidad administrativa, y los niveles en las localidades chilenas, han
resultado insuficientes, cabe preguntarse para nuevas investigaciones, cul de estos doce mbitos
de la gestin municipal que fueron revisados, es el que hay que activar en primera instancia, para
generar el movimiento en sentido positivo de los otros.

22

Por otro lado, es posible afirmar, que las capacidades en gestin, tal como lo sealaran otros
autores no estn directamente vinculadas al nmero de poblacin, al porcentaje de pobreza de las
comunas, al IDH. Existen vnculos entre capacidad de gestin y porcentaje de ruralidad, en la
medida en que los datos expresan que cuanto mayor es el segundo, menor el puntaje asignado al
primero. Luego, a mayor ingreso total percibido por las comunas, mayor ndice de capacidad
administrativa. Este ltimo factor, es bifronte, puesto que es posible pensar que la relacin tal vez
sea a la inversa: mientras mayor capacidad administrativa, mayores ingresos percibidos.33
Una ltima aproximacin, tiene que ver con lo que Moreno (2007) ha denominado entorno
poltico.

34

Para el caso de las municipalidades chilenas, se observa que el nmero de periodos

consecutivos de un alcalde en ejercicio no tiene relacin con la capacidad de gestin de la misma.

No resulta entonces aplicable la teora que seala que las capacidades institucionales, se
construyen mejor en periodos largos de gobierno. Si consideramos la alternancia en el poder
local, como una variable que indica competencia, tampoco se cumple para este caso lo sealado
por Moreno (2007), respecto de la influencia de la misma en el desarrollo de capacidades. Dicho
de otro modo, los datos muestran que no existe relacin entre competencia electoral y
capacidad de gestin.
Desafos pendientes: equilibrio entre el qu y el cmo.
Como se puede apreciar, el concepto de capacidad institucional se encuentra en construccin, y
pareciera que podemos encontrar tantas definiciones como autores se refieren a la misma.
33 Carlos Moreno JaiMes, The Political Boundaries of Institutional Capacity: an
Analysis of Municipal Governments in Mexico, revista deficiencia poLtica 27, n.o 2
(2007): 131-53.
34 Ibid.
23

Sobre aquellas, basadas en los resultados, Mazzuca (2012) ha sealado que se encuentran en una
lnea peligrosa. Esto porque desde su punto de vista, es cuestionable pensar que un fin-en este
caso un bien pblico esencial- es alcanzado o no, solo por caractersticas que ataan a la
capacidad estatal. Soifer (2012), advierte en el mismo sentido, que la ausencia de ciertos bienes
pblicos, puede ser tanto un indicador de incapacidad estatal, como el resultado de una poltica
pblica, que desde su raz ha sido diseada con dicho objetivo.35
Sin embargo, aunque los fines no pueden ser el nico objeto en la medicin, tampoco pueden
ser ignorados, en el siguiente sentido: es indispensable determinar el para qu de la capacidad
institucional, antes de realizar una medicin. De lo contrario, corremos el riesgo de obtener una
serie de datos en el vaco. Encontrar un para qu, implica a su vez, llegar a consensos mnimos
sobre las funciones que debe cumplir, en este caso, un municipio.
Por otro lado, Repetto (2004) observa que no es posible definir las capacidades institucionales,
solo en trminos de gestin administrativa. Seala en su texto que es necesario comprender al
Estado, como algo ms que el aparato burocrtico, atendiendo a lo que sucede en la arena
poltica, porque es en ese espacio donde se procesan intereses e ideologas tanto internas como
externas al entramado organizacional estatal. El autor, entiende la capacidad poltica como
aquella que permite problematizar las demandas de grupos mayoritarios de la poblacin, tomando
decisiones en consecuencia con las mismas, ms all de la dotacin de recursos que puedan
movilizar en la esfera pblica.36
35 SEBASTIN L. MAZZUCA, Legitimidad, Autonoma y Capacidad:
Conceptualizando (una vez ms) los poderes del Estado, Revista de ciencia poltica
(Santiago) 32, n.o 3 (2012): 545-60.
36 Fabin Repetto, Capacidad estatal: requisito para el mejoramiento de la poltica
social en Amrica Latina (Inter-American Development Bank, 2004),
http://publications.iadb.org/handle/11319/1173.
24

A nivel macro, y con objeto de realizar comparaciones a nivel internacional, la capacidad de

penetracin del Estado en un territorio, se mide principalmente por los resultados alcanzados.
As, el trabajo presentado en 2003 por Juan Pablo Luna, y Sergio Toro, midi capacidades
Estatales en Chile, siguiendo la conceptualizacin de Soifer (2012) quien propone tres
dimensiones conceptuales: capacidad coercitiva, capacidad infraestructural y capacidad
extractiva. En sus conclusiones, los autores advierten que frente a la necesidad de persistir en el
anlisis de los Estados Latinoamericanos, contar con datos capaces de dar cuenta de la diversidad
sub-nacional y funcional existente en la regin resulta imprescindible. 37 Por otro lado, y como
hemos visto en este trabajo, en Chile, solo contamos con informacin (aunque incompleta), de
variables que aluden bsicamente a la gestin. Y como lo sealan los resultados, estos datos
quedan en el vaco, puesto que no parecen tener relacin con ninguno de los desafos
fundamentales de los municipios chilenos (elevar los ndices de desarrollo humano, aplicar
polticas en torno a la superacin de la pobreza, distribuir servicios traspasados como salud y
educacin en forma eficaz y eficiente, etc.).
El desafo para prximos trabajos, es encontrar una forma de medicin que combine procesos y
resultados, de modo que sea posible acercarnos de manera ms precisas a la realidad de los
territorios en toda su complejidad, entendiendo que tal como sealara Luna (2013), la capacidad
institucional se constituye como un condicin necesaria para el ejercicio de una ciudadana
democrtica.

37 Juan Pablo Luna y Sergio Toro, Perspectivas desde el Barmetro de las Amricas:
2014, 2014, http://obsdemocracia.org/_documents/pubs/151_IO902.pdf.
25

Referencias Bibliogrficas
AMRA. Plan de fortalecimiento de la gestin asociativa Regin de La Araucana. Temuco:
AMRA, s. f.
Andrade, lvaro Senz. Estndares para la medicin de la gestin del desarrollo local.
Cadernos EBAPE. BR 4, n.o 4 (2006): 1-30.
Campbell, Tim, y Harald Fuhr. Leadership and innovation in subnational government: case
studies from Latin America. World Bank Publications, 2004.
Cante, Naid Duque. Anlisis de factores de capacidad institucional en municipios pequeos de
los departamentos de Boyac y Cundinamarca. Cuadernos de Administracin 28, n.o 47
(2012).
26

Fernndez, Vctor Ramiro, Mara Cecilia Gemes, Juan Pablo Magnin, y Jos Ignacio Vigil.
Capacidades estatales y desarrollo regional: realidades y desafos para Amrica Latina.
SciELO Chile, 2006. http://www.scielo.cl/pdf/eure/v34n101/art10.pdf.
Finot, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local. Vol. 38.
United Nations Publications, 2003.
Fiszbein, Ariel. The emergence of local capacity: Lessons from Colombia. World Development
25, n.o 7 (1997): 1029-43.
Informe sobre desarrollo humano Jalisco 2009. Capacidades para el desarrollo humano local.
Mexico D.F, 2009.
JaiMes, Carlos Moreno. The Political Boundaries of Institutional Capacity: an Analysis of
Municipal Governments in Mexico. revista deficiencia poLtica 27, n.o 2 (2007): 131-53.
. The Political Boundaries of Institutional Capacity: an Analysis of Municipal
Governments in Mexico. revista deficiencia poLtica 27, n.o 2 (2007): 131-53.
Jave Burki, Shahid, Guillermo Perri, y William Dillinger. Beyond the Center: Desentralizating
the State. World Bank Latin American and Caribbean Studies, 1999.
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile,
2006.
Luna, Juan Pablo, y Sergio Toro. Perspectivas desde el Barmetro de las Amricas: 2014,
2014. http://obsdemocracia.org/_documents/pubs/151_IO902.pdf.
MAZZUCA, SEBASTIN L. Legitimidad, Autonoma y Capacidad: Conceptualizando (una
vez ms) los poderes del Estado. Revista de ciencia poltica (Santiago) 32, n.o 3 (2012):
545-60.
Ministerio de Desarrollo Social. Encuesta Casen 2011, 2011.
Nuez, Ricardo. Realidad y desfo del municipio chileno. Universidad Autnoma de Chile,
2006.
Ospina, Sonia. Construyendo capacidad institucional en Amrica Latina: el papel de la
evaluacin como herramienta modernizadora. En Ponencia presentada en el VII
Congreso
Internacional
del
CLAD.
Lisboa,
Portugal,
8-11,
2002.
http://www.geolatina.net/IDEAS/documentos/monit_herramienta.pdf.
Repetto, Fabin. Capacidad estatal: requisito para el mejoramiento de la poltica social en
Amrica
Latina.
Inter-American
Development
Bank,
2004.
http://publications.iadb.org/handle/11319/1173.
Rosas Huerta, Anglica. Una ruta metodolgica para evaluar la capacidad institucional.
Poltica y cultura, n.o 30 (2008): 119-34.
27

Sagar, Ambuj D. Capacity development for the environment: a view for the South, a view for
the North. Annual Review of Energy and the Environment 25, n.o 1 (2000): 377-439.
Sikkinki, Kathryn. Las capacidades y la autonoma del Estado en Brasil, y la Argentina. Un
enfoque institucionalista. Desarrollo Econmico 128 (1993).
SUBDERE.
SUBDERE.
www.subdere.cl,
2014.
http://www.subdere.gov.cl/documentacion/regiones-provincias-y-comunas-de-chile.
Talavera, Pedro, y Marianela Armejo. Instituciones y desarrollo: reformas de segunda
generacin en Amrica Latina. APUNTES DEL CENES 27, n.o 44 (2010).
http://virtual.uptc.edu.co/revistas2013f/index.php/cenes/article/view/228.
Valenzuela, Juan Pablo. Anlisis prospectivo de los gobiernos subnacionales en Chile.pdf. Banco
Interamericano del Desarrollo, 2007.

28