MERCOSUR

20 aos
Gerardo Caetano (coordinador)

2011, CEFIR
Centro de Formacin para la Integracin Regional
Av. Joaqun Surez 3568
11700 Montevideo, Uruguay
Tel. (++598) 2336 5232/ 2336 5233
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www.cefir.org.uy
Diseo: www.sebastiancarreno.com
ISBN 978-9974-8299-0

Carolina Albuquerque
Roberto Bouzas
Gerardo Caetano
Gonzalo Carmbula
Marcos Costa Lima
Jsica De ngelis
Jos Pedro Daz
Rubn Geneyro
Federico Gomensoro
Carlos Lujn
Renato Martins
Fernando Porta
Jos Manuel Quijano
Ricardo Rodrguez Silvero
Ingrid Sarti
Diana Surez
Alicia Torres
Hugo Varsky
Mariana Vazquez

2
Economista (UBA) y
Magister en Economa
(Cambridge University).
Director del
Departamento de
Ciencias Sociales de
la Universidad de San
Andrs y Director
Acadmico de la Maestra
en Relaciones y
Negociaciones
Internacionales
(Universidad de San AndrsFLACSO/Argentina).

Apuntes sobre el estado

de la integracin regional
en Amrica Latina
Roberto Bouzas

MERCOSUR 20 aos | 73

Apuntes sobre el estado de la integracin

regional en Amrica Latina1
Roberto Bouzas2

Antecedentes
La historia del proceso de integracin regional durante el ltimo medio siglo es inseparable de los debates sobre el desarrollo y la insercin de los pases de Amrica Latina en la economa global. Esta historia se ha resumido en la dicotoma entre
el llamado viejo y el nuevo regionalismo (BID, 2002). Si bien esta distincin es conceptualmente ilustrativa, no capta
plenamente la trayectoria histrica del proceso y, especialmente, el largo perodo de transicin que separ ambos modelos
estilizados. Dicha trayectoria puede resumirse en tres grandes fases, distinguiendo el papel que le cupo a la integracin
regional como: (1) instrumento de la poltica de desarrollo (el viejo regionalismo), (2) respuesta defensiva frente a la crisis,
o (3) componente integral de las polticas de reforma (o regionalismo abierto, propiamente dicho).
El primer ciclo corresponde a lo que puede llamarse la etapa del gran diseo. Durante este perodo la integracin
regional fue concebida como un componente clave de la estrategia de desarrollo (la industrializacin por sustitucin de
importaciones) y del nuevo paradigma de insercin en la economa internacional. Su funcin fue ampliar el mercado para
permitir un proceso de industrializacin ms eficiente en el marco de economas relativamente cerradas. Si la industrializacin era deseable y su estmulo requera la proteccin de las industrias nacientes, la pequea dimensin de la mayora
de los mercados nacionales limitaba la posibilidad de alcanzar economas de escala e impona altos costos de eficiencia. El
propsito de la integracin regional era, precisamente, reducirlos3. Este ciclo tuvo su perodo de oro en la primera mitad de
los sesenta, cuando se crearon la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960 y el Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) tambin en 1960, y fue frtil en iniciativas pero pobre en resultados prcticos4. Rpidamente la
ALALC enfrent obstculos para liberalizar el comercio, arbitrar las diferencias de intereses nacionales y administrar las
asimetras en la distribucin de costos y beneficios. En un principio el MCCA registr avances ms sustanciales, pero hacia
fines de los sesenta tambin era dominado por la insatisfaccin con la distribucin de beneficios y su baja eficacia para
alentar la industrializacin. El CARIFTA tambin tuvo resultados modestos y fue reemplazado en 1973 por la Comunidad
del Caribe (CARICOM, por sus siglas en ingls). La reaccin a las tempranas dificultades de la ALALC no se hizo esperar.
En 1965 el presidente de Chile, Eduardo Frei, solicit a cuatro economistas latinoamericanos la elaboracin de un documento con opiniones y recomendaciones para acelerar el proceso de integracin5. El resultado fue el Documento de los
Cuatro publicado ese mismo ao, en el que se propuso un salto hacia adelante a travs de la creacin de un mercado comn latinoamericano (fundiendo las experiencias de la ALALC y el MCCA), la adopcin de nuevos instrumentos (como
un mecanismo automtico de desgravacin y programas regionales de inversin) y el fortalecimiento de las instituciones
1 Este texto es la transcripcin de una presentacin oral realizada en el taller Regional Integration in the Americas: the impact of the global economic crisis, WWCIS,
noviembre 23 de 2009.
2 Economista (UBA) y Magister en Economa (Cambridge University). Director del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad de San Andrs y Director Acadmico
de la Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales (Universidad de San Andrs-FLACSO/Argentina).
3 El documento bsico que planteaba esta estrategia fue preparado por Ral Prebisch y publicado por la ONU en 1950 bajo el ttulo The Economic Development of Latin
America and Its Problems. Este manifiesto original fue seguido de varios estudios publicados en la dcada del cincuenta con la misma orientacin de poltica, por ejemplo
Prebisch (1959).
4 En 1968 tambin se puso en marcha la Asociacin de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA, por sus siglas en ingls).
5 Los autores fueron Felipe Herrera (presidente del BID), Jos Antonio Mayobre (Secretario General de la CEPAL), Ral Prebisch (Director del ILPES) y Carlos Sanz de Santamara
(Presidente del Comit Interamericano de la Alianza para el Progreso, CIAP).
MERCOSUR 20 aos | 75

de integracin. Frente a la parlisis de la ALALC, una de las respuestas al Documento de los Cuatro fue la creacin del
Grupo Andino en 1969, con una agenda de integracin ms ambiciosa.
Despus de este ciclo inicial de activismo y desencanto los pases de ALC ingresaron a una etapa de transicin marcada por la crisis internacional y dificultades econmicas internas. Durante la dcada del setenta la ALALC entr en un letargo que condujo a la renegociacin del Tratado de Montevideo en 1980 y a la creacin de la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (ALADI). La ALADI simboliz el reconocimiento formal del fracaso del proyecto original y la decisin de
adoptar un enfoque flexible basado en el bilateralismo y la ausencia de metas concretas. El Grupo Andino tambin experiment dificultades crecientes a poco de andar. Luego de una primera etapa de rpida expansin del comercio intrarregional, comenz a sufrir los efectos de las divergencias polticas (reflejadas en la salida de Chile en 1973) y la acumulacin de
incumplimientos y obstculos para implementar las polticas comunes. Al igual que los miembros de la ALALC lo hicieron
en 1980, en 1987 los pases andinos suscribieron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena flexibilizando sus
compromisos, abriendo la puerta al bilateralismo y poniendo fin a la poltica comn para el capital extranjero (uno de los
rasgos ms novedosos de la experiencia de integracin andina).
En el caso del MCCA, los conflictos polticos y militares abiertos fueron an ms visibles. Si bien en poco tiempo se
haba alcanzado una zona de libre comercio para bienes industriales, se haba uniformado la nomenclatura comercial y se
haba promovido la inversin en infraestructura regional tanto fsica como institucional, hacia 1969 el MCCA se debata
en una profunda crisis que incluy una guerra entre dos de sus miembros (El Salvador y Honduras)6. Despus de una dcada de estancamiento, los conflictos polticos y militares se agravaron durante los ochenta, minando an ms el proceso
de integracin regional. El CARICOM tambin enfrent serios obstculos a poco de andar. Como lo seal su secretario
general en 1979, an no se haba secado la tinta con que se firm el Tratado (de Chaguaramas) cuando la fuerza plena de
la crisis econmica internacional destruy el fundamento de todo aquello que nosotros esperbamos lograr7.
Ms all de las dificultades endgenas, la crisis internacional de mediados de los setenta, el agotamiento de la estrategia de
sustitucin de importaciones y el shock de la crisis de la deuda a principios de los ochenta, dieron el golpe de gracia a los proyectos
originales y a sus ajustes posteriores. En particular, la crisis de la deuda produjo un incremento generalizado de la proteccin y redujo los flujos de comercio intrarregionales. Enseguida, las polticas de reforma que surgieron como respuesta abrieron la puerta
a un enfoque incompatible con los supuestos bsicos del gran diseo. En sntesis, durante esta fase de transicin las iniciativas
de integracin en Amrica Latina tuvieron como principal objetivo adecuar los instrumentos heredados a las restricciones planteadas por el contexto externo y las limitaciones domsticas. Esto incluy una flexibilizacin de los compromisos e iniciativas
puntuales de respuesta defensiva frente a la crisis internacional y a las dificultades de insercin externa de las economas de la
regin8. Ejemplos paradigmticos de lo primero fueron la ALADI y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena. El
Programa de Intercambio y Cooperacin Econmica Argentina-Brasil, puesto en marcha en 1986 bajo el paraguas de la ALADI,
ilustra el segundo tipo de respuesta.
El tercer ciclo se inicia a fines de los ochenta y coincide con la fase del nuevo regionalismo9. Su rasgo principal fue la
conversin de los programas de integracin regional en vehculos de reforma estructural, en lnea con un nuevo paradigma de
poltica bautizado como Consenso de Washington. ste inclua la apertura comercial y la integracin ms plena de las economas
latinoamericanas a la economa mundial. Su progresiva adopcin en toda la regin hizo que lo que restaba de los procesos e
instituciones de integracin originales de la fase del gran diseo pasaran a desenvolverse en un marco de polticas radicalmente
diferente. En efecto, las nuevas iniciativas de integracin, como la creacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) en 1991,
se encuadraron en ambiciosos programas de reforma estructural. El papel del Acta de Buenos Aires y del Tratado de Asuncin
6 Dos aos ms tarde Honduras abandon el rgimen de libre comercio intrarregional.
7 Kurleigh King, Statement by the Secretary General of the Caribbean Community, citado por Payne (1981).
8 La experiencia del CARICOM muestra un cierto desfasaje temporal, por cuanto sta se constituye precisamente cuando los otros esquemas de integracin regional estaban
dando muestra de crecientes dificultades.
9 Un anlisis temprano del nuevo regionalismo puede encontrarse en Bouzas y Ros (1994). Un par de aos antes Bhagwati (1992) haba bautizado esta segunda oleada de
discriminacin como segundo regionalismo, en tanto la CEPAL se refera al regionalismo abierto.

76 | MERCOSUR 20 aos

como instrumentos de liberalizacin fue particularmente evidente en el caso de Brasil, cuyo rgimen de poltica fue uno de los
ltimos en adoptar, de manera reticente, la agenda de la liberalizacin. El rol funcional a las polticas de reforma fue an ms
visible en el caso de los acuerdos entre pases latinoamericanos y desarrollados. Esta modalidad de integracin se inaugur con
el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) entre Mxico, Estados Unidos y Canad, y fue seguido por otros
tratados de libre comercio (TLCs) de Mxico con la Unin Europea, los pases de la Asociacin Europea de Libre Comercio y
Japn. Asimismo, tan pronto como el gobierno norteamericano obtuvo del Congreso una renovacin de la autoridad para negociar bajo el mecanismo de la va rpida, el Ejecutivo firm nuevos TLCs con Chile, los pases de Amrica Central y la Repblica
Dominicana y Per10.
Esta nueva generacin de acuerdos preferenciales liberaliz el comercio prcticamente sin exclusiones (algo que los
gobiernos latinoamericanos en general haban resistido en los acuerdos Sur-Sur) e incorpor disciplinas OMC plus en
reas de inters ofensivo para Estados Unidos como el comercio de servicios, el trato a la inversin, la proteccin de la
propiedad intelectual y los regmenes de compras de gobierno, entre otras. El contenido de muchas de las disciplinas
negociadas convirti a estos nuevos acuerdos en poderosos vehculos de reforma regulatoria11. Mientras que en algunos
casos (como el Mercado Comn Centroamericano) la firma del TLC con Estados Unidos sirvi para ampliar la agenda
subregional, en otros (como la Comunidad Andina) fue un factor de disgregacin.
El estado de la integracin regional
A pesar de la fragmentacin institucional que caracteriza a los procesos de integracin en Amrica Latina, despus de cuatro
dcadas los resultados no son enteramente negativos. En efecto, como lo muestra la Tabla 1, entre 1965 y 2005 la gran mayora
(83%) de las relaciones bilaterales entre nueve pases de la regin muestra un aumento en los ndices de intensidad del comercio12. Este incremento caracteriza la relacin con todos los otros socios en el caso de la Argentina, Brasil, Chile y Per. Slo en

Tabla 1. Amrica Latina: cambio en los ndices bilaterales de intensidad del comercio, 1965-2005
Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Mxico

Paraguay

Per

Venezuela

Argentina

11,63

29,70

2,72

6,87

0,89

14,08

6,70

5,53

Brasil

7,07

7,42

5,26

5,89

1,01

18,70

4,92

8,83

Chile

0,53

3,30

3,49

7,73

1,52

2,70

14,38

4,12

Colombia

-0,59

0,88

4,70

63,21

1,31

-0,84

26,86

48,71

Ecuador

-1,39

1,29

7,09

5,61

0,14

-0,46

70,97

5,93

Mxico

0,09

-0,29

-2,33

1,47

0,23

-0,06

0,51

1,99

Paraguay

-13,40

27,34

12,33

0,60

3,17

0,09

10,75

nd

Per

-2,79

3,42

21,10

9,87

21,15

0,43

0,01

9,05

Venezuela

-1,07

-1,68

2,83

9,27

3,29

0,41

-0,02

1,93

10 Este texto es la transcripcin de una presentacin oral realizada en el taller Regional Integration in the Americas: the impact of the global economic crisis, WWCIS,
noviembre 23 de 2009.
11 El template de los TLCs Norte-Sur rpidamente se extendi a travs de nuevos acuerdos que asociaron otros pases latinoamericanos con los precursores (principalmente
Mxico y Chile).
12 Los ndices se calcularon en base a la expresin Iij = (Xij/Xi)/(Mj/Mw-Mi), donde I es el ncide, i y j son pases, w es el mundo, X es exportaciones y M es importaciones. El
cuadro muestra los cambios absolutos en el valor del ndice entre 1965 y 2005. Un cambio positivo indica que el comercio entre los socios creci ms rpido que lo que cabra esperar
en base al cambio en la participacin del socio en el comercio mundial (neto de las importaciones del pas). Se tomaron promedios trienales.
MERCOSUR 20 aos | 77

los casos de Mxico y Venezuela existe un nmero importante (tres) de socios con los que la intensidad del comercio se contrajo.
Si bien estos datos no son suficientes para afirmar que el aumento en la intensidad del comercio haya sido el resultado de los
procesos de integracin regional, las caractersticas particulares de la estructura del comercio (tanto regional como por tipo de
bienes) de Mxico y Venezuela sugiere que aqullos jugaron algn papel.
En efecto, segn ALADI-CAN-MERCOSUR (2006) para la mayora de los pares de pases computados el porcentaje
de posiciones arancelarias y del comercio que goza de un 100% de preferencias es bastante alto. Segn las estimaciones
correspondientes al ao 2010, este es particularmente el caso para el comercio recproco entre los miembros del MERCOSUR y la CAN. Debido a los compromisos vigentes, los porcentajes tambin aumentarn significativamente para las
relaciones comerciales entre miembros de ambos grupos para el ao 2014 (como consecuencia de la implementacin de
los compromisos de liberalizacin ya comprometidos). A pesar de este progreso en el plano arancelario, lo mismo no
ha ocurrido en materia de restricciones no-arancelarias y otras disciplinas. En efecto, tanto dentro de la CAN como del
MERCOSUR, y ms an en las relaciones que se establecen entre miembros de ambos grupos, las medidas no arancelarias
continan siendo una fuente importante de barreras al comercio. En algunos casos, y dependiendo del perodo, incluso
podra afirmarse que la incidencia de las medidas no arancelarias se ha incrementado (como es visible en el comercio entre
la Argentina y Brasil) para compensar parcialmente la eliminacin de los aranceles.
Una caracterstica de la arquitectura de los acuerdos preferenciales que se han constituido en la regin es la generalizacin de un patrn asociado al clsico plato de espaguetis de Bhagwati. En efecto, a los acuerdos tpicos de la fase del
gran diseo y de la etapa de transicin se agreg, en la dcada de los noventa, la versin propia del nuevo regionalismo. El
resultado ha sido una acumulacin de capas geolgicas de acuerdos preferenciales con distintos grados de ambicin en
materia de acceso a mercados, cobertura de disciplinas y prcticas regulatorias. Si a principios de la dcada del noventa
el debate sobre uniones aduaneras versus reas de libre comercio tena alguna relevancia de poltica, sta se ha diluido de
la mano las dificultades de los proyectos de unin aduanera para consolidarse y de la vitalidad de los acuerdos de libre
comercio estimulados por la aparicin de una nueva variedad de tipo norte-sur.
En efecto, a comienzos del nuevo milenio los procesos de integracin que tomaron la forma de uniones aduaneras
se encuentran en profunda crisis. Si bien todos ellos avanzaron en la constitucin de reas de libre comercio (aunque en
muchos casos persisten barreras no-arancelarias de diverso tipo), el objetivo de las uniones aduaneras no se ha alcanzado
y en algunos casos existe un fuerte escepticismo sobre la conveniencia de avanzar en esa direccin. En el caso particular
del MERCOSUR la implementacin de la unin aduanera ha sido por dems defectuosa y las negociaciones con terceros
han sido poco efectivas (excepto en el plano defensivo) y una fuente de discordia interna. Por lo que toca a la CAN, varios
miembros han optado abiertamente por estrategias que en la prctica cierran la puerta a la materializacin de una unin
aduanera. Esta situacin ha sido el resultado tanto de condicionamientos externos como de determinantes endgenos de
los procesos de integracin. Las dos secciones siguientes analizan brevemente unos y otros.
El contexto externo
El comienzo del nuevo milenio trajo algunas novedades en el ambiente en el que se desenvolvan los procesos de integracin en la regin. Dos de estos cambios son el aumento en el peso del bilateralismo en la poltica comercial norteamericana
y el cambio en el ambiente ideolgico predominante. A mediados de la dcada del noventa la conclusin exitosa de la Ronda Uruguay, la creacin de la OMC y la aparente desaparicin del riesgo de formacin de fortalezas comerciales regionales
haban contribuido a mejorar el clima del rgimen de comercio internacional. Por un tiempo, el escenario de liberalizacin
y convergencia progresiva de los regmenes regulatorios nacionales pareca ser algo verosmil. Sin embargo, detrs de esta
visin optimista tambin haba evidencias de crecientes dificultades en la gestin del proceso de creciente integracin
global. Como parte de este cuadro conflictivo, la ambiciosa agenda de la Ronda de Doha no registr avances sustantivos.
An antes de la conclusin de la Ronda Uruguay el gobierno norteamericano, principal arquitecto del orden multi78 | MERCOSUR 20 aos

lateral en la posguerra, haba iniciado el camino de los acuerdos preferenciales bilaterales como un modo de avanzar su
agenda de negociaciones comerciales preservando, al mismo tiempo, sus principales intereses defensivos. Este enfoque, inaugurado con el acuerdo de libre comercio con Canad a fines de los ochenta y profundizado con el TLCAN, tom forma
explcita en la estrategia de liberalizacin competitiva anunciada por la Casa Blanca en el ao 2001. Segn un documento
oficial: Hace cuatro aos la administracin Bush lanz una nueva estrategia: promover iniciativas globales, regionales y
bilaterales mutuamente reforzadoras (...) Al perseguir iniciativas mltiples de libre comercio, Estados Unidos ha creado
una competencia por liberalizacin promoviendo nuevas negociaciones comerciales globales, ganando influencia para
impulsar nuevas negociaciones y resolver problemas, y estableciendo modelos de xito en reas como la propiedad intelectual, el comercio electrnico, el medio ambiente y el trabajo, y la lucha contra la corrupcin13. Este mismo documento
y declaraciones anteriores ya haban anunciado, asimismo, la decisin de vincular los criterios para seleccionar socios para
las negociaciones preferenciales con consideraciones no-econmicas (especialmente de seguridad).
En el Hemisferio Occidental la estrategia de la liberalizacin competitiva, junto con la intransigencia del MERCOSUR
para aceptar la exclusin de temas de su agenda ofensiva y la resistencia de Brasil a aceptar la inclusin en la agenda de
disciplinas de inters ofensivo para Estados Unidos (inversiones, compras gubernamentales, etc), sepult el proceso del
ALCA. En efecto, despus de ocho aos de negociaciones, el ejercicio hemisfrico dio lugar a una sucesin de iniciativas
bilaterales que comenz por los pases de Amrica Central y Repblica Dominicana, y continu con Per, Ecuador, Colombia y Panam. Esta estrategia tom la forma de un bilateralismo asimtrico que result en acuerdos comerciales con
pases generalmente pequeos, en los que la agenda y los templates de la negociacin fueron definidos con bastante discrecionalidad por Estados Unidos. En Amrica del Sur, la disposicin norteamericana a negociar acuerdos preferenciales con
socios seleccionados tuvo un impacto desestructurante sobre los ya agnicos proyectos de unin aduanera. El impacto fue
ms visible en el caso de la CAN, donde Per y Colombia concluyeron sendos acuerdos comerciales con Estados Unidos.
En el caso del MERCOSUR, an cuando la unin aduanera permanece formalmente vigente, la opcin de un acuerdo
bilateral Estados Unidos-Uruguay ocup un lugar prominente de la agenda subregional durante un tiempo.
Otro aspecto contextual relevante fue el ambiente de cambio de poca con el que se inaugur el nuevo siglo. Si bien
las polticas de apertura no se revirtieron, en varios pases prevaleci una actitud ms cautelosa respecto a las bondades de
la liberalizacin unilateral, surgieron resistencias a profundizar la liberalizacin preferencial y, en algunos casos, cambi
radicalmente el ambiente para la inversin. En muchos de ellos la llamada agenda del desarrollo reemplaz lo que hoy
es visto como una agenda desequilibradamente centrada en la liberalizacin. Por cierto, este nuevo ambiente ideolgico
no est limitado a Amrica del Sur, pero en la regin tom forma despus de la sucesin de crisis en las economas emergentes a fines de los noventa. Gradualmente volvi a ganar fuerza, en algunos pases ms que en otros, la preocupacin
con la creacin de capacidades endgenas y el nacionalismo. En este escenario creci significativamente la tolerancia a la
diversidad poltica e institucional, lubricada por un ciclo favorable de liquidez internacional y altos precios de las materias
primas. Desaparecida la convergencia liberal de los aos noventa, su reemplazo fueron estrategias diversas e incluso
incompatibles de insercin internacional y polticas domsticas. Mientras que algunos pases intentaron ampliar su integracin a la economa internacional a travs del esquema de acuerdos bilaterales y reformas implcito en el template de los
acuerdos de libre comercio de Estados Unidos, otros se resistieron no slo a profundizar la apertura comercial, sino tambin a asumir compromisos en otras disciplinas. Por razones obvias, esos pases rechazaron avanzar en negociaciones bilaterales con Estados Unidos. En sntesis, el nuevo ambiente ideolgico levant nuevos obstculos a los proyectos de unin
aduanera e integracin comercial, en la medida que profundiz las diferencias de intereses y visiones entre los gobiernos.


USTR (2005).
MERCOSUR 20 aos | 79

Los condicionantes endgenos

Los procesos de integracin y, especialmente, la constitucin de uniones aduaneras en Amrica del Sur tambin tropezaron con
mltiples obstculos econmicos y polticos internos, entre los que destacan: a) la intensidad y el carcter de las relaciones de
interdependencia que existen entre los miembros, b) la precaria convergencia de los incentivos nacionales y la insostenibilidad de
los trade offs eventualmente alcanzados, y c) la baja capacidad y efectividad de la provisin de liderazgo o hegemona.
Intensidad y carcter de la interdependencia
Algunas perspectivas tericas han destacado a la intensidad y el carcter de la interdependencia entre miembros como un
factor condicionante de las perspectivas de xito de un proceso de integracin. En la medida en que los procesos de integracin procuran dar respuesta a demandas funcionales planteadas por esa interdependencia, existe un vnculo positivo
entre su intensidad y la viabilidad de los primeros. An cuando otros enfoques han argumentado que esta perspectiva
pone demasiado nfasis en las consideraciones de demanda, el argumento de que un grado alto de interdependencia
genera incentivos para la cooperacin parece razonable: an si la relacin entre interdependencia e incentivos para la
integracin tuviera un alto componente de endogeneidad, un bajo nivel de interdependencia limita la intensidad de los
incentivos de las partes para cooperar y acotar la discrecionalidad en la toma de decisiones.
Juzgado por este requisito, los procesos de integracin en Amrica del Sur han enfrentado un rasgo estructural comn,
a saber: un nivel de interdependencia econmica comparativamente bajo. En efecto, a pesar del rpido crecimiento de los
flujos de comercio intra-regional durante la dcada del noventa, el ratio de exportaciones intra-regionales a exportaciones
totales en el MERCOSUR apenas super el 20% en el momento de mayor intensidad del vnculo regional (1997-1998)14.
Durante el perodo posterior el peso relativo del intercambio intra-regional se contrajo significativamente y en el ao 2009
an se mantena por debajo de los picos alcanzados con anterioridad. Este ratio es muy inferior al de otras regiones que
registran procesos de integracin exitosos como la Unin Europea o el TLCAN.
Junto con la baja intensidad (promedio) de la interdependencia debe destacarse, al menos en el caso del MERCOSUR,
su fuerte asimetra. En efecto, las diferencias de tamao, coeficientes de apertura y diversificacin de la estructura productiva que caracterizan a los pases de la regin han implicado que, mientras que los socios ms pequeos se encuentran muy
integrados comercialmente con sus vecinos, los miembros mayores, y en particular Brasil, mantienen vnculos bastante
ms modestos. Esta configuracin estructural tiene como resultado incentivos nacionales muy heterogneos para cooperar. En el marco de un proyecto de unin aduanera, que requiere una prdida significativa de discrecionalidad en ciertos
campos de poltica, dicha heterogeneidad se traduce en diferentes inclinaciones a someterse a reglas comunes. Esta asimetra estructural se ha agravado en los ltimos aos: como un indicador puede sealarse que mientras que en el perodo
1997-1998 las exportaciones al MERCOSUR representaban ms del 17% de las exportaciones brasileas totales, en el ao
2008 esta relacin haba cado al 13%. Inversamente, las importaciones provenientes de Brasil, como proporcin de las
importaciones totales de los otros miembros, haban aumentado su participacin del 24% al 35%.
En el caso de la CAN las relaciones de interdependencia tambin muestran una baja intensidad. En efecto, el comercio
intra-comunitario ha representado alrededor del 10% de las exportaciones totales, porcentaje que aumenta entre 15 y 20%
cuando se excluyen productos como el petrleo, que se exportan predominantemente a los pases desarrollados. Las exportaciones de productos manufacturados tambin muestran una mayor participacin en el comercio intra-comunitario
y han tendido a crecer bastante ms rpido que las exportaciones al resto del mundo: entre 1990 y 2004 las exportaciones

Tanto en el MERCOSUR como en la CAN la intensidad de la interdependencia es bastante ms alta en ciertos rubros del intercambio, en particular en el comercio de productos
manufacturados (donde el peso del mercado regional es muy superior al promedio). Sin embargo, la evidencia indica que los incentivos generados por este hecho han sido
relativamente dbiles. Algunas razones pueden ser la existencia de condiciones ventajosas para este comercio con independencia de la marcha de las uniones aduaneras (para buena
parte del comercio intra-firma, por ejemplo, las preferencias concedidas en el marco de la ALADI o de los acuerdos de libre comercio pueden resultar suficientes) o las dificultades
para organizarse efectivamente que enfrentan las pequeas y medianas empresas que participan ms activamente del comercio intra-regional.

80 | MERCOSUR 20 aos

de manufacturas al resto del mundo se duplicaron, mientras que las dirigidas a la regin se multiplicaron por seis15. Asimismo, cerca del 30% de las exportaciones totales de manufacturas se han dirigido a la regin en el mismo perodo. Las
relaciones comerciales intra-CAN tambin muestran una fuerte asimetra: mientras que pases como Bolivia y Colombia
dirigen al mercado regional entre un cuarto y un quinto de sus exportaciones totales, en el caso de Venezuela y Per esta
participacin no llega al 10%16.
En sntesis, tanto en el caso del MERCOSUR como de la CAN, un componente importante de los incentivos para
cooperar y resignar discrecionalidad en el manejo de instrumentos de poltica, como lo es la intensidad de la interdependencia, ha sido modesta. Adicionalmente, el bajo nivel de interdependencia tambin se ha acompaado de una relacin
de fuerte asimetra. Mientras que en el caso del MERCOSUR dicha asimetra est correlacionada con el tamao de las
economas y su grado de apertura, este vnculo en el caso de la CAN aparece ms diluido. En efecto, Colombia (una de las
economas grandes de la CAN) se halla ms intensamente vinculada con la regin que otros miembros ms pequeos
como Per o Ecuador, como consecuencia de la composicin de los flujos de comercio. En cualquier caso, la evidencia
indica que esto no ha sido un incentivo suficiente para generar una mayor demanda de cooperacin17.
Convergencia de incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offs
La heterogeneidad estructural y de tamao de los miembros de una unin aduanera probablemente se acompaar de
intereses divergentes en el plano econmico y comercial. Sin embargo, no es inevitable que esas divergencias constituyan
un obstculo insalvable para la conformacin de una unin aduanera. Experiencias exitosas de integracin como la Unin
Europea o la Unin Aduanera Sudafricana (SACU) tambin incluyen miembros heterogneos con relaciones de interdependencia asimtricas. Sin embargo, en todos los casos exitosos (adems de una mayor intensidad de la interdependencia)
un factor clave ha sido la identificacin de trade offs sostenibles que generen incentivos para una relacin de cooperacin
estable. En el caso del MERCOSUR esta condicin ha estado ausente: los miembros no han podido arbitrar sus diferencias
de intereses e incentivos y dar origen a trade offs dinmicos que sean aceptables para todas las partes. Ante esta dificultad,
la condicin para el mantenimiento del compromiso formal con el proyecto de unin aduanera fue, paradjicamente, su
no materializacin a travs de excepciones negociadas y medidas ad hoc.
La necesidad de alcanzar trade offs sostenibles es ms evidente en lo que toca a la adopcin de una poltica comercial
comn. En efecto, este campo constituye un ejemplo clsico de armonizacin de polticas con efectos fuertemente redistributivos. En el caso del MERCOSUR el dilema siempre fue claro: dado que previsiblemente el AEC habra de reflejar mayoritariamente la estructura productiva y de proteccin de Brasil, los pases ms pequeos, con una estructura de produccin
menos diversificada y niveles de proteccin ms bajos, experimentaran inevitablemente prdidas de bienestar por desvo
de comercio18. Por lo tanto, si habra de implementarse un AEC y la transaccin habra de ser sostenible en el tiempo, las
partes que incurran en prdidas de bienestar por desvo de comercio deban obtener ganancias que las compensaran en
otros campos. Las formas que pueden adoptar esos trade offs son muy diversas. Un mecanismo extremo de compensacin
son los pagos laterales o las transferencias directas (un mecanismo utilizado por la SACU y, en cierta medida, por la Unin
Europea a travs de los fondos estructurales y de cohesin). Mecanismos alternativos son el acceso preferencial y estable a
un mercado grande y protegido, la armonizacin o disciplinamiento de las polticas nacionales que generan externalidades
negativas en los vecinos (como las polticas de estmulo y atraccin de inversiones) o el establecimiento de acuerdos en
temas no directamente vinculados al comercio de bienes, como el acceso al mercado de servicios o las compras gubernamentales.

Secretara General de la Comunidad Andina (2006).

INTAL-BID (2005)

De hecho, el gobierno de Colombia fue uno de las ms activos propulsores de la decisin que permiti a los pases de la CAN realizar negociaciones bilaterales con terceros y que
motiv la denuncia venezolana del Acuerdo de Cartagena.

La relevancia de la hiptesis de formacin endgena del AEC en el MERCOSUR la confirman Olarreaga y Soloaga (1998)
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Asumiendo que los compromisos de formacin de uniones aduaneras en Amrica del Sur se tomaron en un marco decisorio racional (esto es, descartando la hiptesis de acuerdos frvolos) y que no pensaban renegarse desde un principio, los polticos
y funcionarios que adoptaron dicho formato presumiblemente identificaron trade offs que daran fundamento a su sustentabilidad. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR la evidencia disponible indica que en la mayor parte de los mbitos susceptibles
de generar ganancias para los pases ms pequeos (y que permitieran compensar los costos de un AEC diseado a la medida de
Brasil), no se registraron avances significativos. En efecto, la estabilidad en el acceso al mercado siempre estuvo en entredicho (a
travs del mantenimiento de restricciones no arancelarias o intervenciones ad hoc en sectores sensibles), no se acordaron disciplinas sobre las polticas que distorsionaban el terreno de juego (como los regmenes de atraccin y promocin de la inversin)
y el progreso en temas comerciales no tradicionales fue prcticamente nulo. En otras palabras, si en la transaccin original que
condujo a la aceptacin del formato de la unin aduanera en el MERCOSUR hubieron trade offs que dieron sentido a la adopcin de un AEC con costos de bienestar importantes para los pases menores, aqullos no parecen haberse materializado. Como
resultado, los incentivos y la solidez de la transaccin original se debilitaron, dejando la excepcionalidad y el caso por caso como
la va prctica para escapar a las disciplinas del rgimen comercial comn.
En el caso de la CAN, a diferencia del MERCOSUR, la atencin a las necesidades particulares de las economas de menor desarrollo relativo siempre estavo presente. Del mismo modo, los progresos registrados en materias no tradicionales
fueron algo mayores que en el caso del MERCOSUR, como fue el caso en materia de servicios. No obstante, esto no ha sido
suficiente para modificar el resultado general: la adhesin y el retiro de miembros ha sido frecuente, as como las exclusiones transitorias a las disciplinas comunes. En efecto, Chile se retir del Grupo Andino en la dcada del setenta y Venezuela
lo hizo en 2006, en tanto que Per se mantuvo al margen de la unin aduanera por muchos aos. Tambin Bolivia obtuvo
un tratamiento especial por ser un pas de menor desarrollo relativo, el que alcanz la propia implementacin del AEC19.
Por consiguiente, al igual que en el caso del MERCOSUR, tambin en la CAN la condicin para mantener el compromiso
con la unin aduanera parece haber sido, paradjicamente, su no materializacin.
Liderazgo, hegemona y bienes pblicos regionales
Los procesos de integracin exitosos normalmente requieren la presencia de un hegemn o lder regional que pueda
desempear funciones de utilidad colectiva, an a expensas de sus propios intereses inmediatos. Esta necesidad puede manifestarse porque existen inconsistencias temporales entre los costos y los beneficios o porque existen bienes
pblicos regionales necesarios para viabilizar un proceso de integracin. El primer caso supone una asimetra entre
el momento en que se incurren los costos y el momento en que se materializan los beneficios de la integracin. Dada
la incertidumbre sobre la sustentabilidad de un acuerdo de integracin en el tiempo, esa asimetra implica asumir
el riesgo de afrontar costos hoy a cambio de beneficios eventuales en el futuro. En el segundo caso, si el xito de un
proceso de integracin requiere la provisin de ciertos bienes pblicos regionales, la simple operacin del mercado
resultar en una sub-oferta.
En este contexto, el ejercicio efectivo de un rol de hegemona o liderazgo puede asimilarse a la resolucin de esta inconsistencia temporal o a la provisin de bienes pblicos regionales por parte de algn gobierno o grupo de gobiernos que
son parte de un proceso de integracin. Pero la provisin de liderazgo o hegemona entendida en este sentido requiere de
dos condiciones. La primera es la existencia de uno o ms gobiernos con la decisin de proveerla. La segunda es la capacidad de dicho gobierno o gobiernos de hacerlo en la prctica. Ninguna de estas dos condiciones es trivial, especialmente
en el caso de procesos de integracin entre pases en desarrollo.
El MERCOSUR ha enfrentado dificultades insalvables en ambos campos. En efecto, en tanto que Brasil es el proveedor
natural de liderazgo en la sub-regin por su dimensin y su nivel de desarrollo relativo, ha enfrentado dificultades recurrentes
para hacerlo de manera consistente. Las razones de esta dificultad se relacionan tanto con la decisin de proveerlo (un resultado

Bolivia incluso obtuvo una dispensa de la CAN para celebrar un acuerdo de libre comercio con MERCOSUR en 1996, violando en la prctica el espritu de una unin aduanera.

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poltico domstico) como con la capacidad de hacerlo (una cuestin de recursos). Por una parte, la provisin de liderazgo como
un resultado poltico interno, requiere la decisin de afrontar costos. En un pas de dimensin continental (donde el MERCOSUR tiene una relevancia heterognea para las distintas lites polticas regionales) y con una modesta y asimtrica relacin de
interdependencia con la regin, los incentivos para proveer dicho liderazgo son, por naturaleza, reducidos. Por la otra, an si
existiera la decisin, la materializacin de dicho liderazgo requiere disponer de recursos para hacerlo efectivo. Estos recursos
pueden interpretarse de manera estrecha como recursos materiales o, de modo ms amplio, como condiciones contextuales o
simblicas. El tratamiento preferencial, la redistribucin de recursos o la compensacin de costos incurridos por terceros, se
cuentan entre los primeros. Entre los segundos puede sealarse la provisin de un ambiente que genere externalidades positivas,
como la estabilidad macroeconmica. Para proveer estas condiciones contextuales o simblicas un lder regional requiere no
slo de la decisin poltica sino, tambin, de la capacidad para hacerlo20.
En el caso del MERCOSUR la creacin y puesta en marcha de un Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM)
en 2006 fue una primera manifestacin de la inclinacin hacia el uso de mecanismos redistributivos a favor de los
socios ms pequeos. No obstante, los recursos involucrados son modestos y pueden considerarse muy inferiores a
los costos derivados de comportamientos oportunistas, como las persistentes dificultades de acceso al mercado o la
resistencia a establecer disciplinas relativas a asimetras regulatorias que refuerzan las desigualdades estructurales
(como las ayudas estatales). Las deficiencias en la provisin de liderazgo por parte de Brasil se han manifestado en
reiteradas oportunidades, como despus de la devaluacin del Real en el ao 1999. Si bien en 2006, y despus de
varios aos de negociacin, el gobierno brasileo acept la propuesta argentina de adoptar un Mecanismo de Adaptacin Competitiva (MAC) para dar proteccin transitoria a productores domsticos en dificultades, lo hizo despus
de un fuerte deterioro en el clima de la relacin bilateral. Ms paradjicamente an, el mecanismo slo alcanz a la
Argentina y Brasil, dejando de lado a las economas ms pequeas y vulnerables. Ms recientemente, el deterioro
en el clima de las relaciones bilaterales y del afectio societatis en el MERCOSUR, fue respondido con iniciativas de
cooperacin que involucran empresas pblicas y privadas brasileas (como en el caso de Uruguay). Este recurso, sin
embargo, acarrea importantes riesgos, como lo demuestran las dificultades y polmicas que algunas empresas brasileas (como Petrobrs) experimentaron tanto en la Argentina como en Bolivia.
Como ya dijimos, en el caso de la CAN las relaciones de asimetra que caracterizan a los miembros tienen algunas diferencias con el caso del MERCOSUR. Sin embargo, esta configuracin en modo alguno hace menos necesaria
la presencia de uno o ms proveedores de liderazgo para el proceso de integracin regional. Durante mucho tiempo,
los componentes materiales de ese liderazgo fueron aportados por la bonanza petrolera de Venezuela, en su calidad
de principal financiador de las instituciones comunitarias. No obstante, las diferencias ideolgicas y de intereses se
tradujeron en proyectos estratgicos encontrados que culminaron en la decisin de ese pas de denunciar el Acuerdo
de Cartagena.
Las relaciones Argentina-Brasil: un ejemplo paradigmtico?

La evolucin de las relaciones econmicas entre las dos mayores economas de Amrica del Sur ilustran bien algunas de
estas tendencias. En efecto, si bien la interdependencia comercial entre ambos pases creci significativamente desde que
se puso en marcha el PICE, los progresos hacia la construccin de una unin aduanera han sido muy modestos. Como lo
muestra la Tabla 2, la interdependencia entre ambos pases contina siendo relativamente baja y, sobre todo, asimtrica. Si bien la
importancia del mercado argentino para las exportaciones brasileas experiment el mayor crecimiento de todos los indicadores
en los perodos comprendidos entre 1984 - 1986 y 2005 - 2007, an contina representando menos del 10% de las exportaciones
totales y aproximadamente la mitad de la importancia de Brasil para la Argentina. Por cierto, esto refleja en parte diferencias

Los ejemplos de la estabilidad macroeconmica o la solidez de la moneda ilustran el tipo de condiciones contextuales o simblicas que permitieron a Alemania ejercer
un rol de liderazgo en el proceso de integracin europeo, especialmente en las dos ltimas dcadas.
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de tamao entre ambos pases, pero tambin caractersticas particulares de la especializacin de cada uno. La importancia de
Brasil como proveedor de la Argentina tambin es ms de cuatro veces superior que la recproca. Esta asimetra en los vnculos
comerciales, no obstante su intensificacin, condiciona de manera muy importante los incentivos para coordinar y resignar
autonoma en la definicin de polticas.

Este patrn tambin se reflej en las relaciones bilaterales. Mientras que Brasil ampli su agenda de relacionamiento
con la Argentina incorporando (aunque an modestamente) algunas demandas de los inversionistas, la posicin de la
Argentina contina dominada por la perspectiva de proteger sectores sensibles tradicionales, agravando el conflicto comercial con Brasil. En trminos polticos, la respuesta brasilea ha tomado la forma de la llamada paciencia estrtegica,
un eufemismo para responder con cuentagotas a las demandas argentinas, no profundizar los compromisos y mantener
un clima poltico positivo en la relacin bilateral. En los hechos, la paciencia estratgica fue un sustituto imperfecto del
ejercicio de un rol ms efectivo de liderazgo regional.

Tabla 2. Comercio Argentina - Brasil

Conclusiones
1984-86

2005-07

Exportaciones a Brasil

7.33

17.27

Importaciones desde Brasil

16.27

34.14

Exportaciones la Argentina

2.52

8.63

Importaciones desde la Argentina

4.00

8.65

Participacin en el comercio exterior total (porcentaje)

Argentina

Brasil

Estos apuntes han intentado presentar brevemente la situacin general de la integracin regional en Amrica Latina y su
contexto. Nuestra conclusin es que en Amrica Latina la integracin a travs de los mercados parece estar en bastante
mejor estado que las instituciones dedicadas a promoverla. Una consecuencia de ello ha sido le erosin de los proyectos
de integracin ms intensivos en institucionalidad, como las uniones aduaneras, las que enfrentaron enormes dificultades de consolidacin producto de cambios en las condiciones externas y de determinantes endgenos. Estos ltimos no
parece que puedan variar de manera sustantiva en el mediano plazo, tal como parece confirmarlo la evolucin reciente de
las relaciones entre la Argentina y Brasil (las dos mayores economas de Sudamrica). La consecuencia probablemente
continuar siendo un sendero en el que se combinarn la fragmentacin y el deterioro de las instituciones tradicionales de
integracin, junto con vnculos econmicos recprocos ms estrechos entre al menos algunos pases de la regin.

Un hecho nuevo, sin embargo, ha sido el fuerte aumento experimentado por las inversiones directas de empresas brasileas en la Argentina. En efecto, desde el cambio de siglo la inversin de empresas brasileas en la Argentina se convirti
en una de las principales fuentes de IED. En general, dichas inversiones se orientaron a aprovechar el mercado domstico
(market seeking) y, en algunos casos, a capitalizar ventajas de costos para producir para el mercado mundial (como en el
caso de la carne). Como contrapartida, relativamente pocas inversiones han sido parte de un proceso de restructuracin
industrial y divisin del trabajo orientada a obtener ganancias de eficiencia derivadas de la especializacin. Estas tendencias podrn cambiar con la apreciacin real experimentada por la moneda brasilea y las expectativas de que ese proceso
se mantenga en el tiempo, pero an es temprano para decirlo.
El flujo de inversiones directas brasileas a la Argentina tambin modific la naturaleza de la agenda econmica bilateral y las demandas que provienen del sector privado. Si bien la agenda comercial tradicional contina teniendo un peso
importante en las relaciones bilaterales y ocupando buena parte de la atencin oficial, ha ganando creciente importancia
una agenda asociada a las reglas de trato a los inversionistas extranjeros en particular y al clima de negocios en general. De
hecho, algunas empresas brasileas fueron muy afectadas por prcticas regulatorias en sectores sensibles como el energtico. Nuevamente, estas demandas han sido muy asimtricas por parte de actores de uno y otro pas.
La estrategia econmica internacional de ambos pases tambin evolucion de manera divergente. Mientras que Brasil
incorpor a su tradicional foco defensivo basado en la proteccin de la industria manufacturera un agenda de intereses
ofensivos, la Argentina ha continuado concentrada en una estrategia defensiva tanto en sus relaciones con su socio como
en sus relaciones ms amplias con la economa global. Un mbito en el que esto se manifest claramente fue en las posiciones de ambos pases en las fases finales de la negociacin en la Ronda de Doha, antes de su suspensin. Mientras que
Brasil se mostraba ms inclinado a un acuerdo, la Argentina se opuso firmemente. Estas divergencias tambin se reflejaron
en otras reas, como en las negociaciones entre el MERCOSUR y la UE.
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