UNIVERSIDAD ESAN

Propuesta de instrumento para el monitoreo del desarrollo del Programa

Presupuestal Salud Materno Neonatal para las ejecutoras del Sector
Pblico de Salud

Tesis presentada en satisfaccin parcial de los requerimientos para obtener

el grado de Magster en Gestin Pblica
por:

Ana Patricia Alvarez Giraldo

Catherine Leonor Hernndez Sotomayor
Sabrina Katiuska Sarria Torres
Juan Erick Villalba Ramrez
Programa de la Maestra en Gestin Pblica 2013-II

Lima, xx de xxxxx de 2016

Esta tesis

Propuesta de instrumento para el monitoreo del desarrollo del Programa

Presupuestal Salud Materno Neonatal para las ejecutoras del Sector
Pblico de Salud

ha sido aprobada

.
Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx (Jurado)

..
Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx (Jurado)

.
Lydia Arbaiza Fermini (Asesora)

Universidad Esan

2016

INDICE GENERAL
CAPTULO I. INTRODUCCIN.........................................................................................1
1.1.

Origen y antecedentes...........................................................................1

1.2.

Definicin de la problemtica.................................................................4

1.3.

Objetivo general................................................................................13

1.4.

Objetivos especficos..........................................................................13

1.5.

Justificacin del trabajo......................................................................13

1.6.

Contribucin.................................................................................... 14

CAPTULO II. MARCO CONCEPTUAL..........................................................................15

2.1

Marco Terico...................................................................................15
2.1.1 Presupuesto por Resultados (PpR)..................................................15
2.1.2 Instrumentos del Presupuesto por Resultados...................................20
2.1.3 Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal...............................26

2.2

Marco legal...................................................................................... 31

CAPTULO III. METODOLOGIA DE INVESTIGACIN..............................................40

3.1

Enfoque........................................................................................... 40

3.2

Alcance............................................................................................ 42

3.3

Tipo de Investigacin.........................................................................42

3.4

Estructura metodolgica.....................................................................43
3.4.1 Seleccin y definicin de indicadores..............................................43
3.4.2 Informacin bsica de indicadores.................................................43
3.4.3 Peridiocidad del relevamiento de informacin...................................44
3.4.4 Seleccin de tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos................44

CAPTULO IV. SITUACIN ACTUAL DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL SALUD

MATERNO NEONATAL.....................................................................................................48
4.1

Recursos presupuestales del programa...................................................48

4.2

Recursos humanos............................................................................. 49

4.3

Infraestructura y equipamiento............................................................50

4.4

Grupos de inters..............................................................................51

4.5

Seguimiento y evaluacin de la ejecucin................................................53

CAPTULO V. PROPUESTA DE INSTRUMENTO DE MONITOREO DE

DESARROLLO DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL SALUD MATERNO
NEONATAL...........................................................................................................................56
5.1

Priorizacin de productos del programa.................................................56

5.2

Identificacin de los actores involucrados en los productos priorizados........59

5.3

Construccin de la evidencia emprica...................................................60

5.4

Registro de informacin del monitoreo...................................................73

5.5

Validacin del instrumento de monitoreo................................................73

CAPTULO VI. ANLISIS COSTO BENEFICIO............................................................74

6.1

Costos Estimados vs. Costos Ejecutados.................................................74

6.2

Determinacin del Costo Promedio por Gestante Esperada........................75

6.3

Muertes Maternas por Departamentos...................................................76

6.4

ndice de Muerte Materna entre Gestantes Esperadas..............................77

6.5

Determinacin del Costo - Efectividad...................................................78

CAPTULO VII. CONCLUSIONES...................................................................................81

CAPTULO VIII. RECOMENDACIONES........................................................................83
ANEXOS................................................................................................................................84
BIBLIOGRAFA...................................................................................................................85

LISTA DE TABLAS

Tabla 1.1. Evolucin de la mortalidad materna por pases, perodo 1990-2015.................5

Tabla 1.2. Presupuestos asignados y muertas maternas por ao, perodo 2012-2015........7
Tabla 1.3. Presupuesto asignado y mortalidad materna, por regin, perodo 2012-2015. .7
Tabla 1.4. Valoracin de causas..............................................................................................9
Tabla 2.1. Marco lgico del PP Salud Materno Neonatal...................................................26
Tabla 3.1. Fuentes primarias y secundarias para formular indicadores...........................44
Tabla 3.2. Desglose de la Matriz de Modelo Lgico (MML)..............................................47
Tabla 4.1. Presupuesto por productos del PP SMN.............................................................48
Tabla 4.2. Recursos Humanos en el desarrollo del PP SMN...............................................50
Tabla 4.3. Matriz de incidencia............................................................................................52
Tabla 4.4. Matriz de Poder/Inters.......................................................................................52
Tabla 5.1. Ranking por productos del PP SMN, presupuesto asignado 2012-2015...........56
Tabla 5.2. Productos Priorizados 2012-2015........................................................................57
Tabla 5.3. Descripcin de los Productos Priorizados del PP SMN.....................................58
Tabla 5.4. Atencin Pre Natal Reenfocado..........................................................................59
Tabla 5.5. Atencin Parto Normal........................................................................................59
Tabla 5.6. Atencin del Recin Nacido Normal...................................................................59
Tabla 5.7. Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar....................................60
Tabla 5.8 Indicador de produccin fsica, producto Atencin Pre Natal Reenfocado......60
Tabla 5.9. Matriz Lgica del Producto Atencin Pre Natal Reenfocado...........................63
Tabla 5.11. Matriz Producto Atencin Parto Normal.........................................................67
Tabla 5.12 Indicador de produccin fsica, producto Atencin de recin nacido normal 67
Tabla 5.13. Matriz Producto Atencin del Recin Nacido Normal....................................70
Tabla 5.14 Indicador de produccin fsica, producto Atencin del parto normal.............70
Tabla 5.15. Matriz Producto Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar.....72
Tabla 6.1. Costos Estimados y Ejecutados...........................................................................74
Tabla 6.2. Gestantes Esperadas y Gasto del PP SMN.........................................................75
Tabla 6.3. Gasto por Gestante Esperada por Departamento..............................................76
Tabla 6.4. Variacin % de Muertes Maternas a Nivel Nacional 2012-2015......................76
Tabla 6.5. Variacin % de Muertes Maternas a Nivel Nacional 2012-2015......................77
Tabla 6.6. Proyeccin de Costos 2017-2019.........................................................................78
Tabla 6.7. Tendencia de Muertes Maternas Sin y Con Seguimiento..................................80

LISTA DE GRFICOS
Grfico 1.1. Per: Modelo Conceptual Adaptado del PP SMN..........................................4
Grfico 1.2. Per: Nacimientos que recibieron control prenatal de un profesional de
salud calificado, segn rea residencial, 2009 y 2014 (%).............................6
Grfico 1.3. Diagrama de Ishikawa, causa efecto............................................................9
Grfico 2.1. Objetivos del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal..............................................................................24
Grfico 2.2. Marco conceptual sobre causas de mortalidad materna y neonatal...........28
Grfico 2.3. Acciones estratgicas establecidas en el Plan Bicentario.............................36
Grfico 2.4. Objetivos Estratgicos del Plan Estratgico Nacional para la Reduccin de
la Mortalidad Materna y Perinatal 2009-2015.............................................37

CURRICULUM VITAE
ANA PATRICIA ALVAREZ GIRALDO
Profesional en Ingeniera Civil, con estudios de post grado en gestin pblica con especialidad
en procesos, y en administracin de negocios; especializacin en concesiones, contratacin
pblica, medio ambiente, entre otros; amplia experiencia en el control gubernamental de
diversos aspectos de la gestin pblica, asumiendo jefaturas de los rganos de control
institucional en varias entidades del Estado por designacin de la Contralora General de la
Repblica. Proactiva, comprometida con el trabajo, con orientacin a resultados y al trabajo
en equipo.
FORMACIN
2013- 2016 UNIVERSIDAD ESAN
Maestra en Gestin Pblica, con especialidad en Procesos y Sistemas de Calidad para las
Organizaciones Pblicas; y Gobierno Electrnico.
2009 UNIVERSIDAD ESAN
Programa de Alta Especializacin (PAE) en Regulacin de Servicios Pblicos.
20xx UNIVERSIDAD PERUANA DE CIENCIAS APLICADAS (UPC)
Diploma en Concesiones.
2001 2002 UNIVERSIDAD PARTICULAR RICARDO PALMA
Maestra en Administracin de Negocios - MBA. Estudios concluidos
1983 1990 UNIVERSIDAD PARTICULAR SAN MARTIN DE PORRES
Ingeniera Civil. Titulada en Ingeniero Civil- CIP 66179.
EXPERIENCIA
1993 A la fecha, Contralora General de la Repblica, ente rector del Sistema Nacional de
Control, en la que he desempeado las funciones siguientes:
Mar.2016 Jefe del rgano de Control Institucional de la Superintendencia de Transporte
A la fecha
Terrestre de Personas, Carga y Mercancas SUTRAN.
Feb.2015 Jefe del rgano de Control Institucional de la Oficina Nacional de Procesos
Mar.2015
Electorales - ONPE.
Oct.2011 Jefe del rgano de Control Institucional del Instituto Nacional de Defensa
Feb.2015
Civil - INDECI.
Abr.2011 Jefe del rgano de Control Institucional del Ministerio del Ambiente .
Set.2011
xxx.2008 Supervisora de Auditora, en comisiones de auditora a diversas entidades
Mar.2011
pblicas: Gobierno Regional de Junn, Programa Agua para Todos del
Ministerio de Vivienda; Ministerio de Transportes, Protransporte, Ositran,
Proinversin, Provias Nacional, Sedapal.
May. 2004 Jefe de Comisin de Auditora, en comisiones de auditora a diversas entidades
xxx.2008 pblicas: Provias Departamental, Sedapal y Essalud.

1999
2003

Integrante de comisiones de auditora a diversas entidades pblicas:

Universidad Santiago Antnez de Mayolo de Huaraz, Proyecto Especial
Chavimochic; INRENA, Municipalidad Distrital La Perla, Proyecto Especial
Pasto Grande, etc.

1993
1998

Evaluador de solicitud de autorizacin de pago de presupuestos adicionales de

obra pblica de diversas entidades del Estado.

1991-1992 Municipalidad Distrital de Santa Anita.

rea de Proyectos, formulacin de expedientes tcnicos de obras de pistas y veredas y canales
de irrigacin.
SEMINARIOS
Programa de Gerencia en la Administracin Pblica, Mdulos I, II y III UNIVERSIDAD
ESAN, hasta 2013.
5to Congreso Iberoamericano de Regulacin Econmica - UNIVERSIDAD ESAN, 2010
Curso a distancia Xxxxx, Fundacin Centro de Educacin a Distancia para el Desarrollo
Econmico y Tecnolgico Fundacin CEDDET (Espaa), 20xx
Arbitrajes PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER (PUCP) 20xx
Seminario Internacional de Medio Ambiente en Colombia OLACEFS, 19xx

CURRICULUM VITAE
CATHERINE LEONOR HERNNDEZ SOTOMAYOR

CURRICULUM VITAE
SABRINA KATIUSKA SARRIA TORRES
Abogado de la PUCP. Experiencia en administracin pblica, en temas de gestin de riesgo de
desastres y competitividad. Conocimientos de ingls y dominio de las herramientas
computacionales de gerencia. Aspiracin de desarrollo profesional en gestin pblica.
FORMACIN
2013-2016 Escuela de Administracin de Negocios para Graduados - ESAN
Maestra en Gestin Pblica, con especialidad en Procesos y Sistemas de Calidad para las
Organizaciones Pblicas; y Gobierno Electrnico
1997- 2003 Pontificia Universidad Catlica del Per - PUCP
Abogada Titulada. CAC
EXPERIENCIA
2015-Actualidad Consejo Nacional de la Competitividad, Ministerio de Economa y Finanzas.
Entidad encargada de articular para promover la competitividad y el crecimiento econmico
del pas. Creada hace ms de 5 aos.
Jun. 2015
Actualidad

Analista Snior. Responsable del Programa de Incentivos para la Mejora de

la Gestin Municipal y colaboradora de la Lnea Facilitacin de Negocios.
Lnea responsable de la simplificacin de los procedimientos
administrativos vinculados con la inversin privada y presta asistencia
tcnica a los gobiernos locales para el cumplimiento de las metas
establecidas en el Programa de Incentivos.
Coordinacin y Asistencia tcnica a ms de 250 municipalidades del pas.
Identificacin y Eliminacin de las barreras burocrticas que afectan la
inversin privada.
Coordinacin directa con entidades del sector pblico de los tres niveles de
gobierno, sector privado y academia.

2013-2015 Secretara de Gestin del Riesgo de Desastres de la Presidencia del Consejo de

Ministros, Ente Rector del Sistema de Gestin del Riesgo de Desastres, responsable de la
articulacin entre las entidades integrantes del SINAGERD y de supervisar el cumplimiento
de la normativa existente.
Jul. 2013
Jun2015

Especialista en Gestin del Riesgo. Responsable de la revisin de proyectos

normativos y elaboracin de propuestas de normas; as como de los temas
de Cooperacin Internacional y Declaratoria de Estado de Emergencia.
Coordinacin directa con entidades del sector pblico de los tres niveles de
gobierno.
Elaboracin de Informes y los proyectos de dispositivos legales para la
emisin de Declaratoria de Estado de Emergencia.
Anlisis y Elaboracin de los documentos tcnicos emitidos por los
Organismo Internacionales vinculados con los temas de Gestin de
Riesgo de Desastres-GRD.
Elaboracin de propuestas normativas vinculadas con la GRD.

2012-2013. Sub gerencia de Promocin Empresarial y Agricultura Urbana, Municipalidad

Distrital de Villa Mara del Triunfo. rea responsable de la emisin de licencias de

10

funcionamiento, permisos y autorizacin; promocin de la inversin privada en el distrito, as

como asistencia tcnica a los comerciantes del distrito.
Abr. 2012
Mar. 2013

Sub gerente. Responsable de la emisin de la licencias de funcionamiento y

autorizaciones para eventos. Encargada de la asistencia tcnica a los
comerciantes del distrito y la promocin de la agricultura, as como la
promocin laboral para los jvenes.
Simplificacin del trmite para la obtencin de las licencias de
funcionamiento en el distrito.
Talleres y Capacitaciones para los comerciantes y agricultores urbanos.
Generacin de Ferias y Talleres para promocin del trabajo juvenil en el
distrito.
Generacin de convenios y participacin de la empresa privada en la
asistencia tcnica a los comerciantes (bancos, empresas, entre otros).

2003-2012. Consultor de la Direccin Nacional de Prevencin del Instituto Nacional de

Defensa Civil.
Oct. 2003 Consultor legal de la Direccin Nacional de Prevencin.
Mar. 2012 Asesora a las Instituciones de los tres niveles de gobierno en materia de
Seguridad en Defensa Civil.
Elaboracin de informes legales y atencin de recursos impugnativos.
Emisin de opinin en proyectos normativos.
Elaboracin de normas vinculadas con las Inspecciones Tcnicas de
Seguridad en Defensa Civil, Evaluacin de Riesgo, Delegaturas y
Verificaciones Ad Hoc, entre otras
SEMINARIOS
Seminario sobre gestin pblica (2013, CAL)
Fortalecimiento de Capacidades para una Gestin Pblica (2012, PCM)
Actualizacin en legislacin Nacional. (2010, PUCP)

11

CURRICULUM VITAE
JUAN ERICK VILLALBA RAMREZ

12

RESUMEN EJECUTIVO

Maestra en: Magster en Gestin Pblica

Ttulo de la tesis: Propuesta de instrumento para el monitoreo del desarrollo del
Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal para las
ejecutoras del Sector Pblico de Salud
Autores: Alvarez Giraldo, Ana Patricia
Hernndez Sotomayor, Catherine Leonor
Sarria Torres, Sabrina Katiuska
Villalba Ramrez, Juan Erick
RESUMEN:
I.

OBJETIVOS

1.1. Objetivo general

Disear un instrumento de monitoreo del desarrollo del Programa Presupuestal Salud
Materno Neonatal que pueda ser utilizado por las ejecutoras del sector pblico, con la
finalidad de identificar sistemticamente la calidad del desempeo de los productos y sub
productos; permitindoles introducir ajustes o cambios pertinentes y oportunos para lograr los
resultados esperados del programa.
1.2. Objetivos especficos
a) Analizar la normatividad existente, en relacin a la factibilidad de implementar una
herramienta de monitoreo del PP SMN.
b) Identificar las metas e indicadores programados, respecto de los productos y sub productos del
PP SMN que tienen mayor incidencia en el logro de los resultados esperados, acorde con
el modelo lgico del programa, a fin de priorizar su monitoreo
c) Identificar los puntos crticos en la ejecucin de los principales productos que inciden en el
logro de los resultados inmediatos, intermedios y finales del PP SMN.
d) Disear la herramienta de monitoreo del desarrollo del PP SMN y validar con los
especialistas.
II. BREVE DESCRIPCIN DE METODOLOGA

III. CONCLUSIONES CENTRALES

13

CAPTULO I. INTRODUCCIN

1.1.

Origen y antecedentes
En el mundo, desde 1966 la salud de las mujeres y los nios ha sido reconocida

como un derecho humano fundamental en tratados como el Pacto Internacional de

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales1, la Convencin sobre la Eliminacin de
todas las formas de discriminacin contra la mujer2 y la Convencin sobre los
Derechos del Nio3 (Unidas, Ban Ki-moon Secretario de las Naciones, 2010). No
obstante, en el ao 2010 se report que ao tras ao moran, unos 8 millones de nios
por causas evitables, y ms de 350,000 mujeres por complicaciones evitables
relacionadas con el embarazo y el parto (Levels & Trends in Child Mortality: 1
Report 2010., 2010), constituyndose as en un problema de salud pblica y
representando un indicador de desarrollo humano para los pases.
En el ao 2009 el Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de la
Naciones Unidas, adopt la Resolucin 11/8 sobre la Mortalidad y Morbilidad
Materna y Derechos Humanos (Unidas C. D., 2009) donde menciona que el problema
de la mortalidad y la morbilidad materna prevenible afecta a las mujeres y sus familias
en todas las regiones y culturas y se ve agravado por factores tales como la pobreza, la
desigualdad entre los gneros, la edad y mltiples formas de discriminacin, as como
por la falta de acceso a servicios y tecnologa de salud adecuados y la falta de
infraestructura.
Asimismo, en esta resolucin se expresa como grave la preocupacin por la tasa
mundial inaceptablemente alta de la mortalidad y morbilidad materna prevenible,
sealando que la Organizacin Mundial de la Salud ha calculado que ms de 1,500
1 Adoptado y abierto a la firma, ratificacin y adhesin por la Asamblea General de la ONU en su resolucin 2200 A (XXI), de
19 de diciembre de 1966. Para el Per: Aprobado por Decreto Ley N 22129 de 28 de marzo de 1978. Instrumento de adhesin de
12 de abril de 1978. Depositado el 28 de abril de 1978. Fecha de entrada en vigencia el 28 de julio de 1978.

2 Adoptada y abierta a la firma y ratificacin, o adhesin, por la Asamblea General de la ONU en su resolucin 34/180 de 18 de
diciembre de 1979; entrada en vigor: 3 de septiembre de 1981.

3 Adoptada por la Asamblea General de la ONU el 20 de noviembre 1989.

14

mujeres y nias mueren todos los das como resultado de complicaciones prevenibles
que aparecen antes, durante y despus del embarazo y el parto, llegando a ser la
mortalidad materna, la principal causa de muerte entre las mujeres y nias en edad
reproductiva. La mortalidad materna causa un impacto, social y econmico. Los nios
hurfanos por la muerte de sus madres por lo general, reciben menos cuidados, menos
educacin y tienen un rendimiento escolar ms bajo.
La salud materna e infantil es un tema no solo social, sino socio econmico, tal
como se desprende de diversos comentarios relacionados con la Estrategia Mundial de
Salud de las Mujeres y los Nios, establecida por las Naciones Unidas, que sealan:
Esta estrategia planteada por la Organizacin de las Naciones Unidas ONU en el
2010, establece que Invertir ms en la salud de las mujeres y nios no solo es
correcto sino tambin ayuda a lograr sociedades estables, pacficas y productivas.
Aumentar las inversiones acarrea muchos beneficios (Unidas B. K.-m., 2010).
Reduce pobreza: Las mujeres sanas son ms productivas y pueden obtener ms
ingresos durante la vida. Tratar la desnutricin de las embarazadas y los nios
permite aumentar hasta un 10% los ingresos obtenidos a lo largo de la vida
(Horton S, Shekar M, McDonald C, Mahal A, Brooks JK., 2010).
Estimula la productividad y el crecimiento econmico: Las muertes maternas
y de recin nacidos desaceleran el crecimiento econmico y ocasionan prdidas
mundiales de productividad por un monto calculado en US$ 15,000 millones
cada ao (USAID). Un pas que no logra resolver la desnutricin puede tener un
producto interno bruto un 2% menor del que conseguira si la resolviera (Horton
S, 2010).
Es costo eficaz: La asistencia sanitaria esencial evita enfermedades y
discapacidad, con lo cual ahorra miles de millones de dlares en tratamientos. En
muchos pases, cada dlar que se destina a la planificacin familiar ahorra por lo
menos US$ 4 que de lo contrario habra que gastar para tratar las complicaciones
derivadas de los embarazos no planificados (Frost J, 2008).

En el marco de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), suscritos en

el ao 2000 por los estados miembros de las Naciones Unidas -orientados a luchar
contra la pobreza, el hambre, la enfermedad, el analfabetismo, la degradacin del
medio ambiente y la discriminacin contra la mujer- al 2015 se estableci como meta
del quinto objetivo la disminucin de la mortalidad materna en un 75% del valor que
se tena en 1990.
En el Per, considerando que la mortalidad materno neonatal representa un
problema socioeconmico de salud pblica, en el ao 2007, en la Ley de Presupuesto
del Sector Pblico, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) hace mencin a la
15

programacin estratgica y medicin de resultados priorizando entre otras temticas,

la atencin a la mujer gestante y al neonato. En el 2008, en la Ley N 28411 4, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, se establece que el presupuesto por
resultados es una estrategia de gestin pblica que vincula la asignacin de recursos a
productos y resultados medibles a favor de la poblacin.
Uno de los instrumentos que operativiza el presupuesto por resultados es el
programa presupuestal. En este caso se crea el Programa Presupuestal Salud Materno
Neonatal (PP SMN), que tiene por finalidad disminuir la mortalidad materno neonatal,
mediante un mejor acceso a servicios de salud con calidad y una poblacin informada
sobre los diferentes factores que influyen en la salud materno neonatal, todo esto en el
marco de la Reforma en Salud. El PP SMN cuenta con un modelo conceptual sobre las
causas de la mortalidad materna y neonatal poniendo de manifiesto que los resultados
en materia de salud estn determinados por factores interrelacionados, que
comprenden, desde la informacin en salud sexual y reproductiva y el acceso a
mtodos de planificacin familiar, y acciones sobre la reduccin de morbimortalidad
materna y acciones sobre morbimortalidad neonatal.
Los componentes que inciden directamente en la reduccin de la morbimortalidad
materna son acceso de la gestante a los servicios de atencin prenatal, acceso de la
gestante a los servicios de atencin de parto calificado y acceso de gestantes a
sangre segura; y los que inciden en la reduccin de la morbimortalidad neonatal son
acceso del neonato a servicios de atencin neonatal normal, acceso de neonatos a
servicios con capacidad resolutiva para atender complicaciones y acceso de
neonatos a servicios de cuidados intensivos neonatales. Por su parte, el componente
acceso a referencia materna y/o neonatal segn capacidad resolutiva incide en la
reduccin de ambos daos sealados. En el grfico 1.1 se presenta la relacin entre los
resultados inmediatos, resultados intermedios y resultados finales, de acuerdo al
diseo del modelo conceptual del PP SMN.

Grfico 1.1. Per: Modelo Conceptual Adaptado del PP SMN

4 Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, vigente desde el 1 de enero de 2005, y sus modificatorias
Leyes N 28500, 28522, 28652, 28750, 28831, 28880, 28927, 28929, 29035, 29078, 29083, 29142, 29258, 29289, 29465, 29626,
29812, 29951, 30099 y 30334.

16

Fuente: Anexo 2 del Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal (PP SMN).

1.2.

Definicin de la problemtica
Entre los aos 2010 y 2014, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del
Sector Salud5 se ha incrementado en 7 mil millones. Del total de este presupuesto, el
porcentaje asignado para los Programas Presupuestales variaron del 20% en el 2010 al
37% en el 2014. Asimismo, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) seala que,
en el Per la razn de mortalidad materna (RMM: muertes maternas por 100,000
nacidos vivos (nv)), del 2010 al 2015 disminuy de 92 a 68 muertes maternas /100 mil
nv (OMS, 2015).
En la tabla 1.1 se presenta la evolucin de las estimaciones de la RMM y los
progresos hacia la consecucin de la meta 5A Reducir un 75% la tasa de mortalidad
5 Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.
17

materna entre 1990 y 2015 de los ODM, (OMS, 2015). Se observa variabilidad en la
disminucin de la mortalidad materna; por ejemplo, en Mozambique y Nigeria que en
el ao 1990 la RMM era superior a 1,000, para el ao 2015, dichos ndices
disminuyeron en 65% y 40%, respectivamente. A nivel de Amrica, el Per ha tenido
la mayor disminucin de la RMM, variando de 251 en 1990 a 68 en el 2015, lo que
representa una reduccin del 73%; siendo la situacin ms crtica en cantidad, la de
Bolivia que tena en el 1990, 425 de RMM, llegando al ao 2015 a 206, lo que
representa una disminucin de 52%.
Tabla 1.1. Evolucin de la mortalidad materna por pases, perodo 1990-2015

Pas (a)

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Mxico
Nicaragua
Paraguay
Per
Uruguay
Venezuela
Mozambique
Nigeria

Cambio % Cambio %
RMM
medio anual
1990-2015
RMM
(c)
1990-2015

RMM (b)
1990 1995 2000 2005
72
63
60
58
425
390
334
305
104
84
66
67
57
41
31
27
118
105
97
80
185
131
103
74
157
118
84
68
205
173
178
120
625
544
505
459
90
85
77
54
173
212
202
190
150
147
158
159
251
206
140
114
37
36
31
26
94
90
90
93
1390 1150
915
762
1350 1250 1170
946

2010 2015
58
52
253
206
65
44
26
22
72
64
75
64
59
54
109
88
389
359
45
38
166
150
139
132
92
68
19
15
99
95
619
489
867
814

27.8
51.5
57.7
61.4
45.8
65.4
65.5
57.1
42.6
57.8
13.3
12.0
72.9
59.5
-1.1
64.8
39.7

1.3
2.9
3.5
3.8
2.4
4.3
4.3
3.4
2.2
3.4
0.6
0.5
5.2
3.7
-0.1
4.2
2.0

Progr<eso hacia la
meta 5A de los
ODM (d)
ND
Progreso insuficiente
Progreso
ND
Progreso insuficiente
Progreso
Progreso
Progreso
Nulo
ND
Nulo
Nulo
Progreso
ND
ND
Progreso
Nulo

Fuente: Evolucin de la mortalidad materna: 1990 2015. Estimaciones de la OMS, el UNICEF, el UNFPA, el Grupo del Banco
Mundial y la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas 2015
Leyenda:
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio. ND: dato no disponible.
(a) Las estimaciones se han hecho para garantizar la comparabilidad entre pases, por lo que no coinciden necesariamente con las
estadsticas oficiales de los pases, en las que se pueden haber utilizado mtodos rigurosos alternativos.
(b) Las estimaciones de la RMM se han redondeado del siguiente modo: < 100, redondeadas a la unidad ms cercana; 100-999,
redondeadas a la unidad ms cercana, y 1000, redondeadas a la decena ms cercana.
(c) Las cifras del cambio porcentual de la RMM estn redondeadas.
(d) Los progresos hacia la meta 5A de los ODM (es decir, reducir la RMM en un 75% entre 1990 y 2015) se evaluaron en los
pases con una RMM > 100 en 1990.

De otro lado, la Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar ENDES, revela que

el acceso de las gestantes a seis o ms controles pre natales y su monitoreo, del ao
2007 al 2012, se increment de 76.4% a 84.5%, aprecindose un esfuerzo en las zonas
rurales donde el mencionado control se increment de 68.8 a 80.2%.

18

Asimismo, ENDES en encuesta efectuada en el ao 2014 muestra que, para las

reas urbana y rural del Per, en el embarazo del ltimo nacido vivo, el 96.9% de las
mujeres tuvo algn control prenatal por personal de salud calificado (mdico, obstetriz
y enfermera), cifra que significa 2.6 puntos porcentuales ms que lo observado en el
ao 2009 (94.3%). En el rea rural, segn se muestra en el grfico 1.2, destaca el
incremento de nacimientos que recibieron control prenatal por profesional de salud
calificado, subiendo de 87.1% en el ao 2009 a 91.9% en el 2014, lo que representa
una mejora de 4.8 puntos porcentuales. Adicionalmente, la citada encuesta refiere que,
segn el tipo de profesional de salud, ms mujeres fueron atendidas por mdico en el
rea urbana (42.5%) que en la rural (18.7%). En cambio, la atencin por obstetriz y
enfermera fue mayor en el rea rural (59.5% y 13.7%, respectivamente) (INEI
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, 2014).
Grfico 1.2. Per: Nacimientos que recibieron control prenatal de un
profesional de salud calificado, segn rea residencial, 2009 y 2014 (%)

Fuente: INEI / ENDES 2014.

Nota: Se refiere al ltimo nacimiento de los cinco aos anteriores a la fecha de entrevista.

Si bien en el Per se han realizado esfuerzos por abordar los temas vinculados con
la salvaguarda de la gestante y el recin nacido, priorizando desde hace varios aos la
temtica en el presupuesto institucional del Ministerio de Salud (MINSA), as como
su abordaje a travs de los programas estratgicos en un inicio, y posteriormente con
el PP SMN; sin embargo, an existen brechas en la atencin de parto institucional en
zonas andinas y amaznicas, servicios con baja calidad, capacidad resolutiva
insuficientes, entre otras deficiencias6.
En esa lnea, en la tabla 1.2 se muestra que en los ltimos 4 aos (2012 a 2015), la
relacin entre el incremento en el presupuesto asignado al PP SMN con la reduccin
6 Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) 2014.
19

de las muertes maternas, es inversa, toda vez que las muertes slo disminuyeron entre
el 2012 y el 2013, de ah hasta el 2015 han ido de manera creciente.
Tabla 1.2. Presupuestos asignados y muertas maternas por ao, perodo 2012-2015
2012
1,576,369,865

Presupuesto Asignado (S/)

2013
2014
1,577,992,482 1,735,559,311

2015
2,075,232,832

2012
440

Muerte Materna (cantidad)

2013
2014
2015
383
411
414

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Asimismo, en informacin publicada por la Direccin General de Epidemiologa

del MINSA, cuyo resumen se presenta en la tabla 1.3, se observa que hay regiones con
altas cifras de mortalidad materna, tales como: Lima, Cajamarca, Piura, La Libertad,
Loreto Puno, Ancash, Cusco, Arequipa, Amazonas, San Martn, Apurmac y
Lambayeque, lo que demuestra inequidades geogrficas y econmicas; evidenciando
empricamente la existencia de problemas de eficacia y calidad en el gasto pblico.
Tabla 1.3. Presupuesto asignado y mortalidad materna, por regin, perodo 2012-2015
Presupuesto (S/)

Departamento
2012
01: Amazonas
02: Ancash
03: Apurmac
04: Arequipa
05: Ayacucho
06: Cajamarca
07: Callao
08: Cusco
09: Huancavelica
10: Hunuco
11: Ica
12: Junn
13: La Libertad
14: Lambayeque
15: Lima
16: Loreto
17: Madre de Dios
18: Moquegua

2013

34,092,741

33,402,722

47,157,620

48,757,850

44,259,082

50,460,276

55,090,653

51,165,094

66,159,318

71,117,328

87,491,369

94,774,881

47,920,657

57,520,038

91,845,765

80,236,615

32,492,57
6
48,726,46
1
37,537,51
7
45,351,112
72,406,66
7
40,400,411
413,899,15
1
42,766,66
2
9,865,14
5
27,262,99

46,680,720
82,760,268

2014
47,300,98
4
48,052,32
4
59,318,65
2
60,538,39
6
73,496,50
5
175,451,13
9
65,012,52
1
81,640,86
0
56,606,19
6
69,871,214

50,390,092

32,240,45
5
50,365,96
4
78,123,26
1
58,016,110

355,989,377

411,947,554

30,051,395
52,197,620
83,626,219

51,199,019
12,696,421
11,314,502

53,421,36
3
9,701,17
1
13,678,82

20

2015

Muertes Maternas
(Cantidad)
2012 2013 2014 2015

57,657,505

14

13

13

13

62,872,734

22

16

15

13

68,998,834

13

72,973,098

16

10

11

93,668,481

14

10

157,548,152

43

31

36

38

82,916,668

13

19

11

83,292,219

21

20

30

18

67,892,895

69,564,441

10

11

18

35,009,981

86,148,659

11

17

26

27

86,874,087

32

30

31

29

57,464,312

15

14

13

15

521,302,954

70

47

42

59

81,690,552

30

32

32

28

11,823,370

12,656,403

Presupuesto (S/)

Departamento
2012

19: Pasco
20: Piura
21: Puno
22: San Martin
23: Tacna
24: Tumbes
25: Ucayali
TOTAL

2013
2014
2015
9
3
15,641,811
13,992,749
16,676,989
18,986,072
54,936,23
82,166,80
92,498,411
94,913,796
8
1
138,429,44
79,793,27
74,920,963
99,379,049
3
6
27,251,40
40,073,71
54,266,762
66,021,092
5
7
20,195,28
16,598,75
22,756,506
18,647,505
6
8
50,255,58
26,529,937
24,117,427
25,917,232
8
24,934,18
31,348,85
28,686,717
41,012,741
8
1
1,576,369,86
1,577,992,482 1,735,559,311 2,075,232,832
5

Muertes Maternas
(Cantidad)
2012 2013 2014 2015
7

11

35

27

29

41

30

26

26

28

14

16

16

15

10

14

23

17

440

383

411

414

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Autores de esta tesis.

Porque la existencia de mayor brecha si la implementacin del PP SMN fue

homognea en todo el pas?
Al respecto, son muchas las causas que inciden en el problema del estancamiento
de la reduccin de la mortalidad materna neonatal, entre ellas, las que se muestran en
el grfico 1.3, que se relacionan con:
-

Recursos Humanos: falta de personal en los establecimientos de salud de acuerdo

a las necesidades del producto de salud a brindar, bajas competencias del personal
asignado al PP SMN, desconocimiento del marco conceptual del PP SMN y
lineamientos emitidos por el sector;

Recursos Financieros: ejecucin presupuestal inadecuada al evidenciarse gastos

que no se relacionan con los productos del PP SMN, y distribucin inexacta del
presupuesto para las unidades ejecutoras;

Comunicaciones: estrategia ineficiente de comunicacin del PP SMN a los

pacientes y poblacin en general;

Control y seguimiento: falta de seguimiento respecto a la calidad y el gasto de los

recursos del PP SMN, y carencia de indicadores de los sub productos o
actividades diseadas en el marco conceptual del citado programa;

Marco legal: Carencia de costos estndar de insumos, segn nivel de

establecimiento de salud y regin, que debe ser emitido por el ente rector del
sector Salud;
21

Sistemas informticos: Falta de sistemas de informacin en las unidades

ejecutoras del PP SMN, y carencia de un sistema informtico integrado a nivel del
sector Salud.

Grfico 1.3. Diagrama de Ishikawa, causa efecto

Autores de esta tesis.

En la tabla 1.4 se realiza la valoracin de las causas detectadas de acuerdo al impacto

que stos acarrearan, de no tomarse decisiones oportunas sobre ellas.
Tabla 1.4. Valoracin de causas

Causas identificadas

10

Falta de personal en los establecimientos de salud de acuerdo a las

necesidades del producto de salud a brindar
Bajas competencias del personal asignado al PP SMN
Desconocimiento del marco conceptual del PP SMN y lineamientos emitidos
por el sector
Ejecucin presupuestal inadecuada al evidenciarse gastos que no se
relacionan con los productos del PP SMN
Distribucin inexacta del presupuesto para las unidades ejecutoras
Estrategia ineficiente de comunicacin del PP SMN a los pacientes y
poblacin en general
Falta de seguimiento respecto a la calidad del gasto de los recursos del PP
SMN
Carencia de indicadores de los sub productos o actividades diseadas en el
marco conceptual del citado programa
Carencia de costos estndar de insumos, segn nivel de establecimiento de
salud y regin, que debe ser emitido por el ente rector del sector Salud
Falta de sistemas de informacin en las unidades ejecutoras del PP SMN

11

Carencia de un sistema informtico integrado a nivel del sector Salud

1
2
3
4
5
6
7
8
9

22

Impacto (valor)
2
3
X
X

X
X
X
X
X
X
X
X
X

Causas identificadas
Total

1
2

Impacto (valor)
2
3
4
5

Leyenda: 1: Poco, 2: Medio, 3: Mayor.

Autores de esta tesis.

Son cinco las causas que ms inciden en las ineficiencias de la implementacin

del PP SMN, dos de las cuales se relacionan con el control de la ejecucin del
programa (carencia de indicadores de actividades en el diseo del marco conceptual y
falta del seguimiento respecto a la calidad del gasto); a ellas tambin se vincula la
falta de sistemas de informacin en las unidades ejecutoras.
Cabe precisar que el MEF, para el caso de los programas bajo el marco del
Presupuesto por Resultados, ha emitido las directivas que regulan su ejecucin,
establecindose en ellas, como instrumentos, el seguimiento y las evaluaciones
independientes.
Respecto al seguimiento (Finanzas), este corresponde a un proceso continuo de
recoleccin y anlisis de informacin de desempeo sobre en qu medida una
intervencin pblica est logrando sus objetivos y cmo se est ejecutando. Se
realizan las actividades siguientes:
-

Seguimiento de ejecucin Financiera y Fsica: Mediante la elaboracin semestral

del Reporte de Seguimiento de Ejecucin Financiera y Ejecucin de Metas
Fsicas, los cuales se basan en la informacin registrada en el Sistema Integrado
de Administracin Financiera SIAF. La informacin presentada en los reportes
es la siguiente: i) Porcentaje de ejecucin financiera acumulada semestral/anual
respecto al Presupuesto Inicial Modificado (PIM); y ii) Porcentaje de avance en la
ejecucin de la meta fsica semestral/anual. Se hacen dos tipos de seguimiento:

Seguimiento de indicadores de desempeo: Mediante la elaboracin anual de los

Reportes de Lnea de Base y Reportes de Progreso, a partir de la medicin de
los distintos indicadores de producto resultados, que utilizan como fuente de datos
las encuestas realizadas por el INEI y los registros administrativos de las
entidades responsables de la medicin de indicadores.

23

Seguimiento de gasto social: Relacionado a cuantificar el avance en la ejecucin

del presupuesto destinado a intervenciones que beneficien a la niez y
adolescencia es decir el gasto pblico dirigido a las nias, nios y adolescentes
(GPNA).
Las Evaluaciones Independientes por su parte, consisten en el anlisis sistemtico

y objetivo de una intervencin pblica, proyecto, programa o poltica en curso o

concluida; con el objetivo de proporcionar informacin confiable y til en el proceso
de toma de decisiones de gestin y presupuestales. La evaluacin utiliza herramientas
tcnicas que analizan el diseo, gestin, resultados y/o impactos del objeto evaluado.
La realizan personas naturales o jurdicas diferentes de las que disean y/o ejecutan
las acciones que son objeto de evaluacin. Los instrumentos de evaluacin
actualmente implementados son las Evaluaciones de Diseo y Ejecucin Presupuestal
(EDEP), que pone nfasis en el anlisis de la lgica del diseo de un programa o
intervencin, as como de aspectos vinculados con su implementacin y desempeo
(eficiencia, eficacia, calidad) en las entrega de bienes o provisin de servicios a la
poblacin; y las Evaluaciones de Impacto (EI), que utiliza herramientas de anlisis
complejas, permiten medir el efecto enteramente atribuible al programa en el logro de
los resultados planteados.
Lo sealado muestra que los programas que se ejecutan bajo el marco del
Presupuesto por Resultados son evaluados durante su ejecucin con base a parmetros
financieros de ejecucin del gasto, metas fsicas, encuestas y registros administrativos;
no se advierte el seguimiento sistemtico y concurrente de los avances en las unidades
ejecutoras, verificando la calidad del gasto.
En esa lnea, la creacin de una herramienta de monitoreo del desarrollo del PP
SMN ayudara de manera significativa a mejorar la eficacia y eficiencia de su
ejecucin, toda vez que se podra detectar, en forma oportuna, puntos crticos en el
proceso y tomar acciones para la obtencin de mejores resultados; adems esta
herramienta servira para las evaluaciones ex post.
En este punto es importante definir monitoreo, para ello nos abocamos a lo
establecido en por el MINSA (Salud, 2013)

24

Es una actividad de control gerencial, orientada al proceso continuo y sistemtico

mediante el cual se realiza el seguimiento rutinario y permanente de los
indicadores de procesos, productos y resultados del programa presupuestal as
como del grado de cumplimiento de las metas fsicas y financieras, y la
efectividad en la asignacin de los recursos programados para cada uno de los
productos del nivel nacional, regional y local.
Permite comprobar la efectividad y eficiencia de los procesos mediante la
identificacin de los aspectos limitantes y ventajosos y que culmina
implementando o recomendando medidas correctivas para orientar y reorientar
procesos y optimizar los resultados.
Implica un seguimiento peridico (mensual) de los indicadores, avance de la
ejecucin de las metas fsicas de cada producto del nivel nacional, regional o
local segn corresponda, de los procesos de adquisiciones y distribucin y avance
de la ejecucin presupuestal.
Se utiliza para medir el cumplimiento de los indicadores de resultados
programados en el tiempo y mbito de la forma establecida con el fin de permitir
a los decisores de los diferentes niveles (local, regional y nacional) determinar si
los indicadores estn alcanzando la meta esperada segn lo planificado;
proporcionando insumos para la evaluacin del programa presupuestal.
Se requiere contar con informacin vlida proveniente de reportes de los
diferentes sistemas implementados en los diferentes niveles: Reportes
estadsticos de actividades, reportes del Sistema de vigilancia epidemiolgica,
reportes del SIEN, SIS, SIGA, SIAF, HIS, etc.
Actividad realizada de manera conjunta, integrada y articulada por los diferentes
profesionales y/o personal de salud con competencias en temas de epidemiologia,
estadstica, presupuesto, logstica, metas fsicas, indicadores de salud, de los
establecimientos de salud de acuerdo a el nivel de atencin.

Por lo antes mencionado, el problema central se plantea en los siguientes trminos

Se estn ejecutando los recursos y desarrollando los procesos de manera adecuada
para el cumplimiento eficaz y eficiente del programa presupuestal salud materno
neonatal? Frente a esta problemtica, nuestra investigacin permitir plantear una
posible solucin proponiendo una herramienta de monitoreo para el PP SMN.
1.3.

Objetivo general
Disear un instrumento de monitoreo del desarrollo del Programa Presupuestal
Salud Materno Neonatal que pueda ser utilizado por las ejecutoras del sector pblico,
con la finalidad de identificar sistemticamente la calidad del desempeo de los
productos y sub productos; permitindoles introducir ajustes o cambios pertinentes y
oportunos para lograr los resultados esperados del programa.

25

1.4.

Objetivos especficos

e)

Analizar la normatividad existente, en relacin a la factibilidad de implementar una

f)

herramienta de monitoreo del PP SMN.

Identificar las metas e indicadores programados, respecto de los productos y sub
productos del PP SMN que tienen mayor incidencia en el logro de los resultados
esperados, acorde con el modelo lgico del programa, a fin de priorizar su

monitoreo
g) Identificar los puntos crticos en la ejecucin de los principales productos que inciden
en el logro de los resultados inmediatos, intermedios y finales del PP SMN.
h) Disear la herramienta de monitoreo del desarrollo del PP SMN y validar con los
especialistas.
1.5.

Justificacin del trabajo

Entendiendo a la morbimortalidad materno neonatal como un problema de salud
pblica con repercusiones socioeconmicas, se plantea proponer una herramienta de
monitoreo que permita identificar puntos crticos en la entrega de los productos y
subproductos incluidos en el marco conceptual del PP SMN, con la finalidad que se
introduzcan ajustes o cambios pertinentes y oportunos para lograr los resultados
esperados del programa y mejorar la prestacin del servicio a la poblacin.

1.6.

Contribucin
La herramienta de monitoreo del desarrollo del PP SMN para las ejecutoras del
sector salud permitir:

Evaluar la calidad de gasto de los productos asociados directamente al resultado

final del PP SMN y los resultados de los programas, a nivel de ejecutora del

sector salud.
Identificar puntos crticos en los procesos que son parte del PP SMN.
Analizar el avance de las metas fsicas de los productos que inciden de manera

significativa en el resultado final del programa presupuestal.

Identificar las especficas de gasto de los productos del programa presupuestal y
su correlacin con el resultado esperado.

26

CAPTULO II. MARCO CONCEPTUAL

2.1 Marco Terico

2.1.1

Presupuesto por Resultados (PpR)

Segn Garca Lpez y Garca Moreno la presupuestacin por resultados es el
[P]roceso presupuestal (programacin, aprobacin, ejecucin y rendicin de
cuentas) que incorpora el anlisis de los resultados producidos por las acciones
del sector pblico y cuya previsin de gastos se clasifica de acuerdo a los
programas establecidos en el plan estratgico de mediano plazo. El anlisis de los
resultados se basa en indicadores de desempeo y en evaluaciones. En Amrica
Latina y el Caribe, la bsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignacin
de los recursos pblicos motiv el inters por el presupuesto por resultados o
presupuesto basado en resultados (PpR o PBR). Cuanto ms escasos son los
recursos, ms importante es aumentar la efectividad de su uso. El PpR cumple
ese propsito, pues es un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar
sistemticamente el anlisis sobre los resultados de la gestin pblica al proceso
de asignacin de los recursos. (Moreno, La Gestin para Resultados en el
Desarrollo, 2010, pg. 13;37).

Tavares y Berretta indican que el presupuesto por resultados otorga recursos a los
organismos para que los gasten en insumos con el fin de generar un cierto volumen de
productos previsto. Esos productos, a su vez, generarn ciertos resultados en la
sociedad. El presupuesto por resultados brinda informacin adicional sobre qu se
produce en los organismos pblicos, quin produce los bienes pblicos, cuntos
bienes se producen, qu resultados se planea lograr con esos bienes y cunto cuesta
lograr dichos resultados. (Tavares, 2006).
Asimismo, Mario Marcel conceptualiza el PpR como el conjunto de
metodologas, procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas
en un presupuesto incorporen de manera sistemtica consideraciones sobre los
resultados pasados y futuros, de la aplicacin de los recursos pblicos, pero que
tambin motivan y facilitan que las instituciones pblicas obtengan dichos resultados.
De acuerdo a esta definicin, para que haya PpR resulta necesario que se cumplan
cuatro condiciones (Marcel, Plan de Accin: Modelo de Fortalecimiento del Sistema
de Presupuesto Basado en Resultados en la Administracin Pblica Federal de
Mxico, 2007):
27

i) Que exista informacin comprehensiva sobre desempeo para alimentar el proceso

presupuestario;
ii) Que el proceso presupuestario sea capaz de incorporar esta informacin al proceso
decisional que involucra;
iii) Que el sistema presupuestario origine o se complemente con una estructura de
incentivos que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados; y
iv) Que las normas sobre administracin financiera generen la flexibilidad necesaria
para que los recursos de las instituciones se utilicen con eficiencia en el logro de
resultados.
Dicho autor precisa que para la implementacin de un PpR se requiere los
siguientes elementos:
i. Informacin comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con
el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y evaluacin,
ii. Procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre la manera en que la
informacin ser analizada y considerada en el proceso de formulacin del
presupuesto,
iii. Estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que motive a
las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados, y
iv. Normas sobre administracin financiera que permitan la flexibilidad necesaria
para que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de
resultados.
Asimismo, indica tres conceptos:
Presupuesto para resultados presentacional. Publicacin de informacin de
desempeo en el presupuesto y otros documentos gubernamentales que tiene el
propsito de incrementar la transparencia y rendicin de cuentas de las
operaciones gubernamentales, pero no de sustentar la toma de decisiones sobre las
asignaciones presupuestarias.
Presupuesto sobre la base de informacin de resultados. Uso de informacin sobre
desempeo, pasado o esperado, para informar la asignacin de recursos. Los datos
28

sobre los resultados se utilizan junto con otros criterios y tipos de informacin
para la toma de decisiones y las asignaciones presupuestarias.
Presupuesto para resultados segn frmulas. La asignacin de recursos se basa
exclusivamente en el desempeo anterior. Se utiliza slo en sectores especficos,
como educacin y salud.
Garca y Garca mencionan que el PpR requiere incorporar la informacin acerca
de los resultados en el proceso de toma de decisiones sobre la asignacin de los
recursos, evitando que esta se realice en base a los mecanismos tradicionales que no
toman en cuenta la efectividad y la eficiencia del gasto pblico. Entre esos
mecanismos, se encuentran la asignacin clientelar de los recursos y la prctica
incrementalista, que consiste en aumentar la misma proporcin de recursos a todos los
ejecutores ao tras ao. Incorporar la informacin sobre los productos y los efectos en
el proceso de asignacin de recursos es un reto particularmente difcil en ALC, ya que
los sistemas presupuestarios slo toman en cuenta los datos relacionados con la
ejecucin financiera y los insumos empleados (Roberto Garca Lpez, La Gestin para
Resultados en el Desarrollo, Avances y Desafos en Amrica Latina y El Caribe,
2010).
De acuerdo con Allen Shick la manera en que un PpR liga los recursos con los
resultados proviene del anlisis de tres factores: i) proyecciones de los gastos y de los
resultados si la situacin presente no vara, ii) anlisis de las tendencias que siguen los
fenmenos sociales con las actuales polticas y iii) propuesta de cambios en el
presupuesto y anlisis de la manera en que esto afectara las tendencias. Estos
elementos deben someterse a debate por parte de los actores polticos y la opinin
pblica.
Asimismo, indica que las reformas a los sistemas de presupuesto pueden fallar
por muchas razones, pero nunca tendrn xito si las condiciones del entorno gerencial
y gubernamental no son propicias a las mejoras. En particular, los gobiernos no
pueden presupuestar por resultados si no gestionan para resultados. El presupuesto
est incrustado en las normas, tradiciones, cultura, prcticas y relaciones de la gestin
pblica. Los gobiernos presupuestan de la misma forma en que administran, razn por
29

la cual es necesario modernizar las prcticas administrativas a fin de reformar el

proceso presupuestal.
Adems, cabe mencionar que la implementacin del PpR tambin requiere que
exista una cultura institucional que fomente el uso transparente de los recursos
pblicos y que el proceso presupuestario se realice de manera slida. Entre estas
condiciones se pueden citar las siguientes:
Contar con un presupuesto creble y realista que se ejecute sin desviaciones
significativas de los montos autorizados.
Gastar los fondos pblicos solamente para los propsitos autorizados.
Correspondencia entre los gastos reportados y los gastos reales.
Certidumbre sobre los fondos que dispondrn los ejecutores del gasto durante el

ao fiscal.
Alto nivel de transparencia en las finanzas pblicas.
Bajo nivel de corrupcin en las erogaciones pblicas.
Cultura gerencial que promueva la observancia de las reglas formales.
Servicio civil profesional. (Schick, 2008).
Un estudio realizado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

Econmicos (OCDE) sobre las prcticas presupuestarias de sus pases miembros

clasific el PpR en tres tipos, segn la funcin que cumple la informacin sobre el
desempeo en el proceso de elaboracin del presupuesto. Las tres funciones son: i)
informar sobre el desempeo con el propsito de rendir cuentas y establecer el dilogo
con el Poder Legislativo y la ciudadana, ii) sustentar las decisiones de asignacin de
fondos en la informacin sobre el desempeo y otras variables y iii) asignar fondos
basndose exclusivamente en la informacin sobre el desempeo y mediante frmulas
preestablecidas. La OCDE que ha abordado el tema desde hace ms de una dcada,
define la presupuestacin por desempeo como una forma de presupuestacin que
vincula los fondos asignados con resultados medibles. (OCDE (Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos), 2005)
Gamero (2011) indica que el Presupuesto por Resultados (PpR) es una
metodologa que integra la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y
evaluacin del presupuesto en una visin de logro de resultados a favor de la

30

poblacin,

retroalimentando

los

procesos

anuales

para

la

reasignacin,

reprogramacin y ajustes de las intervenciones. Por resultados, no se entiende solo el

impacto final de programas sino, aportes en toda la cadena de generacin de valor
pblico. El PpR no significa condicionar mecnicamente las asignaciones de recursos,
ni adornarla con informacin sino, organizar una discusin presupuestaria, capaz de
integrar informacin sobre resultados. (Gamero, El Presupuesto por Resultados (PpR),
2011).
Utilizar un enfoque por resultados para la elaboracin presupuestal es uno de los
mecanismos para alcanzar una mejora de la calidad del gasto pblico, tema que ha
sido sealado por el estado como una prioridad nacional.
Igualmente, la rendicin de cuentas debe comprenderse no solo en su dimensin
poltico-administrativa, sino como un elemento de gestin en el manejo de los fondos
pblicos.
Terica y conceptualmente, la relacin entre la formulacin presupuestal y la
rendicin de cuentas es directa y se lleva a cabo en un proceso que se retroalimenta
constantemente; a cada accin en uno de los mecanismos, le corresponder una
reaccin en la aplicacin del otro, y viceversa.
Sin embargo, en la prctica esto no es tan cierto. En el Per, si bien se ha
avanzado con la formulacin del PpR, no se puede decir lo mismo acerca de los
mecanismos, instrumentos y menos an prcticas, sobre la rendicin de cuentas.
(Franciskovic, 2013).
Marc Robinson define presupuesto por resultados como mecanismos de
financiamiento pblico y los procesos diseados para fortalecer el vnculo entre la
entrega de recursos y los resultados (productos e impactos) a travs del uso
sistemtico de informacin formal sobre desempeo, con el objetivo de mejorar la
eficiencia distributiva y tcnica del gasto pblico (Robinson, 2007); mientras Shan y
Shen definen presupuesto por desempeo como [e]l sistema de presupuestacin que
presenta el propsito y los objetivos para los que se requieren los fondos, los costos de

31

los programas y actividades asociadas para alcanzar esos objetivos, y los productos o
servicios que se van a producir bajo cada programa (2007).
2.1.2

Instrumentos del Presupuesto por Resultados

Entre los instrumentos del presupuesto por resultados, a continuacin, resaltamos
algunos de ellos, los cuales han sido incorporados en su mayora en nuestro pas:

a) Programas Presupuestales
Un presupuesto clasificado en base a programas es un buen apoyo para avanzar
en un PpR; sin embargo, esta no es una condicin sine qua non para desarrollarlo.
Por ejemplo, una alternativa es realizar asignaciones en base a la clasificacin
funcional (educacin, salud, etc.) y establecer metas de desempeo para cada funcin.
No obstante, la ventaja de la clasificacin por programas es que permite realizar el
seguimiento y la evaluacin de los programas estratgicos y, adems, facilita la
articulacin del presupuesto con el PNMP y el logro de los resultados esperados.
(Roberto Garca Lpez, La gestin para resultados en el desarrollo :avances y desafos
en Amrica Latina y el Caribe, 2010)
El Ministerio de Economa y Finanzas del Per define a los programas
presupuestales como una unidad de programacin de las acciones de las entidades
pblicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr
un resultado especfico en la poblacin y as contribuir al logro de un resultado final
asociado a un objetivo de poltica pblica. (MEF, http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=3354&Itemid=101531&lang=es)
b) Seguimiento
Gamero refiere que el seguimiento, en el marco del Presupuesto por Resultados
(PpR) se realiza sobre los avances en los productos y resultados del gasto pblico en
general, con nfasis inicial en los Programas Estratgicos. (Gamero, El Presupuesto
por Resultados (PpR), 2011)
Comprende la generacin, registro y reporte de los valores alcanzados en los
niveles de resultados y de productos generados por la ejecucin de las intervenciones
32

identificadas en el marco de la Programacin Presupuestaria Estratgica. Proporcionan

informacin sobre el avance que se logra en cada punto de la ruta causal de las
intervenciones diseadas y en perodos de tiempo, trimestral, semestral, anual y
multianual, dependiendo de las caractersticas del producto y/o resultado. (MEF D.
N., 2008)
c) Evaluacin
La evaluacin del gasto es el corazn del PpR y lo que lo diferencia del
presupuesto tradicional. Consiste en analizar el desempeo en el uso de los recursos
pblicos, es decir, el logro o el resultado de las actividades realizadas para proveer
bienes y servicios a la poblacin. Esto supone analizar la cadena de resultados de la
gestin gubernamental, para lo cual se requiere disponer de un sistema de seguimiento
y de evaluacin. El eje de este sistema es un conjunto de indicadores y estudios
evaluativos que valoran el progreso y el logro de los objetivos estratgicos del pas
realizados con los recursos pblicos. La mayor parte de estos indicadores son
producidos por las mismas entidades que ejecutan los programas y los proyectos, por
ello su desarrollo exige coordinacin y cooperacin interinstitucional. Las
evaluaciones pueden ser de distintos tipos y apuntan a explicar de qu manera y por
qu las acciones han afectado la realidad social.
Por tanto, la evaluacin de la efectividad del gasto se realiza en base al sistema de
seguimiento y evaluacin de los objetivos, las estrategias y los programas.
Adems, incorpora informacin sobre los costos de los bienes y servicios
producidos, con el fin de examinar las distintas alternativas de accin. El sistema se
usa tanto para asignar adecuadamente los recursos como para mejorar la gestin de los
programas. El nico pas de ALC que dispone de un sistema de evaluacin de la
efectividad del gasto es Chile. Otros pases, como Mxico y Per, estn avanzando en
el diseo y la implementacin de estos sistemas. (Roberto Garca Lpez, La gestin
para resultados en el desarrollo :avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe,
2010)
La evaluacin da cuenta de los resultados que se obtienen mediante el uso de los
indicadores incluyendo una base poblacional, as como el adecuado diseo de los
programas y estrategias de intervencin. Existirn diferentes tipos de evaluacin
33

segn el propsito que buscan alcanzar (por ejemplo, autoevaluaciones, evaluaciones

independientes; intermedias o de impacto; operativa o de gestin, de eficacia de
intervencin; etc.) (CEPAL, 2007)
En el Per se realizan las Evaluaciones Independientes, que consisten en la
valoracin de las intervenciones para determinar su relevancia, eficiencia, efectividad
(eficacia), impacto y sostenibilidad. El propsito es la generacin de informacin en
profundidad sobre las intervenciones diseadas en el marco de PpR, que permitan
implementar correctivos, tanto a su diseo como a su ejecucin. En el marco del PpR,
las evaluaciones son independientes, es decir, realizadas por personas naturales o
jurdicas diferentes de las que disean y/o ejecutan las acciones que son objeto de
evaluacin. (MEF D. N., 2008).
La evaluacin en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el
anlisis sistemtico y objetivo de un proyecto, programa o poltica en curso o
concluido, en razn a su diseo, ejecucin, eficiencia, eficacia e impacto y resultados
en la poblacin. (Gamero, El Presupuesto por Resultados (PpR), 2011)
d) Incentivos
Los incentivos constituyen un elemento central del PpR, pues permiten crear
sinergia entre los intereses de las personas e instituciones y los intereses del pas
expresados en los objetivos estratgicos gubernamentales. Los incentivos que se
aplican en el sector pblico pueden ser monetarios o no monetarios, e incluyen: i)
acreditacin de la calidad de una institucin, lo que conlleva reconocimiento social y
estimula su pertenencia institucional de los funcionarios, ii) premios a la excelencia,
individual o institucional, otorgados por las autoridades pblicas u organizaciones no
gubernamentales (ONG), iii)empoderamiento o traspaso de responsabilidades de
niveles superiores a inferiores, iv) difusin de los resultados de la gestin institucional
y v) reconocimientos econmicos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales)
o institucionales (fondos concursables). (Marcel, Plan de Accin: Modelo de
Fortalecimiento del Sistema de Presupuesto Basado en Resultados en la
Administracin Pblica Federal de Mxico, 2007).

34

En el Per existe la Ley del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y

Modernizacin Municipal (PI) (MEF, Programa de Incentivos a la Mejora de la
Gestin Municipal - PI), que cada ao cuenta con metas para ser cumplidas por los
gobiernos locales. Dicho Plan se encuentra orientado a promover las condiciones que
contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economa local.
Asimismo, busca impulsar la mejora continua y sostenible de la gestin municipal, y
se centra en seis (6) objetivos, que se muestran en el grfico 2.1, de conformidad con
lo sealado en la Ley N 29332 y sus modificatorias, Ley que crea el plan de
incentivos a la mejora de la gestin municipal.
Grfico 2.1. Objetivos del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y Modernizacin
Municipal
Mejorar los niveles de recaudacin y la gestin de los tributos
municipales, fortaleciendo la estabilidad y eficiencia en la
percepcin de los mismos.
Mejorar la ejecucin de proyectos de inversin pblica,
considerando los lineamientos de poltica de mejora en la calidad
del gasto
Reducir la desnutricin crnica infantil en el pas.
Simplificar trmites generando condiciones favorables para el clima
de negocios y promoviendo la competitividad
Mejorar la provicin de servicios pblicos locales prestados por los
gobiernos locales en el marco de la Ley N 27972, Ley Orgnica de
Municipalidades
Prevenir riesgos de desastres
Autores de esta tesis.

Cabe precisar que el literal c) del artculo 41 de la Ley N 30372, Ley del
Presupuesto del Sector Pblico para el ao Fiscal 2016, dispone el cambio de
denominacin de Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal por
Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal (PI). Asimismo, dispone
la asignacin de hasta S/1,000,000,000.00 en la fuente de financiamiento recursos
ordinarios, destinados, exclusivamente, al financiamiento de los fines del PI.
e) Sistema Integrado de Gestin

35

El Sistema Integrado de Gestin comprende un conjunto de soluciones

tecnolgicas para la automatizacin de los procesos de programacin operativa,
ejecucin y anlisis, segn estructuras de costos y metas de provisin de productos.
El propsito de este instrumento es viabilizar, en el lado operativo de las unidades
ejecutoras, una programacin y realizacin adecuada de las contrataciones, consistente
con la definicin de los modelos operativos59 de los productos, definidos en la
programacin presupuestaria estratgica. Asimismo, busca propiciar una articulacin
de la provisin logstica de insumos de las unidades ejecutoras hacia las unidades
operativas prestadoras de bienes y servicios al ciudadano-cliente, consistente con las
metas de cobertura de productos establecidas en la fase de programacin y
formulacin presupuestal.
Para la aplicacin de estas soluciones, el MEF se ha basado en el uso y
actualizacin del Sistema Integrado de Gestin Administrativa (SIGA) ya en uso en
varias entidades pblicas, particularmente en las del sector Salud.
Con respecto al anlisis de la informacin, se ha promovido el uso de un software
gerencial que facilite el manejo de bases de datos para la generacin de mdulos de
salida que ayuden en el seguimiento y en la toma de decisiones, tanto en el nivel de las
unidades ejecutoras y unidades operativas prestadoras de bienes y servicios como en
el propio Ministerio de Economa y Finanzas, en un nivel ms agregado. (DGPP,
2010)
f) Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE)
g)
La Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE) se define como el proceso
sistemtico mediante el cual se vinculan resultados requeridos y valorados por los
ciudadanos para el desarrollo, con los productos necesarios para su logro. Una de las
caractersticas ms importantes de la PPE radica en que los productos y los resultados
identificados, as como las relaciones entre ellos, deben estar sustentados en
evidencias, sobre cuya base se construyen intervenciones articuladas, mejorando los
niveles de eficacia y eficiencia en el accionar pblico. (DGPP, 2010)
h) Presupuesto Plurianual
Es Instrumento de la planificacin de mediano plazo del Sector Pblico que
incluye proyecciones macroeconmicas respecto a ingresos y gastos pblicos,
36

indicadores de produccin y responsabilidades asignadas a las instituciones en el

marco de los planes de gobierno. Con ello se busca orientar la fijacin de las polticas
presupuestarias anuales. (Makon)
2.1.3

Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal

En el ao 2000, los 189 pases miembros de las Naciones Unidas (ONU) fijaron
ocho Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) a conseguir para el ao 2015, entre
ellos, el Objetivo 5: Mejorar la Salud Materna, con dos metas: i) Reducir en tres
cuartas partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna, y ii) Lograr el acceso
universal a la salud reproductiva.
En el ao 2008 se inicia el Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal bajo
el marco lgico que se presenta en la tabla 2.1.
Tabla 2.1. Marco lgico del PP Salud Materno Neonatal
Objetivos
Fin: Mejorar la salud de mujeres y nios
menores
Propsito: Mejorar la salud materno
neonatal
Objetivos Especficos / Componentes

Indicadores
Razn de mortalidad materna por 100 mil nacidos vivos
Tasa de mortalidad neonatal por 100 mil nacidos vicos

Conduccin de la gestante de la
estrategia

Proporcin de establecimientos acreditados como FONB (1)

Funcin Obsttrica y Neonatal Bsica
Proporcin de establecimientos acreditados como FONE (2)
Funcin Obsttrica y Neonatal Esencial
Proporcin de establecimientos acreditados como FONI (3)

Poblacin con conocimientos en

salud sexual reproductiva y que
acceden a mtodos de planificacin
familiar

Tasa global de fecundidad

Nmero de parejas protegidas

Reduccin morbilidad y mortalidad

materna

Reduccin morbilidad y mortalidad

neonatal

Cobertura de parto institucional en gestantes procedentes de las

zonas rurales
Cobertura de cesreas en gestantes procedentes de las zonas rurales
Proporcin de neonatos complicados atendidos en EESS
Proporcin de recin nacidos vivos atendidos en EESS
Proporcin de recin nacidos vivos menores de 37 semanas

Fuente: MEF 2008 Marco Lgico del Programa Estratgico Salud Materno Neonatal.

Al respecto, Alvarado y Morn refieren

[L]a eleccin del programa estratgico de salud materno neonatal es
definitivamente una prioridad por el alto nivel de emergencia del mismo. Este
programa visualizado a travs de la metodologa del presupuesto por resultados
es el feliz encuentro entre la agenda de reforma sectorial sanitaria y la
modernizacin de procesos y metodologas del Estado. Las estadsticas han
37

demostrado hasta la saciedad que la reduccin de la razn de mortalidad materna

debe ser el norte elegido para impulsar la reforma en el sector salud. En ese
sentido, el propsito de mejorar la salud materno neonatal medido a travs de
la reduccin de la razn de mortalidad materna neonatal en el marco lgico del
presupuesto por resultados es muy pertinente (Alvarado y Morn, 2008).

En mayo de 2013, el Grupo de Trabajo Salud Materno Neonatal de la Mesa de

Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza, emite el documento Seguimiento
Concertado al Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal (SMN) Reporte del
Ao 2012, en cual determina:
La implementacin del Programa Salud Materno Neonatal ha contribuido a
incrementar los recursos pblicos para enfrentar el problema de la mortalidad
materna y neonatal en el pas entre los aos 2008 y 2012.
En cuanto al equilibrio: mejor la priorizacin de cinco intervenciones claves del
Programa entre ellos atencin prenatal y acceso al sistema de referencia maternoneonatal.
En cuanto a la inclusin con equidad en la salud materna: en el 2012 a pesar del
incremento en la inversin persiste la brecha entre los departamentos. Asimismo,
se carece de un presupuesto focalizado para atender poblaciones en situacin de
pobreza, rurales e indgenas.
En cuanto a la inclusin con equidad en la salud neonatal: en el ao 2012 mejor
significativamente la equidad en la distribucin de los recursos en el territorio
nacional, no obstante, quedan rezagados departamentos con alta tasa de
mortalidad neonatal como Puno y Huancavelica. (por sus caractersticas de
ruralidad, pobreza y barreras culturales de acceso a los servicios de baja
capacidad resolutiva)
El ao 2015 la ONU emite el Informe sobre los logros alcanzados en los ODM,
en el cual respecto al Objetivo 5, presenta como datos de inters:
Desde 1990, la tasa de mortalidad materna se ha reducido en casi la mitad y la
mayor parte de esta reduccin ha ocurrido desde el ao 2000.
Ms del 71% de los nacimientos en todo el mundo fueron asistidos en 2014 por
personal de salud capacitado, en comparacin con el 59% en 1990.

38

 En las regiones en desarrollo, solo el 56% de los nacimientos en zonas rurales

recibe asistencia de personal de salud capacitado, en comparacin con el 87% en
zonas urbanas.
Solo la mitad de las mujeres embarazadas en las regiones en desarrollo recibe la
atencin prenatal mnima recomendada de cuatro visitas.
Slo el 51% de los pases cuenta con informacin sobre las causas de muerte
materna.
En el ao 2008, la UNICEF public Estado Mundial de la Infancia 2009
Salud Materna y Neonatal, en dicho documento se plantea un marco conceptual sobre
las causas de la mortalidad materna y neonatal poniendo de manifiesto que los
resultados en materia de salud estn determinados por factores interrelacionados, que
comprenden, entre otros, la nutricin, el agua, el saneamiento y la higiene, los
servicios de atencin sanitaria y la prctica de unos hbitos saludables, y el control de
las enfermedades (Grfico 2.2).
Grfico 2.2. Marco conceptual sobre causas de mortalidad materna y neonatal

Fuente: Estado Mundial de la Infancia 2009 Salud Materna y Neonatal UNICEF.

39

Cabe sealar, que estos factores se definen como inmediatos (que provienen del
individuo), subyacentes (que provienen de los hogares, las comunidades y los
distritos) y bsicos (que provienen de la sociedad) (UNICEF-Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia, 2008). Lo antes mencionado forma parte del marco
conceptual y ha servido para el diseo de marco lgico del Programa Presupuestal
Salud Materno Neonatal (PP SMN).
La OMS, es su nota descriptiva N 348 sobre Mortalidad Materna a nivel mundial
hace mencin a los siguientes datos (OMS, 2014):
Cada da mueren unas 800 mujeres por causas prevenibles relacionadas con el
embarazo y el parto.
Un 99% de la mortalidad materna corresponde a los pases en desarrollo.
La mortalidad materna es mayor en las zonas rurales y en las comunidades ms
pobres.
En comparacin con las mujeres de ms edad, las jvenes adolescentes corren
mayor riesgo de complicaciones y muerte a consecuencia del embarazo.
La atencin especializada antes, durante y despus del parto puede salvarles la
vida a las embarazadas y a los recin nacidos.
La mortalidad materna mundial se ha reducido en casi la mitad entre 1990 y 2013.
Asimismo, se menciona que en el 2013 murieron 289 000 mujeres durante el
embarazo y el parto o despus de ellos. Prcticamente todas estas muertes se
produjeron en pases de ingresos bajos y la mayora de ellas podran haberse evitado.
La inequidad en el acceso a los servicios de salud es reflejada con el alto nmero
de muertes maternas en algunas zonas del mundo; La casi totalidad (99%) de la
mortalidad materna corresponde a los pases en desarrollo: ms de la mitad al frica
subsahariana y casi un tercio a Asia Meridional.
Las causas de la mortalidad materna, acorde con OMS (OMS, 2014) son en su
mayora por complicaciones que se producen durante el embarazo y el parto o despus
de ellos. Las principales complicaciones, causantes del 80% de las muertes maternas,
son: las hemorragias graves (en su mayora tras el parto), las infecciones

40

(generalmente tras el parto), la hipertensin gestacional (preclamsia y eclampsia) y los

abortos peligrosos. En su mayora, muertes evitables.
Las soluciones sanitarias para prevenir o tratar las complicaciones son conocidas,
todas las mujeres necesitan acceso a: la atencin prenatal durante la gestacin, la
atencin especializada durante el parto, y a la atencin y apoyo en las primeras
semanas tras el parto. Es particularmente importante que todos los partos sean
atendidos por profesionales sanitarios especializados, puesto que la conducta clnica
apropiada y el tratamiento a tiempo pueden suponer la diferencia entre la vida y la
muerte.
Si bien se conocen las soluciones sanitarias, existen obstculos a que las mujeres
reciban la atencin que necesitan; las mujeres pobres de zonas remotas son las que
tienen menos probabilidades de recibir una atencin sanitaria adecuada. Esto es
especialmente cierto en regiones con pocos profesionales sanitarios cualificados,
como el frica Subsahariana y Asia Meridional.
Aunque la atencin prenatal ha aumentado en muchas partes del mundo durante el
ltimo decenio, solo el 46% de las mujeres de los pases de ingresos bajos se
benefician de una atencin especializada durante el parto. Esto significa que millones
de partos no son asistidos por un mdico, una matrona o una enfermera diplomada. En
los pases de ingresos elevados, prcticamente todas las mujeres realizan como
mnimo cuatro consultas prenatales, son atendidas durante el parto por profesionales
sanitarios capacitados y reciben atencin posnatal. En los pases de ingresos bajos,
poco ms de un tercio e de las embarazadas realizan las cuatro consultas prenatales
recomendadas (OMS, 2014).
No obstante, la OMS tambin reconoce otros factores que impiden que las
mujeres reciban o busquen atencin durante el embarazo y el parto como son: la
pobreza, la distancia, la falta de informacin, la inexistencia de servicios adecuados,
las prcticas culturales. Para mejorar la salud materna hay que identificar y eliminar
los obstculos al acceso a servicios de salud materna de calidad en todos los niveles
del sistema sanitario.

41

Ban Ki-moon, Secretario General de la Naciones Unidas (Unidas B. K.-m., 2010)

en su publicacin sobre Estrategia Mundial de Salud de las Mujeres y los Nios,
mencion: Sabemos qu es lo que da buen resultado. Mujeres y nios necesitan un
conjunto integrado de intervenciones y servicios esenciales prestados por sistemas de
salud que funcionen bien. Muchos pases ya estn logrando adelantos. En Tanzania,
por ejemplo, las defunciones de nios menores de cinco aos han disminuido entre un
15% y un 20% gracias al uso generalizado de intervenciones como la vacunacin, la
administracin de suplementos de vitamina A y el tratamiento y la atencin integrada
a las enfermedades propias de la infancia. En los ltimos 40 aos, Sri Lanka ha
reducido la mortalidad materna en un 87% gracias a que el 99% de las embarazadas
reciben cuatro consultas de control prenatal y dan a luz en un establecimiento
sanitario.
Como ya se mencion el Per, tomando en consideracin el marco conceptual
dispuesto por la OMS, dise el marco lgico del PSMN, en el cual se considera al
Control Prenatal como uno de los componentes de dicho programa.
2.2 Marco legal
En nuestro pas desde hace varios aos se viene implementando progresivamente
el Presupuesto por Resultados, como estrategia de gestin que busca un Estado eficaz,
a travs de los programas presupuestales, las acciones de seguimiento del desempeo
sobre la base de indicadores, las evaluaciones y los incentivos a la gestin, entre otros
instrumentos que determine el Ministerio de Economa y Finanzas.
En el Captulo IV de la Ley N 28927, Ley de Presupuesto del Sector Pblico
para el ao Fiscal 2007, se precis que entre otros Ministerios, el Ministerio de salud
realizara la Programacin Presupuestaria Estratgica, debiendo priorizar el gasto en
favor de la infancia, la implementacin de la Mejora de la Calidad de Gasto y la
Gestin por Resultados en la atencin de la mujer gestante y del neonato menor de
veintinueve (29) das.
Asimismo, se introduce en la fase de Evaluacin Presupuestal, un nuevo
instrumento para la evaluacin de los programas pilotos sobre gestin por resultados,

42

con la finalidad de realizar correctivos en los procesos o en la gestin de la

programacin; sin embargo, como lo han mencionado los expertos entrevistados la
evaluacin que se desarrolla no permite realizar las correcciones durante el ao fiscal.
Cabe sealar que la Ley N 29142, Ley del Presupuesto del Sector Pblico para el
ao Fiscal 2008, introduce un cambio metodolgico en la implementacin progresiva
del presupuesto por resultados, modificando la forma de programar, monitorear y
evaluar el presupuesto; priorizndose en dicho ao Fiscal, cinco resultados: Salud
Materno Neonatal, Articulado Nutricional, logros de Aprendizaje al finalizar el III
Ciclo, Acceso de la Poblacin a la Identidad y Acceso a Servicios Sociales Bsicos y
Oportunidades de Mercado; permitiendo dar una visin integrada de las acciones del
Estado con los resultados que se esperan alcanzar en favor de la poblacin.
Es a partir del ao Fiscal 2008, que se crean cinco (05) Programas Estratgicos,
entre los cuales se encontr el Programa Estratgico Salud Materno Neonatal, con la
concepcin de una ejecucin articulada encargndose su monitoreo a la Comisin
Interministerial de Asuntos Sociales-ST CIAS como responsable nacional, a los
gerentes generales de los gobiernos regionales como responsable de sus respectivos
gobiernos regionales y a los gerentes municipales en sus respectivas jurisdicciones.
En ese orden de ideas corresponda a los responsables de los pliegos involucrados
informar trimestralmente al Ministerio de Economa y Finanzas, as como a la antes
sealada Comisin. Dicha informacin se encontraba vinculada con los avances de las
metas fsicas y la ejecucin del gasto para el logro de las mismas. Por su parte la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, consolidaba la informacin y la remita a
la Comisin de Presupuesto y Cuenta General del Congreso de la Repblica.
Cabe precisar que la formulacin del proceso presupuestario 2008, se da con la
publicacin de diferentes Directivas por parte del Ministerio de Economa y Finanzas,
entre las que se encuentran las Directivas N 06-2007-EF/76.01 y Directiva N 0102007-EF/76.01, para la Programacin y Formulacin del Presupuesto Pblico,
establecindose disposiciones para los cinco (5) programas pilotos de presupuesto por
resultados (marco lgico, la matriz de indicadores y las cadenas creadas en la
Estructura Funcional Programtica).

43

En el ao 2008 se introduce la modificacin al artculo 79 de la Ley N 28411,

Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, precisndose que el presupuesto
por resultados es una estrategia de gestin pblica que vincula la asignacin de
recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblacin, que requiere de la
existencia de una definicin de los resultados a alcanzar, el compromiso para alcanzar
dichos resultados por sobre otros subjetivos secundarios o procedimientos internos, la
determinacin de responsables, los procedimientos de generacin de informacin de
los resultados, productos y de las herramientas de gestin institucional, as como la
rendicin de cuentas.
Desde el ao 2007 se incorpor en las leyes de presupuesto del sector pblico el
tema del presupuesto por resultados, en el marco de lo dispuesto en la Ley de
Modernizacin de la Gestin del Estado, que establece en el literal f) del artculo 5,
que el proceso de modernizacin se sustenta, entre otras acciones, en la
[I]nstitucionalizacin de la evaluacin de la gestin por resultados, a travs del uso
de modernos recursos tecnolgicos, la planificacin estratgica y concertada, la
rendicin pblica y peridica de cuentas y la transparencia a fin de garantizar canales
que permitan el control de las acciones del Estado. (Ley N 27658, 2002).
Adicionalmente, la IV Poltica de Estado, Estado eficiente, transparente y
descentralizado, elaborada y aprobada en base al dilogo y consenso en el Acuerdo
Nacional en el ao 2002, esboza el compromiso de construir y mantener un Estado
eficiente, eficaz, moderno y transparente al servicio de las personas y de sus derechos,
y que promueva el desarrollo y buen funcionamiento del mercado y de los servicios
pblicos. Un Estado que atienda las demandas de la poblacin y asegure su
participacin en la gestin de polticas pblicas y sociales, as como en la regulacin
de los servicios pblicos en los tres niveles de gobierno. Y un Estado que garantice
una adecuada representacin y defensa de los usuarios de estos servicios, la proteccin
a los consumidores y la autonoma de los organismos reguladores.
En este marco, se precisa como objetivos de dicha Poltica que () el Estado:
(a) incrementar la cobertura, calidad y celeridad de la atencin de trmites as como
de la provisin y prestacin de los servicios pblicos, para lo que establecer y
evaluar peridicamente los estndares bsicos de los servicios que el Estado
garantiza a la poblacin; (b) establecer en la administracin pblica mecanismos de
44

mejora continua en la asignacin, ejecucin, calidad y control del gasto fiscal; (c) dar
acceso a la informacin sobre planes, programas, proyectos, presupuestos,
operaciones financieras, adquisiciones y gastos pblicos proyectados o ejecutados en
cada regin, departamento, provincia, distrito o instancia de gobierno; (d) pondr en
uso instrumentos de fiscalizacin ciudadana que garanticen la transparencia y la
rendicin de cuentas en todas las instancias de gobierno; ().(el subrayado es
nuestro).
En este marco, con la finalidad de lograr un Estado eficaz y eficiente, no podemos
dejar de resaltar lo sealado en el Plan Bicentenario: Per hacia el 2021 aprobado por
Decreto Supremo N 054-2011, en cuanto a uno de los objetivos nacionales Estado
democrtico y descentralizado que funciona con eficacia, eficiencia y articuladamente
entre sus diferentes sectores y los tres niveles de gobierno al servicio de la ciudadana
y el desarrollo, garantizando la seguridad nacional. Dicho objetivo implica que el
Estado se oriente al servicio de los ciudadanos y la promocin del desarrollo, as como
que el ejercicio de la funcin pblica sea eficiente, democrtico, transparente,
descentralizado y participativo, en el marco de una ciudadana ejercida a plenitud por
las personas.
De conformidad con lo sealado en el mencionado Plan Bicentenario, la
estrategia para afrontar dicho objetivo incluye la modernizacin del Estado mediante
mecanismos como el planeamiento estratgico, el gobierno electrnico, la
participacin ciudadana, la vigilancia ciudadana y la rendicin de cuentas en todos los
niveles de gobierno.
Dentro de los lineamientos de poltica sealados en dicho Plan, en lo referido a la
reforma del Estado, se encuentran: 1) reformar la administracin del Estado para
mejorar su capacidad de gestin en los niveles nacional, regional y local, asegurando
su presencia en todo el territorio del pas e incrementando la cobertura, eficiencia y
calidad de sus servicios y la celeridad en la atencin de trmites; 2) Revalorar y
fortalecer la carrera pblica promoviendo el alto rendimiento profesional sustentando
en competencia tcnica y personales con solvencia moral, mediante el establecimiento
de un nuevo servicio civil y una gerencia pblica meritocrtica y con vocacin de
servicio; 3) Promover el sistema nacional y regional del gobierno electrnico para
mejorar la eficiencia y calidad de la gestin pblica.

45

En el ao 2013, se aprueba mediante Decreto Supremo N 004-2013-PCM, la

Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica, que introduce como uno de los
componentes de la Gestin Pblica orientada a Resultados al presupuesto para
resultados:
()
c) Presupuesto para resultados
Un Estado moderno al servicio del ciudadano, adems de objetivos claros,
requiere que sus presupuestos sean asignados tambin con orientacin a
resultados, es decir, en funcin a los productos que los ciudadanos esperan recibir
para satisfacer sus demandas. Sobre todo considerando que los recursos son
escasos, lo cual obliga a priorizar. En ese proceso la transparencia y rendicin de
cuentas son sumamente importantes en los procesos de asignacin y evaluacin
del destino de los recursos.
De ese modo, se contribuir con una gestin orientada a resultados y se podr
aspirar a dar un gran cambio en la gestin pblica, de una gestin que se mira a s
misma, supeditada al proceso presupuestario, inercial, a una gestin para la
obtencin de resultados para el ciudadano. Ello facilitar el cierre de brechas de
calidad y cobertura de infraestructura y servicios pblicos, con mayor eficiencia
econmica, manteniendo el equilibrio fiscal y fortaleciendo la articulacin de
todas las entidades pblicas en el territorio nacional.
()

En la mencionada Poltica de Modernizacin, se precisa que el presupuesto por

resultados, se constituye en uno de sus pilares centrales y que dicha poltica apoyar
las reformas que impulsa el MEF, las cuales se encuentran orientadas en conciliar tres
objetivos, mantener la disciplina fiscal, mejorar la eficiencia en la distribucin de los
recursos y mejorar la calidad de gasto asegurando eficiencia y eficacia en las
operaciones de todas las entidades y agencias en los tres niveles de gobierno.
De otro lado, resulta importante resaltar que, en el Plan Bicentenario se establece
como un objetivo nacional la Igualdad de oportunidades y acceso universal a los
servicios bsicos, lo cual consiste en lograr que todas las personas tengan igualdad de
oportunidades para desarrollarse, tener acceso a servicios bsicos de calidad, en
particular educacin, salud, agua y desage, entre otros. En ese orden de ideas se
establece entre uno de los lineamientos de poltica, en lo referido a la salud y
aseguramiento, garantizar el acceso universal a los servicios de salud reproductiva y
priorizar las acciones para reducir la mortalidad materna y de nios entre 0 a 5 aos.

46

Asimismo, se establece como prioridad reducir la mortalidad infantil y materna y

erradicar la desnutricin infantil y de madres gestantes y contiene las acciones
estratgicas sealadas en el grfico 2.3.
Grfico 2.3. Acciones estratgicas establecidas en el Plan Bicentario

Garantizar el financiamiento desde los diferentes niveles de gobierno para el desarrollo de las
actividades de aseguramiento universal en salud

Dotar a los establecimientos de salud de la infraestructura y el equipamiento necesario.

Fortalecer el primer nivel de atencin en el pas, especialmente en los departamentos con

mayor nivel absoluto de pobreza.
Ampliar la participacin ciudadana en la prevencin y la promocin de la salud con
articulacin entre el Estado y la sociedad civil.

Ampliar el acceso de las mujeres a los partos institucionales con adecuacin cultural

Entre otros.

Fuente: Autores de esta tesis.

En lo referido a la mortalidad materno y perinatal, mediante Resolucin

Ministerial N 207-2009-MINSA del 27 de marzo de 2009, se aprueba el documento
tcnico Plan Estratgico Nacional para la Reduccin de la Mortalidad Materna y
Perinatal 2009-2015, en el cual se establecen como objetivo general de dicho plan la
reduccin de la Mortalidad Materna y Perinatal como expresin de una Maternidad
Saludable, Segura y Voluntaria; con la participacin multisectorial y con el
compromiso de la sociedad civil. Asimismo, en el grfico 2.4 se transcriben los
objetivos estratgicos sealados en dicho Plan Estratgico.
Grfico 2.4. Objetivos Estratgicos del Plan Estratgico Nacional para la Reduccin de la
Mortalidad Materna y Perinatal 2009-2015

47

 Lograr el compromiso poltico y multisectorial para la reduccin de la mortalidad materna

y perinatal en los tres poderes del estado y en los diferentes niveles de gobierno, nacional,
regional y local
Garantizar la capacidad de respuesta del sector salud para la reduccin de la mortalidad
materna y perinatal.
Lograr el compromiso poltico y multisectorial para la reduccin de la mortalidad materna
y perinatal en los tres poderes del estado y en los diferentes niveles de gobierno, nacional,
regional y local.
Garantizar la capacidad de respuesta del sector salud para la reduccin de la mortalidad
materna y perinatal.
Asegurar la participacin de la familia y la comunidad y otros actores de la sociedad civil
en el sistema de salud para la reduccin de la mortalidad materna y perinatal en el marco
de la descentralizacin
Asegurar un Sistema de Informacin de calidad para la toma de decisiones en la reduccin
de la mortalidad materna y perinatal, en todos los sectores y niveles de gobierno.

1
2
3
4
5
6

Autores de esta tesis.

Las Metas para el 2015, precisadas en el mencionado Plan Estratgico fueron

reducir la razn de la mortalidad materna a 66 x 100, 000 nacidos vivos y reducir la
tasa de mortalidad perinatal a 16 x 1, 000 nacidos vivos.
En cuanto a la evaluacin, en nuestro pas el artculo 81 de la Ley N 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto Pblico, precisa que la evaluacin en el
marco del PpR consiste en el anlisis sistemtico y objetivo de un proyecto, programa
o poltica en curso o concluido, en razn a su diseo, ejecucin, eficiencia, eficacia e
impacto y resultados en la poblacin, sin perjuicio de las normas y procesos
establecidos por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) relativos a los
proyectos de inversin.
En ese orden de ideas, los resultados de las evaluaciones vinculan a las entidades
que participan en la ejecucin de actividades y que hayan formado parte de la
evaluacin, las cuales deben asumir compromisos formales para la mejora de su
desempeo.
La evaluacin incluye los sistemas de informacin a travs de los cuales se
levanta, organiza y se provee la informacin sobre la operacin de los programas, en
especial la referida a los productos que estos entregan a la poblacin para el logro de
sus objetivos.

48

Los procesos de evaluacin de las intervenciones pblicas, de conformidad con la

norma precitada se compone de cuatro (4) fases: i) preparatoria, ii) de desarrollo, iii)
de formalizacin de compromisos de mejora de desempeo y iv) de seguimiento del
cumplimiento de dichos compromisos por las entidades responsables de la
intervencin pblica evaluada.
Cabe precisar que el MINSA, con el objetivo de facilitar el proceso de
programacin y formulacin del presupuesto de los programas presupuestales y
estandarizar la forma de estimar las metas fsicas de los productos que deben ser
entregados a la poblacin y por ende la estimacin del presupuesto necesario para su
cumplimiento, ha aprobado desde el ao 2010 un Documento Tcnico conteniendo las
definiciones Operacionales y Criterios de Programacin de los Programas
Presupuestales. Encontrndose vigente a la fecha, la Resolucin Ministerial N 2892013-MINSA publicada en el Diario Oficial El Peruano el 24 de mayo de 2013 y
modificada por la Resolucin Ministerial N 555-2013-MINSA, publicada el 4
septiembre 2013, que aprueba el Documento Tcnico Definiciones Operacionales y
Criterios de Programacin de los Programas Presupuestales para el ao Fiscal 2013,
en adelante Documento Tcnico. Cabe preciar que para el ao en curso, dicho
Ministerio ha difundido entre las unidades ejecutoras la ltima versin del
mencionado Documento Tcnico, el cual an no cuenta dispositivo legal de
aprobacin.
Asimismo, mediante Resolucin Ministerial N 302-2013/MINSA del 24 de mayo
del 2013, se aprueba la versin electrnica de la matriz de la Estructura de Costos de
los Programas Estratgicos, que contiene las correspondientes al PP SMN.
En el numeral 2.1 del Documento Tcnico, aprobado en el 2013 se establece que
el proceso de monitoreo del PP SMN, se constituye en () una actividad de control
gerencial, orientada al proceso continuo y sistemtico mediante el cual se realiza el
seguimiento rutinario y permanente de los indicadores de procesos, productos y
resultados del programa presupuestal as como del grado de cumplimiento de las
metas fsicas y financieras, y la efectividad en la asignacin de los recursos
programados para cada uno de los productos del nivel nacional, regional y local.
Sin embargo, el en texto difundido a las Unidades Ejecutoras para el presente ao,
se establece que el proceso de monitoreo del PP SMN, es () una actividad de
49

control gerencial, que implica un proceso sistemtico de recoleccin, anlisis y

utilizacin de informacin para hacer seguimiento al progreso del programa
presupuestal en la consecucin de sus resultados para guiar las decisiones de gestin.
El Documento Tcnico contiene respecto de cada producto: la definicin
operacional, la unidad de medida, el indicador fsico con fuente de informacin y las
categoras de los establecimientos de salud que lo deben aplicar, as como el listado de
sub finalidades. Asimismo, indica por cada sub finalidad: la definicin operacional, el
nivel de establecimientos de salud que lo deben aplicar, la unidad de medida, la
metodologa y la fuente para determinar avance de la meta fsica, los criterios de
programacin y la fuente de informacin.
Cabe sealar que en el Documento Tcnica aprobado en el ao 2013, precisa que
parte del monitoreo se desarrolle de manera mensual y trimestral; sin embargo en la
texto difundido para el ao en curso, se indica que el informe producto del monitoreo
de la programacin deba expedirse trimestralmente.
Las actividades descritas para el monitoreo, que han sido precisadas en el
Documento Tcnico aprobado en ao 2013, son resumidas en el siguiente cuadro:

FRECUENCIA

FACTOR DE
CONCENTRACI
N

NIVEL DE
PROGRAMACIN (*)

Generacin y
reportes de datos
estadsticos

Mensual/Sem
estral/Anual

12/2/1

INS/MINSA/DISA/DIRESA/
UNIDADES EJECUTORAS

Investigacin,
Reporte y difusin
epidemiolgicos

Mensual/Sem
estral/Anual

12/2/1

INS/MINSA/DISA/DIRESA/
/GERESA/UNIDADES
EJECUTORAS

Anlisis de Situacin
de Salud

Anual

INS/MINSA/DISA/DIRESA/
/GERESA/UNIDADES
EJECUTORAS

Evaluacin de
gestin del Programa
Presupuestal

Anual

MINSA/REGIONES

Monitoreo de
cobertura de meta
fsica operativa y
presupuestal

Mensual/Sem
estral

12/2

MINSA/DISA/DIRESA/UNI
DADES EJECUTORAS
(REDES Y MICROREDES)

ACTIVIDAD

(*) La programacin es considerada para el Plan Operativo

Fuente: Documento Tcnico 2013

50

Al respecto, se desprende que no se resalta el monitoreo de la calidad de los

productos, sino se reduce a un seguimiento del cumplimiento de las metas fsicas y
recopilacin de informacin proveniente de fuentes diversas; sin desprenderse o
precisarse la necesidad que las fuentes tengan alguna articulacin entre s, que permita
realizar en la prctica ajustes durante la ejecucin.
No obstante, en el Documento Tcnico difundido a las Unidades Ejecutoras para
el presente ao, se visualiza la ejecucin de las siguientes actividades:
ACTIVIDAD

FRECUENCIA

FACTOR DE
CONCENTRA
CIN

NIVEL DE
PROGRAMACIN (*)
MINSA-OGEI
INS//DISA/DIRESA/GERES
A/UNIDADES
EJECUTORAS

Generacin y difusin de
reportes e informes
estadsticos

Mensual/Seme
stral/Anual

12/2/1

Investigacin
epidemiolgica de casos.
Reporte y difusin de
informes epidemiolgicos

Mensual/Seme
stral/Anual

12/2/1

Anlisis de Situacin de
Salud

Monitoreo de la calidad de
informacin Estadstica.

MINSA-DGE
DISA/DIRESA/GERESA/U
NIDADES EJECUTORAS
MINSA-DGE

Anual

Mensual

12

DISA/DIRESA/GERESA/U
NIDADES EJECUTORAS
OGEI en
MINSA-/DISA/DIRESA/GE
RESA/UNIDADES
EJECUTORAS

(*) La programacin es considerada para el Plan Operativo

Fuente: Documento Tcnico difundido a las Unidades Ejecutoras en e 2016.

De la lectura del cuadro se desprende que ya no se contempla la evaluacin de la

gestin presupuestaria y que se ha resaltado la necesidad de monitorear la calidad de
la informacin estadstica; as como, se ha dado relevancia al reporte e informacin, y
no slo a la recopilacin de datos; sin embargo, an dicho documento no contiene la
orientacin sobre la forma adecuada de desarrollar el monitoreo, el mismo que es
resultado de la investigacin desarrollada en el presente trabajo. Ello implica que
resultara necesaria la modificacin del Documento Tcnico previamente comentado,
en el cual se describa las acciones y actividades que debern desarrollar las Unidades
Ejecutaras para efectuar un adecuado y oportuno monitoreo de la calidad del producto
que forma parte del PP SMN.

51

CAPTULO III. METODOLOGIA DE INVESTIGACIN

3.1 Enfoque
Este trabajo se ha realizado bajo el enfoque cualitativo, toda vez que parte de un
anlisis del modelo conceptual del diseo del PP SMN, y la posterior aplicacin de
entrevistas a los actores del diseo, ejecutores y especialistas, a fin de conocer su
opinin y percepcin respecto a la ejecucin e implementacin de dicho programa;
todo ello ha servido de base para definir la orientacin del diseo de la herramienta de
monitoreo y de los instrumentos a emplear.
Las preguntas de las entrevistas se formularon con base a la literatura existente y
se afinaron con el anlisis de los datos obtenidos de la ejecucin presupuestal y
reportes de evaluacin fsica -registrada por el MEF-, incidiendo y profundizado en el
anlisis de las causas que conllevan al problema identificado, de tal forma de
comprender la realidad de la situacin estudiada.
Las entrevistas realizadas y los temas tratados, en lneas generales, fueron:
1. Rodolfo Acua Naminhas, Director General de la Direccin General de
Presupuesto Pblico del MEF, sobre la concepcin general del diseo de los
programas presupuestales, la falta de un sistema de monitoreo de la calidad del
gasto durante su ejecucin, as como de las deficiencias en la distribucin de los
recursos por parte de las ejecutoras y las inconsistencias de las demandas
adicionales.
2. Jessica Cecilia Nio De Guzmn Esaine, especialista de la Direccin de
Presupuesto Temtico de la Direccin General de Presupuesto Pblico del MEF,
sobre los productos crticos del PP SMN a los que se les asigna mayor
presupuesto, diseo del PP SMN con base en el modelo lgico, las fases de
programacin y formulacin del presupuesto para el programa, tablero de control
para el monitoreo de la calidad del gasto de la ejecucin del PP SMN aplicado slo
en entidades que han suscrito Convenios de Apoyo Presupuestal con el MEF. As
como, la falta de un sistema de monitoreo de la calidad del gasto por parte de las
unidades ejecutoras.

52

3. Carlos Ayestas Portugal, Director General de la Direccin General de Promocin

de la Salud y Gestin Territorial en Salud del MINSA, sobre la informacin que se
registra en diversos aplicativos informticos del sector.
4. Juan Huaripata Carmona, Jefe de Equipo del rea Funcional de Gestin de la
Direccin General de Promocin de la Salud y Gestin Territorial en Salud del
MINSA, sobre la resistencia de las unidades ejecutoras a registrar informacin y la
discrecionalidad que stas tienen para adquirir o contratar los insumos.
5. Carlos Vargas Ms, ex responsable de programas presupuestales en el MEF y
actual Gerente del Departamento de Auditora de Desempeo de la Contralora
General de la Repblica, sobre la importancia de formular un instrumento de
monitoreo respecto a la eficiencia, eficacia, economa y calidad de los programas
presupuestales.
6. Antonio Ramrez Velsquez, Director de Planeamiento del Ministerio de la Mujer
y Poblaciones Vulnerables, sobre el diseo de programas presupuestales y las
herramientas de seguimiento.
7. Fernando Chacaltana Paredes, Director de la Oficina de Planificacin y
Presupuesto de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio
de Vivienda, Construccin y Saneamiento, sobre el diseo de programas
presupuestales y las herramientas de seguimiento.
8. Arturo Velsquez xxxxxx, Profesional de Planeamiento de la Oficina de
Planeamiento de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio
de Vivienda, Construccin y Saneamiento, sobre problemtica del diseo de los
programas presupuestales.
9. Jenie Dextre Ubaldo, Directora Ejecutiva del Hospital San Jos del Gobierno
Regional del Callao, sobre la informacin que la unidad ejecutora que dirige
reporta al MINSA.
10. Liliana Jimnez Huaman, Jefa del Departamento de Obstetricia del Hospital San
Jos del Gobierno Regional del Callao, sobre la entrega directa de los productos a
los pacientes y evidencias para medidas correctivas.

53

11. Csar Eugenio Ramrez Romero, Jefe del Departamento de Ciruga del Hospital
San Jos del Gobierno Regional del Callao, sobre los indicadores de los productos
y actividades del PP SMN y la informacin requerida.
12. Diana Polanco Oscco, Jefa del Departamento de Planeamiento del Hospital San
Jos del Gobierno Regional del Callao, sobre los reportes de la ejecucin de las
metas fsicas del PP SMN; perfil de los profesionales que realizan la programacin
de las metas; as como, debilidades del Programa.
13. Javier Maldonado Ramrez, asesor del Programa Reforma del Estado orientada a
la Ciudadana (Buena Gobernanza), Deutsche Gesellschaft fr Internationale
Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, sobre el diseo de los programas presupuestales,
diseo y seguimiento de indicadores, herramientas de monitoreo y problemas de
implantacin.
3.2 Alcance
El instrumento de monitoreo que se propone es para ser aplicado en las unidades
ejecutoras del sector salud a nivel regional y nacional, en el desarrollo del PP SMN.
Asimismo, servir al MINSA en su calidad de ente rector del sector Salud, y al MEF
para ser tomado en cuenta en el enfoque del diseo del programa, respecto a la calidad
del gasto.
3.3 Tipo de Investigacin
Es un estudio tipo descriptivo debido a que, con la informacin tcnica,
administrativa y legal obtenida, tanto documental como de entrevistas, se ha efectuado
el estudio y anlisis del modelo lgico del PP SMN y de los alcances de su ejecucin,
proponiendo la herramienta de monitoreo.
3.4 Estructura metodolgica
La estructura metodolgica de esta tesis se fundamenta en la propuesta por el
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Centro de
Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), en
su publicacin Monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos sociales
del ao 2012. Esta propuesta tiene cuatro pasos que se describen a continuacin:
54

3.4.1

Seleccin y definicin de indicadores

Se establecen los indicadores de los productos de mayor incidencia en los
resultados esperados del PP SMN, en funcin al marco conceptual que lo concibi, as
como los indicadores de las actividades de dichos productos. Es necesario tener en
cuenta que los indicadores seleccionados sean fcilmente medibles.
La determinacin de los productos de mayor incidencia se basar en los
presupuestos asignados, as como en la informacin obtenida de los funcionarios del
MEF vinculados con el presupuesto pblico y del MINSA.

3.4.2

Informacin bsica de indicadores

Es la informacin necesaria para construir los datos de los indicadores
involucrados en los productos y actividades seleccionadas. En esa lnea, el marco
conceptual del PP SMN consigna los indicadores de resultados finales, resultados
intermedios y resultados inmediatos, as como a nivel de productos. Para el caso de la
informacin hasta nivel de resultados, sta se obtiene de la realizacin de las encuestas
ENDES / INEI; para los indicadores de producto no se seala las fuentes para la
obtencin de la informacin requerida; por lo que esta ser definida en la propuesta de
la herramienta.
Asimismo, en la presente tesis se establecern las actividades que tienen mayor
incidencia por cada producto priorizado, y que sern materia de seguimiento con la
herramienta de monitoreo que se propone, la que sealar los indicadores para su
medicin y los instrumentos de obtencin de informacin para su rastreo.
En la tabla 3.1 se muestran las fuentes primarias y secundarias que se emplearn
para estas tareas, en la cual se considera la identificacin de los funcionarios o
especialistas de las entidades pblicas que brindan los servicios de salud, as como del
MINSA y el MEF respecto a la informacin registrada en sus sistemas informticos.
Tabla 3.1. Fuentes primarias y secundarias para formular indicadores

55

Primarias
Registros de informacin:

De las unidades ejecutoras del PP SMN

De sector salud
Entrevistas Individuales
A expertos en programas presupuestales

A funcionarios de presupuesto y salud

A personal relacionado con la preparacin y
entrega del producto del PP SMN.

Sistemas de informacin del MINSA y MEF

Sistema de Informacin en Salud (HIS) del

MINSA, herramienta informtica para el
Registro Diario de Atencin y de otras
actividades de consulta externa.
Sistema Integrado de Administracin Financiera
(SIAF-MEF)
Banner Resulta MEF (informacin de
ENDES/INEI)

Secundarias
Bibliografa respecto a:
Programas Presupuestales
Metodologas de monitoreo y evaluacin
Salud Materno Neonatal
Informacin de organismos pblicos y privados
respecto al tema de la investigacin
Sitios web
Tesis
Anexos del PP SMN
Directivas vigentes sobre programas presupuestales
Normatividad vigente respecto al tema de la
investigacin.

Autores de esta tesis.

3.4.3

Peridiocidad del relevamiento de informacin

El monitoreo de los indicadores se desarrollar de manera permanente,
establecindose cortes transversales de la recopilacin de la informacin para el
correspondiente anlisis de manera trimestral, que permita la realizacin de ajustes en
la ejecucin del Programa Presupuestal.

3.4.4

Seleccin de tcnicas e instrumentos de recoleccin de datos

Sobre la base de las entrevistas realizadas, especialmente de las efectuadas a
funcionarios del MINSA en cuanto a la informacin reportada por las ejecutoras, as
como a los funcionarios y servidores que implementan el PP SMN se estima que la
informacin necesaria para sustentar los valores de las variables de los indicadores se
obtendr a partir de la aplicacin de las tcnicas e instrumentos que a continuacin se
describen:

1. Registros existentes
Obtencin de registros documentales o informticos con los que cuentan los
establecimientos de salud respecto a las actividades analizadas, as como de los
sistemas informticos del sector salud.
2. Encuestas
El equipo de seguimiento formula tipos de preguntas escritas y concretas al
personal que realiza las actividades vinculadas con el producto, a los supervisores y
gerentes, a la poblacin que recibe los servicios, etc.

56

3. Entrevista individual
Interaccin entre el equipo de seguimiento y el personal que realiza las
actividades vinculadas con el producto, a los supervisores y gerentes, a la poblacin
que recibe los servicios, etc., a travs de preguntas directas sobre las actividades
vinculadas con el producto.
4. Entrevista grupal
Interaccin social entre el equipo de seguimiento con las personas capaces de
aportarle datos de inters, estableciendo un dilogo peculiar, asimtrico, donde una de
las partes busca recoger informaciones y la otra es la fuente de esas informaciones.
5. Observacin activa:
En el que se observar de manera activa el desarrollo de las actividades del
producto.
Pasos:
i. Definir la actividad del indicador a observar, as como el momento propicio para
realizar la observacin.
ii. Desarrollar una gua de observacin que funcione a modo de checklist e incluya
una columna que permita realizar comentarios y desarrollar temas relevantes.
iii. Pactar con los actores a observar los tiempos de la observacin.
iv. Realizar la sesin de observacin.
v. Sistematizar la informacin recabada y elaborar conclusiones.
6. Lista de control de preguntas:
Se disearn listas segn necesidades especficas, aunque pueden ser adaptadas y
usadas para otros productos priorizados. Deben ser preparadas por personas con un
profundo conocimiento de los temas especficos. El equipo del seguimiento puede
utilizarlas como una gua para las entrevistas o conversaciones informales y no debe
tener ningn tipo de restriccin para investigar o plantear temas no incluidos
inicialmente. Las listas de preguntas pueden prever respuestas a preguntas cerradas
(si/no) o a preguntas con respuestas abiertas.
Pasos:
i. Detallar los tems que sern monitoreados.
ii. Redactar preguntas que puedan ser respondidas con si o no para cada uno de
los tems.
iii. Consensuar los tems seleccionados con todos los actores que harn uso de la lista
de control.

57

7. Anlisis de las partes interesadas

Pasos:
i. Utilizar las herramientas necesarias para obtener informacin sobre los actores
vinculados al indicador del producto, y sus intereses y expectativas sobre el
producto. Para eso, se pueden utilizar documentos de la intervencin, entrevistas a
actores relevantes u observaciones participantes.
ii. Realizar una matriz donde se incluyan todos los actores detectados, su
vinculacin con el producto, sus intereses y expectativas (explcitas o implcitas)
y una jerarquizacin de su poder. Esta ltima columna implica destacar la
capacidad del actor para obstaculizar o vetar la entrega del producto.
iii. Realizar inferencias a partir del anlisis de la matriz: cun complejo es el espacio
social en el que se implementar el producto?, qu dificultades podran
interponer los actores para su implementacin?, qu cuestiones deben tenerse en
cuenta para cumplir con las expectativas de los actores ms relevantes?
Es importante tener en cuenta la matriz que se presenta en la tabla 3.2 a fin de no
perder la perspectiva del modelo lgico sobre la base los objetivos del programa.
Tabla 3.2. Desglose de la Matriz de Modelo Lgico (MML)
Objetivos
(resumen narrativo)
Fin
El impacto mayor al cual
contribuye el proyecto
(largo plazo)

Propsito
El beneficio del proyecto
a mediano plazo

Componentes
Cada uno de los
resultados (bienes o
servicios) producidos por
el proyecto para alcanzar
el objetivo inmediato

Indicadores
Cules son los medios
cuantitativos para medir
o los medios cualitativos
para juzgar si se est
contribuyendo al objetivo
planteado?
Cules son las medidas
cuantitativas o evidencias
cualitativas por las cuales
el logro y distribucin de
los beneficios puede ser
juzgado?
Qu tipo y cantidad de
resultados y para cundo
sern producidos?
(cantidad, calidad,
tiempo)

Medios de verificacin

Supuestos

Qu fuentes de
informacin existen o
pueden ser
proporcionados de
manera rentable?

Qu factores externos
son necesarios para
sostener los objetivos a
largo plazo?

Con qu fuentes de
informacin comprobar
el avance en los
indicadores de la MML?

Con qu fuentes de
informacin comprobar
el avance en los
indicadores de la MML?

58

Qu condiciones
externas al proyecto son
necesarias para que el
logro del propsito
contribuya al logro del
fin?
Cules son los factores
fuera del control del
proyecto que si no estn
presentes son
responsables de
obstaculizar el progreso
de los resultados para
lograr el objetivo
inmediato?

Objetivos
(resumen narrativo)

Actividades
Cada uno de los pasos a
seguir para lograr los
componentes esperados.

Indicadores

Medios de verificacin

Los indicadores de
gestin deberan incluirse
frente a todas las
actividades. Esto es
esencial para informes y
seguimiento del proyecto
frente a la MML.

Con qu fuentes de
informacin comprobar
el avance en los
indicadores de la MML?

Supuestos
Qu factores externos
deben realizarse para que
los resultados
planificados se obtengan
segn calendario?
Qu tipo de decisiones o
acciones externas al
control del proyecto son
necesarias para el inicio
del proyecto?

Fuente: Tesis Anlisis comparado de las metodologas de marco lgico y mapeo de alcances para el diseo de proyectos en
Gobierno Federal y Sociedad Civil. Lic. Dora Daniela Dorantes Salgado. Ciudad de Mxico.

59

CAPTULO IV. SITUACIN ACTUAL DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL

SALUD MATERNO NEONATAL

4.1 Recursos presupuestales del programa

El presupuesto es un factor preponderante para que los programas puedan tener
un manejo eficiente para la entrega de sus productos. En ese contexto en la tabla 4.1 se
puede observar que la asignacin del presupuesto (Presupuesto Institucional
Modificado) en los ltimos 4 aos para el PP SMN ha sido de manera creciente.
Tabla 4.1. Presupuesto por productos del PP SMN
(Toda Fuente de Financiamiento)
N

Producto

3000001: Acciones comunes

3000002: Poblacin informada sobre salud
sexual, salud reproductiva y mtodos de
planificacin familiar
3000005: Adolescentes acceden a servicios
de salud para prevencin del embarazo
3033172: Atencin prenatal reenfocada
3033287: Desarrollo de normas y guas
tcnicas en salud materno neonatal
3033288: Municipios saludables que
promueven salud sexual y reproductiva
3033289: Comunidades saludables que
promueven salud sexual y reproductiva
3033290: Instituciones educativas
saludables promueven salud sexual y
reproductiva
3033291: Poblacin accede a mtodos de
planificacin familiar
3033292: poblacin accede a servicios de
consejera en salud sexual y reproductiva
3033294: Atencin de la gestante con
complicaciones
3033295: Atencin del parto normal
3033296: Atencin del parto complicado
no quirrgico
3033297: Atencin del parto complicado
quirrgico
3033298: Atencin del puerperio
3033299: Atencin del puerperio con
complicaciones
3033300: Atencin obsttrica en unidad de
cuidados intensivos
3033301: Pre inversin de la
implementacin de la red de centros de
hemoterapia tipo i y tipo ii
3033304: Acceso al sistema de referencia
institucional

2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

Ppto. 2012
(S/)

Ppto. 2013
(S/)

Ppto. 2014
(S/)
45,081,352

Ppto. 2015
(S/)
72,544,384

8,430,233

10,504,254

13,693,091

33,498,031

10,398,993

12,125,593

10,009,019

10,143,286

154,170,075

178,208,439

200,182,961

284,481,255

4,858,494

10,541,979

5,512,841

7,090,551

8,720,080

7,692,723

9,057,709

8,476,431

7,024,127

7,979,747

6,450,952

6,965,011

9,105,139

7,761,280

34,557,207

55,882,816

44,422,506

60,542,903

19,714,080

18,610,844

22,900,616

19,092,982

75,050,047

115,201,216

113,166,254

170,999,193

230,104,016

296,760,330

259,381,316

297,422,257

46,629,595

56,535,386

54,284,382

71,249,578

155,850,252

135,078,465

187,824,723

236,861,289

37,265,714

42,297,487

53,032,273

58,667,678

27,685,467

30,186,920

41,768,053

41,746,238

25,390,227

22,110,682

31,515,825

36,761,006

386,366

683,116

51,621,753

43,733,044

67,649,671

36,917,717

60

N
20
21
22
23
24

Producto
3033305: Atencin del recin nacido
normal
3033306: Atencin del recin nacido con
complicaciones
3033307: Atencin del recin nacido con
complicaciones que requiere UCIN
3033412: Familias saludables informadas
respecto de su salud sexual y reproductiva
3044277: Monitoreo, supervisin,
evaluacin y control de la salud materno
neonatal
TOTAL PP SMN

Ppto. 2012
(S/)

Ppto. 2013
(S/)

Ppto. 2014
(S/)

Ppto. 2015
(S/)

80,342,539

84,476,019

94,241,081

131,127,351

94,209,042

88,448,313

94,978,557

137,286,888

59,191,654

53,642,053

62,193,587

78,506,535

11,731,733

8,234,598

13,878,971

12,548,427

38,942,232

31,306,180

1,187,551,221 1,317,099,727 1,435,053,584 1,813,830,748

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Autores de esta tesis.

4.2 Recursos humanos

El MINSA para garantizar del cumplimiento de los resultados del PP SMN, ha
determinado el perfil de los profesionales y tcnicos para el desarrollo de sus
actividades, a travs de la publicacin de la Directiva Sanitaria N 001MINSA/DGSP-V.01 Directiva para la Evaluacin de las Funciones Obsttricas y
Neonatales en los Establecimientos de Salud aprobada con Resolucin Ministerial N
1001-2005-MINSA, cuya finalidad es disponer de establecimientos de salud con la
capacidad resolutiva adecuada para enfrentar los problemas crticos o de emergencias
para la atencin de la gestante y el recin nacido.
Cabe resaltar que las Funciones Obsttricas y Neonatales, segn la directiva en
mencin, son las actividades que estn relacionadas con la identificacin, atencin,
seguimiento y cuidado en el proceso de la gestacin, parto, puerperio y atencin del
recin nacido, de acuerdo al nivel de complejidad de los establecimientos y de
acuerdo al rol que cumplen en el sistema de salud local. A continuacin se describen
las cuatro funciones obsttricas neonatales, y en tabla 4.2 se muestran los recursos
humanos en el desarrollo del PP SMN, por cada una de ellas.
a

Funciones Obsttricas neonatales Primarias FONP: Se desarrollan principalmente en

establecimientos del primer nivel de atencin I-1. Incluye la atencin pre natal bsica
y planificacin familiar, el parto inminente y atencin bsica del recin nacido,
identificacin y referencia oportuna de gestantes y recin nacidos complicados,
emergencias obsttricas o neonatales (para referirlas), anticoncepcin post parto.

61

Funciones Obsttricas y neonatales bsicas FONB: Se desarrollan en establecimientos

del primer nivel hasta I-. Incluye a parte de lo sealado en FONP, atencin de
complicaciones leves (retencin de placenta no complicada, hipertensin leve
inducida por embarazo, hemorragia leve, etc.)

Funciones Obsttricas y Neonatales Esenciales FONE: Se desarrollan en

establecimientos del segundo nivel de atencin (Hospitales). A parte de los sealados
en FONB, incluye la atencin de complicaciones moderadas que no requieren Unidad
de Cuidados Intensivos UCI.

Funciones Obsttricas y Neonatales Intensivas FONI: Se desarrollan principalmente

en establecimientos del Tercer nivel de atencin III-1 al III-2. Contemplan lo sealado
en el FONE as como la atencin de complicaciones que requieren de Unidad de
Cuidados Intensivos UCI.
Tabla 4.2. Recursos Humanos en el desarrollo del PP SMN
Funcin Obsttrica
FONP
FONB

FONE

FONI

Recursos Humanos
Personal profesional o tcnico con competencias para atencin pre natal, planificacin
familiar, referencia oportuna de gestantes y purperas, atencin de parto inminentes y de
recin nacido.
Mdico general con competencias neonatales, obsttricas; obstetras calificada en manejo
de gestantes y purperas, y atencin pre natal, puerperal; enfermera, tcnico en
enfermera, odontlogo, tcnico en laboratorio, tcnico en farmacia.
Gineco obstetra o mdico general calificado en Ginecologa, medico calificado para
ciruga general, anestesilogo, pediatra, medico intensivista, obstetras, enfermera,
odontlogo, tcnico en enfermera, tcnico en laboratorio.
Gineclogo, anestesilogo, pediatra especializado en neonatologa, mdico calificado en
UCI, mdico general, obstetras, enfermera, tcnico en laboratorio, tcnico en rayos x,
chofer.

Directiva Sanitaria N 001-MINSA/DGSP-V.01 Directiva para la Evaluacin de las Funciones Obsttricas y Neonatales en los
Establecimientos de Salud.
Autores de esta tesis.

4.3 Infraestructura y equipamiento

Los establecimientos de salud se categorizan en base a los niveles de complejidad
y a las caractersticas de funciones comunes, para lo cual cuentan con Unidades
Productoras de Servicios de Salud (UPSS), que permitan responder a las necesidades
de salud de la poblacin que atiende, lo cual en conjunto determinan su capacidad
resolutiva.

62

Actualmente, se cuenta con establecimientos de salud de primer, segundo y tercer

nivel. Los de primer nivel se dividen en, los que cuentan con poblacin asignada,
donde se brinda atencin integral de la salud a un conjunto de personas asignadas
segn su mbito geogrfico, y los de sin poblacin asignada, que brinda atencin de
salud a la poblacin a libre demanda.
En los establecimientos de salud de segundo y tercer nivel, se cuenta con los de
atencin general que desarrolla servicios de salud de diversas especialidades y los de
atencin especial que cuentan con un campo clnico y/o grupo etario, en una o ms
especialidades pudiendo contar con subespecialidades.
En la clasificacin se encuentran los establecimientos de salud pblico, en tanto
adscrito a una institucin pblica y cuya administracin y financiamiento es
primordialmente del Estado; de salud privada, inscrita como institucin privada, con
administracin y financiamiento del mbito privado, y mixto, en la cual se presenta la
administracin compartida y cuya fuente de financiamiento le corresponde a ms de
una institucin. En el Anexo N 1 se muestra el Mapa conceptual de Categoras de los
Establecimientos de Salud, donde se precisa las actividades de atencin y de soporte
que realizan por cada nivel de clasificacin.
4.4 Grupos de inters
Respecto a los grupos de inters, en la tabla 4.3 se identifican los actores que
tienen incidencia directa e indirecta respecto a los resultados esperados. Los actores
directos son la poblacin objetivo y donde se desarrolla las actividades para la entrega
de los productos.

Tabla 4.3. Matriz de incidencia

Actores

Rol

Directos

Mujeres gestantes

Beneficiaria directa de los productos del PP SMN

Mujeres en edad frtil

Beneficiaria directa de los productos del PP SMN

Nios neonatos

Beneficiario directo de los productos del PP SMN

63

Indirectos

Actores

MINSA

DIRESA

REDES DE SALUD

Establecimientos de salud
MEF
Otras entidades pblicas

Rol
Responsable del PP SMN a nivel nacional, en su
condicin de Ente rector tiene la responsabilidad de
formular las polticas, lineamientos, normas, planes y
proyectos a nivel nacional. Tambin monitorea,
supervisa y evala la implementacin de las mismas.
rgano tcnico encargado de normar, dirigir,
supervisar, controlar, coordinar y concertar con los
gobiernos Regionales y los otros componentes del
Sistema Nacional de Salud, las polticas relacionadas
a la atencin integral de la salud de las personas y de
la comunidad.
Conjunto de establecimientos y servicios de salud, de
diferentes niveles de complejidad y capacidad de
resolucin, interrelacionados por una red vial y
corredores sociales, articulados funcional y
administrativamente, cuya combinacin de recursos y
complementariedad de servicios asegura la provisin
de un conjunto de atenciones prioritarias de salud, en
funcin de las necesidades de la poblacin.
Entidades del Sector Salud en los cuales se desarrolla
directamente la entrega de los productos del PP SMN
como hospitales, postas, etc.
Ente rector y responsable de asignacin de recursos
del PP SMN
Que se relacionen con las actividades del PP SMN

Directos

Indirectos

X
X
X

Autores de esta tesis.

As mismo, en la tabla 4.4 se presenta la matriz de Poder / Inters, en la se

observa que en el cuadrante de alto poder y alto inters se ubican el MEF y el MINSA,
es decir son los agentes claves o ms poderosos para el desarrollo del PP SMN, por
cuanto son los entes rectores respecto al presupuesto pblico y a la salud. Asimismo,
en la citada tabla se observa que en el cuadrante de alto inters y bajo poder se ubican
el resto de actores, que corresponden a aquellos entes que tienen mucha influencia
para la toma de decisiones de los grupos poderosos, por ser el grupo en el que se
encuentran los actores ejecutores del sector salud, en todos sus niveles, as como la
poblacin objetivo (madres gestantes, mujeres en edad frtil y nios neonatos) que son
a los que se le entrega los productos del programa.

Tabla 4.4. Matriz de Poder/Inters

Inters
Bajo

Alto

64

A
(Esfuerzos y supervisin mnimos)

B
(Mantenerlos informados, influyen con
grupos poderosos)

Bajo
Poder

Mujeres gestantes
Mujeres en edad frtil
Nios neonatos
DIRESA
REDES DE SALUD
Establecimientos de salud
Otras entidades del sector
D
(Agentes clave)

MINSA
MEF

C
(Mantenerlos satisfechos)
Alto

Autores de esta tesis.

4.5 Seguimiento y evaluacin de la ejecucin

El MEF ha implementado desde el ao 2014 el aplicativo RESULTA que permite
conocer el avance en los indicadores de desempeo de resultados y productos de los
distintos Programas Presupuestales que se han diseado bajo el enfoque del
Presupuesto

por

Resultados

entre

los

que

se

encuentra

el

PP

SMN.

Complementariamente, facilita la comparacin entre el avance del desempeo con la

ejecucin financiera de cada programa presupuestal.
En el marco de la progresividad de la implementacin del Presupuesto por
Resultados, RESULTA presenta informacin de los indicadores medidos con fuentes
de informacin disponible. En dicho aplicativo se seala que en la medida en que se
definen y se miden nuevos indicadores de desempeo, segn la matriz lgica de los
programas presupuestales, stos sern incorporados. Sin embargo, esta informacin,
que bsicamente corresponde a encuestas efectuadas por ENDES / INEI, no tiene un
periodo de actualizacin prudente (ltima actualizacin ao 2014)

que permita

realizar correcciones durante la ejecucin de las actividades para la entrega de los

productos del PP SMN.
De otro lado, en el ao 2013, respecto al PP SMN se desarroll la Evaluacin de
Diseo y Ejecucin de Presupuestos Pblicos al producto parto normal, por parte del
MEF, que implic el anlisis de la lgica del diseo de la intervencin, aspectos

65

vinculados con su implementacin y desempeo en la entrega de la provisin del

servicio, entre otros.
En el Informe de evaluacin, en la parte de las conclusiones sobre el diseo, se
resalta que el hecho que la informacin sobre atencin de parto provista por el
ENDES abarque slo hasta el nivel regional y exista hasta 3 sistemas que registran
informacin de partos de manera simultnea (mxime si estas ltimas no son
aceptadas ampliamente), hace necesario que el MINSA consiga que el Sistema de
Informacin sea capaz de capturar y reportar datos para el seguimiento del Programa y
por ende la toma de decisiones. (Ginocchio, 2013, pg. 134)
Asimismo, en la parte correspondiente a la implementacin, se indica que la
aplicacin de la informacin para la toma de decisiones en la programacin
presupuestal y el seguimiento es un problema para el producto parto normal.
(Ginocchio, 2013, pg. 135)
Ello, en la medida que por un lado el INEI realiza la proyeccin de la poblacin
por sexo y edad, en base a las cuales la Oficina General de Estadsticas e Informtica
del MINSA realiza la proyeccin anual de gestantes y nacidos esperados. Esta ltima
proyeccin es utilizada a nivel nacional para la programacin en los tres niveles de
gobierno. No obstante, precisa que () se cuestionan las proyecciones adoptadas y a
nivel operativo se opta por una programacin histrica con ajustes progresivos o por
proyecciones propias de su poblacin. () En algunas regiones las metas de un ao
a otro pueden subir o bajar sin ningn sustento. No resulta suficiente contar con las
definiciones operacionales sino con soluciones ms concretas. (Ginocchio, 2013,
pg. 135)
Adicionalmente, se precisa que () el seguimiento del avance de meta fsica de
parto es dbil, la meta inicial no tiene el respaldo de sus formuladores, la meta que
reporta el SIAF no coincide con el avance de meta que maneja el MINSA (tanto de
padrones como del SIGA). (Ginocchio, 2013, pg. 136) Resaltndose que la gran
tarea pendiente es lograr que la meta que reporta el Programa tenga respaldo en los

66

encargados de su formulacin y que coincidan con los sistemas, lo cual permitir dar
un valor al seguimiento.
De la evaluacin efectuada en dicho ao, se recomienda revisar las definiciones
operacionales del producto parto normal; cabe sealar que el MINSA viene ao a ao
realizando ajustes a dichas definiciones, incorporando precisiones de las actividades e
insumos en los subproductos. Asimismo, que dicha Institucin evalu los indicadores
del producto (4 indicadores) con la finalidad que le permita diferenciar.

67

CAPTULO V. PROPUESTA DE INSTRUMENTO DE MONITOREO DE

DESARROLLO DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL SALUD MATERNO
NEONATAL

5.1 Priorizacin de productos del programa

Los productos priorizados denominados como intervenciones claves, se han
seleccionado en funcin a los presupuestos asignados y a su representatividad en el
logro de los resultados finales esperados, es decir, la reduccin de la mortalidad
materna y neonatal, conforme lo sealan los especialistas entrevistados del MINSA y
el MEF, al analizar el modelo conceptual del PP SMN. En la tabla 5.1 se observa en
forma descendente la asignacin de recursos de todos los productos en los ltimos 4
aos, advirtindose en los dos primeros lugares a los productos 3033295: Atencin del
parto normal y 3033172: Atencin prenatal reenfocada; los otros dos productos
priorizados son 3033305: Atencin del recin nacido normal y 3033291: Poblacin
accede a mtodos de planificacin familiar. En la tabla 5.2 se muestra que el
presupuesto asignado a estos cuatro productos, en el perodo 2012-2015 representa el
44% del presupuesto total del PP SMN.
Tabla 5.1. Ranking por productos del PP SMN, presupuesto asignado 2012-2015
(S/ por toda Fuente de Financiamiento)
Producto
3033295: Atencin del parto
normal
3033172: Atencin prenatal
reenfocada
3033297: Atencin del parto
complicado quirrgico
3033294: Atencin de la
gestante con complicaciones
3033306: Atencin del recin
nacido con complicaciones
3033305: Atencin del recin
nacido normal
3033307: Atencin del recin
nacido con complicaciones que
requiere UCIN
3033296: Atencin del parto
complicado no quirrgico
3033304: Acceso al sistema de
referencia institucional
3033291: Poblacin accede a
mtodos de planificacin familiar
3033298: Atencin del puerperio

2012

2013

2014

230,104,016

296,760,330

259,381,316

297,422,257 1,083,667,919

154,170,075

178,208,439

200,182,961

284,481,255

817,042,730

155,850,252

135,078,465

187,824,723

236,861,289

715,614,729

75,050,047

115,201,216

113,166,254

170,999,193

474,416,710

94,209,042

88,448,313

94,978,557

137,286,888

414,922,800

80,342,539

84,476,019

94,241,081

131,127,351

390,186,990

59,191,654

53,642,053

62,193,587

78,506,535

253,533,829

46,629,595

56,535,386

54,284,382

71,249,578

228,698,941

51,621,753

43,733,044

67,649,671

36,917,717

199,922,185

10

34,557,207

55,882,816

44,422,506

60,542,903

195,405,432

11

37,265,714

42,297,487

53,032,273

58,667,678

191,263,152

68

2015

2012-2015

Producto
3033299: Atencin del puerperio
con complicaciones
3000001: Acciones comunes
3033300: Atencin obsttrica en
unidad de cuidados intensivos
3033292: Poblacin accede a
servicios de consejera en salud
sexual y reproductiva
3044277: Monitoreo,
supervisin, evaluacin y control
de la salud materno neonatal
3000002: Poblacin informada
sobre salud sexual, salud
reproductiva y mtodos de
planificacin familiar
3033412: Familias saludables
informadas respecto de su salud
sexual y reproductiva
3000005: Adolescentes acceden
a servicios de salud para
prevencin del embarazo
3033289: Comunidades
saludables que promueven salud
sexual y reproductiva
3033290: Instituciones
educativas saludables promueven
salud sexual y reproductiva
3033288: Municipios saludables
que promueven salud sexual y
reproductiva
3033287: Desarrollo de normas
y guas tcnicas en salud materno
neonatal
3033301: Pre inversin de la
implementacin de la red de
centros de hemoterapia tipos i y ii
TOTAL PP SMN

2012

2013

2014

2015

2012-2015

12

27,685,467

30,186,920

41,768,053

41,746,238

141,386,678

45,081,352

72,544,384

117,625,736

13
14

25,390,227

22,110,682

31,515,825

36,761,006

115,777,740

15

19,714,080

18,610,844

22,900,616

19,092,982

80,318,522

16

38,942,232

31,306,180

17

8,430,233

10,504,254

13,693,091

33,498,031

66,125,609

18

11,731,733

8,234,598

13,878,971

12,548,427

46,393,729

19

10,398,993

12,125,593

10,009,019

10,143,286

42,676,891

20

9,057,709

8,476,431

7,024,127

7,979,747

32,538,014

21

6,450,952

6,965,011

9,105,139

7,761,280

30,282,382

22

5,512,841

7,090,551

8,720,080

7,692,723

29,016,195

23

4,858,494

10,541,979

15,400,473

24

386,366

683,116

1,069,482

70,248,412

1,187,551,221 1,317,099,727 1,435,053,584 1,813,830,748 5,753,535,280

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Autores de esta tesis.

Tabla 5.2. Productos Priorizados 2012-2015

(S/ Por toda Fuente de Financiamiento)
Producto
2012
2013
2014
2015
2012-2015
TOTAL PP SMN (*)
1,187,551,221 1,317,099,727 1,435,053,584 1,813,830,748 5,753,535,280
3033172: Atencin prenatal
154,170,075 178,208,439 200,182,961 284,481,255
817,042,730
reenfocada
P1/TOTAL PP SMN
13%
14%
14%
16%
14%
3033291: Poblacin accede a
34,557,207
55,882,816
44,422,506
60,542,903
195,405,432
mtodos de planificacin familiar
P2/TOTAL PP SMN
3%
4%
3%
3%
3%
3033295: Atencin del parto
230,104,016 296,760,330 259,381,316 297,422,257 1,083,667,919
normal
P3/TOTAL PP SMN
19%
23%
19%
17%
19%
3033305: Atencin del recin
80,342,539
84,476,019
94,241,081 131,127,351
390,186,990
nacido normal
P4/TOTAL PP SMN
7%
6%
7%
8%
7%
Total Productos Priorizados
499,173,837 615,327,604 598,227,864 773,573,766 2,486,303,071
P1,P2,P3,P4 / TOTAL PP SMN
42%
47%
43%
44%
44%
(*) No incluye acciones comunes.
Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.
Autores de esta tesis.

69

En la tabla 5.3 se detallan las definiciones operacionales de los 4 productos

priorizados, as como las acciones que se desarrollan y sus subproductos.
Tabla 5.3. Descripcin de los Productos Priorizados del PP SMN
Cdigo

Producto

Descripcin del Producto

Actividades basadas en la vigilancia y
evaluacin integral de la gestante y el
feto para lograr el nacimiento de un/a
recin nacido/a sano/a, sin deterioro de
Atencin prenatal la salud de la madre. Lo realiza el
3033172
reenfocada
Mdico Gineco Obstetra, Mdico
Cirujano con competencias y Obstetra,
con la participacin de todo el equipo
multidisciplinario; a partir de los
establecimientos de salud nivel I.
Es la atencin que se brinda a la
gestante y al recin nacido durante el
proceso del parto vaginal, la duracin
de este proceso vara de una mujer
Atencin del parto
3033295
nulpara a una multpara; lo realiza el
normal
Mdico Gineco Obstetra, Obstetra,
Mdico Cirujano capacitado, a partir
de los establecimientos de salud
FONB.
Conjunto
de
cuidados
y
procedimientos (incluye atencin
mdica) que se brinda al recin nacido,
desde el nacimiento hasta los 28 das
de vida, con el propsito de disminuir
Atencin del recin el riesgo de enfermar o morir; es
3033305
nacido normal
realizado
por
un
equipo
de
profesionales y tcnicos capacitados.
La atencin se realiza en un
establecimiento
de
salud
y
excepcionalmente, en otro espacio
(parto inminente)

Poblacin accede a
mtodos de
3033291
planificacin
familiar

Provisin de mtodos anticonceptivos

a la persona o pareja, por personal de
salud
capacitado,
en
los
establecimientos de salud segn
capacidad resolutiva.
Donde no exista profesional calificado
podr proveer el mtodo otro personal
capacitado.

Sub Productos (Sub finalidades)

Atencin prenatal
Vacuna antitetnica a la gestante
Visita domiciliaria
Exmenes de laboratorio completo
Ecografa obsttrica
Atencin odontolgica de la gestante
Evaluacin del bienestar familiar

Atencin de parto normal

Atencin inmediata del recin nacido

Control del recin nacido (7 y 15)
Visita domiciliaria

Tamizaje neonatal

Aqv masculino
Complicaciones Aqv masculino
Aqv femenino
Complicaciones Aqv femenino
Dispositivo intrauterino
Anticonceptivo hormonal inyectable
Anticonceptivo hormonal mensual iny.
Mtodo de barrera
Condn femenino
Anticonceptivo hormonal oral
Implante
Anticonceptivo oral emergencia
Mtodo de abstinencia peridica
Mtodo de lactancia materna exclusiva
Complicaciones por uso del DIU

Fuente: Anexo N 2 PP SMN y Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria

Autores de esta tesis.

70

5.2 Identificacin de los actores involucrados en los productos priorizados

En las tablas 5.4, 5.5, 5.6 y 5.7 se identifican los actores que participan en los
cuatro productos priorizados, el rol que cumplen en cada uno de ellos y la incidencia,
directa o indirecta.
Tabla 5.4. Atencin Pre Natal Reenfocado
Actores
Mujeres gestantes
Unidades Ejecutoras
Establecimientos de salud

Rol
Beneficiarias del producto, con la atencin mnima de 6
controles, exmenes mdicos, odontolgicos, entre
otros.
Responsables de la programacin y seguimiento
cumplimientos metas.
Responsable de la prestacin del producto

Directos

Indirectos

X
X
X

Fuente: Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria

Autores de esta tesis.

Tabla 5.5. Atencin Parto Normal

Actores
Mujeres gestantes

Sistema Integral de Salud

(SIS)

Unidades Ejecutoras

Gobiernos Locales

Establecimientos de salud

Rol
Beneficiarias del producto
Paga parcialmente por la atencin de parto de la
poblacin vulnerable en situacin de pobreza y pobreza
extrema (tarifa aprobada por el MINSA, segn el nivel
de atencin.
Alerta de las irregularidades o aspectos importantes que
se estn cometiendo en las regiones relacionadas con la
atencin
Responsables de la programacin y ejecucin de
actividades de atencin de partos.
Interactan con los gobiernos regionales en el cuidado
de la gestante a travs de la instalacin de casa de
espera, apoyo logstico de la gestante para la atencin
del parto y actividades determinantes sociales de la
salud.
Responsable de la prestacin del producto

Directos
X

Indirectos

Fuente: Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria

Autores de esta tesis.

Tabla 5.6. Atencin del Recin Nacido Normal

Actores
Recin Nacido
Unidades Ejecutoras
Establecimientos de salud

Rol
Beneficiarias del producto, en edad gestacional igual o
mayor de 37 semanas o menor de 42 semanas y que no
presenta patologa; y que recibe la atencin mdica
Responsables de la programacin de las actividades del
producto y reporta el consolidado de la informacin.
Responsable de desarrollar la atencin mdica,
revisiones, consejera, entre otros excepcionalmente se
desarrolla en otro ambiente.

71

Directos

Indirectos

X
X
X

Encargados de llenar el padrn nominal de gestantes.

Fuente: Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria.
Autores de esta tesis.

Tabla 5.7. Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar

Actores
Mujeres en edad frtil
Hombres en edad frtil
MINSA y Gobiernos
Regionales
Establecimientos de salud

Rol
Beneficiarias del producto, reciben orientacin y
mtodos anticonceptivos.
Beneficiario del producto, reciben orientacin y
mtodos anticonceptivos.
Provisin de los mtodos anticonceptivos al 54% del
57% de mujeres en edad frtil que demandan
planificacin familiar, segn mezcla de anticonceptivos
y tendencia de consumo
Responsable de la prestacin del producto y
subproductos.

Directos

Indirectos

X
X
X
X

Fuente: Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria.

Autores de esta tesis.

5.3 Construccin de la evidencia emprica

El marco conceptual del PP SMN determina como resultados finales de todos los
productos: i) reduccin de la mortalidad materna y ii) reduccin de la mortalidad
neonatal. En esa lnea la construccin de las evidencias se formula desde los
resultados intermedios hasta las actividades, para los cuatro productos priorizados:
A. Producto: Atencin Pre Natal Reenfocado (3033172)
Las definiciones operacionales emitidas por el MINSA consideran para el
producto Atencin Pre Natal Reenfocado el indicador de produccin fsica que se
presenta en la tabla 5.8.
Tabla 5.8 Indicador de produccin fsica, producto Atencin Pre Natal Reenfocado
Indicador

Fuente de informacin
verificable

Categoras de establecimiento a
aplicar indicador

Proporcin de gestantes con 6 o

ms controles (APN)

Reporte HIS

Todos

Fuente: Definiciones Operacionales, Resolucin Ministerial N 289-2013-MINSA y su modificatoria.

Este producto consta de siete subproductos: i) Atencin prenatal, ii) vacuna

antitetnica a la gestante, iii) visita domiciliaria, iv) exmenes de laboratorio
completo, v) ecografa obsttrica, vi) atencin odontolgica de la gestante y vii)
evaluacin del bienestar familiar. Se aprecia que el producto slo considera como
indicador la medicin de uno de sus subproductos: Atencin prenatal; sin embargo, a
fin de estimarse el grado de eficacia en la atencin se plantea el seguimiento de la

72

relacin entre la atencin prenatal y los exmenes de laboratorio completos, dada la

repercusin de estos ltimos sobre el desarrollo del embarazo (aborto, parto
prematuro, sfilis, VIH, etc.), as como la calidad del gasto, enfocada en los insumos
ms relevantes.
A.1 Eficacia de la atencin a la gestante, relacin entre los sub productos
atencin prenatal y exmenes de laboratorio

Dada la definicin operacional, se esperara tener el mismo nmero entre gestantes

controladas con atenciones prenatales y gestantes atendidas con exmenes de
laboratorio, es decir una relacin de 1. No obstante, la realidad que se observa en los
establecimientos de salud es que, es mayor el nmero de gestantes controladas con el
subproducto Atencin prenatal que el nmero de gestantes atendidas con el sub
producto exmenes de laboratorio completo, por problemas tales como la no
existencia de insumos de laboratorio o la falta de personal de laboratorio. En esa lnea
una de las formas de la calidad de atencin de las gestantes podra medirse a travs de
la relacin siguiente:
Relacin de calidad de atencin

Gestantes controladas
Gestantes atendidas

Unidad de medida:
El subproducto Atencin prenatal tiene como unidad de medida N de
gestantes controladas
El subproducto Exmenes de laboratorio completos la unidad de medida N de
gestantes atendidas.
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
N de gestantes controladas: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA)
N de gestantes atendidas: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el producto
y que la ingresan al HIS (MINSA).

73

Fuente de informacin de la programacin:

Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema HIS (MINSA)
A.2 Relacin entre gasto y producto (calidad de gasto) 80% del gasto del
producto es invertido en insumos principales
Se ha evidenciado que el gasto que se ejecuta en los productos del PP SMN est
compuesto por insumos que no necesariamente se relacionan con ellos, por lo que se
estima que los insumos preponderantes que se deben de tomar en cuenta en la
ejecucin de gasto son los recursos humanos y los insumos mdicos y laboratorio, que
segn el Principio de Pareto deberan de tener una proporcin del 80%, en este caso
respecto a la asignacin presupuestal del producto.
Ratio de eficiencia

Monto en RRHH Monto en insumos mdicos y laboratorio

Monto total asignado al producto

0.80

Unidad de medida:
Monto RRHH+ Insumos mdicos y laboratorio en Soles (S/)
Monto Total Asignado al Producto en Soles (S/)
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
Monto RRHH + Insumos mdicos y laboratorio: Informacin que cada unidad
ejecutora registra en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF), cdigos 232811
y 231821.
Monto Total Asignado al Producto: Informacin que cada unidad ejecutora registra en
el Sistema de Administracin Financiera (SIAF).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema de Administracin Financiera (SIAF).

74

En la tabla 5.9 se muestra la matriz del producto, en el marco de los resultados

esperados.
Tabla 5.9. Matriz Lgica del Producto Atencin Pre Natal Reenfocado
Objetivos

Indicadores

1. N de ltimos nios nacidos vivos < 5 aos

cuyo parto se dio a travs de un
establecimiento de salud y que fueron
atendidos por un personal de salud
Resultado
capacitado/ N de ltimos nios nacidos
intermedio
vivos < 5 aos.
Reduccin
de
la 2. N de nios nacidos vivos < 5 aos cuyo parto
morbilidad
y
se dio a travs de una cesrea / N de nios
mortalidad materna
nacidos vivos < 5 aos.
3. Mujeres del rea rural cuyo ltimo hijo nacido
vivo fue atendido por profesional de salud /
total de mujeres del rea rural con ltimo
hijo nacido vivo en los ltimos cinco aos

1. Mujeres que en el ltimo nacimiento en os 5

aos antes de la encuesta recibi su primer
Resultado inmediato
control prenatal en el 1er trimestre de la
Acceso de gestantes a
gestacin / Total de mujeres con ltimo
servicios de atencin
nacido vivo en los ltimos cinco aos
prenatal de calidad y
2. Mujeres que en el ltimo nacimiento en os 5
de las complicaciones
aos antes de las encuestas recibieron 6 o
segn
capacidad
ms controles prenatales / Total de mujeres
resolutiva
con ltimo nacido vivo en los ltimos cinco
aos
1. Proporcin de gestantes con 6 atenciones
Producto
prenatal
Atencin Pre Natal
2. Proporcin de gestantes con por lo menos 1
Reenfocado
control prenatal en el 1er trimestre
1. Nmero entre gestantes controladas con
Actividades
atenciones prenatales / N gestantes
atendidas con exmenes de laboratorio, = 1.
2. Monto RRHH+ Insumos mdicos y laboratorio
/ Monto Total Asignado al Producto = 1

Medios de
verificacin

Encuesta
Demogrfica
de Salud
Familiar
ENDES INEI

Supuestos
Premisa que de no
cumplirse pone en
riesgo un nivel de
objetivo de la
matriz. No son
supuestos:
1. Provisi
n
de
recursos
pptales.
2. Medici
n
de
indicado
res de
desempe
o
3. Factores
bajo
control
de
entidad.

Encuesta
Demogrfica
de Salud
Familiar
ENDES INEI

Reportes de
atencin, HIS

Reportes de
atencin, HIS

Autores de esta tesis.

B. Producto: Atencin del parto normal (3033295)

Las definiciones operacionales emitidas por el MINSA consideran para el
producto Atencin del parto normal el indicador de produccin fsica que se presenta
en la tabla 5.10.
Tabla 5.10 Indicador de produccin fsica, producto Atencin del parto normal
Indicador

Fuente de informacin
verificable

75

Categoras

N de partos vaginales atendidos

Reporte de Egresos hospitalarios

Establecimientos de salud a partir

de la categora I-4

Este producto consta de un slo subproducto: Atencin del parto normal; sin
embargo, a fin de estimarse el grado de eficacia en la atencin a la gestante se plantea
el seguimiento de la relacin entre la atencin prenatal y la atencin del parto normal,
as como la calidad del gasto, enfocada en los insumos ms relevantes.
B.1 Relacin entre los sub productos, Atencin prenatal y Atencin del parto
normal
Se plantea esta relacin, debido a que se busca que todas las gestantes atendidas
por parto normal cuenten con todas las atenciones prenatales establecidas, lo que
garantizara una disminucin de las complicaciones tanto maternas como neonatales.
El margen de tolerancia sera del 5%. Frmula debera ser N gestantes controladas?

ndice de atencin a la gestante

Atencin prenatal
Atencin del parto normal

1.00 5%

Unidad de medida:
El subproducto Atencin prenatal tiene como unidad de medida N de
gestantes controladas
El subproducto Atencin del parto normal tiene como la unidad de medida
Cobertura de partos institucional.
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
N de gestantes controladas: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA)
Cobertura de partos institucional: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx

76

Fuente de informacin de la ejecucin:

Sistema HIS (MINSA)
B.2 Relacin entre gasto y producto (calidad de gasto) 80% del gasto del
producto es invertido en insumos principales
Se ha evidenciado que el gasto que se ejecuta en los productos del PP SMN est
compuesto por insumos que no necesariamente se relacionan con ellos, por lo que se
estima que los insumos preponderantes que se deben de tomar en cuenta en la
ejecucin de gasto son los recursos humanos y los insumos mdicos y laboratorio, que
segn el Principio de Pareto deberan de tener una proporcin del 80%, en este caso
respecto a la asignacin presupuestal del producto.
Ratio de eficiencia

Monto en RRHH Monto en insumos mdicos y laboratorio

Monto total asignado al producto

0.80

Unidad de medida:
Monto RRHH+ Insumos mdicos y laboratorio en Soles (S/)
Monto Total Asignado al Producto en Soles (S/)
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
Monto RRHH + Insumos mdicos y laboratorio: Informacin que cada unidad
ejecutora registra en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF), cdigos
232811 y 231821.
Monto Total Asignado al Producto: Informacin que cada unidad ejecutora
registra en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema de Administracin Financiera (SIAF).
En la tabla 5.11 se muestra la matriz del producto, en el marco de los resultados
esperados.
Tabla 5.11. Matriz Producto Atencin Parto Normal

77

Objetivos

Indicadores

1. N de ltimos nios nacidos vivos < 5 aos

cuyo parto se dio a travs de un
establecimiento de salud y que fueron
atendidos por un personal de salud
capacitado/ N de ltimos nios nacidos
Resultado intermedio
vivos < 5 aos.
Reduccin
de
la 2. N de nios nacidos vivos < 5 aos cuyo
morbilidad y mortalidad
parto se dio a travs de una cesrea / N de
materna
nios nacidos vivos < 5 aos.
3. Mujeres del rea rural cuyo ltimo hijo
nacido vivo fue atendido por profesional de
salud / total de mujeres del rea rural con
ltimo hijo nacido vivo en los ltimos
cinco aos

Medios de
verificacin

Supuestos

Encuesta
Demogrfica de
Salud Familiar
ENDES
INEI

Premisa que de
no
cumplirse
pone en riesgo un
nivel de objetivo
de la matriz. No
son supuestos:
1. Provisi
n de
recurso
s
pptales.
2. Medici
n de
indicad
ores de
desemp
eo
3. Factore
s bajo
control
entidad

Resultado inmediato
Acceso de gestantes a
servicios de atencin
del parto calificado y
puerperio, normal y
complicado
segn
capacidad resolutiva
1. Cobertura de partos institucional
Producto
2. Cobertura de partos institucional en gestantes
Atencin Parto Normal
procedentes de zonas rurales
1. Proporcin de recin nacidos vivos atendidos
en establecimientos de salud.
Actividades
2. Monto RRHH+ Insumos mdicos y
laboratorio / Monto Total Asignado al
Producto = 1
Autores de esta tesis.

C. Producto: Atencin del Recin Nacido Normal (3033305)

Las definiciones operacionales emitidas por el MINSA consideran para el
producto Atencin del Recin Nacido Normal el indicador de produccin fsica que se
presenta en la tabla 5.12.
Tabla 5.12 Indicador de produccin fsica, producto Atencin de recin nacido normal
Indicador

Fuente de informacin
verificable

Categoras

Porcentaje de recin Controlados

Reporte HIS

Todos

Este producto tiene cuatro subproductos: i) atencin inmediata del recin nacido,
ii) control del recin nacido (7 y 15), iii) visita domiciliaria y iv) tamizaje neonatal.
Se aprecia que el producto slo considera como indicador la medicin de uno de sus
subproductos: control del recin nacido; sin embargo, a fin de estimarse el grado de
78

eficacia en la atencin del recin nacido se plantea el seguimiento de la relacin entre

la atencin inmediata del recin nacido y el tamizaje neonatal, as como la calidad del
gasto, enfocada en los insumos ms relevantes.
C.1 Relacin entre los subproductos Atencin inmediata del recin nacido y
Tamizaje neonatal

Se plantea esta relacin dada la relevancia del tamizaje para el desarrollo del
neonato, puesto que permite identificar enfermedades congnitas, las cuales podran
ser tratadas oportunamente, logrndose el desarrollo normal del neonato.

ndice de atencin al neonato

Atencin inmediata del recin nacido

Tamizaje neonatal

1.00

Unidad de medida:
El subproducto Atencin inmediata del neonato tiene como unidad de medida
N de gestantes controladas
El subproducto Tamizaje neonatal tiene como la unidad de medida Cobertura
de partos institucional.
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
N de gestantes controladas: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA)
Cobertura de partos institucional: Registros de cada unidad ejecutora que brinda
el producto y que la ingresan al HIS (MINSA).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema HIS (MINSA)

79

C.2 Relacin entre gasto y producto (calidad de gasto) 80% del gasto del
producto es invertido en insumos principales
Se ha evidenciado que el gasto que se ejecuta en los productos del PP SMN est
compuesto por insumos que no necesariamente se relacionan con ellos, por lo que se
estima que los insumos preponderantes que se deben de tomar en cuenta en la
ejecucin de gasto son los recursos humanos y los insumos mdicos y laboratorio, que
segn el Principio de Pareto deberan de tener una proporcin del 80%, en este caso
respecto a la asignacin presupuestal del producto.
Ratio de eficiencia

Monto en RRHH Monto en insumos mdicos y laboratorio

Monto total asignado al producto

0.80

Unidad de medida:
Monto RRHH+ Insumos mdicos y laboratorio en Soles (S/)
Monto Total Asignado al Producto en Soles (S/)
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
Monto RRHH + Insumos mdicos y laboratorio: Informacin que cada unidad
ejecutora registra en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF), cdigos
232811 y 231821.
Monto Total Asignado al Producto: Informacin que cada unidad ejecutora
registra en el Sistema de Administracin Financiera (SIAF).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema de Administracin Financiera (SIAF).
En la tabla 5.13 se muestra la matriz del producto, en el marco de los resultados
esperados.
Tabla 5.13. Matriz Producto Atencin del Recin Nacido Normal

80

Objetivos

Indicadores

Resultado intermedio 1. N de ltimos nios nacidos vivos < 5 aos

Reduccin
de
la
cuyo parto se dio a travs de un
morbilidad y mortalidad
establecimiento de salud / N de ltimos
neonatal
nios nacidos vivos < 5 aos

Medios de
verificacin
Encuesta
Demogrfica de
Salud Familiar
ENDES
INEI

Supuestos

Resultado inmediato
Acceso de neonatos a
servicios de atencin
neonatal normal
Producto
Atencin del Recin 1.
Nacido Normal
1. Proporcin de recin nacidos vivos atendidos
en establecimientos de salud.
Actividades
2. Monto RRHH+ Insumos mdicos y
laboratorio / Monto Total Asignado al
Producto = 1
Autores de esta tesis.

D. Producto: Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar (3033291)

Las definiciones operacionales emitidas por el MINSA consideran para el
producto Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar el indicador de
produccin fsica que se presenta en la tabla 5.14.
Tabla 5.14 Indicador de produccin fsica, producto Atencin del parto normal
Indicador

Fuente de informacin
verificable

Categoras

Porcentaje de parejas protegidas.

(Consumo de Insumos por tipo de
mtodo / factor de conversin por
cada mtodo)

Informe operacional del Programa

de PF

Todos

Este producto consta de un slo subproducto: Atencin del parto normal; sin
embargo, a fin de estimarse el grado de eficacia en la atencin a la gestante se plantea
el seguimiento de la relacin entre la atencin prenatal y la atencin del parto normal,
as como la calidad del gasto, enfocada en los insumos ms relevantes.
D.1 Relacin entre los sub productos atencin prenatal y atencin del parto
normal
Se plantea esta relacin, debido a que se busca que todas las gestantes atendidas
por parto normal cuenten con todas las atenciones prenatales establecidas, lo que
garantizara una disminucin de las complicaciones tanto maternas como neonatales.
El margen de tolerancia sera del 5%.

81

ndice de atencin a la gestante

Atencin prenatal
Atencin del parto normal

1.00 5%

Unidad de medida:
El subproducto Atencin prenatal tiene como unidad de medida N de
gestantes controladas
El subproducto Atencin del parto normal tiene como la unidad de medida
Cobertura de partos institucional.
Mtodo de medicin:
Aplicacin de la frmula
Responsable de la medicin:
Xxxxxxx xxxxxx xxxxx
Forma de recoleccin de la informacin de la ejecucin:
N de gestantes controladas: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA)
Cobertura de partos institucional: Registros de cada unidad ejecutora que brinda el
producto y que la ingresan al HIS (MINSA).
Fuente de informacin de la programacin:
Xxxxx xxxxx xxxxxx
Fuente de informacin de la ejecucin:
Sistema HIS (MINSA)
En la tabla 5.15 se muestra la matriz del producto, en el marco de los resultados
esperados.
Tabla 5.15. Matriz Producto Poblacin Accede a Mtodos de Planificacin Familiar

82

Objetivos

Indicadores

Medios de
verificacin

1. Suma de las tasas especficas de fecundidad

por grupos quinquenales de edades de
Resultado intermedio
mujeres entre 15 y 49 aos, multiplicado
Poblacin
con
por 5.
conocimiento en salud 2. N de mujeres en unin entre 15 y 49 aos
sexual y reproductiva y
que utiliza algn mtodo de planificacin
que accede a mtodos
familiar / N de mujeres en unin entre 15
de
planificacin
y 49 aos.
familiar
3. Mujeres unidas que usan algn mtodo
moderno de planificacin familiar / total de
mujeres unidas

Encuesta
Demogrfica de
Salud Familiar
ENDES
INEI

Resultado inmediato
Acceso a mtodos de
planificacin familiar, a
servicios de consejera 1. Mujeres unidas con demanda insatisfecha de
en salud sexual y
planificacin familiar / Total de mujeres
reproductiva
y
a
unidas
servicios diferenciado
de atencin integral de
salud para adolescente

Encuesta
Demogrfica de
Salud Familiar
ENDES INEI

Producto
1. Proporcin de Mujeres en edad frtil (MEF)
Poblacin Accede a
que conoce algn mtodo de planificacin
Mtodos
de
familiar
Planificacin Familiar

Encuesta
Demogrfica de
Salud Familiar
ENDES INEI

Actividades
Autores de esta tesis.

5.4 Registro de informacin del monitoreo

EN DESARROLLO
5.5 Validacin del instrumento de monitoreo
EN DESARROLLO

83

Supuestos
Premisa que de
no
cumplirse
pone en riesgo un
nivel de objetivo
de la matriz. No
son supuestos:
4. Provisi
n de
recurso
s
pptales.
5. Medici
n de
indicad
ores de
desemp
eo
6. Factore
s bajo
control
de
entidad

CAPTULO VI. ANLISIS COSTO BENEFICIO

En este acpite vamos a analizar los costos que se est realizando en los ltimos 4
aos del Programa Presupuestal Salud Materno Neonatal y demostrar como el
instrumento a implementar no generar costos adicionales al Estado, para lo cual se
estudiarn los gastos que se estn realizando por los tres niveles de gobierno respecto
a los productos del PP SMN, as como estimar la poblacin beneficiaria que se tendra
con el uso de la herramienta.
6.1 Costos Estimados vs. Costos Ejecutados
El anlisis de los costos se muestra en la tabla 6.1, habindose tomado como
referencia los costos estimados para el ao 2015, por ser el ms cercano al de estudio,
en el cual se observa que el costo total del PP SMN por todo nivel de gobierno, al 31
de diciembre de dicho ao, ascendi a S/1,813,830,748; sin embargo, hubo una
diferencia de S/60,319,943 con su gasto real que se debi principalmente por no
haberse concretado procesos en la adquisicin de equipamiento, compra de
suministros mdicos y la contratacin de personal.
Tabla 6.1. Costos Estimados y Ejecutados
7
Costo estimado
S/
703,753,777
Personal nombrado y pensionistas
286,269,167
Bienes
9,674,449
Alimentos y bebidas
7,613,597
Vestuarios y textiles
10,428,292
Combustibles, carburantes, lubricantes y afines
17,740,477
Materiales y tiles
1,653,956
Repuestos y accesorios
1,043,741
Enseres
229,048,394
Suministros mdicos
618,630
Materiales y tiles de enseanza
Suministros para uso agropecuario, forestal y veterinario
26,468
480,963
Suministros para mantenimiento y reparacin
7,940,200
Compra de otros bienes
338,632,156
Servicios
17,275,351
Viajes
Servicios bsicos, comunicaciones, publicidad y difusin
12,855,450
10,052,299
Servicios de limpieza, seguridad y vigilancia
Servicio de mantenimiento, acondicionamiento y reparac.
10,968,131
2,179,348
Alquileres de muebles e inmuebles
7,551,963
Servicios administrativos, financieros y de seguros
69,142,673
Servicios profesionales y tcnicos
208,606,941
Contrato administrativo de servicios
130,009,163
Equipamiento
Detalle

84

Gasto total
S/
702,594,221
262,838,103
9,332,140
6,515,972
9,414,568
16,311,780
1,437,673
853,069
210,994,387
504,832
26,468
351,415
7,095,799
320,752,873
15,118,088
11,992,108
9,893,486
9,124,650
1,647,282
7,369,060
65,182,001
200,426,198
112,308,319

Diferencia
S/
1,159,556
23,431,064
342,309
1,097,625
1,013,724
1,428,697
216,283
190,672
18,054,007
113,798
129,548
844,401
17,879,283
2,157,263
863,342
158,813
1,843,481
532,066
182,903
3,960,672
8,180,743
17,700,844

Costo estimado
S/
355,166,485
1,813,830,748

Detalle
Otros gastos
TOTAL

Gasto total
S/
355,017,289
1,753,510,805

Diferencia
S/
149,196
60,319,943

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Autores de esta tesis.

6.2 Determinacin del Costo Promedio por Gestante Esperada

En la tabla 6.2 se presentan por ao las cantidades de gestantes esperadas y los
gastos que representaron, informacin con la que se ha obtenido el gasto promedio de
gestante por departamento, que se presenta en la tabla 6.3. Se observa que el
departamento de Tumbes es el que presenta el mayor gasto por gestante esperada
(S/5,219.98) mientras que en el departamento de Puno se realiz el menor gasto
(S/1,544.14). Con los datos obtenidos anteriormente ha sido posible establecer el costo
promedio por gestante esperada en el pas que para el ao 2015 es de S/2,799.32.
Tabla 6.2. Gestantes Esperadas y Gasto del PP SMN
N Departamento

Gestantes esperadas (cantidad)

2012
2013
2014
2015

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

12,076
28,886
13,279
26,126
20,270
40,705
19,250
32,610
33,363
35,411
37,458
39,506
41,553
43,600
45,648
29,775
3,265
3,392
8,037
47,533
38,119
20,945
7,166
5,050
11,601

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali

11,823
28,597
13,063
26,206
19,937
39,839
19,126
32,027
32,834
34,836
36,837
38,839
40,841
42,842
44,844
29,017
3,267
3,383
8,028
47,137
37,548
20,555
7,055
5,009
11,360

2012

11,659 11,452 19,413,261

28,418 28,121 35,679,475
12,902 12,719 35,424,523
26,343 26,372 42,410,240
19,692 19,504 45,328,291
39,039 38,240 53,673,641
19,004 18,946 40,482,362
31,479 30,990 48,071,139
32,322 17,292 18,626,590
34,268 23,502 22,434,953
36,213 16,675 25,208,532
38,159 36,992 35,567,140
40,105 41,936 54,541,503
42,050 26,792 35,517,996
43,996 199,084 344,203,794
28,258 27,643 36,457,150
3,274
3,265
8,054,193
3,394
3,402 10,278,967
8,019
8,021
7,068,690
46,624 46,165 45,303,637
36,936 36,629 37,434,053
20,129 19,872 22,686,618
6,960
6,910 19,538,268
4,961
4,924 13,086,458
11,112 10,943 17,194,950

Gasto (S/)
2013
2014
24,406,543
45,359,084
40,830,582
48,304,771
61,478,567
70,335,845
53,455,184
53,028,357
29,526,792
43,946,071
28,241,931
47,034,075
70,175,034
42,595,027
316,559,480
47,439,309
12,116,988
10,673,054
11,906,003
62,254,830
43,163,096
30,369,252
22,433,866
18,726,642
21,889,308

25,990,308
43,249,688
46,513,558
54,648,951
60,800,158
83,344,818
60,669,373
56,533,934
36,159,150
44,561,008
29,887,311
45,681,453
63,903,868
49,667,727
370,230,071
48,883,414
8,226,651
12,724,461
15,005,265
65,312,963
43,611,953
35,616,753
15,204,397
23,083,352
25,652,986

2015
36,933,534
57,031,418
61,451,363
67,713,685
81,668,808
96,209,455
81,989,664
63,394,706
43,390,763
52,740,177
33,319,832
71,670,402
73,367,681
54,720,438
476,090,525
78,522,921
10,041,551
11,820,496
17,420,174
81,918,623
56,560,480
64,044,996
18,003,139
25,703,162
37,782,811

TOTAL
644,624 634,850 625,316 716,391 1,073,686,424 1,256,249,691 1,365,163,571 1,753,510,804
Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF y MINSA.
Autores de esta tesis.

Tabla 6.3. Gasto por Gestante Esperada por Departamento

85

N Departamento
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali

2012

Gastos por Gestante esperada (S/)

2013
2014
2015

1,607.59
1,235.18
2,667.71
1,623.30
2,236.23
1,318.60
2,102.98
1,474.12
558.29
633.56
672.98
900.31
1,312.58
814.63
7,540.43
1,224.42
2,466.83
3,030.36
879.52
953.10
982.03
1,083.15
2,726.52
2,591.38
1,482.20
44,118.00
1,764.72

2,064.33
1,586.15
3,125.67
1,843.27
3,083.64
1,765.50
2,794.90
1,655.74
899.27
1,261.52
766.66
1,211.00
1,718.27
994.23
7,059.17
1,634.88
3,708.90
3,154.91
1,483.06
1,320.72
1,149.54
1,477.46
3,179.85
3,738.60
1,926.88
54,604.12
2,184.16

2,229.21
1,521.91
3,605.14
2,074.52
3,087.56
2,134.91
3,192.45
1,795.93
1,118.71
1,300.38
825.31
1,197.14
1,593.43
1,181.15
8,415.13
1,729.90
2,512.72
3,749.10
1,871.21
1,400.84
1,180.74
1,769.42
2,184.54
4,652.96
2,308.58
58,632.89
2,345.32

3,225.07
2,028.07
4,831.46
2,567.64
4,187.29
2,515.94
4,327.54
2,045.65
2,509.30
2,244.07
1,998.19
1,937.46
1,749.52
2,042.42
2,391.41
2,840.61
3,075.51
3,474.57
2,171.82
1,774.47
1,544.14
3,222.88
2,605.37
5,219.98
3,452.69
69,983.07
2,799.32

Gasto Total
Gasto Promedio
Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y
Finanzas MEF y MINSA
Autores de esta tesis.

6.3 Muertes Maternas por Departamentos

Asimismo, es necesario tener el ndice a nivel nacional respecto a las muertes
maternas, para que se establezca la tendencia con el nmero de gestantes esperadas. En
la tabla 6.4 se observa que existe un aumento en los ltimos tres aos a nivel nacional
de las muertes maternas, siendo en el departamento de Lima donde se tiene un mayor
nmero (59) debido a la migracin que existe respecto a las gestantes de los
departamentos del interior del pas hacia la capital.
Tabla 6.4. Variacin % de Muertes Maternas a Nivel Nacional 2012-2015
N Departamento
1
2
3
4
5
6
7
8
9

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica

Variacin (%)
Muertes maternas (cantidad)
2012
2013
2014
2015 2013/2012 2014/2013 2015/2014
-7.1
0.0
0.0
14
13
13
13
-27.3
-6.3
-13.3
22
16
15
13
-84.6
50.0
33.3
13
2
3
4
-43.8
11.1
10.0
16
9
10
11
-42.9
25.0
-50.0
14
8
10
5
-27.9
16.1
5.6
43
31
36
38
62.5
46.2
-42.1
8
13
19
11
-4.8
50.0
-40.0
21
20
30
18
-25.0
33.3
-25.0
8
6
8
6

86

N Departamento
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali

Variacin (%)
Muertes maternas (cantidad)
2012
2013
2014
2015 2013/2012 2014/2013 2015/2014
10.0
-18.2
100.0
10
11
9
18
-14.3
-50.0
66.7
7
6
3
5
54.5
52.9
3.8
11
17
26
27
-6.3
3.3
-6.5
32
30
31
29
-6.7
-7.1
15.4
15
14
13
15
-32.9
-10.6
40.5
70
47
42
59
6.7
0.0
-12.5
30
32
32
28
600.0
-57.1
-33.3
1
7
3
2
50.0
-100.0
100.0
2
3
0
1
-28.6
120.0
-63.6
7
5
11
4
-22.9
7.4
41.4
35
27
29
41
-13.3
0.0
7.7
30
26
26
28
14.3
0.0
-6.3
14
16
16
15
25.0
-80.0
100.0
4
5
1
2
66.7
-60.0
100.0
3
5
2
4
40.0
64.3
-26.1
10
14
23
17
440
383
411
414
-13.0
7.3
0.7

Total
Fuente: Centro Nacional de Epidemiologa, Prevencin y Control de Enfermedades MINSA.
Autores de esta tesis.

6.4 ndice de Muerte Materna entre Gestantes Esperadas

Con los datos obtenidos se ha determinado el ndice existente entre las gestantes
esperadas y las muertes maternas, que servir para proyectar la tendencia con el uso de
la herramienta, que se muestra en la tabla 5.16.
Tabla 6.5. Variacin % de Muertes Maternas a Nivel Nacional 2012-2015
N Departamento

Gestantes esperadas
(cantidad)
2012
2013
2014
2015

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

12,076
28,886
13,279
26,126
20,270
40,705
19,250
32,610
33,363
35,411
37,458
39,506
41,553
43,600
45,648
29,775
3,265
3,392
8,037
47,533
38,119
20,945
7,166
5,050

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes

11,823
28,597
13,063
26,206
19,937
39,839
19,126
32,027
32,834
34,836
36,837
38,839
40,841
42,842
44,844
29,017
3,267
3,383
8,028
47,137
37,548
20,555
7,055
5,009

Muertes maternas
ndice Muerte materna /
(cantidad)
Gestante esperada
2012 2013 2014 2015 2012 2013 2014 2015

11,659 11,452
28,418 28,121
12,902 12,719
26,343 26,372
19,692 19,504
39,039 38,240
19,004 18,946
31,479 30,990
32,322 17,292
34,268 23,502
36,213 16,675
38,159 36,992
40,105 41,936
42,050 26,792
43,996 199,084
28,258 27,643
3,274
3,265
3,394
3,402
8,019
8,021
46,624 46,165
36,936 36,629
20,129 19,872
6,960
6,910
4,961
4,924

87

14
22
13
16
14
43
8
21
8
10
7
11
32
15
70
30
1
2
7
35
30
14
4
3

13
16
2
9
8
31
13
20
6
11
6
17
30
14
47
32
7
3
5
27
26
16
5
5

13
15
3
10
10
36
19
30
8
9
3
26
31
13
42
32
3
0
11
29
26
16
1
2

13
13
4
11
5
38
11
18
6
18
5
27
29
15
59
28
2
1
4
41
28
15
2
4

0.12
0.08
0.10
0.06
0.07
0.11
0.04
0.06
0.02
0.03
0.02
0.03
0.08
0.03
0.15
0.10
0.03
0.06
0.09
0.07
0.08
0.07
0.06
0.06

0.11
0.06
0.02
0.03
0.04
0.08
0.07
0.06
0.02
0.03
0.02
0.04
0.07
0.03
0.10
0.11
0.21
0.09
0.06
0.06
0.07
0.08
0.07
0.10

0.11
0.05
0.02
0.04
0.05
0.09
0.10
0.10
0.02
0.03
0.01
0.07
0.08
0.03
0.10
0.11
0.09
0.00
0.14
0.06
0.07
0.08
0.01
0.04

0.11
0.05
0.03
0.04
0.03
0.10
0.06
0.06
0.03
0.08
0.03
0.07
0.07
0.06
0.03
0.10
0.06
0.03
0.05
0.09
0.08
0.08
0.03
0.08

Gestantes esperadas
(cantidad)
2012
2013
2014
2015

N Departamento
25 Ucayali
TOTAL
Fuente: MINSA.
Autores de esta tesis.

Muertes maternas
ndice Muerte materna /
(cantidad)
Gestante esperada
2012 2013 2014 2015 2012 2013 2014 2015

11,601 11,360 11,112 10,943

644,624 634,850 625,316 716,391

10
440

14
383

23
411

17
414

0.09
0.07

0.12
0.06

0.21
0.07

0.16
0.06

6.5 Determinacin del Costo - Efectividad

La Directiva N 002-2015-EF/50.01 Directiva para la Programacin y
Formulacin Anual del Presupuesto del Sector Pblico, con una Perspectiva de
Programacin Multianual, emitida por el MEF, establece que los programas
presupuestales no podrn programar para el prximo ao ms costos de lo asignado en
el ao actual y que para los dos aos subsiguientes solo se podr aumentar los recursos
en 1.06%. Bajo este marco, la herramienta de monitoreo propuesta no busca la
asignacin de recursos adicionales, puesto que para su aplicacin se usarn los
recursos humanos y logsticos existentes. En la tabla 5.17 se observa la proyeccin de
gastos para los aos 2016 2018.
Tabla 6.6. Proyeccin de Costos 2017-2019
Detalle
Personal nombrado y
pensionistas
Bienes
Alimentos y bebidas
Vestuarios y textiles
Combustibles, carburantes,
lubricantes y afines
Materiales y tiles
Repuestos y accesorios
Enseres
Suministros mdicos
Materiales y tiles de enseanza
Suministros para uso agropecuar.
forestal y veterinario
Suministros para mantenimiento y
reparacin
Compra de otros bienes
Servicios
Viajes
Servicios bsicos, comunicacin.,
publicidad y difusin
Servicios de limpieza, seguridad y
vigilancia
Servicio de mantenimiento,
acondicionam. y reparaciones
Alquileres de muebles e inmuebles
Servicios administrativos,
financieros y de seguros

2016

2017
Proyeccin

2018
Proyeccin

2019
Proyeccin

Estimado

Asignado

703,753,777

713,459,629

713,459,629

721,022,301

728,665,137

286,269,167
9,674,449
7,613,597

83,959,859
5,382,491
6,314,373

83,959,859
5,382,491
6,314,373

84,849,834
5,439,545
6,381,305

85,749,242
5,497,205
6,448,947

10,428,292

3,687,235

3,687,235

3,726,320

3,765,819

17,740,477
1,653,956
1,043,741
229,048,394
618,630

6,401,899
553,473
597,844
58,423,186
522,437

6,401,899
553,473
597,844
58,423,186
522,437

6,469,759
559,340
604,181
59,042,472
527,975

6,538,339
565,269
610,585
59,668,322
533,571

480,963

101,362

101,362

102,436

103,522

7,940,200
338,632,156
17,275,351

1,975,559
201,996,531
7,801,043

1,975,559
201,996,531
7,801,043

1,996,500
204,137,694
7,883,734

2,017,663
206,301,554
7,967,302

12,855,450

8,480,750

8,480,750

8,570,646

8,661,495

10,052,299

9,791,517

9,791,517

9,895,307

10,000,197

10,968,131

3,042,130

3,042,130

3,074,377

3,106,965

2,179,348

1,342,230

1,342,230

1,356,458

1,370,836

7,551,963

1,297,369

1,297,369

1,311,121

1,325,019

26,468

88

Detalle
Servicios profesionales y tcnicos
Contrato administrativo de
servicios
Equipamiento
Otros gastos
Total

2016
Estimado

Asignado

2017
Proyeccin

2018
Proyeccin

2019
Proyeccin

69,142,673

18,870,467

18,870,467

19,070,494

19,272,641

208,606,941

151,371,025

151,371,025

152,975,558

154,597,099

130,009,163
25,947,084
25,947,084
26,222,123
26,500,078
355,166,485
367,783,296
367,783,296
371,681,799
375,621,626
1,813,830,748 1,393,146,399 1,393,146,399 1,407,913,751 1,422,837,637

Fuente: Consulta Amigable Transparencia Econmica Ministerio de Economa y Finanzas MEF.

Autores de esta tesis.

En la tabla 6.5 Variacin % de Muertes Maternas a Nivel Nacional 2012-2015 se

ha determinado que la relacin de muertes maternas entre los aos 2015 y 2014 es de
0.7%. Sin embargo, esta relacin puede ser inversa con el uso de la herramienta de
seguimiento debido a que la informacin que se monitoree podr evidenciar y corregir
los problemas que existan en el momento de las actividades que se desarrollen para la
atencin de las gestantes, teniendo una mejor capacidad de reaccin ante las posibles
causas que aumentan el nmero de muertes, como la mala entrega de los productos del
PP SMN por falta de personal, equipos obsoletos, tiempos de atencin, etc.
Es de esta manera que se ha determinado primero la tendencia segn la estadstica
existente respecto a las muertes maternas para el prximo periodo, que ser en
aumento, y tambin se est considerando por la evidencia emprica y validacin que se
ha realizado de la herramienta en las unidades ejecutoras, que su uso determinara una
tendencia negativa de muertes maternas, por estar haciendo el seguimiento directo a
los puntos crticos de los productos que inciden directamente con los resultados del PP
SMN, es as que se considera un ndice de -0.7% para el periodo siguiente como
podemos observar en la tabla 6.7.
Tabla 6.7. Tendencia de Muertes Maternas Sin y Con Seguimiento
Muertes Maternas (cantidad)
N Departamento
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11

Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica

2012
14
22
13
16
14
43
8
21
8
10
7

2013
13
16
2
9
8
31
13
20
6
11
6

2014
13
15
3
10
10
36
19
30
8
9
3

89

2015
13
13
4
11
5
38
11
18
6
18
5

Tendencia (%)
Sin uso de
Con uso de
herramienta herramienta*
14
12
21
12
9
4
14
10
13
5
39
35
11
10
22
17
8
6
9
17
7
5

Muertes Maternas (cantidad)

N Departamento
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25

Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali

2012
11
32
15
70
30
1
2
7
35
30
14
4
3
10

2013
17
30
14
47
32
7
3
5
27
26
16
5
5
14

2014

2015

26
31
13
42
32
3
0
11
29
26
16
1
2
23

27
29
15
59
28
2
1
4
41
28
15
2
4
17

Tendencia (%)
Sin uso de
Con uso de
herramienta herramienta*
12
25
32
27
14
14
60
55
31
26
3
2
2
1
7
4
30
38
28
26
15
14
5
2
4
4
12
16

Total
440
383
411
414
420
(*) -0.7%
Fuente: Centro Nacional de Epidemiologa, Prevencin y Control de Enfermedades MINSA.
Autores de esta tesis.

385

En ese sentido, la herramienta planteada es para mejorar el monitoreo de la

entrega de los productos del PP SMN, la cual tendr una incidencia directa con el
indicador de las muertes maternas como se evidencia en el cuadro anterior, debido a
que se tendr una mejor capacidad de reaccin y mejora para poder plantear
soluciones que permitan evitar estas muertes.
Asimismo, como se describe en la tabla 6.6 Proyeccin de Costos, esta
herramienta no demandar mayores recursos, debido a que el personal que
actualmente desempea las funciones dentro del Programa Presupuestal, ser el que se
encargar de realizar las actividades de monitoreo, los costos solo se podrn aumentar
segn lo que permita el MEF en su etapa de programacin y formulacin, pero que ya
est determinada para los prximos tres ejercicios.

90

Por lo expuesto en los prrafos precedentes, la efectividad de la herramienta de

seguimiento est garantizada pues permitir cumplir con el resultado final del PP
SMN que es la reduccin de muertes maternas y neonatales, mejorar las actividades
para la entrega de los productos y todas estas acciones sin demandar mayores recursos
al Estado, lo que da mayor valor agregado a la herramienta planteada en este
estudio.CAPTULO VII. CONCLUSIONES
Tres tipos de conclusiones:
1 Todas las inferencias que resultan de la sntesis global de cada captulo o de cada
divisin de este.
2 Conclusiones que sostienen a las del numeral 1.
3
4

Confrontacin entre las conclusiones del numeral 1 y las del numeral 2.

El Ministerio de Salud ha desarrollado un esfuerzo por incorporar el monitoreo en
la gestin de las Unidades Ejecutoras, con la aprobacin del denominado
Documento Tcnico desde el ao 2010 y que ha sido actualizado, encontrndose

una versin para el ao en curso, que an no ha sido aprobada.

Para la implementacin de la herramienta de monitoreo planteada en el presente
trabajo se requerir la modificacin del Documento Tcnico vigente del ao 2013.

91

CAPTULO VIII. RECOMENDACIONES

Se plantea si atiende a una real necesidad acadmica o prctica implicada en la

investigacin. Generalmente se establecen a partir de la reflexin que suscitan algunas
de las conclusiones ms importantes.

92

ANEXOS

93

BIBLIOGRAFA

(2010). Levels & Trends in Child Mortality: 1 Report 2010.. Grupo

Interinstitucional de las Naciones Unidas sobre Estimacin de la
Mortalidad en la Niez.
Banco Interamericano de Desarrollo, I. I. (Ed.). (Agosto de 2000).
Plataforma Regional de DEsarrollo de Capacidades en Evaluacin y
Sistematizacin de Amrica Latina. (E. M. Social, Productor, &
Mokate, Karen Marie)
CEPAL. (2007). IMPLEMENTACIN DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS .
CEPAL. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social-ILPES. Rossana Mostajo Guardia. (2002). El Sistema
Presupuestario en el Per. Santiago de Chile: Publicacin de las
Naciones Unidad.
DGPP, M. . (2010). De las Instituciones al Ciudadano: La Reforma del
Presupuesto por Resultados en el Per.
Finanzas, M. d. (s.f.). https://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=3354&Itemid=101531&lang
=es.
Franciskovic, J. (2013). Retos de la gestin pblica: presupuesto por
resultados y rendicin de cuentas. JOURNAL OF ECONOMICS,
FINANCE AND ADMINISTRATIVE SCIENCE, 28-32.
Frost J, F. L. (2008). The Impact of Publicly Funded Family Planning Clinic
Services on Unintended Pregnancies and Government. Journal of
Health Care for the Poor and Underserved, 778796.
Gamero, J. M. (2011). El Presupuesto por Resultados (PpR). Gestin Pblica
y Desarrollo, C23.
Gamero, J. M. (2011). El Presupuesto por Resultados (PpR). Gestin Pblica
y Desarrollo, 23,26.
Ginocchio, V. A. (2013). Consultora para la evaluacin de Diseo y
Ejecucin de Presupuestos Pblicos-Atencin del Parto Neonatal.
Ministerio de Economa y Finanzas.
Horton S, S. M. (2010). Scaling up Nutrition: What will it Cost?.
Washington, D.C.,: Banco Mundial.
Horton S, Shekar M, McDonald C, Mahal A, Brooks JK. (2010). Scaling up
Nutrition: What will it Cost?.
Iacoviello, M. a. (2008). Gestin y gestores de resultados: cara y
contracara". Revista Reforma y Democracia 41. Caracas: Centro
Latinoamericano de Administracion para el Desarrollo".
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. (2014). Encuesta
Demogrfica y de Salud Familiar-ENDES. Lima: Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica.

94

Ley N 27658, a. 5. (2002). Ley de Modernizacin del Estado. Per.

Makon, M. (s.f.). LA GESTION POR RESULTADOS Y EL PRESUPUESTO.
Marcel, M. (2007). Plan de Accin: Modelo de Fortalecimiento del Sistema
de Presupuesto Basado en Resultados en la Administracin Pblica
Federal de Mxico. Mxico DF.
Marcel, M. (2007). Plan de Accin: Modelo de Fortalecimiento del Sistema
de Presupuesto Basado en Resultados en la Administracin Pblica
Federal de Mxico. Mxico CF.
MEF. (s.f.). http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=3354&Itemid=101531&lang
=es.
MEF. (s.f.). Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestin Municipal - PI.
Obtenido de http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=2221&Itemid=101547&lang
=es
MEF. (s.f.). PROGRAMA DE INCENTIVOS A LA MEJORA DE LA GESTIN
MUNICIPAL - PI. Obtenido de http://www.mef.gob.pe/index.php?
option=com_content&view=article&id=2221&Itemid=101547&lang
=es
MEF, D. N. (2008). Presupuesto por Resultados, Conceptos y Lineas de
Accin. Lima: Ministerio de Economa y Finanzas.
MEF, S. (s.f.). Consulta Amigable. Recuperado el 04 de diciembre de 2014,
de Consulta de Ejecucin del Gasto:
http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
Moreno, R. G. (2010). La Gestin para Resultados en el Desarrollo.
Moreno, R. G. (2010). LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO.
Moreno, R. G. (2010). La Gestin para Resutados en el Desarrollo Avances
y Desafos en Amrica Latina y el Caribe. Banco Interamericano de
Desarroo BID.
Navarro, Z. (noviembre de 2014). Nuevos Paradigmas de la Administracin
Publica - Tema 2. Lima , Peru.
OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos).
(2005). Libro de consulta sobre buenas prcticas recientemente
identificadas de Gestin Para Resultados en el Desarrollo. Paris.
OCDE. (2009). Estudio de la OCDE sobre el Proceso Presupuestario en
Mxico. Pars: Ediciones OCDE.
OMS. (mayo de 2014). Centro de Prensa. Mortalidad Materna. Recuperado
el 31 de octubre de 2015, de Nota descriptiva N 348:
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs348/es/
OMS. (2015). Evolucin de la mortalidad materna: 1990 2015.
Estimaciones de la OMS, el UNICEF, el UNFPA, el Grupo del Banco
Mundial y la Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas. (OMS,
Ed.) Recuperado el 30 de 01 de 2016, de
http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/204114/1/WHO_RHR_15.23_
spa.pdf?ua=1

95

ONU, UNFPA, . (s.f.). Obtenido de

http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/204114/1/WHO_RHR_15.23_
spa.pdf?ua=1
ROBERTO GARCIA LOPEZ Y MAURICIO GARCIA MORENO. (2010). LA
GESTION PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO, AVANCES Y
DESAFIOS E AMERICA LATINA Y EL CARIBE (SEGUNDA ed.).
Roberto Garca Lpez, M. G. (2010). La gestin para resultados en el
desarrollo :avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe. Mxico
CF.
Roberto Garca Lpez, M. G. (2010). LA GESTION PARA RESULTADOS EN EL
DESARROLLO, AVANCES Y DESAFIOS E AMERICA LATINA Y EL CARIBE
(SEGUNDA ed.).
Roberto Garca Lpez, M. G. (2010). La Gestin para Resultados en el
Desarrollo, Avances y Desafos en Amrica Latina y El Caribe
(SEGUNDA ed.).
Salud, M. d. (17 de Marzo de 2013). Documento Tcnico Definiciones
Operacionales y Criterios de Programacin de los Programas
Presupuestales para el ao fiscal 2013: Articulado Nutricional, Salud
Materna Neonatal, Prevencin y Control de la Tuberculosis y VIH
SIDA, Enfermedades Metaxnicas . Resolucin Ministerial 2892013/MINSA. Lima, Lima, Per: El Peruano.
Schick, A. (2008). Getting Performance Budgeting to Perform.
Tavares, M. y. (2006). Sistemas de Planificacin Estratgica e
Innovaciones Presupuestarias. Washington, D.C.
UNICEF-Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. (2008). Estado
Mundial de la Infancia 2009. Recuperado el 31 de Octubre de 2015,
de UNICEF.ORG:
http://www.unicef.org/lac/SOWC_2009_LoRes_PDF_SP_USLetter_1229
2008(10).pdf
Unidas, B. K.-m. (2010). Estrategia Mundial de Salud de Las mujeres y Los
Nios. Recuperado el 31 de octubre de 2015, de
http://www.who.int/pmnch/activities/jointactionplan/201009_gswch_
sp.pdf?ua=1
Unidas, Ban Ki-moon Secretario de las Naciones. (2010). Estrategia
Mundial de Salud de la Mujeres y los Nios.
Unidas, C. D. (2009). La mortalidad y morbilidad materna prevenible y los
derechos humanos. Obtenido de
http://ap.ohchr.org/documents/S/HRC/resolutions/A_HRC_RES_11_8.p
df
UNIDAS, N. (2014). OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO. Obtenido de
www.un.org/milleniunmgoals
USAID. (s.f.). USAID Congressional Budget Justification FY2002: program,.
United States Agency for International Development - USAID.

96