Sunteți pe pagina 1din 54

RO

2016

Raportul special

CURTEA DE
CONTURI
EUROPEAN

nr.

Asistena acordat de UE
pentru consolidarea
administraiei publice
n Republica Moldova

13

CURTEA EUROPEAN DE CONTURI


12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
ntrebri: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Numeroase alte informaii despre Uniunea European sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaii al Uniunii Europene, 2016
Print
PDF
EPUB

ISBN 978-92-872-4959-3
ISBN 978-92-872-4941-8
ISBN 978-92-872-4956-2

ISSN 1831-0966
ISSN 1977-5806
ISSN 1977-5806

doi:10.2865/81123
doi:10.2865/88302
doi:10.2865/44785

Uniunea European, 2016


Reproducerea textului este autorizat cu condiia menionrii sursei.

QJ-AB-16-013-RO-C
QJ-AB-16-013-RO-N
QJ-AB-16-013-RO-E

RO

2016

Raportul special

nr.

Asistena acordat de UE
pentru consolidarea
administraiei publice
n Republica Moldova
[prezentat n temeiul articolului287 alineatul(4) aldoilea
paragrafTFUE]

13

Echipa de audit

02

Rapoartele speciale ale Curii de Conturi Europene prezint rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanei care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea
selecteaz i concepe aceste sarcini de audit astfel nct impactul lor s fie maxim, lund n considerare riscurile existente
la adresa performanei sau aconformitii, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbrile preconizate i interesul existent n mediul politic i n rndul publicului larg.
Acest audit al performanei afost efectuat de Camera de auditIII condus de domnul Karel Pinxten, membru al Curii de
Conturi Europene, camer specializat pe domeniile de cheltuieli aferente aciunilor externe. Auditul afost condus de
domnul Hans Gustaf Wessberg, membru al Curii de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din:
Peter Eklund, ef de cabinet; Emmanuel-Douglas Hellinakis, ataat n cadrul cabinetului; Sabine Hiernaux-Fritsch, manager principal; Laura Gores, coordonatoare; Erika Soveges i Alexandre Tan, auditori.

De la stnga la dreapta: E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores,


A. Tan, E.Soveges, P.Eklund.

Cuprins

03

Puncte

Acronime

I-VII

Sintez

1-8

Introducere

9-11

Sfera i abordarea auditului

12-67

Observaii

12-47

Sprijinul bugetar aavut un impact limitat asupra consolidrii administraiei publice n sectoarele
vizate

13-28

Comisia ar fi putut s reacioneze mai rapid la riscuri i programele nu au fost suficient de bine aliniate la
strategiile naionale

29-34

Condiionalitatea nu afost exploatat n mod suficient

35-37

Acordarea unor fonduri suplimentare ca stimulent nu era justificat corespunztor

38-47

Existau puine elemente care s indice c s-au realizat progrese n sectoarele vizate de sprijinul bugetar
sectorial

48-67

Proiectele au contribuit parial la consolidarea administraiei publice

49-51

Proiectele au fost relevante, dar analiza nevoilor afost afectat de deficiene

52-63

Proiectele nu erau ntotdeauna bine coordonate cu programele de sprijin bugetar sectorial

64-67

Din cauza lipsei de voin politic i aaltor factori externi, rezultatele nu au fost ntotdeauna sustenabile

68-77

Concluzii i recomandri

AnexaI

Lista contractelor auditate

AnexaII

Sinteza evalurilor pentru contractele de sprijin bugetar sectorial incluse n


eantionul de audit

AnexaIII Sinteza evalurilor pentru contractele aferente proiectelor incluse n eantionul de


audit

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

Acronime

04

EUHLPAM: European Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova (Misiunea Uniunii Europene de
Consiliere n Politici Publice pentru Republica Moldova)
IEV: Instrumentul european de vecintate
IEVP: Instrumentul european de vecintate i parteneriat
PEV: Politica european de vecintate

Sintez

05

Republica Moldova este cea mai srac ar din Europa. ncepnd cu 2007, acestei ri is-a alocat ajutor financiar n
cuantum de 782de milioane de euro prin intermediul instrumentelor europene de vecintate, ceea ce reprezint
osum anual de aproape 37deeuro pe cap de locuitor suma cea mai ridicat din toate rile din vecintatea
estic aUE. n 2014, Republica Moldova i UE au semnat un acord de asociere, care prevede, printre altele, ozon de
liber schimb aprofundat i cuprinztoare.

II

Printre problemele principale cu care se confrunt Republica Moldova se numr corupia generalizat i administraia public deficitar, aspecte care, ncepnd cu2007, au reprezentat un element important pentru asistena din
partea UE. Oparte semnificativ din ajutor se acord sub form de sprijin bugetar. Acest lucru presupune transferul
de fonduri ctre trezoreria naional arii partenere, sub rezerva ndeplinirii anumitor condiii. Restul ajutorului
este canalizat prin intermediul proiectelor.

III

Curtea aexaminat dac asistena acordat de UE acontribuit n mod eficace la consolidarea administraiei publice.
Eantionul de audit al Curii afost constituit din patru programe de sprijin bugetar acordat n urmtoarele sectoare:
justiie, finane publice, sntate i ap. n eantion au fost incluse, de asemenea, douzeci de proiecte implementate n cadrul adiferite autoriti publice.

IV

Curtea concluzioneaz c asistena acordat de UE acontribuit doar parial la consolidarea administraiei publice.
Oparte dintre deficienele observate se pot explica prin aciunea unor factori externi. Alte deficiene pot fi imputate neajunsurilor existente la nivelul concepiei i al implementrii programelor i aproiectelor care au fcut obiectul auditului.

ntruct se nregistraser puine progrese n sectoarele ctre care afost direcionat sprijinul bugetar, concluzia Curii
este c acesta aavut un impact limitat asupra consolidrii administraiei publice. Comisia ar fi putut s reacioneze
mai rapid atunci cnd s-au materializat riscurile pe care le implica sprijinul acordat. Programele nu au fost suficient
de bine aliniate la strategiile Republicii Moldova. Beneficiile poteniale ale programelor au fost reduse deoarece
Comisia nu afcut uz pe deplin de posibilitatea pe care oavea de astabili condiii prealabile pentru plata ajutorului.
Unele dintre condiiile specifice au fost ndeplinite ntre faza de negociere aprogramului i nceperea acordrii sprijinului bugetar sectorial sau nu erau direct msurabile. Comisia ar fi putut da dovad de mai mult strictee atunci
cnd aevaluat respectarea condiiilor pentru efectuarea plii tranelor. De asemenea, acordarea unor fonduri suplimentare ca stimulent nu afost justificat pe deplin.

Sintez

06

VI

Modul n care au fost concepute proiectele afost considerat, n general, afi relevant. Asistena UE canalizat prin
intermediul acestora afost parial eficace n ceea ce privete consolidarea administraiei publice. Sfera de aplicare
i programarea n timp aacestor proiecte nu au fost ns ntotdeauna bine coordonate cu programele de sprijin
bugetar. Asistena tehnic specific pentru sprijinul bugetar, acordat n vederea dezvoltrii capacitii administrative, anceput s fie furnizat abia dup trecerea ctorva luni de la demararea programului principal de sprijin
bugetar. Nu s-a recurs ntotdeauna la alte proiecte de asisten tehnic i de nfrire instituional (twinning) pentru
apregti sau asusine programele de sprijin bugetar. n general, proiectele au produs realizrile scontate. Cu toate
acestea, din cauza lipsei de voin politic i aaltor factori externi, rezultatele nu au fost ntotdeauna sustenabile.

VII

Curtea formuleaz oserie de recomandri n atenia Comisiei, n vederea creterii eficacitii asistenei acordate de
UE Republicii Moldova.

07

Introducere

01

Republica Moldova este situat n sud-estul Europei, ntre Romnia i Ucraina, i


are opopulaie de 3,6milioane de locuitori. Dup dizolvarea Uniunii Sovietice,
Republica Moldova adevenit orepublic independent n 1991, cu toate c
regiunea Transnistria i-a declarat unilateral independena i este nc guvernat
separat.

02

Dup ondelungat perioad de declin economic, Republica Moldova anceput


s nregistreze din nou cretere economic ncepnd cu anul1998. Totui, n
condiiile n care PIB-ul pe cap de locuitor este de 1687deeuro i rata srciei se
cifreaz la 12,7%, Republica Moldova este n continuare cea mai srac ar din
Europa1. De la dobndirea independenei, populaia sa asczut n principal din
cauza ratei reduse anatalitii, precum i aratei ridicate de migraie aforei de
munc, iar remiterile de bani au ajuns s joace un rol important n viaa economic i social arii.

Datele privind PIB-ul pe cap de


locuitor n 2014 provin de la
Eurostat (www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics-explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics);
rata srciei n 2013, conform
indicatorilor de dezvoltare
mondial ai Bncii Mondiale
(http://data.worldbank.org).

Parlamentul European,
Comisia pentru afaceri
externe, Raport coninnd
opropunere de rezoluie fr
caracter legislativ referitoare la
propunerea de decizie
aConsiliului de ncheiere, n
numele Uniunii Europene,
aunui acord de asociere ntre
Uniunea European i
Comunitatea European
aEnergiei Atomice i statele
membre ale acestora, pe de
oparte, i Republica Moldova,
pe de alt parte, A8-0022/2014,
21.10.2014.

n cursul aceleiai perioade,


ajutorul pentru care s-au
ncheiat contracte s-a ridicat la
547de milioane de euro, iar
ajutorul debursat s-a ridicat la
363de milioane de euro.
Republica Moldova
abeneficiat, n egal msur,
de asisten macrofinanciar i
aprimit, de asemenea, ajutor
prin intermediul proiectelor
regionale de cooperare
transfrontalier n cadrul IEVP,
prin Facilitatea de investiii
pentru vecintate, prin
Instrumentul de cooperare
pentru dezvoltare, prin
Instrumentul european pentru
democraie i drepturile
omului i prin Instrumentul de
stabilitate.

rile estice incluse n politica


european de vecintate sunt
Armenia, Azerbaidjan, Belarus,
Georgia, Republica Moldova i
Ucraina.

03

Primele relaii contractuale dintre Republica Moldova i UE dateaz din 1994,


cnd afost ncheiat un acord de parteneriat i de cooperare. n luna iunie2014,
cele dou pri au semnat un acord de asociere, care prevedea ozon de liber
schimb aprofundat i cuprinztoare. Acest acord vizeaz mbuntirea relaiilor
politice i economice i integrarea treptat aRepublicii Moldova n piaa intern aUE. Zona de liber schimb prevede eliminarea tarifelor i acontingentelor
vamale i armonizarea legilor i reglementrilor cu cele stabilite de UE n diferite
sectoare comerciale. Potrivit Parlamentului European, Republica Moldova se
bucur de perspectiva european i poate depune ocerere de aderare la Uniunea
European cu condiia s adopte principiile democraiei, s respecte libertile
fundamentale i drepturile minoritilor i s asigure statul de drept2.

04

UE coopereaz cu Republica Moldova n cadrul politicii europene de vecintate


(PEV), mai precis n cadrul componentei regionale estice aacesteia, denumit
Parteneriatul estic. Instrumentul european de vecintate (IEV) este un instrument financiar al UE, pentru perioada2014-2020, consacrat rilor nvecinate,
care anlocuit Instrumentul european de vecintate i parteneriat (IEVP) utilizat
n perioada2007-2013. Prin intermediul acestor instrumente, Republicii Moldova
i-au fost alocate 782de milioane de euro n cadrul unor programe de asisten
bilateral n perioada2007-20153. n 2014, ajutorul acordat acestei ri reprezenta
aproximativ 37deeuro pe cap de locuitor suma cea mai ridicat din toate rile
din vecintatea estic aUE4.

08

Introducere

05

Una dintre principalele probleme cu care se confrunt Republica Moldova


oconstituie administraia sa public deficitar. Instituiile publice sunt afectate
de obirocraie excesiv, de lipsa unei atenii suficiente pentru funciile de baz
i de orat ridicat de fluctuaie apersonalului, ceea ce face ca eficiena lor s
fie sczut. De asemenea, corupia continu s constituie oproblem, Republica
Moldova ocupnd locul103 din 168 n Indicele de percepie acorupiei calculat
pentru 2015 de Transparency International. n acest context, sprijinirea administraiei publice din Republica Moldova areprezentat, din 2007, un element important n cadrul cooperrii din toate sectoarele. Acest aspect abeneficiat ns de
oatenie sporit din partea Instrumentului european de vecintate (IEV), ntruct
reforma administraiei publice reprezint unul dintre cele trei domenii prioritare de cooperare pentru perioada2014-2017, alturi de agricultur i dezvoltare
rural i de reforma poliiei i gestionarea frontierelor.

Sprijinul bugetar poate fi


acordat fie sub forma unui
sprijin bugetar sectorial (SBS),
fie sub forma unui sprijin
bugetar general (SBG).
Sprijinul bugetar general
vizeaz s contribuie la
ostrategie naional de
dezvoltare, n timp ce sprijinul
bugetar sectorial contribuie la
opolitic sectorial. ncepnd
cu 2013, sprijinul bugetar
sectorial acordat de UE este
nsoit de contracte de reform
sectorial, denumite anterior
programe de sprijin pentru
politici sectoriale. Din motive
de coeren, prezentul raport
utilizeaz termenul de sprijin
bugetar sectorial (SBS) pentru
toate contractele de sprijin
bugetar care au fcut obiectul
auditului.

Sprijinul bugetar este acordat


de UE sub rezerva ndeplinirii
apatru criterii de eligibilitate:
un cadru macroeconomic
stabil, obun gestiune
afinanelor publice,
transparena i supravegherea
bugetar i existena unor
politici i reforme naionale/
sectoriale relevante i
credibile.

06

Graficul1

Principala modalitate de acordare aajutorului utilizat n cazul Republicii Moldova oconstituie sprijinul bugetar sectorial (SBS5). Att fondurile reprezentnd
sprijin bugetar, ct i sprijinul suplimentar acordat prin intermediul acelorai
acorduri de finanare reprezint 74% din asistena bilateral acordat n perioada
2007-2015 (ase vedea i graficul1). Sprijinul bugetar presupune un transfer de
fonduri ctre ara partener sub rezerva respectrii de ctre aceasta acondiiilor
convenite pentru efectuarea plii. Respectarea acestor cerine constituie ocondiie esenial pentru acordarea de sprijin bugetar (principiu cunoscut sub numele de condiionalitate). Dac sunt ndeplinite criteriile de eligibilitate 6, se efectueaz plata unor trane fixe. n plus, exist trane variabile acror plat depinde
de nregistrarea anumitor progrese n raport cu oserie de condiii specificate.

Sprijinul bugetar acordat Republicii Moldova n perioada2007-2015


(n milioane de euro)
140
120
100
80

Sprijin complementar (asisten tehnic,


evaluri etc.)

60

Fondurile aferente sprijinului bugetar

40
20
0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

NB: Fondurile sunt prezentate n funcie de exerciiul bugetar aferent deciziei Comisiei care st la baza acordrii sprijinului.
Sursa: Sistemul informaional comun RELEX (CRIS).

Introducere

07

n Republica Moldova, acordurile de finanare ale Comisiei prevd, de asemenea,


acordarea unui sprijin suplimentar care s nsoeasc intervenia principal de
sprijin bugetar sectorial, n special sub forma proiectelor de asisten tehnic
pentru dezvoltarea capacitilor organismelor publice (asisten tehnic pentru
SBS).

08

Republica Moldova aprimit ajutor, n egal msur, prin intermediul unor proiecte derulate n diverse domenii. Proiectele din eantionul de audit al Curii au luat
forma proiectelor de nfrire instituional i aproiectelor de asisten tehnic.
nfrirea instituional presupune cooperarea cu autoriti publice dintr-un stat
membru al UE, n timp ce asistena tehnic este furnizat, de regul, de experi
externi din sectorul privat.

09

Sfera i abordarea auditului

09

n cadrul auditului, s-a examinat dac ajutorul acordat de UE Republicii Moldova


acontribuit n mod eficace la consolidarea administraiei publice n ceea ce privete capacitatea acesteia de aexercita n mod eficace i eficient diferitele funcii
de guvernan conferite, printre care se numr furnizarea de servicii publice.
Auditul avizat principalele dou modaliti de acordare aajutorului, concentrndu-se pe urmtoarele dou ntrebri:
(a) Au contribuit programele de sprijin bugetar sectorial n mod eficace la consolidarea administraiei publice?
(b) Au contribuit proiectele n mod eficace la consolidarea administraiei
publice?

10

Auditul s-a axat pe asistena furnizat prin IEVP i IEV n perioada2007-2014.


Eantionul de audit acuprins:
(a) patru programe de sprijin bugetar sectorial pentru promovarea reformelor
n diverse sectoare, dintre care dou n domenii de baz ale administraiei
publice, i anume, justiia i, respectiv, politica n materie de finane publice;
celelalte dou programe vizau mbuntirea furnizrii de servicii n domeniul
sntii publice i, respectiv, n domeniul apei;
(b) 20de proiecte de consolidare aautoritilor centrale, printre care apte proiecte n sectorul justiiei, treiproiecte succesive viznd oferirea de consiliere
politic la nivel nalt ministerelor din Republica Moldova cunoscute sub numele de proiecte EUHLPAM (European Union High Level Policy Advice Mission to
the Republic of Moldova Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici
Publice pentru Republica Moldova) i un proiect de sprijin al Cancelariei de
Stat, care este autoritatea central responsabil de coordonarea fondurilor UE
n Republica Moldova.

11

Eantionul Curii aacoperit 40% din asistena bilateral contractat i furnizat


prin IEVP/IEV ncepnd cu 2007 (ase vedea anexaI). Activitile de audit s-au
realizat n perioada martie-septembrie2015. Au fost examinate probe de natur
documentar precum documente de programare i rapoarte privind progresele
nregistrate, rapoarte de monitorizare i rapoarte de evaluare. Auditul aconstat
n examinarea documentelor, precum i ntr-o vizit la faa locului n Republica
Moldova. Au fost purtate discuii cu reprezentani ai autoritilor moldovene, ai
delegaiei UE la Chiinu, ai Serviciului European de Aciune Extern, ai Direciei
Generale Vecintate i Negocieri privind Extinderea din cadrul Comisiei, ai organizaiilor internaionale, ai altor donatori, ai firmelor de consultan i ai ONG-urilor.

10

11

Observaii

Sprijinul bugetar aavut un impact limitat asupra


consolidrii administraiei publice n sectoarele vizate

Raportul special nr.11/2010:


Gestiunea sprijinului bugetar
general, asigurat de Comisie,
n rile ACP i n rile din Asia
i din America Latin (http://
eca.europa.eu).

Comisia European, Direcia


General Dezvoltare i
Cooperare EuropeAid,
Budget Support Guidelines
Programming, Design and
Management Amodern
approach to Budget Support
(Orientri privind sprijinul
bugetar Programare,
concepere i gestionare
Oabordare modern
asprijinului bugetar),
septembrie2012, p.126.

Raportul anual privind


exerciiul financiar2014,
punctele8.6-8.8 (JOC373,
10.11.2015).

12

Prezentul capitol examineaz contribuia programelor de sprijin bugetar sectorial


la ameliorarea administraiei publice din Republica Moldova. Au fost evaluate
concepia programelor, aplicarea condiionalitii, justificrile pentru acordarea
fondurilor suplimentare i contribuia sprijinului bugetar sectorial la dezvoltarea
celor patru sectoare auditate: justiie, finane publice, sntate i ap (ase vedea
anexaII).

Comisia ar fi putut s reacioneze mai rapid la riscuri i


programele nu au fost suficient de bine aliniate la strategiile
naionale

13

Pentru aevalua concepia programelor de sprijin bugetar sectorial, Curtea aexaminat dac fuseser luate msuri suficiente de ctre Comisie pentru aanaliza i
aatenua riscurile implicate de sprijinul bugetar sectorial. De asemenea, Curtea
aanalizat dac cele patru programe auditate reflectau n mod suficient strategiile
naionale de reform.

Comisia ar fi putut s reacioneze mai rapid atunci cnd s-au


materializat riscurile pe care le implica sprijinul bugetar sectorial
acordat

14

Cu toate c prezint oserie de avantaje, cum ar fi omai mare implicare arii


beneficiare, costuri de tranzacie mai reduse i omai bun coordonare adonatorilor, sprijinul bugetar se caracterizeaz, de asemenea, printr-un numr de riscuri
inerente naturii sale (ase vedea Raportul special nr.11/2010 al Curii de Conturi)7.
Profilul de risc specific sprijinului bugetar este caracterizat de faptul c acesta
utilizeaz sistemele rii creia i este acordat, deoarece implic un transfer de
resurse financiare ctre trezoreria naional arii beneficiare8. Avnd n vedere c fondurile alocate n cadrul sprijinului bugetar sunt contopite cu resursele
bugetare ale rii beneficiare, ele vor cunoate aceleai deficiene care afecteaz
gestiunea financiar arii respective9. Curtea aevaluat dac Comisia European
aanalizat n mod corect aceste riscuri i dac le-a atenuat.

Observaii

15

n 2012, Comisia aintrodus oanaliz mai sistematic ariscurilor, comitete directoare organizate la nivel nalt pentru operaiunile de sprijin bugetar i un sistem
de alert timpurie10 pentru cazurile n care riscurile se materializeaz. Aceste
msuri au constituit ombuntire vizibil fa de abordarea anterioar.

16

Att gestiunea descentralizat11, ct i sprijinul bugetar se bazeaz n mod considerabil pe sistemele naionale. Sistemele naionale legate de controlul finanelor
publice nu sunt certificate de serviciile UE, iar modalitatea de gestiune descentralizat nu afost introdus pentru asistena UE pentru proiecte. n acelai timp ns,
sprijinul bugetar aconstituit principala modalitate utilizat pentru acordarea
ajutorului, reprezentnd aproape trei sferturi din totalul asistenei vrsate de UE
Republicii Moldova n perioada2007-2015.

17

Riscurile de corupie sunt ridicate n Republica Moldova. Indicele de percepie


acorupiei calculat de Transparency International demonstreaz c situaia s-a
nrutit ncepnd cu anul2012 (ase vedea caseta5).

18

n luna noiembrie2014, anumite riscuri macroeconomice s-au materializat n


Republica Moldova, cnd afost fcut public dispariia sumei de 1miliard de
dolari americani reprezentnd fonduri ale deponenilor, n cadrul unui scandal
de corupie care implica trei bnci din ar (ase vedea caseta1). ntruct nivelul de risc urma s creasc, Comitetul director la nivel nalt din decembrie2014
adecis s studieze cu atenie cazul Moldovei n 2015 n contextul alocrii de
sprijin bugetar. Dup oanaliz realizat pe plan intern cu privire la posibilele
msuri de atenuare ariscurilor, Comisia European areacionat n luna iulie2015,
anunnd n mod public suspendarea plilor pentru sprijinul bugetar, n ateptarea ncheierii unui acord ntre Fondul Monetar Internaional (FMI) i Republica
Moldova12. De asemenea, Comisia aredus n mod semnificativ, n comparaie cu
anii precedeni, procentul de sprijin bugetar programat pentru 2015 (ase vedea
graficul1). Situaia din sectorul bancar apus serios sub semnul ntrebrii integritatea fondurilor UE vrsate n bugetul de stat al Republicii Moldova. Nu este ns
posibil s se dovedeasc faptul c fondurile UE au fost afectate, ntruct acestea
au fost integrate n bugetul general de stat.

12

10 Sistemul de alert timpurie va


fi activat n cazurile n care
exist odeteriorare rapid i
grav asituaiei sau n cazurile
n care survine un eveniment
identificat ca risc prezentnd
un impact major asupra
obiectivelor programului. n
aceste cazuri, UE trebuie s
reacioneze imediat, pentru
aevita odeteriorare grav
aimaginii i areputaiei sale.
Cazurile care pot antrena
oastfel de reacie pot fi, de
exemplu, determinate de un
important caz de corupie sau
de fraud ori de un caz de
nerespectare avalorilor
fundamentale. Delegaiile UE
ar trebui s informeze imediat
serviciile centrale atunci cnd
apar astfel de cazuri. Ase
vedea Orientrile privind
sprijinul bugetar, p.132.
11 n cazul gestiunii
descentralizate, Comisia poate
decide s recurg la
procedurile de achiziii publice
sau de acordare afinanrilor
nerambursabile care sunt
aplicate de ara beneficiar.
Ase vedea articolul18
alineatul(4) din Regulamentul
(CE) nr.1638/2006 al
Parlamentului European i al
Consiliului din 24 octombrie
2006 de stabilire adispoziiilor
generale privind instituirea
unui instrument european de
vecintate i de parteneriat.
12 Delegaia UE n Republica
Moldova, Suportul bugetar din
partea Uniunii Europene pentru
Republica Moldova n
ateptarea ndeplinirii anumitor
condiii, Chiinu, 8iulie2015.

Caseta1

Observaii

13

Informaii privind criza bancar din Republica Moldova


n luna noiembrie2014, trei bnci din Republica Moldova au fost plasate sub administrare special de ctre
Banca Naional, dup ce acordaser mprumuturi n valoare de 1miliard de dolari americani. Aceste operaiuni nu aveau la baz nicio justificare economic temeinic i au declanat odeteriorare att de grav
abilanurilor bncilor respective nct acestea nu i-au mai putut continua activitatea, nemaifiind viabile.
Incidentul adeterminat acumularea unor datorii publice masive, costurile estimate pentru salvarea bncilor
ridicndu-se la cel puin 13% din PIB-ul Republicii Moldova.
Pn la momentul auditului, ancheta penal privind frauda bancar nu avansase foarte mult i nu fusese
elaborat nicio strategie pentru recuperarea banilor. Aceast situaie aprovocat proteste publice i acontribuit la declanarea unei perioade prelungite de instabilitate politic. ntre luna noiembrie2014 i luna decembrie2015, n Republica Moldova au demisionat trei guverne succesive.

19

Cel mai recent program al FMI pentru Republica Moldova aexpirat n 2013. Ultima
evaluare aprogramului nu amai fost finalizat din cauza dezacordurilor cu privire
la politicile din sectorul financiar i din cel fiscal. n luna aprilie2014, Banca Mondial asuspendat sprijinul bugetar n valoare de 45de milioane de dolari americani pe care urma s l acorde, deoarece aconsiderat c riscurile decurgnd din
sectorul bancar la care erau expuse fondurile publice erau prea mari pentru ase
permite efectuarea unor transferuri ctre bugetul de stat al Republicii Moldova.

20

Dei Comisia European aidentificat n mod corect riscurile de corupie i de


instabilitate macroeconomic n Republica Moldova, reacia sa ar fi putut s fie
mai rapid n momentul n care riscurile s-au materializat. n contextul semnrii,
n 2014, aacordului de asociere, nsoit de crearea zonei de liber schimb aprofundate i cuprinztoare, Comisia ancheiat n lunile octombrie i noiembrie2014
dou acorduri de finanare, unul pentru intervenii de sprijin bugetar sectorial
pentru reformele politicii n materie de finane publice i unul privind punerea
n aplicare azonei de liber schimb. Comisia aefectuat, n acest cadru, oplat de
16milioane de euro n luna decembrie2014. Riscurile legate de sectorul bancar
fuseser menionate att de ctre FMI, ct i de ctre Comisie nc din 201213.

13 Fondul Monetar Internaional,


IMF Country Report No 12/288,
Republic of Moldova, Staff
report for the 2012 Article IV
consultation, fifth reviews under
the extended arrangement and
under the three-year
arrangement under the
extended credit facility, and
requests for waivers for
non-observance and
modification of performance
criteria, septembrie2012; IMF
Country Report No14/190, Staff
report for the 2014 Article IV
consultation and first
post-program monitoring
discussions, iunie2014.

Observaii

Programele de sprijin bugetar sectorial nu au fost suficient de bine


aliniate la strategiile naionale, iar modul n care au fost stabilite
bugetele pentru aceste programe de sprijin era i el lipsit de
claritate

14

14 Pentru mai multe detalii, ase


vedea Orientrile privind
sprijinul bugetar, anexa3:
Assessing Public Policy Eligibility
(Evaluarea eligibilitii
politicilor publice).

21

Curtea aevaluat dac programele de sprijin bugetar sectorial au fost astfel


concepute nct s sprijine strategii naionale relevante, formulate n mod clar i
nsuite pe deplin de ctre ara respectiv. Condiiile pentru plata fondurilor de
sprijin bugetar ar trebui s decurg din strategia naional i s fie n concordan
cu aceasta14.

22

Caseta2

Dou dintre cele patru programe de sprijin bugetar sectorial incluse n eantionul de audit nu corespund n totalitate unor strategii naionale. Sprijinul bugetar
sectorial pentru finanele publice este destinat unei strategii naionale care nu
dispune de niciun obiectiv pentru sectorul n cauz (ase vedea caseta2), n timp
ce sprijinul bugetar sectorial consacrat justiiei nu contribuie n mod direct la
punerea n aplicare astrategiei naionale de reform.

Condiiile specifice nu erau suficient de bine aliniate la strategia naional: cazul


sprijinului bugetar sectorial acordat pentru reformele politicii n materie de finane
publice
Sprijinul bugetar sectorial acordat pentru reformele politicii n materie de finane publice se bazeaz pe
strategia naional de dezvoltare pentru 2020 aRepublicii Moldova, care acoper apte sectoare, printre care
infrastructura, sistemele de pensii i educaia. Aceast strategie nu stabilete ns niciun obiectiv n ceea ce
privete finanele publice. Republica Moldova dispune, n schimb, de ostrategie naional pentru gestiunea
finanelor publice pentru perioada2013-2020, care este constituit dintr-o strategie general, din planuri de
aciune anuale i dintr-un cadru de monitorizare.
Acordul de finanare pentru sprijinul bugetar sectorial stabilete 12condiii specifice care trebuie ndeplinite
pentru aface posibil plata celor trei trane variabile din care este constituit acest sprijin. Condiiile respective
nu figureaz n strategia naional de dezvoltare i nici nu reflect n mod direct prioritile stabilite n strategia de gestiune afinanelor publice.
De exemplu, una dintre condiii se refer la nfiinarea unui consiliu fiscal, ns crearea unui astfel de organism
nu este prevzut n mod explicit de niciun document strategic care s fi fcut obiectul unui acord ncheiat
ntre Republica Moldova i UE. Acelai lucru este valabil i n cazul altor dou condiii, care prevd publicarea unui buget pe nelesul cetenilor15 i aunor rapoarte semestriale privind execuia bugetului. Accesul
public la informaii bugetare importante aprimit calificativulAn evaluarea din 2011 acheltuielilor publice i
aresponsabilitii financiare16.
15 Bugetul pe nelesul cetenilor const ntr-o prezentare fr caracter tehnic abugetului de stat, conceput astfel nct s fie accesibil unui
segment ct mai mare din populaie i s fie neleas de aceasta.
16 Programul pentru cheltuieli publice i responsabilitate financiar este un parteneriat cu donatori multipli menit s evalueze starea cheltuielilor
publice i sistemele de achiziii publice i de responsabilitate financiar. Aceste evaluri analizeaz performana sistemului de gestiune
afinanelor publice al unei anumite ri prin intermediul unei serii de 31de indicatori, care sunt notai cu calificative mergnd de la AlaD
(www.pefa.org).

Observaii

23

Sprijinul bugetar sectorial consacrat justiiei are drept obiectiv declarat sprijinirea
strategiei de reform n acest sector n Republica Moldova, ns condiiile specifice stabilite pentru sistemul judiciar nu sunt exprimate n aceiai termeni. Unele
dintre condiiile stabilite pentru acest sprijin bugetar sunt legate de aspecte
ce in de finanele publice i nu sunt menionate n strategia de reform. Prin
urmare, nu exist ocorelaie strict ntre aciunile ntreprinse n cadrul strategiei
de reform n sectorul justiiei i sprijinul bugetar sectorial. n plus, acest lucru
presupune stabilirea unor cerine suplimentare de monitorizare i de raportare
pentru sprijinul bugetar sectorial.

24

Programele de sprijin bugetar sectorial viznd mbuntirea furnizrii de servicii


n domeniul sntii publice i al apei nu erau bazate pe strategii de reform clar
formulate de Republica Moldova. Orientrile prevd c este necesar s se stabileasc bugete adecvate pentru strategiile sectoriale, pentru ca acestea s poat
fi eligibile pentru sprijin bugetar sectorial17. Cu toate acestea, n cazul sprijinului
bugetar sectorial pentru domeniul sntii, strategia naional nu era complet
aliniat la politica naional general de sntate i nu era pe deplin reflectat
n proieciile bugetare. Sprijinul bugetar sectorial acordat n domeniul apei era
conceput pentru asprijini strategia naional privind apa din 2007. Aceasta s-a
dovedit ns afi excesiv de ambiioas, ntruct viza un numr mare de obiective,
fr apropune ns un plan de aciune cu termene precise sau ostructur instituional clar pentru punerea ei n aplicare.

25

Curtea aexaminat, de asemenea, baza care afost utilizat pentru stabilirea bugetelor pentru programele de sprijin bugetar sectorial. n conformitate cu orientrile privind sprijinul bugetar publicate n 2012, bugetele trebuie s se bazeze pe
oserie de criterii, cum ar fi nevoile de finanare ale rii partenere i angajamentul acesteia de aaloca resurse bugetare n conformitate cu strategia sa naional.
Printre celelalte criterii se numr eficacitatea, raportul costuri-beneficii i impactul sprijinului bugetar asupra atingerii obiectivelor stabilite, experiena cu plile
anterioare i capacitatea de absorbie aacestora, gradul de eficacitate al sprijinului bugetar n atingerea obiectivelor convenite i oabordare axat pe rezultate
astrategiei de dezvoltare.

26

n urma examinrii realizate de Curte cu privire la programele selectate, nu areieit n mod suficient de clar modul n care au fost determinate bugetele. Sprijinul
bugetar sectorial pentru reformele politicii n materie de finane publice afost
primul program din eantionul de audit care trebuia s fie implementat n conformitate cu noua metodologie. Cu toate acestea, nu s-a procedat la realizarea unei
evaluri cuprinztoare acriteriilor enumerate la punctul25.

15

17 Pentru mai multe detalii, ase


vedea Orientrile privind
sprijinul bugetar, anexa3:
Assessing Public Policy Eligibility
(Evaluarea eligibilitii
politicilor publice),
seciunea3.2 Policy
Financing (Finanarea
politicilor).

Observaii

27

n ciuda faptului c orientrile nu se aplicau programelor de sprijin bugetar


sectorial care fuseser concepute nainte de 2012, n cazul strategiei de reform
asectorului justiiei fusese efectuat oevaluare prealabil anevoilor de finanare. Aceasta nu afurnizat ns informaii fiabile, avnd n vedere faptul c estimarea iniial de 124de milioane deeuro afost redus la jumtate dup doi ani
de implementare18. n 2015 afost iniiat oreevaluare anevoilor de finanare, cu
sprijinul unui proiect de asisten tehnic finanat de UE (ase vedea punctul61).
n cazul celorlalte trei programe de sprijin bugetar sectorial, nu existau probe
care s indice faptul c s-a realizat oevaluare anevoilor de finanare.

28

De asemenea, n ceea ce privete procedura ntocmirii bugetelor, Curtea aremarcat c bugetul planificat avariat n faza de pregtire, fr nicio justificare clar. n
cazul sprijinului bugetar sectorial consacrat justiiei, care dispunea de un buget
de 58,2milioane deeuro, oevaluare extern efectuat nainte de elaborarea
programului estimase un buget de 40de milioane de euro. n cazul sprijinului bugetar sectorial n domeniul apei, afost acordat omajorare ad-hoc de 5milioane
de euro n cursul implementrii programului, pe baza unor considerente politice.

Condiionalitatea nu afost exploatat n mod suficient

29

Sistemul de monitorizare aperformanei i criteriile pentru efectuarea plilor


reprezint structura pe care se bazeaz sprijinul bugetar, oferind un cadru pentru
condiionarea acordrii acestuia. Plata tranelor variabile depinde de progresele
realizate n raport cu oserie de condiii specifice, care creeaz stimulente pentru
ameliorarea performanei, n sensul c operforman parial atrage doar pli
pariale. Curtea aevaluat dac aceste condiii stabilite pentru plata tranelor constituiau stimulente pertinente pentru reform. Un alt aspect verificat afost dac
plile s-au efectuat numai n cazul n care condiiile respective erau respectate.

Unele dintre condiiile specifice pentru trane au fost ndeplinite


ntre faza de negociere aprogramului i nceperea acordrii
sprijinului bugetar sectorial sau nu erau direct msurabile

30

Unele dintre condiiile specifice prevzute n contractele din eantionul de audit


nu presupuneau dect foarte puine eforturi din partea autoritilor din Republica Moldova sau au fost ndeplinite ntre faza de negociere aprogramului i nceperea acordrii sprijinului bugetar sectorial (ase vedea caseta3). Nivelurile-int
care nu sunt suficient de ambiioase reduc efectul de stimulare. Includerea unor
msuri care au fost deja implementate nainte de demararea programului prezint un anumit risc, n msura n care acestea ar fi putut fi puse n aplicare integral
sau parial chiar i fr sprijinul bugetar.

16

18 Planul de aciune (Hotrrea


nr.6 aParlamentului din
16februarie2012, p.168)
prevede 1989de milioane de
lei moldoveneti
(124demilioane de euro, 2012)
pentru punerea n aplicare
astrategiei de reform
asectorului justiiei. Raportul
anual pe 2014 estimeaz ns
1034de milioane de lei
moldoveneti (50de milioane
de euro, 2014).

Caseta3

Observaii

17

Exemple de condiii specifice


Exemplul1 Unele condiii specifice nu presupuneau dect foarte puine eforturi din partea autoritilor din Republica Moldova
Una dintre condiiile stipulate n legtur cu sprijinul bugetar sectorial pentru reformele politicii n materie de
finane publice, care demarase n 2014, prevedea publicarea unor rapoarte semestriale privind execuia bugetului. Republica Moldova publica deja, de mai muli ani, rapoarte lunare privind execuia bugetului su.
Exemplul2 Unele condiii specifice fuseser deja ndeplinite ntre faza de negociere aprogramului i
nceperea acordrii sprijinului bugetar sectorial
Acordul de finanare pentru programul de sprijin bugetar sectorial n domeniul sntii afost semnat n 2009.
Prima tran variabil, n valoare de 13,4milioane deeuro, afost pltit dup oevaluare a53de indicatori,
dintre care 22se refereau la msuri care fuseser luate n 2008, dup ce avusese loc negocierea programului.
Programul de sprijin bugetar sectorial n domeniul justiiei ademarat n luna iunie2013. Trei dintre condiiile
stabilite pentru efectuarea plii referitoare la modernizarea sistemului de recurs, la modificrile codului de
procedur penal i la reducerea imunitii judectorilor au fost ndeplinite parial sau integral prin intermediul adoptrii unor legi n materie ntre aprilie i iulie2012, dup ce avusese loc negocierea programului.

31

Cele patru contracte conineau un numr de condiii specifice care nu puteau fi


msurate ntr-un mod lipsit de ambiguitate. De exemplu, condiiile specifice stabilite pentru sprijinul bugetar sectorial n domeniul justiiei au trebuit s fie explicate din nou dup plata primei trane variabile, din cauza dificultilor ntmpinate n ceea ce privete ajungerea la un acord cu privire la interpretarea lor19.
n plus, sprijinul bugetar sectorial pentru reformele politicii n materie de finane
publice avea stabilite condiii specifice, ns nu dispunea de indicatori separai i
nu toate condiiile specifice erau direct msurabile. n ceea ce privete sprijinul
bugetar sectorial n domeniul sntii, aproximativ jumtate din indicatori erau
prea vagi20. De asemenea, sprijinul bugetar sectorial acordat n domeniul apei
includea indicatori neverificabili, agregai sau neclari.

Condiiile nu au fost aplicate ntotdeauna n mod consecvent,


astfel nct s ncurajeze reformele

32

Orientrile privind sprijinul bugetar publicate de Comisie recomand ca tranele


s fie pltite doar n cazul n care au fost ndeplinite condiiile specifice relevante
i au fost respectai indicatorii de performan. Curtea aremarcat ns exemple
de utilizare inconsecvent acondiionalitii n cazul atrei dintre cele patru programe auditate21. Dup cum se arat n caseta4, n cazul sprijinului bugetar sectorial acordat n domeniul sntii, fondurile au fost pltite chiar i atunci cnd
condiiile nu fuseser respectate. n plus, n cazul celor trei programe de sprijin
bugetar sectorial din domeniile apei, sntii i justiiei, evaluarea ndeplinirii
condiiilor ar fi putut fi mai strict pentru unele dintre acestea.

19 Au trebuit s fie redactate


tabele explicative, cu sprijinul
unui proiect de asisten
tehnic finanat de UE (ase
vedea punctul61), aceste
tabele fiind discutate n cadrul
grupului de lucru care
monitorizeaz sprijinul
bugetar sectorial.
20 Exemple n acest sens sunt
indicatori precum
optimizarea structurii de
asisten medical primar,
analiza opiunilor pentru
ncurajarea investiiilor private
n sistemul de sntate sau
continuarea mbuntirii
planificrii strategice n
sectorul sntii pe baza
cadrului de cheltuieli pe
termen mediu.
21 Pn la momentul auditului,
ndeplinirea condiiilor
specifice nu fusese nc
evaluat pentru programul de
sprijin bugetar consacrat
reformelor politicii n materie
de finane publice, care fusese
demarat abia la sfritul
anului2014.

Caseta4

Observaii

18

Plata fondurilor aavut loc chiar i n cazul n care condiiile specifice nu erau
ndeplinite i indicatorii de performan nu erau respectai
Exemplul1 Sumele pltite n cadrul tranei erau mai mari dect ceea ce se recomanda n raportul de
evaluare extern
Deciziile de efectuare aplii fondurilor de sprijin bugetar sectorial se bazau pe un raport de evaluare extern,
care examina dac erau ndeplinite condiiile specifice aferente plii. Plile de sprijin bugetar pentru sectorul sntii s-au abtut de la recomandrile formulate n raportul de evaluare extern n cazul adou dintre
cele trei trane variabile. n 2011, adoua tran variabil s-a cifrat la 13,6milioane de euro, fiind cu 9% mai
mare dect suma de 12,5milioane de euro recomandat n urma evalurii unui numr de 28de condiii. Atreia
tran (de 4,1milioane de euro), din 2012, afost cu 11% mai mare (fuseser evaluate 9condiii). Cea mai mare
parte aacestei diferene provenea din plata unor fonduri care fuseser realocate de la asistena tehnic pentru SBS ctre sprijinul bugetar i care nu depindeau deci de realizarea vreunor activiti noi sau de anumite
condiii.
Exemplul2 Au fost efectuate pli dup oevaluare insuficient de strict andeplinirii condiiilor
Una dintre condiiile stipulate pentru sprijinul bugetar sectorial din domeniul apei prevedea c trebuiau s fie
alocai de la bugetul de stat cel puin 600de milioane de lei moldoveneti pentru sectorul apei i pentru cel al
apelor uzate. n 2012, alocrile bugetare s-au ridicat la 252de milioane de lei moldoveneti (42% din suma de
600de milioane de lei), situndu-se deci cu mult sub pragul minim. Cu toate acestea, condiia afost evaluat
ca fiind parial ndeplinit, ceea ce adeterminat plata a42% din fondurile aferente tranei pentru care fusese
stipulat condiia.
Oalt condiie stabilit pentru sprijinul bugetar sectorial acordat n domeniul sntii prevedea s nu se
nregistreze nicio reducere acheltuielilor publice, ajustate n funcie de inflaie, efectuate n sectorul serviciilor medicale. n 2010, bugetul alocat sntii de Republica Moldova acrescut, n termeni nominali, cu 5% n
comparaie cu 2009. Cu toate acestea, avnd n vedere nivelul inflaiei de 9% pentru anul2010, cheltuielile
ajustate n funcie de inflaie efectuate n sectorul sntii au sczut de fapt fa de anul precedent. n pofida
acestei stri de fapt, condiia respectiv afost considerat ca fiind ndeplinit.

33

Conform orientrilor Comisiei privind sprijinul bugetar, reprogramarea, n cadrul


unor trane ulterioare, afondurilor nepltite risc s reduc efectul iniial de
stimulare al condiiilor. Cu toate acestea, sprijinul bugetar sectorial acordat n domeniul sntii ainclus oultim tran care aregrupat soldul fondurilor nepltite rmase din tranele anterioare.

34

Sprijinul bugetar sectorial din domeniul apei nu prevedea, la nceputul programului, n 2009, oultim tran care s regrupeze fondurile rmase neutilizate. Cu
toate acestea, ulterior, afost creat otran suplimentar, n cuantum de 6,1milioane de euro, n perioada premergtoare semnrii acordului de asociere/privind
zona de liber schimb din 2014. Au fost identificate condiii noi, n conformitate
cu obiectivele generale stabilite pentru sprijinul bugetar sectorial din domeniul
apei, pentru apermite efectuarea unei pli n cuantum de 4,9milioane de euro
din fondurile rmase neutilizate ca urmare anendeplinirii condiiilor stabilite
pentru eliberarea tranelor anterioare.

Observaii

Acordarea unor fonduri suplimentare ca stimulent nu era


justificat corespunztor

35

n 2012, Comisia aintrodus principiul mai mult pentru mai mult, care prevede
acordarea unor fonduri suplimentare ca stimulent, cu scopul de arecompensa
progresele realizate de rile partenere n direcia democraiei. n cadrul acestui
sistem, acordarea unor alocri suplimentare unei anumite ri ar trebui s depind de progresele realizate n legtur cu procesul de reform, n funcie de cum
sunt ele evaluate n raportul privind progresele nregistrate n domeniul politicii
europene de vecintate (PEV) i n conformitate cu standardele i criteriile de
referin recunoscute pe plan internaional22.

36

n total, Moldova aprimit 93de milioane de euro n acest fel n perioada


2012-2014, din care osum de 28i una de 35de milioane de euro prin Programul
de integrare i cooperare n cadrul Parteneriatului estic, n 2012 i, respectiv, n
2013, i osum de 30de milioane de euro prin programul de coordonare din cadrul Instrumentului european de vecintate (IEV), n 201423. Aceste fonduri au fost
alocate n principal programelor n curs sau unor programe noi de sprijin bugetar
sectorial.

37

n urma examinrii documentare realizate de Curte, nu areieit n mod clar care


afost justificarea pentru acordarea unor fonduri suplimentare Republicii Moldova. La baza alocrilor acordate n cei trei ani astat doar oanaliz limitat aprogreselor realizate. Rapoartele privind progresele nregistrate n domeniul PEV nu
demonstreaz c Republica Moldova anregistrat progrese n direcia instituirii
democraiei. Conform raportului din 2013, n prima jumtate aanului, Republica
Moldova s-a confruntat cu cea mai grav criz politic din ultimii ani24, descris ca
fiind un colaps instituional25 ce aadus prejudicii de durat credibilitii instituiilor democratice naionale26.

Existau puine elemente care s indice c s-au realizat


progrese n sectoarele vizate de sprijinul bugetar sectorial

38

Curtea aevaluat, n msura posibilului, pe baza indicatorilor i arapoartelor disponibile, dac programele de sprijin bugetar sectorial au contribuit la realizarea
unor progrese n cele patru sectoare auditate justiie, finane publice, sntate
i ap. Pentru evaluarea sprijinului bugetar, OCDE propune oabordare n trei etape, i anume: (i) prima etap cuprinde evaluarea resurselor, arealizrilor directe
i arealizrilor indirecte rezultate din sprijinul bugetar; (ii) etapa adoua include
evaluarea rezultatelor i aimpactului politicilor, ale strategiilor i ale interveniilor
financiare ale guvernului; i (iii) etapa atreia presupune oanaliz acontribuiei
sprijinului bugetar la politicile, strategiile i interveniile prin cheltuieli publice ale
guvernului, care au generat rezultatele i impactul identificate n etapa adoua;
aceast analiz trebuie realizat prin combinarea i compararea rezultatelor din
prima i din cea de adoua etap27.

19

22 Principalele criterii pentru


evaluarea progreselor sunt:
alegeri democratice i
credibile, libertatea de
asociere, de exprimare i de
ntrunire, libertatea presei i
amass-mediei, existena unui
stat de drept administrat de
un sistem judiciar
independent i dreptul la un
proces echitabil, combaterea
corupiei, reforma sectorului
de securitate i de asigurare
arespectrii legii, controlul
democratic asupra forelor
armate i respectarea
celorlalte drepturi ale omului
[anexa la Decizia de punere n
aplicareC(2012)4170
aComisiei din 26.6.2012].
23 Oproporie de 10% din
bugetul IEV este rezervat
pentru abordarea bazat pe
stimulente: programele
multinaionale de coordonare
recompenseaz progresele
nregistrate pentru instituirea
unei democraii solide i
durabile i n punerea n
aplicare aobiectivelor de
reform convenite [articolul7
alineatul(6) i considerentul4
din Regulamentul (UE)
nr.232/2014 al Parlamentului
European i al Consiliului din
11martie2014 de instituire
aunui instrument european
de vecintate (JOL77,
15.3.2014, p.27); Decizia de
punere n aplicare
C(2014)2988 aComisiei din
2.5.2014]. Programul de
integrare i cooperare n
cadrul Parteneriatului estic
acorda fonduri suplimentare
acelor parteneri care obineau
rezultate n cadrul reformelor
pentru instituirea unei
democraii solide i
respectarea drepturilor omului
[Decizia de punere n aplicare
C(2012)4170 aComisiei din
26.6.2012 i Decizia de punere
n aplicare C(2013)8140
aComisiei din 27.11.2013].
24 Comisia European, naltul
Reprezentant al Uniunii pentru
afaceri externe i politica de
securitate, Joint Staff Working
Document. Implementation of
the European Neighbourhood
Policy in the Republic of
Moldova. Progress in 2013 and
recommendations for action
accompanying the document
Joint Communication to the
European Parliament, the
Council, the European Economic
and Social Committee and the
Committee of the Regions.
Neighbourhood at the
Crossroads: Implementation of
the European Neighbourhood

20

Observaii

39

Totui, chiar i atunci cnd se poate stabili olegtur clar i logic ntre aciune i rezultate28, poate fi dificil, dac nu imposibil, s se evalueze care parte din
rezultate este consecina interveniilor UE i care parte se datoreaz altor factori29. De fapt, bugetul rii partenere este cel care sprijin strategia de dezvoltare
aacesteia; aadar, realizrile obinute cu ajutorul sprijinului bugetar acordat de
UE sunt legate de schimbri care reprezint oconsecin nu doar aprogramului
de sprijin bugetar, ci i aaltor diferite aciuni ale guvernului, aaltor programe de
asisten i aunor factori externi30. n pofida acestor limitri, probele arat c, n
Republica Moldova, sprijinul bugetar sectorial aobinut doar rezultate limitate,
ntruct indicatorii i rapoartele nu demonstreaz c s-au nregistrat progrese
semnificative n cele trei sectoare vizate (justiie, sntate i servicii legate de
utilizarea apei). La momentul auditului, era prea devreme s se poat evalua efectele poteniale ale programului de sprijin bugetar sectorial consacrat domeniului
finanelor publice.

40

n cadrul sprijinului bugetar sectorial n domeniul justiiei, au fost pltii, pn


n prezent, 28,2milioane de euro din cei 30de milioane de euro, n dou trane. Suma afost redus, deoarece numai 88% din condiii fuseser ndeplinite.
Anumite realizri, cum ar fi modificrile care trebuiau aduse legislaiei, nu s-au
concretizat n ceea ce privete procedura urmririi penale, justiia juvenil i intolerana fa de corupie.

41

Dei raportul din martie2015 privind progresele n domeniul PEV aprecia c Republica Moldova anregistrat unele progrese globale n ceea ce privete punerea
n aplicare astrategiei de reform asectorului justiiei, indicatorii internaionali
pun sub semnul ntrebrii existena acestor progrese (ase vedea caseta5).

Policy in 2013 (Document de


lucru comun al serviciilor
Comisiei. Punerea n aplicare
apoliticii europene de
vecintate n Republica
Moldova. Progresele
nregistrate n 2013 i
recomandrile privind
aciunile care trebuie
ntreprinse, ce nsoesc
documentul intitulat
Comunicare comun ctre
Parlamentul European,
Consiliu, Comitetul Economic
i Social European i Comitetul
Regiunilor. Politica de
vecintate la rspntie:
punerea n aplicare apoliticii
europene de vecintate n
2013), p.5.
25 Ibidem, p.2.
26 Ibidem, p.5.
27 Conform documentului
Evaluating Budget Support,
Methodological Approach
(Evaluarea sprijinului
bugetar abordare
metodologic) al OCDE-CAD,
p.3.
28 Rezultatele nglobeaz de
regul trei categorii: realizrile,
efectele i impactul. Pentru
definiiile exacte, ase vedea
Raportul special nr.21/2015:
Analiza riscurilor aferente
unei abordri axate pe
rezultate pentru aciunile UE
de dezvoltare i cooperare,
p.7 (http://eca.europa.eu).
29 Raportul special nr.21/2015:
Analiza riscurilor aferente
unei abordri axate pe
rezultate pentru aciunile UE
de dezvoltare i cooperare
(http://eca.europa.eu).
30 Raportul special nr.21/2015,
p.23.

Caseta5

Observaii

21

Conform imaginii prezentate de indicatorii internaionali, Republica Moldova


anregistrat puine progrese n ceea ce privete reforma sectorului justiiei i
combaterea corupiei
Oserie de grupuri de reflecie i ONG-uri public indicatori privind justiia i corupia pentru rile din ntreaga lume. Imaginea prezentat de aceti indicatori cu privire la progresele nregistrate de Republica Moldova
este una eterogen.
Aceast ar afost retrogradat n clasificarea realizat de Freedom House (pe oscar de la 1la7), de la
4,5n2012 la 4,75n2015, pentru cadrul judiciar i independen; indicatorul referitor la corupie acunoscut
ouoar mbuntire, de la 6 la 5,7531.
Raportul pe 2014-2015 privind competitivitatea la nivel mondial (Global Competitiveness Report) aplasat Republica Moldova pe locul 141 din 144 pentru independena sistemului su judiciar32.
Rezultatul indicatorului privind statul de drept calculat de Banca Mondial acunoscut odeteriorare, cobornd
de la valoarea de45n2012 la 42,7n2013, dar s-a mbuntit n 2014, urcnd la 46,633.
Conform Institutului de Politici Publice, ncrederea cetenilor n justiie asczut n ultimii zece ani, de la 41%
la 23% la sfritul anului201434.
Republica Moldova apierdut teren n cazul Indicelui de percepie acorupiei, calculat de organizaia Transparency International: n 2012 s-a clasat pe locul94 din 176de ri, iar n 2015 coborse pe locul103 din 168de
ri. Sectorul justiiei era perceput de cetenii moldoveni ca ocupnd locul al doilea din punctul de vedere al
nivelului de corupie, dup poliie35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Institutul de Politici Publice din Republica Moldova, Barometrul opiniei publice din noiembrie2014 (http://www.ipp.md).
35 http://www.transparency.org/country#MDA

Observaii

42

n cadrul sprijinului bugetar sectorial din domeniul sntii, au fost pltii


43,5milioane de euro, ceea ce reprezint 99,2% din buget. Aceast rat de
utilizare aputut fi atins graie unei ultime trane care apermis plata fondurilor
rmase neutilizate ca urmare anerespectrii condiiilor de eliberare atranelor
anterioare (ase vedea punctul33). nainte de aceast tran, rata plilor ajunsese
la 89,7%.

43

Oevaluare din 2012 realizat de Organizaia Mondial aSntii (OMS) prezint


oimagine eterogen n ceea ce privete rezultatele obinute n sectorul sntii din Republica Moldova. Progresele realizate rmn n urma ateptrilor n
ceea ce privete protecia financiar (i anume, msura n care persoanele sunt
protejate mpotriva consecinelor financiare ale problemelor de sntate) i n
ceea ce privete echitatea n finanarea sistemului de sntate. Accesul inegal
la serviciile de asisten medical este n continuare oproblem. Dei evaluarea
calitii generale afurnizrii de servicii de sntate este dificil, studiul consider c s-au nregistrat anumite progrese, n special n ceea ce privete asistena
medical preventiv36. Per ansamblu, este dificil s se evalueze msura n care
acontribuit programul de sprijin bugetar sectorial la mbuntirea sistemelor de
sntate i, n consecin, la starea de sntate apopulaiei din Republica Moldova. Au existat i ali factori care au jucat un rol, cum ar fi mbuntirile n ceea
ce privete situaia socioeconomic37, iar datele relevante fie nu au fost colectate
n mod sistematic, fie nu erau disponibile38. Dificultile de evaluare se explic,
de asemenea, prin faptul c nu s-a procedat la realizarea niciunei evaluri expost
cu privire la impactul sprijinului bugetar sectorial acordat n domeniul sntii
dup ncheierea programului n 2013.

44

Sprijinul bugetar sectorial din domeniul apei nu s-a ridicat la nivelul ateptrilor n ceea ce privete realizrile care fuseser stabilite n acordul de finanare.
Anumii factori externi, cum ar fi criza economic resimit n Moldova n 2009, i
instabilitatea politic din ar, n combinaie cu slaba capacitate ainstituiilor din
sectorul apei i cu lipsa de asisten tehnic, au condus la osituaie n care, pentru toate tranele variabile, condiiile au fost doar parial ndeplinite. Din acest
motiv, Comisia apltit numai 68% din fondurile aferente celei de atreia trane.

22

36Observatoruleuropean pentru
sisteme i politici de sntate,
un parteneriat sub egida OMS,
Republic of Moldova, Health
system review (Republica
Moldova Evaluarea
sistemului de sntate), Health
Systems in Transition, vol.14,
nr.7, 2012, p.131-139.
37 Ibidem, p.135: Este
ntotdeauna dificil s se
disting contribuia pe care
oaduc serviciile de asisten
medical la ameliorarea
sntii de mbuntirile
generale nregistrate n
situaia socioeconomic. Acest
lucru este cu att mai adevrat
n cazul Republicii Moldova,
care are opopulaie relativ
mic, astfel nct anumite
tendine observate n timp
trebuie s fie tratate cu
pruden.
38 Ibidem, p.136: Este dificil s se
evalueze calitatea per
ansamblu afurnizrii de
servicii de sntate, deoarece
datele necesare pentru aceti
indicatori nu se colecteaz
sistematic i nu sunt puse de
regul la dispoziia publicului.
De exemplu, nu se recurge, de
obicei, la indicatori de
msurare arezultatelor
raportate de pacieni i nu se
colecteaz ratele de
mortalitate n spitale pentru
internrile de tip acut. De
asemenea, nu se colecteaz n
mod sistematic i nu se
analizeaz date privind
sigurana pacienilor. De
exemplu, dei se colecteaz, n
general, date privind
complicaiile postoperatorii,
acestea nu sunt defalcate n
funcie de cauze sau de
factorii care contribuie la
acestea i, prin urmare, ele nu
pot fi folosite ca indicatori
privind sigurana pacienilor.

Observaii

45

Serviciile publice de ap din Republica Moldova sunt n continuare deficitare.


Doar aproximativ 50% din populaie are acces la ap potabil curat, sectorul
este foarte subdezvoltat, cu ocapacitate instituional slab, iar capacitatea de
aciune amunicipalitilor n ceea ce privete gestionarea sistemelor i aserviciilor legate de ap este limitat. ntr-un raport din 2012 privind performana sectorului apei din Republica Moldova, Curtea de Conturi aacestei ri aconcluzionat
c: situaia privind aprovizionarea cu ap i canalizarea localitilor din republic
este alarmant i n impas. ntr-un alt raport din 2012, Curtea de Conturi aRepublicii Moldova aafirmat c: Pentru ca beneficiile scontate privind reabilitarea i
construcia sistemelor de aprovizionare cu ap potabil i canalizare s fie atinse
sunt necesare mbuntiri n gestionarea mijloacelor publice destinate realizrii
acestora, precum i asistemului de management n cadrul autoritilor publice
responsabile de implementarea proiectelor n domeniul vizat. Cu toate acestea,
un studiu recent realizat de OMS i de UNICEF arat c utilizarea surselor de ap i
serviciile de canalizare au cunoscut ombuntire ntre 1995i201539.

46

Valoarea adugat pe care oaduc fondurile puse la dispoziie prin sprijinul bugetar sectorial pentru bugetele naionale alocate diverselor sectoare poate s fie
una redus. Curtea aobservat c aceasta era situaia n cazul sprijinului bugetar
sectorial din domeniul sntii, ntruct bugetele naionale alocate acestui
domeniu, ajustate n funcie de inflaie, au sczut n cursul punerii n aplicare
aprogramului, n 2010i201140 (ase vedea exemplul2 din caseta4). Aceast
scdere abugetelor afost perceput ca un indiciu al prioritii sczute care se
acorda sectorului respectiv i apus sub semnul ntrebrii capacitatea Ministerului
Sntii de apune n aplicare politica naional de sntate. Un studiu publicat
de OMS n 2012 indica faptul c cheltuielile totale efectuate n domeniul sntii
erau n continuare foarte sczute n comparaie cu cele efectuate de alte ri europene, iar acest lucru alimitat n mod semnificativ volumul i calitatea pachetului de servicii furnizate 41.

47

i n cazul sprijinului bugetar sectorial acordat n domeniul apei, progresele


realizate au fost limitate din cauza perioadei electorale, afaptului c nu se alocau
fonduri de la bugetul naional pentru investiii n sector i aproblemelor de
gestionare din cadrul Ministerului Mediului (ase vedea, de asemenea, exemplul2
din caseta4). Aceast situaie ilustreaz ct este de important ca angajamentele
asumate n contextul operaiunilor de sprijin bugetar ale UE s fie reflectate
n bugetele de stat, prin alocarea fondurilor necesare pentru ca ministerele de
resort s poat ndeplini condiiile stabilite pentru plat.

23

39 Ase vedea OMS/UNICEF, Joint


Monitoring Project for Water
Supply and Sanitation
(Programul comun de
monitorizare al OMS/UNICEF
pentru alimentarea cu ap i
canalizare), iunie2015
(wssinfo.org).
40 Cheltuielile publice efectuate
n domeniul sntii au
sczut n termeni reali n 2010
i n 2011, conform majoritii
surselor [OMS, Areview of
health financing reforms in the
Republic of Moldova (Evaluarea
reformelor privind finanarea
sectorului sntii), 2012, p.4;
calcule cu date ajustate n
funcie de inflaie (indicele
preurilor de consum,
deflatorul PIB) realizate de
Banca Mondial (http://data.
worldbank.org/country/
moldova) i indicele preurilor
de consum calculat de Biroul
Naional de Statistic al
Republicii Moldova (http://
www.statistica.md)]. Conform
deflatorului PIB calculat de
Biroul Naional de Statistic,
cheltuielile n termeni reali au
nregistrat ouoar cretere n
2011.
41 Observatoruleuropean pentru
sisteme i politici de sntate,
un parteneriat sub egida OMS,
Republic of Moldova, Health
system review (Republica
Moldova Evaluarea
sistemului de sntate), Health
Systems in Transition, vol.14,
nr.7, 2012, p.43. Ase vedea, de
asemenea, OMS, Areview of
health financing reforms in the
Republic of Moldova, 2012, p.3:
Ponderea bugetului alocat de
guvern pentru sntate este
utilizat pe scar larg ca un
indiciu al prioritii acordate
de guvern sectorului sntii
n raport cu alte sectoare ale
economiei. Mesajul pe care l
transmite cu claritate aceast
informaie este cel al unei
importane sczute acordate
domeniului sntii.

24

Observaii

Proiectele au contribuit parial la consolidarea


administraiei publice

42 Unitatea naional de
coordonare este abilitat s
coordoneze asistena acordat
de donatori strini la nivel
naional.

48

n aceast seciune este examinat contribuia proiectelor la consolidarea administraiei publice n Republica Moldova. Aspectele asupra crora s-a ndreptat
atenia Curii au fost: concepia proiectelor, sprijinul adus de proiecte n ceea ce
privete programele de sprijin bugetar sectorial i sustenabilitatea rezultatelor
(ase vedea anexaIII).

Proiectele au fost relevante, dar analiza nevoilor afost


afectat de deficiene

49

Graficul2

UE aoferit un sprijin semnificativ pentru mbuntirea capacitii autoritilor


publice centrale ale Republicii Moldova n ceea ce privete gestionarea i coordonarea ajutorului acordat de UE. Acest sprijin afost direcionat, n special,
ctre Cancelaria de Stat, care avea calitatea de unitate naional de coordonare 42
pentru fondurile UE. Acest tip de asisten prezint relevan, date fiind limitrile
care afecteaz autoritile din Republica Moldova n ceea ce privete gestionarea fondurilor, aa cum au demonstrat-o, de exemplu, dificultile pe care le-au
ntmpinat aceste autoriti la elaborarea proiectelor de nfrire instituional
(ase vedea graficul2).

Proiecte de nfrire instituional planificate i proiecte efectiv executate


n perioada2007-2010 (n milioane de euro)
8
7
6
5
Proiecte planificate

Sumele utilizate

3
2
1
0

2007

2008

Sursa: Sistemul informaional comun RELEX (CRIS).

2009

2010

Observaii

50

Aa cum reiese din anexaIII (ntrebarea1.1), Curtea aconstatat c analizele nevoilor realizate pentru proiecte au fost, per ansamblu, satisfctoare: doar dou
proiecte din eantionul de audit s-au bazat pe oanaliz insuficient. Totui, n
cazul anou proiecte, analiza afost afectat de deficiene pariale, ceea ce acondus la proiecte acror concepie nu corespundea pe deplin nevoilor sau obiectivelor administraiei Republicii Moldova.

51

n unele cazuri, aceste neajunsuri au putut fi remediate pe parcursul implementrii proiectelor sau ntr-un stadiu ulterior. n cazul proiectului de asisten tehnic nr.13 (ase vedea anexaIII), consultantul adepus eforturi pentru aadapta
termenii iniiali de referin dup trecerea ctorva luni de la demararea proiectului, n urma consultrilor cu Curtea Suprem de Justiie, cu Consiliul Superior
al Magistraturii, cu instanele regionale i cu ali donatori43. n cazul proiectului
EUHLPAM, n fazeleIi II, delegaia UE nu aefectuat oanaliz structurat anevoilor pentru aconfirma nevoile reale i problemele cu care se confrunta administraia Republicii Moldova, astfel nct s le ierarhizeze n mod eficace ntr-o
ordine aprioritilor i s se concentreze asupra lor. Aceast sarcin afost lsat
la latitudinea diferiilor consultani. Avnd n vedere c nu existau proceduri de
predare aresponsabilitilor, fiecare consultant afost nevoit s efectueze propria
analiz anevoilor. Cu toate acestea, n fazaIII aproiectului s-a acordat mai mult
atenie acestor analize.

Proiectele nu erau ntotdeauna bine coordonate cu


programele de sprijin bugetar sectorial

52

Urmtoarele dou subseciuni analizeaz coordonarea dintre sprijinul bugetar


sectorial i dou tipuri de proiecte. Prima subseciune examineaz asistena tehnic furnizat pentru sprijinul bugetar sectorial, prevzut n acordurile de finanare aferente acestui sprijin (ase vedea punctul7 i graficul1), iar cea de adoua
se concentreaz pe alte proiecte de asisten tehnic i de nfrire instituional
(ase vedea punctul8).

25

43 Dousprezece dintre
activitile enumerate n
termenii iniiali de referin au
fost considerate anu mai
prezenta relevan, ca urmare
ascderii cererii din partea
beneficiarului.

26

Observaii

Asistena tehnic consacrat n mod special sprijinului bugetar


sectorial n vederea dezvoltrii capacitii administrative afost
furnizat tardiv din cauza procedurilor de contractare

53

Comisia aoferit asisten tehnic specific, n cele patru acorduri de finanare


auditate, cu scopul de aajuta administraia Republicii Moldova n demersurile
de implementare asprijinului bugetar sectorial. Explicaia pentru oastfel de
asisten rezid n faptul c guvernele rilor partenere sunt adesea afectate de
constrngeri n materie de capacitate instituional, care pot mpiedica punerea
n aplicare astrategiei susinute cu ajutorul sprijinului bugetar sectorial.

54

Tabel

Cu toate acestea, asistena tehnic n cauz nu este sincronizat cu programul


principal de sprijin bugetar. Ea poate fi demarat numai dup ce afost semnat
acordul de finanare pentru programul de sprijin bugetar sectorial, astfel nct,
avnd n vedere intervalul de timp necesar pentru procedurile de achiziii publice
i de contractare, furnizarea asistenei tehnice ncepe la cteva luni dup lansarea
programului principal (ase vedea tabelul).

Decalajul dintre sprijinul bugetar i asistena tehnic specific acestuia, n cazul


contractelor care au fcut obiectul auditului1
Program SBS

Asistena tehnic prevzut n


acordul de finanare pentru SBS
(n milioane de euro)

Sntate

3,15

februarie2009

iunie2010

16luni

Justiie

1,8

iunie2013

nu s-a semnat un contract

Reformele politicii n materie de


finane publice

octombrie2014

octombrie2015

12luni

Ap

august2009

septembrie2011

25de luni

Demararea operaiunilor
nceperea programului SBS (semde asisten tehnic (semnarea acordului de finanare)
narea contractului)

Interval de timp

1 Doar asisten tehnic pus la dispoziie n mod specific prin intermediul unei finanri de sprijin bugetar sectorial. Exist alte proiecte n acelai sector, de
exemplu, n sectorul justiiei.
2 Aceast sum este utilizat pentru finanarea misiunilor de evaluare nainte de plata tranelor.
Sursa: Sistemul informaional comun RELEX (CRIS).

Observaii

55

Acest decalaj aavut un impact negativ asupra implementrii sprijinului bugetar sectorial acordat n domeniul sntii i acelui acordat n domeniul apei,
deoarece capacitatea administrativ naional nu afost suficient pentru aputea
gestiona programele. n cazul sprijinului bugetar sectorial din domeniul sntii,
anumite condiii nu au fost ndeplinite din cauza demarrii tardive aasistenei
tehnice. n cazul sprijinului bugetar sectorial din domeniul apei, raportul de monitorizare din 2012 semnaleaz c omai bun sincronizare n timp ntre asistena
tehnic planificat i sprijinul bugetar sectorial ar fi mai benefic i ar asigura succesul implementrii. n raportul su final, contractantul arecomandat ca asistena
tehnic s precead sprijinul bugetar, i nu invers, cum s-a ntmplat.

Nu s-a recurs ntotdeauna la alte proiecte de asisten tehnic i de


nfrire instituional pentru apregti sau asusine programele
de sprijin bugetar sectorial

56

Delegaia UE aacordat oatenie deosebit crerii de sinergii ntre sprijinul bugetar sectorial i proiectele care vizau acelai sector. n general, s-a recurs la programe de nfrire instituional i de asisten tehnic pentru aveni n completarea
programelor de sprijin bugetar sectorial. Acesta afost cazul, de exemplu, al unui
program privind zonele rurale (chiar dac acest program nu afcut obiectul
auditului Curii). De asemenea, acest gen de proiecte a pregtit terenul pentru
sprijinul bugetar sectorial, de exemplu n cazul unui program privind zona de
liber schimb. Nu n ultimul rnd, patru proiecte de asisten tehnic n sectorul
justiiei au rspuns unor nevoi nrudite cu cele care au fost abordate de sprijinul
bugetar (ase vedea proiectele nr.12-14 din anexaIII).

57

n pofida acestor eforturi, n cazurile care au fost auditate, nu s-a recurs ntotdeauna la astfel de proiecte pentru apregti sau asusine programele de sprijin
bugetar sectorial (ase vedea punctele58-63 i caseta6). Principalele modaliti
de acordare aasistenei care au fost privilegiate de Comisie au fost sprijinul bugetar i nfrirea instituional, chiar dac nevoia de asisten tehnic era marcat i
chiar dac exista ocerere ridicat n acest sens din partea guvernului, n special n
domeniile n care s-a planificat ulterior acordarea unui sprijin bugetar, cu scopul
de ase pregti terenul n vederea obinerii unor rezultate mai bune.

27

Caseta6

Observaii

28

Cursurile de formare afuncionarilor moldoveni cu privire la sprijinul bugetar au


fost organizate tardiv
Prima sesiune de formare veritabil pe tema sprijinului bugetar adresat funcionarilor din Republica Moldova afost organizat n luna martie2014, prin intermediul unui proiect de asisten tehnic cu ovaloare de
40000deeuro (ase vedea proiectul nr.9 din anexaIII). La momentul respectiv, se acorda deja sprijin bugetar
Republicii Moldova de mai bine de apte ani.
Cursul de formare, care s-a derulat pe parcursul aase zile i de care au beneficiat 24de funcionari, apus n
eviden faptul c acetia aveau onelegere limitat aacestei modaliti de acordare aajutorului. Participanii
nu au nregistrat progrese semnificative, ntruct notele obinute de acetia la testele iniiale i la cele finale
au crescut de la 3,2 la doar 3,9 din 10puncte. Notele au cunoscut chiar onrutire n patru dintre cele zece
domenii evaluate.
Acest rezultat limitat nu afost analizat n mod aprofundat i nu s-au luat msuri n urma lui, avnd n vedere c
nu s-a mai organizat de atunci niciun alt curs veritabil de formare pe tema sprijinului bugetar. Totui, Comisia
aorganizat, n Republica Moldova, oserie de mese rotunde i de prezentri cu odurat de ojumtate de zi.

58

n 2011, Comisia afinanat oevaluare exante asectorului justiiei, evaluare care


arecomandat s se pun accentul pe asistena tehnic drept metod principal
de acordare aajutorului nainte de programarea sprijinului bugetar sectorial. Furnizarea unei asistene tehnice prealabile este necesar, deoarece nu ar fi posibil
elaborarea de ctre guvern aunei strategii de reform n domeniul justiiei fr
coordonarea cu sistemul judiciar, care este separat prin Constituie de puterea
executiv. n 2011, la momentul conceperii strategiei de reform asectorului
justiiei, deficienele constatate n eforturile de coordonare pe plan naional ale
puterii executive au pus sub semnul ntrebrii capacitatea acesteia de aveni
cu ostrategie de reform coerent cu care sistemul judiciar s fie pe deplin de
acord.

59

n urma acestei evaluri, au fost planificate, ncepnd cu 2011, patru proiecte


de asisten tehnic n sectorul justiiei, dar acestea au fost ntrziate din cauza
constrngerilor legate de personal din cadrul delegaiei UE. Unul dintre proiecte
afost demarat cu dou luni nainte de semnarea contractului de finanare pentru
sprijin bugetar sectorial, n luna aprilie2013, n timp ce celelalte trei au nceput
18luni mai trziu (ase vedea proiectele nr.12-14 din anexaIII).

Observaii

60

Strategia de reform asectorului justiiei din Republica Moldova afost adoptat


n 2011 n scopul ndeplinirii condiiilor de eligibilitate pentru sprijinul bugetar
sectorial. Punerea sa n aplicare este ngreunat de progresele inadecvate realizate n reforma parchetului i de sprijinul insuficient din partea sistemului judiciar.
Onou iniiativ de reform, elaborat de Consiliul Superior al Magistraturii i de
Curtea Suprem de Justiie, afost prezentat public n luna mai2015, cu sprijinul
logistic al proiectului de asisten tehnic nr.13.

61

Prin proiectul de asisten tehnic nr.12 se ofer asisten unor grupuri de lucru
pentru revizuirea previziunilor bugetare pentru strategia de reform asectorului justiiei i pentru explicarea condiiilor specifice aferente sprijinului bugetar
sectorial (ase vedea punctele27 i 31). Acest proiect de asisten tehnic constituie un exemplu de adaptare flexibil la nevoile suplimentare care au aprut n
legtur cu implementarea unui program de sprijin bugetar sectorial, n pofida
faptului c un astfel de sprijin nu fusese prevzut n mod expres n contractul
iniial al proiectului.

62

Sectorul gestiunii finanelor publice ofer mai multe exemple de implementare adiferite tipuri de sprijin, cum ar fi SIGMA44, asistena tehnic, proiectele de
nfrire instituional i sprijinul bugetar sectorial. Proiectele de nfrire instituional privind achiziiile publice i controlul financiar intern s-au ncheiat n 2012
i, respectiv, n 2013, iar rapoartele ntocmite n urma proiectelor au subliniat
necesitatea consolidrii rezultatelor acestora (ase vedea proiectele nr.2 i 4 din
anexaIII). Eforturile depuse n aceste domenii continu, cu ajutorul SIGMA i al
dialogului n materie de politici. Cu toate acestea, condiiile specifice stipulate
pentru sprijinul bugetar sectorial acordat pentru reformele politicii n materie de
finane publice nu abordeaz aceste deficiene. Oserie de consultani finanai
de UE (n cadrul proiectului EUHLPAM) au fost trimii pe teren n instituiile care
prezentau relevan pentru gestiunea finanelor publice, cum ar fi Inspectoratul
Fiscal de Stat, dar niciunul dintre acetia nu afost detaat n vreuna dintre cele
trei instituii implicate n implementarea programului de sprijin bugetar sectorial
(Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor, Parlamentul).

63

Cu toate acestea, ncepnd cu 2014, Comisia aacordat mai mult atenie crerii
de sinergii ntre sprijinul bugetar sectorial i proiecte, dup cum odemonstreaz
un proiect de nfrire instituional implementat la Curtea de Conturi aRepublicii Moldova (ase vedea proiectul nr.5 din anexaIII) i detaarea planificat pe
lng Parlament aunui consultant EUHLPAM n 2016.

29

44 SIGMA (Support in Governance


and Management sprijin
pentru mbuntirea
guvernanei i agestionrii)
constituie oiniiativ comun
aUE i aOCDE. Experii SIGMA
furnizeaz asisten n ase
domenii-cheie din
administraia public
(http://www.sigmaweb.org))

Observaii

Din cauza lipsei de voin politic i aaltor factori externi,


rezultatele nu au fost ntotdeauna sustenabile

64

n general, proiectele au produs realizrile scontate. Printre exemplele de realizri


concrete se pot enumera: oplatform online pentru monitorizarea activitilor
desfurate de organizaiile societii civile din Republica Moldova, furnizarea de
consiliere strategic pentru diferite ministere, un proiect de lege privind ajutoarele de stat sau un manual de proceduri de gestionare aajutorului acordat de UE.

65

Preocuprile care exist privesc sustenabilitatea rezultatelor obinute cu ajutorul proiectelor, cauzele aflate la originea acestor preocupri fiind adesea legate
de voina politic insuficient din partea autoritilor naionale de aremedia
problema anumitor obstacole care mpiedic consolidarea autoritilor publice
(ase vedea caseta7). Dup cum se poate vedea din anexaIII (ntrebarea1.3), au
existat preocupri pariale n cazul ajumtate dintre cele paisprezece proiecte
evaluate i preocupri considerabile pentru restul proiectelor.

66

Comisia aoferit asisten tehnic pentru sprijinirea Cancelariei de Stat aRepublicii Moldova, n contextul proiectului TTSIB (ase vedea caseta7), n perioada2011-2013. Dei scopul acestui proiect era de aconsolida capacitatea Cancelariei de Stat de aasigura un leadership tehnic n ceea ce privete identificarea,
pregtirea i implementarea activitilor finanate de asistena extern, consultanii TTSIB au furnizat i servicii care nlocuiau parial sarcinile operaionale
ale personalului Cancelariei de Stat. n rapoartele aferente proiectului TTSIB se
afirma c, dei au fost obinute multe dintre rezultatele preconizate, Cancelaria
de Stat nu avea ocapacitate suficient pentru a-i exercita atribuiile, pentru
aabsorbi cursurile de formare sau pentru apune n aplicare abilitile dobndite.

67

ntruct aconstatat, n proiectele anterioare, lipsa unor elemente de sustenabilitate, delegaia UE ancurajat, ca bun practic, elaborarea, n fazaIII, aunor
strategii de ieire att pentru proiectul EUHLPAM, ct i pentru proiectul TTSIB.
Scopul acestor strategii era de ase garanta c fiecare consultant urma s abordeze problemele legate de sustenabilitate nainte de plecare. Cu toate acestea, n
cazul proiectului TTSIB, strategia nu afost pus n aplicare, deoarece autoritile
moldovene au considerat c aceasta ar fi consumat prea multe resurse.

30

Caseta7

Observaii

31

Probleme legate de sustenabilitate n cazul proiectului de asisten tehnic pentru


sprijinirea Republicii Moldova n vederea consolidrii capacitii de aplicare
aprogramelor de ajutoare (proiect n valoare de 1,9milioane de euro)
Un proiect de asisten tehnic aoferit sprijin Cancelariei de Stat aRepublicii Moldova n vederea coordonrii
generale aajutorului acordat de UE i, mai precis, n vederea dezvoltrii capacitii pentru aplicarea instrumentului de nfrire instituional i ainstrumentelor TAIEX45 i SIGMA, precum i n vederea pregtirii i
apunerii n aplicare aprogramului complex de consolidare instituional (proiectul TTSIB, ase vedea proiectul
nr.6 din anexaIII).
Dup finalizarea proiectului, n 2013, oparte din funcia de coordonare aajutorului UE afost transferat de
la Cancelaria de Stat la Ministerul Afacerilor Externe. Autoritile Republicii Moldova nu au asigurat pstrarea cunotinelor acumulate de-a lungul anilor de Cancelaria de Stat, prin transferul de personal calificat ori
prin instruirea personalului din cadrul ministerului. Delegaia UE aprogramat un proiect de asisten tehnic
pentru minister, dei de oamploare mai mic dect proiectul TTSIB. Exist planuri n curs de amuta funcia
de coordonare napoi la Cancelaria de Stat, dar oproporie considerabil din personalul cancelariei aprsit
instituia dup 2013.
45 TAIEX este Instrumentul de asisten tehnic i schimb de informaii al Comisiei Europene. Prin intermediul acestuia se ofer sprijin
administraiilor publice n ceea ce privete apropierea, aplicarea i asigurarea respectrii legislaiei UE, precum i n ceea ce privete facilitarea
schimbului de bune practici la nivelul UE.

Concluzii i recomandri

68

UE ntmpin dificulti semnificative n ceea ce privete implementarea asistenei n Republica Moldova. Instabilitatea politic i macroeconomic, guvernana
defectuoas i capacitatea slab aadministraiei publice reduc n mod considerabil marja de manevr de care dispune Comisia pentru ncurajarea reformelor.

69

Curtea aexaminat dac asistena acordat de UE Republicii Moldova acontribuit


n mod eficace la consolidarea administraiei publice. n acest scop, Curtea aevaluat modul n care Comisia aconceput i aimplementat ajutorul financiar acordat
prin programele de sprijin bugetar sectorial, pe de oparte, i prin proiecte tradiionale, pe de alt parte. Auditul avizat oserie de proiecte, precum i sprijinul
bugetar sectorial care afost acordat n domeniile care beneficiaz de proporia
cea mai mare asprijinului din partea UE: justiie, finane publice, sntate i ap.

70

Pe baza activitilor de audit efectuate, Curtea concluzioneaz c asistena acordat de UE acontribuit doar parial la consolidarea administraiei publice. Oparte
dintre deficienele observate se pot explica prin aciunea unor factori externi.
Alte deficiene pot fi imputate neajunsurilor existente la nivelul concepiei i al
implementrii programelor i proiectelor care au fcut obiectul auditului.

71

ntruct se nregistraser puine progrese n sectoarele ctre care afost direcionat sprijinul bugetar, concluzia Curii este c acesta aavut un impact limitat
asupra consolidrii administraiei publice (ase vedea punctele38-47).

72

De asemenea, aa cum aconstatat Curtea, Comisia ar fi putut s reacioneze mai


rapid atunci cnd s-au materializat riscurile pe care le implica sprijinul acordat.
Programele nu au fost suficient de bine aliniate la strategiile Republicii Moldova
(ase vedea punctele13-28).

73

Beneficiile poteniale ale programelor au fost reduse din cauza faptului c principiul condiionalitii nu afost exploatat n mod suficient: unele dintre condiiile
specifice au fost ndeplinite ntre faza de negociere aprogramului i nceperea
acordrii sprijinului bugetar sectorial sau nu erau direct msurabile. Comisia ar fi
putut da dovad de mai mult strictee atunci cnd aevaluat respectarea condiiilor pentru efectuarea plii tranelor (ase vedea punctele29-34). De asemenea,
acordarea unor fonduri suplimentare ca stimulent nu era justificat pe deplin
(ase vedea punctele35-37).

32

Concluzii i recomandri

74

Modul n care au fost concepute proiectele afost considerat, n general, afi


relevant. Asistena UE canalizat prin intermediul acestora afost parial eficace n
ceea ce privete consolidarea administraiei publice.

75

Sfera de aplicare aproiectelor i programarea lor n timp nu au fost ntotdeauna


bine coordonate cu programele de sprijin bugetar sectorial (ase vedea punctele52-63). Furnizarea unei asistenei tehnice specifice pentru sprijinul bugetar
n vederea dezvoltrii capacitii administrative anceput abia dup trecerea
ctorva luni de la demararea programului principal de sprijin bugetar. Nu s-a recurs ntotdeauna la alte proiecte de asisten tehnic i de nfrire instituional
(twinning) pentru apregti sau asusine programele de sprijin bugetar.

76

n general, proiectele au produs realizrile scontate. Cu toate acestea, din cauza


lipsei de voin politic i aaltor factori externi, rezultatele nu au fost ntotdeauna sustenabile (ase vedea punctele64-67).

77

Pe baza concluziilor prezentate mai sus, Curtea formuleaz urmtoarele


recomandri.

Recomandarea1
Atenuarea riscurilor asociate operaiunilor de sprijin bugetar
Comisia ar trebui s aplice cu mai mult rigurozitate msurile existente n contextul sistemului de alert timpurie astfel nct s previn sau s diminueze riscurile
i ar trebui s stabileasc n mod mai clar aciunile care se impun n cazul materializrii riscurilor respective. Aceste aciuni ar trebui s fie ntreprinse n timp util.

Recomandarea2
Alinierea programelor de sprijin bugetar sectorial la
ostrategie naional de reform bine conceput
Comisia ar trebui s coreleze mai bine programele de sprijin bugetar cu strategiile naionale. Programarea n timp aajutorului acordat ar trebui s fie structurat,
asigurndu-se c exist oagend naional de reform bine definit. Comisia ar
trebui s evalueze n special relevana i credibilitatea strategiei rii n raport cu
resursele financiare i instituionale disponibile.

33

34

Concluzii i recomandri

Recomandarea3
Consolidarea utilizrii condiiilor i aindicatorilor de
performan
Comisia ar trebui s mbunteasc modul n care utilizeaz condiionalitatea.
Acest lucru ar trebui s presupun: (i)stabilirea unor condiii clare i pertinente i
aunor indicatori de performan pentru aevalua mai bine rezultatele i pentru
aputea demonstra obinerea acestora; i (ii)oreacie ferm, proporional i rapid n cazul n care guvernul Republicii Moldova nu d dovad de un angajament
suficient n ceea ce privete respectarea condiiilor convenite.

Recomandarea4
Stabilirea unei legturi mai explicite ntre fondurile
suplimentare acordate ca stimulent i progresele demonstrate
Acordarea de fonduri ca stimulent ar trebui s se bazeze pe oaplicare mai strict
ametodologiei existente.

Recomandarea5
Coordonarea proiectelor cu programele de sprijin bugetar
sectorial
Comisia ar trebui s recurg n mod mai sistematic la proiecte pentru apregti
sau pentru asusine programele de sprijin bugetar sectorial. Asistena tehnic
consacrat sprijinului bugetar sectorial ar trebui s fie mai bine programat n
timp pentru aputea susine programele de sprijin bugetar sectorial nc de la
demararea acestora.

Recomandarea6
Asigurarea sustenabilitii proiectelor
Comisia ar trebui s se asigure c aspectele legate de sustenabilitate sunt ncorporate n planificarea tuturor proiectelor, evalund n mod mai sistematic capacitatea i angajamentul politic al autoritilor publice de aasigura durabilitatea
rezultatelor proiectelor.
Prezentul raport afost adoptat de CameraIII, condus de domnul Karel PINXTEN,
membru al Curii de Conturi, la Luxemburg, n edina sa din 19aprilie2016.

Pentru Curtea de Conturi

Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA


Preedinte

35

AnexaI

Anexe

Lista contractelor auditate


Proiecte
Anul
contractului

Stadiul
proiectului

Suma
pltit
planificat Suma
(n
euro)
(n euro)

Denumirea contractului

Reforma sectorului justiiei


2009

nchis

Suport Republicii Moldova n perfecionarea sistemului penitenciar i reforme penale

850500

850500

2010

nchis

Evaluarea supremaiei legii i administrrii justiiei pentru programarea sectorial extins

198193

198193

2011

nchis

Sprijin pentru formularea sprijinului bugetar sectorial i pregtirea achiziiilor n sectorul


justiiei

139304

139304

2012

n derulare

Sporirea responsabilitii guvernului prin monitorizarea reformei n sectorul justiiei

274105

246695

2013

n derulare

Suport n coordonarea reformei n domeniul justiiei n Republica Moldova

2231800

1476324

2014

n derulare

Sporirea eficienei, aresponsabilitii i atransparenei instanelor judectoreti n


Republica Moldova

2078700

709357

2014

n derulare

Proiectul de susinere ainvestigaiilor preliminare, aurmririi penale i aprrii

2007500

872085

7780102

4492458

114474

114474

3152441

3152441

Alte sectoare ale administraiei publice centrale


2009

nchis

Programul de suport pentru reformele politicii finanelor publice din Republica Moldova

2010

nchis

Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica Moldova


(EUHLPAM)

2010

nchis

Sprijin pentru sistemul de achiziii publice n Republica Moldova

914008

914008

2011

nchis

926244

926244

2011

nchis

111370

111370

2011

n derulare

2853790

2832718

2011

nchis

Suport n implementarea politicii privind concurena i ajutorul de stat n Republica


Moldova
Sprijin pentru punerea n aplicare aprogramului complex de consolidare instituional n
Republica Moldova
Susinerea Guvernului Moldovei n domeniul anticorupiei, reformei Ministerului
Afacerilor Interne, inclusiv apoliiei i proteciei datelor cu caracter personal
Asisten tehnic pentru asprijini guvernul Republicii Moldova n consolidarea capacitilor de utilizare ainstrumentelor Twinning, TAIEX i SIGMA i oferirea suportului n
pregtirea i implementarea programului de consolidare instituional (CIB)

1900859

1900859

2011

nchis

Consolidarea managementului financiar public n Republica Moldova

1369926

1369926

2012

nchis

2864015

2864015

2013

n derulare

Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica MoldovaII


(EUHLPAMII)
Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica MoldovaIII
(EUHLPAMIII)

2977291

2840539

2013

n derulare

Curs de formare privind sprijinul bugetar al UE pentru Republica Moldova

39148

37533

2014

n derulare

Consolidarea capacitilor de gestionare aprogramelor de consolidare acapacitilor


instituionale ale UE

225018

211448

2014

n derulare

Consolidarea i ntrirea auditului public extern n Republica Moldova

1598069

779546

19046653

18055121

26826755

22547579

Total

36

Anexa I

Anexe

Proiecte
Anul
contractului

Stadiul
proiectului

Suma
pltit
planificat Suma
(n euro)
(n euro)

Denumirea contractului

Administraie public funcii transversale


2013

n derulare

Sprijin pentru sectorul justiiei

58 200 000

28 200 000

2014

n derulare

Sprijin pentru reformele politicii n materie de finane publice n Republica Moldova

33 000 000

8 000 000

91 200 000

36 200 000

Administraie public furnizarea de servicii publice


2009

nchis

Program de sprijin al politicii sectoriale n domeniul sntii

43 114 336

43 114 336

2009

nchis

Program de sprijin al politicii sectoriale n domeniul apei Programul anual de aciune pe


2009 al IEVP

35 777 200

35 777 200

2010

nchis

Asisten tehnic pentru sprijinul bugetar sectorial pentru sectorul sntii

2 992 753

2 992 753

2010

n derulare

Reabilitarea sistemului de ap n raionul Nisporeni, Republica Moldova

5 000 000

4 500 000

2011

n derulare

2 771 010

1 611 437

2012

nchis

5 000 000

5 000 000

2013

nchis

Asisten tehnic pentru implementarea programului de sprijin al politicii sectoriale n


domeniul apei
Programul de sprijin al politicii sectoriale n domeniul apei Programul anual de aciune
pe 2009 al IEVP Actul adiional 01 la Acordul de finanare2009/020-520 (5milioane de
euro suplimentari pentru componenta de sprijin bugetar)
Programul de integrare i cooperare n cadrul Parteneriatului estic Moldova intensificarea Programului de sprijin al politicii sectoriale n domeniul sntii (2008/19655)

6 000 000

6 000 000

100 655 299

98 995 726

Total

191 855 299

135 195 726

Total general

218 682 054

157 743 305

37

2.1. Au fost bine concepute programele de


sprijin bugetar sectorial?
2.2. Au fost implementate n mod corespunztor
programele de sprijin bugetar sectorial?

ntrebarea de audit2: Au contribuit programele de sprijin bugetar sectorial n mod eficace la consolidarea administraiei publice?

Sinteza evalurilor pentru contractele de sprijin bugetar sectorial incluse n


eantionul de audit

2.3. Au produs programele de sprijin


bugetar sectorial rezultate tangibile
i sustenabile?

AnexaII

Anexe

Denumirea contractului

Sprijin pentru reformele politicii n materie


de finane publice n
Republica Moldova

Sprijin pentru
reformele sectorului justiiei

Program de
sprijin al politicii
sectoriale n
domeniul apei

Durata contractului, n luni

60

72

108

Programul de
sprijin bugetar
sectorial Programul de sprijin
al politicii sectoriale n domeniul
sntii
60

ANUL CONTRACTULUI

2014

2013

2009

2009

program n desfurare

program n
desfurare

Programul acontribuit la ostrategie global clar


SBS s-a bazat pe prioriti naionale clar formulate
Obiectivele programului corespund prioritilor naionale
Riscurile politice i economice au fost evaluate ca fiind reduse nainte de
acordarea SBS
Riscul fiduciar afost atenuat prin intermediul unei evaluri exante
acosturilor reformei
Existau motive documentate clare, obiective i relevante care justificau
utilizarea SBS ca modalitate de ajutor
Evalurile anterioare/leciile nvate au fost luate n considerare
Administraia Republicii Moldova aimplementat n integralitate i la timp
programul
Asistena tehnic afost bine direcionat i furnizat la timp i acreat
capaciti sustenabile
Tranele au fost pltite numai atunci cnd au fost ndeplinite condiiile

nu se aplic
nu afost pltit
nicio tran variabil

Obiectivele erau msurabile n mod direct


Suplimentarea bugetelor era justificat

nu se aplic

Cadrul de monitorizare include obiective SMART i indicatori msurabili


Existau informaii disponibile pentru astabili valori de referin i pentru
amonitoriza/evalua progresele
Monitorizarea i evaluarea erau continue
Au fost ntreprinse aciuni corective pentru areaduce programul pe calea
cea bun, atunci cnd afost necesar

program n desfurare

Rezultatele/realizrile preconizate au fost obinute

program n desfurare

Condiiile au stimulat n mod eficace reformele

nu afost pltit
nicio tran variabil

Programul aavut un impact pozitiv asupra capacitii administrative

program n desfurare

SBS aoferit sprijin relevant i acreat capaciti sustenabile n administraia


Republicii Moldova
Aciunile finanate vin n mod clar n completarea iniiativelor demarate de
Republica Moldova nainte de acordarea ajutorului

program n desfurare

Efectele SBS sunt cele care au fost preconizate

program n desfurare

Legend: Au fost utilizate urmtoarele calificative:


criteriu ndeplinit

criteriu parial ndeplinit

program n
desfurare
program n
desfurare
program n
desfurare
program n
desfurare
program n
desfurare
program n
desfurare

criteriu nendeplinit

38

AnexaIII

Anexe

Sinteza evalurilor pentru contractele aferente proiectelor incluse n eantionul de audit

Durata
Nr. crt. ANUL CON- contracproiect TRACTULUI tului, n
luni

Denumirea contractului

2009

Asisten tehnic Sprijin pentru reformele politicii n materie de finane publice n Republica Moldova

2010

24

nfrire instituional Sprijin pentru sistemul de achiziii publice

2011

30

Asisten tehnic Susinerea Guvernului Moldovei n domeniul anticorupiei i al reformei Ministerului Afacerilor Interne
(componentaIII)

2011

24

nfrire instituional Consolidarea managementului financiar public

2014

24

nfrire instituional Consolidarea i ntrirea auditului public extern

2011

38

Asisten tehnic Sprijinirea guvernului Republicii Moldova n consolidarea capacitilor de utilizare ainstrumentelor Twinning, TAIEX i
SIGMA i oferirea suportului n pregtirea i implementarea programului de consolidare instituional (CIB) (proiectul TTSIB)

2011

21

nfrire instituional Suport n implementarea politicii privind concurena i ajutorul de stat

2011

Studiu Sprijin pentru implementarea programului de consolidare instituional

2014

Asisten tehnic Curs de formare privind sprijinul bugetar al UE pentru guvernul Republicii Moldova

10

2014

12

Asisten tehnic Consolidarea capacitilor de gestionare aprogramelor de consolidare acapacitilor instituionale ale UE

11

2012

24

Sporirea responsabilitii guvernului prin monitorizarea reformei n sectorul justiiei (PromoLex)

12

2013

36

Asisten tehnic Sprijin n coordonarea reformei n domeniul justiiei n Republica Moldova

13

2014

36

Asisten tehnic Sporirea eficienei, aresponsabilitii i atransparenei instanelor judectoreti n Republica Moldova (ATRECO)

14

2014

36

Asisten tehnic Susinerea investigaiilor preliminare, aurmririi penale i aprrii

15

2009

24

nfrire instituional perfecionarea sistemului penitenciar

16

2010

26,5

Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica MoldovaI (EUHLPAMI)

17

2012

20

Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica MoldovaII (EUHLPAMII)

18

2013

18

Misiunea Uniunii Europene de Consiliere n Politici Publice pentru Republica MoldovaIII (EUHLPAMIII)

19

2010

18

Evaluarea supremaiei legii (activitate de consultan)

20

2011

17

Sprijin pentru elaborarea SBS (activitate de consultan)

39

Anexe

ntrebarea de audit1: Au contribuit proiectele n mod eficace la consolidarea administraiei publice?

Cadrul de monitorizare
include obiective
SMART i indicatori
msurabili

Exist informaii
disponibile pentru
astabili valori de
referin i pentru
amonitoriza/evalua
progresele

Monitorizarea i
evaluarea erau
continue

Au fost ntreprinse
aciuni corective pentru
areaduce proiectul pe
calea cea bun, atunci
cnd afost necesar

Rezultatele/realizrile
preconizate au fost
obinute

Poate fi stabilit
ocorelaie ntre
proiect i evoluia per
ansamblu acapacitii
administrative

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se
aplic

Nu se aplic

Nu se
aplic

Nu se aplic

proiect n
desfurare

Aciunile finanate
vin n completarea
iniiativelor demarate
de Republica Moldova
nainte de acordarea
ajutorului

Exist sinergii sau


ocoordonare cu
programele de sprijin
bugetar sectorial n
curs
Nu se aplic

Proiectul aoferit sprijin


relevant i acreat
capaciti sustenabile n administraia
Republicii Moldova

1.3.Au produs proiectele rezultate tangibile i


sustenabile?

1.2.Au fost bine implementate proiectele?


Administraia
Republicii Moldova
aimplementat n
integralitate i la timp
proiectul

Evalurile anterioare/
leciile nvate au fost
luate n considerare

La baza proiectului
astat oanaliz
anevoilor

1.1.Au fost
bine concepute
proiectele?

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

proiect n
desfurare
proiect n
desfurare
proiect n
desfurare

proiect n
desfurare

proiect n
desfurare
proiect n
desfurare
proiect n
desfurare

Nu se aplic

Nu se
aplic
Nu se
aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Nu se aplic

Legend: Au fost utilizate urmtoarele calificative:


criteriu ndeplinit

Nu se
aplic
Nu se
aplic

Nu se aplic
Nu se aplic

criteriu parial ndeplinit

Nu se
aplic
Nu se
aplic

criteriu nendeplinit

Rspunsurile Comisiei i ale


SEAE

40

Sintez
V

Comisia subliniaz c s-au nregistrat progrese, dei pariale, n dou din cele patru sectoare auditate care beneficiaz de
sprijin bugetar (sectorul apei i cel al sntii), n timp ce n celelalte dou sectoare (justiie i reforma politicii privind
finanele publice) se afl n desfurare programe mai recente i, prin urmare, rezultatele acestora nu pot fi nc evaluate.
Reacia Comisiei la riscurile care s-au profilat afost, de fapt, prompt innd cont de evoluia evenimentelor i de deciziile
interne adoptate, dup cum se indic n rspunsurile la punctele 13-28.
Referitor la plile de sprijin bugetar din Republica Moldova, n momentul de fa toate plile sunt suspendate pn
la ndeplinirea tuturor condiiilor generale, inclusiv acelor referitoare la stabilitatea macroeconomic i la transparena
bugetar. Un acord cu FMI este esenial n acest sens.
n ceea ce privete alinierea la strategiile naionale, Comisia nu are opercepie static i formalist asupra noiunii de
strategie. Comisia aacordat atenie elementelor fundamentale, de substan, pe care ar trebui s le ncorporeze ostrategie, adaptndu-se n acelai timp, n mod constant, cerinelor stringente impuse de programul de asociere ambiios i de
condiiile geopolitice dificile. Prin faptul c nu aezitat s extind cadrul de aplicare uneori restrns al anumitor strategii
naionale, Comisia demonstreaz n realitate c aasigurat valorificarea maxim acapacitii sale de condiionare aplilor
n scopul realizrii reformelor.
Comisia subliniaz c sprijinul bugetar, conceput ca omodalitate de ajutor, const ntr-un pachet cuprinztor de msuri,
inclusiv n aciuni de finanare, activiti de consolidare acapacitilor, dialog politic i indicatori de performan. Dialogul
politic, chiar n faza de elaborare aprogramului, poate avea un efect foarte benefic, acela de astimula adoptarea unor
msuri de ctre guvern nainte de transferarea vreunor fonduri.
Comisia subliniaz, de asemenea, c ndeplinirea parial acriteriilor de performan ar justifica efectuarea unor pli
pariale. Comisia recunoate c evaluarea sa ar fi putut fi mai strict, n special ntr-un anumit caz, ns aceast situaie nu
trebuie generalizat.
Comisia evideniaz c au fost acordate fonduri pe principiul mai mult pentru mai mult n urma unor analize interne.
Aceste decizii au fost luate de ctre Comisie n cadrul mandatului su de punere n aplicare aasistenei externe, pe
baza orientrilor politice oferite de SEAE, i au fost aprobate de statele membre, cu deplina respectare aprocedurii
comitologiei.

VI

Curtea observ, pe bun dreptate, c proiectele au fost bine concepute i eficiente i c acestea au produs rezultatele
scontate.
Comisia este de acord cu necesitatea coordonrii asistenei tehnice, aproiectelor de nfrire (twinning) i asprijinului
bugetar. Cu toate acestea, n contextul normelor financiare actuale, va exista ntotdeauna un decalaj ntre aciunile de
asisten tehnic sau de nfrire i operaiunile de sprijin bugetar.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

41

Introducere
05

Deficienele din administraia public, n special cele din sistemele finanelor publice sau cele legate de corupie, reprezint un obstacol n calea dezvoltrii, n general, i reduc eficiena ajutorului. Impactul posibil al acestor deficiene nu se
limiteaz la sprijinul bugetar. ns, n mod cert, progresele nregistrate n cadrul programelor de sprijin bugetar n ceea ce
privete sistemele de control financiar i de achiziii publice contribuie efectiv la diminuarea corupiei.

07

Comisia subliniaz c, pe lng asistena complementar furnizat n cadrul aceluiai program, exist numeroase cazuri
relevante n care se acord asisten specific proiectului ntr-o faz timpurie, naintea operaiunilor de sprijin bugetar.
n ceea ce privete programele auditate, aceast situaie este ntlnit cu precdere n sectorul justiiei, dar i n alte sectoare, cum ar fi cel al nvmntului profesional i tehnic, precum i n cazul Programului European pentru Agricultur i
Dezvoltare Rural pentru rile din vecintatea Uniunii Europene.

Observaii
14

Comisia subliniaz c, prin utilizarea sistemelor naionale, sprijinul bugetar favorizeaz implicarea rii beneficiare i
reduce costurile de tranzacie ale acesteia.
Sprijinul bugetar sectorial, exceptnd sprijinul bugetar specific, urmrete recompensarea rezultatelor, mai degrab
dect finanarea activitilor. Prin urmare, este clar c auditurile i controalele, n general, nu pot depi faza transferrii
fondurilor, odat ce au fost ndeplinite condiiile convenite.
Sprijinul bugetar intervine ntr-un context de dezvoltare n care sistemele fundamentale ale administraiei publice, precum cel al gestiunii finanelor publice, pot avea deficiene majore. Observaia Curii nu scoate n eviden, ns, faptul c
sprijinul bugetar sectorial consolideaz sistemele naionale n scopul dezvoltrii durabile, susine rolul instituiilor naionale, ncurajeaz un grad mai mare de transparen i de responsabilitate naional i ntrete dialogul politic.
Condiiile de eligibilitate sunt riguroase. Oar partener este eligibil pentru sprijin bugetar doar atunci cnd administraia public dispune de ostrategie relevant i credibil pentru aremedia aceste deficiene. De asemenea, Comisia
poate impune msuri specifice pe termen scurt pentru aatenua riscurile. Noile orientri privind sprijinul bugetar (care au
fost revizuite n 2012 n urma propunerilor Comisiei i aConcluziilor Consiliului din 14mai2012 privind onou abordare
asprijinului bugetar) includ, n prezent, oserie de dispoziii noi menite s clarifice mai bine normele. Orientrile prevd
noi reguli de eligibilitate n materie de transparen i supraveghere, un procesoficial de evaluare ariscurilor i un cadru
de guvernan la nivelul cadrelor de conducere superioare.
Criteriile referitoare la gestiunea finanelor publice (GFP) reprezint, ntr-adevr, una din condiiile generale care sunt
integrate n toate noile programe de sprijin bugetar sectorial (SBS). Aceste criterii sunt analizate cu ocazia fiecrei decizii
de plat. Curtea declar c utilizarea sistemelor naionale de GFP constituie un risc, ns nu menioneaz c pentru aasigura obun guvernan economic i odezvoltare durabil trebuie s existe un sistem eficient de GFP i obaz solid de
venituri interne.
Acest mecanism de acordare aajutorului reprezint una dintre modalitile prin care Comisia arspuns la apelurile
comunitii internaionale de dezvoltare i ale prilor interesate din UE pentru intervenii mai eficace, care s se axeze
pe rezultate i implicare i care s fie mai puin complexe din punct de vedere administrativ, reducnd astfel costurile de
tranzacie pentru rile partenere. n acest mod se poate rspunde limitrilor constatate n cazul proiectelor tradiionale
n ceea ce privete susinerea principalelor reforme.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

42

16

Comisia subliniaz c sprijinul bugetar i gestiunea descentralizat sunt dou modaliti diferite de apune n aplicare
ajutorul, care nu se bazeaz n aceeai msur pe sistemele naionale.
Dup cum se explic mai sus, sprijinul bugetar intervine ntr-un context de dezvoltare n care sistemele fundamentale ale
administraiei publice, precum cel agestiunii finanelor publice, pot avea deficiene majore. Cu toate acestea, condiiile
de eligibilitate sunt riguroase. Oar partener este eligibil pentru sprijin bugetar doar atunci cnd administraia public
dispune de ostrategie relevant i credibil pentru aremedia aceste deficiene. De asemenea, Comisia poate impune
msuri specifice pe termen scurt pentru aatenua riscurile. Noile orientri privind sprijinul bugetar (care au fost revizuite
n 2012 n urma propunerilor Comisiei i aConcluziilor Consiliului din 14mai 2012 privind onou abordare asprijinului
bugetar) includ, n prezent, oserie de dispoziii noi menite s clarifice mai bine normele. Orientrile prevd noi reguli de
eligibilitate n materie de transparen i supraveghere, un proces oficial de evaluare ariscurilor i un cadru de guvernan
la nivelul cadrelor de conducere superioare.
n al treilea rnd, Comisia subliniaz c ponderea ajutorului furnizat prin intermediul sprijinului bugetar care afost indicat de Curte include, n realitate, orice sprijin suplimentar, cum ar fi cel acordat n cadrul proiectelor de nfrire sau de
asisten tehnic, care se ofer n baza acelorai acorduri de finanare i care este pltit direct furnizorilor de asisten,
nefiind transferat ctre trezoreria rii.

17

Comisia evideniaz faptul c fenomenul corupiei mpiedic, n general, realizarea efectelor vizate de ajutoare, iar impactul corupiei nu se limiteaz la programele de sprijin bugetar general. Este clar, ns, c progresele nregistrate n cadrul
programelor de sprijin bugetar n ceea ce privete sistemele de control financiar i de achiziii publice pot contribui n
mod real la diminuarea corupiei.

18

Comisia prezint mai jos modul n care s-au desfurat evenimentele i deciziile interne adoptate.
ntr-adevr, de ndat ce aizbucnit scandalul bancar n noiembrie 2014, Comitetul de coordonare pentru sprijin bugetar
din cadrul Comisiei adecis, n decembrie 2014, s revizuiasc modalitile de acordare aajutorului n contextul programrii pentru 2015 i s introduc msuri suplimentare de atenuare ariscurilor. Aceste msuri includeau: abordarea acestei
chestiuni, n mod sistematic i la cel mai nalt nivel, cu autoritile din Republica Moldova; adoptarea unei decizii n cadrul
Comitetului de coordonare pentru asisten financiar care s-a ntrunit n luna februarie pentru acrete gradul de risc atribuit Republicii Moldova, determinnd oanaliz mai atent aoricrei tranzacii de sprijin bugetar; emiterea de instruciuni
ctre delegaia UE pentru aasigura omonitorizare mai atent ariscurilor. De asemenea, prin adoptarea acestor msuri,
sprijinul bugetar programat pentru 2015 afost redus n mod considerabil n comparaie cu anii precedeni.
Din iunie 2015, dup ce trei bnci importante au fost plasate sub administrarea statului, nu s-au observat progrese majore
n anchetele penale demarate n legtur cu fraudele bancare, nu afost elaborat nicio strategie de recuperare afondurilor i omisiune aFMI, planificat pentru jumtatea lunii iunie, atrebuit s fie anulat din cauza demisiei prim-ministrului.
n acest context, Comisia acomunicat rspunsul din iulie 2015, acum public, n care aprecizat c plile de sprijin bugetar
au fost suspendate pn la ncheierea unui acord ntre Fondul Monetar Internaional (FMI) i Republica Moldova.
n plus, trebuie clarificat faptul c suma de un miliard de dolari americani care afost pierdut de cele trei bnci din
Republica Moldova vizeaz, potrivit informaiilor de care dispune Comisia, banii deponenilor n principal din Republica
Moldova, i nu banii contribuabililor din UE.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

43

Caseta 1 Informaii privind criza bancar din Republica Moldova

Comisia andemnat autoritile din Republica Moldova, cu fiecare ocazie i n toate mediile instituionale relevante, s
investigheze dispariia fondurilor i s ia msurile necesare n vederea recuperrii acestora.
Poziia UE, i anume faptul c trebuie s se ncerce n continuare s se recupereze fondurile care au disprut i care nu pot
fi considerate ca fiind pierdute definitiv, afost confirmat n Concluziile Consiliului din februarie 2016.
La data realizrii auditului, guvernul Republicii Moldova, cu sprijinul partenerilor internaionali, ntreprinde demersurile
necesare n vederea instituirii unui mecanism pentru recuperarea tuturor fondurilor deturnate.

20

Comisia subliniaz c aefectuat pli n decembrie 2014, ca urmare adiscuiilor avute n cadrul unei reuniuni aComitetului de coordonare pentru sprijin bugetar, n care au fost analizate riscurile politice i macroeconomice inerente situaiei
din ar. n ansamblu, concluzia general acomitetului afost de aaproba plile n ateptare, urmnd ca modalitile de
acordare aajutorului s fie revizuite i s se ia msuri de atenuare ariscurilor, obiective care au fost, ntr-adevr, ndeplinite n sptmnile i lunile urmtoare, astfel cum se descrie mai sus.

22

Comisia subliniaz c att sprijinul pentru sectorul justiiei, ct i cel pentru sectorul finanelor publice se bazau pe strategii naionale, existnd ns posibilitatea de antreprinde aciuni care nu erau prevzute de aceste strategii, n cazuri bine
definite care sunt explicate mai jos.
Aceast abordare ambiioas corespunde i ateptrii Comisiei privind valorificarea maxim acapacitii sale de condiionare aplilor n scopul realizrii reformelor (a se vedea rspunsurile Comisiei la punctele 29-34).

Caseta2 Condiiile specifice nu erau suficient de bine aliniate la strategia naional:


cazul sprijinului bugetar sectorial acordat pentru reformele politicii n materie de
finane publice

Comisia subliniaz c sprijinul bugetar sectorial acordat n sectorul finanelor publice depete cadrul restrns al strategiei privind GFP i susine Strategia naional de dezvoltare Moldova2020, precum i obiectivele reformei n domeniul
gestiunii finanelor publice. Sprijinul bugetar sectorial acordat pentru reformele politicii n materie de finane publice
se bazeaz nu doar pe ostrategie naional privind gestionarea finanelor publice, ci i pe obiectivul mai strategic de
adezvolta politici responsabile n domeniul finanelor publice, care s permit aplicarea strategiei naionale de dezvoltare aRepublicii Moldova n mod transparent i fiabil. Aceste idei au fost documentate n cadrul procesului de evaluare
acalitii i au determinat adoptarea final aprogramului de sprijin bugetar pentru reformele politicii n materie de
finane publice.
Dup cum se descrie mai sus, sprijinul bugetar sectorial are la baz un document strategic mai amplu i n cazuri bine
definite, explicate mai jos, se aplic alte obiective strategice, prevzute n alte documente.
Comisia se ateapt la ovalorificare maxim acapacitii sale de condiionare aplilor n scopul realizrii reformelor (a se
vedea rspunsurile Comisiei la punctele 29-34).
Crearea unui Consiliu fiscal se ntemeiaz pe articolul47 din Acordul de asociere dintre UE i Republica Moldova i pe
practicile comune din mai multe state membre ale UE, precum i pe Cadrul unic de sprijin. De asemenea, ateptrile menionate n acest document reflect bunele practici aplicate la nivel internaional n domeniul gestiunii finanelor publice.
Avnd n vedere nivelul su dezvoltare, Republica Moldova trebuie s nregistreze progrese n ceea ce privete disciplina
financiar, capacitatea de arealiza proiecii bugetare pe termen mediu i de aspori gradul de transparen.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

44

23

Comisia consider c, dincolo de ocorelaie formal, modelul de politici pentru sprijinul bugetar sectorial din domeniul
justiiei reflect, n esen, Strategia naional de reform asectorului justiiei pentru perioada 2011-2016. Oexcepie
important vizeaz ocondiie major privind elaborarea, transmiterea i adoptarea legii privind ratificarea Protocolului
nr.12 la Convenia european adrepturilor omului. Prin aceast excepie s-a dorit s se rspund unei preocupri importante i s se asigure alinierea la noile orientri privind sprijinul bugetar. Comisia se ateapt la ovalorificare maxim
acapacitii sale de condiionare aplilor n scopul realizrii reformelor (a se vedea rspunsurile Comisiei la punctele
29-34).

24

Comisia observ c, din pcate, strategiile n domeniul planificrii costurilor nu sunt nc foarte frecvente n numeroase
ri. Aceasta nu reprezint, n sine, ocondiie de eligibilitate. n anexa menionat, noile orientri privind sprijinul bugetar
pentru 2012, care au intrat n vigoare n ianuarie2013 (n orice caz, dup crearea programului SBS n domeniul sntii),
stabilesc un cadru de analiz, ns decizia privind eligibilitatea se ia n funcie de existena unei strategii sectoriale credibile i relevante. Acest aspect este evaluat pe baza mai multor criterii i implic analiz.
n cazul de fa, programul SBS pentru mbuntirea furnizrii de servicii n domeniul sntii publice aavut la baz
Strategia de dezvoltare asistemului de asisten medical, ostrategie specific acestui sector care vizeaz aspecte precum finanarea sectorului de sntate sau furnizarea de servicii medicale. Programul SBS pentru mbuntirea furnizrii
de servicii n domeniul apei nu s-a bazat ns pe ostrategie de reform clar aRepublicii Moldova. Programul SBS n
domeniul apei afost conceput pentru asprijini strategia naional n domeniul apei pentru anul 2007. ns aceast strategie s-a dovedit afi prea ambiioas n cursul implementrii programului, ntruct includea un numr mare de obiective
fr afurniza un plan de aciune cu termene precise sau un cadru instituional clar pentru punerea n aplicare astrategiei.
S-au luat msuri de atenuare, cum ar fi un proiect de asisten tehnic pentru agestiona aspectele instituionale.

26

Comisia subliniaz c documentul de aciune conine explicaii privind modul n care s-a stabilit cuantumul sprijinului, i
anume:
n ceea ce privete criteriul referitor la nevoile de finanare ale rii partenere, s-a realizat oevaluare anevoilor n
faza de elaborare aprogramului privind reformele politicii n materie de finane publice, fiind analizate resursele
tehnice i financiare necesare pentru punerea n aplicare aStrategiei de reform agestiunii finanelor publice
pentru perioada 2013-2020. Principalele constatri sunt sintetizate n documentul de aciune final. Acest document de aciune privind reformele politicii n materie de finane publice include i oscurt analiz acriteriului
referitor la angajamentul rii partenere de aaloca resurse bugetare naionale n conformitate cu strategia i obiectivele de dezvoltare;
n ceea ce privete criteriul referitor la abordarea axat pe rezultate astrategiei de dezvoltare arii partenere,
inclusiv un sistem de monitorizare, un document care completeaz documentul de aciune n materie de politic
public conine oevaluare asistemului de monitorizare pentru punerea n aplicare aStrategiei naionale de
dezvoltare introduse de Cancelaria de Stat;
n ceea ce privete criteriul referitor la experiena cu plile anterioare i capacitatea de absorbie aacestora i
gradul de eficacitate al sprijinului bugetar n atingerea obiectivelor convenite, informaii specifice sunt prezentate
n mod constant n dosarul de pli al fiecrui program de sprijin bugetar (de exemplu, ESRA i programul de
sprijin bugetar n sectorul energiei).

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

45

28

Comisia reamintete c, n cazul programului SBS n domeniul justiiei, variaia bugetului afost determinat, parial, de
decizia de aaduga ocomponent privind protecia drepturilor omului.

30

Comisia subliniaz c sprijinul bugetar, conceput ca omodalitate de ajutor, const ntr-un pachet cuprinztor de msuri,
inclusiv n aciuni de finanare, activiti de consolidare acapacitilor, dialog politic i indicatori de performan. Sprijinul bugetar, prin natura sa, stimuleaz realizarea reformelor prin recompensarea progreselor nregistrate de guvern, mai
degrab dect prin furnizarea de resurse. Dialogul politic, chiar n faza de elaborare aprogramului, poate avea un efect
foarte benefic, acela de astimula adoptarea unor msuri de ctre guvern nainte de transferarea vreunor fonduri.
Mai mult, avnd n vedere perioadele lungi ale ciclurilor programelor, astfel cum se prevede n Regulamentul financiar i
n regulamentele referitoare la instrumente, guvernele cunosc condiiile aplicabile cu mult timp nainte de asemna acordul de finanare propriu-zis. n cazurile auditate, msurile au fost luate dup faza de identificare aprogramului.

Caseta 3 Exemple de condiii specifice

Exemplul 1 Unele condiii specifice nu presupuneau dect puine eforturi din partea autoritilor din
Republica Moldova
Comisia nu consider c aceast condiie aprogramului SBS pentru reformele politicii n materie de finane publice afost
tocmai uor de ndeplinit. Ministerul Finanelor nu apublicat rapoarte semestriale cu datele agregate necesare. Evalurile
privind cheltuielile publice i responsabilitatea financiar pentru anii 2011i2015 menioneaz doar rapoarte lunare. n
ceea ce privete transparena bugetar i calitatea rapoartelor de execuie bugetar, Comisia aconsiderat n mod corect
c astfel de mbuntiri sunt importante i necesare.
Exemplul 2 Unele condiii specifice fuseser deja ndeplinite ntre faza de negociere aprogramului i
nceperea acordrii sprijinului bugetar sectorial
Comisia confirm c, dup identificarea proiectelor i ntr-o faz avansat ademersurilor de elaborare aproiectelor, beneficiarii programului SBS n domeniul sntii au luat oparte din msurile impuse de indicatori.
Comisia subliniaz c, n cazul programului SBS n domeniul justiiei, misiunea de identificare aproiectelor anceput
n iulie 2010 i s-a materializat printr-un proiect de lege elaborat n aprilie2011, iar revizia calitii programului s-a realizat la 5martie2012, nainte de adoptarea legilor. Din cauza procedurilor interne din Republica Moldova, acordul
de finanare prin care putea fi lansat, n mod oficial, componenta de sprijin bugetar afost ratificat, n cele din urm,
la 25septembrie 2013.

31

n ceea ce privete caracterul msurabil al condiiilor SBS, Comisia subliniaz, pe de oparte, necesitatea de areaciona la
circumstane n continu evoluie i, pe de alt parte, necesitatea de agestiona perioadele lungi ale ciclurilor programelor, prevzute de Regulamentul financiar i de regulamentele referitoare la instrumente.
n ceea ce privete programul SBS n domeniul justiiei, tabelul explicativ afost pregtit cu scopul de aasigura mai mult
claritate ntre cele dou pri, delegaia UE i Ministerul Justiiei, fiind de la sine neles c evaluarea pentru plata fiecrei
trane se ntemeiaz i pe rezultatele unei misiuni de evaluare extern.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

46

32

Comisia subliniaz c fondurile au fost pltite parial n cazul n care s-a consemnat ndeplinirea parial acriteriilor relevante. n urma unei evaluri proprii acererilor de plat, Comisia poate decide s actualizeze evaluarea ndeplinirii condiiilor i s mreasc sau s reduc valoarea fondurilor recomandate n raportul de evaluare extern.

Caseta4 Plata fondurilor aavut loc chiar i n cazul n care condiiile specifice nu erau
ndeplinite i indicatorii de performan nu erau respectai

Exemplul 1 Sumele pltite n cadrul tranei erau mai mari dect ceea ce se recomanda n raportul de
evaluare extern
Comisia subliniaz c i revine sarcina de averifica recomandrile evaluatorilor externi i de aaloca, pe baza evalurii sale
i apropriilor surse de informare, fonduri mai puine sau mai multe, n conformitate cu clauzele contractuale.
n cazul programului SBS n domeniul sntii, intervalul de timp care s-a scurs de la data analizei expertului pn la data
evalurii delegaiei UE explic diferena dintre recomandrile experilor i fondurile alocate de Comisie pentru cea de
adoua tran, care s-au bazat pe dosarul de plat ntocmit de delegaia UE n mai 2012. Anumite evoluii pozitive au fost,
ntr-adevr, constatate n perioada cuprins ntre decembrie 2011 (finalizarea raportului experilor) i mai 2012.
Exemplul 2 Au fost efectuate pli dup oevaluare insuficient de strict andeplinirii condiiilor
Comisia subliniaz c fondurile au fost pltite parial n cazul n care s-a constatat ndeplinirea parial acriteriilor relevante. n cazul programului SBS din domeniul apei, guvernul afost n msur s prezinte dovezi privind ndeplinirea
parial acondiiei referitoare la alocarea de fonduri din bugetul de stat pentru sectorul apei i cel al apelor reziduale.
Comisia recunoate c, n acest caz, n special, ar fi putut fi mai strict n ceea ce privete aplicarea condiiilor, dar consider c aceast situaie nu trebuie s fie generalizat.
Mai mult, trebuie s se in seama de faptul c, dintre toate rile din regiunea european aOrganizaiei Mondiale aSntii, Republica Moldova este ara n care sectorul sntii atrage cea mai parte din cheltuielile publice, ca procent din
cheltuielile publice totale. Prin urmare, uoarele fluctuaii ale acestui indicator, determinate de marja de manevr fiscal,
nu ar trebui interpretate drept un semn al importanei sczute pe care guvernul oacord sectorului sntii. Bugetul
pentru sntate acrescut nu doar n termeni reali, dup cum rezult din documentele evalurii, ci i n comparaie cu
ansamblul cheltuielilor publice. Confirmnd i mai mult angajamentul asumat de guvern n domeniul sntii, n practic, aceast cretere acheltuielilor publice apermis extinderea pachetului de asigurri sociale pentru populaie (inclusiv
pentru persoanele neasigurate) ncepnd cu 2009, asigurarea accesului gratuit al ntregii populaii la serviciile publice de
ngrijire medical i la serviciile de ngrijiri medicale de urgen, extinderea accesului gratuit la serviciile de diagnosticare
i la serviciile de tratament n regim de internare.

34

Comisia recunoate eforturile reale care au fost deja fcute pentru astimula progresul reformelor pe baza resurselor
disponibile, prin stabilirea unor noi condiii.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

47

37

Comisia i SEAE subliniaz c au fost efectuate analize interne n fiecare dintre anii respectivi. De asemenea, aceast decizie aComisiei, care afost adoptat n cadrul mandatului su de punere n aplicare aasistenei externe, pe baza orientrilor politice oferite de SEAE, afost aprobat de statelemembre, cu deplina respectare aprocedurii comitologiei.
Rapoartele privind progresele nregistrate n domeniul PEV pentru anii 2011, 2012i2013 menioneaz att aspectele cu
privire la care s-au realizat progrese semnificative, ct i aspectele care strnesc anumite ngrijorri. n conformitate cu
Raportul privind progresele nregistrate pentru anul 2013, n prima jumtate aanului, Republica Moldova s-a confruntat
cu cea mai profund criz politic din ultimii ani, calificat drept colaps instituional, care aprejudiciat pe termen lung
credibilitatea instituiilor democratice din Republica Moldova. Cu toate acestea, afirmaia de mai sus trebuie interpretat
innd cont de ntregul context, n special de concluzia general din propoziia precedent: [...] n pofida regreselor
din prima jumtate aanului 2013, RepublicaMoldova areuit s realizeze progrese n domenii semnificative i sensibile
din planul de aciune PEV, identificate ca prioritare n raportul privind progresele nregistrate n domeniul PEV din anul
precedent. Oserie de msuri concrete de reform, inclusiv revizuirea legilor i punerea n aplicare aplanurilor de aciune,
au stat la baza deciziei prin care se recunosc progresele nregistrate n 2013 privind realizarea unei democraii puternice i
durabile, n conformitate cu evaluarea efectuat n Raportul privind progresele nregistrate n domeniul PEV de Republica
Moldova din anul respectiv.
Comisia i SEAE subliniaz faptul c, n absena unor norme specifice ale acquis-ului UE sau aunor standarde explicite ori
chiar aunor practici identice ale statelor membre n materie de democraie puternic i durabil, orice evaluare avalorii
reformelor specifice ntreprinse va conine un element rezidual de subiectivitate.

54

Comisia subliniaz c asistena tehnic nu este ntotdeauna sincronizat cu principalul program de sprijin bugetar.
Aceasta poate fi iniiat numai dup semnarea acordului de finanare pentru programul SBS i, avnd n vedere perioadele de reglementare pentru procedurile de licitaie i de contractare, ncepe cu cteva luni dup nceperea programului
principal.

57

Comisia subliniaz c cele patru proiecte de asisten tehnic n domeniul justiiei au fost concepute pentru asprijini
punerea n aplicare astrategiei de reform asectorului justiiei (20112016). Programul SBS n domeniul justiiei se bazeaz
pe Strategia naional de reform n sectorul justiiei.

59

Comisia subliniaz c proiectul de asisten tehnic care nsoete SBS i care sprijin coordonarea reformei din sectorul justiiei anceput la 9aprilie2013, prin urmare, cu ojumtate de an nainte de ratificarea acordului de finanare care
acondus la lansarea oficial aProgramului SBS n domeniul justiiei, la 25septembrie2013.

61

Acesta este un exemplu de adaptare flexibil la nevoile suplimentare care pot interveni n punerea n aplicare aunui
program SBS, chiar i n cazul n care un astfel de sprijin nu afost prevzut n mod explicit n contractul iniial privind
proiectul.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

48

Concluzii i recomandri
70

Comisia subliniaz c s-au nregistrat progrese, dei pariale, n dou din cele patru sectoare auditate care beneficiaz de
sprijin bugetar (sectorul apei i cel al sntii), n timp ce n celelalte dou sectoare (justiie i reforma politicii privind
finanele publice) se afl n desfurare programe mai recente i, prin urmare, rezultatele acestora nu pot fi nc evaluate.
Curtea subliniaz, pe bun dreptate, bunele rezultate ale proiectului. Spre deosebire de sprijinul bugetar, proiectele de
ajutor tradiionale, prin natura acestora, se caracterizeaz printr-o implicare mai redus din partea rii beneficiare, fapt
care poate afecta durabilitatea. Cu toate acestea, constatrile detaliate din eantionul Curii indic mai degrab ondeplinire parial aobiectivului referitor la durabilitate.

71

Comisia subliniaz c s-au nregistrat progrese, dei pariale, n dou din cele patru sectoare auditate care beneficiaz de
sprijin bugetar (sectorul apei i cel al sntii), n timp ce n celelalte dou sectoare (justiie i reforma politicii privind
finanele publice) se afl n desfurare programe mai recente i, prin urmare, rezultatele acestora nu pot fi nc evaluate.

72

Comisia nu contest faptul c ar fi putut reaciona mai rapid. Reacia Comisiei la riscurile care s-au profilat afost, de fapt,
prompt innd cont de evoluia evenimentelor i de deciziile interne adoptate, astfel cum se indic n rspunsurile oferite de Comisie la punctele 13-28.
Referitor la plile de sprijin bugetar din Republica Moldova, n momentul de fa toate plile sunt suspendate pn
la ndeplinirea tuturor condiiilor generale, inclusiv acelor referitoare la stabilitatea macroeconomic i la transparena
bugetar. Un acord cu FMI este esenial n acest sens.
n ceea ce privete alinierea la strategiile naionale, Comisia nu are opercepie static i formalist asupra noiunii de
strategie. Comisia aacordat atenie elementelor fundamentale, de substan, pe care ar trebui s le ncorporeze ostrategie, adaptndu-se n acelai timp, n mod constant, cerinelor stringente impuse de programul de asociere ambiios i de
condiiile geopolitice dificile.
Prin faptul c nu aezitat s extind cadrul de aplicare uneori restrns al anumitor strategii naionale, Comisia demonstreaz n realitate c aasigurat valorificarea maxim acapacitii sale de condiionare aplilor n scopul realizrii
reformelor.

73

Comisia subliniaz c sprijinul bugetar, conceput ca omodalitate de ajutor, const ntr-un pachet cuprinztor de msuri,
inclusiv n aciuni de finanare, activiti de consolidare acapacitilor, dialog politic i indicatori de performan. Dialogul
politic, chiar n faza de elaborare aprogramului, poate avea un efect foarte benefic, acela de astimula adoptarea unor
msuri de ctre guvern nainte de transferarea vreunor fonduri.
Comisia subliniaz, de asemenea, c ndeplinirea parial acriteriilor de performan ar justifica efectuarea unor pli
pariale. Comisia recunoate c evaluarea sa ar fi putut fi mai strict, n special ntr-un anumit caz, ns aceast situaie nu
trebuie generalizat.
Comisia evideniaz c au fost acordate fonduri pe principiul mai mult pentru mai mult n urma unor analize interne.
Aceste decizii au fost luate de ctre Comisie n cadrul mandatului su de punere n aplicare aasistenei externe, pe
baza orientrilor politice oferite de SEAE, i au fost aprobate de statele membre, cu deplina respectare aprocedurii
comitologiei.

Rspunsurile Comisiei i ale SEAE

49

74

Comisia subliniaz c proiectele au fost bine concepute i eficiente i c acestea au produs rezultatele scontate.

75

Comisia este de acord cu coordonarea asistenei tehnice, aproiectelor de nfrire i asprijinului bugetar. Cu toate acestea, n contextul normelor financiare actuale, va exista ntotdeauna un decalaj ntre aciunile de asisten tehnic sau de
nfrire i operaiunile de sprijin bugetar.

Recomandarea 1

Comisia accept recomandarea.

Recomandarea 2

Comisia accept recomandarea.

Recomandarea 3

Comisia accept recomandarea.

Recomandarea 4

Comisia accept recomandarea.

Recomandarea 5

Comisia accept recomandarea.

Recomandarea 6

Comisia accept recomandarea.

CUM V PUTEI PROCURA PUBLICAIILE UNIUNII EUROPENE?


Publicaii gratuite:

un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

mai multe exemplare/postere/hri:


de la reprezentanele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegaiile din rile care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactnd reeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numrul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit n toat UE) (*).
(*)

Informaiile primite sunt gratuite, la fel ca i cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori i unele cabine
telefonice i hoteluri taxeaz totui aceste apeluri).

Publicaii contra cost:

pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Etap

Data

Adoptarea planului de audit / Demararea auditului

24.3.2015

Trimiterea oficial ctre Comisie (sau ctre o alt entitate auditat) a proiectului de
raport

15.2.2016

Adoptarea raportului final dup procedura contradictorie

19.4.2016

Primirea rspunsurilor Comisiei (sau ale altei entiti auditate) n toate versiunile
lingvistice

25.5.2016

Dintre toate rile din vecintatea estic aUniunii,


Republica Moldova primete suma cea mai ridicat
reprezentnd ajutor din partea UE pe cap de locuitor.
Curtea aevaluat dac acest ajutor acordat de UE
acontribuit n mod eficace la ameliorarea administraiei
publice aacestei ri.
Concluzia Curii afost c sprijinul bugetar aavut un impact
limitat. Comisia ar fi putut s reacioneze mai rapid atunci
cnd s-au materializat riscurile i programele nu au fost
suficient de bine aliniate la strategiile Republicii Moldova.
Comisia nu afcut uz pe deplin de posibilitatea pe care
oavea de astabili condiii pentru plata ajutorului, iar
fondurile suplimentare acordate ca stimulent nu erau
justificate ntru totul.
Proiectele examinate au fost relevante i au produs
realizrile scontate. Cu toate acestea, ele nu au fost ns
ntotdeauna bine coordonate cu programele de sprijin
bugetar, iar rezultatele nu erau ntotdeauna sustenabile.

CURTEA DE
CONTURI
EUROPEAN