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0034-7612
* Artigo recebido em maio de 2010 e aceito em dez. 2010. Parte de verso preliminar deste artigo
foi utilizada para elaborao de prova do concurso pblico elaborado pela FGV Projetos e promovido, em 2010, pela Fundao Oswaldo Cruz, para o cargo de Analista de Gesto em Sade.
** Mestre em administrao pblica e doutor em administrao de empresas pela Fundao Getlio Vargas (SP); professor do curso de Gesto de Polticas Pblicas da Escola de Artes, Cincias
e Humanidades da Universidade de So Paulo (Each-USP). Endereo: Universidade de So Paulo,
Escola de Artes, Cincias e Humanidades. Av. Arlindo Bttio, 1000 Ermelino Matarazzo CEP
03828-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: vaz@usp.br.
*** Administradora pblica e doutora em cincia poltica pela USP. Endereo: Rua Grana,
379/apto 12 Vila Uberabinha CEP 04514-001, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: gabriela.
lotta@gmail.com.
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Alm disso, buscamos identificar como essas decises logsticas, do ponto de vista
da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de suprimentos, podem ser
consideradas, nos processos decisrios da gesto de polticas pblicas, como instrumento de promoo da eficincia e de impactos significativos nos prprios resultados
da administrao pblica. Para tanto, este artigo identifica e classifica uma srie de
decises logsticas essenciais que caracterizam a ideia de logstica no setor pblico.
Tambm analisa algumas experincias e casos que demonstram a importncia e
especificidade dessas discusses para as polticas pblicas.
The contribution of integrated logistics to public policy management decisions
in Brazil
This article aims to identify and classify the logistics aspects of the management of
public policies, examining how logistics decisions are essential to improve the state
organizations and public services performance. Adopting integrated logistics and
supply chain management point of view we seek to identify how these logistics decisions can be considered in decision making processes of public policy management
as a tool to promote efficiency and significant impacts on results of public organizations management. Therefore, this article presents a series of essential decisions
that concern the central idea of logistics in the public sector. It also discusses some
experiences and cases that demonstrate the importance and specificity of these
discussions to public policy.
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O artigo no pretendeu discutir conceitos no campo da logstica integrada e da gesto da cadeia de suprimentos, de per si. Assim, renuncia a fazer
uma extensa reviso bibliogrfica sobre o tema, concentrando-se em snteses
que tragam informaes pertinentes para a reflexo sobre os elementos logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, permitindo identificar situaes
concretas de aplicao do conhecimento e das tcnicas no setor pblico.
Tambm no foi objeto do trabalho reproduzir ou avanar na discusso
sobre as transformaes recentes do Estado brasileiro. Por isso, o artigo retoma esse debate de maneira sucinta, de forma a contextualizar e tornar evidente o crescimento da importncia da logstica integrada e da gesto da cadeia
de suprimentos para o aperfeioamento do funcionamento das organizaes
estatais e ampliao do alcance das polticas pblicas.
Para dar conta dos objetivos do trabalho, o mtodo adotado baseou-se em
uma dupla categorizao. Do ponto de vista terico-conceitual, utiliza categorias
para sistematizar as principais decises logsticas, fundamentadas na literatura
sobre o tema. Essa categorizao foi aplicada s polticas e servios pblicos,
permitindo identificar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas e servios pblicos, inclusive apontando situaes concretas de aplicao.
Os resultados deste trabalho esto apresentados na seo 3 deste artigo.
A segunda categorizao adotada baseou-se na pesquisa emprica em sites de rgos pblicos, documentos, bases de dados de experincias de gesto
pblica e na prpria experincia pessoal dos pesquisadores (que tambm foram
teis para o trabalho apresentado na seo 3). Com base nessas fontes, construiu-se uma categorizao das polticas pblicas tendo como ponto de referncia o papel das decises logsticas em cada uma delas. Duas sees do artigo
trazem o produto destas reflexes: a seo 4 apresenta os componentes logsticos presentes na gesto das polticas pblicas, mesmo aquelas cujas atividades
centrais no so de natureza logstica. A seo 5 traz as polticas pblicas de
base logstica, ou seja aquelas cujas decises requeridas so predominantemente decises de integrao logstica e de gesto da cadeia de suprimentos.
A seo 6 finaliza o artigo, trazendo concluses e apontando possibilidades de investigao futura.
2. Contextualizao: as novas exigncias para o Estado encontramse com novos desenvolvimentos da logstica
As questes levantadas neste artigo so bastante oportunas, no contexto atual do Estado brasileiro. Ao longo das ltimas duas dcadas, as organizaes
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Entretanto, as restries de ordem legal, a fragmentao das responsabilidades derivada do funcionamento do sistema poltico e os obstculos
decorrentes de disfunes burocrticas so muito presentes na gesto do setor
pblico (Aberdeen Group, 2004). Podem ser considerados naturais ou no
totalmente evitveis e, muitas vezes, se sobrepem a critrios de ordem logstica na tomada de deciso. Esta situao faz com que os agentes pblicos
no sejam capazes de assumir em plenitude a tarefa de organizar e controlar a
cadeia de suprimentos de um dado servio ou poltica pblica, reduzindo seu
nvel de integrao e, por consequncia, o patamar de eficincia atingido e o
nvel de servio finalmente ofertado.
Analisando, a seguir, as dimenses logsticas das decises centrais na gesto de polticas pblicas, buscaremos observar como elas podem e devem ser
consideradas para ampliar o nvel de integrao logstica, de acordo com a concepo acima exposta, em que os gestores pblicos devem procurar assumir o
papel mais central possvel na organizao das suas cadeias de suprimentos.
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Embora algumas correntes recentes chamem os cidados de clientes de polticas pblicas, neste
texto consideramos como clientes aqueles que recebem os resultados das aes realizadas pela
organizao. Neste sentido, os clientes de uma organizao ou servio podem de fato ser os cidados mas, se a organizao realiza aes meio ou internas, seu cliente so outras organizaes
pblicas e no diretamente os cidados.
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O trabalho do corpo de bombeiros, no entanto, apresenta outro comportamento. Ao receber a chamada, o servio de recebimento de chamadas
coleta informaes que descrevem a situao e permitem enviar equipamentos, materiais e pessoal adequados demanda e localizados mais proximamente a ela: no se enviar uma guarnio completa, com equipamentos e
materiais contra incndio, para retirar um gatinho do telhado de uma casa,
por exemplo. Assim, a partir da demanda (que vem por meio da chamada), o
produto montado pela ponta mais prxima ao cliente (o que, logicamente,
exige padronizao na medida em que, nesse caso, o cliente tambm no pode
esperar). Trata-se, portanto, de um fluxo puxado.
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des. Entretanto, vacinas para doenas de incidncia pouco comum e fora dos
programas regulares de vacinao so produzidas apenas quando um surto
irrompe e sero encaminhadas apenas para localidades afetadas.
Um exemplo interessante de reviso do estoque para diminuio de custos foi adotado pelo Grupo Hospitalar Conceio, do Rio Grande do Sul. Buscando diminuir custos com estoques, o hospital adotou ferramentas e sistemas
que evitavam o aumento dos estoque a partir de requisio vinculada ao nvel
mnimo de produtos armazenados. Alm disso, foi realizado um levantamento
para evitar a aquisio de produtos que no tivessem movimentos h mais
de seis meses e adotada uma prtica de redistribuio do excesso de estoque
entre outras unidades hospitalares (Brasil, 2002).
No caso dos servios, eles so naturalmente no estocveis e no se
pode falar de produo para estoque. Entretanto, servios de consumo coletivo tendem a ser produzidos e tornados disponveis independentemente do
consumo (por exemplo, o policiamento preventivo ou um sistema telefnico
de atendimento ao cidado). Servios de consumo mais personalizado e de
baixa padronizao tendem a ser produzidos contrapedido (por exemplo, a
realizao de cirurgias em um hospital).
c) Alocao de estoques
A deciso sobre alocao de estoques uma das mais conhecidas decises
logsticas. Manter estoques significa um conjunto de custos que no agregam
valor. No mant-los pode significar deixar de atender a uma demanda, com
altos impactos negativos para a organizao (Christopher, 2007).
A primeira pergunta relativa alocao de estoques : quanto deve ser
mantido em estoque?. As respostas implicam a definio de estoques mnimos ou de segurana e pontos de pedido ou reposio.
A segunda pergunta, que se aplica quando a rea de cobertura ampla,
: o estoque deve ser centralizado ou descentralizado?. Ou seja, deve-se
manter todo o estoque em uma nica instalao e distribu-lo conforme a necessidade s vrias localidades ou pontos de origem de demanda; ou deve-se
distribuir o estoque em unidades localizadas junto a esses pontos? Normalmente, manter um estoque centralizado reduz o volume total em estoque e a
descentralizao do estoque reduz o tempo e os custos de reposio.
As respostas exigidas por essas perguntas podem ser construdas atravs
da aplicao dos seguintes critrios:
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d) Poltica de transporte
As decises sobre a poltica de transporte normalmente focalizam a escolha de
modais e servios. Em geral, so associadas s decises sobre estocagem.
O custo do transporte a principal varivel que preside este tipo de
deciso. Custos unitrios de transporte mais elevados, por exemplo, podem
exigir a consolidao de cargas em volumes elevados para gerar economia
de escala. Entretanto, o custo do transporte no pode ser visto isoladamente,
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pois associado a seu desempenho. Quanto melhor este, mais caro tende a
ser o servio.
O desempenho do servio de transporte envolve tempo de entrega, variabilidade do prazo e nvel de perdas e danos nas operaes de transporte.
O nvel de desempenho desejado tambm est associado s caractersticas do
produto e da demanda. Quanto maior o custo do produto, menor a tolerncia
exposio a danos. Se o impacto da falta do produto muito alto, a confiabilidade do prazo fundamental.
Outro critrio importante a densidade de custo dos produtos: quanto
menor a densidade dos custos, menor ser a convenincia de recorrer a servios de custos mais elevados.
A distribuio de livros didticos e material escolar, por exemplo, requer
um servio de transporte que garanta uma data de entrega que no prejudique
o andamento das atividades didticas. O volume total dos materiais a transportar permite a consolidao de cargas para economia de escala e, devido
grande diversidade geogrfica brasileira, exige diversos tipos de modais.
J a distribuio de urnas eletrnicas e materiais para a votao exige
uma poltica de transporte que priorize a segurana e integridade dos volumes
transportados.
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mente levar a uma oferta de mdicos de menor qualificao. A sade tambm um exemplo disso na medida em que consultas mdicas muito rpidas
(e, portanto, mdicos produtivos) tambm pode ser indcio de m qualidade
no servio.
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reduz o investimento em ativos imobilizados e o desembolso imediato. Entretanto, exige a incorporao de um custo varivel permanente. Comprar exige
investimento, mas pode significar uma reduo dos custos variveis e ganhos
aps estarem amortizados os investimentos. Soma-se a isso a necessidade de
que este tipo de deciso deve sempre privilegiar a legalidade das aes e,
portanto, seguir as regras de compras e aluguel o que, por vezes, at limita a
capacidade de escolha do gestor.
Quando um gestor opta por uma determinada configurao de sua rede
logstica, incorre em uma combinao de custos de estocagem e transporte
que podem ter influncia no somente nos custos propriamente ditos, mas no
fluxo de caixa das operaes.
Outra importante deciso diz respeito s formas de cobrana e remunerao por servios pblicos delegados. O oferecimento ou no de subsdios
tem enorme impacto econmico e financeiro, assim como a contratao de
fornecedores ou instituies executoras de servios e os critrios de amortizao de investimentos.
4.1 Suprimentos
Toda poltica pblica envolve algum tipo de operao logstica de suprimentos. O sucesso das polticas, em termos de eficincia e de eficcia, depende
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da superao de problemas como a demora nos processos de aquisio (especialmente no caso em que h necessidade de licitao); elevados custos de
aquisio; aquisio de produtos e servios inadequados; e perdas e faltas de
materiais de estoque.
Em seguida, apresentaremos os principais elementos relacionados
gesto de suprimentos e que buscam minimizar esse tipo de problema.
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fornecedores, correio, armazns intermedirios, outros nveis de governo, entidades filantrpicas etc.
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a responsabilidade de monitorar o trabalho de limpeza e comunicar Diretoria Regional de Ensino os problemas decorrentes do servio.
Essa experincia permite descentralizar o processo de contratualizao
e de gesto dos servios, garantindo acompanhamento mais constante e prximo entre os clientes e os prestadores (Prmio Mario Covas, 2008).
No caso da contratao de servios especializados em carter eventual, em funo de demandas especficas (consultoria, elaborao de projetos,
elaborao de publicaes etc.). Dependendo da complexidade do servio, o
processo de preparao da aquisio (termos de referncia, editais etc.) pode
ser muito longo, o que exige capacidade de planejamento da aquisio.
Um problema comum neste tipo de operao que, diferentemente do
caso das organizaes privadas que podem selecionar seus fornecedores por
diversos critrios, no caso da administrao pblica as licitaes nem sempre selecionam os fornecedores com maior qualidade tcnica, por conta da
impessoalidade dos editais e da prevalncia dos critrios de menor preo na
legislao brasileira (Costa, 2000; Brasil, 1993).
J a contratao de servios terceirizados garante o suprimento de servios de carter permanente delegados a terceiros. Requer contratos padronizados
e com mecanismos objetivos de fiscalizao e controle da prestao do servio.
Por sua vez, a contratao de obras pblicas exige licitaes elaboradas
com bastante antecedncia e que garantam a qualidade tcnica dos contratados. Dependendo da complexidade e porte da obra, sua produo envolve
uma cadeia de suprimentos com mltiplos fornecedores, direta ou indiretamente contratados.
4.2 Transporte
As polticas pblicas podem exigir a movimentao de pessoas, animais ou
materiais em algumas etapas da sua operao. O transporte pode ser realizado diretamente pelas organizaes executoras das polticas pblicas, ou por
prestadores de servios terceirizados, tendncia que tem crescido nas ltimas
dcadas, por reduzir custos, eliminar imobilizado e custos de propriedade e
esforos de gerenciamento, com a terceirizao de mo de obra e frotas.
Os servios de transporte interno atendem a variadas demandas de deslocamento de pessoas e movimentao de materiais necessrios operao
das polticas: vistorias, fiscalizao, reunies, movimentao de equipamentos, compras de emergncia etc. Em geral, tm alta previsibilidade e baixa
complexidade.
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5.2.2 Correios
Os servios de correios, alm de seu carter social e de promoo da integrao nacional, tm alta relevncia para as atividades econmicas, considerando
o transporte relacionado a documentos comerciais; correspondncia bancria;
encomendas nacionais e de exportao.
5.2.3 Energia
A produo e distribuio de energia, nas distintas modalidades previstas
na matriz energtica do pas, constitui uma infraestrutura fundamental para
a atividade econmica. Essas aes envolvem pensar, alm da produo da
energia propriamente dita, em sua transmisso e distribuio; no armazenamento e transporte de matrias-primas para gerao de energia (petrleo e
derivados, gs, carvo, combustvel nuclear); no armazenamento e transporte
de combustveis.
Ainda que boa parte das operaes seja realizada por empresas privadas
ou estatais, o componente regulatrio um elemento vital para o sucesso das
polticas energticas. A regulao constitui-se em um instrumento privilegiado
de organizao da cadeia de suprimentos no setor energtico.
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6. Consideraes finais
Este artigo inscreve-se em um necessrio esforo de aprofundamento da insuficiente discusso sobre logstica no setor pblico, a partir da premissa de sua
relevncia e, ao mesmo tempo, conta com elementos exclusivos e diferentes
da discusso de logstica no setor privado.
Por conta disso, o artigo objetivou identificar e sistematizar os componentes logsticos da gesto de polticas pblicas. Objetivou, ainda, identificar
como os princpios da logstica integrada e do gerenciamento da cadeia de
suprimentos podem ser considerados nos processos decisrios da gesto de
polticas pblicas.
Ao longo do artigo apresentamos uma srie de decises que norteiam a
questo logstica no servio pblico, demonstrando quais so as preocupaes
centrais com as quais os gestores lidam e quais so as particularidades que
tangem s organizaes pblicas baseadas essencialmente em critrios de
legalidade na ao.
Como pudemos ver, a discusso sobre a logstica pode ter impactos significativos em termos de acesso e qualidade dos servios pblicos, alm de
ter reflexos importantes na questo de eficincia e de controle de gastos no
servio pblico.
Ao mesmo tempo, as decises logsticas so centrais para garantir que
as polticas pblicas possam de fato ser implementadas e possam alcanar os
resultados, garantindo os direitos da populao.
Assim, para alm da prpria discusso de eficincia e melhoria no uso
dos recursos centrais no novo pensar do Estado , aqui est presente a
ideia de que as decises logsticas podem impactar na efetividade das aes
pblicas. Sendo, portanto, essenciais e centrais na reforma da gesto pblica, devem tomar maior centralidade no prprio olhar e atuao dos gestores
pblicos que desejem ampliar os direitos de cidadania pelo oferecimento de
polticas pblicas mais abrangentes e efetivas.
Pela prpria natureza dos seus objetivos, fica evidente a necessidade
de aprofundamento de vrios tpicos, o que no era, em nenhuma hiptese,
objetivo deste trabalho.
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