A Investigao Criminal pelo Ministrio Pblico 1

Geraldo Prado2

Resumo:
O ensaio trata da direo da investigao criminal pelo Ministrio
Pblico no Brasil. De incio acentua a relevncia que o debate
assumiu na arena pblica, a partir das manifestaes de junho de
2013, que culminaram com a rejeio pelo Congresso do projeto
de emenda constitucional que pretendia conferir com exclusividade
Polcia a atribuio de investigar os crimes. O texto sublinha o
contexto poltico-jurdico da discusso, pois que pelas regras legais
em vigor a investigao preliminar fica a cargo da Polcia e ao
Ministrio Pblico caberia apenas o controle da atividade policial e
no a direo da investigao. No h, todavia, regra constitucional
que proba o legislador de instituir outras modalidades de
investigao. Pelo ngulo terico destaca-se o consenso maior em
torno da prevalncia constitucional de um modelo acusatrio de
processo, a partir da Constituio da Repblica de 1988, que

Texto apresentado em 15 de abril de 2014, no mbito do Seminrio Polcia e Investigao

promovido pelo Departamento de Direito Penal Estrangeiro e Internacional do Instituto de
Cincias Criminais da George-August Universitt Gttingen. O Seminrio foi organizado e
coordenado pelos professores Kai Ambos, Fauzi Hassan Choukr e Eneas Romero de
Vasconcelos.
2
Geraldo Prado Professor de Direito Processual Penal da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ). Professor convidado da Universidade Lomas de Zamora (Argentina).
Doutor em Direito (UGF). Ps-doutor em Histria das Ideias e Cultura Jurdicas pela
Universidade de Coimbra. Investigador do Instituto de Direito Penal e Cincias Criminais
da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Desembargador aposentado do
Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro. Consultor Jurdico e Parecerista.
1

contrasta com a ausncia de acordo acerca dos elementos que

caracterizam o citado paradigma. A disputa de sentidos operada na
academia, em torno da ideia de sistema acusatrio, reflete na
anlise sobre o posicionamento do Ministrio Pblico em relao
investigao de direo ou de atuao coordenada com a Polcia.
O ensaio aponta para a existncia de diferenas de concepo,
estrutura e organizao do Ministrio Pblico em Estados da
mesma tradio jurdica e finaliza com o critrio negativo da
aglomerao quntica de poder como dispositivo de orientao s
decises polticas sobre a convenincia de se adotar no Brasil o
modelo de investigao criminal dirigida pelo Ministrio Pblico,
propondo mecanismos de reduo dessa aglomerao.
Palavras-chave: Estado de Direito. Devido processo legal.
Investigao criminal. Ministrio Pblico. Controle externo da
atividade policial.

Sumrio:
1. As manifestaes populares de junho de 2013
no Brasil: ponto de partida para o estudo das
questes jurdico-polticas na base da direo
da investigao penal pelo Ministrio Pblico.
2. Os

sistemas

processuais

como

parte

do

problema (conceitual) e no da soluo.

3. Os critrios para o enquadramento conceitual
do

Ministrio

Pblico

no

mbito

da

investigao penal.
4. O critrio da aglomerao quntica de poder.

1.

As manifestaes populares de junho de 2013 no Brasil: ponto

de partida para o estudo das questes jurdico-polticas na base da

direo da investigao penal pelo Ministrio Pblico.
1.1. Pelas regras legais em vigor no Brasil uma acusao penal
somente pode ser admitida por juzes ou tribunais se o acusador
normalmente o Ministrio Pblico apresentar elementos mnimos de
convico relativamente seriedade da notcia crime (indcios de autoria e da
existncia da infrao penal).
Estes elementos de ordinrio so reunidos pela Polcia, em uma
atividade preliminar, de investigao criminal, denominada inqurito policial.3
O inqurito policial presidido pela autoridade policial Delegado de Polcia,
em mbito estadual, e Delegado Federal, relativamente aos crimes federais.4

Cdigo de Processo Penal. Art. 4 A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades
policiais no territrio de suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao das infraes penais e da sua autoria. (Redao dada pela Lei n 9.043, de 9.5.1995). Pargrafo nico. A competncia definida neste artigo no excluir a de autoridades administrativas, a
quem por lei seja cometida a mesma funo.
3

Os crimes federais so definidos a partir da competncia que a Constituio da Repblica

defere Justia Federal. Os crimes eleitorais so julgados por uma justia especial eleitoral
e a investigao criminal tambm da atribuio da Polcia Federal. Os crimes remanescentes, desde que no militares, competem Justia Estadual e, em regra, a investigao
4

Ao Ministrio Pblico caberia apenas o controle da atividade policial e no a

direo da investigao. 5
No h, todavia, regra constitucional que proba o legislador de
instituir outras modalidades de investigao.
Nos ltimos quinze anos, os Ministrios Pblicos dos Estados e o
Ministrio Pblico Federal mobilizaram-se para aprovar, em mbito interno,
regras disciplinando modalidade de investigao criminal dirigida por
Promotores de Justia e Procuradores da Repblica.
est a cargo da Polcia Civil de cada Estado da Federao, por meio de Delegados de Polcia.
Constituio da Repblica: Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:
(...)
IV - os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios
ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as
contravenes e ressalvada a competncia da Justia Militar e da Justia Eleitoral;
V - os crimes previstos em tratado ou conveno internacional, quando, iniciada a execuo no Pas, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente;
V-A as causas relativas a direitos humanos a que se refere o 5 deste artigo;(Includo
pela Emenda Constitucional n 45, de 2004)
VI - os crimes contra a organizao do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira;
VII - os "habeas-corpus", em matria criminal de sua competncia ou quando o constrangimento provier de autoridade cujos atos no estejam diretamente sujeitos a outra jurisdio;
(...)
IX - os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia da
Justia Militar;
X - os crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro, a execuo de carta
rogatria, aps o exequatur, e de sentena estrangeira, aps a homologao, as causas
referentes nacionalidade, inclusive a respectiva opo, e naturalizao;
(...)
5 Nas hipteses de grave violao de direitos humanos, o Procurador-Geral da Repblica, com a finalidade de assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados
internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, poder suscitar, perante o
Superior Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou processo, incidente de deslocamento de competncia para a Justia Federal. (Includo pela Emenda Constitucional n
45, de 2004).
5
Constituio da Repblica: Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar
mencionada no artigo anterior.
4

Em alguns destes casos as investigaes dirigidas pelo Ministrio

Pblico serviram de base para acusaes penais e sua validade jurdica foi
questionada perante os tribunais. 6
A questo ainda no est pacificada e ganhou s ruas durante as
manifestaes de junho de 2013.
1.2. No ano de 2013 o Brasil experimentou especial momento de
efervescncia poltica, no contexto de um nmero significativo de
manifestaes pblicas que tomaram as ruas das grandes cidades e mesmo das
pequenas metrpoles.
O estopim da ao popular pode ser identificado, sem maior
controvrsia, na forma violenta com a qual inicialmente os governos dos
Estados do Rio de Janeiro e So Paulo lidaram com as demandas contrrias ao
aumento do preo das passagens de nibus.
Foras policiais reagiram com agressividade aos protestos e
reacenderam na memria popular os registros simblicos das violaes
cometidas durante a ditadura civil-militar de 1964-1985. Basicamente, este foi

Tribunal de Justia de Minas Gerais. Apelao Criminal n 1.0142.06.016442-3/001 Comarca de Carmo do Cajuru - Relator: Des. Antnio Armando dos Anjos. Data do
Julgamento: 01/02/2011; Data da Publicao: 03/03/2011 e Repercusso Geral em Recurso
Extraordinrio n 593727 (DJe 25.9.2009). Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF).
Relator: Min. Cezar Peluso. Julgamento em 17 de abril de 2010. Ainda no h deciso. O
STF define como repercusso geral o: instrumento processual inserido na Constituio
Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional 45, conhecida como a Reforma do
Judicirio. O objetivo desta ferramenta possibilitar que o Supremo Tribunal Federal selecione os Recursos Extraordinrios que ir analisar, de acordo com critrios de relevncia
jurdica, poltica, social ou econmica. O uso desse filtro recursal resulta numa diminuio
do nmero de processos encaminhados Suprema Corte. Uma vez constatada a existncia
de repercusso geral, o STF analisa o mrito da questo e a deciso proveniente dessa anlise ser aplicada posteriormente pelas instncias inferiores, em casos idnticos. Consultado em 26/06/14: http://www.stf.jus.br/portal/glossario/verVerbete.asp?letra=R&id=451
5

o gatilho das manifestaes, que uniram grupos heterogneos, com

plataformas e reivindicaes distintas e no raro contraditrias.
Pelo ngulo dos governantes, o esforo de conteno dos
protestos durante certo perodo contemplou mais violncia, prises arbitrrias
e at mesmo a edio de atos normativos inconstitucionais que, integrando as
foras de segurana pblica e o Ministrio Pblico, no Rio de Janeiro, por
exemplo, preconizavam indevida restrio das garantias de manifestao e
discordncia, atingindo o direito de divergncia.7
Por isso, no marco de referncias deste Seminrio, que se realiza
na Alemanha, justifica relembrar o papel fundamental que desempenhou
Anselm v. Feuerbach na definio de limites ao exerccio do poder pelo
soberano, fronteiras cuja ultrapassagem, ressaltou este autor, no incio do
sculo XIX, fundamentam o direito de resistncia.8
O quadro mais amplo no qual se insere a investigao criminal no
mbito do Estado de Direito, por sua vez, autoriza que sejam empregadas as
palavras de Zaffaroni, no prlogo obra citada, de Feuerbach, para iluminar
mtodos analticos e perspectivas polticas indissociveis quando se tem por
referncia a interveno no mbito essencial de configurao da vida das
pessoas.
Ressaltou o jurista argentino que:
Lo cierto es que ninguno de los estados de derecho histricos o
reales pone a disposicin de sus habitantes, en igual medida,
todas las vas institucionales y eficaces para lograr la
Por todos, vale consultar o ato editado pelo Governo do Estado do Rio de Janeiro:
http://www.conjur.com.br/2013-jul-24/geraldo-prado-decreto-governo-rj-traz-volta-estadopolicial. Consultado em 01 de maro de 2014.
8
FEUERBACH, Anselm v. Anti-Hobbes: O sobre los lmites del poder supremo y el
derecho de coaccin del ciudadano contra el soberano. Traduo de Leonardo G. Broni e
reviso de Eugenio R. Zaffaroni. Buenos Aires: Hammurabi, 2010, p. 58-60 e 64.
7

efectividad de todos los derechos, por lo que dado que los

estados de derecho histricos o reales siempre son imperfectos
nunca puede descartarse totalmente el derecho a la protesta e,
incluso, el eventual derecho a la resistencia. 9

O cenrio complexo das manifestaes populares obedece ao fim

de ilustrar o carter multifacetrio da questo proposta: direitos fundamentais,
sob o ngulo do liberalismo poltico, confrontaram-se concretamente com
disposies do poder institucional10. Este contexto problemtico pode servir
de exemplo do expressivo conjunto de dificuldades tericas que desafiam a
doutrina jurdica no instante em que se pretende transformar de modo radical a
estrutura do processo penal brasileiro, porque naquela oportunidade as
agncias responsveis pela segurana pblica estavam no centro dos conflitos
cuja judicializao dependia, fundamentalmente, do Ministrio Pblico.11
Definir mtodos de interveno no campo dos direitos
fundamentais no tarefa que se possa implementar de costas para o mundo

ZAFFARONI, Eugenio R. Introduccin al Anti-Hobbes: O sobre los lmites del poder

supremo y el derecho de coaccin del ciudadano contra el soberano, de FEUERBACH,
Anselm v. Buenos Aires: Hammurabi, 2010, p. 17-18.
10
Aqui o termo institucional remete ao instituio, que por sua vez empregado no
sentido de: orientaes de valor organizadas e estruturadas que possuem carter
duradouro. Prefcio de Maria Arminda do Nascimento Arruda ao livro de Florestan
Fernandes, Circuito Fechado: quatro ensaios sobre o poder institucional. Rio de Janeiro:
Globo, 2010, p. 23.
11
Nos termos da Constituio da Repblica cabe ao Ministrio Pblico o monoplio do
exerccio da ao penal pblica e o controle externo da atividade policial. Art. 129. So
funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal
pblica, na forma da lei; VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma
da lei complementar mencionada no artigo anterior. No exerccio do controle externo da
atividade policial cumpria ao Ministrio Pblico, no contexto das manifestaes, atuar
contra os abusos de poder que com frequncia, em situaes do gnero, encontram
cobertura no mbito das agncias repressivas.
9

prtico. A historicidade no abandona o terico do direito, muito embora s

vezes o contrrio ocorra.
A perspectiva analtica eleita nesta comunicao, pois, considera
os planos do ser e do dever ser do direito em uma articulao que no
prescinde da apreciao terico-conceitual, tampouco deixa de reconhecer a
autonomia do jurdico e de seu saber, mas no confunde esta autonomia com
alguma espcie de barreira intransponvel entre as dimenses jurdicas,
filosficas, sociolgicas e antropolgicas.
Debater a investigao criminal pelo Ministrio Pblico no Brasil
implica considerar todos estes fatores, ainda que nos limites desta exposio
tal considerao seja meramente indiciria.
Por fim, e como elemento complementar das citadas dificuldades,
releva destacar que entre as demandas vocalizadas pela comunicao social,
em junho de 2013, durante as manifestaes, identificou-se a pretenso de
rejeio da Proposta de Emenda Constitucional n 37 (PEC 37), cujo texto
orientava-se ao propsto de excluir da ordem jurdica interpretaes
favorveis ao reconhecimento de poderes de investigao do Ministrio
Pblico.
A proposta consistia em alterar o artigo 144 da Constituio da
Repblica para acrescentar o 10, com a seguinte redao: A apurao das
infraes penais de que tratam (sic) os 1 e 4 deste artigo, incumbem
privativamente s polcias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal,
respectivamente. Com significativo repdio popular, a PEC n 37 terminou
rejeitada em 25 de junho de 2013, por ampla maioria dos integrantes da
Cmara dos Deputados.12
Entre 441 Deputados Federais presentes, 430 votaram contra a proposta, 9 votaram a
favor e 2 se abstiveram. Releva notar que os principais rgos da comunicao social,
12

2.

Os sistemas processuais como parte do problema (conceitual)

e no da soluo.
A meno ao objetivo de implantao de um processo penal de
estrutura acusatria tem sido o elemento comum s reformas processuais
penais, nas ltimas dcadas, em uma sociedade global, ps-industrial e de
massas que lida simultaneamente com reivindicaes concretas e tambm com
as de natureza simblica.
Pode-se afirmar que o sistema acusatrio cumpre no processo
penal uma funo simblica equivalente que cumpre a democracia em
relao ao sistema poltico. A maior parte dos polticos e juristas invoca o
propsito de adequar ao modelo acusatrio os antigos dispositivos
processuais, portadores das mais diversas caractersticas, em que pesem sejam
estes dispositivos, em sua maioria, herdeiros do paradigma do processo
inquisitorial reformado, inspirado no padro do Cdigo Napolenico, como
alerta Alberto Binder13, algo que termina por influir nas consideraes tericas
acerca do termo acusatrio do sistema.
Em realidade no h, por isso e por outras razes, consenso
acerca da base conceitual de partida da teoria para o devido enquadramento e
anlise de uma concepo processual, no que concerne aos elementos
estruturantes de um processo penal acusatrio. 14
formados pelos maiores conglomerados econmicos da mdia, opuseram-se desde o incio
PEC n 37, que fora tratada como uma espcie de retaliao dos partidos do governo contra
o Ministrio Pblico, em razo da atuao do Ministrio Pblico Federal no processo penal
perante o Supremo Tribunal Federal denominado pela mdia processo do Mensalo.
13
BINDER, Alberto. Derecho Procesal Penal. Tomo I: Hermenutica del proceso penal.
Buenos Aires: Ad-Hoc, 2013, p. 14.
14
Mirjan Damaska sublinha o carter polissmico que adquire o significante sistema
acusatrio, conforme o grupo social que reivindica a sua adoo, sem que seja possvel
justapor ou definir pontos comuns acima de qualquer divergncia terica entre os vrios
9

Mximo Langer coloca em relevo este pardoxo ao discriminar

pelo menos seis sentidos ou nveis conceituais que operam com a dicotomia
acusatrio-inquisitrio, a saber: quatro deles referentes ao emprego descritivo
das categorias, situados, portanto, no plano do ser do sistema, em
considerao a) ancestralidade ou enquadramentos histricos; b) como tipos
ideais, sem perfeita correspondncia concreta com os sistemas de justia em
funcionamento em cada pas e em cada poca, pelo que todo sistema seria, em
realidade, misto; c) como dispositivos que cumprem determinadas funes no
campo processual, via coero, opondo o protagonismo da punio ao da
preservao das garantias do imputado; d) e o que prestigia a distino dos
interesses em pauta, com nfase, o inquisitivo, na punio, e o acusatrio no
asseguramento das garantias. E dois dos sentidos so avaliados sob o ngulo
normativo ou do dever ser, no caso e) a aproximao terico-conceitual
observa o conjunto de exigncias do ordenamento jurdico em um
determinado modelo poltico-normativo; f) ou em considerao presena de
um preciso princpio ordenador.15
Cabe salientar que a proposta terica de Langer no exaure as
possibilidades analticas.
Ainda assim, o inexistente consenso sobre o significado das
estruturas acusatrias ou de um processo penal acusatrio no desestimula a
doutrina de perseguir mudanas concretas nos sistemas jurdico-processuais
tomando por base o que em cada contexto especfico os portadores do capital

pontos de vista. Las caras de la justicia y el poder del Estado, Editorial Juridica de Chile,
2000, p. 15.
15
LANGER, Mximo. La dicotomia acusatorio-inquisitivo y la importacin de mecanismos
procesales de la tradicin jurdica aglosajona. Algunas reflexiones a partir del
procedimiento abreviado, in: El procedimiento abreviado. Org. Julio B. J. Maier e Alberto
Bovino. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2001, p. 102-110.
10

cientfico relacionado a este saber jurdico invocam como padres ou

caracteres prprios de um modelo acusatrio de processo penal.16
Assim, por exemplo, o mesmo Langer referir o uso comum de
distines entre as funes de requerer e julgar, a adoo do procedimento
oral, pblico e contraditrio, a participao popular na administrao da
justia e a investigao penal preliminar a cargo do Ministrio Pblico como
critrios de classificao dos sistemas. 17
A naturalizao dos elementos do sistema acusatrio, com a
adoo, sem maior explicitao, de um dos sentidos pelos quais possvel
conceber a dicotomia acusatrio-inquisitrio tende a ser relativamente comum
e, em consequncia, a crtica que compete doutrina, em relao ao direito
vigente, por igual arranca de um suposto consenso conceitual que, como ficou
registrado, no existe na realidade.
Ao dissertar sobre a posio ideal do Ministrio Pblico no
processo penal espanhol, Enrique Bacigalupo sustenta que evidente que o
modelo de processo penal o que determina a posio que deve ocupar o
Ministrio Pblico.18
Avanando em uma anlise estrutural-funcional, Bacigalupo
advertir que as reformas processuais penais europias do ltimo quarto do
sculo XX contemplaram, em sintonia com o reposicionamento do Ministrio
Pblico em face do juiz de instruo tpico do procedimento bifsico, a
transformao da prpria estrutura do procedimento, sendo certo que foi a
Sobre o tema: PRADO, Geraldo. Campo jurdico, capital cientfico: o acordo sobre a
pena e o modelo acusatrio no Brasil: a transformao de um conceito, in: Deciso judicial:
a cultura jurdica brasileira na transio para a democracia. So Paulo: Marcial Pons, 2012.
17
LANGER, Mximo. La dicotomia acusatorio-inquisitivo y la importacin de mecanismos
procesales de la tradicin jurdica aglosajona, obra citada, p. 99.
18
BACIGALUPO, Enrique. La posicin del Fiscal en la investigacin penal, in: Universitas
Vitae: Homenaje a Ruperto Nez Barbero. Salamanca: Ediciones Universidad Salamanca,
2007, p. 63 e 67.
16

11

etapa de instruo preliminar o ponto mais alterado. Cita como exemplos de

uma certa comunidade de objetivos nas reformas as mudanas ocorridas na
Alemanha (1974), Portugal (1987) e Itlia (1988). 19
Por sua vez, Hesbert Benavente Chorres, que partilha com
Mximo Langer a mesma preocupao acerca da inexistncia de uma linha
comum tracejada para diferenciar o processo acusatrio do inquisitrio, revela
o quanto de complexidade semntica encontra-se em jogo.
Ao citar a Alemanha, Chorres alude ao fato de que o modelo
processual assumido como de procedimento acusatrio com princpio de
investigao, sendo esta a estratgia dogmtica para contemplar um processo
com participantes, com a outorga da direo da investigao ao Ministrio
Pblico, desde 1974 ( 160 StPo), distinto, todavia, do modelo norteamericano, que se orienta por um incontestvel princpio dipositivo.20
Na Itlia a investigao da verdade material e a legalidade
converteram-se em pontos cruciais do debate quanto extenso da influncia
do paradigma do Common Law, o que no impediu que o Cdigo de Processo
Penal de 1988, com suas sucessivas reformas, fosse alvitrado como um
acusatrio europeia ou bem uma alma acusatria no interior de um corpo e
um organismo continental. 21
Mltiplos

qualificativos

so

empregados

para

designar

procedimentos penais cuja aceitao no seio doutrinrio depende de como se

compreende o termo acusatrio, tratado como pressuposto e fonte de

BACIGALUPO, Enrique. La posicin del Fiscal en la investigacin penal, obra citada, p.

69.
20
BENAVENTE CHORRES, Hesbert. La investigacin judicial y el control de
convencionalidad en el proceso penal: concepto y modalidades. Madri: Bosch, 2012, p. 57.
21
BENAVENTE CHORRES, Hesbert. La investigacin judicial y el control de
convencionalidad en el proceso penal, obra citada, p. 61.
19

12

legitimidade

poltica.22

Os

pocedimentos

acusatrios,

no

entanto,

apresentam-se no mundo prtico de uma forma muito diferente, quando

comparados, o que pode ser explicado, tambm, pelo fato de as anlises
partirem de fundamentos de base desenvolvidos em uma tradio inquisitorial
e autoritria, que dita desde o vocabulrio processual subjetividade
dominante, tudo a partir de um caldo de cultura que no est desligado da
mencionada tradio.
Os casos citados so apenas alguns exemplos que podem ser
extrados da impropriedade de se tentar qualificar estruturas sem prvio acerto
quanto aos elementos e critrios de anlise e, em especial, sem levar em conta
o contexto no qual surgiram os vrios Ministrios Pblicos e foram
estabelecidas as suas atribuies, tema da comunicao.
O mecanismo de naturalizao dos elementos dos sistemas
acusatrios, que encontraria respado no reconhecimento dogmtico de que se
trata do nico padro compatvel com o estado de direito e penso que de fato
o nico que se aproxima do ideal do estado de direito tem sido responsvel
por uma indevida reduo de complexidade, que afeta o debate poltico e que,
no mbito inevitvel da globalizao e coexistncia de sistemas judiciais,
contribui para a edificao de dispositivos que, nas palavras de Bernd
Schnemann, conduzem a uma administrao de justia penal radicalmente

Sobre o significado equvoco atribudo aos termos inquisitrio e acusatrio, no

debate propiciado pela aproximao entre modelos de tradies diferentes remeto ao texto
de Kai Ambos, o procedimento penal internacional adversarial, inquisitivo ou
misto?. AMBOS, Kai. o procedimento penal internacional adversarial, inquisitivo
ou misto? Trad. Marcellus Polastri Lima e Margareth Vetis Zaganelli. In: Processo Penal
Internacional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012, p. 7 e 9-12.
22

13

punitiva, como ideologia e prtica transcendentes aos diversos sistemas

judiciais.23
3.

Os critrios para o enquadramento conceitual do Ministrio

Pblico no mbito da investigao penal.

O quadro comparativo entre os Ministrios Pblicos, no mbito
dos estados da tradio do direito continental europeu, revela muitas histrias
singulares, associadas aos aspectos particulares da formao destes estados
(unificao ou reunificao, descolonizao, centralizao etc.), que muito
dificilmente autorizam uma perspectiva analtica ou snteses conceituais com
validade geral.24
Alm dos complexos fatores polticos que contriburam para a
configurao atual de cada estado e tambm, em seu interior, dos respectivos
Ministrios Pblicos, pesam ainda as reaes da comunidade a respeito do
significado social do Ministrio Pblico, algo que mesmo no interior de cada
pas variou conforme a poca e a ideologia dominantes.
Assim, por exemplo, na Alemanha o mais antigo Ministrio
Pblico o de Hannover, criado em 1841, mas limitado interposio de
recursos contra os acusados.25 Wttemberg (1843) e Baden (1845) igualmente
previam a instituio com atuao na rea criminal, mas em verdade, somente
em 1846, em um contexto bastante especfico, em Berlim, provocado por
SCHNEMANN, Bernd. Proyecto Alternativo de Persecucin Penal Europeia. Madri:
Dykinson, 2007, p. 15.
24
Sobre os Ministrios Pblicos de Portugal, Espanha, Frana, Itlia, Brasil, Argentina,
Venezuela e Moambique ver: DIAS, Joo Paulo e AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli
(coordenadores). O papel do Ministrio Pblico: estudo comparado dos pases latinoamericanos. Coimbra: Almedina, 2008; e CLUNY, Antnio. Pensar o Ministrio Pblico
hoje. Cadernos da Revista do Ministrio Pblico. Lisboa: Cosmos, 1997.
25
ROXIN, Claus. La posicin jurdica de la Fiscala ayer y hoy, in: Pasado, presente y
futuro del derecho procesal penal. Buenos Aires: Rubinzal, 2007, p. 16. Trata-se de verso
do texto apresentado pelo autor, originalmente, em 01 de outubro de 1996, por ocasio da
comemorao dos 150 anos do Ministrio Pblico de Berlim.
23

14

levantes populares de poloneses nos territrios ocupados, sobretudo em Posen,

surgiu em carter efetivo o que Claus Roxin considera o novo processo penal
alemo e com ele o Ministrio Pblico no moderno sentido da palavra.26
A centenria instituio alem esteve no centro de disputas
ideolgicas de sentido durante todo esse tempo. Enquanto alguns autores a
davam como exemplo de filha da Revoluo Francesa e de seu ideal de
liberdade, em permanente luta contra o estado-polcia e o absolutismo, outros
a identificavam como fruto da insatisfao do soberano com a conduta liberal
dos tribunais penais prussianos. 27
A opinio pblica alem no sculo vinte igualmente oscilou entre
a desconfiana, porque o Ministrio Pblico acolhia os interesses da
persecuo estatal, e por causa da atuao de seus membros durante o
nacional-socialismo, e o respeito, em virtude da ampliao de suas funes e
da ideologia, sustentada desde o incio, em 1843, pelo Ministro da
Administrao da Justia von Mhler, em razo da qual o Ministrio Pblico
deveria ser visto como o guardio da lei, at mesmo em benefcio do
acusado, configurando, nas palavras de Hugo Isenbiel, em 1908, a autoridade
mais objetiva do mundo.28
A questo que se coloca aqui, com independncia das alteraes
na estrutura do procedimento preliminar, no Cdigo de Processo Penal
alemo, em 1974, para atribuir a direo da investigao penal ao Ministrio
Pblico, no da ordem da qualidade nata da instituio ou de seus membros.
Antes, a referncia terica que se pode extrair da histria do Ministrio
Pblico alemo tem a ver com a estrutura de tenso entre direitos

Idem, p. 11, 14 e 17.

ROXIN, Claus. La posicin jurdica de la Fiscala ayer y hoy, obra citada, p. 9 e 11.
28
Idem, p. 12, 13 e 18.
26
27

15

fundamentais e objetivos pragmticos do poder poltico que no cerne do

estado de direito militam contra ou a favor de determinadas delimitaes
normativas da prpria instituio.
A anlise, em minha opinio, deve ser pautada a princpio pelo
contexto histrico. Com efeito, se no mbito de um mesmo estado a ampliao
ou reduo de poderes do Ministrio Pblico, no marco de referncias do
estado de direito, depender do contexto poltico, no me parece possvel pura
e simplesmente importar a soluo qualquer soluo relativamente ao
Ministrio Pblico e a direo da investigao penal, particularmente quando
os fundamentos do argumento invocado no gozam de alargado consenso na
comunidade acadmica.
Afirmar a ancestralidade comum, por exemplo, entre Ministrio
Pblico e direo da etapa preliminar ignorar a histria concreta do processo
penal ocidental, com todas as suas (inmeras) variveis.
Perseguir semelhante fim, por outro lado, em uma perspectiva de
dever ser, quer em um grau maior pelo ngulo do sistema normativo
quer modulado, em uma abordagem fundada em um princpio ordenador,
significa correr o risco de apelar para escolhas muitas vezes arbitrrias, outras
tantas intencionalmente dirigidas a obteno de resultados polticos no
necessariamente queridos pela maior parte do corpo social.
O contexto brasileiro, apenas para ilustrar, est caracterizado por
uma singularidade: enquanto mesmo no perodo das ditaduras europeias a
sociedade civil no era uma categoria fraca - ao contrrio, no caso alemo o
discurso de Carl Schmitt presumia uma determinada unicidade totalizadora,
unicidade que estabeleceria uma identidade unificada por uma subjetividade
capaz de escamotear conflitos e diferenas, em um plano em que o poder do
soberano decorreria da identidade entre governante e governados, tendo como
16

pressuposto a homogeneidade de um povo29 - a sociedade civil brasileira foi

representada ao longo do tempo, e em certa medida at a atualidade, como
hipossuficiente.30
Rogrio Arantes salientar este contexto, que define como de
reconstruo institucional do Ministrio Pblico brasileiro, a partir dos anos
70 do sculo vinte, em plena ditadura, mas principalmente desde 1985, para,
no marco de referncias do discurso acerca da incapacidade crnica da
sociedade, ocupar espaos que no passado recente haviam sido ocupados
pelo poder militar, isso em virtude de um diagnstico pessimista sobre a
sociedade civil e mais ainda sobre as instituies polticas tradicionais. 31
A ideologia paternalista difundida no mbito da sociedade, sem
embargo de desmentida desde a mesma dcada de 70 pelo surgimento de um
significativo e importante grupo de movimentos sociais e populares, em tese
credenciariam a instituio a assumir o papel de defensor da sociedade,
como um poder externo, preferencialmente apoltico. 32
Contra essa subjetividade h o fato de a partir dos mesmos anos
70 do sculo passado o Brasil ter visto surgir novas formas de organizao da
sociedade civil, especificamente no campo dos movimentos sociais de
natureza popular (Ilse Sherer-Warren) .33
A questo, todavia, est situada no campo do poder e as mesmas
razes que valeram, constitucionalmente, para erigir o Ministrio Pblico
VATTER, Miguel. Constitucin y resistencia: ensayos de teora democrtica radical.
Chile: Universidad Diego Portales, 2012, p. 338. SCHMITT, Carl. Teologia Poltica. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006.
30
ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e poltica no Brasil. So Paulo:
PUC/Sumar, 2002, p. 30.
31
ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e poltica no Brasil, obra citada, p. 16.
32
ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e poltica no Brasil, obra citada, p. 25 e
16.
33
SCHERER-WARREN, Ilse. Redes de movimentos sociais. So Paulo: Loyola, 1993.
29

17

como responsvel pelo controle externo da atividade policial, fundamentam a

a anlise terica do exerccio de atividades de investigao penal para as quais
no h nas leis ou na Constituio da Repblica, expressamente, dispositivos
de controle.
Neste campo fundamental ponderar que o Ministrio Pblico
brasileiro no se enquadra nos tipos de sistema de justia comuns em vrios
pases. Ressalta Benavente Chorres que os Ministrios Pblicos podem estar
em uma relao de dependncia direta ao Poder Executivo (Alemanha34,
Blgica etc.), ou manter esta dependncia, porm respeitados diversos graus
de autonomia (Frana e Espanha). O Ministrio Pblico pode, ainda, fazer
parte do corpo judicirio, tambm realadas a autonomia tcnica e objetiva
(Colmbia). 35
No caso do Brasil, o Ministrio Pblico est enquadrado em uma
quarta espcie: independente de qualquer dos poderes do estado, com
Sobre a situao alem convm ressaltar o seguinte: de acordo com Walter Perron,
catedrtico do Instituto de Direito Penal, Direito Processual Penal e Direito Penal
Comparado da Universidade de Freiburg, pode-se afirmar que o Ministrio Pblico se
caracteriza como um rgo da administrao da justia em posio intermediria entre o
Poder Executivo e o Poder Judicirio. Segue este autor assinalando que o procurador
um funcionrio que carece da nota da independncia judicial, dependendo do Ministro da
Justia. (PERRON, Walter. O Ministrio Pblico como diretor da investigao no
processo penal alemo, trad. de Inmaculada Lpez-Barajas. In: Desenvolvimentos atuais
das cincias criminais na Alemanha. Coord. Kai Ambos e Mara Laura Bhm. Braslia:
Gazeta Jurdica, 2013, p. 70. Conforme elucida Torben Asmus, representante do Ministrio
Pblico na Promotoria de Gttingen, a superviso e a direo do Procurador-Geral Federal
atribuio do Ministro da Justia do Estado Federal. Nos Lnder esta funo corresponde
ao Ministro da Justia de cada Land. ASMUS, Torben. A justia penal e a investigao
penal na Alemanha, trad. de Marcellus Polastri Lima. In: Desenvolvimentos atuais das
cincias criminais na Alemanha. Coord. Kai Ambos e Mara Laura Bhm. Braslia: Gazeta
Jurdica, 2013, p. 97-8. Malgrado Asmus saliente a estrutura organizativa hierrquica do
Ministrio Pblico, inscrita no mbito do Ministrio da Justia, ressalta, por oportuno, que
na prtica, nem os Procuradores Superiores nem os Ministros da Justia fazem uso deste
poder para influenciar a instruo penal (idem, p. 98).
35
BENAVENTE CHORRES, Hesbert. La investigacin judicial y el control de
convencionalidad en el proceso penal, obra citada, p. 55.
34

18

autonomia funcional e financeira, em decorrncia do disposto no artigo 127,

1, 2 e 3, da Constituio da Repblica.36
O ponto importante porque quando o olhar analtico deslocado
do contexto histrico e, portanto, das condies polticas que levaram a
instituio a ter uma determinada conformao, e orientado ao aspecto
normativo, a questo do controle no exerccio do poder no pode ser ignorada.
Entre as caractersticas salientes no processo penal, nos dias
atuais, o avultamento do papel desempenhado pela investigao criminal na
definio da responsabilidade penal revela-se mais evidente e inevitvel.
A etapa preliminar denominada investigao criminal, ressalta
Schnemann, no foi concebida em qualquer lei processual penal no sentido
de conduzir a comprovaes inequvocas com pretenso de verdade material
sobre o delito.37 No entanto, o desenvolvimento exponencial de mtodos
ocultos de investigao e a expanso das variadas formas de negociao em
torno da responsabilidade penal anteciparam para a investigao, desprovida
de contraditrio e rarefeita no nvel do controle, o centro nervoso da
persecuo penal, antes reservado atividade probatria em juzo.

127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional

do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
1 So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a
independncia funcional.
2 Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,
observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus
cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei dispor sobre sua organizao
e funcionamento.
3 O Ministrio Pblico elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias.
37
SCHNEMANN, Bernd. La reforma del proceso penal. Madri: Dykinson, 2005, p. 11.
36

Art.

19

Esta a realidade que contrasta com a pretenso doutrinria de

constituir a persecuo penal sobre a base da afinidade material entre direito
penal e direito processual penal. 38
No se trata de algo que preocupe to-somente alguns juristas
europeus, com relao ao cenrio de uma persecuo penal europeia, na qual
visvel o reforo e recrudescimento das foras coercitivas da polcia e das
autoridades de persecuo penal, enquanto so omitidos os cuidados acerca
do controle jurdico-penal compensatrio de seu abuso.39
Os juristas europeus de fato esto preocupados com a questo. No
projeto levado a cabo por professores de trs universidades espanholas
(Complutense de Madrid, Universidad de las Islas Baleares e Universidad de
Murcia), que resultou no denominado Livro Verde da Direo da Investigao
Penal pelo Ministrio Pblico, entre 2008 e 2011, um dos problemas a serem
enfrentados consistiu em separar o Ministrio Pblico dirigente da
investigao daquele responsvel pela acusao, pois que as funes de
investigar e acusar esto separadas como consequncia das exigncias do
princpio da contradio. Este princpio, destaca a pesquisa, no uma
construo meramente terica, mas sim o resultado da evoluo dos sistemas
jurdicos.40
Os juristas latino-americanos esto igualmente receosos do
exerccio descontrolado de prticas penais que so prticas de poder, nascidas
no bojo de organizaes que criam culturas e expandem ideologias, como a
que supe a neutralidade poltica da instituio Ministrio Pblico, com
SCHNEMANN, Bernd. Proyecto Alternativo de Persecucin Penal Europeia. Madri:
Dykinson, 2007, p. 14.
39
Idem.
40
PEITEADO MARISCAL, Pilar e GASCN INCHAUSTI, Fernando (Organizadores). La
atribucin de la direccin de la investigacin penal al Ministerio Fiscal: reflexiones y
debates al hilo de un Libro Verde. Madri: Dykinson, 2012, p. 35.
38

20

reflexos em sua interveno como parte acusadora no contexto do processo

penal.
Nestes termos, compreende-se o efeito produzido no seio das
corporaes do Ministrio Pblico e, em particular, do Ministrio Pblico
brasileiro que, em busca de redefinir sua identidade institucional, perseguiu
aes concretas orientada por uma viso doutrinria e ideolgica especial de
seus membros, como sublinhou Arantes. 41
Binder ressalta que no mbito de toda teoria social (sociologia,
economia etc.) as organizaes so especialmente estudadas e se lhes
reconhece extraordinrio valor. Isso, no obstante, no ocorre no campo
jurdico, tampouco no especfico jurdico-penal, que se d ao luxo de no lhe
prestar suficiente ateno. 42
Pelo ngulo que elege, Binder se refere s permanncias
inquisitoriais como reserva de prticas e cultura espalhadas nas dobras
imperceptveis das organizaes da justia penal. Salienta o jurista argentino
que: o papel dessas organizaes para configurar as prticas individuais to
grande que todos temos visto como a uniformizao da linguagem, das
vestimentas, dos modos de relao e finalmente das perspectivas vitais so
modelados pouco a pouco pela estrutura e cultura de cada organizao43.
Para o que interessa ao mbito desta comunicao, relativa
investigao penal, o papel da organizao Ministrio Pblico brasileiro, que
relevante e essencial democracia, deve ser examinado em um contexto
ARANTES, Rogrio Bastos. Ministrio Pblico e poltica no Brasil, obra citada, p. 25 e
15. Este autor define a poltica organizacional do Ministrio Pblico brasileiro como
pautada pelo voluntarismo poltico, com fortes traos endgenos, que repercutiram no
desenvolvimento de aes dentro e fora de seu crculo normal de atribuies visando
transformar-se em um novo ator poltico.
42
BINDER, Alberto. Derecho Procesal Penal. Tomo I, obra citada, p. 20.
43
BINDER, Alberto. Derecho Procesal Penal. Tomo I, obra citada, p. 20.
41

21

histrico de crescente acumulao de poderes (dimenso do ser) e no campo

normativo, pertinente ao modelo de processo penal que, no estado de direito,
reclama equilbrio de poderes entre os sujeitos parciais do processo (dimenso
do dever ser).
4.

O critrio da aglomerao quntica de poder.

O horizonte, pois, da perspectiva analtica com a qual trabalho

identifica no equilbrio de poderes e faculdades entre as partes no processo

penal o fundamento do que para mim um sistema acusatrio ideal, enquanto
percebe na acumulao quntica deste poder por uma das partes ou pelo juiz
os sinais do modelo inquisitivo.
H neste aspecto relao direta e inequvoco vnculo entre o
sistema acusatrio e o estado de direito.
Com efeito, a concepo terica realada entende o estado de
direito como conjunto de vnculos jurdicos que subordinam o exerccio do
poder a fins de tutela da dignidade humana.44 Cuida-se de algo pertinente
democracia, porque associado s liberdades pblicas que podem ser afetadas
em um processo criminal. E diz com o princpio republicano, que reza que
todo poder deve ser controlado pois que tende ao abuso.
As experincias histricas sugerem que o equilbrio de poderes e
faculdades no mbito do processo penal, quanto ao paradigma acusatrio,
requisita estruturalmente a distino das atividades de persecuo penal em
trs grandes etapas: fase preliminar, fase preparatria e fase de juzo.45
COSTA, Pietro e ZOLO, Danilo. Prefcio a O Estado de Direito: Histria, teoria, crtica
(org.). So Paulo: Martins Fontes, 2006, p. XII.
45
PEARANDA LPEZ, Antonio. El proceso penal en Espaa, Francia, Inglaterra y
Estados Unidos: descripcin y terminologa. Granada, Comares, 2011, p. 37-42. A fuga da
armadilha criada pelo processo bifsico (e da mentalidade inquisitria) reclama, conforme
44

22

Releva notar que no processo acusatrio de origem angloamericana as disfunes advm da ruptura do equilbrio entre as partes, em
um quadro de oposio entre acusao e defesa em que a acusao de
ordinrio dispe de muito mais recursos que a defesa para se preparar para o
litgio46.
A experincia norte-americana revela o significado que o
equilbrio de poderes adquire no delineamento dos sistemas processuais.
Ainda que sob o ngulo dos casos extremos de processo penal
autoritrio, Claus Roxin percebeu o que, na opinio que sustenta o marco
terico com o qual trabalho, forma o elemento distintivo ou qualificativo
das estruturas processuais acusatrias e inquisitrias, intudo no modelo
adversarial norte-americano: a tenso entre equilbrio e acumulao de
poderes.
Textualmente o professor alemo denuncia a acumulao de
poderes como caracterstica das prticas penais autoritrias:
En el absolutismo, acusador y juez eran idnticos
(proceso inquisitivo); en las dictaduras, la justicia poltica, que en ellas est
particularmente extendida, es ejercida de facto por la polica (Gestapo, SD),
de modo que la acumulacin de poderes como fundamento constitutivo de

destaca Franco Cordero, a superao da herana ps-inquisitria, por meio do alheamento

do modelo de duas etapas ou misto na direo daquele que exige da acusao hipteses
acusatrias bastante provveis de resistir ao debate oral e ultrapassar a presuno de
inocncia. CORDERO, Franco. Procedimiento Penal, vol. II, Bogot, Temis, 2000, p. 141.
46
TARUFFO, Michele. El proceso civil adversarial en la experiencia americana: el modelo
americano del proceso de connotacin dispositiva. Bogot: Temis, 2008, p. 13-4 (nota 48).
23

esos tipos de Estado se puede reproducir, en menor escala, en el proceso

penal.47

Bernd Schnemann compartilha a mesma percepo quando, a

partir do exemplo da Alemanha, que viu florescer nos ltimos vinte e cinco
anos um tipo de processo penal caracterizado pelo fortalecimento das posies
processuais de poder das autoridades de preveno, identifica o sacrifcio
concreto das posies do investigado e da defesa.48
Uma

acumulao

de

poderes

ou

foras

processuais

(Gewaltenhufung)49 dessa ordem rompe o equilbrio perseguido no mbito

das estruturas acusatrias e reflete no modo como os sujeitos processuais
desempenham suas funes. Atualmente, este fenmeno mais visvel na
investigao penal.
Desnecessrio sublinhar que, do ponto de vista da funo, a
investigao criminal conhecida em praticamente todos os ordenamentos
jurdicos originados no Common Law ou no direito europeu continental. 50
Vale dizer que a investigao criminal configura procedimento
oficial de realizao da fase preliminar naqueles ordenamentos jurdicos,
como o brasileiro, que no cometem ao juiz criminal tarefas de instruo e
preparao. Quando o caso de atribuir ao juiz a atividade modelos
espanhol e francs as duas primeiras etapas praticamente se fundem e a

ROXIN, Claus. Derecho procesal penal. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2000, p. 10.
SCHNEMANN, Bernd. La reforma del proceso penal, obra citada, p. 43.
49
SCHNEMANN, Bernd. Audincia de instruo e julgamento: modelo inquisitorial ou
adversarial? Sobre a estrutura fundamental do processo penal no 3 Milnio, trad. Alaor
Leite. In: Direito Penal como crtica da pena: Estudos em homenagem a Juarez Tavares por
seu 70 aniversrio em 2 de setembro de 2012, So Paulo-Barcelona, Marcial Pons, 2012,
p. 634.
50
PEARANDA LPEZ, Antonio. El proceso penal en Espaa, Francia, Inglaterra y
Estados Unidos: descripcin y terminologa, obra citada, p. 37-42.
47
48

24

autoridade judiciria, que posteriormente no participar do julgamento51,

comandar a referida instruo preliminar. 52
Objetiva-se na etapa preliminar a averiguao da notcia crime e a
aquisio e conservao dos elementos informativos que a posteriori sero
introduzidos em juzo pelas partes para demonstrao de suas respectivas
alegaes. H de se distinguir entre o exerccio da ao e a reunio da base
ftica sobre a qual se funda a pretenso, investigando-se a idoneidade da
notcia crime em si mesma.53
Conquistar

este

equilbrio,

pautado

na

distino

entre

investigao e ao penal, com repercusso na esfera de direitos individuais de

vrios personagens, reclama a adoo de estruturas processuais conforme a
matriz acusatria54 e esta a realidade constitucional brasileira.
Com efeito, a Constituio da Repblica desenhou em tintas
fortes a nova planta arquitetnica do processo penal, destinada a substituir as
estruturas inquisitoriais que, por causa de suas mltiplas ascendncias
autoritrias, abrigavam institutos incompatveis com o estado de direito.
Seguiu o Brasil, em tese, a trilha das jovens democracias do
continente que se viram desafiadas a transformar por completo seus sistemas
de Justia Criminal. A razo disso, sublinhou Binder, no longnquo ano de
1991, residia no fato de a maioria dos pases latino-americanos aplicar o

51

A propsito do impedimento de participao do juiz da investigao no processo cabe

referir a deciso do Tribunal Superior Espanhol de 23 de novembro de 2005, caso
Colmenero Menndez de Luarca. Ver em Revista Aranzadi de Derecho y Proceso Penal, n
18, Navarra, Thomson, 2007, p. 236-240.
52
PEARANDA LPEZ, Antonio. Obra citada, p. 43-50.
53
GIMENO SENDRA, Vicente. Derecho Procesal Penal, 2 reimpresin, Madrid, Colex,
2006, p. 267.
54
Sobre o tema: PRADO, Geraldo. Sistema Acusatrio: a conformidade constitucional das
Leis Processuais Penais, 4 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
25

sistema inquisitivo, em alguns casos conservado em suas estruturas quase

puras, em outros, dotado de alguma nota modernizadora.55
Salienta Binder que a requisio de uma radical transformao
dos sistemas de justia criminal no continente est vinculada: a) ao processo
de transio, recuperao ou construo da democracia e da repblica; b) ao
processo de pacificao relativamente a todas as formas de beligerncia
experimentadas historicamente, com nfase na violncia de Estado e na
tortura; c) expanso econmica e relativizao do papel das fronteiras
nacionais; d) crise do estado no nvel de eficincia nas prestaes pblicas
devidas neste novo pacto social includente; e, por ltimo, e) ao maior
protagonismo do sistema interamericano de direitos humanos e ao grau de
aceitao obrigatria da jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos
Humanos.56
No so tarefas que facilmente se concretizam. Como sublinhado,
Schnemann coloca em relevo que o processo penal das sociedades
industrializadas submete-se influncia de dois modelos rivais57, mas em
ambos os casos as duas ltimas dcadas testemunharam a crescente
importncia da investigao criminal, haja vista: a) a tendncia de expanso
das formas consensuais penais (acordos penais), que diminuem os custos da
Justia Criminal; b) o incremento das tcnicas especiais de investigao
(TIES), particularmente os chamados meios ocultos (interceptao
telefnica etc.), que caracterizam poderosa ingerncia na intimidade alheia. A

55

BINDER, Alberto. Perspectivas de la reforma procesal penal en Amrica Latina, in

Justicia Penal y Estado de Derecho, 2 ed. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2004, p. 199-200.
56
BINDER, Alberto. Reforma de la Justicia Penal: del programa poltico al programa
cientfico, in Ideas y materiales para la reforma de la Justicia Penal. Buenos Aires: Ad-Hoc,
2000, p. 17-19.
57
SCHNEMANN, Bernd. Obras, Tomo II. Buenos Aires: Rubinzal-Culzoni, 2009, p. 393.
26

causa decidida em carter quase defintivo na investigao. O processo oral

e em contraditrio perde espao e relevncia.
Sobre o tema Manuel da Costa Andrade advertir que, se o
Tribunal Constitucional Federal alemo, em 2004, soube coarctar a operao
conhecida como grande devassa, por intermdio de decises densas e
profundas que fixaram os pontos de apoio indispensveis em face dessa nova
realidade processual, as figuras particularmente invasivas e desiguais de
investigao, caracterizadas pelos designados meios ocultos, tambm tm
requisitado da doutrina o reforo do potencial de garantia.58
Admitindo-se que o princpio reitor do processo penal a
presuno de inocncia, ambas as tendncias referidas por

Schnemann

hostilizam a presuno de inocncia e a foram ao recuo ainda antes da

instaurao do processo. O limitado espao no permite mais que sinalizar que
o decreto de uma interceptao telefnica, por exemplo, introduz tcnica que
esvazia a tutela contra a autoincriminao compulsria. E o acordo sobre a
pena dispensa o Ministrio Pblico de demonstrar em juzo, com provas, a
responsabilidade penal do acusado.
Em minha opinio apenas estes dois exemplos so suficientes
para reforar a ideia de que se a separao entre investigao criminal e ao
penal uma exigncia do sistema constitucional, incumbir o autor da ao
penal da atribuio para investigar pulveriza os limites que separam uma coisa
da outra. Indaga-se: afinal, quando, em realidade, o Ministrio Pblico estar
investigando, pesquisando a verdade, quando ele, parte acusadora, estar

58

COSTA ANDRADE, Manuel. Bruscamente no vero passado, a reforma do Cdigo de

Processo Penal: observaes crticas sobre uma lei que podia e devia ter sido diferente.
Coimbra, 2009, p. 21.
27

atuando estrategicamente para sagrar-se vencedor nas mltiplas formas

contemporneas de adjudicao da responsabilidade penal do imputado? Ao
pressupor controles para o exerccio do poder o princpio republicano parte da
premissa, historicamente inconteste, de que o poder tende ao abuso ou
descontrole.
Duas palavras finais, tambm sinteticamente. A forma encontrada
pelos ordenamentos jurdicos para assegurar alguma paridade de armas entre
acusao e defesa, por fora da antecipao da soluo da causa, tem sido
fortalecer os poderes da defesa na investigao. Dessa maneira, para alm da
exigncia constitucional extrada da presuno de inocncia, a barreira que
separa investigao e ao penal fica mais claramente demarcada.
O regime jurdico-constitucional do processo penal, erguido em
torno da ideia central da presuno de inocncia, cobra que se permita defesa
atuar desde o primeiro momento, como exigem os Pactos Internacionais sobre
Direitos Humanos, estabelecendo o equilbrio entre a investigao que fornece
lastro acusao e as pesquisas que podem revelar a impropriedade ou
temeridade dela.
Sob essa inspirao a Itlia instituiu a investigao defensiva,
reconhecendo-se, nas palavras de Paolo Tonini, que a escolha do sistema
acusatrio pelo ordenamento italiano haveria de comportar a relevante
consequncia de viabilizar para a defesa o acesso a fontes de prova.59
TONINI, Paolo. Manuale di Procedura Penale, 13 ed. Milano: Giuffr, 2012, p. 591.
Tonini acentua que o fundamento da investigao defensiva penal situa-se no direito de
defesa, reconhecido pela Constituio italiana como inviolvel (art. 24, 2). Assinala que,
se o direito liberdade pessoal do imputado pode ser limitado no curso do procedimento, o
de defesa inviolvel, pois que garante da paridade de armas, como reconhecido pelo art.
111 da Lei Constitucional ()n 2, de 1999.
59

28

Uma investigao criminal dirigida pelo Ministrio Pblico

somente gozaria de status de conformidade constitucional se viabilizasse em
tese a concretizao de amplo repertrio de providncias de participao da
defesa, e ademais se estivesse sujeita ao controle judicial, o que no a nossa
realidade.60
Admitir-se a investigao pelo Ministrio Pblico dissociada da
interveno defensiva61 e do controle judicial em minha opinio configura
violao ao Estado de Direito, em conformidade com a ideia nuclear de
Estado de Direito, adiantada no incio deste tpico: conjunto de vnculos
jurdicos que subordinam o exerccio do poder a fins de tutela da dignidade
humana.62

60

No Chile o acolhimento do sistema acusatrio repercutiu na investigao criminal e no

papel atribudo ao Ministrio Pblico e ao investigado. Assim que o novo sistema se
orientou a mudar a investigao, abandonando o sumrio criminal secreto do paradigma
inquisitrio para entregar ao MP a direo dos atos de investigao. Com a
responsabilidade da investigao, o MP, no entanto, dever ser preciso nas imputaes
contra pessoa determinada, formalizando a investigao contra ela. E, em decorrncia
disso, o imputado poder examinar os atos de investigao, salvo quando este exame puder
entorpecer a investigao. Neste caso, o Ministrio Pblico poder dispor de reserva
parcial dos atos de pesquisa, por prazo determinado, medida que sempre poder ser revista
pelo juiz, a requerimento do indiciado. BAYTELMAN, Andrs A. e DUCE, Mauricio J.
Litigacin penal, juicio oral y prueba. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 2005, p. 4042.
61
A previso da participao da defesa na investigao criminal e a definio do parmetro
citado denunciam uma visceral mudana de foco no processo penal italiano que, pelo
menos em tese, como ressalta a doutrina, busca abandonar a perspectiva inquisitorial
estribada no in dubio contra reum, peculiar ao modelo inquisitrio, em favor de um
concreto in dubio pro reo consequente ao processo regido pela presuno de inocncia (art.
27, inc. 2, da Constituio da Itlia). CAVALIERE, Antonio. Las garantas del
procedimiento en la experiencia italiana: desde la instruccin a las investigaciones
preliminares, in Los derechos fundamentales en la instruccin penal en los pases de
Amrica Latina. Mxico: Porra, 2007, p. 183.
62
COSTA, Pietro e ZOLO, Danilo. Prefcio a O Estado de Direito: Histria, teoria, crtica
(org.), obra citada, p. XII.
29

Por fim, a alegao de que uma investigao conduzida pelo

Ministrio Pblico para a represso aos crimes praticados por policiais ou
outros agentes do Estado mais eficiente minimiza o aspecto tcnico da
prpria atividade de investigao, para o qual os policiais se preparam.

63

sucesso das investigaes depende sempre da combinao de fatores: aptido

para investigar e harmonia entre polcia e Ministrio Pblico. Quando estes
elementos esto presentes a investigao tende a superar barreiras que lhe so
impostas pela criminalidade grave de qualquer natureza.
Mesmo nos Estados que formalmente entregam a direo da
investigao criminal ao Ministrio Pblico o dia-a-dia revela que a
expressiva maioria dos inquritos comandada pela autoridade policial.
O aperfeioamento da investigao policial, a efetiva previso de
participao da defesa e a aproximao entre Ministrio Pblico e Polcias
constituem medidas de Poltica Criminal em harmonia com os princpios
constitucionais reitores do processo penal brasileiro.
necessrio o afastamento do que Francesco Palazzo denominou
de vrus inquisitrio, autoritrio, que contamina a prtica processual
penal, alimentando-se da relativizao das garantias, em um nvel estrutural do

Afinal, como salienta Walter Perron, Na prtica, a polcia, que depende do Ministrio do
Interior, competente para a investigao. Seus funcionrios recebem formao
profissional para realizar os interrogatrios, possuem os conhecimentos tcnicos e tm os
laboratrios necessrios para realizar as anlises que procedem, como, por exemplo, as
provas de DNA. De forma diversa, os Procuradores, que dependem do Ministrio da
Justia, so geralmente leigos nestes mbitos, e sua competncia est geralmente
circunscrita avaliao jurdica dos resultados da investigao. (PERRON, Walter. O
Ministrio Pblico como diretor da investigao no processo penal alemo, obra citada, p.
72.
63

30

prprio sistema64 de modo a evitar o contraste entre a afirmao terica dos

direitos e a realidade inquisitria do processo65, realidade que assombra ainda
quando se apresenta publicamente de forma irreal, maniquesta, em uma
espcie de luta entre paladinos da moral e agentes do mal.
As instituies so integradas por seres humanos com virtudes e
vcios. Aperfeioar as instituies, este o caminho.

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