Ambiente y Sostenibilidad 2015 (5):131-141

Revista del Doctorado Interinstitucional en Ciencias Ambientales

ISSN: 2339-3122
Digital

LA AUDITORA CON ENFOQUE AMBIENTAL

EN EL DERECHO PBLICO CUBANO
The Auditing with Environmental Focus in the Public Right Cuban

ALCIDES FRANCISCO ANTNEZ-SNCHEZ 1

Mster en Asesora Jurdica. Profesor Auxiliar Derecho Ambiental y Mercantil.
Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales. Universidad de Granma. Repblica de Cuba.
1

E-mail: aantunez@udg.co.cu
antunez63@nauta.cu
Recibido: 17 de Septiembre de 2015

Aceptado: 29 de Octubre de 2015

Resumen

La regulacin jurdica de la auditora ambiental en las formas de gestin, apunta como un paso en el
avance por el rgano supremo de control. Para ello, se realiza un anlisis epistemolgico de su ter
histrico, terico, legislativo del desarrollo y evolucin del control ambiental a travs de la auditora
pblica; para formular presupuestos jurdicos y actualizar las disposiciones jurdicas en relacin con
las insuficiencias que posee en el ordenamiento jurdico. Necesaria para construir empresas amigables
con el ambiente en la actualizacin del modelo econmico cubano. A tales efectos, para desarrollar este
anlisis se utilizaron los mtodos tericos de investigacin como el exegtico-jurdico, el histricolgico, induccin-deduccin y el de anlisis-sntesis.
Palabras claves: auditora ambiental, formas de gestin, desarrollo sostenible, empresa amigable con el
ambiente.
Abstract
The juridical regulation of the environmental auditing in the forms of management, points like a step
in the advance for the supreme organ of control. For it, one of his historical ter's epistemological
analysis is accomplished, theoretic, legislative of development and evolution of the environmental
control through the public audit; In order to formulate juridical budgets and to updating the juridical
dispositions relating to the insufficiencies that possess in the juridical organizing. Necessary to
construct friendly companies with the environment in bring up to date of the economic model Cuban.
To develop this analysis had used the theoric methods of research like the exegetic-juridical, the logic
hitoric, induction-deducticon and the synthesis analysis.
Key words: environmental auditing, forms of step, sustainable development, friendly company with
the environment.

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Antnez-Snchez (2015)
OJEADA HISTRICA A LA AUDITORA AMBIENTAL
EN EL DERECHO PBLICO PATRIO
Los saberes contables e histricos marcan los albores del
ejercicio de la auditora como una funcin pblica, la que en
su generalidad no era conocida del todo a consecuencia de
ser Cuba una colonia espaola. El perodo del siglo XVII
hasta el XVIII, evidencia que el control a las finanzas
pblicas estuvo constituido por los rganos de la
Intendencia de Hacienda y el Tribunal de Cuentas. Es as,
que ya para el siglo XIX, con el Decreto No. 78, como Ley del
Poder Ejecutivo, se regularon las funciones de fiscalizacin,
ejercitadas por el Interventor General de la Repblica.
Acciones jurdicas que tuvieron su sustento en la
Constitucin de 1940, al regular la fiscalizacin a los bienes
pblicos por el Ministerio de Hacienda, institucin creada
por la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo; se evidenci
adems la creacin del Tribunal de Cuentas, el que fiscaliz
el patrimonio, los ingresos, los gastos del Estado y a los
organismos autnomos en esta poca.
Es verdad, que los cambios acontecidos a nivel mundial en
los objetivos de la auditora, la que solo se dedicaba en sus
orgenes a la deteccin de fraudes, a la revisin de los
sistemas y a la obtencin de las evidencias; se ha extendido
al control de los recursos naturales al tomarse conciencia
mundial de los altos ndices de contaminacin generados
por la industria. Factores que propiciaron se reconocieran
otros tipos de auditoras como las de gestin y las
operativas, la de eficiencia y la de economa, respondieron a
las necesidades sociales, vinculadas al control administrativo
ambiental, como el instrumento protector del ambiente entre
los mecanismos utilizados por la Administracin Pblica,
integrada a la realizacin de las revisiones clsicas que se
efectuaban en otras ramas y sectores de la industria, al ser la
de mayor incidencia en la contaminacin.
Como una realidad, al triunfar la Revolucin, el gobierno
dota al pas de un mecanismo ms eficaz para salvaguardar
los intereses del pueblo, es creado para ello en 1959 el
Ministerio de Recuperacin de Bienes Malversados para
ejecutar esta funcin pblica, a raz de los cambios y las
modificaciones en la estructura econmica ejecutados con la
sustitucin del Tribunal de Cuentas en 1960.
Es por ello, que en 1961, se constituye el Ministerio de
Hacienda con la Ley No. 943, al mismo se le concedieron
funciones para la comprobacin de los gastos del Estado con
la Direccin de Comprobacin, encargada de realizar la

La auditora ambiental en Cuba

fiscalizacin. Al finalizar 1965, este rgano es disuelto,
pasando estas funciones al Banco Nacional de Cuba, con la
misma Direccin de Comprobacin y con la funcin de
ejercitar la auditora estatal. Con posterioridad fue creado el
Ministerio de Industrias y con ello la decisin de
conformarse las primeras Unidades de Auditora Interna en
el pas.
Para 1976, con la institucionalizacin sustentada en la Ley
No. 1323, se crea el Comit Estatal de Finanzas, con ello se
reanuda la Direccin de Comprobacin y con esta la prctica
de la auditora estatal por parte del Estado. Sustentada a
partir de lo establecido en el texto constitucional, artculo 10
y cito:
("todos los rganos del Estado, sus dirigentes,
funcionarios y empleados, actan dentro de los lmites
de sus respectivas competencias y tienen la obligacin de
observar estrictamente la legalidad socialista y velar por
su respeto en la vida de toda la sociedad...)
Funcin pblica concebida por el Derecho Administrativo
dentro de las formas de actividad administrativa como actividad polica- en la nacin cubana, toda vez que la mayor
representatividad de empresas estn en la formas de gestin
estatal, se aprecia regulada a partir del texto constitucional y
en el ordenamiento jurdico sustantivo en los Decretos Leyes
No. 67 de 1983 y el 147 de 1994, modificados al continuarse
reformando los organismos de la Administracin Pblica.
La dcada de los 80, mostr sucesos internacionales y
nacionales con repercusin en la auditora estatal,
vinculados al desplome del campo socialista y con la Unin
Sovitica como el principal socio comercial, elementos que
obligaron al Estado a buscar otros horizontes en la actividad
econmica y en las relaciones comerciales, a travs de
asociaciones econmicas con la inversin extranjera en los
bloques econmicos regionales que hoy aparecen en
Amrica Latina como el MERCOSUR, UNASUR, la CELAC
y el ALBA.
En la dcada de los 90 cesan las funciones del Comit Estatal
de Finanzas y Precios, trasladadas al Ministerio de Finanzas
y Precios y con ello se cre la Oficina Nacional de Auditora
(ONA). Esta tuvo su sustento legal en el Decreto Ley No. 159
de 1995, como Ley de la Auditora en la nacin. Practicada a
las formas de gestin por la ONA y por las Sociedades
Civiles, legitimadas a travs del ttulo habilitante y la
autorizacin administrativa. Sustentadas en el Acuerdo No.
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2819 del Comit Ejecutivo del Consejo de Ministros de 1995

y en el Decreto No. 228 de 1997 para la ejecutar la potestad
sancionadora al exigir la responsabilidad a travs del
Derecho Administrativo Sancionador. Este Ministerio, al
tomar el control de la auditora pblica, dict directivas para
la confeccin del plan de auditoras, y se cre el Registro de
Auditores de la Repblica, el que permiti la habilitacin de
los profesionales para esta funcin pblica.
Desde 1985 hasta 1993, se comprob que fueron realizados
estudios vinculados con la forma ms ventajosa de
implementar y fortalecer los mecanismos de control como
Estado vigilante, para crear un rgano de fiscalizacin
superior. Es as, que entre 1999 al 2000, se continuaron otros
estudios para consumar la propuesta de crear un rgano
soberano, sobre la experiencia alcanzada en Amrica Latina
y en la Unin Europea, en correspondencia con las
regulaciones de las EFS -INTOSAI- para adaptarlo al pas y a
las nuevas concepciones mundiales. Para ello, se cre el
Ministerio de Auditora y Control (MAC), como el
organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la
aplicacin de la poltica del Estado y del Gobierno en las
materias de la auditora gubernamental, la fiscalizacin y el
control gubernamental; para organizar, dirigir y controlar
todo el Sistema Nacional de Auditora Pblica en el pas. Es
verdad, que la prctica de la auditora pblica, continu
dirigida en esencia a la revisin de los sistemas contables de
las formas de gestin, prueban que sus primeras
manifestaciones como instrumento de gestin ambiental no
se practic, solo existen evidencias de su ejecucin en las
auditoras de gestin y la de cumplimiento, las que
controlaron temticas afines a la proteccin ambiental.
Caracterizada por ser gratuita, obligatoria y ejecutada a
travs de un plan con periodicidad anual.
En consecuencia, dentro del proceso de institucionalizacin
analizado up supra, es tambin apreciado que la auditora
estatal y en especial la proteccin ambiental ha tenido un
espacio superior a partir de su regulacin normativa en el
texto constitucional, refrendado en ulteriores leyes dictadas
por el rgano con competencia en materia ambiental; el
Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio Ambiente
(CITMA) como parte del derecho sustantivo en la nacin.
Este ha dictado acciones protectoras dirigidas hacia el
ambiente, en correspondencia a los Tratados ambientales de
que es parte la nacin. Constatados a partir del Captulo I
del texto constitucional: Fundamentos Polticos, Sociales y
Econmicos del Estado, al distinguirse cuatro mbitos de

incidencia: la proteccin del medio ambiente como principio

constitucional rector de la poltica econmica y social, la
funcin pblica de proteccin ambiental como mandato de
accin para el Estado; la proteccin ambiental como mbito
de atribuciones y competencias y la proteccin de los
recursos naturales y de todo el rico potencial de la
naturaleza como un deber ciudadano.
En su aplicacin, se instituye como un principio
constitucional de actuacin de los rganos estatales, toda vez
que se convierte en el soporte informador del ordenamiento
jurdico patrio. Donde el artculo 27, consagra la proteccin
ambiental como funcin pblica. Tcnicamente, a la vez que
se habilitaron los rganos competentes para que intervengan
en la proteccin del medio ambiente inspirados en el
desarrollo sostenible.
Se orden la aplicacin de dicha habilitacin con el objetivo
de:
hacer ms racional la vida humana y asegurar la
supervivencia, el bienestar y la seguridad de las
generaciones actuales y futuras
No obstante, an se considera que quedan retos ambientales
en la carta magna para reforzar las materias vinculadas a la
proteccin del ambiente, el reparto de las atribuciones y de
las competencias creando mecanismos ms adecuados. A
partir de los principios de organizacin y actividad de los
rganos estatales establecidos en el artculo 68 y en virtud de
estos se integran y desarrollan sus acciones sobre la base de
la democracia socialista, en las tareas de su competencia, la
obligatoriedad de las disposiciones de los rganos
superiores para los inferiores, la subordinacin y rendicin
de cuentas de estos ltimos a los superiores lo que
garantizar el respeto, la articulacin y el control de la
poltica ambiental.
Para ello, con la creacin del CITMA se materializ toda esta
poltica ambiental, tuvo su sustento en un nmero de Leyes,
Decretos Leyes, Normas y Resoluciones, para garantizar la
adecuada obediencia de la "Ecuacin Para la Vida" al ejecutar
la funcin inspectiva. Le permiti conocer a la
Administracin Pblica los ndices de contaminacin con la
aplicacin de los sistemas de gestin ambiental, y el uso e
implementacin de las tecnologas limpias, como meta hacia
la sostenibilidad ambiental (Antnez-Snchez 2015a)

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Antnez-Snchez (2015)
Los que se aprecian estar vinculados al control ambiental a
travs de la inspeccin ambiental, la Evaluacin de Impacto
Ambiental, afn a las polticas del desarrollo econmicosocial, por la trascendencia y la relacin que tienen con la
auditora ambiental, la que debera ser practicada en la
mayora de las acciones vinculadas con el medio ambiente
construido. Toda vez, que estas acciones pudieran colisionar
con los momentos del control tecnolgico que corresponden
a las fases de la auditora ambiental, no solo a la tecnologa
existente sino tambin a las previstas a introducirse por la
Administracin Pblica, afn a la implementacin y
evaluacin de la Responsabilidad Social Empresarial en la
ISO 26 000 y a los principios que desde el Derecho
Ambiental la informan cmo en su prctica como el precautorio, el de prevencin, de responsabilidad, de autocontrol, quien contamina paga, sostenibilidad y el de
cooperacin al decir de autores como Martn-Mateo (1991),
Caferrata (2010), Sanz-Larruga (2012), Antnez-Snchez
(2015c), entre otros.
Es una realidad hoy, que con la actualizacin y reforma del
modelo econmico, la creacin de la Contralora General de
la Repblica como el rgano de control supremo, sustentada
en la Ley No. 107 de 2009, le ha permitido al pas insertarse
en las novedosas tendencias internacionales declaradas por
las EFS -INTOSAI-, como el rgano que auxiliar a la
Asamblea Nacional y al Consejo de Estado en la ejecucin de
la ms alta fiscalizacin sobre los rganos del Estado y del
Gobierno. El pas con ello, entr en una etapa superior en la
actividad de control a los bienes pblicos y en especial a la
dimensin ambiental, a partir de que su sustento legal da
una atencin adecuada al hecho de que tanto los daos como
la restauracin ambiental acarrean costos reales a la
organizacin implicada, al regularse la auditora ambiental
como una de los tipos para la actividad de control
administrativo en su Reglamento del 2010, la que debi ser
reglada en la Ley y el legislador no la previ de esta forma,
vlido para la Ley del Medio Ambiente donde tampoco se le
regul (Antnez Snchez 2015d).
No obstante, este tipo de control administrativo ambiental
en el pas ahora es que se ha reconocido, pero sin un
programa para realizar este tipo de auditora, donde se
incluyan los elementos objetivos, subjetivos y formales en la
normativa jurdica en atencin a la transversalidad, a la
multidisciplinariedad y la multidimensionalidad que tiene
este tipo de control ambiental. (Antnez Snchez 2015b) Lo
que a criterio de este autor, entra en contradiccin a las
pautas de las EFS de Amrica Latina y el Caribe, las que en

La auditora ambiental en Cuba

estos temas tienen avances y en otras regiones del mundo se
actualizan, renuevan y evolucionan como en la Unin
Europea, donde se distingue la empresa y la industria con
las EMAS, se exige la responsabilidad patrimonial y se aplica
la norma ISO 26 000 a la formas de gestin al certificar el
comercio justo como uno de los valores agregados de este
tipo de control.
Por ello se considera, que esta accin de control, podr ser
aplicada al 100% a todas las formas de gestin que en este
siglo XXI se fomentan en el pas, pero se estima tambin que
en este rgano de control deber crear las condiciones de
cmo se organizar y demandar, se requerir de un
diagnstico de lo actual y lo puntual, que permita proyectar
un plan de auditoras por su vnculo con otras herramientas
de la gestin; que se inician desde la arista econmica donde
aparece la tributacin ambiental como una novedad
institucional, reconocida en la legislacin tributaria, donde
este rgano supremo juega su rol en la cuantificacin del
dao ambiental relacionado con el vertido ambiental que
emana de las industrias.
Todo esto conllevar, a que habr que replantearse un nuevo
Derecho Ambiental en la nacin cubana, que permita
equilibrar los fundamentos doctrinales, la normativa
ambiental y la praxis jurdico-administrativa por los actores
de la Administracin Pblica por la multidimensionalidad
que tiene la auditora ambiental. Que permita el cambio en la
forma en que el ser humano percibe su relacin con el
ambiente y como interactuar con l, a partir del binomio
deber-derecho, por la transversalidad e interdisciplinariedad
que posee la prctica del control ambiental, para su
desarrollo y evolucin desde la arista econmica hacia la
jurdica y con ello conformar la empresa amigable con el
ambiente en la nacin.
Es as, que esta auditora ambiental en su regulacin
normativa, no establece la certificacin ambiental al concluir;
de uso en la doctrina consultada en la regin de
Iberoamrica, por los beneficios que su valor agregado trae
para el comercio a los empresarios que la solicitan ante
mercados ambientales exigentes que solicitan productos y
servicios que obtengan la etiqueta-certificacin ambiental.
Por lo que se considera que este aspecto negativo deber
resolverse por el legislador nacional. Y que en el caso
cubano, a consecuencia del hostigamiento poltico sostenido
por el bloqueo econmico por ms de 50 aos por los
Estados Unidos de Amrica se depende de la fuerza y los
recursos propios, en la medida que el pas sea capaz de
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integrar los procesos naturales, sociales, econmicos y

culturales con los del desarrollo econmico aparejados al
progreso del intelecto del capital humano en la actualizacin
y la reforma del modelo econmico-social, entonces podrn
ser aplicadas las frmulas I+D e Investigacin + Desarrollo +
Comercio en las formas de gestin (Ospina-Duque 2011).
Para ello, de implementarse la auditora ambiental, se
considera estar desnivelada, al no estar implementada la
contabilidad ambiental dentro del Sistema Contable
Nacional, como lo seala el PNUMA y las EFS, que permita
lograr resultados al analizarse la relacin costo-volumenutilidad, que permitir controlar en que se utiliza el
presupuesto financiero destinado a esta actividad y ser este
otro de los valores agregados al ser certificada su
contabilidad, factor que propiciar una imagen corporativa
positiva al implementarse la frmula Investigacin +
Desarrollo + Innovacin cuyo resultante sera la Empresa
Amigable con el Ambiente (Antnez Snchez 2015d).
En consecuencia, se considera, la proteccin del bien jurdico
ambiental en el pas parte de la firma de Convenios y
Acuerdos Internacionales con las EFS -INTOSAI- en las
materias de contabilidad, auditora y medio ambiente,
integrados a partir de la norma constitucional y la legislacin
ambiental desarrollada en el ordenamiento jurdico,
coinciden estima este autor, que la omisin por parte del
legislador de su no adecuada implementacin puede haber
sido una de las causales de la fragmentacin de la normativa
ambiental, necesitada de una apropiada construccin
normativa a futuro, que permita evolucionar a tono con las
polticas actuales en la regin de Iberoamrica, en temticas
como la responsabilidad ambiental en
materia civil,
administrativa, penal como la objetiva, la evaluacin
ambiental estratgica, la cobertura financiera a travs del
seguro ambiental y el uso de las tecnologas limpias en los
sujetos econmicos. Como su reconocimiento en el texto
constitucional como rgano de control, al decidirse la
reforma constitucional del texto mano cubano (AntnezSnchez 2015c).
Deber tambin analizarse la creacin dentro de la Fiscala
de reas especializadas en la materia ambiental, como la
solucin en sede judicial ambiental de los conflictos
generados. En todo este contexto, las causales que han
conllevado a que el pas tenga acumulado todas las
situaciones ambientales adversas, han sido los patrones de
produccin utilizados, el consumo y el uso de los recursos

no han sido los ms adecuados con alta incidencia en la

contaminacin; la degradacin de los suelos; la prdida de
diversidad biolgica; la carencia, disponibilidad y calidad
del agua potable y la afectacin de la cobertura forestal.
Siendo las principales causas que inciden en la situacin de
la contaminacin ambiental adems de las sealadas son: la
no aplicacin de enfoques preventivos; la carencia de
recursos y materiales para minimizarlos y dar tratamiento
de manera no adecuada a los residuos y emisiones
generados por el sector estatal vinculados con el vertido
ambiental; la no adecuada operacin y mantenimiento de los
sistemas de gestin; la educacin ambiental insuficiente; la
indisciplina social y la carencia de adecuados sistemas de
monitoreo ambiental.
Tambin aparecen identificados los principales problemas
relacionados con la eficiencia en el uso de los recursos y la
sostenibilidad de la produccin y el consumo nacional son el
difcil acceso a las tecnologas de avanzadas; la insuficiente
comprensin y aplicacin del concepto de sostenibilidad; la
atencin dirigida a los procesos vinculados a la problemtica
ambiental de los productos y servicios; la poca aplicacin de
las herramientas de gestin por los empresarios y no ejecutar
compras pblicas sostenibles con un diseo sostenible y
responsable extendido a todos los productores en las
empresas en la forma de gestin estatal en su mayora ante
una apertura en la segunda dcada del siglo XXI de sujetos
privados en el escenario mercantil que pueden competir con
el sector estatal, sin tener en cuenta que lo verde vende en
los mercados donde se pondera la etiqueta-certificacin
ambiental a los productos y al servicio que se prestan por los
sujetos econmicos.
Como colorario, el marco regulatorio complementario a la
Ley No. 81 de 1997 por su vnculo con el control ambiental
no garantiza la adopcin de enfoques preventivos
adecuados, aparejados a la indisciplina tecnolgica que
impera en la mayora de las formas de gestin cubanas. A
futuro, los costes en que incurrir el Estado en la
preservacin del medio ambiente, tendrn importancia y
una relevancia decisiva en los procesos futuros para la toma
de las decisiones empresariales, de aqu que los
procedimientos de la contabilidad de gestin ambiental sean
de suma importancia para ejecutar la auditora ambiental.
Como evaluacin ambiental y como valoracin debe poseer
un patrn contra el cual se efectuar la comparacin y poder
concluir sobre los sistemas examinados, de ah que sean
revisadas las anteriores revisiones realizadas a las entidades
135

Antnez-Snchez (2015)
archivadas en el expediente contentivo de las acciones de
control practicadas a travs de la funcin inspectiva y la
auditora. En todo este patrn de comparacin, variar de
acuerdo al rea sujeta al examen por parte del equipo
auditor para realizarle la evaluacin ambiental, requerir
que el equipo auditor tenga conocimientos sobre la
estructura y el funcionamiento de la unidad econmica
sujeta a anlisis, no slo en su parte interna sino en el
ambiente en la cual ella se desarrolla as como el
cumplimiento de la normativa legal a la cual estar sujeta,
deber estudiarse el expediente legal de la organizacin
auditada (Antnez- Snchez 2015e).

FORMAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA

AUDITORA AMBIENTAL POR LAS EFS DENTRO DEL
DERECHO PBLICO EN EL SECTOR ESTATAL
CUBANO
Las formas de actividad administrativa, que se adoptan en la
ejecucin de este tipo de auditora a las formas de gestin
privadas es realizada por auditores de sociedades
mercantiles certificados por la EFS para ejercitar esta funcin
pblica en la nacin, para ello necesitan la concesin
administrativa y el ttulo habilitante para ejecutar esta
funcin pblica, esta es solicitada de manera voluntaria por
inters del empresario al rgano supremo de control,
reconocido de esta manera en la doctrina constatada por este
autor, al decir de autores como Jordana de Pozas (1942),
Nieto (1976), Pea-Sols (2003) y Snchez-Morn (2009). De
esta manera, apreciamos como han incursionado en el
control ambiental con la prctica de la auditora, como
proceso y procedimiento para proteger el medio ambiente, a
partir del siglo XX, con tres tipos de auditoras al control del
cambio climtico, a la biodiversidad y al recurso hdrico,
donde se pondera la evaluacin de la juricidad.
Relacionado con la aseveracin anterior, se considera a la
concepcin de servicio pblico, concepto controvertido,
entendido de diversas formas y mutante en dependencia de
las circunstancias polticas, econmicas y sociales de los
Estados, se ha construido sementada en los casos resueltos
en un perodo en Francia desde el siglo XIX y XX. Actividad
que progresa en el siglo XX con el desarrollo de la
Revolucin Industrial, como consecuencia de los adelantos
cientfico-tcnicos acontecidos en esta poca. Trajo como
resultado la complejizacin de las relaciones sociales, donde
la actividad industrial o de gestin econmica qued
limitada a aquellas actividades de relevancia empresarial

La auditora ambiental en Cuba

cuya titularidad se asumi por el poder pblico.
En la doctrina francesa, encontramos autores como Duguit
(1925), Dromi (2000), Araujo-Surez (2010) y Parejo-Alfonso
(2011) con sus diferencias la consideran como la piedra
angular del Derecho Administrativo clsico y para ello son
argumentados elementos imprescindibles a la hora de
determinarlo. A partir de las manifestaciones del servicio
pblico, se identifican como elementos necesarios para su
configuracin: la necesidad de la sociedad o generalidad, la
titularidad estatal, el rgimen jurdico que permite que la
Administracin Pblica gestione de manera directa o
indirecta tanto el servicio como el control, la continuidad,
uniformidad e igualdad de trato para todos los ciudadanos.
Es notoria que la intencin del servicio pblico, es satisfacer
las necesidades de la generalidad o colectividad, sin
embargo, estas pueden ser en buena medida satisfechas a
partir de servicios privados, es indispensable que el servicio
que se realice tenga intrnseco la satisfaccin del inters
general. Sin olvidar que la consecucin del inters pblico
representa para la Administracin Pblica el fin de toda su
actividad (Posada 1931).
Es as, que no sea necesario que el servicio pblico sea
realizado por una entidad o agente pblico. En definitiva, no
es el sujeto lo que califica la actividad sino el fin al que tanto
se ha hecho alusin. Esta actividad puede ser realizada por
sujetos que no son propios de la Administracin Pblica pudieran ser incluso particulares- o entidades con las
mismas caractersticas que estos sujetos anteriormente
descritos; sin que se pierda la titularidad. Como categora
jurdica, es concebida como forma de actividad estatal y de
actividad tcnica entre los mecanismos de control. Como
categora rectora del inters pblico, se percibe realizada y
asegurada de manera continua, regular y uniforme, tutelada
por la Administracin Pblica y gestionada de forma directa
por esta o indirecta por sujetos autnomos autorizados, bajo
un rgimen jurdico especial, destinada a la satisfaccin de
un inters general, la proteccin del bien pblico ambiental
al ser de uso colectivo. Se contempla adems la forma de
gestin mixta a travs de sociedades mercantiles como ha
sido ya citado, donde la Administracin participa por s o
por medio de una entidad pblica de conjunto con personas
naturales o jurdicas en su acompaamiento al ejecutarla.
Autores como Lancs y Snchez (1952), Parada (1997) y
Matilla-Correa (2014) reconocen que hay caractersticas
propias en el servicio pblico que lo distinguen del carcter
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de privado, pero esta diferencia es ocasional, ya que cambia

de poca en poca y de un pas a otro y que sobre el criterio
que rige la calificacin definitiva de un servicio como
pblico o privado, no se ha dicho an la ltima palabra.
Como actividad de control, es considerada como una de las
actividades ms importantes de la Administracin Pblica,
sus destinatarios son las formas de gestin estatal y no
estatal, sujetas a acciones de control administrativo por la
norma legal que se establezca y estn obligados a mantener
sistemas de control interno, conforme a sus caractersticas,
competencias y atribuciones institucionales, para fomentar
empresas no contaminadoras al medio ambiente,
denominadas a partir de la publicacin de la ISO 26 000,
como empresas amigables con el ambiente. Por lo que, su
reconocimiento y regulacin en los ordenamientos jurdicos
contrastados, son corroborados como una prestacin de
servicio pblico, como actividad de control y de fomento al
decir de Gordillo (2006). Para su ejecucin, media la
suscripcin de un contrato de servicios, accin que concluye
con la entrega del informe de los resultados de la auditora
practicada y la certificacin ambiental (Antnez- Snchez
2014a).
En materia de proteccin, desde el Derecho Ambiental este
tipo de control ha variado, a partir de la aplicacin de otros
mecanismos de control incorporados en el trascurso de los
aos, conocidos como tcnicas de tutela ambiental a travs
del auto control, la fiscalizacin, la inspeccin, la auditora,
el ordenamiento ambiental, la informacin y la educacin
ambiental. Se aprecia que su aplicacin pondera el principio
de prevencin, relacionada con otros principios del Derecho
Ambiental, de la Contabilidad y de la Auditora, al
establecerse la aplicacin de instrumentos de control como
son: la autorizacin, la licencia y la concesin, evaluados a
travs de la auditora ambiental, la polica ambiental y la
supervisin ambiental, con el fin de mejorar la conciencia
ambiental e identificar los riesgos, para concebir empresas
amigables con el ambiente.
Como actividad de control, considerada como una de las
actividades ms importantes de la Administracin Pblica,
sus destinatarios son las formas de gestin estatal sujetas a
acciones de control que por la norma legal se establecen en
sus ordenamientos jurdicos y que estn obligadas a
mantener sistemas de control interno conforme a sus
caractersticas, competencias y atribuciones institucionales,
como accin preventiva para proteger el ambiente. La

finalidad, mantener, controlar y evaluar la efectividad del

sistema en las instancias de direccin que le competen,
considerado por autores entre los que se encuentran Dromi
(2000), Gordillo (2006), y Muoz-Machado (2011). Su
importancia, se aprecia en la comprobacin de las polticas
del Estado en la preservacin de las finanzas pblicas y el
control econmico administrativo, donde se le ha
incorporado la arista ambiental, que a criterio de este autor,
evala la responsabilidad como otro de los principios del
Derecho Ambiental vinculados a la prctica de la auditora
pblica en materia ambiental (Antnez- Snchez 2015b).
Como actividad de gestin econmica, se analiza el uso de
los instrumentos econmicos, considerados por la doctrina
administrativa en materia ambiental como una alternativa
para atenuar los efectos de la problemtica ambiental, estos
modifican las conductas de produccin y de consumo al
concebirlas como empresas sostenibles. Aparece entonces en
este escenario, la alternativa jurdico-econmica, con el uso e
implementacin del tributo ambiental, elemento utilizado
para obtener un desarrollo limpio, en relacin con el
principio -de quien contamina paga- del Derecho Ambiental
(Caferrata 2010). Por su vinculacin con esta actividad de
control ambiental practicada a las formas de gestin estatal y
no estatal, en relacin a la actividad que realicen, es
implementada y controlada por el Fisco en normativas
tributarias, vinculada al vertido ambiental generado en la
produccin, abren el camino al utilizar nuevos instrumentos
de proteccin, con el impuesto ambiental, la promocin de
I+D+I, y la certificacin ambiental para conformar empresas
amigables con el ambiente, que incluso pudiera tambin
observar que la empresa los resultados de su produccin o
servicios hayan obtenido la etiqueta-certificacin ambiental
donde se pondere el marketing empresarial que tribute a
una estrategia tica y sostenible (Antnez-Snchez 2015c).
Otra de las aristas vinculadas con el control ambiental, es
apreciada a travs del fomento ambiental, estmulo que
promueve la Administracin Pblica para que las empresas
sean menos contaminadoras, es regulado en normativas
jurdicas a travs de Leyes de Fomento en los ordenamientos
jurdicos analizados. En los pases de la regin de
Iberoamrica, se constata el reconocimiento de estos
estmulos fiscales por la doctrina ambiental, a travs de
impuestos o reformas fiscales verdes, estos son utilizados
como instrumentos de mercado, de aplicacin al uso del
transporte hbrido o elctrico; en el reciclaje del plstico; en
el control de la deforestacin boscosa; en el tratamiento al
137

Antnez-Snchez (2015)
agua potable y los desechos slidos; en la conservacin de la
biodiversidad y en el uso de combustibles fsiles para
modificar la matriz energtica, se aprecia adems su
vinculacin con la reingeniera de procesos en la industria a
travs de las tecnologas al final del tubo y con los
encadenamientos productivos por su relacin con la
auditora ambiental, sealado por Ros-Gual (2007), SezVaca (2009) y Ospina-Duque (2011).
La doctrina ambiental para la prctica de esta evaluacin
ambiental, se reconocen dos variables, una a travs de la
competitividad empresarial y otra en la proteccin ambiental
con la entrega de instrumentos de acreditacin ambiental al
decir de Martn-Mateo (1994), Sanz-Rubials (2012) y MoraRuiz (2014), permiten distinguir el trnsito desde la
actividad de limitacin u ordenacin -polica- hacia la de
fomento en este siglo XXI, fortalecida con la aparicin en
todo este escenario de las normas EMAS y la ISO 26 000.
Es por ello, que los conceptos, principios y elementos
establecidos desde la doctrina ius administrativa relacionada
con otras ramas del Derecho, en particular con el Derecho
Ambiental, este autor analiza la relacin que tienen con esta
tipologa de auditora. Los ordenamientos jurdicos de
Iberoamrica, la reconocen como una actividad de control y
como servicio pblico, en s conllevan acciones de control,
permiten medir la eficacia y eficiencia de las actividades
auditables ambientales en las formas de gestin no estatal,
concebidas a travs de la aplicacin de las normas EMAS al
aplicarse el autocontrol con una menor intervencin pblica
en las industrias de forma obligatoria; toda vez que como
gestin ambiental moderna, es transparente, participativa y
concebida como un sistema de mercado para todos los
pases de la Unin Europea, al aportarles una gestin medio
ambiental de calidad, de obediencia a la legislacin
ambiental, les permite la obtencin de ayudas financieras,
licencias y permisos ambientales, vinculadas a los principios
del Derecho Ambiental que la informan, como el de
responsabilidad, autocontrol, e informacin, para lograr la
sostenibilidad ambiental.
Es as, que la actividad de control ambiental, tiene tambin
vinculo en el desarrollo urbano, compatible con las polticas
no contaminadoras, vinculadas en su ejecucin a otros
instrumentos de gestin ambiental, como la evaluacin de
impacto ambiental, la licencia ambiental y la inspeccin, con
un fin, lograr el equilibrio con empresas ambientales
responsables con la introduccin y generalizacin de la
norma ISO 26 000. En conjunto permiten el desarrollo

La auditora ambiental en Cuba

adecuado del ordenamiento urbano sostenible con
estrategias para mejorar la calidad ambiental y convertir las
ciudades en lugares de vida, de trabajo e inversin atractivos
y sanos, donde el impacto ambiental negativo sea mnimo.
Para ello, son integradas las polticas urbanas con una
gestin ambiental sostenible, mejor planificada, con un
transporte urbano sostenible; permiten en conjunto
minimizar los efectos adversos sobre los recursos naturales
necesarios como el agua, el aire y la energa, al decir de
autores como Pereira-Basanta (2011), Gonzlez-Rodrguez
(2011), Van Leeuwen (2013).
Hay tambin un reenfoque en su visin, al integrarse las
necesidades colectivas y el entorno social, ello permite
promover la educacin ambiental, orientada a incrementar la
cultura popular de los problemas ambientales que hoy
afectan al planeta, donde los ciudadanos y la Administracin
Pblica tienen una carga en la responsabilidad de obedecer
las polticas pblicas a partir del binomio deber-derecho,
como lo sealan autores como Martn-Retortillo Bquer
(2006), Villavella-Armengol (2011), y Zaffaroni (2012).
Es as, que la contaminacin ambiental y los modelos
urbanistas integrados, buscan la armona social con un
reenfoque del pensamiento ambiental, al ser la ciudad parte
del paradigma ambientalista, al promoverse un urbanismo
sostenible con nuevas estrategias ambientales urbanas por la
Administracin Pblica, esta fomenta el transporte colectivo
como nueva cultura, el respeto a los espacios peatonales, a
las aceras y plazas como elementos integrales en la defensa
ambiental, posiciones estas asumidas por Moreno-Viqueira
(2009), Rueda (2009) Milln-Santana (2011), CampesinoFernndez (2011) y Patio-Posee (2012) por la importancia
que tiene la aplicacin de estas polticas por parte de la
Administracin Pblica para proteger el ambiente.

CONCLUSIONES
La auditora ambiental emergi debido a la contaminacin
empresarial y su enfrentamiento por el Estado, su gnesis
fue la auditora social. Se consolida posteriormente como
accin de control practicada por las Entidades Fiscalizadores
Superiores y las Sociedades Mercantiles, posee una
construccin jurdica a partir de estar reconocida en
Convenios y Acuerdos Internacionales, es introducida en los
derechos internos mediante los textos constitucionales, las
leyes ambientales y de contraloras, brindan solidez y
sustento para el desarrollo de polticas ambientales como la
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Ambiente y Sostenibilidad 2015 (5):131-141

Revista del Doctorado Interinstitucional en Ciencias Ambientales

ISSN: 2339-3122
Digital

herramienta de gestin ambiental. Puede ser voluntaria u

obligatoria y manifestarse como una actividad polica, un
servicio pblico u actividad de fomento acorde a su
ejecucin y consecuencias.
La sistematizacin de la auditora ambiental, como
institucin jurdica dirigida a proteger al bien jurdico
ambiental, es reconocida desde la doctrina ius administrativa
y la ius ambientalista. Los criterios tericos y normativos
valorados permitieron establecer que la realizacin de la
auditora entraa una relacin jurdica ambiental y delimitar
sus elementos: subjetivos (auditores y auditados), objetivos
(contenido, instituciones y categoras a evaluar) y formales
(documentos acreditativos de su validez).
La auditora ambiental tiene un carcter multidimensional,
integral y transdisciplinario, su finalidad es la evaluacin de
la gestin ambiental de la empresa y la certificacin de
producciones limpias, para realizarla las entidades
auditadas deben implementar la contabilidad ambiental y el
tratamiento de los residuales de la produccin de la
empresa. Constituye un proceso integrado por fases
(preparacin-ejecucin-conclusin) cuyo procedimiento
fundamental est regulado en al normas ISO y las EMAS.
La auditora ambiental, en su ejecucin se aprecia como una
actividad de limitacin u ordenacin -polica-, practicada
por las EFS con su encargo pblico, en atencin al
ordenamiento jurdico que la regule, es tambin ejecutada
por Sociedades Mercantiles, reconocida con un -servicio
pblico-, aporta luego de su conclusin valores agregados
como la tica empresarial, la certificacin contable, las
producciones limpias, tica empresarial, competitividad
empresarial y la certificacin ambiental a las empresas
amigables con el ambiente, permitindole el acceso a
mercados ms exigentes.
La auditora ambiental, en la actualizacin del modelo
econmico cubano, deber tener un valor importante, toda
vez que permita transitar a las formas de gestin de la
certificacin de la calidad hacia la certificacin ambiental,
ello permitir la competencia entre las empresas estatales y
las no estatales en el mercado interno y en el forneo como
empresas amigables con el ambiente. Necesitada de su
regulacin en el ordenamiento jurdico del pas para las
formas de gestin no estatal.

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