''',

Enfoqlltdt red,. titpolitico. [nd",11ttnto txp!icotilJO, O7fOlitim t investigotilJO

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,
f

Rhodes, RAW. (1997). /lEI institucionalismo", en Marsh, Stoker, Gerry (Ed.),

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Sabatier, P. (1989). "An Advocacy Coalition framework of policy change
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21, p. 129 ss.

Capitulo 6

Scharpf, F. W. (1991). "Political Institutions, Decision Styles, and Policy

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EI Advocacy Coalition Framework,

de Paul A. Sabatier: un marco de
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Zornoza, J. A. (2009). "Evaluacion de la polftica de conservacion de la
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Analisis y evaluaci6n de polfticas pobltcss: debates y experiencias

en Colombia. Bogota: Universidad Nacional de Colombia, APPGP,

en coaliciones promotoras

Facultad de Derecho, Ciencias Pollticas y Sociales.

socro RUBIO SERRANO

ALFREDO ROSERO VERA

Zurbriggen, C. (2003). Redes de polttices pobltce Una revision te6rica.

Montevideo: Instituto de Estudios Politicos.

A MODO INTRODUcrORIO

I capitulo presenta una aproxirnacion al Advocacy Coalition

Framework, ACF 1 Este marco de anal isis de la polftica publica
fue desarrollado inicialmente por Paul A. Sabatier y conto, fuego,
con el concurso de Hank C. Jenkins - Smith y, posteriormente, con el de
Christopher Weible. EI ACF se pregunta par el cambio en las polfticas
publicas y el papel que desempeiia en este la informacion cientffica (el

Antrop6loga, Universidad delos Andes. Magfster en Estudios Polfticos y Relaciones Intemacionales,Universidad Nacional de Colombia. Estudiantedel Doctorado en Estudios Polfticos
y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. rubiorocio55@
hotmail.com
Administrador Publico, Escuela Superior de Administraci6n Publica. Magister en Estudios
Politicos y Sociales Latinoamericanos, Universidad Alberto Hurtado. Estudiante del Doctorado
en Estudios Politicos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
alfredo.rosero@gmail.com
EI articulo es una lectura y traducci6n del ACF, siguiendo las propuestas presentadas y publicadas en 1993, 1999 Y 2007, fundamentalmente. As! mismo, es el resultado de un ejercicio

II

182

&lao &ibio S,"01l0 / Alfndo &lmo V".o

EI Advocacy Coalition Framework, d. PaslA. Soboti".: 1111 morro til A1Itilim til Politico Publico...

aprendizaje). Tal interrogante Ie permite tomar distancia del anal isis

clasico del ciclo de las polfticas publicas y los analisis de coyuntura,
presentandose como un marco analftico alternativo.
En este orden, se exponen las premisas del ACF, sus principales ras
gos y elementos constitutivos, tanto los relativos a su estructura interna
como las variables ex6genas que inciden en el cambio de las polfticas
publicas. De igual forma, se examina la unidad analftica del ACF: Advocacy Coalition, AC2, y se presentan las hip6tesis esgrimidas, con sus
correspondientesrevisiones.Adicionalmente,seresefian lasprincipales
crtticasyobservacionesrealizadasal ACF; al igual quelasrevisionesde
los autores a susplanteamientos iniciales, a partirde las crfticas y de
treintaycuatro (34) estudiosde caso. Finalmente,seconcluyeconuna
lecturacrfticadel ACF.

Paratal efecto, luego de una breveresefia biograflcade suspropo

nentes, el textopresentael puntode partidadel ACF ysusrupturascon
respectoaotros enfoques;en particular,al ciclode la polfticapublica,
propuesto por Lasswell. Resena los principales aspectos que Ie dan
forma,suspreguntasorientadoras,suspremisas,elementosconstitutivos
ehip6tesis;aligualquelasrevisionesymodificacionesposterioresreali
zadas porlos autores deesteenfoque,apartirde lascriticasqueIe han
formulado. EIgraficoNo.1 representa y sintetizael modelopropuesto
porel ACF.
De otra parte, el artfculo recoge, de manera sintetica, las crfticas
realizadas al ACF desde la teorla de faAcci6nColectivay la corriente
posempirista.Asfmismo,lasprincipalesconclusionesquelosautoresdel
ACF sefialan sobre esteenfoque, una de las cuales presenta la agenda
futuradeinvestigaci6n.Porultimo,concluyeconunaseriedeanotaciones
finales, quesefialan tantoaportesdelACF comoapreciacionescrfticas
sobre susIfmites 0 vactos conceptualesy metodol6gicos.

colectivo desarrollado en el Seminario: Analisis de Politica Publica", del Doctorado en

EstudiosPoliticos yRelaciones Internacionales,dirigido por eldoctor AndreNoel Roth.Los
autores manifiestan su reconocimiento a los participantes del Seminario por sus aportes e
inspiradorasdiscusionesentorno alACF.
EI artfculoengeneral utilizaralasiglaAC.Sinembargo,losterminoscoalicionesprornotoras,
militantes,deapoyo 0 abogaciaseranempleadoscomosin6nimos. Esdesenalarquenoexiste
unatraducci6noficialdelACen espafiol.

ELEMENTOSBIOGRAFICOS

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Paul A. Sabatier, esProfesordel DepartamentodeCienciasAmbienta

les y Politica Publica de la Universidad de California.Es Doctor enCiencia
politicadefaUniversidaddeChicago.Se hadesernperiadocomoprofesor
en las universidades de ParisDauphine (France), Bielefeld (Alemania)
y Oxford(lnglaterra), Hasidobecariodel Austin College (1962-1966),
Woodrow Wilson Fellowship (196870),en la Universidadde Chicago
(19681972), y obtuvo la beca postdoctoral de la OTAN en Ciencia
(septiernbre1979ajuniode1980).Miembrodel GrupodeInvestigaci6n
sobre "Orientaci6n,Controly Evaluaci6ndel Rendimientoen el Sector
Publico",de la Universidadde Bielefeld (Alernania), de septiembre de
1981ajuliode 1982.Galardonadocon DanMazmanian,en 1997,del
Wildavsky Aaron Award de la PoliticaPublicaporsuscontribucionesa
losestudiossobre pollticaspublicas.PaulSabatiercuentacon una amplia
trayectoria de investigaci6n y publicaciones sobre politicas publicas,
destacandosesutrabajosobrecambioeimplementaci6ndelaspoliticas
publlcas y la formulaci6ndel Advocacy Coalition Framework (ACF).
Hank C. Jenkins-Smith, es Profesor de Ciencia Polftica y Director
AsociadodelCentrode InvestigacionesSocialesAplicadasdelaUniver
sidad deOklahoma.Es licenciadoenciencias pollticasyecon6micasde
LindfieldCollege(1979),ydoctoren CienciaPoliticade la Universidad
de Rochester(1985). Entre susareasde investigaci6n estan los asuntos
relativosa la pollticaclentificaytecnol6gica, lade seguridadnacional,
la ambiental, y la percepci6ndel publicode los riesgos medioambien
tales y tecnicos. Es autorde varias publicacionessobre polltica publica,
percepci6n del riesgo y asuntos nucleares. Enel 2006 fue coautordel
libro: Critical Masses and Critical Publics: Evolving Public Opinion on
Nuclear Weapons, Terrorism and Security.
PUNTODE PARTIDADELACF
EI Advocacy Coalition Framework, ACF,tienecomopuntodepartida
tantolosaportescomolasIimitacionesdelAnalisisdel Cicio de la Politics
Publica, formuladoinicialmenteporHaroldLasswell(1956)3.Reconoce

Estapublicaci6ncontieneun articulosobreel enfoquede Laswell para el analisisdelas

polfticaspublicas(capftulo2).Una sfntesisde losdesarrollosdel Anallsls apartirdel Cicio

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184

185

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EI Advocacy Coalition Framework, dt PasdA: Sabatitr:un marro tit AntiliJis tit Politica P';blica..

que el cicio ampli6 el margen conceptual y ternatico del anal isis de la

polftica publica en la ciencia politica nortearnerlcana", permiti6 una
mirada de su proceso y desagreg6 su complejidad en etapas 0 fases", No
obstante, la pregunta por el cambio y el papel del aprendizaje (la infor
maci6n tecnica) en fapolitica publica que formulaACF permiteseiialar
losIfmitesanallticosdel cicio. Esta aproximaci6nesmasheurfsticaque
causal; por tanto, no brinda bases s61idaspara hip6tesis empfricas. Su
enfasis en el proceso de la politica publica y la Iinealidad de etapas
secuencialesnoIe permite observarlas desviacionesy/o simultaneidades
que sepresentanenelciclo.
De igualmanera, elenfasisen 10 legislativoy,enconsecuencia,en
el nivel nacional Iimitael campo de actores, las relaciones e interac
ciones (subregionales yde diversa naturaleza) presentesen lahechura
de laspolfticaspublicas. Finalmente, elciclo restringeel anal isisde la
informaci6n yelpapeldelaprendizajealaetapadeevaluaci6nypost
evaluaci6nde impactos. Asf mismo,tiendeacomprimiranalfticamente
en una sola unidad temporalelanalisisde lapolfticapublica;descono
ciendoqueesta puedeimplicarmasde un cicloymultiples nivelesde
gobierno.

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j,

r:

ELMARCOANAIiTICODELACF

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Preguntasorientadoras,premisasrectoras

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r.

EI ACFsepregunta porelcambioen laspolfticaspublicas yelpapel

quejuegaelaprendizaje,lainformaci6ncientffica,enesteproceso. Para
elabordajede estosinterrogantes,partede cuatropremisas,asaber:

RodoRubioStrrano/ Alfmlo Rostro Vtra

La dimension temporal

EI ACF seiiala que elcambioen Japolfticapublica requiere de una

perspectiva temporal igual0 mayor a una decada, 10 que permite dar
cuenta de la totalidad de su cic!o e ir mas alia de anal isis coyunturales.
Asf mismo, observar la funci6n de ilustraci6n 0 aclaraci6n; esdecir, el
paperquejuega lainformaci6n tecnica en laestabilidad 0 elcambiode
lapolltica.

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1'1'

La dimension espacial, su dioersidad y el subsistema

Estadimensi6n esta representada en el subsistema de la polftica
publica, escenarioporexcelenciaparaanalizarelcambioensociedades
modernasyaltamenteespecializadas".EI subsistemaindica"elconjunto
de actores involucradosen un problema de polfticapublica" (Sabatier
yJenkinsSmith, 1993, 24Y. Esteemerge cuando losactores, presentes
o latentes, perciben que un problemade politica publica notiene una
adecuadadefinici6n ysutratamientoesinsatisfactorio.En esteorden, el
retodel analista esdelimitar el subsistema apartirde sutrabajo empf
rico,examinandoIfneasdetiempofuncionalesyterritoriales.Portanto,
debe identificar lagama de actores, con susrespectivas interacciones,
que buscan incidiren lasdecisionesde un area,asunto 0 problemade
politica (SabatieryJenkinsSmith, 1993). Esta premisa, ademas, indica
que la naturaleza de un subsistema es mixta y comprende multiples
niveles.Portanto,suexamendebeconsiderartantolasfronterasinternas
comoexternas".

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de la Politica Publica,tarnbien, seencuentra,entre otros, en eltrabajo de LuisFernando

AguilaryeneldeAndreNoelRoth,citadosen labibliograffadel presentearticulo.
Enel esfuerzo por entenderla hechura de las politicas publicas, la ciencia politica clasica
centrosu atenci6nen factores tales como: i) losinteresesyvalores individuales; ii) las reglas
y los procesos organizacionales; y iii) losanalisis sectoriales. De igual manera, su anallsls
se concentroen determinadas instituciones,en particularen el lIamado triangu/o dehierro,
compuestopor lasagenciasadministrativas, 105 comites legislativos ylosgrupos de interes,
presentesen lapolftica norteamericana.
Por 10 general, el cicio de la politica publica se ha examinado a traves de cinco etapas, a
saber:Identlficacionde un problema,formulaeionde soluciones,toma de decislones, imple
rnentacion vevaluaclon.

N6tese que para elACFexistecorrespondenciaentre un problema 0 asunto de politica

pUblicayelsubsistema relativoaeste, Enconsecuencia,descarta laposibilidaddeque un
problemapuedaserabordadopor mas de unsubsistema. Deahfquelainteracci6n entre
subsisternasse limitena untemade insumosque unsubsistemaaporta aotro y lospoten
ciales cambios que puedapropiciar.
Estacomo las siguientes citas textuales son traducciones realizadas por los autores del presente
articulo.
N6tese ladiferenciaanalfticacon losestudios de lacienciapolftica centradosen 10 nacional
yen laetapade forrnulacion. Por el contrario,el ACF examina lasdiferentesjurisdicciones
don de se expresa una poHtica publica, sus diferentes eta pas y la diversidad de actores presentes
en un subsistema; lacual no inciuye laciudadaniaen general. Estaseobserva mas como
un recursoa movilizarque comoun actor decisivo en el subsistema. Suenfasis est aen las
elites.

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187

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Rodo Rxbio 5 tml"O / Alfredo Rosero V era

Enla revisi6n de 1999 realizada al ACF, seproponen dostipos de

subsistemas.EI primeroeselnaciente, elcual seiialafaemergenciadeun
nuevosubsistema debidoalainsatisfacci6nconeltratamientodeunproblema, area 0 asunto de polftica publica, fa separaci6n de un subsistema
maduro 0 bien la emergencia de nuevos asuntos 0 re-conceptualizaciones
que Ie dan forma (Baumgartner & Jones, 1993 y Stone, 1988 en: Sabatier
y Jenkins-Smith, 1999).

secundarios, que versan sobre una multitud de decisiones instrumentales,

EI segundo tipo es el maduro. Setrata de un subsistema consolidado,

que puede ser identificado a partir de los siguientes criterios: j) los participantes (actores) seobservan como una comunidad semi-aut6noma, que
comparte un campo de experticia; ii) los participantes han influido en un
campo de polftica publica en el tiempo, una decada 0 mas; iii) existen
subunidades especializadas dentro de las agencias yen todos los niveles
gubernamentales para tratar el tema de polftica publica en cuesti6n, y
iv) existen grupos de interes 0 unidades especiafizadas que consideran
tal tema como el principal asunto de polftica publica.

La politica publica como un sistema de creencias

La cuarta premisa del ACF seiiala que las polfticas publicas pueden
ser observadas como un sistema de creencias. Estas buscan traducirse
en programas y son su eje central. Asf mismo, son el pegante de las AC
y permiten comprender su comportamiento. Afirman los autores de este
enfoque que: "compartir creencias sobre la polftica publica C.') puede
ser, al menos, una explicaci6n tan importante del comportamiento [de
las AC) como las reglas institucionales que aplican sus miembros dada
una situaci6n" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 130).
Este sistema es un conjunto de valores fundamentales y de percepciones de actores(elites)del subsistemasobre la importancia de las relaciones
causales, fa magnitud del problema y la eficacia de los instrumentos de
polftica publica presentes en este. Esta conformado por tres niveles. EI
primero, es ef nucleo profundo de fundamentos normativos y axiomas
ontol6gicos, que definen la filosoffa propia bajo la cuallas personas se
rigen. EI segundo, alude al tuicleo cercano de polftica publica y versa
sobre las estrategias basicas y las posiciones de polftica para el logro de
las creencias del nucleo profundo. EI tercero, esta integrado por aspectos
188

informaci6n e investigaci6n, requeridos para implementar el nucleo de

la polftica publica.
La jerarquizaci6n del sistema de creencias estaanclada en las siguientes consideraciones: j) la teorfa de la acci6n razonada, ii) la racionalidad
Iimitada (no perfecta) y iii) que el sistema esta integrado por elites polfticas
y no por la ciudadanfa en general. Por tanto, el anal ista puede aproximarse
a un sistema de creencias complejo, pero internamente consistente".
Las anteriores consideraciones perfilan un modelo de individuo distante al de la acci6n racional ya aquel orientado por metas organizacionales. Por tanto, no es el interes ni la pertenencia organizacional su factor
cohesionador. Por el contrario, el ACF se apoya en la psicologfa social
y cognitiva. Aquf el criterio de distinci6n son las creencias y su sistema,
motor fundamental para el comportamiento, y no el calculo racional.
Este marco analftico enfatiza que las creencias comunes y compartidas
son definidas como el principal pegante de fa polftica. Anota que la
resistencia al cambio va en descenso desde el primer hasta el tercer nivel
del sistema de creencia. De ahi que la dimensi6n temporal requerida
(una decada 0 mas) perrnitlra observar que tanto se modifica el nucleo
profundo. En el corto plazo, tan 5610 se aprecian las transformaciones
de aspectos secundarios del sistema de creencias.

eCambios en el subsistema? Variables ex6genas y AC

En terrninos generales, el ACF seiiala que el cambio en las polfticas
publicas esta en funci6n de las transformaciones de un subsistema y sus
coaliciones militantes, promotoras, de apoyo 0 de abogacfa. No obstante, tam bien considera que el cambio puede darse como fruto de las
perturbaciones en variables ex6genas al subsistema, entendidas como
aquellos parametres relativamente estables y aquellos eventos extern os
al sistema de creencias.

La idea de un sistema de creencias consistente internarnente es un aspecto fuertemente

cuestionadoal ACF. Las principales crlticas provienende lasescuelasde la teorfade acci6n
colectiva.

189

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Rotio RNbio St"tJno / A!/miD Rom...VertJ

E! Advocacy Coalition Framework, dt PtJM!A. StJbtJlitr: Mn mart tit Andlim tit Po!ifictJ PJib/ictJ...

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...

Variables exogenas factor de cambio

Los parametres relativamente estables comprenden los siguientes
componentes 0 dimensiones: i) losatributosbasicosdel problema(bie
nes),que afectan el aprendizajey lapolfticapublica; ii) ladlstribucion
basicadelosrecursosnaturales,queimpactanlasopcionesendiferentes
areasde pollticapublica; iii) losvalores socioculturalesfundamentales
y la estructura social, cuyos cambios pueden alterar la incidencia de
sectoressocialesen lapolfticapublicayiv) laestructuraconstitucional
basica(norrnas).Estos parametres comosunombre 10 sefiala,tiendena
serestableseneltiempoyresistentesalcambio. Delimitan,asuvez, el
abanicode opciones con que cuentan lasAC yparael ACFsetrata de
variablesdadas,queexistenapriori, ynoconstruccionessocioculturales

e historicas.

'le.

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Los eventos extern os al sistema comprendenlos siguientes aspectos:

i) lascondiciones socioeconornicas, ii) las coaliciones del sistema de
gobierno y iii) lasdecisiones e impactos de politica publica de otros
subsistemas. Los citados eventos generan tanto oportunidades como
restriccionesparalascoaliciones;quienesdeberandesarrollardestrezas
para anticiparlos ydar respuestas acordes a sussistemasde creencias
e intereses,en funcion de la pervivencia en un subsistemade politica
publica.

Las AC: coaliciones militantes,promotoras, de apoyo

y/o de abogacia
Enlaspremisasorientadorasdel ACFsepresento laimportanciadel
subsistemade politicapublica. Fundamentalmente, seanoto que aun
problema de polftica publica Iecorresponde un subsistema especiali
zado,compuestoporunadiversidaddeactores,instanciasyniveles,que
buscan incidiren sutratamiento, teniendo como referente un sistema
decreencias.

gentede diferentes posiciones (agentes oficiales y elegidos,

Ifderesdegruposdeintereses, investigadores, etc. ..),quienes
com parten un particular sistemade creencias (esto es, un con
junto basico de valores, supuestos causalesy percepciones
del problema) yquienesdemuestranunacuerdonotrivial de
actividad coordinada en el tiempo (Sabatier y JenkinsSmith,

190

""t

'*)

1993: 25)10.
Lascreencias compartidas permiten la existencia de la coaliclon,
surazon de serenel subsistemaydequerer incidirenlaorfentacion y
en los programas dedeterminadapolfticapublica. Esta incidenciaesta
dada en funcion de losrecursoscon que cuentan lascoalicionesy sus
habilidadesparaernplearlos".Enesteorden,lasACbuscantransformar
elcomportamientodeinstitucionesgubernamentalesconmirasalograr
susobjetivosde politicapublica. Utilizanlosrecursosasudisposicion
efectivamente; esdecir, producen el mejorbeneficiode pollticadado
elcosto que acarreala incidenciaen lamisrna. Paratal efecto, cuentan
con una seriede instrumentos para incidirenel comportamientoinsti
tucional, que producen efectos directos en la hechura de lasreglasde
lasagencias 0 en lasdecisionessobresu presupuesto": eindirectosvia
lassoberanfas 0 jurisdiccionesdelaspolfticas publicas".

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Es preciso resaltarque para el ACFsonlasACel factor explicativo

del comportamientoenun subsistemade polfticapublica. Estas actuan
en multiplicidad de escenarios, instrumentalmente y cambiando la

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11

12

En este contexto, se esgrime la noclon delas ACcomo una categorfa

conceptual y metodologica que aglutinafa diversidad de actores presentes
enun subsistemaypermiteaproximarse aeste.Estas coalicionesestan
conformadaspor

"

13

EI ACF aclara que lasACno son organizaciones, instituciones 0 gruposde interes; no estan
en funci6n de reglas e instituciones, no responden al merocakulo raciona!'
Enel ACF las reglas institucionales son recursos con los que cuenta la coalici6n de apoyo para
incidir en la polftica publica. Por el contrario, para los institucionalistas las reglas son las que
definen la polftica publica y la capacidad de maniobra de quienes pretendan incidir en esta,
Transformaciones en las regia, sin duda, reportan cam bios en las politicas publicas (Ostrom,
2005).
Algunos instrumentos son: i) persuadir a oficiales de agencias a traves de testimonios; ii)
cambiar el personal que toma decisiones via reorganizaciones 0 transferencias; iii) cambiar
los requisitos y los antecedentes del personal; Iv) publicitar los vados de desempeiio de la
agencia en los medios de comunicaci6n y v) ofrecer incentivos.
Por ejemplo: conducir revisiones sisternaticas de las reglas de la agencia; alterar la asignaci6n
polftica; persuadir via litigios; cambiar legislaciones 0 presupuestos de una agencia y formular
estrategias electorales.

191

d'.

E/Advocacy Coalition Framework. d. Pall/A. Sobotitr: II" marm de A"tiIisis de P.liticoPliblico...

Rod. &lbi.S.rro". / AIfr.do Ros.,.. V".o

percepci6n sobreun problema. Por 10 general, sunumero esreducido

y siempre existe una que domina el subsistema. Sin duda, agregan
diversosadores,dediversosniveles 0 jurisdicciones.Transformaciones
enel balance 0 presenciade lascoaliciones, conduceacambios en la
polftica.Loscambiosenlasreglasdeljuego sonfrutodelacompetencia
entreAC.

Adicionalmente, la revision de 1999 alude al lIamado sindrome del

oponente como el diablo, como un factor promotor de la coordinacion

En la revisi6n de 1999 at ACF, serefuerza a las AC como una categorfa

de agregaci6n, cuya naturaleza es compleja e incluyente y va mas aliade
unainstitucion0 niveldegobierno.Suestabilidad esta articuladaaltipo
desubsistemaenelqueestenyde ahl el ajuste realizado alaprimera
hipotesls". Sucomportamiento estaestructuradopor lascreencies, mas
que por reglasinstitucionales ysusistemade incentivos, 0 bien porel
mere calculoracional desus agentes,maximizandoganancias.
Ladiversidad deactorespresentesen laACnoseopone alacoordinacion de su comportamiento, que se explica per el sistema de creencias y se incluyen, en la citada revision, las estrategias y los recursos a
disposlcion de las coaliciones como factores explicativos". Tarnbien, se
serialan dos tipos de coordinacion. La primera es la coordinaci6n iuette,
que "requiere el desarrollo de un plan cornun de acclon, su comunicacion a los potenciales miembros de las AC, el monitoreo del cornpromiso
de los miembros y la lrnposicion de sanciones para el no compromiso"
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1999, 140). La segundaes la coordinaci6n debil,
que "requiere que los actores organizacionales revisen 0 monitoreen el
comportamiento politico de cada uno y luego transformen sus acciones
para crear estrategias complementarias con respecto a una meta cornun"
(Sabatier y Sabatier, 1999: 140).

"
15

del comportamiento de las AC. En tal sentido, afirma el ACF que

adores que comparten las creencias del nucleo de la polftica
publica tienen mayor probabilidad de comprometer en el corto
tiempo la coordinacion si observan a sus oponentes como: i)
muy poderosos y jj} con mayor probabilidad de imponer costos
sobre ellos si ganan (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 140). En
consecuencia, los costos de coordinacion dentro de una AC
son rnenores".
Sobre el problema del free-rider al interior de una coalici6n, los
autores afirman que se trata de un fenorneno mas cornun en grupos
de interes 0 materiales que en grupos de proposito, deliberacion 0
creencias.
Finalmente, el ACF seriala que en el subsistema, tarnbien, estan
los intermediarios de Politica Publica, "quienes mantienen el nivel del
conflicto politico en niveles aceptables e investigan algunas soluciones
razonables a los problemas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 27}17.

Laship6tesisdelACF
EI ACF tiene un enfoque de corte sisternlco, empirista y neopositivista.
De ahf que en la propuesta de anal isis de la polftica publica, presentada
por Sabatier y Jenkins-Smith (l993), se formularon doce hlpotesls. De
estas, cinco hipotesis fueron re-formuladas a partir de las crfticas realizadas al ACF y la revision de 34 estudios de caso examinados bajo las
premisas y los elementos centrales de este enfoque.

Sabre el tema ver la sesi6n de las hip6tesis de ACF Y remitirse tambien el aparte del
subsistema.
En la revisi6n de 1999 al ACF se seiiala que: i) en general, los costos de emplear un recurso
son proporcionales a sus beneficios; il) usualmente, es mas facil alterar las reglas y 105 presu
puestosde una agenciaestatal; iii)virtualmente, en todos loscasos, el factor que afecta los
costostiene quevercon laspredisposicionesde pollticapublicadeloficial responsableyIv)
algunostiposde recursos trabajan mejor en algunasinstitucionesque enotras. Loanterior,Ie
permitea losautoressortear crfticassobreelenfasis excesivodel ACF en lascreencias,dado
que complementansuenfoquecon laincorporaci6nde lasestrategiasempleadasparaincidir
en politica publica.

"

Debido a dosrazones: i) el sistema de creencias cornpartido en una coalici6n reduce los

costos de transacci6n, dado el comun entendimiento del problemay lasvfas para resol
verlo; yii) quienescornpartencreencias, tienen mayorprobabilidaddeconfiarenotros y
aumentanla probabilidad deuna distribuci6njustade loscostosque acarrea la realizaci6n
del propositocornun.Estos argumentos seesgrimen comodefensaa las crfticas formuladas
porEdellaSchlager.

17

Puedenserservidorespublicos0 cortes.EIACF insistequelosintermediariossonunamateria

empiricaque puede0 no estarrelacionadaconafiliacionesinstitucionales.

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192

193

"

EI Advocacy Coalition Framework, dt Pa/llA. Saba/itr: /111 marco tit AlItiliIirtit P6lib(a P"b/j(a...

RiJd6 &lbi6Strra1l6 / AlfrtdtJ Rimro Vtra

Gratico No.1

1993: 27). Esta hip6tesis refuerza la tesis de que el sistema de creencias

es el pegante de las coaliciones y la politlca, en general; a su vez, que
reduce el conflicto a su minima expresi6n. En revisiones del ACF, esta
hip6tesis es modificada con el fin de relacionar el nucleo de creencias
y el tipo de subsistema. En este contexto, se ajusta fa primera hipotesis
en los siguientes terrninos: "En caso de controversias mayores dentro de
un subsistema maduro, cuando el nucleo de creencias esta en disputa,
la linea de alianzas y oponentes tiende a ser mas estable en una decada
o mas" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 129).

ESQUEMA GENERAL DEL

t
r,

Advocacy Coalition Framework

Grado de
consenso
necesario
para un
mayor
cambio de
politica

Parametros relativamenle
estables
I. Atributos basicos deareas
problema (bienes).

2.

Distribucion basica delos

recursos naturales.

i,

3.

Valores socioculturales
fundamentales y estructura
social.

4.

l\

1
0'

ACF

EstnJctura constitucional
basica (normas).

;)

SUBSISfEMA DE POLtnCA
CoalicionA
a. Creencias
b. Recursos

1
...

y recursosde
losactoresdel

I.

Cambios enlas condiciones

socio-economicas,

2.

Cambios enopinion publica.

-,

subsistema

3. Cambio en1a coalicion del

sistema degobiemo.

4.

Version iniciaf. "Los actores dentro de una coalici6n de apoyo demosEstrategia B1

Instrumentos de
orientaeion

Decisiones politicas e
impactos desde otros
subsistemas.

.:

Decisiones delas autoridades gubemamentales

Reglas institucionales, asignacioA derecursos y

nombramientos

1
Resultados de lapolitica

1
Impactos delapolitica

FUENTE: Sabatier, Weible, 2007: 191.

traran consensos sustanciales sobre asuntos pertenecientes al nucleo de

la polftica publica, aunque no tanto en aspectos secundarios" (Sabatier,
1993: 32). La segunda hip6tesis Ie otorga centralidad a la jerarquia del
sistema de creencias. Anota que los asuntos fundamentales se definen
en el nucleo y no en otros niveles. En revisiones posteriores se reconoce
que variables externas afectan dicho nucleo de creencias y, por ende,
el cambio. Los eventos externos abren oportunidades, pero el cambio
no ocurre a menos que las mismas sean explotadas por las AC. EI ajuste
realizado, por tanto, seiiala que "perturbaciones significativas externas al
subsistema son necesarias, pero no suficientes para explicar el cambio en
los atributos del nucleo de la polftica publica de un gobierno" (Sabatier
y Jenkins-Smith, 1999: 147).

Version iniciaf. "Hay mas controversias dentro de un subsistema

cuando el nucleo de creencias esta en disputa, la linea de alianzas y

oponentes tiende a ser mas estable en una decada 0 mas" (Sabatier,
194

(I

o
o
o
e
to

{)

Tercera bipotesis
Version iniciaf. Las AC renunciarfan a aspectos secundarios del sistema de creencias, antes que admitir debilidades en el nucleo central de
la polftica publica (Sabatier, 1993). Esta hip6tesis enfatiza la estabilidad
del sistema de creencias, permitiendo que otros niveles de la jerarquia
sean mas volatiles 0 susceptibles a transacciones e intereses.

Cuarta hipotesis
Primera biptitesis

f)

Segunda bipotesis

Estrategia Al
Instrumentos
deorientacien

Coerciones

Eventos edemas(Sistema)

Mediadores de
polilica

8
ft
8
lit
8

Version iniciaf. "EI nucleo central de un programa de gobierno tiene

menos probabilidad de ser revisado significativamente, si las coaliciones de apoyo que 10 instituyeron en un subsistema de politica publica
permanecen en el poder" (Sabatier, 1993: 34).

195

"

Rocio RMbio Serr"no I AffTedo Rom." Ver"

EI Advocacy Coalition Framework, dePosdA. S"b,,/i.,.: lin mllmJ tit Andlisis tit Politi(" PJib/iI:t1...

Esta hip6tesisasumequelascoalicionesbuscanpoderparatrasladar
sunucleodecreenciasalaspoliticaspublicasyno 10 abandonaranuna
vez que esten en el poder. No obstante, el ACFadvierte que lasACsf
pueden dejar de lade susaspectos secundarios, einduso tratar de incorporar y negociar con sus oponentes en este campo. En consecuencia,
es poco frecuente que eventos al interior de un subsistema cambien el
balance entre coaliciones, aunque pueden darse dependiendo del nivel
de jerarqufa del subsistema que pretendan incidir. De ahi el ajuste realizado a esta hip6tesis.

La hip6tesis ajustada sefiala, por tanto, que el nucleo de polftica

publica de un programa de gobierno, en una determinada jurisdicci6n,
no sera revisado significativamente por la coalici6n de apoyo que 10 inici6 y que continua en el poder; excepto cuando el cambio es impuesto
por una jurisdicci6n jerarquicarnente superior (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993).

como de li) la habilidad de explotar estas oportunidades por una

coalici6n minoritaria (previa) dentro del subsistema (Sabatier &
Jenkins-Smith, 1993: 221-222)18.

Sexta hip6tesis
Versi6n inicial. "La polltica orientada al aprendizaje a traves de
sistemas de creencias es mas probable cuando hay un nivel intermedio
del conflicto informado entre ellos. En tal situaci6n, es probable que: i)
cada coalici6n tenga los recursos tecnicos para comprometerse en tal
debate, y ii) el conflicto ocurra entre aspectos secundarios de un sistema
de creencias y elementos del nucleo central de otro sistema, 0 alternativamente, entre aspectos secundarios entre los dos sistemas de creencias"
(Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: SQ).
Adicional al nivel del conflicto, una variedad de factores afectan la manera en la cual el analista promueve, refuta 0 ajusta a
aspectos analiticos potencial mente amenazantes. Estos induyen
i) la capacidad analitica de persuasi6nde los asuntosbajo estudio y ii) la naturaleza del foro en el que el debate esconducido.
Ambos factores afectan las coordenadas de las estrategias y las
respuestas analiticamente plausibles de los participantes de un
subsistema (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 50).

Quinta hip6tesis
Versi6n inicial. "EI nucleo central (los atributos basicos) de un programa de acci6n gubernamental es menos probable que cambie en
ausencia de perturbaciones externas significativas al subsistema, esto
es, cambios en las condiciones socioecon6micas, el sistema amplio
de coaliciones de gobierno 0 los insumos de polftica publica de otros
subsistemas" (Sabatier, 1993: 34). Esta hip6tesis sugiere que mientras las
coaliciones minoritarias buscan mejorar su posicion relativa, su esperanza
de obtener poder dentro del subsistema reside en algun evento externo
que incremente significativamente sus recursos.
EI ajuste a fa quinta hip6tesis, en este contexto, da un mayor juego a
la capacidad de maniobra de las coaliciones minoritarias ante cambios
externos. Su reformulaci6n se realiza en los siguientes terrninos:
cambios en el nucleo central de la politica publica de un programa de acci6n del gobierno requiere tanto de: i) perturbaciones externas significativas al subsistema (por ejemplo, cambios
en lascondiciones socioecon6micas, lascoaliciones de gobierno
mayores, 0 resultados de politica publica de otros subsisternas),

196

Septima hip6tesis
Versi6n inicial. "Problemas para los cuales datos cuantitativos son
aceptados y existen teortas que estan mas orientadas a polfticas que
permiten el aprendizaje (son dave de observar), mas que aquellos en
los cuales los datos y las teorias son cualitativos, algo subjetivos y pierden validez" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: 52). EI ACF, consecuente
con su enfoque ernplrista, Ie resta validez a incorporar en los datos los
aspectos normativos y las dimensiones contextuales don de habitan las
polfticas publicas,

,.

EI trabajode Jenkins-Smith y St.Claircondujoala formulaci6n de una hip6tesis complementariaque relaciona creenciascon tipode grupos, a saber: "Las elitesde gruposde pr0p6sito
estan mas limitadas en sus expresiones de creencias y posiciones de polftica publica que
las elitesde los grupos rnateriales" (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 134).Esta formulaci6n
sera retornada par la decima hip6tesis.

197

,/

Rocio RNbio Se"ono / Alfredo Rostn1 V,ro

EI Advocacy Coalition Framework, dePOIiI A. Sobotier: lin morro de Andlim de Politico Pliblico...

;;

Octaoa bipotesis

Decimo primera bipotesis

1'1

masapolfticasorientadas al aprendizaje que aquellos que involucran

sistemaspuramentesociales 0 polfticos,debidoaque, enlosprimeros,
lasvariables crfticas no sonelias mismas activadas en estrategiasy su
control experimental es mas viable" (Sabatier y JenkinsSmith, 1993:
52). EI ACFobservadificultadesanalfticas yrnetodologicasenaquellos
sistemassociales0 polfticosqueseresistenadiseiiosexperimentalescon
variables susceptiblesdeaislarseycontrolarse.

tivasusualmenteapoyaran(prornoveran) masposiciones decentroque

sugrupo de interesaliado"(SabatieryJenkinsSmith,1993: 213). Para
estahipotesis,losautoresexaminan lacornposiciondelascoalicionesy
anotan quelasagenciasadministrativas y los grupos de interes hacen parte
deestas. Enconsecuencia, lasrevisiones al nucleodepolltica podran
sersutilmentediferenciadasnosolopor lajerarqufa dequien promueve
elcambio,sinopor lanaturaleza del promotor.

Novena hip6tesis

Decima segunda hip6tesis

Version inicial. Lapolftica publica orientada al aprendizaje, tiene

,i
jI

,:

una mayor probabilidad cuando existe un foro que tiene el suficiente

prestigio,paraforzaraprofesionalesdediferentescoalicionesaparticipar
y cuando esdominado por normasprofesionales (Sabatier & Jenkins
Smith, 1993). Esta hipotesis trabaja el papel de los foros. En1999 se
formulandoshipotesisadicionales.Laprimera,seiiaJaque"auncuando
laacumulaciondeinformaciontecnica no cambieel puntodevista de
lacoalicionopositora,estapuedetenerun impactoimportantesobrela
polfticapublica,al rnenos,enelcortotiempo,alterandolospuntos de
vistadelosmediadoresdelapoliticapublicayotrosimportantesoficiales
de gobierno" (Sabatier y Jenkins, 1999:145). La segunda, refuerza el papel
deunforo profesionalenelaprendizajeentrecoaliciones.Suexitoesta
enfunciondelconsensoqueselograapartirdedesacuerdoscientfficos
previos sobreun asuntotecnicoydado que lasdecisiones del foro son
aceptadasporlamayorfa delosmiembrosdela coallcion".

Decima bipotesis
Version inicial. Las elites de losgrupos de deliberacion estan mas
restringidas en la expresion de suscreencias y posiciones de polftica
publicaque laselitesdelosgruposdeinteres(SabatieryJenkinsSmith,
1993:152).

Sus principales caracteristicas son: l) su composici6n, tanto por cientfficos aliados a Ja

coalici6n como neutrales; jj) su financiaci6n no debe provenir de una sola fuente; iii) su
duraci6n, debera permitir encuentrosal menos media docena de vez al ano y iv) el status
quo es inaceptable.

198

.".

(1)

"'.

ACF: cambio y aprendizaje

En su forrnulacion inicial (1993), el ACF argumentabaque el cambio se
daapartirdetransformacionessustancialesenelcontenidoyelalcance
delnucleodecreenciasdelaspolfticaspublicas.Adernas,seiialaba que
sondos las rutasexplicativas parael cambio. Laprimera, esproducto
de la competencia entre lasAC, cuando la informacion tecnica juega
un papeJ y esinstrumentalizada por estas". Lasegunda,atiende a las
perturbaciones0 choquesexternos.Observalasvariacionesenlospara
metrosrelativamenteestablesyenloseventossisternicosqueimpactan
el subsistemadepolfticapublica,en losIfmites y lasoportunidadesde
lasAC. Sinembargo, loscrlticosdel ACFseiialan queesteenfoqueno
planteanada sobre las condiciones bajo las cuales se producen cam bios
mayores.AI respecto,recuerdaelACF10 siguiente:

20

,.

Version inicial. "Aun cuando la acumulacion de fa informacion

tecnica nocambie lospuntos devistade lascoalicionesenoposicion,
estapuede tenerimportantes impactos en lapolfticapublica,al menos
enelcortotiempo,afectando lasposiciones delosintermediariosdela
politicapublica 0 deotrosoficialesdegobiernoimportantes" (Sabatier
yJenkinsSmith,1993: 219).

t
{,

8
ft
8

Version inicial. "Dentrode una coalicion, lasagenciasadministra

Version inicial. "Problemasqueinvolucransistemasnaturalestienden

Las coaliciones de un subsistema tiendena trasladar a losprogramas de gobiernoel nucleo

central de la polftica pUblica y los aspectos secundarios de sus sistemas de creencias. Sin
embargo, muchos programas incluyen algunoscompromisos entre coaliciones. Par tanto,
habra 10que se denomina una coalici6ndominante y una 0 mas coaliciones minoritarias.
Cada una buscararealizarsusobjetivos en el tiempo, incrementando sus recursos politicos
y su po/ftica publicaorientada al aprendizaje.

199

()

i'"

a
,.)

"

Rodo RJ;bio Serrano I Alfredo RostrO V era

EI Advocacy Coalition Framework, titPOlliA.Sabatitr: lin fftOfflJ titAndlisis tit Politi&a P,;bli&o...

i. Loscambios enelnucleode lapolftica publicadeun programa de

gobierno son eventos infrecuentes. La mayoria de los cambios se
danenlosaspectossecundarios,enintereses0 enpreferencias,yno
en nucleosistemadecreencias. Sinembargo, aspectossecundarios
(como laspreferencias) pueden trasladarseal nucleo si empiezan
ademarcarlosIfmitesdel subsistema,sonevidentes, 0 bien sihan
sidofuentedelaprendizaje(tunciondeilustracion)poralguntiempo
(SabatieryJenkinsSmith,1999).
ii. Sereconoce que loseventosexternos al subsistemaabren oportu
nidades decambio. Sinembargo, estesolo ocurre sitalesoportuni
dadessoncapitalizadasporcoalicionesminoritarias0 deoposlcion
aladominantedel sistema.Portanto, el cambioesproductode la
competenciaentreACyel remplazodecoaliciones.
iii. Serealiza unadiferenciaentreel cambioen laopinionpublica, un
recursodelascoaliciones,yelcambioenlascondicionessocioeco
nornicas, unade lasvariables exogenaspresentesenelenfoque.
iv. Seobservacomonecesariociertogradodeconsensoparainstaurarun
cambioendeterminadapolfticapublica.Talconsensoestaenfuncion
a laestructuraconstitucional yel sistemadevaloresculturales. Por
tanto, esunasuntomasalia decomolograr mayorfasydeque tipo

rnayortas".
v. Se observaunaestructuradejerarqufas.Cambiosdepolfticapublica
que seproducen en un nivel 0 jurisdiccion superior de gobierno
afectanauno inferior.

Modificaciones at ACF
Enel 2007, Sabatieren cornpafila de Christopher Weibleretoman
lasrevisiones realizadasal ACFen 1999, yformulan tresrnodiflcacio
nesrelativasa:i)laestructuradeoportunidadesdelascoaliciones, ii) la

tipologfa de recursoscon que cuentan lascoaliciones y iii) lasnuevas

fuentes(0 rutas)paraelcambioenydelapolfticapublica.

i. Estructura de oportunidades
Esta categorfa esunasuertede mediaci6n 0 interfaseentre 10 siste
mico, los parametros relativamente establesy eventossistemicos, y el
subsistemadelapolfticapublica.Sepregunta poraquellosfactoresque
afectansignificativamentelosrecursosyelcomportamientode lasAC,
eincorpora lassiguientesdimensiones:elgradodeconsensonecesario
paraelcambiodelapolfticapublicay laapertura del sistemapolitico,
medidaenfunclondel nurnero devfasparadecidirsobrelahechurade
laspolfticasyelaccesoaestas,

ii. La tipologia de los recursos de las coaliciones

Esta tipologfaseconstruye enelhorizontedeserialarlaimportancia
de losrecursosdeyenlasAC. Setratade un aspectocomplementario
alsistemadecreenciasydinamizadordelcambioenlapollticapublica.
Seformulacomorespuestaaparte de lascrfticas realizadasal ACF. La
tipologfapropuestapor losautoresseconstruyeapartirde6tiposidea
les,asaber:i)laautoridadlegalparalasdecisionesenlahechura de las
polfticaspublicas: ii)laopinionpublicaqueapoyaalacoalicion:iii)la
informacionsobreelproblemadepollticapublica,sus causas, costos y
beneficios,iv)lamovilizaci6n de tropas quecomprendecampafiaselec
torates,consecucion de recursos,demostraciones publicas, entre otros
recursos;v) los recursosfinancieros, y vi) lashabilidadesde liderazgo
que crean unavisionatractiva delacoaliclorr".

iii. Rutas para el cambio de la politica publica

Sin restarfe importancia a la competencia entre coaliciones de un
subsistemay lasperturbacionesexternasaestecomorutasdecambio,
larevision de2007proponedos nuevasrutasexplicativas:

a) Choque Intemos. Sonaquellos que ocurren al interiordeun subsis

21

tema. Distribuyenrecursospoliticoscrfticosentrelascoalicionesde
De acuerdo al ACF, el consensopara impulsar cambiosprincipales requierede lassiguien
tescondiciones: i) losstatus quosoninaceptables; jj) lasnegociacionessonconducidas
en privadopor ciertotiernpo; iii) cuentan con facilitadores 0 intermediarios de la polftica
pUblica; y ivllosnegociadores propiciaran ladiscusi6n sobrelosasuntospracticesque
permitencompromisos.

200

22

No obstante,es de anotarque dichos recursospresentandificultades operativas.

201

"

RoaD RJibiD Serran / AI/miD Romo Vtra

EI Advocacy Coalition Framework, d. Pa,,1 A. Sabati.r: "11 marca titAmilitis tit Politi,a PJibli<a...

b) Acuerdos Negociados. Son resultado de largos periodos de pugnas

o conflictos entre las AC. Su resoluclon depende del papel de las
politicas orientadas al aprendizaje y se comprenden mejor a partir
de la Iiteratura sobre resolucion de conflictos, que presenta nueve
condiciones para lIegar a acuerdos negociados".

Esternetodopermitecapturaryanalizardatoscualitativoseintersub
jetivos fidedignos yexaminar, en el tiempo, cambios en el sistema de
creenciasdelaselites de unsubsistema0 de actoresen este. Astmismo,
un mayornivel dedetalle parael anal isisde lascreencias,que 10 cap
turadopor laorlentaciondel partido0 de losgruposde interes.Para los
autores se trata de una ruta rnetodologica mas fertilque lasencuestas,
Iimitadas a atributos generales, y que los estudios cualitativos, cuyas
conclusionesson diffciles degeneralizar.

Implicaciones metodol6gicas del ACF

ALGUNAS CRlTICAS ALACF

este. Pueden confirmar el nucleo de polftica publica de las coaliciones

minoritarias, debilitando a la AC dominante.

EI ACF privilegia las metodologfas cuantitativas. Estas permiten com

probar0 falsearsus hipotesisyconducena relacionescausalesygene
ralizaciones. Por el contrario, no considerapertinenteaproximaciones
hermeneuticas 0 de caracter fenornenologlco, Seiialaqueel sistemade
creenciasnoessusceptiblede exegesisinterpretativas.Reconoceen ello
un reternetodologico.Portanto,proponeexpforarlassiguientesalterna
tivasrnetodologicas: i)encuestassobrelascreenciasde laselites; ii) panel
conobservadoresexpertosy,iii)elanalisisdecontenidodedocumentos
relevantes,don de quedaconsignadoelsistemade creencias".
En 1993, Sabatier y JenkinsSmith presentaron una propuesta de
rnetodolongitudinalde eruilisis de contenidos de lascreenciasde laselites
poltticas, que precisa: i) identificar la poblacion objetivo y su muestra
paraser codificada; ii) desarrollarun marcode codificacionconsistente
de loselementosrelevantesdel sistemade creenciasen tal poblaciony,
iii)atenderalaconfiabilidadylavalidezdel problema,deduciendolas
creenciasde lasfuentes documentales.
..,

' ;

" 1

f'

'.

23

,.

;I
\;1

Estas son:i)/ncentivos a negociar, seiialan ventajas de fa negociaci6n y la promueven; ii)

Composici6n, demanda una adecuada representaci6n de quienes sostienen posicionesy
argumentosalanoradelanegociaci6n;iii) Liderazgo, acompaiiadodemediadoresdeposi
cionesy facilitadores dedecisiones;iv) Reglas de decisi6n por consenso,quegaranticena
suvezel poder de veto;v)Financiaci6n, quepermitaadelantarelproceso de negociaci6n
ylIegaraconsensos;vi) Ouraci6n ycompromisos, para poderdesarrollartecnlcasen donde
todos ganen, se construyaconfianzay se documentendecisiones, por ejemplo;vii) Importancia de 105 asuntos empfricos, dado que enprincipiolosasuntosnormativosse resistena
sernegociados;viii) Importanciadeconstruir confianza, quepropicielas negociacionesy
permitaacuerdosy,ix) vtss alternativas para explorarsolucionesdiferentesalosproblemas
de polfticapUblica.
EI enfoque de redes puede ser util para identificar los actores activos y latentes de un
subsistema.

202

fit

'"

t)

()

Desdeotrasorillas

C')'
..

Laforrnulaclon inicial delACFysuscontinuasrevisiones,yaexpues

tas, seiialan queeste marco ha sideobjetode varias crfticas por parte
de diversas corrientesdel analisis dela polltica publica. Esteapartese
concentraen dos crfticas fundamentales, realizadas desde lateorfa de
laaccloncolectivayeJposempirismo.

")

o
<)
," )

;,

")
v,
,c,)

CriticasalAPCdesdelaAcei6nColectiva
EdellaSchlager(1995),observalosaportes novedososdel ACFpara
elanalisisdelapolfticapublicaysu hechura. Noobstante,formulados
crfticassustancialesapoyandoseen eIIAD,marcopropuestopor Elionor
Ostrom",yen laeleccionestructuralde TerryMoe. Siguiendolosargu
mentos de Ostrom (2005), la autora crftica la fuente del cambioen la
polfticapublicade laprimeraversiondelACF. Anotaqueloscam biosen
lasvariablesexogenasnonecesariamentepermitenexplicarloscambios
en las coaliciones de apoyo y, por ende, en las politicas publicas. En
consecuencia,sehaceindispensableentenderyexplicarlaemergencia,
el mantenimiento 0 fracaso de un procesode polftica publica. Eneste
orden,es necesarioincorporardentrode laexplicaclondel ACF10 rela
cionadocon: i) lasreglasylosarreglosinstitucionales;ii) lascondiciones
del mundobioffsico y, iii)las caracterfsticasde lacomunidad.
SchlagerretomaelanalisisdelascondicionesestructuralesdeMoe.
Seiialaqueestas pueden determinar las posibilidades reales de las AC

25

Verel capitulodonde se presenteellAD.

203

.......

0,,)

a
,a

.;,j

.
i.
.,j

EI Advocacy Coalition Framework, de Pasd.A. Soboti,,: tnt

Iftt1mJ

deAlItilirisde Politico Ptiblico...

yqueesnecesarioavanzarenelexamen dec6mounacoalici6n lIega

aunaacci6ncolectiva.Para talefecto, incorpora: i) las condicionesdel
sistema polftico y,ii) lasestrategiasde cooptaci6ndecaracterinformalal
alcancede lascoalicionesy aquellas empleadas para incidir enla polftica
publicaencuesti6n. En amboscasos,lascoalicionesseenfrentancon la
constantede laincertidumbrepolftica. Deahf lanecesidaddeestudiar
yempleartalescondicionesestructurales.
EI desarrollodelosargumentosdeSchlager,Iepermitesugerirhip6
tesisadicionalesalassefialadasporel ACF;asaber:

=
t
=

i. Enun sistemadeseparaci6n de poderes(endondeambos ganan y

pierden), siempreestaranenjuego lascoalicionesenuncontextede
incertidumbreyoposici6npolftica.
ii. En unsistemaparlamentario,elpartidoenelGobiernobuscaradesa
rrollarestrategiasdecooptaci6n del partidoopositorcon el fin de
lograr susobjetivosdepolfticapublica. Enestecontexto,el partido
degobiernoadelantarainiciativasparahacerqueelpartidoopositor
seapartedel procesode lapolftica publica, incluiraciertos grupos
deinteresybuscaraapoyosenelotro partido.
iii. Actoresquecom partencreencias tiene masprobabilidad,al menos
en nivelesmfnimos, degeneraruna acci6n colectiva, siellos: inte
ractuan repetidamente, tienen una experiencia relativa sobrebajos
costosde lainformaci6n ycreenque existen polfticas publicasque
mientrasnoafectenacadaactorenforma similar,almenos10tratan

&do &IbiD Stm11l0 / Aljm}g Raser Vtro

para mantenerla; y iii) cada miembro de la coalici6n monitorea las

accionesdelosotrosparaasegurarelcumplimientodeloscompromisos
deacuerdocon lasestrategias,losrecursosaportados y lasactividades
cooperativasydeapoyo.
Otros autoresespecialistasen laAcci6nColectivacomoBlomquist,
Ostrom y Olson cuestionan enfaticarnente que el comportamiento
de lasAC derive, sin mayores mediaciones, del sistemade creencias.
Anotan quealascoalicionesselesobservaporencimade: l)loscostos
de transacci6n presentesen el entendimientocornun de un problema
de polftica publica y la pertinente orientaci6n del significado de este
(losproblemasdecoordinacion): ii) ladificultaddeencontrarpolfticas
publicas que orienten imparcialmente el conflictoentre los miembros
deunacoalici6ny;iii)fatentaci6ndecada individuouorganizaci6n a
serunfree-rider.

Criticas desde el post-empirismo

EI postempirismoreconocequeelACFampli6elhorizonteanalftico.
Sinembargo,quedoatrapadoenelparadigmaneopositivistayempirista,
sin proponeralternativas metodol6gicas ysinser,enefecto, una salida
alciclode lapollticapublicaensuacepci6ndemodeloheurfstico.

Adicionalmente,planteaSchlagerque lascoalicionestienen mayor

posibilidaddepersistirsi: j) losbeneficiariosdelossaldospositivosque
unacoalici6n produce estanc1aramente identificadosysonmiembros
dedichacoalici6n; jj) losbeneficiosrecibidosporlosmiembrosdeuna
coalici6n son proporcionales a los costosque cada miembro dispuso

Frank Fischer (2003), siguiendo aHajer, observaque esteenfoque

explicacon mayor fuerzalaestabilidadenlaspolfticaspublicasque su
cambio. Sibien identifica y describe aspectosdel cambio, no permite
explorarel porque yel c6mo seda. Susafirmaciones al respecto son
generales, no exploran las condiciones de modo,tiempo y lugar. En otros
terrninos, notrabajan cual eselcontextesocial ehist6ricodel cambio.
Adicionalmente,senala quela categorfa de agregaci6n de las AC suprime
lasdiferenciasal interiordelasmismas.Dimensi6n0elementoqueno
essusceptibledesercaptadasolamente porrnetodosempfricosypuede
seresencial alahoradeexplicarel cambio,enparticularporlavfa de
losacuerdos negociados.

En su revisi6n de 1999, eI ACF seiiala que las preocupaciones sobre la coordinaci6n del
comportamiento de Schlager son tambien preocupaciones de este marco; enfatizando la
importancia del sistema de creendas, del tiempo para que sean compartidas y del modelo
del individuo del que parte.

En consecuencia, la propuesta posempirista invitaat analista de la

polftica publ ica a observar c6mo las diferentes coaliciones luchan a traves
delaargumentaci6nparadefiniryredefinirelproblema,lassoluciones
y sus propias orientaciones. Setrata de examinar nos610 10 que se dice,

justarnente".

26

204

205

,.
"

I:

EI Advocacy Coalition Framework, d. PaslA. Sabati": lin marco lit Andlisii lit Politico Ptiblica...

RoaoRJibio S"rano / Alfmlo Ro"ro V"a

sinotarnbiencomose diceyquien10 dice.Elloencontrasteaunsistema

dadodecreenciasque defineelcontenidoyelalcancedel problemade
lapolfticapublica.

el cambio y el papeJ del aprendizaje, a partir de orientaciones causales

e hipotesis fafseabfes que conducen a un terreno fertil de generalizaciones. En particular, formulan cinco conclusiones. La primera, concreta
cuatro vfas expficativas 0 rutas para ef cambio de la polftica publica,
relacionadas con el aprendizaje, los choques extern os e internos y los
acuerdos negociados.

En este contexto, las AC se mantienen unidas gracias a guiones

narrativos que interpretan los eventos y cursos de acclon concretos en
determinadoscontextossociales".Sonlosargumentos,suusacompartido y sus Ifneas de historia, el factor explicativo de la coordinacion y
funcionamiento de las coaliciones. Su estabilidad esta en funcion de la
confianza, la aceptaclon y la credibilidad suscitada por las cadenas argumentativas, mas que por la estabilidad del nucleo central y los aspectos
secundarios del sistema de creencias del ACF28 Por ende, las explicaciones causales de la estabilidad y el cambio presentan problemas. De
ahf la pertinencia de un enfoque analftico discursive para aproximarse
ala lnteracclon argumentativa y su interpretacion desde la logica informal; perspectiva mas compleja que el enfoque empfrico del ACF. EI rete
analitico es, por tanto, identificar y mostrar la interacclon argumentativa.
Esto implica examinar como las diferentes AC luchan a traves de la
argumentacion para definir y redefinir el problema, las soluciones y sus
propias orientaciones".

f
CONCLUSIONES DESDE EL ACF Y SU PROPUESTA DE AGENDA
En terrninos generales, Sabatier y Jenkins-Smith defienden la coherencia en el tiempo del ACF como marco de anal isis de la polftica publica",
Este constituye una alternativa analftica al cicio. Permite la pregunta por

27

28

29

1
JI)

,I

,!
d
ff

i'.!

Cabe seiialar que los aetores de las coaliciones no necesariarnente presentan un mismo
cursodiscursivo a travesdel cual expresan suscreencias.En efeeto,este cambiade acuerdo
con los auditoresa losque interpela.
EI cambio de argumentos no siempre es factl, menos si estos se encuentran enraizados en
practlcas institucionales.
De otra parte, la corriente posempirista crftica la funci6n de ilustraci6n del ACF tanto por
sus implicaciones cientificas como polrticas. En 10 cientifico, el paradigma empirista del ACF
conduce a conclusiones err6neas y a la esperanza de un aprendizaje circunscrito a foros
profesionales, desconociendo que el aprendizaje es un proceso socialmente construido y que
no se Iimita a escenarios tecnocraticos. En 10 politico, el aprendizaje tecnocratico excluye la
deliberaci6n publica y la dimensi6n polltica del mismo.
Marco que delimita la politica publica a partir del subsistema y la define como sistema de
creencias, incorporando variables ex6genas y que cuenta con una categoria analitica como
10 es la AC.

206

,'"

"o
0"

La segunda, defiende las revisiones y modificaciones introducidas al

ACF como validas. Sin embargo anota que estas no afectan fa vaJidez
de sus principios bssicos, relatives al modelo del individuo presente, la
definicion del subsistema, la categorfa de las AC y el papel que desernpeiia la informacion tecnica en la polftica publica y su cambio.

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La tercera conclusion es una defensa frente a las crfticas realizadas

desde fa Acci6n Cofectiva af ACF. Mas que una contra respuesta a las
observaciones realizadas, los autores seiialan la necesidad de nuevos
estudios que profundicen, revisen y dialoguen con estas, principal mente
con los planteamientos de Schlager".
La cuarta esta relacionada con las ventanas institucionsles. Los autores
dan validez a la crftica inicial sobre su olvido en torno a las oportunidades y los Ifmites institucionales en materia de polftica publica. De ahf
su propuesta de una estructura de oportunidades polfticas y aspiran que
esta permita futuros desarrollos conceptuales y rnetodologicos.
La quinta conclusion esta formulada a partir de la propuesta de
agenda de investigaci6n futura. Sus preguntas centrales se presentan en
el Recuadro 1. Esta propuesta es una salida ante las crfticas formuladas
al ACF sin respuestas a la fecha (2007). En este contexto, muchas de las
preguntas de investigacton tienen que ver con temas propios de la accion
colectiva y los dilemas de las coaliciones de apoyo. La agenda, tam bien,
busca incorporar nuevos desaffos externos y globales al subsistema de
polftica publica".

J1

No en vano, algunos de los puntos de la agenda investigativa (qUinta conclusion).

J2

De algun modo, problematiza el subsistema cuando se trata de polfticas publicas de carac

ter global; mas no cuando son polfticas dornesticas atravesadas por fuerzas globales y/o
transnacionales.

207

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EI AdvocacyCoalition Framework, til Pt11Il A. Sabatitr: 1111 morro til A1Itilisir til POU/iUl Ptibli.a...

modelos top-down, centrados en el nivel nacional que asumen que sus

formulaciones son acatadas y seguidas por los niveles sub-nacionales,
como si no existieran relecturas 0 reinterpretaciones. Es de anotar que
la diversidad de actores excluye a la ciudadanfa en general. Se trata de
un enfoque centrado en las elites. La ciudadanfa es tan s610 un recurso
a movilizar. Lo expresado relativiza la distancia tomada del modelo topdown. Esta perspectiva subestima el juego de poderes y contrapoderes
presentes alrededor de las polfticas publicas.

Recuadro No.1
AGENDA DE INVESTIGACI6N, PREGUNTAS CENTRALES

las AC 0 no las propiedades de los participantes del sub sistema ycomo?

la estructura de oportunidades politic as afeetan las creencias de las coaliciones,

sus recursos y estrategias?

Despues de los choques intemos y extemos,

se dan?

son los ptocesos causales que

es el rol del poder, los recurs os, los liderazgos y las interdependencias funcionales
en la membrecia de una coalicion, su comportamiento, estabilidad yestrategias?

De una parte, el ACF propone una figura de agregacion dada la

diversidad de actores: las AC Estas coaliciones permiten la agregacion a
partir de un sistema cornun y com partido de creencias. Tal formulacion
busca integrar elementos de corte subjetivo en un marco empirista, que Ie
apuesta ala objetividad ya la validez de sus formulaciones. As! mismo,
pretende tomar distancia de los analisis institucionalistas y de la accion
racional, al sefialar que son las creencias el pegante de las AC y las que
definen el alcance de un subsistema de polftica publica.

.',ii.

es la importancia relativa del bienestar individual y el organizacional comparado

con otros micleos de politica en coaliciones establecidas yen formaci6n?

RJibio S ,"0110 / Atfrttlo &mll V,ra

tanto las innovaciones cientificas ytecnol6gicas afectan la estructura de los

subsistemas de politic a?

c:Cwil es el marco de eventos que los participantes de las politicas publicae pueden
usar para apoyar las metas de sus coaliciones?

EI ACF arnplioelcampodeestudiodelanalisisdepolfticapublica.Su
dimensiontemporal (unadecada 0mas)aparta losanalisisde10coyuntural, del pronunciamiento social y de la esfera de la opini6n publica;
escenarios susceptibles a los vaivenes politicos. No obstante, una decada
no es un perfodo universal para observar el ciclo de la polftica publica,
sus aprendizajes y cambios.

Sin embargo, los interrogantes sobre la coordlnacion del comportamiento de las AC y las vtas para el cambio lIevan a los autores del ACF a
introducir elementos institucionalistas y de corte racional en este enfoque.
La rnodificacion sobre tipos de coordinaclon reconoce, en ultirnas, la
existencia de reglas que propician la acci6n. Los problemas de costo y
beneficio, al final, se resuelven vfa balance de actor racional. EI tema del
free-rider no estaconjurado. Compartir un sistema de creencias puede ser
una barrera para no defeccionar. Setrata de una condicion necesaria mas
no suficiente; puesto que compartir tal sistema no significa com partir las
alternativas de solucion a un determinado problema. Tampoco implica
la elirninacion de tensiones 0 conflictos al interior de las AC Sin mencionar el silencio del ACF con respecto al papel que juega la represion
y la coercion en las coaliciones.

Las reflexiones conceptuales del ACF permiten problematizar y

complejizar la mirada del cicio de polftica publica. Observar que sus
fases no necesariamente son secuenciales y que pueden existir retroalimentaciones y reformulaciones de un problema de polftica publica. Por
tanto, introducen en el analisls los niveles sub-nacionales de la polftica
publica y la amplia gama de actores que participan e inciden en esta a
10 largo de su ciclo. En este orden de ideas, el ACF toma distancia de los

De otra parte, este marco analitico no explica como se construyen las

AC En cierto modo, se parte del supuesto de la consistencia interna de
las creencias de las elites. Su unico argumento al respecto es que dado
un subsistema de polftica publica y la insatisfacclon de un asunto por
este, emergen nuevas coaliciones. Este planteamiento permite pensar
a las coaliciones como una entidad latente y desvfa la pregunta sobre
c6mo se construyen, configuran y reconfiguran.

c:Cu:il es la aplicacion del ACF a subsistemas de politica global?

es la posibilidad del ACF de set usado como una herramienta practica para
hacer politicas publicae?

BALANCE FINAL

208

..

209

EI Advocacy Coalition Framework, d, Pasd A. Sabatitr:lin marco tk Andlinj tk Politica Ptiblica..

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Adernas, el ACF no permite observar aquel cambio de y en las polr.

ticas publicas que se da con el concurso de "contra-elites" (publicos
subalternos) 0 fuerzas contra-sisternicas. En este horizonte, el anal isis
de polftica publica se ubica en un escenario de poder constituido y no
de poderes en pugna 0 constituyentes. En este contexto, es de absoluta
pertinencia la tesis de Hajek, citada por Fischer (2003), para quien las
coaliciones antes que un conjunto de creencias, son cursos discursivos
que agrupan a actores diversos.
Ahora bien, en cuanto al subsistema es de anotar que esta figura busca
precisar el campo de analisis de la polltica publica. No obstante, presenta
debilidades a la hora de fijar c1aramente sus Ifmites e intersecciones.
Sefiala que un subsistema puede alimentarse de otro (recibe inputs), e
incluso puede desprenderse. Sin embargo, no exam ina las intersecciones
intra-subsistemas. Los subsistemas tienden a ser observados bajo la mirada
sectorial. En consecuencia, brindan pocas herramientas analfticas para
observar polfticas de corte transversal como son aquellas inspiradas en
enfoques de derechos, de genero, etnico 0 territorial. Sin duda, los pro
gramasde accion publicade estascomprenden mas de un subsistema.

Rodo&Mbio S,rrano / At/mil) RosmI Vtra

el papel del analista y su incidencia en la polftica publica; pero no 10

problematiza.
Este enfoqueno lograsuperanlasobservacionesconceptualesymeto
dologicaalsistemadecreencias.Losinterrogantessobrelacoordinacion
del comportamientoa partirde este sistemasiguen presentes,comose
anotoen la crftica desde la Acclon Colectiva. Laestrategia rnetodolo
gica paraaproximarsea lascreenciases limitada.Tiendea reducirlasa
atributos, aunquec1aramenteel ACFplanteaqueson mas queesto. La
propuestade analisislongitudinal de documentosno permiteexaminar
nicuestionarlas mediacionesqueestan presentesen estos,
EI ACFabre un caminoalterno al analisisde polftica. No obstante,
sutransitarno estaexentodeobstaculos.De hechosus autoresintentan
superarlos en las revisiones y modificaciones realizadas al enfoque y
presentancomosalida unaagendainvestigativa.

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'"

Por ende,el subsistemaestaconceptualizadoen terrninos de poll

tic a publica nacional 0 dornestica. Enrevisiones posteriores del ACF,
se planteo que un desafio era el escenario de polfticas globales. Los
desarrollosalrespectoson aun muy limitados,yno incorporanlasafec
tacionesdepolfticasgJobalesen polfticaspublicasde cortesectorial y
nacional. Enestecontexto, preguntasace rca de los Ifmites 0 alcances
de los subsistemasy la cornposicion de las coalicionesson necesarias
de formular y, sin duda, reportan dificultades para la aproxirnacion
empfricadel ACF.
En sfntesis, el ACF esun marco anallticoque se inscribe en la tradicion
neopositivistayempirista.Sufinalidades identificarleyes causalesque
expliquenel cambioyelaprendizajede lapolfticapublica,susceptibles
de replicaygeneralizacion.Pocaatencionprestaaloscontextoshistori
cos,socioculturalesypoliticosdondese surten las polfticaspublicas,a
pesarde lainclusionde lasvariablesexogenasalsubsistema,parametres
relativamenteestablesyloseventossisternicos.Desconoce,adernas, los
aprendizajessocialespresentesen laspolfticaspublicas:dadosuenfasis
en papel de la informacion tecnica. Estamiradatecnocratica reconoce

210

211

EI Advocacy Coalition Framework, dt Po,,1 A. Sobotitr: "n "'om de Andlisis de POlJtilo Pliblito...

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PERELMAN

GIANDOMENICOMA]ONEENLAS TEORiAsCOGNITIVAS
DELASPOUTICASPUBUCAS

Ianalisiscognitivodelas politicaspublicassurgea partirdelas

crfticas al modelo tradicional de analisis, pensado desde una
perspectiva racional normativa del proceso de pollticas, segun
lacuallaformulaci6n de propuestasdepolicy, su ejecuci6nycambio,
representan lavariabledependientedeun juegodeactores racionales,
maximizadoresde sus interesesypocodispuestosacooperaren ausen
cia delncentivos'.Talescrlticasse dirigen,entreotrascuestiones, a la

Profesora de la Facultad de Derecho yCiencias Politicas de la Universidad de Antioquia.

Miembrodelgrupode investigaci6n DerechoySociedad.luisafcano@yahoo.com.mx
Majone, sintetiza el enfoque convencional del analisls como 'un compuesto conceptual
que incluye elementos de investigaci6n de operaciones y ciencias administrativas, de
microeconomiayteoriade decisiones, con una rociada de ciencia social yde laconducta"
(1992:343).

212