Panorama Social de America Latina

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AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

COMPROMISO CLIMTICO
UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE BASADRE GROHMANN
Captulo I: Pobreza y desigualdad en Amrica Latina

Como se seala en Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (CEPAL, 2015), los pases de
Amrica Latina y el Caribe enfrentan hoy el reto de seguir impulsando los progresos significativos
en la reduccin de la pobreza y el desempleo, as como ampliar los incipientes avances en la
distribucin del ingreso, alcanzados en conjunto con la consolidacin democrtica, la estabilidad
macroeconmica y las polticas sociales.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

a Estimacin correspondiente a 19 pases de Amrica Latina, incluido Hait. No se incluye a Cuba.
b Proyeccin
A. Pobreza por insuficiencia de ingresos

En este contexto, la tasa de pobreza de Amrica Latina en 2015 fue de un 29,2% de la
poblacin, en tanto que la indigencia, o pobreza extrema, alcanz el 12,4%. Estos
porcentajes equivalen a 175 millones de personas en situacin de pobreza, de los cuales 75
millones son personas en situacin de pobreza extrema (vase el grfico 1).
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Esto significa que en 2014 el nmero de personas pobres se mantuvo sin cambios mayores,
en tanto que el nmero de personas en situacin de indigencia se increment alrededor de 7
millones y se produjo una disminucin de similar magnitud de la cantidad de personas
pobres no indigentes
Conclusin:
Pese a las mnimas variaciones observadas en trminos de tasas, las nuevas estimaciones
permiten establecer que la pobreza extrema ha alcanzado valores similares a los de 2011, lo
que representa un retroceso respecto de los logros alcanzados en aos precedentes.
Brecha e intensidad de la pobreza en el perodo 2010-2014

La tasa de pobreza cay en la gran mayora de los pases en el perodo 2010-20142 segn las
estimaciones propias de la CEPAL. Las mayores variaciones se registraron en el Uruguay (a una
tasa equivalente anual del -14,9%), el Per (-9,8%), Chile (-9,1%) y el Brasil (-7,9%). En Honduras,
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), la tasade pobreza se elev a un ritmo anual de
entre un 2% y casi un 5% (vase el cuadro I.1).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos pases.
a rea urbana.
b Cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) de Colombia.
c Las cifras de 2012 y 2013 no son estrictamente comparables con las de aos anteriores.
d Cifras del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) del Per.
e Cifras del Instituto Nacional de Estadstica (INE) de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Las cifras de
2012 y 2013 no son comparables con las de aos anteriores.
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La informacin presentada en el cuadro I.1 indica que, en general, el proceso de

reduccin de la pobrezafue acompaado de reducciones de la brecha y de la intensidad
de la pobreza. En efecto, la brecha de pobrezaen el perodo analizado cay a tasas
anuales elevadas y por encima de la tasa de pobreza en ocho pases:
- Uruguay (-15,9%)
- Per (-12,3%)
- Chile (-10,5%)
- Brasil, Ecuador, Paraguay, Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia (entre un
8% y un 10% aproximadamente).
Factores asociados a la evolucin de la tasa de pobreza en

el perdido 2010 2014
Tasas de pobreza en el perodo puede estudiarse desde dos pticas complementarias:
Una orientada a determinar el impacto del crecimiento del ingreso y su distribucin
apunta a la participacin de los hogares pobres en el mercado laboral.
la primera de estas pticas, las variaciones de la tasa de pobreza pueden descomponerse segn el
aporte de dos factores la variacin del ingreso medio de las personas y los cambios en la
distribucin de dicho ingreso. Los cambios acumulados en las tasas de pobreza en el perodo 20102014 se debieron principalmente a la variacin de los ingresos medios.
la segunda perspectiva se enfoca en el resultado de la participacin de los hogares pobres en ese
mbito4. Para ello, se analiza la variacin del volumen total de ingresos laborales que percibe el
conjunto de los hogares pobres en funcin de la variacin de sus dos componentes: el ingreso
laboral promedio percibido por cada trabajador ocupado y la cantidad de personas ocupadas en ese
mismo conjunto.
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B. Distribucin
de ingreso
La forma ms habitual de describir y analizar la desigualdad es a travs de las disparidades de la

distribucin de ingresos de la poblacin. No obstante, las desigualdades se manifiestan en
dimensiones que van ms all de los ingresos y que no pueden captarse con una sola perspectiva de
anlisis
Evolucin reciente de la desigualdad del ingreso

A principios de la dcada de 2000 en la mayora de los pases de la regin se inici un proceso de
reduccin de la desigualdad que an se mantiene. Entre 2010 y 2014 el ndice de Gini promedio
cay cay un 10,6%, pasando de 15,6 a 14,0.
La tendencia a la disminucin de las disparidades se aceler a partir de 2008, sobre todo en

el Estado Plurinacional de Bolivia, el Uruguay, la Argentina, el Brasil, Mxico y Colombia.
De estos pases, tres (el Estado Plurinacional de Bolivia, la Argentina y el Brasil) tambin
exhibieron notables progresos en la reduccin de la desigualdad en el primer perodo (vase
el grfico 5).
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a Total urbano.
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En lo que respecta a la distribucin del ingreso en distintos grupos de poblacin,
entre 2008 y 2014 la participacin del 20% de los hogares ms pobres se
increment, pasando en promedio del 5,2% al 5,6% del total. En contraste, durante
el mismo perodo se observ una reduccin del promedio de la participacin del
quintil ms rico, que descendi del 48,4% en 2008 al 46,7% en 2014.
Medicin de la desigualdad del ingreso mediante datos

adicionales:los registros tributarios
En los ltimos aos se han llevado a cabo distintas investigaciones empricas en las que se
han utilizado datos tributarios con el objetivo de producir nuevas estimaciones de
desigualdad en la distribucin del ingreso. Estos estudios se basaron en la premisa de que
las encuestas de hogares tienen limitaciones para captar los ingresos muy elevados, con lo
cual en las estimaciones generadas a partir de ellas se estara subestimando
sistemticamente la desigualdad de ingreso en los pases de Amrica Latina entre 2004 y 2014.
Sobre la base de estasmediciones, en el grfico I.5 se presenta la evolucin de la

participacin del 1% ms rico en el ingreso total entre 1993 y 2014, medida sobre
la base de datos tributarios, de la Argentina, Colombia, el Uruguay y otros pases y
regiones.
Colombia es el pas con la mayor participacin del 1% ms rico en el ingreso total a
lo largo de toda la serie: a 2010,este segmento capturaba el 20,5% del ingreso total
del pas9. Por su parte, en la Argentina y el Uruguay los niveles de participacin de
los ms ricos en el ingreso total eran ms altos que los verificados en los pases
continentales de Europa Occidental y en el Asia Sudoriental.
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Desigualdades educacionales segn estratos de la distribucin

del ingreso
En esta seccin se analiza la situacin de los diferentes tramos de la distribucin del ingreso en una
dimensinesencial para la igualdad, el bienestar de las personas y el desarrollo de los pases: la
educacin.
Es apreciable el avance de la regin en cuanto a los niveles de escolaridad: en 2013, el 92%
de la poblacin de15 a 19 aos haba concluido la educacin primaria (CEPAL, 2015); en la
educacin secundaria, la cifra se habaelevado del 37% en 1997 al 58% en 2013,
considerando a los jvenes en edad de trmino de dicho nivel.
Un 80% de los jvenes de 20 a 24 aos del quintil ms rico haba concluido la secundaria
en 2013, mientras que en el quintil ms pobre esta tasa solo llegaba al 34%11. Es decir, la
conclusin de la secundaria en el quintil de menores ingresos (quintil I) fue equivalente a
menos de la mitad (42%) de la observada en el quintil de mayores ingresos (quintil V). De
todas formas, estas cifras representan un progreso visible en comparacin con la situacin
de 1997, cuando la relacin era de apenas un 22% (vase el grfico I.6).
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Captulo II: Tendencias del gasto social frente al ciclo

econmico: la importancia de mantener el
financiamiento de la poltica social
El dinamismo de la economa mundial ha venido disminuyendo despus de la
recuperacin que se produjo en 2010 y, de acuerdo con las proyecciones, la
tendencia a un crecimiento bajo persistira en el mediano plazo (CEPAL,
2015a).
A. Tendencias recientes y de largo plazo del gasto pblico social en
la regin
En esta seccin se ve que pese a los vaivenes del ciclo econmico
desde la crisis financiera internacional de 2008 y 2009, la
tendencia regional hasta 2013 fue de un aumento real de los
recursos disponibles para el financiamiento de servicios sociales y
transferencias monetarias a los hogares.
A comienzos de los aos noventa (promedio del bienio 19911992), el gasto social se situaba en un 12,6% del PIB y en los
bienios siguientes mostr un incremento sistemtico, pero
modesto, hasta alcanzar un 17,8% en el bienio 2007-2008. En el
ltimo bienio analizado, se habra registrado nuevamente un alza
tanto del gasto pblico total como del gasto pblico social y este
ltimo sera equivalente al 19,5% del PIB regional
informacin oficial de los pases. a Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago,
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Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de). b Promedio ponderado de las cifras de
los pases.
B. La evolucin del gasto social sectorial en la regin

En lo que respecta a nivel regional se ha producido un aumento
relativamente sistemtico del gasto pblico social, dicho
incremento no ha favorecido de igual manera a todas las
funciones sociales.
El crecimiento del gasto social registrado por sectores tambin
depende de diversos factores: el grado de desarrollo institucional
y de la cobertura de los servicios sociales al inicio del perodo de
evaluacin (1991-1992); los compromisos de largo plazo en las
erogaciones, etc.
El aumento del gasto social de 6,8 puntos porcentuales del PIB
obedece en gran medida al crecimiento del gasto en seguridad
social y asistencia social. El otro aumento destacado (de 1,9
puntos porcentuales del PIB) tuvo lugar en el sector de la
educacin. El sector que recibi menos atencin es el de vivienda,
pese a la persistencia de grandes bolsones de marginalidad
habitacional y segregacin en prcticamente todos los pases y
ciudades principales
informacin oficial de los pases. a Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico,
Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y
Venezuela (Repblica Bolivariana de). b Promedio ponderado de las cifras de los pases. Las
diferencias que se muestran entre los bienios 1991-1992 y 2013-2014 consideran las cifras con
todos los decimales, por lo que pueden no coincidir con las diferencias entre los datos bienales
que se presentan en el grfico, que estn redondeados.
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C. La evolucin de largo plazo del gasto social en los pases
En la regin existen notables diferencias entre los pases, no solo
en cuanto a la cantidad de recursos que pueden movilizar hacia
los sectores sociales, sino tambin en cuanto al esfuerzo
macroeconmico que representa el presupuesto pblico en
materia social
El gasto social expresado en porcentajes del PIB esconde una
heterogeneidad an mayor en cuanto al monto absoluto de
recursos que realmente se destinan a los sectores sociales,
dependiente en buena medida del nivel de desarrollo econmico
de cada pas.
informacin oficial de los pases. a GC: gobierno central; GCP: gobierno central
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presupuestario; GG: gobierno general; SPNF: sector pblico no financiero (la cobertura en
Costa Rica corresponde al sector pblico total).
D. El gasto social y el ciclo econmico

En lo que se refiere al gasto pblico Amrica Latina se ha
destacado tal comportamiento del agregado regional del gasto
social frente al crecimiento econmico, aun cuando se observ
una tendencia anticclica como respuesta a la crisis del perodo
2008-2009.
En situaciones de crisis econmica, el gasto social debe ser
contracclico en lo que se refiere a los recursos necesarios para
asegurar el financiamiento de polticas de erradicacin de la
pobreza y proteccin del empleo.
El escenario econmico actual de cada de precios de las materias
primas constituye una alerta en este aspecto, pues los ingresos
fiscales de varios pases de Amrica Latina dependen en buena
medida de productos no renovables.
E. Financiamiento del gasto pblico social en un contexto de
crecimiento que impone restricciones
En lo que se refiere a a poltica fiscal en Amrica Latina
histricamente ha sufrido de dos grandes problemas: la
insuficiencia de recursos para financiar las polticas sociales y su
prociclicidad.
Desde 1990, y en especial desde 2002, se ha producido en la
regin una expansin de los ingresos tributarios con relacin al
PIB.
Los ingresos tributarios han aumentado en las ltimas dos
dcadas, pero este incremento ha sido paulatino y ha dependido
en gran medida de los impuestos al consumo, por un lado, y de
los ingresos generados por la tributacin de las sociedades, por
otro, especialmente de las empresas del sector de recursos
naturales.
En cuanto al Desarrollo Econmico, es necesario un pacto sobre la
gobernanza de los recursos naturales no renovables, que incluya
asegurar la existencia de mecanismos institucionales (como los
fondos de estabilizacin) que garanticen que las rentas generadas
por estos recursos contribuyan a un gasto sostenible y se
inviertan en educacin y salud, infraestructura, innovacin y
desarrollo tecnolgico, es decir, en bases ms slidas del
bienestar, el desarrollo de capacidades y la innovacin de largo
plazo
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Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Estadsticas tributarias en
Amrica Latina y el Caribe, 1990-2014, 2016, en prensa. a Promedio simple de las cifras
de los pases.
CAPUTULO III
Enfrentar las brechas estructurales en el mercado de
trabajo: Polticas y programas para la inclusin laboral
y productiva
El trabajo es la llave maestra para la igualdad, eje de la integracin social y
econmica, y mecanismo fundamental de construccin de autonoma,
identidad, dignidad personal y ampliacin de la ciudadana.
En Amrica Latina y el Caribe, el mercado laboral histricamente ha sido el
eslabn que vincula una estructura productiva muy heterognea y con un gran
peso del sector de baja productividad con la alta desigualdad de los ingresos
de los hogares.
A. Inclusin y exclusin laboral en Amrica Latina
Los mercados de trabajo de Amrica Latina siguen caracterizndose por
presentar grandes brechas. A esto se suman las posibles consecuencias
negativas sobre el mercado laboral de la actual fase de muy bajo crecimiento
econmico regional.
1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo
a) Participacin laboral:
La tasa de participacin laboral en Amrica Latina aument en 1990 a 2013
debido a dos tendencias opuestas: la reduccin de la tasa de participacin
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laboral masculina, de aproximadamente 4 puntos porcentuales con una
disminucin particularmente acentuada entre los indigentes o altamente
vulnerables a la indigencia, y el aumento de la participacin laboral femenina,
de ms de 12 puntos porcentuales.
Las brechas en las tasas de participacin laboral entre hombres y mujeres
aumentan cuanto mayor es el grado de vulnerabilidad de los hogares en los
que viven las personas en edad de trabajar
b) Desempleo:
La tasa de desempleo en Amrica Latina ha disminuido gradualmente desde
inicios de la ltima dcada, y esa disminucin ha sido ms acentuada entre las
mujeres.
En todos los estratos socioeconmicos, el desempleo de las mujeres era
superior al de los hombres. Tambin existen en la regin diferencias
importantes en funcin de la condicin tnica y racial y entre las reas urbanas
y las rurales.
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c) Ocupacin en sectores de baja productividad:

Las personas ocupadas en sectores de baja productividad en general se
caracterizan por tener una insercin laboral precaria e inestable, que conlleva
un escaso acceso a las prestaciones de la proteccin social y bajos ingresos
laborales. En perodos de alto desempleo o de crisis econmica, estos
trabajadores tienen una elevada probabilidad de caer en situacin de pobreza.
d) Categora ocupacional y rama de actividad

La categora ocupacional es un indicador de la calidad y estabilidad de los
empleos, ya que la proporcin de trabajadores por cuenta propia y familiares
no remunerados es una expresin del empleo de mala calidad. Las personas en
situacin de indigencia, pobreza o vulnerabilidad se insertan en mayor medida
como trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados. Las mujeres
se encuentran insertas, en gran medida, en trabajos independientes no
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calificados. En comparacin, los hombres ocupan primordialmente puestos
como trabajadores independientes no calificados y asalariados.
La estructura ocupacional refleja una mayor presencia de asalariados en las
zonas urbanas en comparacin con las zonas rurales.
2. Brechas en el
acceso a derechos
y a la proteccin
social
Un indicador relevante para el anlisis de las brechas en el mercado laboral y
la calidad de los empleos es la existencia de un contrato formal de trabajo. En
Amrica Latina, la proporcin de asalariados con contrato formal de trabajo
aument en 2002 al 2013. Esa proporcin es superior entre los asalariados no
vulnerables en comparacin con los asalariados indigentes, pobres o
vulnerables, entre los hombres en comparacin con las mujeres, entre los
trabajadores adultos en comparacin con los jvenes o los de mayor edad, y en
las zonas urbanas en comparacin con las zonas rurales.
Entre 2002 y 2013, la cobertura de los sistemas de pensiones y de salud ha

registrado un significativo aumento entre la poblacin ocupada de Amrica
Latina. Aunque se aprecian mejoras, en 2013, la mayor afiliacin a los sistemas
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previsionales se sigue observando entre los ocupados que se ubican en los
deciles ms altos de la distribucin del ingreso.
A su vez, la poblacin ocupada no indgena y no afrodescendiente muestra una
mayor afiliacin a los sistemas de pensiones, tanto entre los hombres como
entre las mujeres.
3. Brechas de ingresos
a) Ingresos laborales:
Despus de un estancamiento en los aos noventa, entre 2002 y 2013 se ha
observado en la regin un incremento en trminos reales de los ingresos
laborales, de un promedio de 4,1 a 4,9 veces la lnea de pobreza. Si bien los
ingresos laborales medios de las mujeres siguen siendo significativamente
menores que los de los hombres, la brecha mostr una leve disminucin a lo
largo del perodo. Esto puede deberse al aumento de la tasa de participacin
de las mujeres.
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Los ingresos laborales tambin reflejan las disparidades presentes en el mundo

del trabajo segn otras dimensiones, que incluyen el rea geogrfica de
residencia y la raza o etnia de los ocupados. Los ingresos laborales medios son
superiores en las zonas urbanas que en las zonas rurales, y existen marcadas
diferencias por raza y etnia. Entre las personas con ocho aos y ms de
instruccin, el extremo superior de la escala de ingresos es ocupado por los
hombres no indgenas ni afrodescendientes, seguidos por los hombres
afrodescendientes, las mujeres no indgenas ni afrodescendientes, las mujeres
afrodescendientes, los hombres indgenas y, finalmente, las mujeres indgenas.
b) Poblacin sin ingresos propios

El indicador de poblacin sin ingresos propios puede utilizarse como
aproximacin a la falta de autonoma econmica y junto con la ausencia de
proteccin social como medida de vulnerabilidad o de desproteccin ante
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riesgos, puesto que las personas en esa condicin estn ms expuestas a los
choques econmicos. Hubo una marcada disminucin de la proporcin de
mujeres sin ingresos propios en los quintiles ms pobres esto se debe, sobre
todo, a la mayor incorporacin de las mujeres al mercado laboral y tambin a
que ellas suelen ser las receptoras de las transferencias monetarias dirigidas a
la superacin de la pobreza.
c) Vulnerabilidad de las personas ocupadas

Entre 1990 y 2013, la situacin de indigencia, pobreza y vulnerabilidad de los
ocupados de 15 aos y ms ha descendido en la regin. Al analizar la situacin
de pobreza de los ocupados segn sexo alrededor de 2013, en el promedio
regional se observa una mayor incidencia de trabajadores pobres (19,8%) e
indigentes (6,5%) entre los hombres respecto de las mujeres ocupadas.
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En sntesis, la coyuntura econmica favorable en la ltima dcada y la

adopcin de un conjunto de polticas pblicas como el aumento del salario
mnimo, la formalizacin y la extensin de la cobertura de la proteccin social,
y el fortalecimiento de la negociacin colectiva y de las instancias de dilogo
social implicaron algunas mejoras en la calidad de los empleos y una
disminucin moderada de la ocupacin en empleos de baja productividad
Captulo IV
Institucionalidad y desarrollo social: Caracterizacin y desafos
A. Panorama de la institucionalidad de las polticas de desarrollo
social en Amrica Latina y el Caribe
Tanto a nivel regional como nacional, Amrica Latina y el Caribe
presenta importantes avances en la institucionalizacin de las
polticas de desarrollo social.
En distintos foros de discusin e instancias de integracin regional,
los pases han definido compromisos y espacios de colaboracin para
la erradicacin de la pobreza y la reduccin de las desigualdades.
Asimismo, se ha reafirmado la importancia de la cooperacin entre
los pases como herramienta de apoyo para fortalecer las polticas, la
institucionalidad y los procesos de inclusin social.
Si bien cada pas tiene su propia trayectoria y modelo institucional, su
objetivo central es coordinar o implementar las polticas y programas
de lucha contra la pobreza, pero han ido progresivamente
adquiriendo nuevas funciones y atribuciones. Se ha ampliado la
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normativa nacional e internacional con enfoque de derechos, incluida

aquella en que se sustentan las polticas de lucha contra la pobreza,
con miras a potenciar las capacidades de organizacin, gestin y
rendicin de cuentas y a propiciar la articulacin entre organismos,
niveles de gobierno y sociedad civil para profundizar el impacto de
esas polticas. Por otra parte, se han incrementado sus recursos y se
han incorporado nuevas tcnicas de gestin interna, coordinacin y
evaluacin.
1. La dimensin jurdico-normativa
Los compromisos internacionales, junto con las leyes y normas
especficas existentes en cada pas, conforman el sustrato legal sobre
el que se asientan las polticas pblicas. Cuanto mayor es el nivel y la
especificidad legal en que se considera una funcin de gobierno y un
segmento poblacional para el desarrollo de dichas polticas, ms
robusta es su institucionalidad.
En cuanto a las distintas funciones del rea social, la realidad de los
pases es variada. Destaca el hecho de que la constitucin poltica de
ms de la mitad de los pases de la regin incluya los derechos a la
salud y a la educacin, mbitos que adems cuentan con legislacin
especfica. La proteccin al trabajo y el derecho a la seguridad social,
a su vez, se incluyen de forma explcita en 12 constituciones y el
derecho a la vivienda en 15; sin embargo, mientras que para los
primeros hay normativa especfica en 21 pases, en el caso del
derecho a la vivienda solo 14 pases tienen legislacin (vase el
grfico IV.1).
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Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin
oficial de los pases.
Entre los segmentos de la poblacin con derechos especficos

consagrados, destaca el caso de las personas con discapacidad,
presentes en las constituciones nacionales de 11 pases, seguidas por
las personas mayores (9 pases) y los nios y adolescentes (6 pases).
En cambio, la menor frecuencia de mencin a nivel constitucional
corresponde a los derechos de las mujeres (5 pases) y los de los
jvenes (5 pases), as como la definicin del racismo como delito (1
pas)25. Por otro lado, existe un marco normativo especfico dentro de
la legislacin nacional relativo a los derechos de los nios y
adolescentes en 14 pases, y uno referente a los derechos de las
mujeres en 10 pases.
Cabe destacar que la nocin de desarrollo social no aparece
mencionada en ninguna de las constituciones de los 33 pases de
Amrica Latina y el Caribe, y solo 9 pases cuentan con una
legislacin especfica sobre el tema. No obstante, varias
constituciones latinoamericanas contienen referencias a derechos
sociales, polticos, culturales y econmicos.
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2. Caractersticas organizacionales y modalidades de coordinacin

Un elemento clave a la hora de potenciar la institucionalidad de un
pas es su manera de definir qu autoridad se hace cargo de las
polticas.
En 20 pases de la regin se han establecido instancias dedicadas al
desarrollo social a nivel ministerial y, en aquellos en donde no hay un
ministerio
especializado,
existen
instancias
que
dependen
directamente de la Presidencia, la Vicepresidencia o algn otro
ministerio sectorial con el mandato de promover el desarrollo social.
Sin embargo, estos mecanismos gubernamentales son recientes en
comparacin con otros ministerios sociales sectoriales, pues en su
mayora se empezaron a constituir a fines del siglo pasado (vase el
grfico IV.2).
oficial de los pases. Los pases de los que no se tiene la fecha de creacin del ministerio dedicado al
desarrollo social no estn incluidos en el grfico (Antigua y Barbuda, Bahamas, Dominica, Hait y Trinidad
y Tabago).
Pueden distinguirse distintas modalidades en la regin, en general,

estas tienen mandatos centrados en la coordinacin de las distintas
entidades dedicadas al desarrollo social y, a veces tambin del
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conjunto de las reas sociales. En la prctica, estas instancias poseen

una mayor influencia sobre las polticas de desarrollo social y
combate a la pobreza que sobre el conjunto de las polticas sociales
sectoriales. Se identifican las siguientes modalidades:
La designacin desde la Presidencia o Vicepresidencia de una
instancia tcnica especializada a nivel central cuya autoridad suele
estar formalizada por un decreto del poder ejecutivo;
El entorno familiar del ejecutivo (normalmente la figura de la
Primera Dama, con el rol de coordinar los programas de asistencia
social);
Organismos nacionales de planificacin (gracias a su posicin y sus
funciones, tienen el potencial de coordinar las relaciones
intersectoriales, pero suelen carecer del nivel de especializacin
tcnica requerido);
Un ministerio (o secretara) dedicado al desarrollo o la inclusin
social, con responsabilidades de coordinacin con los dems
ministerios de reas sociales;
un ministerio coordinador (un organismo que es designado para
coordinar y mediar entre todas las instancias relevantes del rea
social, ya sean del gobierno central o de otros niveles de gobierno), y
Entidades colegiadas intersectoriales (gabinetes sociales o consejos
econmicos y sociales)
En su gran mayora, estos consejos o gabinetes estn dirigidos por el
Presidente o Vicepresidente; los Ministerios de Desarrollo Social (o
equivalentes) solo cumplen la funcin de coordinacin en seis casos.
Esto refleja la existencia de una posible disociacin entre la autoridad
real y la autoridad formal de los ministerios que tienen la misin de
coordinar las polticas de desarrollo social (vase el cuadro IV.1).
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COMPROMISO CLIMTICO
oficial de los pases.
3. La dimensin tcnico-operativa
El desarrollo de herramientas de gestin que potencien la calidad de
la produccin y distribucin de los bienes y servicios sociales es un
elemento fundamental de la institucionalidad de la poltica social. En
este sentido, los fondos de inversin social surgidos en los aos
noventa y los programas de transferencias condicionadas de ingresos
llevados a cabo en este siglo han propiciado avances importantes.
Dichos avances son ciertamente auspiciosos en lo que se refiere a la
efectividad, eficiencia, transparencia y sostenibilidad de las polticas
sociales. Sin embargo, subsisten desafos importantes, como la
evaluacin a nivel de conjunto de la poltica (no solo de los
programas), la expansin de los conocimientos y tcnicas de quienes
la gestionan y el desarrollo de mayores y ms claros mecanismos de
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COMPROMISO CLIMTICO
rendicin de cuentas con participacin de distintos actores, entre

otros.
4. La dimensin fiscal
La proporcin de recursos pblicos destinados a cada funcin de
gobierno es un indicador bsico de la prioridad poltica y econmica
que la funcin social recibe en cada pas. Por su parte, la volatilidad
ante los ciclos econmicos evidencia cun dependiente del contexto
es dicha asignacin. El crecimiento de los recursos destinados a las
polticas sociales en relacin con el producto interno bruto (PIB) y su
relativa estabilidad es un elemento fundamental para la
sostenibilidad y el fortalecimiento institucional de tales polticas.
En general, los pases con mayores necesidades tienen menor
cobertura de servicios, menos recursos per cpita y asignan una
menor prioridad fiscal a las polticas sociales. Esto muestra la
magnitud de la brecha existente entre los pases de la regin y, por
tanto, el largo camino que queda por recorrer para avanzar en la
institucionalizacin de las polticas sociales (vase el cuadro IV.2).
B. Desafos de la coordinacin: desarrollo social, proteccin social no

contributiva
y
polticas
para
segmentos
poblacionales
determinados
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COMPROMISO CLIMTICO
El desafo de la coordinacin de los mandatos, las polticas y los

programas tambin se manifiesta en la compleja y diversa relacin
entre los ministerios dedicados al desarrollo social y la de estos con
las instancias gubernamentales dirigidas a segmentos especficos de
poblacin, as como en su papel en la gestin de los programas de
transferencias condicionadas, las pensiones sociales no contributivas
y las polticas integradas de cuidado.
El reto principal es que tales instancias intersectoriales cuenten con
el liderazgo y la capacidad suficientes para coordinar los diversos
ministerios y entidades gubernamentales que los conforman y para
actuar en concordancia con las entidades o ministerios dedicados al
desarrollo social y la superacin de la pobreza.
C. La institucionalidad de las polticas de cuidado en Amrica Latina
Los cuidados constituyen una responsabilidad compartida entre la
familia, la comunidad, el mercado y el Estado; sin embargo, se ha
desvelado que el trabajo del cuidado recae mayoritariamente sobre
las familias, en especial sobre las mujeres, en tanto que recibe una
escasa y fragmentada atencin por parte de la poltica social.
La naturaleza de las polticas de cuidado es eminentemente
intersectorial y multidimensional, ya que responde a necesidades
muy diversas de las personas a cargo de los cuidados o de las
personas que requieren de cuidado, ya sea en el caso del desarrollo
integral de la primera infancia, la conservacin de la autonoma de
las personas mayores y las personas con discapacidad en situacin
de dependencia u otros colectivos. Esta heterogeneidad hace que sea
necesaria la participacin de distintas instituciones pblicas en las
polticas y la presencia de un marco institucional integral, coordinado
y slido.
Frente a este desafo, comienza a asentarse en la regin la nocin de
polticas integradas de cuidado, que remite al conjunto de acciones
intersectoriales pblicas y privadas insertas en los sistemas de
proteccin social de los pases y desarrolladas de forma articulada
para brindar atencin directa a las personas y apoyar a las familias
en el cuidado de sus miembros (Salvador, 2011).
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COMPROMISO CLIMTICO
La inclusin de la temtica del cuidado en las constituciones

nacionales es menos frecuente, y no todas las legislaciones definen
garantas integrales para el cuidado del conjunto de la ciudadana a lo
largo de la vida o para grupos especficos como las personas en
situacin de dependencia (por motivos de edad avanzada,
discapacidad o enfermedad) o las que se dedican al cuidado de forma
no remunerada.
La nica normativa de cuidados con perspectiva integral (es decir,
con un enfoque que aluda simultneamente a todos los grupos
afectados y a sus prestaciones) que existe en la regin es la Ley nm.
19353, por la que en 2015 se cre el Sistema Nacional Integrado de
Cuidados en el Uruguay, que contempla prestaciones articuladas y
mecanismos de regulacin vinculados al cuidado de personas en
situacin de dependencia nios de entre 0 y 12 aos, personas con
discapacidad no autnomas y personas mayores de 65 aos con
necesidad de cuidados y a las personas a cargo del cuidado
(Cmara de Representantes del Uruguay, 2015).
El contexto regional muestra un dficit de polticas integradas en este
mbito: a excepcin del Sistema Nacional Integrado de Cuidados del
Uruguay, no se dispone an de otras iniciativas destinadas a articular
las prestaciones de cuidados para el conjunto de la poblacin que los
requiere y los provee (vase el cuadro IV.3).
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COMPROMISO CLIMTICO
D. Comentarios finales
Como sntesis de lo planteado en el presente captulo, cabe destacar
que, si bien queda un largo camino por recorrer, los pases de la
regin han logrado avances significativos en materia de
institucionalidad social, lo que augura mejoras sustantivas en
trminos de calidad, efectividad, eficiencia, transparencia y
sostenibilidad. No existe un modelo nico deseable en este mbito,
sino desafos importantes que deben acometerse, entre los que se
cuentan:
Consolidar una base jurdico-normativa que d sostenibilidad a la
poltica social como poltica de Estado y posibilite avanzar hacia
objetivos ms estructurales y de largo plazo que sobrepasen el
alcance de los perodos de gobierno.
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COMPROMISO CLIMTICO
Fortalecer la capacidad de articulacin y coordinacin de las

polticas de superacin de la pobreza con las polticas de proteccin
social entendidas en forma integral y con otras reas de la poltica
social (educacin, salud, trabajo y vivienda) y del mbito de la
economa, de la infraestructura y del desarrollo productivo. Esta
prioridad responde a la multidimensionalidad de la pobreza, la
desigualdad y el desarrollo social, a la especializacin temtica de los
sectores y a la necesidad de atender a segmentos de la poblacin con
caractersticas particulares segn su etapa de vida, sexo, raza, etnia
o discapacidad.
Mejorar la capacidad de articulacin y cooperacin entre el
gobierno local, regional y central, en especial en el caso de zonas
ms pobres con gobiernos particularmente dbiles, y crear instancias
para la participacin de la poblacin pertinente y de sus
organizaciones, as como de los actores privados relevantes. La
heterogeneidad de la capacidad tcnica y de los recursos fsicos,
financieros y humanos con los que cuentan los niveles subnacionales
tambin supone un reto relevante, dado que en las zonas que ms
distan del gobierno central tienden a ser ms dbiles y a presentar
mayores niveles de pobreza.
Incrementar la capacidad de la gestin pblica en materia social, a
travs de la formalizacin de procedimientos que abarquen desde la
definicin de planes hasta la evaluacin de sus resultados y de la
disponibilidad de informacin confiable y oportuna que gue la toma
de decisiones para maximizar el impacto y la eficiencia.
Disponer de recursos suficientes para atender a las necesidades de
una poltica social de calidad, transformando la nocin de gasto
corriente en la de inversin social y mejorando su registro y
divulgacin, tanto en lo referente al financiamiento como a la
ejecucin.
Por ltimo, deben promoverse espacios de acuerdo y pactos sociales
y polticos amplios orientados hacia la concrecin de objetivos
superiores, como los establecidos en la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible (CEPAL, 2014). Estos acuerdos son un sustrato
clave para institucionalizar las nuevas polticas de proteccin social y
legitimarlas en el tiempo. Adems del acuerdo social y poltico, es
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COMPROMISO CLIMTICO
necesario avanzar en un pacto fiscal que asegure unos recursos

estables y suficientes para cumplir los objetivos de erradicacin de la
pobreza, garanta de derechos y disminucin sustantiva de la
desigualdad
social
en
Amrica
Latina
y
el
Caribe.
Captulo V
Los impactos de las tendencias demogrficas
En este captulo se entregan elementos para el anlisis de las principales
transformaciones demogrficas que han experimentado los pases de Amrica
Latina y el Caribe desde finales de la dcada de 1960,
MENOS NIOS, MAYOR LONGEVIDAD Y MS MOVILIDAD
1. EL DESCENSO RPIDO Y DESIGUAL DE LA FECUNDIDAD
El descenso de la fecundidad es quizs el proceso de mayor importancia que se
ha producido en Amrica Latina y el Caribe desde finales de la dcada de 1960,
(una tasa global de fecundidad de 5,56 hijos por mujer en el perodo 19651970) a niveles significativamente ms bajos (de 2,14 hijos por mujer en el
perodo 2010-2015), apenas sobre el nivel de reemplazo
Actualmente casi la mitad de los pases (14 de un total de 31) se encuentren
por debajo del nivel de reemplazo.
Los pases menos preparados para enfrentar los desafos de una reproduccin
acelerada son justamente los que la experimentan, En particular, la fecundidad
adolescente de la regin (66,5 nacidos vivos por cada 1.000 adolescentes en el
perodo 2010-2015) es la segunda ms alta del mundo despus de la de frica
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COMPROMISO CLIMTICO
2. EL AUMENTO RPIDO Y DESIGUAL DE LA ESPERANZA DE LA VIDA

La poblacin ha ganado 16 aos de vida como promedio en los ltimos 45 ao.
Sin embargo, ese promedio regional solo equivale al que tenan los pases
desarrollados hace 25 aos.
Los avances en la esperanza de vida se produjeron en todos los pases, pero
persisten diferencias entre los ms avanzados y los menos avanzados, de 8, 10
y 15 aos en Centroamrica, el Caribe y Amrica del Sur, respectivamente, que
revelan disparidades sustanciales en las condiciones de salud.
En lo que se refiere a la mortalidad infantil y en la niez, cuyos niveles han
disminuido de manera generalizada en la regin en las ltimas dcadas
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COMPROMISO CLIMTICO
3. EN 11 PAISES DE LA REGIN EL 10% O MAS DE LA POBLACIN VIVE
EN EL EXTRANJERO
Antes de la dcada de 1990, la principal corriente emigratoria se presentaba
desde los pases del Caribe, Mxico y Centroamrica hacia los Estados Unidos.
Incrementndose en los aos siguientes en Espaa y pases de Europa
occidental y oriental, el Canad, el Japn y Australia.
4. CRECIMIENTO MS LENTO Y POBLACIONES QUE ENVEJECEN

La poblacin seguir creciendo a medida que pase el tiempo, las tasas van
desde menos del 0,5% en los pases ms avanzados en la transicin
demogrfica, como Barbados, hasta casi el 3% en los ms rezagados del
proceso como Guatemala.
El grupo poblacional predominante ha sido el de nios y jvenes de 0 a 19 aos
sin embargo se proyecta que la poblacin predominante en el ao 2023 ser la
juvenil y as hasta llegar al ao 2052 dando paso a la sociedad envejecida
,siendo predominante esta misma.
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COMPROMISO CLIMTICO
5 .OPORTUNIDADES Y DESAFOS DE LOS CAMBIOS DE LA ESTRUCTURA

POR EDAD
El bono demogrfico constituye un perodo de condiciones demogrficas
particularmente favorable, cuando la poblacin en edad de trabajar crece ms
rpidamente que la poblacin total, provocando un aumento potencial de los
ingresos laborales respecto del consumo. A medida que la poblacin de esa
etapa envejece la poblacin joven comienza a crecer ms lentamente que la
poblacin total dando paso a una desventaja demogrfica, ocasionando un
descenso en el bienestar del pas si no se compensa con un aumento de la
productividad.
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COMPROMISO CLIMTICO
El sector educativo podra obtener beneficios de la transformacin de la
estructura por edad en todos los pases de la regin; el beneficio real
depender de la decisin poltica sobre el uso de los recursos liberados. En la
mayora de los pases, este bono seguir vigente en los prximos 15 aos,
aunque con una magnitud inferior a la observada en los ltimos 15 aos. Entre
2000 y 2015, ms de la mitad de los pases tuvieron ahorros anuales del 2% o
ms por usuario en el sector educativo. Entre 2015 y 2030, solo cinco pases
tendrn ahorros de esa magnitud, aunque ms de la mitad mantendr ahorros
anuales del 1,5%
A medida que la poblacin va envejeciendo, las personas mayores representan

un porcentaje ms alto de la demanda de salud y las necesidades de atencin.
Como observamos las ventajas demogrficas con que contaban los pases de la
regin en el sector de la salud han finalizado o estn a punto de finalizar. En el
perodo 2000-2015, sin embargo esto finalizara en el 2015 al 2030.
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COMPROMISO CLIMTICO
En
cuanto
a las
pensiones, muchos de los pases tendrn cargas o impuestos adicionales para

mantener los beneficios actuales.
6. IMPLICACIONES PARA LAS POLITICAS EN EL MEDIANO Y LARGO

PLAZO
Las rpidas transformaciones demogrficas en Amrica Latina y el Caribe
plantean oportunidades y retos para avanzar en la consecucin de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible y la igualdad. Tales oportunidades y retos
tienen impactos diferenciados de acuerdo con el avance demogrfico de los
distintos pases.
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COMPROMISO CLIMTICO
La atencin a los efectos de los cambios demogrficos involucra una amplia
gama de polticas, entre las que destacan las dirigidas a ampliar las
oportunidades de educacin y empleo de los jvenes.
Estas polticas deben recibir un tratamiento integral que incluya la
consideracin de las tendencias demogrficas e incorpore las perspectivas de
ciclo de vida, gnero, derechos, interculturalidad y procesos
intergeneracionales de manera apropiada a los contextos nacionales, con un
horizonte de largo plazo.
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Panorama Social de America Latina

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AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

Captulo I: Pobreza y desigualdad en Amrica Latina

tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.

A. Pobreza por insuficiencia de ingresos

Brecha e intensidad de la pobreza en el perodo 2010-2014

La informacin presentada en el cuadro I.1 indica que, en general, el proceso de

Factores asociados a la evolucin de la tasa de pobreza en

Una orientada a determinar el impacto del crecimiento del ingreso y su distribucin

apunta a la participacin de los hogares pobres en el mercado laboral.

La forma ms habitual de describir y analizar la desigualdad es a travs de las disparidades de la

Evolucin reciente de la desigualdad del ingreso

La tendencia a la disminucin de las disparidades se aceler a partir de 2008, sobre todo en

Medicin de la desigualdad del ingreso mediante datos

Sobre la base de estasmediciones, en el grfico I.5 se presenta la evolucin de la

Desigualdades educacionales segn estratos de la distribucin

Captulo II: Tendencias del gasto social frente al ciclo

B. La evolucin del gasto social sectorial en la regin

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

D. El gasto social y el ciclo econmico

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

c) Ocupacin en sectores de baja productividad:

d) Categora ocupacional y rama de actividad

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

Entre 2002 y 2013, la cobertura de los sistemas de pensiones y de salud ha

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

Los ingresos laborales tambin reflejan las disparidades presentes en el mundo

b) Poblacin sin ingresos propios

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

c) Vulnerabilidad de las personas ocupadas

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

En sntesis, la coyuntura econmica favorable en la ltima dcada y la

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

normativa nacional e internacional con enfoque de derechos, incluida

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

Entre los segmentos de la poblacin con derechos especficos

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

2. Caractersticas organizacionales y modalidades de coordinacin

Pueden distinguirse distintas modalidades en la regin, en general,

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

conjunto de las reas sociales. En la prctica, estas instancias poseen

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

rendicin de cuentas con participacin de distintos actores, entre

B. Desafos de la coordinacin: desarrollo social, proteccin social no

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

El desafo de la coordinacin de los mandatos, las polticas y los

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

La inclusin de la temtica del cuidado en las constituciones

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

Fortalecer la capacidad de articulacin y coordinacin de las

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

necesario avanzar en un pacto fiscal que asegure unos recursos

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL

2. EL AUMENTO RPIDO Y DESIGUAL DE LA ESPERANZA DE LA VIDA

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4. CRECIMIENTO MS LENTO Y POBLACIONES QUE ENVEJECEN

AO DE LA PROMOCIN DE LA INDUSTRIA RESPONSABLE Y DEL