Drept financiar

Sistemul bugetar public naional

Sistemul de bugete ale statului, n raport cu caracteristicile comune pe care le

prezint, poate fi denumit Sistem Bugetar Public Central, iar totalitatea bugetelor locale
alcatuiesc Sistemul Bugetar Public Local.
Aceste dou mari ansambluri bugetare distincte ntre ele, putem spune c
reprezint subsisteme ale Sistemului Bugetar Public Naional care opereaz pe ntreg
teritoriul rii, att la nivel central (prin bugetele ce aparin statului), ct i la nivel
local (prin bugetele ce aparin unitilor administrativ-teritoriale).
Bugetul public naional cuprinde patru categorii de bugete publice, i
anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale,
bugetele locale.
1. Notiuni introductive
n evoluia finanelor publice este remarcabil apariia bugetului generat de
necesitatea de a reflecta nevoile publice sub forma cheltuielilor publice i sursele de venit sub
forma veniturilor publice ce au drept scop rezolvarea cheltuielilor publice.
Societatea omeneasc, n evoluia sa, a generat o serie de nevoi care cu trecerea
timpului s-au diversificat i proliferat. Dintre acestea, din punctul de vedere al finanelor
publice, ne intereseaz nevoile publice care sunt acele cerine care se satisfac prin intermediul
i efortul colectivitilor umane. Statul prin instituiile, organele i organismele sale se
raporteaz la nevoia public prin intermediul banului public1.
Banul public ar trebui asigurat de stat prin efortul propriu, cum ns statul nu este
deintorul unei averi i nici nu are suficiente surse proprii, banul public este asigurat prin
efortul ntregii colectiviti. De aceea obinerea banului public se face concret prin intermediul
impozitelor i taxelor, pltite de contribuabili (denumire generic dat persoanelor fizice i
juridice care au capacitate contributiv). Sumele ncasate cu titlul de impozite i taxe,
reprezint surse de venit pentru buget.
Expresia de buget provine din limba francez de la cuvntul bouge , care avea
semnificaia unei pungi de piele n care se ineau banii. Instituia a fost reglementat pentru
prima dat printr-o lege n Frana n 1802, aprnd n 1806 ntr-o lege a finanelor mai
modern i mai exact.
n ara noastr n perioada Regulamentelor Organice ale Moldovei i Munteniei
existau referiri la buget sub formularea "nchipuirea cheltuielilor anului viitor", aceast
formulare sugereaz idea de buget, dar numai pentru aspectul cheltuielilor.
Conform legii nr. 500/2002 bugetul este documentul prin care sunt prevzute i
aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile, sau dup caz, numai cheltuielile, n funcie de
sistemul de finanare a instituiilor publice.
n Romnia putem s vorbim despre un sistem bugetar n sensul c exist un buget
public naional alctuit din mai multe componente, legea finanelor publice preciznd c
referirile sale se aplic2:
- Bugetului de stat
- Bugetului asigurrilor sociale de stat
- Bugetelor fondurilor speciale
- Bugetului trezoreriei statului
- Bugetelor instituiilor publice autonome
- Bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz
1
2

Petic Roman, Doina - Dreptul finanelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag. 3-4
Legea 500/ 2002 - privind finanele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002

- Bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii

- Bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de ctre stat i a
cror rambursare, dobnzi sau costuri se asigur din fonduri publice
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Ca verig central a sistemului financiar, bugetul public reprezint expresia sintetizat
a relaiilor economice ce se manifest n procesele formrii i utilizrii principalului fond
centralizat de mijloace bneti ale statului i ale fondurilor unitilor administrativ - teritoriale
n vederea finanrii activitilor destinate creterii calitii vieii (nvmnt, sntate,
cultur, sport, cercetare).
Natura juridic a bugetului
Exist mai multe concepii cu privire la natura juridic a bugetului; ele sunt desprinse din
definiiile date n literatura de specialitate de mai muli autori, astfel c exist urmtoarele
concepii privind natura juridic a bugetului3:
1. ntr-o prim concepie bugetul este lege, n sensul c el conine dispoziii imperative cu
privire la cuantumul minim al veniturilor i cuantumul maxim al cheltuielilor i este adoptat
printr-o lege care eman de la organul legislativ;
2. Bugetul este un act condiiune, ntruct fr existena lui veniturile nu s-ar realiza i
cheltuielile nu s-ar efectua;
3. Bugetul este un act juridic, n ceea ce privete veniturile, pentru c exist obligaia
legal imperativ ca acestea s fie ndeplinite; i un act administrativ n ceea ce privete
cheltuielile, pentru c acestea nu sunt obligatoriu de mplinit;
4. Bugetul este un program, un plan, care pentru ca s produc efecte mbrac forma
legii.
Profesorul Dan Drosu aguna este de prere c bugetul este principalul plan financiar
operativ al statului4 i de aceea se bucur de un interes deosebit din partea legiuitorului; ns
legiuitorul nu poate i nici nu este posibil s adopte un plan, ceea ce nseamn c legiuitorul
va dezbate i aproba un document care este de fapt legea de adoptare a bugetului de stat. "Prin
urmare Parlamentul nu adopt un plan, ci legea de adoptare a bugetului de stat. Astfel, acest
subterfugiu de tehnic juridic confer bugetului public naional - care n esen este i
rmne un plan - fora obligatorie a normei de drept i, n consecin, are o natur juridic de
lege".
Bugetul este important din punct de vedere economic pentru c reflect situaia
economic a unui stat - cu ct economia unui stat este mai puternic, cu att sursele de venit
bugetar sunt mai mari i obiectivele publice de realizat pot fi mai multe i mai puternice.
Bugetul este important i din punct de vedere politic ntruct el exprim pn la un punct
concepia fiscal a unui stat, coerena legislaiei n domeniu.
2. Funciile bugetului public naional
Funciile bugetului public naional sunt strns legate de funciile finanelor publice,
din care face parte integrant, i sunt dou:
- Funcia de repartiie cunoate dou faze, legate ntre ele - formarea i distribuirea
fondurilor bneti ale statului.
n procesul de mobilizare i constituire a fondurilor bneti ale statului finanele
publice mbrac forma impozitelor, taxelor, vrsmintelor la constituirea acestor fonduri
particip persoanele fizice i juridice. Ca atare n procesul formrii fondurilor bneti se nasc
relaii financiare ntre persoanele fizice i juridice ca i contribuabili, pe de o parte i stat, pe
de alta.
3
4

Petic Roman, Doina - Dreptul finanelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag 19-20
aguna, D. Dan - Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All, Bucureti 2001, pag. 570

Distribuirea, cea de a doua faz a funciei de repartiie, genereaz relaii financiare

ntre stat, pe de o parte i persoanele fizice i juridice beneficiare ale resurselor, pe de alt
parte. n cadrul procesului de distribuire finanele mbrac forma cheltuielilor pentru
nvmnt, sntate, cultur, protecie social etc.
- Funcia de control vizeaz att constituirea ct i repartizarea, dar mai ales modul de
utilizare a banului. Controlul financiar se exercit de organe specializate ale statului: organele
Ministerului de Finane, Direciei judeean a finanelor publice i controlului financiar de
stat, Garda Financiar, Curtea de conturi5.
3. Procedura bugetar
Conform dispoziiilor legale activitatea bugetar parcurge mai multe etape: elaborarea
proiectului bugetului de stat, aprobarea, executarea i ncheierii exerciiului bugetar.
Prin procedur bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu caracter
tehnic i normativ, nfptuite de organele specializate ale statului, n scopul elaborrii,
adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naional.
La elaborarea i execuia bugetului de stat, conform legii 500/2002, stau urmtoarele
principii:
Principiul universalitii - care prevede c veniturile i cheltuielile se includ n totalitate n
buget i nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare cu excepia donaiilor i
sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.
Principiul publicitii - prevede transparena sistemului bugetar, acest lucru realizndu-se
prin:
- dezbaterea public a proiectelor de buget
- publicarea n Monitorul Oficial
- difuzarea informaiilor asupra coninutul bugetului prin mijloace de informare n mas.
Principiul unitii - prevede c toate veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un
singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
Principiul anualitii - prevede c veniturile i cheltuielile sunt aprobate prin lege pe o
perioad de un an, n ara noastr anul bugetar coincide cu anul calendaristic.
Principiul specializrii bugetare - prevede c veniturile i cheltuielile se nscriu i se aprob
n buget pe surse de provenien, respectiv pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor
economic i destinaie, potrivit clasificaiei bugetare.
Principiul unitii monetare - Toate operaiunile bugetare se exprim n moneda naional6.
4. Elaborarea bugetului de stat
Elaborarea proiectului de buget se face de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor
Publice, pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici i sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaboreaz proiectul de buget;
b) politicilor fiscale i bugetare;
c) prevederile memorandumurilor de finanare, ale memorandumurilor de nelegere sau ale
altor acorduri internaionale cu organisme i instituii financiare internaionale, semnate sau
ratificate;
d) politicilor i strategiilor sectoriale, a prioritilor stabilite n formularea propunerilor de
buget, prezentate de ordonatorii principali;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programelor ntocmite de ctre ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor
aciuni sau a unui ansamblu de aciuni.
5
6

Ciuv, N. - Drept financiar,Editura Universitaria, Craiova, 2001, pag. 174-175

Legea 500/ 2002 - privind finanele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002

Indicatorii macroeconomici i sociali sus-numii vor fi elaborai de organele abilitate

pn la data de 31 martie a anului curent.
Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului pn la data de 1 mai obiectivele
politicii fiscale i bugetare pentru anul pentru care se elaboreaz bugetul i urmtorii trei ani,
mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite, urmnd ca
acesta s le aprobe pn la data de 15 mai i s informeze comisiile pentru buget, finane i
bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale
finanelor publice.
Ministerul Finanelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite, pn la
data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe
baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum
i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. n condiiile n care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli acestea vor fi adaptate de ctre
Guvern, la propunerea Ministerul Finanelor Publice, care pn la data de 15 iunie va
comunica ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, redimensionate n vederea
definitivrii proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaia ca pn la data de 15 iulie s depun la
Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget cu ncadrarea n limitele
de cheltuieli. Ministerul Finanelor Publice va examina proiectele de buget i va purta discuii
cu ordonatorii principali de credite n privina acestora (n caz de divergene va hotr
Guvernul), iar proiectele de buget definitivate se vor depune la Ministerul Finanelor Publice
pn la data de 1 august.
Ministerul Finanelor Publice n baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali
de credite i a bugetului propriu ntocmete proiectele legilor bugetare pe care le depune la
Guvern pn la 30 septembrie. Dup aceast etap care a presupus ntocmirea bugetului va
urma aprobarea i adoptarea bugetului.
De asemenea n articolul 62 din legea 500/2002 se precizeaz c din bugetul de stat se
vor acoperi integral sau parial finanarea cheltuielilor curente i de capital ale instituiilor
publice n condiiile n care prin legea bugetar sunt stabilite categoriile de cheltuieli care vor
fi finanate.
5. Aprobarea i adoptarea bugetului
Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legii bugetare acesta se va supune spre
aprobare Parlamentului pn cel trziu la data de 15 octombrie a fiecrui an.
Bugetele se aprob de ctre Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole,
titluri, articole i alineate. Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte
de expirarea exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului
precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul din prevederile bugetelor
anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite temeinic justificate.
n cazul n care legile bugetare anuale depuse n termenul legal nu au fost adoptate de
ctre Parlament pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se
refer proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgen.
6. Execuia bugetar
n legile bugetare anuale se prevd i se aprob, pentru durata exerciiului bugetar,
creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar. Alocaiile pentru cheltuielile
de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite nu pot fi majorate, virate i utilizate
la alte articole de cheltuieli, pentru finanarea altui capitol sau a altui ordonator principal de
credite.

Virrile de credite bugetare ntre celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare sunt de
competena fiecrui ordonator principal de credite pentru bugetul propriu i bugetele
instituiilor subordonate i se efectueaz n limita de10% din prevederile capitolului bugetar,
ncepnd cu trimestrul al-III-lea al anului bugetar, cu condiia s nu contravin legii 500/2002.
Astfel de virri sunt interzise de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezerv
bugetar i de intervenie la dispoziia Guvernului.
Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au
calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil.
n procesul execuiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze:
angajament, lichidare, ordonanare, plat. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i
ordonanrii sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor
compartimentelor de specialitate ale instituiei publice, efectuarea plilor urmnd s se fac
numai pe baz de documente justificative.
Ministerul Finanelor Publice solicit ordonatorilor principali de credite, n cursul
anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice n vederea
monitorizrii execuiei bugetare.
Execuia de cas a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizeaz prin trezoreria
statului care asigur ncasarea veniturilor bugetare, efectuarea diferitelor pli, operaiuni de
ncasri i operaiuni financiare dispuse de ctre persoanele autorizate ale instituiilor publice.
Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie a fiecrui an; orice venit nencasat sau
cheltuial angajat n prevederile bugetare i nepltit pn la 31 decembrie se va plti n
contul bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la ncheierea anului sunt
anulate de drept. Prevederile legilor bugetare i ale celor de rectificare acioneaz numai
pentru anul bugetar respectiv.
ncheierea exerciiului bugetar presupune evidenierea i cuantificarea sumelor
realizate cu titlu de venituri bugetare i a cheltuielilor efectuate n domeniul bugetar. Astfel
exerciiul bugetar se ncheie n urma cuantificrii rezultatelor i evidenelor din punct de
vedere contabil i ntocmirea documentelor contabile care exprim n mod analitic i sintetic
situaia veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Contul general de execuie a bugetului de stat este ntocmit de Ministerul de Finane,
este nsoit de conturile anuale ale ministerelor i celorlalte instituii centrale i poate exprima
urmtoarele situaii:
- bugetul este echilibrat - veniturile sunt egale cu cheltuielile;
- bugetul este excedentar - veniturile sunt mai mari dect cheltuielile;
- bugetul este deficitar - veniturile sunt mai mici dect cheltuielile;
ntreaga activitate de execuie a bugetului i mai ales cea care vizeaz efectuarea
cheltuielilor, se realizeaz prin intermediul unor persoane abilitate n acest scop denumite
ordonatori de credite, care se clasific astfel:
- ordonatori principali (minitri sau conductorii instituiilor centrale sau a instituiilor publice
autonome - ei pot delega, n anumite condiii, aceast calitate unor nlocuitori mputernicii n
acest scop ca de exemplu secretarilor generali);
- ordonatori secundari (reprezentai, de regul, de conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali);
- ordonatori teriari (sunt subordonai celor principali i secundari)7.
Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru
bugetul propriu i bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare, acetia vor repartiza
creditele dup reinerea a 10% din prevederile aprobate pentru asigurarea unei execuii
bugetare prudente, repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% se face n semestrul al
doilea, dup examinarea de ctre Guvern a execuiei bugetare pe primul semestru.
7

Petic Roman, Doina - Dreptul finanelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag. 26-27

Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru

bugetul propriu i bugetele instituiilor subordonate, ai cror conductori sunt ordonatorii
teriari de credite. La rndul lor ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce
le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc.
Alte atribuii ale ordonatorilor de credite sunt:
- obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor
aprobate;
- rspund de angajarea i utilizarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate i
aprobate;
- rspund de realizarea veniturilor bugetare;
- rspund de utilizarea creditelor bugetare pe baza unei bune gestiuni financiare;
- rspund de integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc, etc.
De asemenea pe parcursul execuiei bugetare ordonatorii principali de credite vor
urmri derularea procesului investiional i vor ntocmi rapoarte de monitorizare pe care le vor
transmite Ministerului Finanelor Publice.
n situaiile n care, n timpul exerciiului bugetar, conform legii, au loc treceri de
uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul sau n cadrul
aceluiai ordonator principal de credite, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s
introduc modificrile corespunztoare n bugetele acestora i n structura bugetului de stat
fr a afecta echilibrul bugetar.
Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile
financiare rapoarte anuale de performan n care s prezinte obiectivele i rezultatele
preconizate i cele obinute. Pe baza situaiilor financiare prezentate de ordonatorii principali
de credite Ministerul Finanelor Publice va elabora contul general anual de execuie a
bugetului de stat.
7. Rspunderea juridic n cadrul desfurrii procedurii bugetare
Ca o materializare a principiului legalitii, ntregul proces de elaborare, aprobare i
executare a bugetului statului este supus unei discipline bugetare, care pretinde
conformitatea cuprinsului bugetelor de venituri i cheltuieli cu prevederile legii 500/2002.
nclcarea disciplinei bugetare atrage rspunderea juridic a subiectelor de drept
vinovate, fie ele persoane fizice particulare, funcionari sau organe de stat, instituii publice
sau regii autonome.
Rspunderea juridic atras de nclcrile disciplinei bugetare poate atrage
rspunderea administrativ contravenional, rspunderea penal, rspunderea material sau
civil i rspunderea disciplinar.
Legea finanelor publice prevede n mod concret formele rspunderii juridice n
domeniul bugetar de stat. Astfel:
- depirea limitelor maxime ale cheltuielilor aprobate n buget constituie infraciune i se
pedepsete cu nchisoare de la o lun la 3 luni, sau amend de la 50 la 100 de milioane;
- neaprobarea bugetele n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale,
nendeplinirea de ctre ordonatorii principali de credite a obligaiei de a transmite lunar
Ministerului de Finane situaia virrilor de credite bugetare n termen de 5 zile de la
ncheierea lunii, inexistena unei baze legale pentru cheltuielile bugetare, constituie
contravenie i se sancioneaz cu amend de la 5 la 10 milioane;
- neobinerea vizei prealabile a controlului financiar pentru angajarea i ordonanarea
cheltuielilor, majorarea i utilizarea alocaiilor bugetare pentru alte categorii de cheltuieli
dect cele pentru care au fost prevzute fr aprobarea i modificarea legii n acest sens i
nerambursarea n termen de 6 luni a mprumuturilor acordate unor instituii publice constituie
contravenie i se sancioneaz cu amend de la 20 la 30 de milioane.

Constatarea acestor contravenii i aplicarea amenzilor se face de ctre Curtea de

Conturi, Ministerul Finanelor Publice i alte persoane mputernicite n acest scop de lege.

BIBLIOGRAFIE:
Petic Roman, Doina, Dreptul finanelor publice, Editura Tribuna, Sibiu 2000
Ciuv, N., Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001
aguna, D. Dan, Tratat de drept financiar i fiscal, Editura All, Bucureti
2001
Legea 500/ 2002 - privind finanele publice, Monitorul Oficial nr.
597/2002