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INTRODUCCION
Miguel Satrstegui, Comentario al artculo 101 CE, pgina 361, en Comentarios a la Constitucin Espaola de
1978, Tomo VIII, dirigidos por Oscar Alzaga Vilaamil, Ed. Cortes Generales-EDERSA, 1998.
Como reflexin general, hay que partir de que el ejercicio de las funciones
constitucionalmente atribuidas al Senado por el artculo 66 CE que impliquen algn tipo
de relacin con el Gobierno, deben modularse de acuerdo con las limitaciones que este
ltimo tiene en la coyuntura actual y con la necesidad de salvaguardar el equilibrio de
poderes que requiere la forma de gobierno parlamentaria. Por ello, las consideraciones
que se realizarn a continuacin parten del presupuesto que se acaba de sealar.
1.
Nada parece obstar a que la Cmara, en ejercicio de su autonoma, pueda aplicar los
preceptos que se recogen el Ttulo III de la Constitucin sobre la organizacin y
2. Funcin legislativa
La Constitucin Espaola establece en su artculo 87 que:
1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de
acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos de las Cmaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autnomas podrn solicitar del Gobierno la
adopcin de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposicin de
ley, delegando ante dicha Cmara un mximo de tres miembros de la Asamblea
encargados de su defensa.
3. Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular
para la presentacin de proposiciones de ley. En todo caso se exigirn no menos de
500.000 firmas acreditadas. No proceder dicha iniciativa en materias propias de ley
orgnica, tributarias o de carcter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de
gracia.
En virtud de dicho texto se atribuye la iniciativa legislativa al Gobierno, a cada una de
las Cmaras por separado y a las Asambleas legislativas de las Comunidades
Autnomas, adems de reconocerse la iniciativa legislativa popular.
Habida cuenta de que el procedimiento legislativo presenta especialidades segn el
sujeto que ejerza tal potestad, corresponde examinar las distintas posibilidades por
separado.
a) En lo que al Gobierno se refiere, el ya citado artculo 21 de la Ley del Gobierno, en
su apartado 5 veda la posibilidad de que ste pueda aprobar el Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado o presentar proyectos de ley al Congreso o, en su
caso, al Senado, con lo que la iniciativa gubernamental queda, en el supuesto que nos
ocupa, excluida. Esta exclusin es enormemente relevante, como ms adelante se
detallar, dada la primaca de la iniciativa legislativa gubernamental en el esquema
constitucional.
b) En lo que se refiere al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte del Senado, la
Constitucin la reconoce en el artculo 87.1 antes citado y se desarrolla en el artculo
108.1 RS, que reza:
Las proposiciones de ley que se deban a la iniciativa de los Senadores debern ser
formuladas en texto articulado, acompaado de una exposicin justificativa y, en su
caso, de una Memoria en la que se evale su coste econmico. Debern ir suscritas
por un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores.
Este artculo debe ponerse en relacin con el artculo 108.5 RS que establece lo que
sigue:
Las proposiciones de ley sern sometidas a votacin en el mismo orden en que
resultaron debatidas, bien en su conjunto o mediante agrupacin de artculos.
Aprobada una de ellas se entender efectuada su toma en consideracin, y el
Presidente la remitir al Congreso de los Diputados, para su trmite en ste como tal
proposicin.
Del estricto examen literal de las disposiciones del Reglamento de la Cmara se
deduce que, cumplidas las previsiones formales, la iniciativa debe ser admitida a
Pues bien, el artculo 90.2 CE parece no ofrecer dudas sobre la obligacin del Senado
de tramitar los proyectos o proposiciones que le sean remitidos; as lo recogi el
Tribunal Constitucional en su Sentencia 97/2002, en referencia al llamado caso Ses
Salines, en la que sienta que el Senado, si discrepa del Congreso, puede enmendar o
vetar los textos normativos que deba conocer, sin que quepa otra va, de lo que se
deducira que no cabe silencio ni negativa a la tramitacin por parte de la Cmara.
En el mismo sentido, el Reglamento de la Cmara en su artculo 104 establece lo que
sigue:
1. Los proyectos y las proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los
Diputados y remitidos por ste al Senado se publicarn y distribuirn inmediatamente
entre los Senadores. La documentacin complementaria, si la hubiere, podr ser
consultada en la Secretara de la Cmara.
2. La Mesa, en la primera sesin siguiente a su recepcin, declarar la competencia de
la Comisin que haya de conocer del proyecto o proposicin de ley, y dispondr la
apertura del plazo de presentacin de enmiendas.
3. Cuando la Mesa no tenga previsto reunirse en los tres das siguientes a su
recepcin, el Presidente proceder en la forma establecida en el apartado anterior.
De este artculo no parece tampoco que quepa ms opcin que iniciar la tramitacin
que corresponda, al usar una frmula imperativa que impele a su inmediata publicacin
y distribucin, as como a la Mesa a declarar la Comisin competente o en su defecto a
que lo haga el Presidente. Cualquier otra accin u omisin adoptada por la Mesa o la
Presidencia resultara contraria al Reglamento.
Lo mismo se deduce del artculo 106. 1 del Reglamento del Senado, segn el cual la
Cmara dispone de un plazo de dos meses, a partir del da de la recepcin del texto,
para aprobarlo expresamente o para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o
introducir enmiendas al mismo, pues de este texto, que acota las posibilidades del
Senado a aprobar, enmendar o vetar, difcilmente podra inferirse la existencia de esa
cuarta opcin a la que el Alto Tribunal se refera.
Las mismas consideraciones cabe aplicar a las iniciativas presentadas por las
Asambleas de las Comunidades Autnomas y a las iniciativas legislativas populares
que en todo caso sern conocidas en primer trmino por el Congreso de los Diputados,
vindose de nuevo, obligado el Senado a continuar con el procedimiento legislativo
fuese cual fuere su criterio, con todas las matizaciones que se han sealado.
Igualmente, todo lo expuesto es aplicable a los procedimientos especiales. As, sera
de aplicacin a una proposicin de ley ordinaria u orgnica de las recogidas en el
artculo 81 de nuestra Carta Magna, o incluso en el eventual caso de una reforma
constitucional, ya que en cualquiera de estos supuestos el procedimiento se vera
sometido a las previsiones del artculo 89 de la Constitucin y por tanto sera el
Congreso de los Diputados la Cmara que primero los conociese.
Todo lo anteriormente expuesto sobre las posibilidades de ejercicio de la iniciativa
legislativa durante el perodo de existencia de un Gobierno en funciones corresponde,
como ya advertimos, a una interpretacin formalista y literal de las disposiciones
constitucionales y reglamentarias, lo que unido al hecho incontrovertible de que las
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Gobierno exige para adoptar medias exorbitantes del despacho ordinario de los
asuntos pblicos.
En consecuencia, el Senado estara plenamente capacitado para pronunciarse,
aprobando o no la iniciativa de Gobierno, puesto que es una atribucin que
corresponde en exclusiva a la Cmara que, una vez constituida, no tendr dificultad ni
impedimento para cumplir el procedimiento previsto en el artculo 189 de su
Reglamento, en el que debern intervenir la Comisin General de las Comunidades
Autnomas y el Pleno, donde habr de aprobarse por mayora absoluta.
Por otra parte, estas mismas consideraciones seran aplicables al supuesto de
autorizacin del Senado para la disolucin de los rganos de las Corporaciones
Locales previsto en el artculo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las
Bases del Rgimen Local.
c) Respecto a la intervencin del Senado en los Convenios y acuerdos entre las
Comunidades Autnomas, esta cuestin est regulada en los artculos 137 a 139 RS
que reproducimos a continuacin:
Artculo 137
1. Los convenios que las Comunidades Autnomas celebren entre s para la gestin y
prestacin de servicios propios de las mismas debern ser objeto de comunicacin a
las Cortes Generales con el carcter y efectos que determinen los respectivos
Estatutos de Autonoma.
2. Dentro de los cinco das siguientes a la publicacin del texto del convenio y de la
comunicacin correspondiente, un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores podrn
presentar propuestas para que la propia Cmara y, en su caso, el Congreso de los
Diputados decidan si el convenio remitido necesita o no autorizacin de las Cortes
Generales.
3. Dichas propuestas sern trasladadas a la Comisin General de las Comunidades
Autnomas, que elevar al Pleno de la Cmara, en el plazo de cinco das, dictamen
sobre si el convenio remitido necesita o no de autorizacin de las Cortes Generales.
4. La decisin del Senado ser comunicada inmediatamente al Congreso de los
Diputados y a las Comunidades Autnomas interesadas a los efectos oportunos.
Artculo 138
1. Los proyectos de acuerdos de cooperacin entre Comunidades Autnomas se
presentarn ante el Senado y sern tramitados siguiendo el procedimiento legislativo
ordinario, con excepcin de lo que se dispone en los siguientes apartados.
2. La Comisin General de las Comunidades Autnomas elevar al Pleno dictamen en
el que se proponga de forma razonada la concesin de la autorizacin para la
conclusin del acuerdo de cooperacin, la denegacin de la misma o el otorgamiento
de la autorizacin con los condicionamientos que se estimen pertinentes.
3. Aprobado el dictamen por el Pleno del Senado, el Presidente dar traslado del
mismo al Congreso de los Diputados.
4. Si la decisin de ambas Cmaras no fuese coincidente, deber reunirse la Comisin
Mixta prevista en el artculo 74.2 de la Constitucin. Corresponde al Pleno del Senado
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