Tema 1

Estado social y democrtico.

Modelos, polticas y
problemas actuales del
Estado del bienestar.

REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Constitucin espaola de 1978.

Subescala de secretara-intervencin

Guin-resumen

1. Estado social y democrtico

1.1. Introduccin
1.2. Estado de Derecho
1.3. Estado Social

2.1. Concepto
2.2. Modelos
2.3. Polticas y problemas actuales del
Estado del Bienestar

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1.4. Estado democrtico

2. Modelos, polticas y problemas

actuales del Estado de Bienestar

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1.
1.1.

Estado social y democrtico

Introduccin

La formulacin de Estado democrtico y social, y su consiguiente plasmacin constitucional de manera conjunta, no se producir en Espaa hasta la aprobacin de la Constitucin de 1978; el nico antecedente similar en nuestra historia constitucional era una
declaracin que slo haca referencia al Estado democrtico y que estaba recogida en el
artculo 1 de la Constitucin de 1931, cuyo texto afirmaba que: Espaa es una repblica
democrtica () que se organiza en rgimen de Libertad y Justicia.
Actualmente el artculo 1.1 de la Constitucin espaola de 1978, el que establece
que:

Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna

como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y
el pluralismo poltico.
La ubicacin de estas afirmaciones dentro del Ttulo Preliminar (Ttulo que mantiene
un alto nivel de proteccin ya que su reforma deber seguir el procedimiento extraordinario del artculo 168), junto con otros contenidos fundamentales, su propio significado y
alcance, los convierte en declaraciones de contenido sobre el carcter y la finalidad del Estado establecido por la Constitucin, sus principios estructurales y funcionales (MAUNZ).
Como afirma GARCA-PELAYO, estos tres preceptos fundamentadores configuran la
esencia o sustancia de la Constitucin espaola a la que dan existencia normativa el resto
de los preceptos constitucionales, por eso tales normas tienen un carcter acunador, generador, germinal o troncal de otras normas de la Constitucin.
As, en los apartados 2 y 3 de este artculo 1 se hace el reconocimiento expreso de la
soberana nacional y el establecimiento de la Monarqua Parlamentaria como forma poltica conciliadora de la Jefatura de Estado hereditaria con el sentido democrtico del Estado. Si a ello sumamos, que el siguiente artculo, el 2, contiene tres supraprincipios o principios de principios, a saber, unidad nacional, autonoma de nacionalidades y regiones y
solidaridad entre todas ellas, podremos concluir que los artculos 1 y 2 de la Constitucin
disean y constituyen el pilar fundamental en el que se asienta toda la construccin no ya
slo del edificio constitucional sino de todo el ordenamiento jurdico formando, en palabras de SANTAMARA PASTOR, el basamento ltimo, nuclear e irreductible de todo el
ordenamiento jurdico.

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Esta frmula no es original de la Constitucin espaola; todas las Constituciones

incorporan en sus articulados principios bsicos que suponen una definicin de Estado, un
punto de partida desde el que el Estado se autodefine y que informa el resto del ordenamiento jurdico. As, en derecho comparado, la plasmacin del principio democrtico aparece de la Constitucin italiana de diciembre de 1947, que en parecidos trminos a como lo hizo el artculo 1 ya visto de la Constitucin espaola de
1931, estableci que Italia es una Repblica democrtica fundada en el trabajo para continuar con el reconocimiento de la soberana popular.
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Ser posteriormente la Ley Fundamental de Bonn de mayo de 1949 la que establecer en su art. 20, al tratar sobre los fundamentos del orden estatal, la formula constitucional positiva de Estado democrtico y social, adems del principio de soberana popular, el
sometimiento del poder legislativo al orden constitucional y de los poderes ejecutivo y
judicial, a la ley y al Derecho. Junto a ello, proclam en el artculo 28, que el orden constitucional de los Lnder debera responder a los principios del Estado de Derecho republicano, democrtico y social.
Frmula similar pero parcial la encontramos en la Constitucin francesa de 1958, que
en su artculo 1 establece que Francia es una Repblica indivisible, laica, democrtica y
social, o en la Constitucin portuguesa de 1976 que, en un grado mucho menor, slo establece el carcter democrtico del Estado en su artculo 2.
En nuestro estudio nos centraremos en analizar los conceptos y consecuencias de considerar el principio de Estado Social (objetivo social del Estado) y el de Estado Democrtico (concepcin democrtica del poder), pero en un primer momento analizaremos, siquiera someramente, el significado y alcance del postulado de Estado de Derecho. Ello es as
porque no podemos obviar que los tres principios que se recogen en el artculo 1.1 de la
Constitucin, estn interrelacionados entre s, son una totalidad y configuran la frmula
poltica de la Constitucin y porque son, junto con los contenidos del resto de apartados
del artculo 1 y los supraprincipios ya vistos del artculo 2, los factores constitutivos del
Estado, de modo que los postulados de Estado Social y de Estado Democrtico estn inevitablemente sometidos a la aplicacin del Estado de Derecho de modo que para comprender la amplitud de su significado debemos partir de una aproximacin al estudio del
postulado de Estado de Derecho.

1.2.

Estado de Derecho

1.2.1. Concepto
En contraposicin al Estado absoluto en el que el poder se justificaba por el hecho de
su establecimiento y ejercicio, el Estado de Derecho nace como una serie de tcnicas y
principios tendentes a limitar el poder de los gobernantes, por la necesidad de la burguesa de buscar una alternativa al Antiguo Rgimen para consolidar su poder poltico.
Su formulacin se realiz enmarcada en dos principios fundamentales:
El significado del principio ingls del rule of law que supone el imperio del
derecho, la primaca del principio de legalidad como una consecuencia directa
de la soberana parlamentaria que es la expresin de la soberana popular.

Los planteamientos del iusnaturalismo racionalista, especialmente de origen protestante, que suponen un alejamiento del Derecho del orden tico, establecindose al mismo tiempo una vinculacin entre el Estado y el Derecho.
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Dentro de esta ltima corriente, ser la doctrina alemana de derecho

pblico la que impulse la concepcin de Estado de Derecho, propiciando la

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idea de la soberana del Derecho, a travs de autores como Grocio, Kant o Tomasio. Esta
concepcin de Estado de Derecho cont con dos corrientes bsicas. Una de ellas lo entenda como una concepcin formal (STHALI), y otra como una concepcin material (VON
MOHL). Fue precisamente este ltimo el que acu el trmino Rechtstaat (Recht- Derecho, Ley, normatividad, y Staat- Estado).
Pero no todo Estado sometido a las leyes es un Estado de Derecho. LUCAS VERD,
indica que nos encontramos ante un Estado de Derecho cuando existe una configuracin
jurdica de la organizacin y el ejercicio del poder poltico, de manera que los individuos y
sus grupos estn protegidos por la existencia previa de normas o instituciones jurdicas,
garantizadoras de sus derechos y libertades; cuando la actividad estatal se somete a normas
e instituciones jurdicas, sin ms excepciones que las exigidas por el inters general. Por
tanto, en un Estado de Derecho no ser posible eliminar de raz la arbitrariedad, puesto que
es un elemento potencialmente presente en cualquier relacin, pero s podrn ser subsanadas sus consecuencias mediante procedimientos jurdicos preestablecidos, anulando los
actos jurdicos contrarios a la legalidad y resguardando los derechos y libertades afectados.
As pues, el Estado de Derecho se concreta en ciertos preceptos o conjuntos de preceptos que establecen la sujecin de los ciudadanos y de los poderes pblicos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico y que garantizan los principios configuradores
del Estado de Derecho (GARCA-PELAYO).

1.2.2. Caractersticas
Con respecto a los elementos formales del Estado de Derecho, los postulados sobre
los que se asienta son los siguientes:

Primaca de la Ley que regula toda la actividad estatal. La ley se entiende en sentido formal, elaborada por rganos legislativos y ante la que todos los ciudadanos son iguales. Jerarqua normativa y seguridad jurdica.

Legalidad de la Administracin y sistema de recursos ante su actuacin. Responsabilidad de los poderes pblicos por actos ilcitos.

Separacin de poderes y sumisin de los rganos constitucionales y en general

de los poderes pblicos a una jurisdiccin constitucional.

Reconocimiento y garanta de derechos y libertades fundamentales incorporadas

al ordenamiento constitucional y limitando el mbito de actuacin del Estado.

1.2.3. El Estado de Derecho en la Constitucin espaola

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El imperio de la ley se concreta en el Prembulo, cuando se afirma

la intencin de consolidar un Estado de Derecho que asegure el

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1.

Todos estos postulados se encuentran recogidos en la Constitucin de 1978. As, por

ejemplo, al margen del ltimo postulado que se desarrolla a lo largo del Ttulo I de la Constitucin, la formulacin bsica realizada es la siguiente:
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imperio de la Ley como expresin de la voluntad popular; es cierto que esta afirmacin debe entenderse realizada dentro de la evolucin del concepto porque
ya no es slo el Parlamento el encargado de dictar normas con rango de ley, tambin el Gobierno por medio de la delegacin legislativa o la aprobacin de decretos leyes puede intervenir dentro de ese nivel normativo. Tampoco la Ley tiene
en la actualidad ese nivel absoluto, ya que tambin est sometida a controles y
se ha producido una descentralizacin territorial que implica la multiplicacin de
los centros de produccin legislativa, pero a pesar de estas matizaciones, es innegable e incuestionable el contenido del artculo 9, apartados 1 y 3, de la Constitucin que afirma rotundamente:

1. Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al

resto del ordenamiento jurdico.
3.

La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa,

la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.

2.

La divisin de poderes se concreta en la existencia de un poder legislativo (Ttulo III), otro ejecutivo (Ttulo IV) y otro judicial (Ttulo VI) La articulacin de esta
divisin debe entenderse completada con la existencia de una Jefatura del Estado hereditaria (Ttulo II) y el la soberana popular (art. 1).

3.

Sometimiento de la Administracin a la legalidad y responsabilidad de los poderes pblicos. Estos dos postulados se recogen expresamente en los artculos
103.1 y 106 de la Constitucin que indican respectivamente:

La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta

de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.
Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser
indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios pblicos.

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A estos principios hay que aadir el criterio material, formulado por STERN, que
orienta toda la actuacin de los poderes pblicos hacia la consecucin de valores, entre los
que el ms importante es la garanta y proteccin de la libertad personal y poltica. Este criterio material est presente en varios artculos de la Constitucin de 1978, de los que destacamos los valores superiores del ordenamiento jurdico (art. 1.1), los fundamentos del orden poltico y de la paz social (art. 10.1), las garantas que
protegen a los derechos del Captulo II del Ttulo I (art. 53.1) o los principios
de funcionamiento de la Administracin (art. 1031).
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1.3.

Estado Social

1.3.1. Concepto
El concepto de Estado Social es relativamente reciente. Aunque existen notas que lo
preceden tericamente en la obra de VON STEIN (1842) Socialismo y comunismo en la
Francia actual o en la de LASSALLE en 1869, afirmando que la democracia tiene dos
momentos, uno poltico y uno social, o a pesar de la existencia de antecedentes de accin
social en medidas como las adoptadas en Alemania por la Ley del seguro de Enfermedad
(1883) o las Leyes de los Seguros de Invalidez y Vejez (1889), ser HERMANN HELLER
en su obra (1929) Estado de Derecho o dictadura? quien lo utilice por primera vez,
planteando una transicin del Estado liberal de Derecho al Estado social de Derecho, es
decir, la idea de un Estado social vinculado a la idea de Derecho.
Consideramos a HELLER como punto de partida porque las otras construcciones tericas no consiguieron una positivacin real, ni las acciones sociales anteriores se enmarcaron dentro de una verdadera poltica social. A pesar de esos antecedentes, la formulacin
real, como indica GARCA-PELAYO, slo aparece recogida con plena conciencia y postulando su acogida por el Derecho poltico en la poca de la Constitucin de Weimar (1919)
ante todo, aunque no slo, por Heller. Pero en todo caso, slo adquiere un amplio desarrollo terico en nuestro tiempo, como consecuencia de su inclusin en la Ley Fundamental de Bonn (1949).
En trminos generales, el Estado social significa histricamente el intento de adaptacin del Estado tradicional liberal-burgus a las condiciones de la civilizacin industrial y
post-industrial con sus nuevos y complejos problemas, pero tambin con sus grandes posibilidades tcnicas, econmicas y organizativas para enfrentarlos. Ello refleja un cambio cualitativo de las tendencias surgidas en el siglo XIX y continuadas en el siglo XX. Este principio parece ajustarse a la realidad propia del mundo occidental de nuestra poca, viniendo
a significar un importante cambio en las relaciones entre sociedad y Estado, con unas consecuencias que transcienden a todo el orden jurdico.
El Estado social parte de la experiencia de que la sociedad, dejada total o parcialmente a sus mecanismos autorreguladores, conduce a la pura irracionalidad y que slo el Estado puede neutralizar los efectos disfuncionales de un desarrollo econmico y social descontrolado.

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As, en una magnifica exposicin de GARCA-PELAYO este autor sostiene que el Estado social significa un proceso de estructuracin de la sociedad por el Estado, correlativo a
un proceso constante de estructuracin del Estado por la sociedad. Los valores bsicos del
Estado democrtico-liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a
travs del sufragio. El Estado social democrtico y libre no slo no niega estos valores, sino
que pretende hacerlos ms efectivos dndoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categoras aisladas y
contradictorias, sino dos trminos en implicacin recproca de tal modo que
no puede realizarse el uno sin el otro.
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No hay as posibilidad, contina GARCA-PELAYO, de actualizar la libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaadas de unas condiciones existenciales
mnimas que hagan posible su ejercicio real; mientras que en los siglos XVIII y XIX se pensaba que la libertad era una exigencia de la dignidad humana, ahora se piensa que la dignidad humana (materializada en supuestos socioeconmicos) es una condicin para el
ejercicio de la libertad.
De este modo se establecen lmites no reactivos a determinados derechos: la propiedad individual tiene como lmite tanto los intereses generales como los sectoriales de quienes participan en hacerla productiva. La seguridad formal debe ir acompaada de seguridad material frente a la necesidad econmica permanente o temporal por medio de
instrumentos como salario mnimo, atencin mdica o seguridad social. La seguridad jurdica y la igualdad se complementan con la correccin de las desigualdades econmicas y
el establecimiento de condiciones vitales mnimas para todos los ciudadanos.
Las diferencias entre el Estado tradicional y del Estado social, por tanto se encuentran
muy ntidamente marcadas. Si el Estado tradicional, aplica la justicia conmutativa, asignaba derechos sin mencin de contenido, era principalmente un Estado legislador que se
limitaba a asegurar la justicia legal formal y al que se establecan lmites, como la divisin
de poderes para proteger a la sociedad del Estado o en fin, un Estado cuya idea se realiza
por inhibicin, el Estado Social trata de desarrollar el concepto de justicia distributiva, distribuye bienes jurdicos de contenido material, es un Estado gestor a cuyas condiciones
han de someterse las modalidades de la legislacin misma, se extiende a la justicia legal
material, trata de proteger a la sociedad por el desarrollo de su accin y es un Estado que
se realiza por su accin en forma de prestaciones sociales, direccin econmica y distribucin del producto nacional. Segn GARCA-PELAYO, el Estado social significa histricamente el intento de adaptacin liberal-burgus a las condiciones de la civilizacin industrial y postindustrial.
La doctrina cientfica alemana, con FORSTHOFF a la cabeza, ha calificado al Estado
Social como el Estado que se responsabiliza por la procura existencial. Parten de la idea
de que el hombre desarrolla su existencia en un espacio (denominado espacio vital) que
est formado por una serie de situaciones, bienes y servicios tanto inmateriales como
materiales. Este espacio se estructura en dos partes. Una es el espacio vital dominado y
otro el espacio vital efectivo. El espacio vital dominado es el que el individuo puede controlar y estructurar sin riesgos y el espacio vital efectivo est formado por el mbito en el
que desarrolla fcticamente su existencia pero sobre el que no ejerce un control, porque
no tiene sobre ellos un poder de ordenacin y disposicin directa. Este ltimo espacio es
el que produce la denominada menesterosidad social, esto es, la inestabilidad de su
existencia.

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El Estado aparece as como obligado a la procura existencial de sus ciudadanos, debe

realizar medidas que aseguren al individuo, y a la sociedad en su conjunto, las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo. Segn FORSTHOFF,
esta idea supera con creces las nociones clsicas de servicio pblico como la
de poltica social en sentido estricto.
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1.3.2. Caractersticas
As, GARCA-PELAYO, establece las siguientes notas caractersticas del Estado social:

Supera las posibles contradicciones entre la titularidad formal de unos derechos

pblicos subjetivos y su ejercicio efectivo.

Prosecucin de la procura existencial, es decir, por la accin estatal destinada a

crear las condiciones para la satisfaccin de aquellas necesidades vitales que, en
las complejas condiciones de la sociedad de nuestro tiempo, no pueden ser satisfechas ni por los individuos ni por los grupos.

Concepcin del status de ciudadana no slo como una comn participacin en

valores y en derechos polticos, sino tambin en los bienes econmicos y culturales.

Estado de prestaciones, de modo que a los preceptos constitucionales que limitan su actividad aade otros que le fijan objetivos.

Poltica orientada hacia la configuracin de la sociedad por el Estado dentro de

los patrones constitucionales.

A estas caractersticas podemos aadir las siguientes:

Consecucin de la igualdad no solo formal sino material, mediante la correccin

de las desigualdades econmicas y sociales.

Seguridad en los distintos aspectos vitales de la sociedad.

Atencin constante a los niveles socioeconmicos de la poblacin, en todas sus

clases.

Realizacin efectiva de prestaciones sociales.

Reconocimiento y proteccin de derechos econmicos y sociales.

Configuracin del Estado como empresario y planificador. El Estado aparece

como regulador del proceso econmico e interviene adems como participante
productivo en contra del principio liberal de no intervencin en la economa.

Redistribucin social de la riqueza del pas.

1.3.3. El Estado Social en la Constitucin espaola

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El principio de Estado Social es como ya vimos, un principio que se refiere a la misma

estructura del Estado (SANCHEZ-AGESTA). Dentro del Ttulo Preliminar aparecen reconocidos las asociaciones de empresarios y los sindicatos de trabajadores como
defensores y promotores de los intereses econmicos y sociales que les son
propios, afirmando su libertad de creacin y del ejercicio de su actividad dentro del respeto a la Constitucin y a la ley (art.7).
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Pero el verdadero realce estructural del principio se contiene en el art. 9.2 de la Constitucin que indica:

Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y
la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover
los obstculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los
ciudadanos en la vida poltica, econmica, cultural y social.
En este precepto se contienen las bases del posterior desarrollo del Estado social en la
Constitucin que prcticamente se disea a lo largo de todo su articulado, especialmente
en los Ttulos I y VII y en los artculos 33.2 (funcin social de la propiedad); 39.1 (proteccin social, econmica y jurdica de la familia); 39.4 (proteccin de los nios); 40 (promocin del progreso social y econmico y distribucin de la renta regional y personal ms
equitativa); 42 (proteccin de los emigrantes); 43 (proteccin y tutela de la salud); 44
(proteccin y tutela de la cultura y de la investigacin cientfica y tcnica); 45 (medio
ambiente); 46 (patrimonio histrico y artstico); 47 (urbanismo); 49 (proteccin de los
discapacitados); 128.1 (subordinacin de la riqueza del pas); 129 (promocin de la participacin en las empresas y del cooperativismo).

1.4.

Estado democrtico

Con respecto a su origen, y an considerando como punto de partida de la constitucionalizacin de este postulado al prembulo de la Constitucin francesa de 1848, debemos matizar el origen disperso de este postulado, puesto que no se produjo en un
momento concreto en todos los pases de nuestro entorno ni an en el nuestro.
El alcance del postulado democrtico fue la extensin del poder a otros agentes distintos de los que lo esgriman en el Estado liberal y como consecuencia de esa extensin,
se produjo el nacimiento de un conjunto de normas constitucionales a lo largo del siglo
XX, entre las que podemos considerar, como ms relevantes las siguientes:
El principio de la soberana nacional, consecuencia de la concepcin de la radicacin social del poder.

El pluralismo social y poltico, como consecuencia de una concepcin plural de

la sociedad.

El derecho de igualdad ante la ley de todos los ciudadanos concretado adems en

el derecho de igualdad en el acceso a la representatividad y a los cargos pblicos.

Reconocimiento de los derechos polticos a todos los ciudadanos.

La constitucionalizacin de los partidos polticos, organizaciones sindicales y

empresariales.

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La Constitucin espaola de 1978 arranca con el reconocimiento del

pluralismo poltico como valor superior del ordenamiento jurdico en el art.
1.1 para, en el art. 14, consagrar el derecho a la igualdad ante la ley, recha-

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Estado social y democrtico

zando cualquier discriminacin que pueda producirse por cualquier condicin o circunstancia personal o social (art. 14 CE). Pero no slo esto, ya que la Constitucin consagra la
participacin ciudadana mediante partidos polticos (art. 6), asociaciones empresariales y
sindicatos (art. 7), Colegios y organizaciones profesionales (arts. 36 y 52), todos ellos con
estructura democrtica; asociaciones (art. 22); fundaciones (art. 34); organizaciones de
consumidores y usuarios (art. 51) o derecho de participacin (art. 23).
Las consecuencias poltico-constitucionales de las transformaciones que hemos visto
que sufre la sociedad como consecuencia del establecimiento del Estado de Derecho, inciden en el Estado democrtico clsico que analizaremos en el siguiente apartado, manifestndose los siguientes caracteres:

Estricta exigencia del principio de legalidad en su dimensin ms amplia y que

se corresponde no slo con la enumeracin de derechos y libertades, sino con
mecanismos de efectiva preservacin de los mismos.

Mientras que en el Estado democrtico burgus los ciudadanos participan a travs del proceso electoral en la formacin de la voluntad del Estado, centrada en
el Parlamento y capitalmente expresada en las leyes, en el Estado social y democrtico de Derecho a tal actividad ciudadana se une el derecho a la institucionalizacin de los medios de participacin en las prestaciones del nuevo Estado. Ello
implica nuevas formas de democracia econmica y social.

El centro de la toma de decisiones se traslada a las instancias gubernamentales y

administrativas, aunque asegurando al Parlamento medios de control suficientes
sobre tales actividades de la Administracin Pblica.

Junto a los partidos polticos surgen nuevas organizaciones para la defensa de los
intereses de los individuos en el proceso de distribucin de los bienes sociales,
dando lugar a lo que la doctrina alemana ha venido en llamar Verbandestaat
o Estado de asociaciones, es decir, un Estado en cuyas decisiones toman parte en
una medida decisiva no slo los partidos polticos, sino tambin las grandes organizaciones o asociaciones que, a su vez, pueden influir en los partidos o ser influidas por stos.

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Del mismo modo que el postulado del Estado Social influye en el Estado Democrtico, a la inversa ocurre lo mismo. El Estado democrtico completa los logros del Estado
social con cuestiones tan importantes como el reconocimiento de la soberana popular, del
pluralismo poltico y con el no menos importante derecho de participacin ciudadana.
Con este ltimo derecho se consigue que las prestaciones sociales del Estado no sean actos
de generosidad ni sean arbitrados por el Estado, sino consecuencia de demandas reales
planteadas por los ciudadanos (GARCA-PELAYO). Podemos concluir pues como empezamos este epgrafe, afirmando la interrelacin entre esos tres postulados contemplados en
el art. 1.1 de la Constitucin espaola de 1978 puesto que todos ellos se benefician, se
complementan y todos ellos se asientan con el crecimiento ponderado de los
dems.
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2.

Modelos, polticas y problemas actuales

del Estado de Bienestar

2.1.

Concepto

El Estado de Bienestar tiene como finalidad procurar un equilibrio en las esferas de la

economa, la poltica y la sociedad. Se desarrolla a travs de un contrato social que garantiza la seguridad social, que promueve la justicia social y que articula frmulas de solidaridad entre la sociedad y el individuo, con un contenido econmico, pero tambin poltico
y tico. Es, por tanto, la forma de Estado que reconoce a sus ciudadanos un estatuto de
ciudadana social, plasmando en la prctica el Estado Social de Derecho y encontrando su
legitimidad en la proteccin de todos sus miembros.
Una parte de la doctrina niega que el Estado Social y el Estado del Bienestar sean una
misma cosa. As, GARCA-PELAYO sostiene que el Estado del Bienestar se refiere a la
dimensin de la poltica estatal en cuanto a sus finalidades de bienestar social y el Estado
Social no slo incluye los aspectos del bienestar sino tambin los problemas generales del
sistema estatal y que, como vimos, es un intento de adaptacin del Estado liberal burgus,
a las condiciones de la civilizacin industrial y postindustrial. As, el Estado de Bienestar se
define desde la poltica econmica y social, mientras que el Estado Social de Derecho, por
el contrario, es un concepto ms amplio que engloba aspectos polticos, ideolgicos y jurdicos, extendindose a aspectos generales que hacen de l una forma poltica concreta
sucesora del Estado Liberal de Derecho, aunque no en contradiccin irresoluble con l.
Otros autores abordan el problema desde otra perspectiva; as, WILENSKY pone el
acento en la esencia del Estado del Bienestar y afirma que no es otra que la proteccin
gubernamental de los estndares mnimos de renta, alimentacin, salud y seguridad fsica,
instruccin y vivienda, garantizada a cualquier ciudadano como derecho poltico.
Por su parte, FLORA y HEIDENHEIMER, considerando que el Estado del Bienestar es la
respuesta a los problemas de las sociedades industriales del siglo XIX, indican que el Estado
del Bienestar slo se puede considerar desde la perspectiva de su evolucin que es cambiante tanto en el tiempo como en los pases. Diferencian por tanto el ncleo histrico (identificado con el Estado del Bienestar Keynesiano) y lmites cambiantes del Estado del Bienestar
(lmites proporcionados por el contexto histrico, econmico, social, institucional y poltico).
MISHRA, lo define como el sistema social desarrollado en algunas economas capitalistas avanzadas, basado en la creencia de que el Estado debe asumir la responsabilidad del
bienestar econmico y social de todos sus ciudadanos. Este autor atribuye tres caractersticas al Estado del Bienestar:

Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo

de vida, que pasa a considerarse un derecho social.

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Provisin pblica de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para

cubrir las necesidades humanas bsicas de los ciudadanos en educacin, asistencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda.
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Estado social y democrtico

2.2.

Intervencin estatal en la economa para mantener el pleno empleo o garantizar

un alto nivel de ocupacin siguiendo la doctrina keynesiana.

Modelos

Los modelos de Estado de Bienestar formulados han girado en torno a cuatro tipologas formuladas por TITMUSS, JONES, THERBRON y de ESPING ANDERSEN.
TITMUS indica que existen tres tipos distintos de Estado del Bienestar. Los clasifica en
residual, el de rendimiento industrial y el institucional-retributivo.

Residual: Estado del Bienestar que entra en funcionamiento mediante instituciones propias del bienestar social cuando no funcionan los mecanismos de
familia y mercado.

Rendimiento industrial: Estado del Bienestar que sostiene que las necesidades
sociales deben ser atendidas sobre las bases del mrito, la realizacin del trabajo
y la productividad.

Institucional-retributivo: Estado del Bienestar que asume los servicios de bienestar social como funciones ordinarias del Estado en una sociedad industrial
moderna y que proporciona prestaciones universales independientes del mercado aplicando el principio de necesidad.

JONES, distingue solamente dos tipos de capitalismos de bienestar: modelo de logro

personal y modelo institucional-retributivo. El que implica un modelo de logro personal
que prioriza a la sociedad (la sociedad es lo primero) con dos objetivos bsicos: la igualdad de oportunidades y el estmulo de la competencia individual. El segundo, da prioridad
a la poltica social de los individuos y que tiene como objetivo crear una sociedad ms justa
e igualitaria.
THERBRON, realiza la clasificacin tomando en consideracin la representacin
social y su orientacin sobre el mercado de trabajo y el pleno empleo. Establece cuatro
tipos distintos que son:
Estado del Bienestar Intervencionista fuerte (Suecia, Noruega, Finlandia o Austria).

Estado del Bienestar compensatorio blando (Italia, Alemania, Irlanda, Holanda,

Dinamarca o Francia).

Estado del Bienestar orientado al pleno empleo (Suiza y Japn).

Estado del Bienestar orientado al mercado con escasa poltica de bienestar (Estados Unidos, Australia o Canad).

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Por ltimo, ESPING ANDERSEN, basa su clasificacin en tres tipos distintos de Estado de bienestar. Para ello parte del anlisis de las diferencias
internacionales en calidad y condiciones de los derechos sociales, en la estratificacin social del bienestar y en la relacin existente entre el Estado, el mer-

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Subescala de secretara-intervencin

cado y la familia. La clasificacin que realiza de menor a mayor intervencin, similar a la

de THERBRON, es la de Estado del Bienestar liberal (Estados Unidos, Australia o Canad),
Estado del Bienestar conservador y fuertemente corporativista (Alemania, Austria, Francia
o Italia) y Estado del Bienestar socialdemcrata (Suecia, Noruega, Finlandia).

2.3.

Polticas y problemas actuales del Estado del Bienestar

Como indicamos en nuestro estudio del Estado Social, durante el siglo XIX y hasta la
Segunda Guerra Mundial las transformaciones, sobre todo industriales, hacen que el Estado liberal deba recorrer el camino, desde su posicin de no intervencin, hasta el sistema
de mercado autorregulado. Dos son las razones fundamentales que se han dado para justificar esta transformacin. De un lado, la radicalizacin, que se expres por medio del
movimiento democrtico e igualitario que arranc en la Revolucin Francesa y que sigui
una evolucin que hizo pasar desde el reconocimiento de derechos civiles a derechos polticos y de stos a derechos sociales y, de otro, la correccin que oper como un mecanismo de salvaguarda del propio Estado, porque la industrializacin provoc enormes bolsas
de pobreza en la clase obrera, bolsas de pobreza y marginalidad que alentaban, de no ser
corregidas, nuevas revoluciones e inestabilidad poltica, social y econmica.
De este modo, el Estado social trataba de equilibrar la desigualdad no como un acto
de generosidad, sino de supervivencia. Fue fundamental para este proceso la reformulacin
de las teoras intervencionistas de KEYNES, que propugnaban la participacin del Estado
en el mercado productivo. Segn la doctrina keynesiana, en el Estado social se propone la
combinacin y conjuncin de un crecimiento econmico ilimitado y una mejor redistribucin de la riqueza, una mayor justicia social, lo que queda resumido en la frmula
Desarrollo econmico ms bienestar social.

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Siguiendo a HECLO, la evolucin histrica del Estado del Bienestar se produce en tres fases a la que aadiremos posteriormente la actual de reformula-

Con respecto al origen histrico, fue Alemania, como ya vimos, el pas que primero
adopta medidas legislativas an antes de entrado el siglo XX pero, como dijimos, estas medidas no constituyen un verdadero sistema social sino slo medidas puntuales de correccin
que formaron el primer eslabn del Estado Social y, por tanto, del Estado del Bienestar
(alguna parte de la doctrina, considera sin embargo que ese embrin es la fase de experimentacin del Estado del Bienestar que abarcara segn autores como HECLO, desde
1870 hasta 1929). Posteriormente, el Reino Unido en 1908 crea un sistema de pensiones
limitado, que continuar con un seguro de enfermedad y de paro obligatorio tambin limitado, tambin nacer en este pas el concepto actual de Seguridad Social durante la Segunda Guerra Mundial con los Informes Beveridge (1942). Tras la crisis del ao 1929, ser
Estados Unidos el que opte por introducir medidas de asistencia social a desempleados y
por la intervencin econmica del Estado como medio de estmulo de la demanda. En Suecia, el modelo comenzar en la dcada de los aos 30, para definir las prestaciones de la
seguridad social como obligatorias y universales en la dcada de los 50. En Espaa, se introducen las primeras leyes sociales en 1890, creando el Instituto Nacional de Previsin en
1908 y se establecer el primer seguro obligatorio en 1919. Sin embargo, en Espaa no cabe
hablar de un verdadero Estado del Bienestar hasta la dcada de los 80.
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Estado social y democrtico

cin. Estas fases comienzan por la denominada de experimentacin (1870 a 1929), prosiguen con la fase de consolidacin (1930-hasta finales de la Segunda Guerra Mundial) y
de expansin que dura hasta 1973 y en la que el Estado del Bienestar se institucionaliza.
En la etapa de reformulacin cabe distinguir varios momentos. El primero abarcara desde 1973 hasta 1980. En esta fase se produce la ruptura del consenso como consecuencia de la crisis del petrleo de 1973, lo que pone al descubierto por primera vez las
carencias del sistema y la necesidad de crear nuevos modelos para hacer frente a una situacin en la que no era la demanda la que fallaba sino la productividad y los costes. Aparecen situaciones de estancamiento econmico con una alta inflacin, se produce el fin del
pleno empleo, aparece el desempleo a gran escala, se produce la crisis fiscal del Estado disminuyendo as los recursos que puede destinar a prestaciones sociales y en fin, se produce la prdida de confianza en el Estado del Bienestar. A estas causas otros autores suman
la ineficiencia del Estado del Bienestar para proveer servicios de bienestar, los cambios en
la estructura demogrfica, el envejecimiento de la poblacin, las mutaciones sociales y culturales que se producen en las sociedades occidentales, etc.
Ante esta situacin, las crticas al Estado del Bienestar arrecian por todos lados, y
mientras unos ponen de manifiesto que aquel no es ms que un estado capitalista encubierto y que el capitalismo no era reformable, otros con tesis conservadoras ponen en cuestin la capacidad del Estado del Bienestar para controlar el crecimiento econmico, reducir la inflacin y realizar una adecuada poltica presupuestaria, adems de insistir, al
contrario que los primeros, en la idea de que el capitalismo no deba ser reformado.
Desde posiciones de poltica econmica, las crticas no eran menos agrias. La Escuela
de la economa de la oferta (LAFFER, WANNINSKI) afirma que hay una relacin inversa
ente impuestos y actividades econmicas y argumentan que haba que mejorar las condiciones de la oferta, reducir los costes fiscales y sociales y finalmente desmantelar el Estado
del Bienestar. Otra corriente encabezada por FRIEDMAN afirma que cualquier poltica que
afecte a la oferta monetaria tendr como meta una elevacin constante de los precios.
Segn estas corrientes, se lleg a esta situacin por el crecimiento desmesurado de la administracin del Estado, los fallos del sector pblico y la sobrecarga del sector pblico.
Las consecuencias de esta situacin se vieron de manera casi inmediata con las victorias
conservadoras de R. REAGAN en Estados Unidos o de M. THATCHER en Gran Bretaa.

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Llegamos con esto al segundo momento de la etapa de reformulacin,

que vendr acompaado de otra crisis econmica, la de 1992. De nuevo
resurgirn las crticas al modelo desde muy diversas y distintas posiciones,

A partir de 1980, el Estado del Bienestar se desarrolla de manera distinta, mientras en

pases como Espaa o Portugal acaba de comenzar, en Estados Unidos o Gran Bretaa, sufre
recortes acelerados por parte de los gobiernos conservadores. En pases como Noruega, Suecia y Austria se opta por el Corporativismo Socialdemcrata (MISHRA) introduciendo la
necesidad de la participacin de empresarios y trabajadores por un lado y el anlisis pormenorizado de todas las medidas de poltica social o econmica. Es decir, mientras que en
los primeros se opt por disminuir en lo posible su influencia, en los segundos se opta por
el mantenimiento al menos bsico del Estado del Bienestar.

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Subescala de secretara-intervencin

desde quienes niegan la necesidad de la intervencin del Estado, a quienes culpan a esta
intervencin de los males contemporneos, pasando por quienes postulan que el sector
pblico no debe intervenir porque sencillamente no es eficaz.
As, en esta ocasin las crticas giran en torno a la sostenibilidad financiera del sistema. GARDE y PASCUAL han indicado que esta sostenibilidad del Estado de Bienestar se
cuestiona desde dos perspectivas distintas. Una de ellas afirma que el Estado de Bienestar
no es compatible con el crecimiento econmico en el nuevo modelo econmico de la globalizacin, competencia internacional y cambios apoyados por las nuevas tecnologas
(todos ellos problemas nuevos). La segunda incide en el anlisis de las dificultades que tendrn los sistemas pblicos de pensiones para poder hacer frente a las mismas prestaciones.
Desde distintas posiciones, se argumentan varias soluciones que pasan por desmantelar
el Estado del Bienestar (privatizaciones, desregulacin de sectores productivos, gestin privada frente a gestin pblica, etc.) o por profundizar y reformar, sin desmantelar, el sistema.
MISHRA propone analizar la situacin actual diferenciando tres perodos distintos.
Estos perodos son: precrisis (antes de 1973), crisis (mitad de los aos 70) y postcrisis (a
partir de los aos 80). Afirma este autor que durante el primer perodo el Estado del Bienestar mantuvo su estabilidad, pero la crisis de la que ya hemos hablado trajo consigo la
prdida de credibilidad del sistema y la aparicin del neoconservadurismo que se mantiene en la poca actual con el desmantelamiento del Estado del Bienestar en pases como
Estados Unidos o el Reino Unido.
Para MISHRA, el neoconservadurismo ha afectado a tres elementos del Estado del Bienestar pero no lo ha desmantelado. Los elementos que se han visto ms afectados han sido
el pleno empleo, los servicios sociales de carcter universal y el mantenimiento de un nivel
mnimo de calidad de vida que ha afectado en especial a los grupos con rentas ms bajas y
a las minoras vulnerables. Frente a estas posiciones neoconservadoras se posiciona el Corporativismo Socialdemcrata que, como vimos, trata de introducir elementos nuevos, como
la participacin o el anlisis previo, en el edificio del Estado del Bienestar, para mantener el
sistema. Segn este autor, estos dos tipos de rgimen representan los lmites ideolgicos dentro de los que se est desarrollando el drama contemporneo del bienestar social.
Pero las posiciones no se agotan entre las teoras neoconservadoras o las del Corporativismo Socialdemcrata, as otras corrientes proponen (neoliberales) un Estado mnimo
y la desaparicin de las instituciones del Estado del Bienestar; dotar de mayor protagonismo al Estado del Bienestar con una orientacin centrada en el control social (conservadurismo autoritario); crear estructuras descentralizadas participativas de carcter voluntario
(defensores del pluralismo); aproximacin corporativa al bienestar (corporativistas) o la
planificacin social (corrientes de base marxista).

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Estamos por tanto ante un momento de la historia en el que hay que responder a
varias preguntas antes de articular soluciones. Las dos primeras preguntas a las que debemos responder antes de plantear respuestas a la actual situacin son dos
exclusivamente: es posible el Estado del Bienestar? o qu hay que hacer
para que el Estado de Bienestar sea posible?
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