Conceptos y Criterios de Guías Hacer Manuales

VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE
NICARAGUA
UNIDAD COORDINADORA PARA LA REFORMA Y
MODERNIZACION DEL SECTOR PUBLICO
(UCRESEP)
CONSULTORIA SOBRE ELABORACION DE GUIA Y PILOTO DE MANUAL

DE ORGANIZACIN Y PROCEDIMIENTOS
CONCEPTOS Y CRITERIOS DE ORGANIZACIN Y PROCEDIMIENTOS

DEL PODER EJECUTIVO
Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Managua, Junio del 2001
Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Consultora Elaboracin de Gua y Piloto de Manual de Organizacin y Procedimiento
Ver. 6.2 -UCRESEP-GUIAS-9/14/2016
CONTENIDO
1. Presentacin________________________________________________________________
2. Objetivo___________________________________________________________________
3. Alcances__________________________________________________________________
4. Marco Legal________________________________________________________________
5. Definiciones de Conceptos sobre Manuales_______________________________________
5.1
5.2
Manual_______________________________________________________________________
Tipos de Manuales______________________________________________________________
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
5.2.6
5.2.7
5.2.8
5.2.9
5.2.10
5.2.11
5.2.12
5.2.13
5.3
Manuales de Historia de la Institucin____________________________________

Manual de Organizacin_______________________________________________
Manuales de Poltica__________________________________________________
Manual de Procedimientos_____________________________________________
Manuales de Contenido Mltiple________________________________________
Manuales de Tcnicas_________________________________________________
Manuales de Descripcin de Cargos_____________________________________
Manuales de Personal_________________________________________________
Manuales de Produccin o Ingeniera____________________________________
Manuales de Finanzas_________________________________________________
Manuales Generales__________________________________________________
Manuales de Otras Funciones___________________________________________
Manuales combinados especializados y los objetivos mltiples________________
Ventajas y Desventajas del Uso de Manuales________________________________________
5.3.1
5.3.2
Ventajas____________________________________________________________
Desventajas del Uso de Manuales_______________________________________
6. Conceptos sobre Aspectos de Organizacin______________________________________

6.1
Centralizacin Administrativa___________________________________________________
6.2
Desconcentracin Administrativa_________________________________________________
6.3
Descentralizacin Administrativa_________________________________________________
6.4
Rectora Sectorial______________________________________________________________
6.5
Organizacin__________________________________________________________________
6.6
Principios Fundamentales de Organizacin_________________________________________
6.6.1
6.6.2
6.6.3
6.6.5
Lnea y Staff________________________________________________________
Tramo de Control____________________________________________________
Cadena de Mando____________________________________________________
Integracin Vertical y Horizontal________________________________________

BARBERENA Y ASOCIADOS, S.A.

6.7
Organigrama__________________________________________________________________
6.7.1
6.7.2
6.7.3
6.7.4
6.8
Naturaleza y Tipos de Organizacin_______________________________________________
6.8.1
6.8.2
6.8.3
6.8.4
6.8.5
6.8.6
6.8.7
6.8.8
6.9
Ventajas y Desventajas del uso de Organigrama____________________________

Contenido del Organigrama____________________________________________
Tipos de Organigramas________________________________________________
Normas para el diseo de organigramas___________________________________
Organizaciones Funcionales____________________________________________
Organizaciones Geogrficas____________________________________________
Organizaciones por Clientes____________________________________________
Organizaciones por Producto o Servicio__________________________________
Organizaciones por Procesos___________________________________________
Organizaciones de Proyectos___________________________________________
Organizaciones Matriciales____________________________________________
Organizaciones Hbridas_______________________________________________
Funciones_____________________________________________________________________
6.9.1
6.9.2
6.9.3
Funcin____________________________________________________________
Funcin Genrica____________________________________________________
Funcin Pblica_____________________________________________________
6.10 Objetivos, Metas y la diferencia entre ambos_______________________________________

6.11 Competencia y Atributo_________________________________________________________
6.12 Niveles Jerrquicos de la Administracin Pblica___________________________________
6.12.1 Definiciones de reas Funcionales en el Estado.____________________________

6.12.2 Definiciones de Niveles de Organizacin._________________________________
6.12.3 Estructuras Comunes en los Ministerios__________________________________
7. Conceptos sobre Aspectos de Procedimientos____________________________________
7.1
Proceso_______________________________________________________________________
7.2
Procedimiento_________________________________________________________________
7.3
Normas Tcnicas para los Procedimientos__________________________________________
7.4
Caractersticas de los Procedimientos_____________________________________________
7.4.1
7.4.2
7.5
Descripcin del Manual de Procedimientos________________________________

Beneficios del Manual de Procedimientos_________________________________
Metodologa de trabajo para el estudio de procedimientos____________________________
7.5.1
7.5.2
7.5.3
7.5.4
Planeacin del estudio________________________________________________

Investigacin de la situacin actual______________________________________
Anlisis y crtica de la informacin______________________________________
Diseo de procedimientos_____________________________________________
7.6
Relacin con los procedimientos de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo_____
7.7
Tramite_______________________________________________________________________


7.8
Servicio______________________________________________________________________
7.8.1
7.8.2
7.8.3
7.8.4
7.8.5
7.9
Servicio Pblico_____________________________________________________
Servicios Pblicos Indelegables_________________________________________
Servicios Pblicos Bsicos_____________________________________________
Servicios Pblicos Especficos__________________________________________
Servicios al Pblico__________________________________________________
Polticas______________________________________________________________________
7.10 Mtodo_______________________________________________________________________
7.11 Sistema_______________________________________________________________________
7.12 Calidad Total__________________________________________________________________
7.13 Ingeniera de Procesos__________________________________________________________
7.14 Reingeniera de Procesos________________________________________________________
7.15 Mejoramiento Continuo_________________________________________________________
7.16 ISO 9000____________________________________________________________________
8. Presupuesto_______________________________________________________________
8.1
Presupuesto Base Cero (PBC)____________________________________________________
8.1.1
8.1.2
8.2
Sntomas para justificar su empleo_______________________________________

Ventajas de aplicacin de un PBC_______________________________________
Presupuesto por Programa______________________________________________________
8.2.1
8.2.2
8.2.3
Programa___________________________________________________________
Unidad Administrativa________________________________________________
Cargo_____________________________________________________________
9. Otros Aspectos Conceptuales_________________________________________________

9.1
Eficacia______________________________________________________________________
9.2
Eficiencia_____________________________________________________________________
9.3
Declaracin de Visin___________________________________________________________
9.4
Declaracin de Misin__________________________________________________________
9.5
Identificar Clientes y Necesidades_________________________________________________
9.6
Leyes y Principios_____________________________________________________________
9.7
Varios_______________________________________________________________________
10. Relaciones de los Manuales de Organizacin y Procedimientos con Otros

Instrumentos Administrativos._______________________________________________
10.1 Con la Ley 290 y su Reglamento; Decreto 71 98 y sus Reformas_____________________
10.2 Con los Manuales de Descripcin de Cargos_______________________________________
10.3 Con las Normas de Control Interno de la CGR_____________________________________

10.4 Con el Presupuesto General de la Repblica y su Normativa de Ejecucin._____________

10.5 Con el SIGFA________________________________________________________________
10.5.1 Normativa Financiera________________________________________________

10.5.2 Normativa Administrativa____________________________________________
10.6 Catalogo de Servicios del Estado:________________________________________________
11. Anexos_________________________________________________________________


CONCEPTOS Y CRITERIOS DE ORGANIZACIN Y PROCEDIMIENTOS DEL

PODER EJECUTIVO
1. Presentacin
La Vicepresidencia de la Repblica de Nicaragua, como lder del programa
reformas y modernizacin de la Administracin Pblica, a travs de su Unidad
Coordinacin para la Reforma y Modernizacin del Sector Pblico (UCRESEP),
iniciado acciones de orden macroinstitucional orientadas a fortalecer
institucionalidad del Estado Nicaragense.
de
de
ha
la
Lo anterior, mediante la asistencia tcnica de una consultora de corto plazo con

fondos del Economic Management Technical Assistance Credit 3314NI, para la
elaboracin de guas que permitan obtener Manuales de Organizacin y de
Procedimientos de cada Ministerio, conforme lo establecido en el Artculo No. 315
del Reglamento de la Ley No. 290, adems, aplicar las guas en un Ministerio, de
forma tal que sirva de piloto.
Los productos de la consultora Elaboracin de Gua y Piloto de Manual de
Organizacin y Procedimiento, se establecieron primeramente los conceptos y
criterios de organizacin y procedimientos del Poder Ejecutivo (presente
documento) como la base para la elaboracin de las guas para los manuales de
organizacin y procedimientos, posteriormente, se tiene previsto la implementacin
de las guas en una institucin piloto que sirva como ejemplo tanto para el manual
de organizacin como para el de procedimiento, y finalmente, se realizarn
actividades de divulgacin del trabajo desarrollado, tanto en presentaciones como
en taller.
Finalmente, se desea dejar expreso reconocimiento a todas las personas de la
administracin pblica que fueron contactadas y que brindaron valiosos aportes al
enriquecimiento del trabajo realizado, (Anexo i). Adems, resulta de suma
importancia referenciar el abundante material bibliogrfico consultado (Anexo ii).
2. Objetivo
Presentar la definicin de conceptos y criterios bsicos en materia de organizacin y
procedimientos, que permitan comprender e interpretar los sistemas de gestin de
la Administracin Pblica y consecuentemente, el mandato y alcances del Art. 315
del Reglamento de la Ley 290 (Decreto 71 - 98).


3. Alcances
El presente documento tiene el propsito de establecer y explicar el Art. 315 del
Reglamento de la Ley 290 y los principios alrededor de lo que significan los
Manuales de Organizacin y Procedimientos, as mismo, su relacin con los
Manuales de Descripcin de Cargos y Funciones, con el Reglamento General de la
Ley 290, las normas tcnicas en materia de organizacin y procedimientos, los
reglamentos orgnicos, y otros instrumentos de la administracin pblica.
Adems, definir el procedimiento que deben seguir los ministerios para la elaboracin
de los manuales (para esta vez, todos los aos y en otras circunstancia), con ayudas
practicas que permitan explicar que hacer con las situaciones que se les presentarn
en su elaboracin, con nfasis, para esta vez, a la que se debe de dar especial
importancia es a la situacin legal de las organizaciones y los procedimientos, versus
la realidad.
Finalmente, es importante definir el rol que debe jugar cada instancia, tales como el
MHCP (DGP y DIFUP), la Secretaria de la Presidencia, las instancias de los
Ministerios, etc., para formular, conciliar, aprobar, definir y evaluar los manuales.
4. Marco Legal
El Gobierno de la Repblica de Nicaragua, durante el actual periodo presidencial se
reorganiz a travs de la Ley 290 Ley de Organizacin, Competencias y
Procedimientos del Poder Ejecutivo, publicada en La Gaceta No. 102 del 3 de Junio
de 1998, reglamentndose mediante el Decreto 71 98 Reglamento de la Ley 290,
publicado en La Gaceta No. 205 y 206 del 30 y 31 de Octubre de 1998
respectivamente.
En este reglamento se establece las disposiciones para la aplicacin de la Ley 290, y
definen las Areas Funcionales, Niveles de Organizacin y Estructura de los
Ministerios, igualmente los procedimientos administrativos sobre Competencia,
Inhibicin, Revisin y Excepcin, as mismo, las modificaciones a la organizacin y
por medio del Art. 315, fija un plazo para que los Ministerios de Estado elaboren sus
correspondientes Manuales de Organizacin y Procedimientos, el cual dice
textualmente:
ART. 315 Manuales de Organizacin y Procedimientos. En un plazo no mayor
de ciento ochenta das a partir de la vigencia del presente reglamento, los Ministerios
de Estado debern haber elaborado y publicado el manual de organizacin y
procedimiento de sus respectivos Ministerios.


Por la extraordinaria importancia de estos manuales y la falta de cumplimiento del

plazo establecido, la Presidencia de la Repblica mediante Decreto 58 99,
publicado en La Gaceta No. 85 del 10 de Mayo de 1999, Decreta Reforma al Art. 315
del Decreto No. 71 98, el cual se leer as:
ART. 315 Los Ministerios de Estado debern remitir a la Secretara de la
Presidencia el respectivo Manual de Organizacin y Procedimientos a ms
tardar el 30 de Julio de 1999, quien los unificar en el Manual de Organizacin y
Procedimientos del Poder Ejecutivo, el cual ser presentado al Presidente de la
Repblica para su aprobacin
Dado que los Ministerios de Estado no remitieron a la Secretara de la Presidencia
sus respectivos Manuales de Organizacin y Procedimientos, la Vicepresidencia de
la Repblica, mediante oficios a cada Ministro ha ofrecido una gua metodolgica
(objeto de la presente consultora) que les apoye para cumplir con el Art. 315 del
Reglamento de la Ley 290 y amplia el plazo hasta finales del presente ao.
5. Definiciones de Conceptos sobre Manuales
Es de gran relevancia definir cada uno de los conceptos y los diferentes tipos de
manuales, de manera sencilla y fcil dominio e interpretacin, sin perder de vista los
de orden tcnico que se debe mantener en cada uno de ellos, principalmente en los
de organizacin y procedimientos.
5.1
Manual
Es un libro, folleto o carpeta que contiene lo ms sustancial de una materia,

debiendo ser de fcil manejo (manuable) se concentran en forma sistemtica,
una serie de elementos administrativos para un fin concreto: orientar y
uniformar criterios y la conducta que se pretende entre cada grupo humano en
la institucin.
Libro de poco volumen que puede uno llevar consigo para consultarlo con
frecuencia, y que en pocas palabras contiene las nociones ms necesarias de
una ciencia o un arte. Sinnimo Prontuario, memorndum.


5.2
Tipos de Manuales
Entre los elementos ms eficaces para la toma de decisiones en la

administracin, destacan el relativo a los manuales administrativos, ya que
facilitan el aprendizaje de organizacin, por una parte, y por la otra,
proporcionan la orientacin precisa que requiere la accin humana en las
unidades administrativas fundamentalmente a nivel operativo o de ejecucin,
pues son una fuente de informacin en las cuales se trata de mejorar y orientar
los esfuerzos de un empleado, para lograr la mejor realizacin de las tareas
que se le han encomendado.
Depende de la informacin, de las caractersticas y las necesidades de cada
Institucin para saber con que tipos de manuales se debe contar. Se hace la
aclaracin de que pueden abarcar dichos manuales a toda la Institucin: una
direccin, un departamento, una oficina, una sesin, una mesa, un puesto,
etctera. Para este caso nos referiremos a los manuales organizacin y
procedimientos.
Existen diversas clasificaciones de los manuales, a los que se designa con
nombres diversos, pero que pueden resumirse de la siguiente manera:
1.
2.
Por su alcance
Generales o de aplicacin universal.
Departamentales o de aplicacin especfica.
De puesto o de aplicacin individual.
Por su contenido
De historia de la Institucin.
De organizacin.
De polticas.
De procedimientos.
De contenido mltiple (manual de tcnicas).
3.
Por su funcin especfica o rea de actividad.
De personal.
De ventas.
De produccin o ingeniera.
De finanzas (contabilidad)


Generales que se ocupen de dos ms funciones especficas.

Otras funciones.
5.2.1
Manuales de Historia de la Institucin
George R. Terry1 dice lo siguiente: Muchos patrones sienten que es

importante darle a los empleados informacin con respecto a la historia de la
compaa, sus comienzos, crecimiento, logros, administracin y posicin
actuales. Esto le da al empleado una vista introspectiva de la tradicin y
pensamiento que apoya a la Institucin con la que estn asociado.
Probablemente contribuye a una mejor comprensin, aumenta la moral y
ayuda al empleado a sentir que pertenece, que forma parte de la compaa o
institucin. El darle a un empleado un cuadro del todo, le ayuda a adaptarse
as mismo dentro del cuadro total.
La informacin histrica o de antecedentes por lo comn se incluye como la
parte de presentacin a un manual de polticas o de organizacin, o de un
manual de personal.
5.2.2
Manual de Organizacin
Estos manuales exponen con detalle la estructura de la Institucin y sealan

los puestos y la relacin que existen entre ellos para el logro de sus objetivos.
Explican la jerarqua, los grados de autoridad y responsabilidad; las funciones
y actividades de los rganos de la Institucin. Generalmente contienen
grficas de organizacin, descripciones de trabajo y cartas de lmites de
autoridad, entre otras cosas.
Los manuales de organizacin, se usan donde se desea una descripcin
detallada de las relaciones de organizacin. Se elaboran ordinariamente con
base en los cuadros de organizacin, los cuales se acompaan de las
descripciones de los diferentes cargos inscritos en el cuadro 2.
Comnmente se hace la divisin de los encabezados de stos manuales en
atencin a la funcin general, a las obligaciones y autoridad y al conjunto de
relaciones con los dems.
1
Terry George R., Administracin y Control de Oficinas, CECSA, Mxico, 1991.

Los Manuales de Descripcin de Cargos de las instituciones del Estado estn siendo
elaborados por el Proyecto de Servicio Civil a cargo de UCRESEP en coordinacin con
cada uno de las Instituciones y separadamente de los alcances del presente trabajo.
2

10

Para efectos del presente trabajo, el manual de organizacin es el libro que

presenta la informacin bsica sobre la estructura y funcionamiento de una
institucin, asegurando que las responsabilidades son comprendidas por los
interesados y por los dems miembros de la institucin.
Estos manuales exponen con detalle la estructura y las funciones de la
Institucin y sealan las Unidades Administrativas y la relacin que existe
entre ellas para el logro de sus objetivos. Explican la jerarqua, los grados de
autoridad y responsabilidad; las funciones y actividades de los rganos de la
Institucin, desde la mxima autoridad hasta la Unidad Administrativa menor,
para el caso de la Administracin Pblica de Nicaragua, el manual de
organizacin definir hasta el nivel 5 de su estructura organizacional,
denominada Departamento u Oficina y, cuando la institucin la institucin as
lo determine, el manual de organizacin incluir un nivel jerrquico menor.
Adems, deber contener grficas de la organizacin o listado en orden
jerrquico de todas las Unidades Administrativas de la institucin, con cdigo
numrico consistente con la estructura programtica y el listado de Unidades
Administrativas del Presupuesto General de la Repblica. Con mayores
detalles se presentar la gua para el manual de organizacin.
5.2.3
Manuales de Poltica
Tambin llamados de normas. Un manual de polticas pone por escrito las

polticas de una Institucin. Una poltica es una gua bsica para la accin;
prescribe los lmites generales dentro de los cuales han de realizarse las
actividades. Conocer las polticas en una Institucin proporciona el marco
principal sobre el cual se basan todas las acciones. Como ejemplo se podra
mencionar el caso del sector educacin, el cual como una poltica principal
sera educar una x cantidad de nios de primaria con calidad, mediante nivel
curricular similar a la regin de Centro Amrica.
La poltica no es otra cosa que una actitud de la direccin. Estas actitudes
deben de ser comunicadas en forma contina a lo largo de toda la lnea de
organizacin si se desea que toda las operaciones se desarrollen conforme
al plan. Las polticas escritas establecen lnea de gua, un marco dentro del
cual el personal directivo puede obrar para balancear las actividades y
objetivos de la Direccin Superior, segn convengan las condiciones locales.
Los manuales de poltica muchas veces incluyen una declaracin de
objetivos de la Institucin y otros slogans que expresa una poltica por
ejemplo:

11

Ms calidad y satisfaccin a los usuarios.

Los manuales de polticas ahorran muchas consultas. Por supuesto, puede
haber manuales de polticas de personal, de finanzas, de atencin a los
clientes externos, etc., o uno sobre polticas generales.
Para efectos del trabajo a realizar, no se condicionar la poltica para definir
un procedimiento, toda vez que no se encuentran en su mayora plenamente
definidas y consensuadas por los involucrados en las reas sustantivas del
Estado.
5.2.4
Manual de Procedimientos
Tambin llamados manuales de operacin, de prcticas, estndar, de

instruccin sobre el trabajo, de rutinas de trabajos, de trmites y mtodos de
trabajo.
El manual de procedimientos presenta sistemas y tcnicas especficas.
Seala el procedimiento preciso a seguir para lograr el trabajo de todo el
personal de oficina o cualquier otro grupo de trabajo que desempea
responsabilidades especficas. Es un procedimiento por escrito.
Los manuales de procedimiento, por sus caractersticas diversas, pueden
clasificarse en manuales de procedimiento de oficina y de campo.
Tambin puede referirse:
A tareas individuales, por ejemplo, como operar una mquina de
contabilidad.
A prcticas departamentales en que se indican los procedimientos de
operacin de todo un departamento.
A prcticas generales en un rea determinada de actividad, como
manuales de procedimientos personal, comerciales, de atencin a los
usuarios y financiera entre otros.
Los manuales de procedimientos generalmente contienen un texto que
seala las polticas y procedimientos a seguir en la ejecucin de un trabajo,
con ilustraciones basndose en diagrama, cuadros y dibujos para aclarar los
datos. En los manuales de procedimientos de oficina es costumbre incluir o

12

reproducir las formas que se emplean en el procedimiento de que se trate,

bien sea llenadas con un ejemplo o con instrucciones para su llenado.
Es importante aclarar que para los manuales de procedimientos a realizar en
este caso, no se espera que contengan las polticas de las reas sustantivas
del Estado, sin embargo en aquellos casos que las instituciones ya cuenten
con polticas definidas, si y solo si, son aprobadas por la mxima autoridad o
el Ministro, sern incorporadas, en los procedimientos sustantivos. Para las
reas de apoyo, igualmente, salvo las establecidas en la legislacin vigente;
Normas de Ejecucin Presupuestarias (Anexo No. 1), Normas Tcnicas de
Control Interno y Ley de la Contralora General de la Repblica, as como la
Ley No. 323 o Ley de Contrataciones del Estado, estas dos ultimas son
utilizadas mas estrechamente por las funciones de apoyo, mismas que han
sido excluidas de los alcances del presente trabajo por ser parte fundamental
de las competencias del proyecto SIGFA.
Para efectos del presente estudio, su definicin se establece as: un manual
de procedimientos es un libro, folleto o carpeta que contiene todos los
procedimientos relacionados con el funcionamiento y operacin del rea
correspondiente y con la forma en que interacta con las dems reas de la
organizacin.
Los Manuales de Procedimientos
administrativos, tendrn por objeto:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
en
su
calidad
de
instrumentos
Cumplir en forma ordenada, secuencial y detallada las operaciones

responsabilidad de la institucin, unidades administrativas o cargos que
intervienen, precisando su participacin en dichas operaciones y los
formatos a utilizar para la realizacin de las actividades institucionales
agregadas en procedimientos.
Uniformar y controlar el cumplimiento de las rutinas de trabajo y evitar su
alteracin arbitraria.
Determinar en forma ms sencilla las responsabilidades por fallas o
errores.
Facilitar las labores de auditora, la evaluacin control interno y su
vigilancia.
Aumentar la eficiencia de los empleados, indicndoles lo que deben
hacer y cmo deben hacerlo.
Ayudar en la coordinacin del trabajo y evitar duplicidad de funciones.
Constituir una base para el anlisis posterior del trabajo y el
mejoramiento de los sistemas, procedimientos y mtodos.

13

5.2.5
Manuales de Contenido Mltiple
Ya se ha visto que un manual puede contener material de tipo diverso, lo que

hace que los tipos mencionados no resulten siempre bien definidos. La
inmensa mayora de los manuales de oficina parecen estar diseados
intencionalmente para varios fines. Toda vez que en la preparacin de
cualquier manual de procedimiento, existen tres requisitos indispensables
para asegurar su xito:
Manifestacin clara de las normas generales de la Institucin.
Comprensin total de la organizacin bsica de la misma.
Definicin clara de los tramites y servicios que se realizan en la
Institucin.
Es decir, de poco servirn las manifestaciones detalladas de
procedimientos si al mismo tiempo la organizacin, las normas bsicas
y los servicios brindados no son, cuando menos, medianamente firmes
y comprensible.
5.2.6
Manuales de Tcnicas
Es un manual de contenido mltiple que trata acerca de los principios y

tcnicas de una actividad determinada. Se elabora como fuente bsica de
referencia para el rgano responsable de la actividad y como informacin
general para todo el personal interesado en esa actividad.
5.2.7
Manuales de Descripcin de Cargos3
Tambin llamado manual individual o instructivo de trabajo, que precisa las

labores, los procedimientos y rutinas de un cargo en particular, Por ello,
cuando el manual de cargo no slo contiene la descripcin de las labores
sino que explica cmo deben ejecutarse, es un manual de organizacin y de
procedimiento al mismo tiempo, es decir, es un manual de contenido mltiple.
Todos los cargos tienen que definirse. En una buena descripcin del cargo,
se informa a todos los interesados a cerca de las responsabilidades del
3
Tal como se menciono, estos manuales de descripcin de cargos actualmente se

elaboran bajo la coordinacin de UCRESEP a travs del Proyecto de Servicio Civil, su
relacin con los manuales de organizacin y procedimientos se detalla en un capitulo
aparte en el presente documento.
14

ocupante y no debe ser una lista detallada de todas las actividades que se
espera que emprenda un individuo y, tampoco se especifica la manera en
que deber llevarlas a cabo. En el se enuncian las funciones bsicas del
cargo, las principales reas de resultados finales de las que es responsable
el respectivo funcionario y las relaciones de reporte implicadas.
Se precisa as mismo la autoridad del cargo y se establece la serie de
objetivos verificables para las reas de resultados finales.
De los beneficios de las descripciones de cargos esta el anlisis de cargos,
mediante el cual es posible mostrar deberes y responsabilidades e identificar
reas de superposicin o descuidos de ciertos deberes. Este esfuerzo bien
vale la pena si gracias a l, la gente se ve obligada a considerar las
actividades que es preciso realizar y quien debe ocuparse de ellas.
Otros beneficios de las descripciones de cargos son la orientacin que
ofrecen para la capacitacin de nuevos administradores, la determinacin de
los requisitos que deben cumplir los candidatos a un cargo y el
establecimiento de niveles salariales. Finalmente, como medio de control de
la organizacin las descripciones de cargos constituyen la norma contra la
cual juzgar si efectivamente un cargo es necesario o no y, en caso de serlo,
qu nivel organizacional y ubicacin exacta en la estructura deben
corresponderle.
5.2.8
Manuales de Personal
Tambin llamados reglamento de personal o manuales de relaciones

industriales, de reglas y reglamento de oficina o manual de empleado. Los
manuales de este tipo, que tratan sobre administracin de personal, pueden
elaborarse destinados a tres clase de usuarios:
a) Para personal en general, que es el caso de los manuales del empleado o
reglamentos de personal, y que usualmente dan a conocer las polticas y
algunas veces procedimientos sobre:
Prestaciones para el empleado.
Uso de los servicios (bibliotecas, cafetera, etctera.)
Otros aspectos del reglamento de trabajo, como asistencias, vacaciones,
pago de sueldos, viticos, etctera.
Otros temas de inters general, como tramitacin de quejas,
sugerencias, etctera.

15

b) Para los supervisores, y en este caso tienden a comunicar las actividades

y polticas de la administracin sobre la forma en que el personal de
supervisin debe dirigir el esfuerzo de sus subordinados. Sealan las
circunstancias en las cuales los supervisores pueden ejercer su criterio
para el manejo de problemas del personal a sus rdenes, especificando
los pasos que debern dar para referir los asuntos que no pueden resolver
por s mismos, a travs de la lnea de organizacin, a fin de que sean
resueltos.
c) Para el personal del departamento o unidad de personal, en cuyo caso
podrn ser manuales de organizacin del departamento de polticas y de
procedimientos especficos a cargo del departamento, como reclutamiento
y seleccin del personal, anlisis y valuacin de cargos, calificacin de
mritos, etctera.
5.2.9
Manuales de Produccin o Ingeniera
La necesidad de coordinar el control de produccin, fabricacin, inspeccin y

personal de ingeniera es tan reconocida que en las operaciones de la fbrica
los manuales se aceptan y usan extensamente.
5.2.10
Manuales de Finanzas
Las responsabilidades del financiero, del contador y el tesorero exigen de

ellos que den instrucciones numerosas y especficas a todos aquellos que
deben proteger en alguna forma los bienes de la Institucin, para asegurar la
comprensin de sus deberes en todos los niveles de la administracin.
5.2.11
Manuales Generales
Tambin es usual que un manual no trate slo un rea de actividad

exclusivamente, sino que aborde dos o ms reas especficas. As, si bien
puede haber manuales de organizacin, de polticas o de procedimientos de
venta, tambin hay manuales de polticas generales o de organizacin de
toda la Institucin. Puede darse el caso de una Institucin que tenga un solo
manual general, que abarque todos los aspectos mencionados para los
diferentes tipos de manuales.

16

5.2.12
Manuales de Otras Funciones
Junto a las reas sustantivas, en todas las Instituciones se dan las reas de
apoyo, con actividades y funciones especficas, como las compras, las
relaciones pblicas externas, los servicios administrativos (correspondencia,
limpieza, mensajera, etc.) dependiendo su importancia de la naturaleza de la
Institucin de que se trate.
Esto ha creado la necesidad de que se elaboren manuales que cubran estas
reas de actividades, que pueden adoptar la forma de manuales de polticas
y procedimientos, como en los casos de manejo de correspondencia, etc.
Hay autores quienes clasifican en tres categoras principales los manuales,
basndose en el objetivo para el que se editan.
Hay cuando al menos dos autoridades en la materia que clasifican los
manuales de Instituciones en cinco grupos:
Normas.
Organizacin.
Procedimientos departamentales o sustantivos.
Procedimientos administrativos.
Y el texto, o sea el manual del empleado o reglamento de personal, el
cual presenta la informacin sobre las condiciones en el trabajo.
Cabe observar que un manual puede contener material de los tipos ms

diversos, dando por resultado que las tres categoras citadas no siempre
resultan bien definidas. Las principales categoras son:
1. Normas. El manual sobre normas trata las principales directrices para
proceder, manifestando, por ejemplo, que es una norma de la Institucin
hacer mayor presin en los servicios de sus propias direcciones o vender
anualmente todo lo que se tenga en las bodegas como baja de activos. Las
declaraciones de normas generales (llamadas algunas veces slogans)
pueden incluirse tambin, por ejemplo: ms calidad por menos dinero.
Reglas de diversas clases (declaraciones menos bsicas sobre principios y
objetivos) a las que tambin se llaman normas. Estas pueden referirse a
informacin relativa a horarios de trabajo, ascensos, vacaciones, faltas,
viticos, etc., y con frecuencia aparecen en un manual dedicado
exclusivamente a las condiciones de empleo.
Estos directorios de reglas se conocen generalmente como el manual del
empleo o el libro azul de la Institucin. Por su cargo que las reglas bsicas

17

de la Institucin y las declaraciones fundamentales deben diferenciarse de

aquellas que se refieren a las condiciones de trabajo del empleado, pero la
naturaleza de los trminos y razn de ser de las instituciones es tal que, en la
prctica, se les da sin discriminacin alguna el nombre de normas a ambos.
2. Organizacin.
Este manual explica con detalle la estructura de
organizacin de la Institucin y seala los cargos y la relacin que existe
entre ejecutivos y departamentos. Las grficas de organizacin, las de
descripcin de trabajo, generalmente constituyen el contenido de este
manual.
3. Procedimientos. El manual de procedimientos presenta sistemas y
tcnicas especficas. Tpico de stos es el de la mecangrafa, las
instrucciones para
usar el equipo y los manuales que sealan el
procedimiento preciso a seguir para lograr el trabajo de todo el personal de
oficina o de cualquier otro grupo de trabajo que desempea
responsabilidades especficas.
En ocasiones resulta difcil decidir la categora a que pertenece un manual,
debido a que la distincin entre normas y procedimientos en el tema es
imprecisa o contradictoria. Aun nominalmente, los manuales puramente
sobre procedimientos, es decir, aquellos que deberan tratar slo de
procedimientos, a menudo contienen ciertos puntos que corresponden a
normas y cuando menos, una ligera diferencia a puntos de organizacin.
Como ejemplo de lo anterior se tiene el manual de actividades. Este manual
no slo contiene prcticas de oficina, sino tambin reglamentos que tratan
sobre las condiciones de empleo, informes sobre varios acuerdos para
pensiones y muchos asuntos legales o relativos a normas, que sustentan los
procedimientos.
Es obvio que este manual corresponde tanto a procedimientos como a
normas. Asimismo, algunas veces resultara difcil trazar una lnea precisa
entre asuntos relativos a normas y relativos a organizacin.
No obstante, para efectos del presente estudio, se definir especficamente
en las guas, el contenido para los manuales tanto de Organizacin como de
Procedimiento.
Por uno u otro motivo, la inmensa mayora de los manuales parecen estar
diseados intencionalmente para varios fines. Algunos manuales lo indican
en su ttulo Manuales de organizacin y procedimientos Organizacin

18

departamental y normas. Instrucciones sobre prcticas estndar y normas

de empleo. No todos los ttulos revelan los objetivos mltiples del manual.
Las tres categoras de manuales antes sealadas estn tan ntimamente
relacionadas entre s, que en la preparacin de cualquier manual de
procedimientos existen dos requisitos indispensables para asegurar su xito;
sin ello, aun el esfuerzo ms grande, la inteligencia tropezara con
dificultades.
El primer requisito es una manifestacin clara de las normas generales de la
Institucin, y el segundo, una comprensin total de la organizacin bsica de
la misma. Es decir, que de poco serviran las manifestaciones detalladas, de
procedimientos, si al mismo tiempo la organizacin y las normas bsicas no
son, cuando menos, medianamente firmes y comprensibles.
5.2.13
Manuales combinados especializados y los objetivos mltiples
Un defecto que han encontrado a menudo algunos de los participantes en los

manuales de objetivos mltiples, es la falta de informacin suficiente o el
hecho de que slo abarca unas cuantas actividades. Esto desanima a los
usuarios que no encuentran lo que buscan y resulta muchas veces que se
pierde la confianza en el manual como fuente de referencia.
Muchas Instituciones informan haber solucionado este problema empleando
un manual de objetivos mltiples que no se supone demasiado detallado y,
adems, editando otros manuales especiales que refieren a otros temas o
trabajos con gran detalle.
5.3 Ventajas y Desventajas del Uso de Manuales

Como en todo tipo de uso, siempre existen ventajas y desventajas, en el caso del
uso de manuales, tambin existen ventajas y desventajas, a continuacin se
presentan en resumen un listado de ventajas y de desventajas.
5.3.1
Ventajas
Un manual bien concebido tiene, entre otras, las siguientes ventajas:

1. Logra y mantiene un slido plan de organizacin
2. Asegura que todos los interesados tengan una adecuada comprensin del
plan general y de sus propios papeles y relaciones pertinentes.

19

3. Facilita el estudio de los problemas de organizacin.

4. Sistematiza la iniciacin, aprobacin y publicacin de las modificaciones de
la organizacin.
5. Sirve como una gua eficaz para la preparacin, clasificacin y compresin
del personal clave.
6. Determina la responsabilidad de cada puesto y su relacin con los dems
de la organizacin.
7. Evita conflictos jurisdiccionales y la yuxtaposicin de funciones
8. Pone en claro las fuentes de aprobacin y el grado de autoridad de los
diversos niveles.
9. La informacin sobre funciones y puestos suele servir como base para la
evaluacin de puestos y como medio de comprobacin del progreso de
cada quien.
10. Conserva un rico fondo de experiencia administrativa de los funcionarios
ms antiguos.
11. Sirve como una gua en el adiestramiento de novatos.
5.3.2
Desventajas del Uso de Manuales
Entre los pocos inconvenientes que suelen presentar los manuales se

encuentran las siguientes:
1. Muchas compaas e instituciones publicas y privadas consideran que son
demasiado pequeas para necesitar manual que describa asuntos que son
conocidos por todos los integrantes
2. Algunas consideran que es demasiado caro, limitado y laborioso preparar
un manual y conservarlo al da.
3. Existe el temor de que pueda conducir a una estricta reglamentacin y
rigidez.
4. Perdida de un estilo de administracin feudal.
5. Aumento de gastos generales, toda vez que se desconocen los detalles de
las funciones, actividades u operaciones de cada Unidad Administrativa.
6. Poco control de las actividades.
7. Duplicacin de esfuerzos
8. No se cuenta como practica institucional el mejoramiento continuo de la
organizacin y procesos, con impactos en sus medidas criticas de
desempeo: calidad del servicio, costo, tiempo, satisfaccin de los clientes.
9. La sistematizacin de las actividades y la toma de decisiones programadas
resultan cosas del ms all.
10. El adiestramiento resulta ms difcil y costoso.
11. No se cuenta con una gua de trabajo para la ejecucin de las funciones y
actividades que demandan los servicios que se brindan a los clientes.
20

12. Dificultadas para la realizacin de auditorias administrativas.

6.
Conceptos sobre Aspectos de Organizacin

A continuacin se presentan una serie de definiciones propias de organizacin,
en los numerales 6.1 al 6.4 se definen conceptos aplicables nicamente en la
organizacin del Poder Ejecutivo del Estado nicaragense y no necesariamente
rigen para otras organizaciones.
6.1
Centralizacin Administrativa
Es una forma de organizacin administrativa, integrada en un rgimen

jerarquizado, en la que un conjunto de rganos se estructuran unos respecto a
otros, de arriba hacia abajo, formando una unidad que se logra y se mantiene en
virtud de las determinaciones del Presidente de la Repblica. Los Ministerios de
Estado son entes centralizados, no tienen autonoma de ningn tipo, patrimonio
ni personalidad jurdica propia.
Para efectos de mayor comprensin, se conocern como entes centralizados los
que se mencionan anteriormente (sin autonoma de ningn tipo) y adems, se
identifican como los Ministerios de Estado que la totalidad de su gasto se
financia con el presupuesto general de la Repblica.
6.2
Desconcentracin Administrativa
Es una forma de organizacin administrativa en la cual un rgano centralizado

confiere autonoma tcnica a un rgano de su dependencia para que ejerza una
competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental que
tiene administracin desconcentrada no tiene patrimonio propio ni personalidad
jurdica, su status legal y presupuesto devienen del Ministerio al que estn
vinculados jerrquicamente.
Ejemplo, AdPesca y AdGeo, estas son instituciones que mantienen una
autonoma tcnica en cuanto al establecimiento de normativas y cuotas tcnicas
o vedas, y hasta pueden obtener fondos especiales de la regulacin sectorial,
sin embargo, no pueden manejar tales fondos, dependen del nivel central del
ministerio competente, en este caso de MIFIC.
6.3
Descentralizacin Administrativa

21

Es una forma de organizacin administrativa en la cual se confiere a travs de

una Ley a un rgano, autonoma tcnica y administrativa para ejercer
determinada competencia administrativa. Se le otorga patrimonio propio y
personalidad jurdica, existiendo control o tutela del Presidente de la Repblica o
del Ministerio al que estn vinculados. El Director del ente es nombrado por el
Presidente de la Repblica o por la autoridad establecida de acuerdo a su Ley
Creadora. Ejem. INAFOR, bajo la rectora sectorial del MAGFOR, con autonoma
tcnica y administrativa, no es una institucin presupuestada, depende de sus
recursos propios.
Para mayor ilustracin se presentan grficamente los dos tipos de Entes con
descentralizacin administrativa, la primera dependiendo del Presidente de la
Repblica (Figura No. 1) y la segunda dependiendo de la rectora sectorial de un
Ministerio (Figura No. 2).
ENTES DESCENTRALIZADOS
QUE DEPENDEN DEL
PODER EJECUTIVO
PRESIDENCIA
DE LA
REPUBLICA
ENTES DESCENTRALIZADOS CON RECTORIA SECTORIAL
Procuradura
Gral. de Justicia
INEC
Banco Central
de Nicaragua
INETER
FISE
I.D.R.
INVUR
M. Hacienda y
Crdito Pblico
M. Educacin,
Cultura y Deportes
M. Agropecuario
y Forestal
D.G.Ingresos
INCULT
INTA
D.G. S.Aduaneros
INJUDE
INAFOR
INTECNA
Figura No.2
INIFOM
TELCOR
INAA
Reguladores
I.N.S.S.
Figura No.1
6.4
Rectora Sectorial
Es el vnculo del rgano de administracin centralizada con los entes de

administracin desconcentradas o descentralizadas y se ejerce por medio de
instrucciones y direcciones sobre las actividades que estos deben realizar de
acuerdo a las estrategias y polticas del sector. Los entes gubernamentales
proponen sus planes, programas, inversiones y presupuestos al Ministerio
correspondiente o al Presidente de la Repblica en su caso.

22

En otras palabras es el liderazgo que cada ministerio ejerce sobre su sector,

as vemos que el MINSA, es el rector de toda la actividad del sector salud
del pas.
6.5
Organizacin
Es un proceso encaminado a obtener un fin. Fin que fue previamente definido

por medio de la planeacin, es dinmico y nunca debe considerarse esttico.
Organizar consiste en efectuar una serie de actividades humanas y despus
coordinarlas de tal forma que el conjunto de las mismas acte como una sola,
para lograr un propsito comn.
Organizar es una de las funciones administrativas de un gerente o director.
Comprende dos principios bsicos: el desarrollo del marco estructural para la
Institucin y, la definicin de las relaciones administrativas y operativas.
Existen grandes ventajas al dedicar esfuerzos al desarrollo de una buena
organizacin. Una de stas es que proporciona un marco en el cual el personal
pueda actuar unido en vez de hacerlo unos contra otros. Una vez que han sido
determinados los objetivos de la institucin y el tipo de organizacin.
Otra ventaja es que la buena organizacin proporciona comunicaciones
eficientes y efectivas. Los problemas de comunicacin representan uno de los
ms grandes para una administracin efectiva. Si las lneas de comunicacin
son claras y cortas, estos problemas pueden reducirse al mnimo.
La duplicacin de trabajo puede reducirse al mnimo o eliminarse con una buena
organizacin, en las instituciones es comn encontrar varios grupos haciendo el
mismo trabajo independientemente, sin siquiera saber que otros estn haciendo
la misma cosa. Una buena organizacin, proporciona la interaccin de grupos
cuando es necesario o elimina la duplicacin de esfuerzos por completo,
definiendo distintas tareas para determinados grupos.
Otra ventaja de una cuidadosa organizacin es que los empleados conocen las
rutas o redes de mando en la organizacin. Conocer quien trabaja para quien es
indispensable para una cooperacin y comunicacin efectiva. El conocer los
tipos de cargos o puestos en la organizacin y la escala de promocin, tambin
ayuda a los empleados a determinar sus opciones profesionales. Si se emplean
descripciones de cargos (como los viene realizando el Proyecto de Servicio
Civil), los empleados adems de saber su responsabilidad y autoridad para la
ejecucin eficiente de sus tareas o actividades y de quin depende y quines

23

dependen de l, igualmente estarn enterados de las calificaciones que son

necesarias para progresar en la organizacin.
6.6
Principios Fundamentales de Organizacin
Existen una serie de principios en cualquier organizacin que deben ser

considerados como parte fundamental para garantizar el xito de la misma, a
continuacin se presentan estos principios:
1. La organizacin debe ser una expresin de los objetivos.
2. La especializacin individual, el desarrollo de funciones particulares deben
ser requeridas en lo posible.
3. La coordinacin de personas y actividades y la unidad de esfuerzo, son
propsitos bsicos de toda organizacin.
4. La mxima autoridad debe descansar en el ejecutivo, el jefe ms alto con
lneas claras de autoridad para cada uno dentro del grupo.
5. La definicin de cada puesto, sus diferencias, autoridad, responsabilidad y
relaciones, deben ser establecidas por escrito y puestas en conocimiento de
todos los miembros del grupo.
6. La responsabilidad del superior por lo que respecta a la actuacin de sus
subordinados, es absoluta.
7. La autoridad debe tener una responsabilidad correspondiente.
8. Por lo que respecta a la capacidad de control, ninguna persona debe
supervisar ms de cinco Unidades Administrativas con funciones distintas
entre s (se detallar en el concepto de Tramo de Control).
9. Es esencial que las distintas unidades de la organizacin se mantengan en
proporcin a su autoridad y responsabilidad.
10. Toda organizacin exige una continuidad en su proceso y estudio en nuevas
tcnicas o aplicaciones (mejoramiento continuo).
Seguidamente se presentan una serie de tpicos vitales de la Organizacin, que
deben ser plenamente comprendidos antes de cualquier diseo o rediseo
organizacional.
6.6.1
Lnea y Staff
Durante muchos aos se han empleado dos conceptos bsicos para describir
y analizar las organizaciones; el primero de estos conceptos de la
organizacin es la Lnea; el segundo es el concepto de Staff.
24

Una de las ideas fundamentales de la organizacin de lnea es que todo

subordinado tiene solamente un superior. Este es el principio de la Unidad de
Mando. La idea que los trabajadores se reporten a un supervisor, que el
supervisor a un jefe o director especfico, estos a los directores general y
estos a la direccin superior, ilustra este concepto.
Director
Ejecutivo
Figura No. 3
Director
Vigilancia
Director
Investigacin
Director
Promocin
Inspectores
Investigadores
Analistas
La figura No. 3 ilustra otras caractersticas de la organizacin de lnea.

Obsrvese que hay una lnea directa de mando. Los inspectores son
responsables ante el director de vigilancia, quien a su vez es responsable
ante el director ejecutivo. Los investigadores se reportan ante el director de
investigacin, quien responde ante el director ejecutivo. Los canales de
comunicacin estn claramente identificados en una organizacin de lnea.
Los mensajes provenientes de los inspectores y hacia stos, de los
investigadores y de los analistas pasan por el director de vigilancia, por el
director de investigacin y por el director de promocin, respectivamente.
Seguidamente, a esta estructura bsica lineal se agrega el concepto de Staff.
Las Unidades Staff sirven a muchos propsitos de una organizacin. Por
ejemplo, alivian a los funcionarios de lnea de mucho detalle y papeleo;
proporcionan conocimientos especializados en reas especficas; proponen
reportes y estudios y suelen servir a varios departamentos de lnea. El
concepto de staff se ilustra en la figura No. 4.
Obsrvese que la estructura bsica de lnea que aparece en la figura 3 sigue
existiendo en la figura 4. Se agregan tres Unidades Staff. El staff de asesora
legal est compuesto de abogados que reportan al director ejecutivo. Es
completamente posible que otros directores tambin puedan recurrir a este
staff para asesora. La unidad de staff de planeacin y control de

25

investigacin reporta directamente al director de investigacin a quien ayuda

y aconsejan sobre asuntos que tratan las investigaciones y sus estadsticas
de control. La unidad staff de asesora publicitaria proporciona informacin
sobre aspectos relacionados con los medios y tipos de mensajes para la
promocin de la actividad.
Figura No. 4
Director
Ejecutivo
Asesoria
Legal
Director
Vigilancia
Director
Investigacin
Director
Promocin
Planeacion
y control
Inspectores
Investigadores
Asesoria
publicitaria
Analistas
Sea que las unidades staff sirven a todos o a determinados funcionarios de

lnea, sta claro que las caractersticas bsicas de las unidades staff estn
en posesin de conocimientos especializados que usan para asesorar a los
funcionarios de lnea.
Los ejecutivos de staff ejercen su propia autoridad para ayudar a los de lnea
que ordenen, a que se logre el cumplimiento del trabajo. Lo que sea un
ejecutivo de lnea y uno de staff depende del tipo de autoridad que se posea;
la autoridad lineal designa al ejecutivo de lnea y la autoridad staff a ejecutivo
staff. El uso de la autoridad de staff condiciona a la autoridad de lnea y la
convierte en una organizacin de lnea y staff, tipo que predomina en la
mayora de las organizaciones.
6.6.2
Tramo de Control
El principio del tramo de control puede enunciarse como sigue: un hombre

solo puede supervisar a un nmero limitado de subordinados, en este caso
se limitar de 5 a 6 como mximo, siempre y cuando las funciones de los

26

subalternos sean de naturaleza diferente y los impactos de factores

subyacentes sean mnimos; adems de las cualidades personales y
capacidad de los directores, as como actitud de subordinados. El concepto
de tramo de control tiene importancia en la forma en que la organizacin est
estructurada. Para entender este tema, a continuacin se usar un ejemplo
terico.
Supngase que un supervisor tiene dos subordinados. El supervisor con la
letra S, y los subordinados con las letras A y B. Existen tres relaciones con el
supervisor y los subordinados. Dos son directas, entre S y A, y entre S y B.
La tercera relacin es entre A y B, como par de trabajadores y el supervisor.
Segn se reconoce por la experiencia, la relacin entre un supervisor y
subordinados separados podra ser completamente distinta de la relacin que
tiene con ellos cuando estn reunidos. As con dos subordinados, existen tres
relaciones.
Si se agrega un tercer subordinado C, resultarn siete relaciones. Las tres
directas son con A, B y C. Las tres relaciones con pares de personas son AB,
AC y BC. Finalmente, existe una relacin con las tres juntas ABC.
Si estn presente cuatro subordinados, A, B, C y D, resultarn 15 relaciones.
Estas relaciones son como sigue:
DIRECTAS
PARES
A
B
C
D
AB
AC
AD
BC
BD
CD
DE
TRES
ABC
ABD
ACD
BCD
DE
CUATRO
ABCD
Los resultados de aumentar el nmero de subordinados a un supervisor son

claros. El nmero de relaciones aumenta con una tasa mucho ms rpida
que el nmero de subordinados. Con dos subordinados existen tres
relaciones. Con tres subordinados existen siete relaciones. Con cinco se
establecen treinta y una relaciones. Aumentando unos cuantos subordinados,
el nmero de relaciones exceder de la capacidad del supervisor para
manejarlos. De ah el principio de que un hombre slo puede supervisar a un
nmero limitado de subordinados.

27

El nmero de subordinados que reportan a un supervisor, jefe o director,

generalmente deben disminuir a medida que aumenta la responsabilidad del
puesto. Las complejas relaciones entre directores generales y la direccin
superior hacen que su nmero no pasen de 5 o 6. Por otra parte, un
supervisor que supervisa a trabajadores manuales puede ser supervisor con
eficiencia a 30 o ms obreros, por que las relaciones no son tan complejas.
En consecuencia, el tramo de control debe ser limitado para una supervisin
efectiva. Sin embargo, deben ser lo bastante amplios para que el nmero de
supervisores o jefes y el nmero de niveles en la jerarqua de la organizacin
se mantenga a un mnimo, como ejemplos se ilustran las figuras 5 y 6.
El Reglamento de la Ley 290 establece que como mnimo para existir
una divisin o direccin general deber contar con dos unidades
administrativas en su tramo de control.
A continuacin, organizacin con tramos de control estrecho:
Figura No. 5
Organizacin con tramos estrecho
VENTAJAS
Estrecha supervisin
Estricto control
Rpida comunicacin entre subordinados y superiores

28

DESVENTAJAS
Los superiores tienden a involucrarse en exceso en el trabajo de los

subordinados
Muchos niveles administrativos
Alto costo a causa de los numerosos niveles
Excesiva distancia entre el nivel ms bajo y el ms alto.
Organizacin con tramos de control amplio:
Organizacin con tramos amplios
Figura No. 6
VENTAJAS
Los supervisores se ven obligados a delegar
Se deben establecer polticas claras
Los subordinados deben ser cuidadosamente seleccionados

DESVENTAJAS
Tendencias de los superiores sobrecargados de trabajos a convertirse en
cuellos de botella en las decisiones
Riesgos de prdidas de control para el superior
Se requiere de administradores de calidad excepcional.

29

6.6.3
Cadena de Mando
Tambin conocido como niveles organizacionales, o niveles jerrquicos de la

organizacin, estar en dependencia del tipo de organizacin. No son del
todo deseables por s solos. En consecuencia existen varios problemas con
los niveles jerrquicos:
En primer lugar, en muchos casos son costosos, toda vez que al
incrementarse se precisa cada vez ms esfuerzos y recursos para su
administracin, ya que implican mayor personal y la necesidad de coordinar
actividades departamentales, ms los costos de instalaciones para el
personal. Los contadores le llaman a estos costos gastos de operacin o
generales y administrativos, en contrastes con los llamados costos directos.
La produccin se obtiene de la fuerza de trabajo directa. Los niveles por
encima de la lnea de fuego son ocupados predominantemente por
administradores, cuyo costo sera deseable eliminar en la medida de lo
posible.
En segundo lugar, complican la comunicacin. Una institucin con muchos
niveles enfrenta mayores dificultades para comunicar objetivos, planes y
polticas a todo lo largo de la estructura organizacional que una institucin
donde el director se comunica directamente con sus subalternos. En su
descenso por la lnea de comunicacin, la informacin se ve expuesta a
omisiones y falsas interpretaciones, igualmente cuando la informacin va de
las bases a los niveles de direccin.
Finalmente, el exceso de niveles complica la planeacin y el control. Un plan
definido y completado en el nivel superior pierde coordinacin y claridad
cuando se le subdivide en los niveles inferiores. El control se vuelve ms
difcil conforme se aaden niveles; al mismo tiempo, las complejidades de la
planeacin y las dificultades de comunicacin hacen que este control sea
ms importante.
A continuacin se presentan Figura No. 7 y 8 con diferentes modelos de
organizacin con tramos de control y cadenas de mando diferentes.

30

Figura No. 7
TRAMO DE CONTROL:
* Amplio en el nivel superior de la estructura
* Restringido sus niveles inferiores (en los recuadros)
CADENA DE MANDO
* Corta

31

Figura No. 8
TRAMO DE CONTROL
* Restringido en el nivel superior
* Amplio en los niveles inferiores
CADENA DE MANDO
* Larga
6.6.4
Centralizacin y Descentralizacin
La centralizacin es la sistemtica y consistente concentracin de autoridad

en un nivel jerrquico particular, con el fin de reunir en una sola persona o
cargo el poder de tomar decisiones y coordinar las labores dentro de su
respectivo mbito de accin.
Cierta autoridad debe ser reservada por cada jefe para las decisiones con
respecto al trabajo de la gente que l maneja, porque solo l puede hacerlo
con objetividad y visin.
Descentralizar se refiere a al esfuerzo sistemtico de delegar a los niveles
ms bajos la autoridad, exceptuando aquella que solo puede ser ejercida en
los puntos clave.
Las decisiones operativas deben de descentralizarse al nivel en donde la
accin tendr efecto, dado que los empleados que desempean los

32

respectivos cargos estarn en mejor capacidad tcnica para tomar las

decisiones particulares.
La delegacin mencionada se refiere a entregar, confiar, depositar o no,
autoridad de un individuo a otro.
Los principios de centralizacin y descentralizacin son opuestos, es decir,
que en el mismo grado en que aumenta una, disminuye la otra.
6.6.5
Integracin Vertical y Horizontal
Un tpico organizacional al que se enfrenta la administracin de las grandes

Instituciones y de tamao mediano del Estado, es si se integran sus
operaciones horizontalmente, en forma vertical o ambas. Una institucin
integrada horizontalmente es una en la cual se lleva el mismo nivel de
actividad en muchas operaciones separadas a escala geogrfica, es decir
con un amplio tramo de control en su estructura orgnica; una institucin
integrada verticalmente es una en la cual se efectan las actividades en
muchos niveles de la Institucin, es decir con una larga cadena de mando.
Como ejemplos, se pueden ver las Figuras 7 y 8.
6.7
Organigrama
Es la grfica que muestra la estructura orgnica interna de una organizacin

formal de una Institucin, sus niveles de jerarqua y las principales funciones que
se desarrollan, mismo que siempre debe ilustrar la fecha de entrada en vigencia
y su correspondiente aprobacin.
6.7.1
Ventajas y Desventajas del uso de Organigrama
El uso de organigramas ofrece varias VENTAJAS precisas, entre las que

sobresalen las siguientes:
1. Obliga a sus autores a aclarar sus ideas
2. Puede apreciarse a simple vista la estructura general y las relaciones
de trabajo en la institucin, mejor de lo que podra hacerse por medio
de una larga descripcin.
3. Muestra quien depende de quien.
33

4. Indica alguna de las peculiaridades importantes de la estructura de una

institucin, sus puntos fuertes y dbiles.
5. Sirve como historia de los cambios, instrumentos de enseanza y
medio de informacin al pblico acerca de las relaciones de trabajo de
la institucin.
6. Se utiliza como gua para planear una expansin, al estudiar los
cambios que se propongan en la reorganizacin, al hacer planes de
corto y largo plazo, y al formular el plan ideal.
7. Para la formulacin del presupuesto de egresos e identificacin de
centros de control de costos o unidades ejecutoras.
8. Independientemente del tamao de la organizacin, Ilustra a todos los
empleados a conocer la forma en que se han asignado los diferentes
deberes y actividades, y pueden ver en donde encajan en la
organizacin, ya que si no estn incluidos en la grfica, cuando menos
sabrn a que Unidad o Seccin pertenecen y por lo tanto, podrn
observar la relacin que guarda su grupo con el resto de la institucin.
9. Es indispensable conocer la organizacin de una institucin por parte
de los funcionarios, pues a veces stos tienen una vaga nocin de sus
relaciones interiores y saben muy poco de cmo est dividida su
organizacin.
DESVENTAJAS
No se deben pasar por alto ciertas limitaciones, tales como:
1.
2.
3.
4.
5.
Solamente muestran las relaciones formales

Indica qu relaciones se suponen existen y no necesariamente la
relaciones reales
No muestra la gran cantidad de relaciones informales que existen entre
los directivos y a veces ms importantes que las formales.
Imponen una rigidez innecesaria
Son estticas, mientras que las organizaciones que representan estn
cambiando siempre, por lo cual pueden volverse obsoletos
rpidamente, a menos que se actualicen con regularidad y frecuencia.
6.7.2
Contenido del Organigrama
El organigrama debe de contener principalmente los siguientes datos:

1. Nombre de la institucin y la actividad que se defina

34

2. Nombre del funcionario y Unidad Administrativa que formulo los

organigramas
3. Fecha de formulacin
4. Aprobacin de la Direccin Superior
5. Leyenda o explicacin de lneas y smbolos especiales.
Desde luego que la grfica debe de ser de tamao manuable y fcil de
leer. Deber modificarse a medida que ocurran cambios que la afecten, con
las aprobaciones antes citadas. Las diversas funciones de la administracin
se pueden resaltar con colores distintos, o por tamao se puede indicar la
diferencia entre los departamentos de lnea y staff, sustantivos y de apoyo.
Por lo general los organigramas solo muestran las principales Unidades
Administrativas y las ms importantes lneas de autoridad formal, es decir,
aparecen de los jefes de departamentos y oficinas en escala ascendente de
jerarqua, pues si se incluyen a todos los integrantes de una institucin con
todos los por menores, se volvera enredado y complejo, de gran tamao y
la multitud de detalles hara poco practico su uso.
6.7.3
Tipos de Organigramas
1. Organigramas maestros: Estos muestran la estructura completa, dando

a simple vista un panorama de todas las relaciones entre las
direcciones o componentes principales.
2. Organigramas suplementarios: Estos muestran una sola direccin o
uno de los componentes principales y ofrecen detalles sobre
relaciones, autoridades y obligaciones de es direccin.
Para la forma de presentacin, los organigramas se clasifican de la
siguiente manera:
a) Presentacin Vertical: En stos, las jerarquas supremas se
presentan en la parte superior, ligada por lneas que representan la
comunicacin de autoridad y responsabilidad a las dems jerarquas
que se colocan hacia abajo a medida que se diversifica el servicio o
producto, tal como se presento en la figura No. 9 Organigrama del
Ministerio de Transporte e Infraestructura, MTI.

35

Figura No. 9
DIRECCION
SUPERIOR MTI
DIVISION
GENERAL DE
PLANIFICACION
ASESORIA
LEGAL
RELACIONES
PUBLICAS
AUDITORIA
DESARROLLO
INSTIT UCIONAL
DIV. GRAL. DE
CONTROL TEC.
Y AMBIENTAL
DIRECCION
GENERAL DE
AERONAUTICA CIVIL
DIRECCION
GENERAL DE
VIALIDAD
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
DIR. GRAL. DE
TRANSPORTE
TERRESTRE
DIR. GRAL.
TRANSPORTE
ACUATICO
DIR. GRAL. DE
NORMAS DE CONST.
Y DESARR. URBANO
DIRECCION DE
NORMAS DE
VUELO
DIR.CONSTRUCCION DE
CARRETERAS
DIR. ORGANIZACION DE
TRANSPORTE
DIR. LEGISLACION Y REGISTRO MARIT IMO
DIRECCION
DESARROLLO
TECNOLOGICO
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
AEROPUERTOS
DIRECCION
MANTENIMIENTO DE CAMINOS
DIRECCION DE
SEGURIDAD DE
TRANSPORTE
DIR. PUERTOS
Y DESARROLLO
NAVIERO
DIR. DESARROLLO URBANO Y

VIVIENDA
DIRECCION DE
AERO
NAVEGACION
DIR. SISTEMA
INTEGRAL DE
CARRETERAS
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
TRANSPORTE
DIRECCION DE
SEGURIDAD
MARITIMA
DIRECCION DE
INGENIERIA
DIRECCION DE
CONSTRUCCION
b) Presentacin Horizontal: Colocan la jerarqua suprema a la izquierda y

los dems niveles hacia la derecha, de acuerdo con su importancia, tal
como se presenta para mayor ilustracin en la Figura No. 10.
Organigrama de la
Direccin General de
Bomberos ; MINGO
DIRECCION
PREVENCION
REVISION
PROYECTOS
DEPTO.
INSPECTORIA
Figura No. 10
RRHH
FINANZAS
DIRECTOR
GENERAL
DIRECCION
ADMINISTRAT
TALLERES
PROY
INVERSION
SERVICIOS
GENERALES
DIVISION
ESCUELA
INSTRUCTORES
AEROPUERTO
DIRECCION
OPERACIONES
ZONA
INDUSTRIAL
PUESTO
MANDO
DISTRITOS 1,
3, 4, 5, 6

36

c) Presentacin Circular: Como su nombre lo indica, se encuentran

formados por crculos concntricos, correspondiendo el central a las
autoridades mximas y, en su alrededor se encuentran otros que se
hallarn ms o menos alejados en razn de su jerarqua, ver Figura
No. 11.
Figura No. 11
Zona
Industrial
RRHH
Direccin
Prevencin
Finanzas
Aeropuerto
Direccin
Operaciones
Direccin
General
Puesto
de Mando
Divisin
Administ.
Financiera
Taller
Divisin
Escuela
Distritos

Servicios
Generales
37

6.7.4
Normas para el diseo de organigramas
Para efectos de uniformidad de criterios en el diseo y presentacin de la

estructura orgnica de una institucin de la administracin pblica, en este
caso se utilizaran organigramas verticales, para ello a continuacin se
precisarn algunos criterios de orden general.
En los organigramas, las Unidades Administrativas de la Institucin
y sus interrelaciones deben aparecer perfectamente definidos,
destacando sus niveles jerrquicos y mostrando las relaciones de
dependencia entre ellos.
La ubicacin de las figuras del organigrama deber realizarse
respetando los niveles de jerarqua.
Como regla general para su diseo, se utilizar la Normativa de
Direccin de Funcin Pblica del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico (Anexo No. 2).
6.8
Naturaleza y Tipos de Organizacin
Numerosos autores de libros especializados identifican la necesidad de definir la

naturaleza y contenido de las funciones organizacionales.
a) Organizacin Formal
Se entiende como la estructura intencional de funciones en una empresa
formalmente organizada.
b) Organizacin Informal
Son por lo general patrones de conducta y relaciones humanas que
coexisten con la estructura formal de la organizacin, o se encuentran fuera
de ella. Se trata de una red de relaciones personales y sociales que la
organizacin formal no establece ni requiere, sino que se producen
espontneamente cuando las personas se relacionan entre s. No se refleja
en ningn manual o instrumento administrativo.
A continuacin grfica de organizacin formal e informal (Figura No. 12)

38

Figura No. 12
DIRECCION
SUPERIOR MTI
Organizacion informal
Asiduos al caf y cigarro
DIVISION
GENERAL DE
PLANIFICACION
DIRECCION
GENERAL DE
AERONAUTICA CIVIL
Organizacion formal
ASESORIA
LEGAL
RELACIONES
PUBLICAS
AUDITORIA
DESARROLLO
INSTITUCIONAL
DIV. GRAL. DE
CONTROL TEC.
Y AMBIENTAL
DIRECCION
GENERAL DE
VIALIDAD
NIVEL SUPERIOR
NIVEL ASESORIA Y
APOYO
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
DIR. GRAL. DE
TRANSPORTE
TERRESTRE
DIR. GRAL.
TRANSPORTE
ACUATICO
DIR. GRAL. DE
NORMAS DE CONST.
Y DESARR. URBANO
DIRECCION DE
NORMAS DE
VUELO
DIR.CONSTRUCCION DE
CARRETERAS
TRANSPORTE
DIR. LEGISLACION Y REGISTRO MARITIMO
DIRECCION
DESARROLLO
TECNOLOGICO
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
AEROPUERTOS
DIRECCION
DIRECCION DE
SEGURIDAD DE
TRANSPORTE
DIR. PUERTOS
Y DESARROLLO
NAVIERO

VIVIENDA
DIRECCION DE
AERO
NAVEGACION
DIR. SISTEMA
INTEGRAL DE
CARRETERAS
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
TRANSPORTE
DIRECCION DE
SEGURIDAD
MARITIMA
DIRECCION DE
INGENIERIA
Grupo de Ping Pong
NIVEL SUSTANTIVO:
DIRECCION GENERAL
NIVEL SUSTANTIVO:
DIRECCION ESPECIFICA
DIRECCION DE
CONSTRUCCION
Equipo de Soft Ball
Aun cuando no es posible presentar en este documento los cientos de

estructuras de organizacionales formales utilizadas en la actualidad, se puede
lograr una comprensin bsica examinando algunos tipos puros de
organizacin: funcionales, geogrfica, clientes, productos, procesos y
organizaciones de proyecto.
6.8.1
Organizaciones Funcionales
Una institucin que est organizada funcionalmente, est separada por

Divisiones o Direcciones mayores sobre la base de funciones, produccin de
bienes o servicio, promocin y finanzas.
La mayora las instituciones usan este tipo de estructura por que: 1) las
funciones representan reas naturales de especializacin en las que las
personas estn entrenadas y especializadas; 2) variedad de servicios,

39

productos, procesos, clientes, etc., pueden complicar otras estructuras, en

tanto en una estructura funcional tiende a homogeneizar estas diferencias; 3)
ya que las organizaciones funcionales o departamental son tradicionales, en la
actualidad muchas instituciones usan este tipo de organizacin por que la
mayora de las otras Instituciones la estn usando.
Figura No. 13
DIRECCION
SUPERIOR MTI
DIVISION
GENERAL DE
PLANIFICACION
DIRECCION
GENERAL DE
AERONAUTICA CIVIL
ASESORIA
LEGAL
RELACIONES
PUBLICAS
AUDITORIA
DESARROLLO
INSTITUCIONAL
DIV. GRAL. DE
CONTROL TEC.
Y AMBIENTAL
DIRECCION
GENERAL DE
VIALIDAD
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
DIR. GRAL. DE
TRANSPORTE
TERRESTRE
DIR. GRAL.
TRANSPORTE
ACUATICO
DIR. GRAL. DE
NORMAS DE CONST.
Y DESARR. URBANO
DIRECCION DE
NORMAS DE
VUELO
DIR.CONSTRUCCION DE
CARRETERAS
TRANSPORTE
DIR. LEGISLACION Y REGISTRO MARIT IMO
DIRECCION
DESARROLLO
TECNOLOGICO
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
AEROPUERTOS
DIRECCION
DIRECCION DE
SEGURIDAD DE
TRANSPORTE
DIR. PUERTOS
Y DESARROLLO
NAVIERO

VIVIENDA
DIRECCION DE
AERO
NAVEGACION
DIR. SISTEMA
INTEGRAL DE
CARRETERAS
DIRECCION DE
INGENIERIA DE
TRANSPORTE
DIRECCION DE
SEGURIDAD
MARIT IMA
DIRECCION DE
INGENIERIA
DIRECCION DE
CONSTRUCCION
Como ejemplo de una organizacin funcional se ilustra en la Figura No. 13, la

organizacin del Ministerio de Transporte e Infraestructura presentado a la
Direccin de Funcin Pblica, del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
(MHCP) para el periodo presupuestario del ao 2001.
VENTAJAS
Es el reflejo lgico de las funciones
40

Se mantiene el poder y prestigio de las funciones principales

Se sigue el principio de especializacin ocupacional
Se simplifica la capacitacin
Se cuenta con medios para un riguroso control desde la cima.
DESVENTAJAS
Se resta nfasis a los objetivos generales de la institucin

El punto de vista del personal clave se sobre especializa y estrecha
Se reduce la coordinacin entre funciones
La responsabilidad de las utilidades se concentra exclusivamente en la cima
Lenta adaptacin a nuevas condiciones
Se limita el desarrollo de directores generales.
6.8.2
Organizaciones Geogrficas
La mayora de instituciones del Estado realizan actividades en la mayor parte

del territorio nacional, debido a que una gran demanda de sus servicios y
regulaciones las reciben en el interior del pas, en consecuencia, encuentran
que sus operaciones se adaptan mejor a grandes divisiones o direcciones
organizacionales basadas en zonas geogrficas del pas (o red territorial),
desconcentrando as las operaciones de su que hacer diario, hacia sus
delegaciones territoriales y concentrando sus funciones normativas, y de
consolidacin de informacin en sus oficinas en Managua o tambin llamado
nivel central. Ejm: Enitel, Enacal, MARENA y MINSA, MAGFOR, etc..
Existen importantes ventajas en este tipo de organizacin, toda vez que
existan importantes ejecutivos delegados en distintas reas, conocen las
condiciones locales, participan de actividades civiles locales y pueden atender
rpidamente a los clientes de la zona.
Como ejemplo se ilustra en la Figura No. 14, la organizacin geogrfica del
MARENA.

41

Figura No. 14
DIRECCION
SUPERIOR DE
MARENA
ASESORIA
LEGAL
CONCEJO
TECNICO
AUDITORIA
INTERNA
DIVULGACION
Y PRENSA
Apoyo
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
DIR. GRAL. DE
BIODIVERSIDAD Y
USO SOSTENIBLE
DE LOS RRNN
DIV.GRAL. DE
PLANIFICACION
DIRECCION
GENERAL DE
AREAS
PROTEGIDAS
DIRECCION
GENERAL. DE
CALIDAD
AMBIENTAL
Sustantivo
DIVISION GRAL DE
COORD. TERRIT ORIAL Y OPERAC.
CENTRALES
Territorial
DELEGADO
No. 1
ADMINISTRATIVO
FINANCIERO
DELEGADO
No. 2
BIODIVERSIDAD Y USO
SOST. RRNN

DELEGADO
No. 3
AREAS
PROTEGIDAS
DELEGADO
No. n
CALIDAD
AMBIENTAL
42

VENTAJAS
Se delega autoridad a niveles inferiores

Se hace nfasis en demandas y problemas locales
Se mejora la coordinacin en una regin
Se aprovechan las economas de las operaciones locales
Mejor comunicacin directa con los intereses locales
Mejora la imagen institucional
Proporciona un campo de capacitacin medible para los directores y
delegados.
DESVENTAJAS
Se requiere ms personas con capacidad de gerencial
Se dificulta el mantenimiento de servicios centrales econmicos y
puede requerirse de servicios como personal y suministro de ciertos
insumos a nivel nacional.
Se complica en control por parte de la alta direccin.

43

6.8.3
Organizaciones por Clientes
Las compaas orientadas hacia las ventas suelen usar las organizaciones
por clientes. Un modelo tpico incluye las grandes divisiones basadas en
clientes al menudeo, al mayoreo e institucionales. En algunas empresas
usan dos divisiones: ventas al consumidor y ventas a la industria. Es raro
encontrar este tipo de organizacin como base en un sistema de produccin.
No obstante se puede mencionar como ejemplo la recoleccin de impuestos,
tanto de la Direccin General de Ingresos (DGI), como de la Alcalda de
Managua, las cuales tiene en su organizacin diferenciado GRANDES
CONTRIBUYENTES y el contribuyente comn.
Una de las razones para usar la organizacin por clientes es la conviccin de
que si las principales reas estn basadas en los clientes, se logra una mejor
calidad en el servicio.
VENTAJAS
Se alimenta la concentracin de las necesidades de los clientes
Se hace sentir a los clientes que cuentan con una institucin comprensiva
Se desarrolla la pericia en el rea de clientes, las necesidades de stos
sern adecuadas y rpidamente servidas. Otra razn es que el personal
desarrollar un conocimiento especializado de sus necesidades
DESVENTAJAS
Puede dificultarse la coordinacin de operaciones entre demandas
contrapuestas de los clientes
Se requiere de administradores y equipo de soporte expertos en
problemas de los clientes
No siempre es posible definir claramente los grupos de clientes.
6.8.4
Organizaciones por Producto o Servicio
Una Institucin puede elegir dividir su organizacin sobre la base de los

artculos principales que produce o servicios que brinda. Ejm. Los servicios
mdicos especializados que brinda el MINSA, los cuales fcilmente se
pueden identificar separadamente por especialidad. El Hospital Berta
44

Caldern, especializado en atencin a las mujeres, Hospital Lennn Fonseca,

especializado en traumatologa, por citar algunos, e incluso, existen a lo
interno divisiones de servicios especiales.
Otro ejemplo es la Intendencia de la Propiedad, del MHCP, la cual cuenta con
una organizacin por producto o servicio: Oficina de Ordenamiento Territorial
(OOT), Oficina de Titulacin Urbana (OTU), Oficina de Cuantificacin e
Indemnizacin (OCI) y la Oficina de Titulacin Rural (OTR), para atender el
problema de la propiedad, revisando y ordenando los ttulos de propiedad
urbanos y rurales, as como la cuantificacin e indemnizacin de los mismos.
VENTAJAS
Se concentran atencin y esfuerzos en lneas de bienes o servicios
Se facilita el uso de capital, instalaciones, habilidades y conocimientos
especializados
Permite el crecimiento y diversidad de bienes y servicios
Se mejora la coordinacin de actividades funcionales
La responsabilidad de mayor peso especfico recae en el nivel intermedio
Proporciona un campo de capacitacin medidle para directores.
DESVENTAJAS
Se requiere de ms personas con habilidades gerenciales
Se dificulta el mantenimiento de servicios centrales econmicos
Se acenta el problema del control por parte de la Direccin Superior.
6.8.5
Organizaciones por Procesos
En una situacin tpica, se establecen departamentos por separado sobre la

base del proceso implicado. Tanto las maquinas como los trabajadores
especializados en determinados procesos deben colocarse juntos en la
organizacin por procesos, lo cual elimina la divisin orgnica entre ellos.
La razn ms importante para adoptar este tipo de departamentalizacin la
constituyen los costos y dems aspectos econmicos, seguidamente por la
demanda de especializacin.

45

El ejemplo tpico de organizacin por proceso lo constituyen las divisiones

de procesamiento electrnico de datos, donde se asignan recursos a un
determinado proceso, como ejemplo se puede mencionar al MHCP y el
SIGFA con sus diferentes mdulos; Contabilidad, Tesorera con la emisin de
cheques y la Caja Unica, el proceso presupuestario en sus diferentes etapas
(formulacin, ejecucin, evaluacin y seguimiento) y el sistema de nmina,
en cada uno de ellos existen tcnicos y analistas a cargo, con sus
respectivos recursos.
VENTAJAS
Se obtiene ventaja econmica

Se usa tecnologa especializada
Se utilizan habilidades especiales
Se simplifica la capacitacin
DESVENTAJAS
Se dificulta la coordinacin de departamentos
La responsabilidad de las utilidades recae en la cima
Modelo inconveniente para el desarrollo de capacidad gerencial.
6.8.6
Organizaciones de Proyectos
Una organizacin tpica de este tipo comprende una orientacin hacia la

terminacin de proyectos especficos. Por lo general, la organizacin est
estructurada para facilitar la planeacin y diseo del proyecto, la terminacin
de la tarea asignada y la terminacin del proyecto.
Cuando una institucin est interesada en ejecutar un proyecto con fondos
especiales, se asignar a este proyecto un grupo de personas que se
organizan alrededor de este proyecto particular. En las primeras etapas del
proyecto, los tcnicos en diseo y planificacin forman parte de la
organizacin del proyecto, posteriormente, los ejecutores se encargan de
desarrollar y ejecutar el proyecto. Una vez que el proyecto ha sido finalizado,
la institucin se orienta a otros proyectos. Adems que al ejecutar varios
proyectos a la vez, la organizacin por proyecto en su estado ms puro
asignar recursos especiales a cada uno y la responsabilidad del proyecto a
un gerente, tal como se presenta en la Figura No. 15.

46

Director de
Proyectos
Figura No. 15
Gerente
Proyecto A
6.8.7
Gerente
Proyecto B
Gerente
Proyecto C
Gerente
Proyecto D
Dir. Admitivo.
Financiero.
Dir. Admitivo.
Financiero.
Director de
Tcnico
Director de
Tcnico
Director de
Promocin
Director de
Promocin
Organizaciones Matriciales
La organizacin matricial o de rejilla, tambin conocida como administracin

de proyectos o productos, es uno ms de los tipos de organizacin, sin
embargo, la administracin de proyectos no necesariamente implica por s
misma una rejilla o matriz.
La esencia de la organizacin matricial es normalmente la combinacin de
los tipos funcional y de proyectos, o funcional y geogrfico o de productos, tal
como se advierte en la figura No. 16, en la que aparece como ejemplo una
organizacin matricial aplicada a MARENA y sus delegados, igualmente
pueden ser a proyectos.
Tal como se observa, la organizacin de tipo matricial, a pesar de no
identificarla como tal, es uno de los tipos de organizacin mayor utilizado por
las instituciones del Estado con red territorial, donde se mantienen polticas
de desconcentracin de operaciones y delegacin de autoridad,
centralizando la normacin en las reas sustantivas del nivel central.
Este tipo de organizacin permite trabajar optimizando recursos con el
principio bsico de delegacin a cierto tipo de decisiones tcnicamente
normadas por las reas sustantivas o normativas de las instituciones,
permitiendo cumplir con los objetivos institucionales; adems, identifica la
47

corresponsabilidad de los niveles normativos y operativos; las direcciones

generales o reas sustantivas de las oficinas centrales como el nivel
normador y, las delegaciones, territoriales, SILAIS, o cualquier nombre que le
asigna cada institucin, como el nivel operador. Es importante aclarar que en
ambos casos se mantienen a lo interno la organizacin funcional.
Figura No. 16
DIRECCION
SUPERIOR DE
MARENA
ASESORIA
LEGAL
CONCEJO
TECNICO
AUDITORIA
INTERNA
DIVULGACION
Y PRENSA
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
DIVISION GRAL DE
COORD. TERRITORIAL Y OPERAC.
CENTRALES
DIR. GRAL. DE
BIODIVERSIDAD Y
USO SOSTENIBLE
DE LOS RRNN
DIV.GRAL. DE
PLANIFICACION
DIRECCION
GENERAL DE
AREAS
PROTEGIDAS
DIRECCION
GENERAL. DE
CALIDAD
AMBIENTAL
AREAS DE
APOYO
DELEGADO
No. 1
DELEGADO
No. 2
DELEGADO
No. 3
DELEGADO
No. n
Adicionalmente, es importante aclarar que en la practica, las intersecciones

entre las autoridades normativas y operativas o delegaciones territoriales
(representada por los crculos), generan doble subordinacin, no obstante, la
autoridad territorial o delegado es quien define sus prioridades y plan de
accin, conforme sus objetivos y metas especficas.
VENTAJAS
Se orienta a resultados finales

Se mantiene la identificacin profesional

48

Se precisa la responsabilidad de logros por producto o servicio.
DESVENTAJA
Se dan conflictos en la autoridad organizacional

Posibilidad de fragmentacin de mando
Se requiere de administradores con habilidad en relaciones humanas.
La administracin matricial puede ser ms efectiva si se siguen las siguientes

sugerencias:
1. Definir los objetivos del proyecto o tarea
2. Precisar las funciones, autoridad y responsabilidades de administradores,
delegados, directores y miembros del equipo.
3. Tomar las medidas necesarias para que la influencia se base en
conocimiento e informacin y no estrictamente en el rango.
4. Equilibrar el poder de los administradores o directores funcionales y de
los de proyectos o delegados.
5. Seleccionar para el proyecto o delegado un administrador experimentado
capaz de ejercer liderazgo.
6. Promover el desarrollo tanto de la organizacin como del equipo.
7. Establecer controles de costos, tiempos y calidad apropiada que sealen
oportunamente el incumplimiento de normas.
8. Compensar con justicia a los administradores de proyectos o delegados y
a los miembros de los equipos.
6.8.8
Organizaciones Hbridas
El uso de los tipos puros es efectivo en el anlisis y reorganizacin de las

organizaciones existentes y en la construccin de nuevas organizaciones. Es
muy comn encontrarse instituciones del Estado con organizaciones
hbridas, principalmente si ya han sido objeto de una reorganizacin o con
organizaciones nuevas, donde se identifican diferentes tipos de
organizaciones predominando la organizacin funcional, con segmentos de
diversos tipos.

49

Las organizaciones hbridas ms representativas son aquellas en las cuales,

a pesar de existir diferentes tipos de organizacin, su configuracin
representa un desorden al contar con un nivel normativo en sus reas
sustantivas extremadamente grande (con asignacin de grandes recursos) y
ejecutando una cantidad importante de operaciones que deberan
corresponder a un nivel operativo a cargo de delegaciones u oficinas
territoriales encargadas de las operaciones, generalmente con escasos
recursos.
Lo anterior representa inconsistencias de juez y parte con la emisin de las
normas y su aplicacin, lo que repercute en la necesidad de mantener
organizaciones hbridas, con diferentes tipos de organizacin: funcional, por
procesos, por clientes, geogrfica y matricial entre otras, haciendo una
imperante necesidad (an mayor que en los otros tipos de organizaciones)
de una bsqueda permanente de mejoras continuas.
6.9
Funciones
Son las capacidades de accin o accin de una organizacin o de una parte de

ella, para mayores detalles a continuacin se presentan varios tipos de funciones
y sus definiciones.
6.9.1
Funcin
Una funcin es un conjunto de actividades relacionadas entre s, necesarias

para lograr los objetivos de una institucin y de cuya ejecucin es
responsable un rgano administrativo.
Las funciones debern mantener las siguientes caractersticas:
1. Deben empezar con un verbo conjugado en tiempo infinitivo.
2. Sern redactadas en forma positiva.
3. No conllevan elementos polticos.
6.9.2
Funcin Genrica
Son aquellas actividades que estn presente en todas las unidades

administrativas o cargos de un nivel determinado de la institucin.
Ejemplo: Seguimiento a la ejecucin del presupuesto asignado.
50

6.9.3
Funcin Pblica
Son actividades a cargo de rganos administrativos de una institucin e

inherentes al ejercicio del Estado.
Es la actuacin de una persona que realiza tareas al servicio del Estado y por
cuenta de l.
6.10 Objetivos, Metas y la diferencia entre ambos

Es muy comn confundir objetivos y metas; la razn es que ambos estn ligados
y no pueden concebirse unos sin los otros. Mientras los objetivos definen un fin
por alcanzar, en uno o varios periodos de planeacin, sin especificar en su
contenido fechas ni cuantificacin de resultados, las metas determinaran un fin
que deber necesariamente ser alcanzado en un perodo de planeacin
especfico, cuantificndose los resultados que se desean lograr, e incluso el
costo estimado para llegar a ellos. Ejem.
Objetivo: Ampliar la cobertura de los sistemas de agua potable a todo las
ciudades del pas.
Meta: Instalar 100,000 nuevas conexiones de agua potable en las ciudades
del norte del pas, para antes del 31 de diciembre del 2001, a un costo no
mayor de 100 millones de crdobas.
6.11
Competencia y Atributo
Competencia o Incumbencia, es la responsabilidad de un servidor pblico para

conocer y resolver una funcin especfica o el sustantivo de un atributo
determinado.
El marco de accin de un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolucin
de un asunto.

51

Atributo, es una cualidad o propiedad de un ser, en consecuencia, es cada uno

de los elementos externos o simblicos que corresponden a un cargo o dignidad.
Para facilitar la comprensin entre la competencia y atributo, se presenta a
continuacin un ejemplo, donde se observa que un atributo puede tener
diferentes competencias y diferentes funciones.
Ejemplo sobre Licencias de Taxi:
FUNCION
Verificar aspectos
legales sobre
otorgamiento del
derecho (requisitos y
disponibilidad).
Verificar estado
mecnico del vehculo.
Muestrear el
cumplimiento de los
horarios de trabajo.
Verificar que transporte
selectivo trabaje con
documentos
actualizados.
6.12
ATRIBUTO
Licencia de Taxi
COMPETENCIA
Alcaldas; Managua a
travs de la entidad
correspondiente.
Licencia de Taxi
Polica Nacional.
Licencia de Taxi
Alcaldas
Licencia de Taxi
Polica Nacional.
Niveles Jerrquicos de la Administracin Pblica
Tal como lo define la legislacin vigente, los niveles jerrquicos del Poder
Ejecutivo (instituciones centralizadas, desconcentradas y descentralizadas) se
presentan en el siguiente orden, (como ejemplo ver las Figuras 17 y 17a)
Primer nivel
Presidente de la Repblica
Vicepresidente de la Repblica
Segundo Nivel
Ministros de Estado
Secretarios de la Presidencia
Vice Ministros
Secretarios Generales

52

Tercer Nivel
Directores de Entes Descentralizados

Directores de Direcciones Generales
Directores de Entes Desconcentrados
Directores de Divisiones Generales
Delegados o reas Equivalentes (en dependencia con
el nivel de la estructura de su institucin)
Cuarto Nivel
Directores de Direcciones Especficas

Directores de Divisiones Especficas
Asesoras (en caso que su nombramiento no
especifique el rango)
Quinto Nivel
Jefe de Departamento (Areas Sustantivas)

Jefes de Oficinas (Areas de Apoyo)
Sexto Nivel
Jefes de Seccin (Areas Sustantivas)

Jefes de Unidad (Areas de Apoyo).
(En algunos casos este nivel es representado)
Otros Cargos ejecutivos y operativos

53

NIVELES JERARQUICOS DEL PODER EJECUTIVO POR CARGOS E INSTITUCIONES ACTUALMENTE

CARGOS
INSTITUCION
OBSERVACIONES
SUS REQUERIMIENTOS DE APOYO LOS
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
ATIENDE LA SECRETARIA DE LA
PRESIDENCIA CON SU ESTRUCTURA.
VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
PRESIDENCIA DE LA
VICEPRESIDENTE DE LA REPUBLICA
CON SU ESTRUCTURA SEPARADA,
REPUBLICA
SECRETARIO GENERAL Y DAF.
FUNCIONAN DOS DE ELLOS CON
SECRETARIOS DE LA PRESIDENCIA
ESTRUCTURA SEPARADAS (DAF) Y LOS
OTROS DOS CON GRUPOS DE TRABAJO.
MINISTRO
MINISTERIOS
DIRECCION SUPERIOR
VICEMINISTRO
SECRETARIO GENERAL
BAJO RECTORIA SECTORIAL DE LOS
MINISTERIOS, CON SUS PROPIAS
DIRECTORES ENTES DESCENTRALIZADOS
ENTES DESCENTRALIZADOS
DIRECCIONES SUSTANTIVAS Y DE
APOYO.
AUTONOMIA TECNICA, CON DIRECCIONES
DIRECTORES DE ENTES DESCONCENTRADOS ENTES DESCONCENTRADOS
SUSTANTIVAS
DIRECTORES GENERALES
DIRECTORES ESPECIFICOS
MINISTERIOS
AREAS SUSTANTIVAS Y DE APOYO
DEPARTAMENTOS Y OFICINAS
SECCIONES Y UNIDADES
OTROS CARGOS EJECUTIVOS Y OPERATIVOS
No obstante el cuadro anterior, donde se observan los cargos y sus rangos

dentro de cada institucin, para mayor claridad sobre las jerarquas y la lnea
de autoridad en el Poder Ejecutivo, a continuacin se presenta la siguiente
grafica con la cadena de mando y los niveles jerrquicos del Poder Ejecutivo,
incluyendo instituciones descentralizadas, para aquellos casos donde su ley
orgnica no especifique lo contrario.
En la grafica se observan en la columna de la izquierda los cargos y en

la derecha las instituciones, los niveles jerrquicos internos y su relacin
con los niveles de las otras instituciones del Poder Ejecutivo, as mismo,
la cadena de mando o lnea de autoridad del Poder Ejecutivo, desde el
Sr. Presidente hasta el nivel de cargo en la Presidencia, en los
Ministerios, entes desconcentrados y descentralizados.
Adems, se observa que no existe lnea entre el Presidente y el Vice
Presidente, esto se debe a que ambos son electos por el sufragio y no
existe dependencia directa del Vicepresidente, quien solamente
atender lo que el Presidente le delegue.

54

Figura No. 17
6.12.1
Definiciones de reas Funcionales en el Estado.
A continuacin se presentan las definiciones de las reas funcionales para

las instituciones centralizadas, desconcentradas del Estado en orden
jerrquico inmediatamente despus de la direccin superior, para las
instituciones descentralizadas se regir conforme la cadena de mando y
estructura funcional del poder ejecutivo a menos que su respectiva ley
orgnica especifique lo contrario.
La Direccin General como normativo de carcter sustantivo y las
Divisiones como de apoyo, hacia lo interno de cada institucin. Son
instancias dentro de la estructura oficial del Estado en cada una de sus

55

instituciones, las cuales tienen el mismo rango jerrquico con funciones

diferentes.
En tal sentido, las direcciones generales obedecen al que hacer de la
institucin dado por mandato legal y no pueden ser creadas a
discrecionalidad por las autoridades internas de cada institucin.
Para mayor ilustracin se presentan las definiciones de la legislacin
actual.
PRESIDENCIA
DE LA REP.
SEGUNDO
NIVEL
DIRECCION
SUPERIOR DE
MARENA
ASESORIA
LEGAL
CONCEJO
TECNICO
AUDITORIA
INTERNA
DIVULGACION
Y PRENSA
DIV. GRAL.
ADMTIVA.
FINANCIERA
TERCER
NIVEL
CUARTO
NIVEL
DIR. GRAL. DE
BIODIVERSIDAD Y
USO SOSTENIBLE
DE LOS RRNN
DIRECCION
GENERAL DE
AREAS
PROTEGIDAS
DIRECCION
GENERAL. DE
CALIDAD
AMBIENTAL
DIVISION GRAL DE
COORD. TERRITORIAL Y OPERAC.
CENTRALES
DIR. USO
SOSTENIBLE
DE LOS RRNN
DIR. FLORA Y
FAUNA
SILVESTRE
QUINTO
NIVEL
DIV.GRAL. DE
PLANIFICACION
DELEGADO
No. 1
ADMINISTRATIVO
FINANCIERO

ESTRUCTURA
TERRITORIAL
DELEGADO
No. 2
BIODIVERSIDAD Y USO
SOST. RRNN
AREAS SUSTANTIVAS
TERCER
NIVEL:
DIRECTORES
AREAS DE
APOYO
Figura No. 17a
AREAS DE APOYO
PRIMER NIVEL
DELEGADO
No. n
AREAS
PROTEGIDAS
CALIDAD
AMBIENTAL
56

1.
rea de Apoyo: Unidades Productivas Indirectas
1.1
En este espacio organizacional se agrupan las estructuras que

exclusivamente su gestin, es brindar acciones de apoyo indirecto y
de asesora a la gestin Institucional para la consecucin de sus
objetivos y resultados.
En estas unidades se concentran las acciones de coordinacin y
ejecucin, de los sistemas horizontales de gestin Ej: Administracin,
finanzas, Investigacin, Informtica, Administracin de Recursos
Humanos, Planificacin, Abastecimiento, Relaciones Pblicas,
Auditora, Asesoras y otros.
En el organigrama se ubican en el plano inmediato debajo de la
Direccin Superior, lo que no significa que tengan mayor importancia
y mando jerrquico sobre el resto de la organizacin.
Sus acciones no trascienden a otras Instituciones sino que son
meramente de carcter Institucional (a lo interno).
1.2
1.3
1.4
Estas reas como ya se ha mencionado, son de soporte del que

hacer de la institucin, sus clientes son primordialmente de tipo
interno, para efectos del presente estudio quedarn excluidos las
reas relacionadas con las competencias del SIGFA.
2.
rea Sustantiva: Unidades Productivas Directas
2.1
En este espacio organizacional se agrupan las unidades que

representan y ejecutan las funciones principales y son la razn de ser
de la Institucin, en correspondencia a su misin y objetivos,
sustentadas en su Ley Creadora que es la base legal que la soporta.
Son unidades ejecutoras y prestadoras de los servicios finales de la
gestin global de la Institucin.
Las unidades sustantivas de mayor nivel dependen jerrquicamente
de la Direccin Superior de la Institucin.
En el organigrama se ubican en el plano inmediato debajo del rea de
apoyo, lo que no significa que tengan una menor importancia o que
dependan jerrquicamente de las estructuras de apoyo.
2.2
2.3
2.4

57

Estas reas son las que atienden a clientes externos y garantizan la

ejecucin de las funciones que justifican la razn de existir de cada
Ministerio.
6.12.2
Definiciones de Niveles de Organizacin.
Existen diferentes niveles en las Instituciones del Estado y tal como se ha

mencionado, son diferenciadas por la naturaleza de sus funciones en apoyo,
sustantivos y estructuras territoriales, con sus respectivas subdivisiones tal
como se presentan a continuacin:
Tal como se estableci en la definicin de las reas funcionales, para las
instituciones descentralizadas sus niveles de la organizacin se regirn
conforme lo establecido en ste punto, a menos que su ley orgnica
especifique lo contrario.
1.
rea de Apoyo
1.1
Divisin General:
1.1.1 Es el mximo nivel de organizacin en esta rea.
1.1.2 Solamente puede existir en las estructuras de los Ministerios de
Estado.
1.1.3 Que involucre acciones de responsabilidad a nivel de toda la
Institucin o que mantenga una expresin territorial (Instituciones
organizadas por departamento).
1.1.4 Estas unidades involucran servicios diversificados, debe mantener
como mnimo dos unidades dependientes (Divisin) con acciones
especficas para cada una que pueden ser complementarias o afines.
1.1.5 Estas unidades son equivalentes en orden jerrquico a las
Direcciones Generales de las reas sustantivas.
1.2
Divisin (Especfica)
1.2.1 Es una estructura que concentra acciones especficas en reas de
apoyo, pero integradas a una actividad ms amplia (Divisin General).
1.2.2 Es una desagregacin de la Divisin General, pudiendo depender
tambin de una Direccin General o de la Direccin Superior de la
Institucin.
1.2.3 Debera mantener como mnimo dos unidades dependientes
(Oficinas) con acciones especficas de apoyo para cada una, pero
integradas a un servicio general.
1.2.4 Estas unidades administrativas, son equivalentes a una Direccin
Especfica de las reas sustantivas.
58

2.
rea Sustantiva
2.1
Direccin General:
2.1.1 Involucra acciones de carcter Nacional con servicios diversificados
en reas especficas.
2.1.2 Es el mximo nivel de Organizacin en esta rea.
2.1.3 Solamente podrn tener este nivel de Organizacin los Ministerios de
Estado.
2.1.4 Representan el nivel de decisiones y acciones de confianza en la
Institucin.
2.1.5 Que involucre acciones de carcter normativo o bien de un servicio diversificado en reas especficas.
2.1.6. Que tenga una expresin territorial a nivel Nacional.
2.1.7 Debe de tener como mnimo dos unidades administrativas
dependientes (Direcciones) con acciones especficas para cada una
que pueden ser complementarias o terminales.
2.2
Direccin (Especfica):
2.2.1 Es una estructura que concentra acciones de carcter especfico (un
solo tipo de servicio).
2.2.2 Es una desagregacin de la Direccin General, pudiendo depender
tambin de la Direccin Superior.
2.2.3 Debera de tener como mnimo dos unidades administrativas
dependientes (Departamentos) con acciones especficas para cada
una, pero integradas a un servicio ms general.
3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
Estructuras Territoriales
Constituyen estructuras con una cobertura territorial especfica dentro
de una Institucin (Departamental y Municipal), en el caso del
Ministerio de Relaciones Exteriores, fuera del territorio nacional.
Pueden corresponder a la representatividad integral de una Institucin
o parte de la misma.
Generalmente ejecutan acciones de carcter sustantivo, ejecutoras y
prestadoras de servicios de la gestin de la Institucin.
Su nivel de jerarqua est en dependencia con el nivel de la estructura
central a la que estn integrados y de las cuales dependen.
Dependiendo de su complejidad administrativa y financiera, pueden
contener una estructura de apoyo en los sistemas horizontales.
A continuacin se presentan las reas funcionales y los niveles de

organizacin:

59

DIRECCION SUPERIOR
AREAS DE APOYO
AREAS SUSTANTIVAS
Divisin General
Direccin General
Divisin
Direccin
Oficina
Departamento
Unidad
Seccin
ESTRUCTURAS TERRITORIALES
6.12.3 Estructuras Comunes en los Ministerios

Tal como lo estableced el ttulo, existen ciertas estructuras homogneas en
los diferentes Ministerios, las cuales son reglamentadas por cada uno de
ellos, la Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder
Ejecutivo establece tales estructuras en el siguiente orden:
Los Ministerios, para un adecuado funcionamiento, se estructuran en:
1. Direccin Superior;
2. Organos de Asesora y Apoyo a la Direccin Superior;
3. rganos Sustantivos, conformados por Direcciones Generales y
Direcciones Especficas;
4. Organos de Apoyo a la Gestin Institucional, conformados por
Divisiones Generales y Divisiones Especficas.
Adems de lo establecido en los incisos anteriores, los Ministerios
contarn con:
a) Red Territorial o Servicio Exterior, segn el caso,
b) Organos Desconcentrados, segn el caso.

60

7.
Conceptos sobre Aspectos de Procedimientos

7.1
Proceso
Un proceso no es ms que la sucesin de pasos y decisiones que se siguen

para realizar una determinada actividad o tarea. Se puede definir un proceso
como: el conjunto de actividades secuenciales que realizan una transformacin
de una serie de insumos o inputs (material, mano de obra, capital, informacin,
etc.) en los resultados o outputs deseados (bienes y/o servicios) aadiendo
valor.
7.2
Procedimiento
Es una serie de labores concatenadas, que constituyen una sucesin

cronolgica y el modo de ejecutar un trabajo, encaminados al logro de un fin
determinado, de manera detallada y documentada.
Serie de labores concatenadas. Se dice que es una serie de labores
concatenadas, por que son una variedad de diferentes operaciones que se
enlazan entre s, para que las anteriores sirvan como base a la siguiente y as
sucesivamente hasta llegar al resultado deseado.
Sucesin cronolgica. Por que se suceden o siguen una tras otra en tiempos
subsecuentes y en orden lgico, dando respuesta a la ...cundo?
Manera de ejecutar un trabajo. Por que nos indican el cmo?, el quin? Y
el dnde? del trabajo.
7.3
Normas Tcnicas para los Procedimientos
La Norma Tcnica para los procedimientos, establece los requisitos generales y

tcnico especializado que deben considerarse para la produccin de un bien o
servicio a cargo del Estado, las cuales permiten medir el desempeo real y
esperado de los responsables del procedimiento.

61

Campo de aplicacin
Las normas tcnicas sern de observancia obligatoria para las personas e
instituciones que se dediquen a realizar los procedimientos operativos del Estado
sujetos de la norma.
Las normas debern ser aprobadas por el ejecutivo o aprobadas por quien as lo
establece, siempre y cuando estn publicadas debidamente en La Gaceta.
Calidad
Se entiende por calidad al conjunto de caractersticas de un elemento, que le
confieren la aptitud para satisfacer las necesidades explcitas o implcitas de un
cliente interno o externo.
7.4
Caractersticas de los Procedimientos
Completos. Consideran elementos materiales y humanos, as como el objetivo

deseado.
Coherentes. Que sus pasos sean sucesivos, complementarios y que tiendan al
mismo objetivo.
Estables. Firmeza del curso establecido, que no cambie a menudo, sino por
reestructuracin administrativa, cambios tecnolgicos, anlisis de procesos o
mediante una declaracin de emergencias del Ejecutivo y en todo caso deben
ser reportados a la instancia correspondiente del Estado y publicado en La
Gaceta, caso contrario deber seguir su curso de ley.
Flexibles. Que permitan resolver emergencias sin romper la estructura
establecida y que se restablezca el procedimiento al cesar la emergencia.
Continuidad. Tienden a perpetuarse una vez establecidas y las modificaciones
solo se agregan a las ya establecidas.
Los procedimientos se encuentran en el tercer nivel de la planificacin; es decir,
en primer plano se encuentran los objetivos; en segundo las polticas y en el
tercer plano los procedimientos, los cuales deben estar agrupados en un manual
de procedimientos.

62

En consecuencia un procedimiento se debe entender como una serie de

actividades u operaciones ligadas entre s, ejecutadas por un conjunto de
empleados ya sea dentro de una misma direccin o departamento o abarcando
varias dependencias, para obtener el resultado que se desea.
Ejemplos:
Pago de nmina
Adquisicin de mobiliario
Seleccin y contratacin de personal
Control de existencias de medicamentos
Un procedimiento se caracteriza por no ser un mtodo individual de trabajo. El
mtodo se refiere especficamente a como un empleado ejecuta una
determinada actividad en su trabajo.
Ejemplos:
La esterilizacin de instrumental mdico
La elaboracin de una Pliza
La elaboracin de un anlisis clnico
Un procedimiento se caracteriza por no ser un programa. Un programa es un
plan para ejecutar un conjunto de actividades dentro de los tiempos
programados.
Ejemplos:
La construccin de un edificio
La capacitacin del personal
La desconcentracin de delegaciones regionales
La implantacin de un procedimiento
Un procedimiento se caracteriza por no ser una actividad especfica. Una
actividad especfica es la que realiza un empleado como parte de su trabajo en
su puesto.
Ejemplos:
Hacer una visita mdica
Recibir correspondencia
Elaborar pedidos

63

7.4.1 Descripcin del Manual de Procedimientos

Los manuales de procedimientos son parte de los manuales administrativos
bsicos para toda institucin, en consecuencia, una de las estrategias para el
desarrollo de un organismo social lo constituye la documentacin de sus
sistemas en ese orden se hace evidente la necesidad de contar con un
programa de revisin constante sobre los sistemas, mtodos y procedimientos
en ejecucin operativa, que permite descubrir, evaluar y corregir desviaciones de
los planes originales.
Es asimismo importante contar dentro de la Institucin con un rea
especializada en el estudio de sistemas de produccin y procedimientos o, en su
caso, utilizar los servicios de consultora externa. De cualquier manera, es
manifiesta la necesidad de elaborar una gua sobre la actuacin individual o por
funciones, como consecuencia lgica de intentar un control adecuado dentro de
la diversidad de actividades que en la Institucin se llevan a cabo.
Es por lo anterior que se considera necesario que uno de los proyectos
inmediatos que se deben emprender en cada Institucin, es la preparacin y en
algunos casos actualizacin de los manuales de organizacin y procedimientos,
que nos permita dar a conocer o aclarar los objetivos, las polticas a seguir, las
estructuras y funciones, las tcnicas, mtodos y sistemas para el desarrollo
propio de las funciones de toda Institucin, fortaleciendo as una Administracin
Pblica ms gerencial y menos burocrtica.
Contenido del manual de procedimientos
Existen tres secciones que aparecen casi invariablemente para la confeccin de
todo manual de procedimiento. Estas son:
Texto o descripcin narrativa
Diagramas
Formas o formatos
El empleo en mayor o menor escala de cada una de las secciones
anteriores del manual, depende de la naturaleza del procedimiento de que
se trate, del lector a que se dedique o de las preferencias de quien lo
elabora. Algunos manuales dan preferencia al uso del texto sobre los
diagramas o las formas. Consideran que el lenguaje escrito permite explicar
64

mejor el procedimiento y sobre todo sealar objetivo, polticas (si las

hubiera) y responsabilidades.
Las ventajas del empleo de diagramas se sealan de la siguiente manera:
1. Los analistas de procedimientos deben desarrollar y presentar hechos, no
memoranda o larga prosa.
2. La Unidad encargada de elaborar los procedimientos, tendr la misin de
ayudar a los departamentos operadores y destacar ms los detalles que los
trminos generales, adems, que ser la nica unidad autorizada de
elaborar sus propios manuales.
3. A la direccin o divisin general y directores especficos se les dan detalles
en forma comprensiva y de referencia rpida.
4. Los procedimientos de la grfica de afluencia sirven como hojas de
operacin para los empleados, informndoles de sus deberes especficos,
as como del curso de papeles de trabajo, antes y despus que lo procesen.
5. Se disfruta del beneficio de una ilustracin. La lectura repetida de frases
hechas queda eliminada. Los encabezados de seccin de la grfica de
afluencia fijan la responsabilidad del trabajo; las lneas muestran la
secuencia del mismo y las palabras deben escogerse bien para conservar
espacio.
Por lo que hace a la inclusin de las formas en el manual, basta recordar que en
una oficina la mayor parte del material que se maneja est constituido por forma,
lo cual justifica una seccin de formas en todo manual de procedimientos, si bien
el empleo de las formas tiende a disminuir en esta poca del procesamiento de
datos integrados y computadores electrnicos.
El texto o descripcin narrativa
Redaccin y contenido del texto. Todo manual de procedimiento requiere que
las informaciones o instrucciones que contenga se expresen en palabras, en un
texto. Este describir el procedimiento, enumerando en orden cronolgico las
operaciones de que se compone, en qu consiste cada operacin y quin debe
ejecutarla, cmo debe ejecutarla, cundo, dnde y para qu debe ejecutarse.
Conviene que el texto seale quin es el responsable del procedimiento, el
objetivo que se persigue con su ejecucin y el de sus partes principales, as
como las polticas que deben aplicarse, s las hubiera, sobre todo en el caso de
las reas sustantivas. No obstante, para efecto del presente estudio y gua
tcnica, las polticas sustantivas del Estado han sido excluidas, excepto, tal

65

como se afirmo anteriormente, si y solo si, existen en la institucin y adems,

cuentan con la aprobacin de la mxima autoridad de su respectiva institucin.
La informacin o instrucciones que contenga el texto deben exponerse en una
orden lgico. Pueden empezarse por los aspectos ms generales, como el
rgano responsable del procedimiento descrito en el manual, los objetivos que
se persiguen y las polticas aplicables, para continuar con la descripcin del
procedimiento, paso a paso o lista lgica.
Los diagramas
Clasificacin de las grficas administrativas. La gran confusin que presenta la
terminologa administrativa se hace ms evidente, probablemente, en la
literatura sobre organizacin y mtodos. La confusin se manifiesta no slo
porque se usan varios trminos para un mismo contenido, sino que a veces, un
mismo trmino con dos connotaciones distintas. Es posible que esta confusin
se deba a que:
a)
b)
c)
La administracin es una disciplina reciente en proceso de formacin, y

no ha tenido tiempo de uniformar su terminologa.
La mayor parte de las veces se originaron en idiomas distintos al espaol,
y cada traductor escoge distinta palabra espaola para traducirlas.
Las voces extranjeras, generalmente tecnicismos, no tienen un
equivalente reconocido en el idioma espaol, y el traductor se ve en la
necesidad de inventarlo.
De un anlisis de diez obras editadas en espaol para conocer la forma en que

expresaron el concepto gentico diagrama, se encontraron diez expresiones
distintas: Hendrick le llama cuadro; Barmes, esquema; IACE, diagrama; De la
Llera, tabla o plano; la AID, croquis; Littlefield, hoja; Pommeroy, diagrama
esquemtico, y la mayora le llaman grfica.
En estas diez obras, para una sola clase de diagramas (diagramas de
procedimiento) se encontraron las siguientes 29 expresiones:
Nm.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Expresin
Cuadro de proceso
Diagrama esquemtico de trabajo
Grfica de afluencia
Grfica de flujo
Grfica de procedimiento
Hoja de ruta

Autor
Hendrick
Pommeroy
Pommerooy
Hendrick
Hendrick
Littlefield
66

7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Grfica de operaciones
Pommeroy
Grfica de trabajo del proceso
Pommeroy
Cuadro de curso de actividades
Littlefield
Grfica de anlisis del proceso
Pommerooy
Grfica de trabajo de las operaciones
Pommeroy
Grfica de movimiento del proceso
Pommeroy
Cuadro de flujo del proceso
Bethel
Grfica de desarrollo de las etapas de trabajo AID
Grfica arquitectnica
Pommeroy
Esquema de ruta
De la Llera
Esquema de itinerario
De la Llera
Plano de proceso
De la Llera
Diagrama de flujo
IACE
Diagrama o esquema de conjunto
Bames
Diagrama de movimiento
Terry
Cuadro o diagrama de uso
Littlefield
Diagrama o flujo del proceso
Bethel
Grfica de trabajo en relacin con la
Ubicacin del equipo.
Pommeroy
Cuadro de montaje
Bames
Diagrama esquemtico de afluencia
Pommeroy
Carta de flujo del proceso
Terry
Cuadro multicolumnar de proceso de trabajo Neumaier
Cuadro multicolumnar de proceso de afluencia Neumainer
Claro que en materia de diagrama, al problema de terminologa hay que agregar
el que surja del hecho de que varan considerablemente las necesidades de los
tcnicos en administracin para representar en forma grfica movimientos y
situaciones tan diversos, por lo que han aparecido un gran nmero de formas de
grficas y sus combinaciones, que tienden a satisfacer esta variedad de
necesidades.
Como ejemplo de la variedad de casos observados en la administracin pblica,
se presentan con frecuencia dos tipos de diagramas de flujo uno de proceso a
nivel de bloques (Ver Figura No. 18), y un Diagrama de Flujo de Operaciones o
de actividades de un procedimiento (Ver Figura No. 19 ), el cual ilustrando el
desplazamiento de las operaciones detalladamente, as como existen muchos
otros diagramas de flujo de tipo vertical detallando las operaciones o actividades
especficas, en un orden lgico y cronolgico con sus respectivos conectores.

67

Para el caso de las guas definiremos dos tipos de diagramas a utilizar, uno en
trminos generales llamado, Diagrama de Flujo del Proceso, preferiblemente
usando la forma ANSI, ilustradas ms adelante, el cual representar las
actividades con el desplazamiento del procedimiento, toda vez que se
represente la actividad que ejecuta cada una de las Unidades Administrativas
que intervienen en el orden cronolgico del mismo, de izquierda a derecha,
permitiendo visualizar las competencias de los involucrados y otro de tipo
vertical usando las plantillas de diagramacin de flujo para programacin.
FIGURA No. 18
MINISTERIO XXXXX
Diagrama de flujo en bloques del proceso actual de Compras
Clientes Internos
Oficina
Adquisiciones
Unidad de Almacn
Comit de Compras
Divisin Financiera
Proveedor
Solicitar
requerimientos
Consolidar
requerimientos
Establecer
necesidades de
compras
Consultar Almacn
Emitir y entregar
cotizaciones
Cotizar
Aprobar compra a
efectuarse (Comit
de Compras)
Efectuar clculo
Econmico
Elaborar Orden de
Compra (crdito) y/o
solicitud de cheque
(compras efectivo)
Efectuar compras
efectivo y entregar a
Almacn
Elaborar y entregar
cheque para
compras en efectivo
Recibir Orden de
compra y entregar
artculos
Recepcionar
artculos, segn
factura
Registrar Entrada
Actualizar Kardex
Recibir
requerimientos
solicitados
Elaborar registro de
entrada
Entregar soporte de
compras: facturas
Elaborar solicitud de
cheque, soportado
con orden de
compra y factura
Elaborar rendicin
de cheque o Anticipo
de Fondo (compras
en efectivo)

Elaborar y entregar
cheque a proveedor
Recibir cancelacin
de crdito
Aceptar rendicin de
cheque (Anticipo de
Fondo) de compras
en efectivo
68

FIGURA No. 19
MINISTERIO XXXXXXXXXXXX
DIAGRAMA DE OPERACIONES DEL PROCESO ACTUAL DE CHEQUES DESCENTRALIZADOS
DIVISION FINANCIERA, DIRECCION GENERAL ADMINITRATIVA FINANCIERA
No.
ACTIVIDADES
CLIENTES
INTERNOS
DIRECCION GENERAL ADMINISTRATIVA FINANCIERA

DIRECCION
GENERAL
DIVISION
FINANCIERA
OFICINA DE PRESUPUESTO
JEFE OFICINA
ANALISTA
SECRETARIA
OFICINA DE CONTABILIDAD
JEFE OFICINA
CONTADOR
UNIDAD DE CAJA
SECRETARIA JEFE OFIC. CAJERA
1 Enviar solicitud de pago, sujeto a rendicin

de Cuenta.
2 Revisar solicitud de pago (CHEQUES), sujeto a rendicin
de cuentas.
3 Revisar solicitud de pago (compras de bienes y
servicios) y consultar disponibilidad de fondo por tipo gasto
4 Revisar solicitud de pago
5 Registrar en tarjeta de control presupuestario los desembolsos por grupo y rengln.
6 Registrar en libro de control de desembolso por solicitud,
sellar, firmar y enviar solicitud a Jefe de Contablidad.
7 Revisar solicitud de pago o de elaboracin de cheque y
confirmar disponibilidad en chequera.
8 Revisar, analizar, clasificar y codificar la solicitud de pago
en base a afectacin contable
9 Elaborar en BORRADOR de orden de pago y registrar en
chequera
10 Recibir orden de pago y mecanografiar comprobante de
egreso y cheque. Remitir a Contador.
11 Revisar, firmar y entregar documento de egreso a Jefe
de Contabilidad.
12 Verificar y firmar documentacin de egresos
13 Registrar en libro control y entregar a Secretaria
de Director Financiero.
14 Revisar y firmar cheque (Firma "B")
15 Revisar y firmar cheque (Firma "A") y enviar a Caja
16 Revisar comprobante de pago y anexos.
17 Notificar telefnicamente y entregar cheque a beneficiario
18 Elaborar Informe de Ingresos y Egresos por cheques
pagados y recibidos.
19 Clasificar y agrupar las Rendiciones de cheques descentralizados por tipo de fondos.
20 Anotar en tarjeta" REGISTRO - 5" fondos recibidos y
rendidos.
21 Elaborar Conciliacin por tipo de Fondos: Operativos,
Viaticos y Bieneficios Sociales
22 Elaborar rendicin de fondos y entregar a Director Fianciero
23 Revisar y firmar documentos de rendicin de fondos de
actividades centralizadas y enviar a Oficina de Presupuesto
24 Iniciar Sub-Proceso de Rendicin y Reposicin de Fondos

69

Los smbolos de la forma ASNI a utilizar en la presentacin de los diagramas de flujo se

presentan a continuacin:
SIMBOLO
REPRESENTA
OPERACIN
Representa la realizacin de una
operacin o actividad relativa a un
procedimiento
DISPARADOR
Indica el inicio de un procedimiento;
contiene el nombre de ste o el de la
unidad administrativa donde inicio.
DECISIN O ALTERNATIVA
Indica un punto dentro del flujo en que
son posibles varios caminos o
alternativas
ARCHIVO
Representa un archivo comn y
corriente de la oficina
CONECTOR DE PAGINA
Representa una conexin o enlace con
otra hoja, en la que contina el
diagrama de flujo
TECLADO EN LINEA
Representa el uso de un dispositivo en
lnea para proporcionar informacin a
una computadora u obtener de ella
CINTA MAGNETICA
Indica cualquier tipo de cinta magntica
que se emplee en el procedimiento
DOCUMENTO
Representa cualquier tipo de
documento

70

SIMBOLO
REPRESENTA
LINEA DE COMUNICACIN
Representa la transmisin de
informacin de un lugar a otro mediante
lnea telefnica
CONECTOR
Representa una conexin o enlace de
una parte del diagrama de flujo con otra
parte lejana del mismo.
TERMINAL
Indica el inicio o terminacin del flujo
que puede ser accin o lugar; adems,
se usa para indicar una unidad
administrativa o persona que recibe o
proporciona informacin.
DIRECCION DE FLUJO O LINEA DE
ACCION
Conecta smbolos sealando el orden
en que se deben realizar las distintas
operaciones
CAPTURA DE DATOS
Representa cualquier tipo de captura
de datos que se utilice en el
procedimiento.
NOTA ACLARATORIA
No forma parte del diagrama de flujo,
se emplea para dar una explicacin
sobre operacin
PANTALLA
Representa cualquier consulta en
pantalla
BASE DE DATOS
Representa la interaccin con una base
de datos o sistema automatizado con
almacenamiento directo

71

Las formas o formatos

En una oficina, la mayor parte del material que se maneja est constituido por
formas. Por ello, siempre es conveniente incluir en el manual una seccin de
formas que contenga todas las que se emplean en el proceso que se describe.
Una explicacin detallada, con ejemplos, sobre la manera correcta de llenar las
formas es sumamente til; su inclusin en el manual facilitar al usuario el trabajo
de llenar las formas cuando deba hacerlo, sin que necesite gua del supervisor o
de otro empleado ms diestro.
7.4.2 Beneficios del Manual de Procedimientos

Tener consignado por escrito los procedimientos administrativos existentes de
una Institucin, trae aparejado una serie de beneficios. Entres los ms tangibles
y reconocidos, se tienen los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Reduccin de gastos generales.

Control de las actividades.
Mejoramiento de la eficiencia de operacin y reduccin de costos.
Sistematizacin de actividades.
Informacin de actividades.
Adiestramiento.
Gua de trabajo a ejecutar.
Revisin constante y mejoramiento de las polticas y procedimientos.
Auditora administrativa de polticas, procedimientos y controles.
Estos beneficios se obtienen en las dos fases en que se ha dividido el estudio de

los manuales de procedimientos.
Fase de elaboracin
Fase de utilizacin
Los primeros tres beneficios son tpicos de la fase de la elaboracin del manual
de procedimientos, y los restantes de la fase de utilizacin de dicho manual.
A continuacin se hace una breve descripcin de cada uno de estos beneficios:

72

7.4.2.1
Reduccin de gastos generales
En la fase de la elaboracin de un manual de procedimientos, se lleva a cabo

una revisin de las funciones, formas, registros e informes que se realizan y
procesan en cada Unidad Administrativa que interviene en el sistema que se
estudia.
Como consecuencia de lo anterior, al descubrirse un instrumento de trabajo que
no tenga relacin con alguna de las funciones autorizadas, lo ms seguro es
que se haya encontrado algo que se est haciendo sin necesidad, es decir QUE
NO AGREGA VALOR. La accin correctiva de este caso se traduce en una
reduccin de gastos generales en la realizacin del sistema.
7.4.2.2
Control de actividades
Puede suceder que la revisin a que se hizo mencin descubra, por el contrario,
una funcin que no est relacionada con algn instrumento de trabajo o que
stos sean inadecuados. En este caso, se ha encontrado algo que no se hace y
que debera hacerse, al establecerse recomendaciones que garanticen que las
actividades se realizan dentro de los lineamientos establecidos por la direccin;
se est ejerciendo, de hecho, un control de las actividades necesarias y
autorizadas en menor tiempo y a costo reducido.
7.4.2.3
Mejoramiento de la eficiencia de operacin y reduccin de

costos
Este beneficio es el corolario de los dos anteriores, ya

que aquellos
proporcionan informacin y antecedentes necesarios para que se determinen y
consignen en el manual de procedimientos, la mejor y ms efectiva forma de
realizar las actividades necesarias y autorizadas, en menor tiempo y a costo
reducido.
7.4.2.4
Sistematizacin de actividades
Este beneficio se presenta en la que se ha llamado fase de utilizacin de los

manuales de procedimientos. Para efectos de este trabajo, es conveniente que
se d un concepto de lo que se entiende por sistematizacin, con objeto de que
no se confunda con la acepcin que se le da a esta palabra en procesamiento
electrnico de datos.

73

La sistematizacin consiste en fijar un orden y establecer condiciones de

sucesin racional estrictamente definidas, a las que se someten todas las
operaciones que se originan en el funcionamiento de una Institucin.
7.4.2.5
Informacin de actividades
Puede considerarse que este beneficio es una extensin de lo anterior, ya que al

tenerse por escrito los procedimientos que se realizan en una Institucin, se
conocen en un momento dado las actividades que llevan a cabo en la misma.
7.4.2.6
Adiestramiento
Es indudable que el adiestramiento de un nuevo empleado se realiza en menor

tiempo y por lo tanto con menos costo, si la Institucin suplementa las tcnicas
de enseanza individuales con un manual de procedimientos.
7.4.2.7
Gua del trabajo a ejecutar
Este beneficio qued definido cuando se dijo que tanto el personal directivo
como el operativo necesitan a diario consultar los procedimientos que se
realizan en la Institucin.
7.4.2.8
Revisin constante
procedimientos
y mejoramiento
de las polticas y
Considerando que haya una consulta frecuente del manual y apego a su

contenido, esto estimular el estimar un mejoramiento de las operaciones,
especialmente cuando al personal de supervisin se le solicita que recomiende
un cambio en las polticas o en los procedimientos, si su experiencia indica que
las instrucciones vigentes contenidas en el manual son impracticables,
adicionalmente se le brinda la oportunidad de ser parte de su historia,
generando invaluables ndices de motivacin.
7.4.2.9
Auditora administrativa de polticas, procedimientos y controles

74

El trabajo de auditora administrativa invariablemente es ms efectivo, y se

realiza con mayor facilidad y prontitud cuando se cuenta con manuales de
procedimientos que guen a quienes se encarguen de dicho trabajo.
7.5
Metodologa de trabajo para el estudio de procedimientos
La metodologa propuesta para el estudio y anlisis de procedimientos
comprenden las siguientes etapas:
Planeacin del estudio

Investigacin de la situacin actual
Anlisis y crtica de la informacin
Diseo grfico y descriptivo de procedimientos
La breve exposicin de la metodologa que se propone, tiene por objeto

establecer una base normativa para el estudio de procedimientos.
Debe destacarse que la presente gua contiene algunos aspectos para la
identificacin, anlisis y diseos de procedimientos, as como tambin un
mnimo de criterios generales para la elaboracin, manejo y control de manuales
de procedimientos, y como tal no restringe la aplicacin inteligente y razonable
de otras tcnicas que se consideren necesarias, de acuerdo con las
circunstancias.
7.5.1 Planeacin del estudio
El primer paso en la planeacin del estudio ser definir la naturaleza del
problema en cuestin. Esto permitir fijar las bases para determinar el objetivo
del estudio y para una investigacin preliminar que proporcione elementos de
juicio para decidir la formulacin y ejecucin de un plan de trabajo que incluya el
inventario de procedimientos ya jerarquizado.
Definicin del objetivo del estudio
En conveniente en esta fase precisar con toda claridad los problemas que hayan
sido detectados, para definir correctamente el objetivo del estudio, a fin de
evitar malos entendidos que obstaculicen o dispersen el trabajo posterior. Es
recomendable que antes de iniciar el estudio, el jefe del proyecto junto con los
responsables afectados estn convencidos de la definicin del objetivo.
Formulacin del inventario de procedimientos

75

Resulta conveniente que durante el estudio preliminar en las reas

administrativas se identifiquen y tipifiquen los procedimientos que afecten los
trmites y servicios de la dependencia, con el fin de contar con una visin
integral de las labores que se realizan en las reas de estudio. Para ello, es de
gran ayuda levantar un inventario general de procedimientos de trabajo, que
incluya aquellos que se inician y terminan en la propia rea, as como se
realizan en forma parcial y proviene o son complementados en otras unidades
administrativas.
Formulacin de plan de trabajo
Una vez definidos los objetivos del estudio e identificados los procedimientos
con el usuario, el analista deber formular el plan de trabajo requerido por la
investigacin, diseo e implantacin del manual de procedimientos. Esta
documentacin, adems de servir como elemento de control para el desarrollo
del trabajo a realizar, indica a los responsables del estudio del momento en que
ste ir obteniendo los resultados que se hayan proyectado.
7.5.2 Investigacin de la situacin actual
Cubre la finalidad de obtener una visin de procedimiento tal como se desarrolla
en el momento actual. Bsicamente, sta fase incluye:
Recopilacin de la informacin
Registro y documentacin del procedimiento actual
Obtencin de la aprobacin correspondiente.
Recopilacin de la informacin
Consiste en obtener una descripcin lo ms detallada y exacta posible de la
forma como se desarrolla las operaciones que integran el procedimiento, y el
tiempo de ejecucin de la misma, tomando nota del nmero de personas
asignadas a cada operacin.
Para ello se sugiere utilizar el formato de diagrama de flujo de proceso,
empleando los siguientes smbolos:

76

CONCEPTO
SIMBOLO
Operacin
Inspeccin
Transporte o Traslado
Demoras
Archivo
Operacin e Inspeccin o Revisin
El uso de estos smbolos, se pueden identificar las diferentes tipos de

actividades, en cuanto a su cantidad, el tiempo de cada uno una de ellas, si es
posible y se puede estimar o determinar, al igual la distancia de los recorridos en
medidas de longitud que recorren los documentos o materiales. Facilitando con
ello, contestarse las siguientes preguntas para cada uno de las actividades y del
mismo proceso y procedimiento: Por que se hace?, Es realmente necesario?,
Qu se esta haciendo?, Cundo?, Donde? Quien? y Cmo? Lo hacen.

77

Procedimiento XXX
Pasos
Puesto
Unidad Administrativa
Descripcin
Observacin
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
n
Cantidad
Tpo.
Distancia
As mismo en esta etapa se debern obtener las disposiciones jurdicas y

legales que deben ser consideradas en cada procedimiento, anexndolos como
documentacin del procedimiento.
Registro y documentacin del procedimiento actual
Es importante la adopcin de un mtodo mediante el cual se registrarn los
hechos del estudio. Registrar ordenadamente la informacin recopilada de
cualquier investigacin que se realice es de exigencia general.
Una regla general, que debe tomarse en cuenta al realizar los registros, es
hacerlo con la debida claridad para que cualquier persona pueda entenderlos.
Es esencial que se obtengan copias de todos los documentos utilizados en el
procedimiento. En lo posible, se preferirn la recopilacin de copias usadas y no
en blanco.
Durante el curso de investigacin, el analista deber de auxiliarse del uso del
diagrama de bloques para el registro de las actividades. Una vez que se ha
reunido toda la informacin relativa a la forma actual de operar el procedimiento,
el analista o grupo de analista procedern a organizar y documentar todo el
material escrito, a fin de cubrir posteriormente la fase de anlisis y crtica del
mismo.

78

Como ltimo paso en el proceso de investigacin sobre la forma actual de

operar un procedimiento, el responsable del estudio presentar a sus usuarios
un documento final, con el objetivo de ultimar detalles que no hayan sido
comprendidos por el analista.
La presentacin del documento sobre la situacin actual debe ajustarse a la
siguiente estructura:
Introduccin
Objetivos del procedimiento
Diagramas del flujo de actividades
Descripcin literaria del procedimiento
Formas e instructivos
Apndices
- Hojas de operaciones
- Cuadros comparativos
- Conclusiones generales
Obtencin de la aprobacin correspondiente

Una vez documentado el procedimiento actual, se proceder a obtener la
aprobacin de los responsables de su operacin.
7.5.3 Anlisis y crtica de la informacin

Una vez concluida la fase de investigacin actual, se proceder a la realizacin
de un examen crtico a travs de los siguientes puntos:
Anlisis
Diagnstico
Anlisis
El anlisis consiste en separar las funciones esenciales, es decir,
diferenciar entre lo que se debe hacer y lo que no se hace. Es conveniente
evitar a todos aquellos interesados hacer comentarios sobre el procedimiento.
El anlisis no es un trabajo de una solo persona; cuantas ms crticas se hagan
y ms ideas se aporten, ms precisa ser la identificacin de lo no esencial.

79

El anlisis y crtica de la informacin debe realizarse desde diversos puntos de

vista:
Las operaciones que lo integran segn un orden lgico y constante?
Es lo ms sencillo y claro?
Puede mejorarse, combinarse o eliminarse las operaciones?
Es posible eliminar demoras?
Existen cuellos de botella que deben eliminarse?
Tiene la flexibilidad necesaria?
La informacin que proporciona, es la necesaria y se obtiene con oportunidad?
Permite cumplir los objetivos, con el mnimo costo posible?
Renen los requisitos de control interno?
Diagnstico
La finalidad del diagnstico resultante del anlisis y crtica del procedimiento
actual lo constituye la identificacin de las deficiencias e irregularidades del
procedimiento, deber presentarse en un solo documento que seale las causas
y sugerencias a las fallas que entorpecen el buen funcionamiento del
procedimiento.
El diagnstico es el medio que deber utilizar el analista para dar a conocer a
los afectados o usuarios del procedimiento, los resultados del anlisis y crticas
de la informacin recabada.
La etapa del diagnstico es la ms importante del estudio de procedimientos y
comprende bsicamente:
Revisin del anlisis del procedimiento actual

Un breve estado de problemas. El diagnstico de los verdaderos
problemas que se hayan encontrado.
Una lista de informacin adicional que se requiere para la fase del
diseo. El diagnstico es un resumen de sntomas y su solucin.
El trabajo del o la analista en sta etapa debe proporcionar soluciones efectivas

a los problemas detectados en la fase de anlisis. El diagnstico tiene como
objetivos principales exponer a los funcionarios responsables las condiciones
perjudiciales y las prcticas inadecuadas; las deficiencias e irregularidades del
procedimiento as como las bases que fundamenten los cambios.

80

7.5.4 Diseo de procedimientos

Una vez efectuado el anlisis, el analista tiene ya un conocimiento completo de
todas las operaciones que se realicen en los procedimientos que integran el
sistema en estudio: por tanto a partir de ste momento, est en condiciones de
surgir las modificaciones que se hicieran necesarias, de acuerdo con el
resultado de dicho anlisis:
Rediseo de formas
Diseo de nuevas formas
Reportes
Registros
Creacin o supresin de archivos
Eliminacin de operaciones innecesarias
Creacin de nuevos controles
Y en fin, todo aquello que conduzca a la obtencin de los objetivos fijados con
eficiencia y eficacia.
En sta etapa, se sugiere que todas las modificaciones que le hagan al
procedimiento se discuten con el personal involucrado, a efecto de poder
justificarlas o hacer las correcciones que resulten pertinentes.
Representacin del procedimiento
Una vez analizada la informacin del o de los procedimientos, es posible
proceder a graficarlos o redactarlos.
Diagramacin para el manual de procedimientos
Lo constituye el llamado diagrama de procedimientos con forma ANSI, el cual
representa en forma grfica la secuencia en que se realizan las operaciones de
un determinado procedimiento o el recorrido de las formas o los materiales
Debido al extenso uso de los diagramas del flujo y a toda clase de adaptaciones
de stos para los fines del presente estudio se recomienda utilizar el diagrama
de flujo de bloques con desplazamiento, ya que muestra los flujos de
informacin de izquierda a derecha, con una descripcin breve de la actividad y
la Unidad Administrativa correspondiente, definiendo las competencias de cada
una, sin obviar que en la descripcin narrativa se deber especificar quien,

81

como, cuando, con que y donde se realiza la actividad. Para la diagramacin se

utilizar el siguiente formato:
mti
Direccin
Unidad
Administrativa
DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCEDIMIENTO....

Procedimiento
Unidad
Administrativa
Unidad
Administrativa
Clave de identificacin
Unidad
Administrativa
Unidad
Administrativa
Hoja
Unidad
Administrativa
Formas
ASNI
Expresin literaria del procedimiento

Se refiere a la narracin detallada del procedimiento, con el objeto de describir
cada una de las operaciones que intervienen en el procedimiento, la cual debe ser
utilizando la accin del verbo en tiempo infinitivo.
7.6
Relacin con los procedimientos

Contencioso Administrativo
de
la
Jurisdiccin
de
lo
Los procedimientos del que hacer de cada institucin, se identifican como los
procedimientos operativos los cuales obedecen una secuencia lgica y ordenada
de actividades u operaciones que transforman los insumos recibidos en un bien o
un servicio. No obstante, su resultado bien, servicio o una regulacin
administrativa (licencia X) que demande un ciudadano puede ser una respuesta
negativa o positiva que, en cualquiera de los casos es posible ocasione una
afectacin directa al ciudadano.

82

Lo anterior da origen a un procedimiento administrativo, el cual es una serie de

pasos tendientes a la ejecucin de un acto jurdico, donde concurren el o los
afectados por los resultados de la ejecucin de cualquier procedimiento operativo
del Estado y la administracin pblica, ante tribunales de lo contencioso
administrativo.
Por tanto, la relacin entre ambos procedimientos se identifica en la satisfaccin
de los clientes externos de la administracin pblica y el nivel de calidad de los
servicios que sta preste a los ciudadanos con igualdad, legalidad y equidad. Si
los procedimientos que generan bienes, servicios o regulaciones administrativas
no se ejecutan apropiadamente, el ciudadano tiene todo el derecho para iniciar
un procedimiento administrativo contra el funcionario.
Para ello, debern agotar los siguientes pasos previas a los tribunales de lo
contencioso administrativo. En primer lugar da origen a una Revisin del
procedimiento empleado para su respuesta, ante los funcionarios involucrados
con el resultado que dio origen a la insatisfaccin del cliente externo, ciudadano
o interesado.
Si en la revisin, no hay respuesta favorable, inicia una Apelacin ante la mxima
autoridad de la institucin, quien tendr un tiempo de 30 das para resolver (si
transcurrido este periodo hay silencio administrativo, se presumir que existe una
aceptacin de lo pedido a favor del interesado).
Al agotarse la va administrativa el caso ser atendido en los tribunales de lo
contencioso administrativo, conforme lo establece la Ley 350 Ley de Regulacin
de lo Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo (Anexo No. 3). Para mayor
ilustracin ver Figura No. 20.

83

RELACION DE LOS PROCEDIMIENTOS OPERATIVOS CON LOS

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; FIGURA No. 20
INSTITUCION
CIUDADANO
AREA INVOLUCRADA
PRESENTA
SOLICITUD CON
REQUISITOS OK.
MINISTRO
TRIBUNALES DE LO
CONTENCIOSO
ATIENDE SOLICITUD
REALIZAR
PROCEDIMIENTO Y
RESUELVE
C
O
N
M FO
E? R
NO
REVISA Y RESUELVE
SI
C
O
N
M FO
E? R
NO
ATIENDE APELACION
Y RESUELVE
SI
C
O
N
M FO
E? R
NO
SI
ATENDER
PROCESO
ADMINISTRATIVO
DE LO
CONTENCIOSO
FIN

84

7.7
Tramite
Cada uno de los pasos y las diligencias que hay que recorrer para concluir un
asunto o finalizar un proceso.
Paso de una actividad a otra, o de una cosa a otra.
Actividades necesarias realizadas por la ciudadana ante la Administracin
Pblica para la obtencin de un servicio o el cumplimiento de sus obligaciones
como ciudadano.
7.8
Servicio
Organizacin y personal destinado a satisfacer necesidades del pblico o de

alguna entidad oficial o privada.
7.8.1
Servicio Pblico
Se distinguir por la satisfaccin de necesidad colectiva a travs de una

organizacin abocada a otorgarlo, que puede ser el mismo Estado, o bien
est supervisada y controlada por l, mediante la aplicacin de normas de
derecho pblico.
Tambin se puede definir como: El resultado del proceso en que los
servidores pblicos orientan sus acciones a satisfacer las necesidades del
usuariocliente de la Administracin Pblica, originadas en el cumplimiento
de sus derechos y obligaciones como ciudadano.
7.8.2
Servicios Pblicos Indelegables
Es de carcter constitucional y es indelegable: Salud, Educacin, Seguridad

Social, en stos servicios tambin puede participar el sector privado. Ver
Artculo No. 105 de la Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua.

85

7.8.3
Servicios Pblicos Bsicos
Son aquellos que pueden ser prestados por terceros, bajo la supervisin,
regulacin y control del Estado. Los servicios bsicos portuarios, de energa,
acueductos y alcantarillado sanitario, telecomunicaciones y correos, etc.
7.8.4
Servicios Pblicos Especficos
Son aquellos servicios que tiene que brindar el Estado mandatado y

regulado por leyes especficas a cargo de instituciones sectoriales. Ejem.
Servicio de fumigacin para la prevencin de plagas.
7.8.5
Servicios al Pblico
Son aquellos servicios que se brindan directamente al pblico por las

instituciones del Estado, tales como la venta de planos, se regulan por las
leyes generales.
7.9
Polticas
Tienen como objeto orientar la accin, y resultan indispensables para lograr una
adecuada delegacin de autoridad, la cual es muy importante, pues la
Administracin consiste en hacer a travs de otros. Poltica es:
Una gua para decisiones administrativas.
El punto de vista de una organizacin.
Un modo de explotacin y de direccin de los diversos sectores de la
regin (accin y efecto de la administracin).
Una ley administrativa interna que rige en el seno de la organizacin.
Criterios generales que tienen por objeto orientar la accin.
7.10
Mtodo
Es una secuencia ordenada cronolgica y eficiente de actividades (trabajos a

desarrollar), que debe ejecutarse para la obtencin de un resultado especfico.

86

Un procedimiento es un conjunto concatenado de mtodos, es decir, que tienen

un significado mayor.
7.11
Sistema
Es una serie de elementos que forman una actividad, un procedimiento o un plan

de procedimientos que buscan una meta o metas comunes mediante la
manipulacin de datos, energa o materia.
Sistema de Produccin:
En trminos generales, este concepto se puede considerar como la armazn
o esqueleto de las actividades dentro de la cual puede ocurrir la creacin de
valor. En el extremo del sistema se encuentran los insumos o entradas. En el
otro estn los productos, servicios o salidas. Conectando las entradas con las
salidas existen una serie de operaciones o procesos, almacenamientos,
archivos e inspecciones o revisiones y aprobaciones.
La produccin de cualquier producto o servicio puede observarse en trminos
de un sistema de produccin.
La organizacin de este sistema que comprende insumos, la creacin de
valor a travs de los procesos de produccin y los productos que asumen la
forma de artculos o servicios, donde muchas variables y cursos alternativos
de accin, es necesario formar una buena estructura de la organizacin y
definir cuidadosamente las relaciones administrativas y de operacin para
lograr los objetivos de la institucin en una forma eficiente y efectiva. Ver
Figura No. 21.
7.12 Calidad Total

Es una filosofa que promueve un cambio cultural y mejoramiento continuo de los
procesos, mediante un enfoque estructurado para identificar y resolver
problemas a largo plazo, llevando a cabo medidas de accin con la participacin
de todos los miembros de la organizacin.

87

7.13 Ingeniera de Procesos

Es el diseo inicial de un proceso, el cual busca la combinacin de varios
trabajos en uno solo, facultando a los trabajadores a tomar cierto nivel de
decisiones, colocando las etapas del proceso para que se realicen en un orden
natural y donde tiene mayor sentido, con insumos y desempeos primordiales
para obtener resultados con calidad, costo y servicio de alto nivel a la
satisfaccin a los clientes.
Revitalizacin del sistema
PROCEDO DE TRANSFORMACION
INSUMOS
HUMANOS
Capital
Tecnologa
Otros
Insumos meta
De los interesados
demandantes
PRODUCTOS
Sistema del
proceso del
negocio
Sistema tecnolgico (Enfasis

en TI)
Sistema
humano
Sistema
administrativo
1. Bienes
2. Servicios
3. Satisfaccin
4. Integracin de
metas.
5. Otros
Sistema de manejo de informacin
Figura No. 21
Interesados o demandantes
Variables externas
Empleados
Clientes
Proveedores
Gobierno
Oportunidades
Restricciones
Logros
Limite de institucin
7.14Reingeniera de Procesos
Es la reconsideracin fundamental y el rediseo de todo un sistema empresarial:
Procesos operativos y de apoyo; Papeles y habilidades de las personas;
Estructura orgnica; Sistema gerencial y de medicin; Cultura: Valores y
Creencias. Para lograr dramticas mejoras en medidas criticas de desempeo:
costo, calidad, capital, servicio y rapidez.

88

A continuacin una tabla de transicin de la Reingeniera; Creacin de una nueva

institucin:
Transicin de la Reingeniera
CONCEPTO
PROCESOS
TRABAJO
PERSONAS
ESTRUCTURAS
PERSONAL
EJE
MEDICION
DIRECTOR
EJECUTIVO
PRIORIDAD
ENFOQUE
VALORES
DE:
A:
COMPLEJOS
ESTRECHOS
CONTROLADAS
JERARQUICAS
TRABAJADORES Y
GERENTES
FUNCION
ACTIVIDAD
SUPERVISOR
MARCADOR
FINANZAS
JEFE
PROTECTORES
SIMPLES
MULTIDIMENSIONALES
FACULTADAS
DE EQUIPO
PROFESIONALES
PROCESO
RESULTADOS
ENTRENADOR
LIDER
OPERACIONES
CIUDADANO
PRODUCTIVOS
7.15Mejoramiento Continuo
Es una filosofa organizacional que promueve persistentemente la bsqueda
sistemtica de mejores opciones para simplificar, mejorar e innovar los
procesos, productos, servicios y practicas organizacionales.
Trabajo de Valor Agregado: Un paso agrega valor si: el cliente reconoce el
valor; cambia al producto o servicio; o se hace correctamente la primera vez. Un
paso puede ser necesario si es requerido por la ley, regulaciones, contratos o
por consideraciones de salud, seguridad, ambientales o ticas.
Para
se
sin
Sin Valor
Agregado
Proceso
total
Valor Agregado

Movimiento entre
departamentos
Tiempo de espera
Clasificacin
Agrupacin
Inspeccin o revisin
Aprobacin mas de dos
niveles
Archivo
Correccin
Escribir
Elaborar
Dibujar
Analizar
Armar
Disear
Capacitar
Empaque
Otros
simplificar,
sugiere
eliminar
actividades
valor
agregado.
89

7.16ISO 9000
Por ser un concepto relativamente nuevo en la administracin pblica
nicaragense, a continuacin se presenta una breve descripcin del significado y
antecedentes de ISO, as como una definicin de la familia ISO 9000.
Que significa ISO:
El trmino ISO corresponde a las iniciales en ingls del Organismo Internacional
de Estandarizacin, (International Standard Organitation). Este organismo fue
creado a finales de los aos 40. Su sede actual est situada en la ciudad de
Ginebra, Suiza.
Hasta la fecha, existen miles de Normas ISO que son aceptadas por ms de 100
pases en todo el mundo. Por ello su carcter es internacional.
ISO 9000: La familia de normas de aseguramiento de la calidad
Entre las Normas desarrolladas por el organismo ISO, existen unas que, desde
hace aproximadamente una dcada, estn tomando cada vez ms relevancia.
Ellas son la familia de Normas ISO 9000 de Aseguramiento de Calidad.
Estas normas ISO 9000 son una serie o familias de normas sobre
Aseguramiento de Calidad, que describen los requisitos que debe cumplir el
sistema de calidad de una organizacin, en diferentes situaciones.
Los orgenes del Aseguramiento de Calidad se sitan en torno a la segunda
mitad de la dcada de los sesenta. Desde aquellas fechas, numerosas empresas
iniciaron programas de actuacin que podran enmarcarse dentro de una

90

nueva filosofa. Sin embargo, han tenido que transcurrir casi dos dcadas para
que se acuase el trmino QUALITY ASSURANCE. Al traducirlo al castellano,
hacia la mitad de la dcada de los ochenta, dicho trmino sufri algunos
reveses, aceptndose por ultimo su traduccin literal, es decir:
ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Para profundizar en este concepto conviene revisar, en primer lugar, la definicin
de ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD, de acuerdo con lo establecido en la
Norma ISO 8402:
Conjunto de acciones planificadas y sistemticas que son necesarias para
proporcionar la confianza adecuada de un producto o servicio satisfar los
requisitos dados sobre la calidad
Conviene analizar con ms detalles algunos aspectos contenidos en esta
definicin de aseguramiento de la calidad:
Conjunto de acciones planificadas... Es decir, que estn definidas de acuerdo a
un Plan, previamente aceptado. Cuidado con las improvisaciones!
...y sistemticas... Se refiere aqu a la existencia de un sistema o mtodo de
actuacin predefinido y, por supuesto, documentado.
...Necesarias para proporcionar confianza... No es vlida la aplicacin de
cualquier tipo de accin. Es necesario que con su aplicacin se puedan asegurar
los resultados. Esto es lo que aparece a continuacin.
...el producto o servicio satisfar los requisitos...
En consecuencia, resulta de vital importancia esforzarse por disear un
adecuado sistema, y dotarlo de los recursos y medios necesarios para asegurar
la confianza de que con l se satisfacen los requisitos y exigencias en materia de
CALIDAD. En definitiva en esto consiste el ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD.
A partir de los orgenes citados anteriormente, diversos sectores empresariales
desarrollaron Normas que establecan pautas de actuacin en materia de
Aseguramiento de la Calidad. Este ha sido el caso de la industria Militar,
Aeronutica, Elctrica, o del Automvil. Todos ellos desarrollaron Normas
Propias, algunas de las cuales an se estn aplicando actualmente.
Esta diversidad de normas existentes solucionaba algunos problemas puntuales,
pero en general acarreaba excesiva burocracia, sobre todo cuando una

91

determinada organizacin deba cumplir con varias de estas normas en

simultneo. Si bien, en algunos contados casos la aplicacin de estas normas
contribua a asegurar la calidad, en la gran mayora su aplicacin solo servia
para aumentar el papeleo, duplicar acciones, desmotivar al personal,..., en
definitiva, para incrementar los costos.
Por estas razones, en los ltimos aos han ido apareciendo claras tendencias de
unificacin, basadas en la imperiosa necesidad que tienen las organizaciones de
simplificar y abaratar los procesos, evitando todo tipo de duplicaciones.
Los distintos sectores empresariales, primero los industriales y ms tarde los
servicios. Comenzaron a prestar especial atencin a est familia de normas
sobre Aseguramiento de la Calidad, emitidas por el Organismo Internacional de
Estandarizacin: ISO 9000
A continuacin qu normas forman esta familia, as como un breve resumen de
cada una de ellas:
La Norma ISO 9000:
La primera de estas normas es la ISO 9000 propiamente dicha, que da nombre a
toda la familia. Esta es la Norma para la Gestin y el Aseguramiento de la
Calidad, estableciendo las directrices para la seleccin y utilizacin.
Los tres MODELOS de Aseguramiento de la Calidad
Existen tres modelos de Aseguramiento de la Calidad, contemplados en las
normas ISO 9000:
ISO 9001: Sistemas de la Calidad. Modelo para el Aseguramiento

de la Calidad en el DISEO, DESARROLLO, la PRODUCCIN, la
INSTALACIN y el SERVICIO Posventa.
Para utilizar cuando el suministrador debe asegurar la conformidad con
requisitos especficos, durante el diseo, el desarrollo, la produccin, la
instalacin y servicio (Ver Anexo No. 4).

de la Calidad en la PRODUCCIN, la INSTALACIN y el SERVICIO
Posventa.
requisitos especficos, durante la produccin, la instalacin y servicio.

92


de la Calidad en las INSPECCIONES y ENSAYOS FINALES.
requisitos especficos, nicamente en la inspeccin y el ensayo final.
La Norma ISO 9004:

Otras de la Normas de mayor importancia es la norma ISO 9004, que establece
las REGLAS GENERALES para la GESTION
de la CALIDAD y los
ELEMENTOS que conforman UN SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD.
Otras Normas de la Familia:
Existen, adems, un conjunto de normas de la familia ISO 9000, que podemos
calificar de Normas Complementarias.
Es importante dejar claro que las NORMAS ISO 9000, que se definen como
normas de Aseguramiento de la Calidad, EN REALIDAD SON NORMAS DE
ORGANIZACIN DE EMPRESAS. Por ello, estas normas afectan a todas y cada
uno de los departamentos o Areas de actividad de la organizacin.

93

8.
Presupuesto
Es la formulacin en trminos numricos de planes de accin para un periodo futuro

dado.
As los presupuestos son estados de resultados anticipados, ya sea en trminos
financieros (como los presupuestos de ingresos y gastos y capital) o no financieros o
llamados fsico (como los presupuestos de mano de obra directa, materiales,
unidades de produccin).
Mediante la formulacin de planes en trminos numricos y su divisin en partes
acordes con las partes en que est dividida la organizacin, los presupuestos
correlacionan la planeacin y permiten delegar autoridad sin prdida de control.
En otras palabras, reducir los planes a nmeros obliga a cierta clase de orden que
permite a los administradores determinar claramente qu capital ser gastado por
quien, donde y qu egresos, ingresos o unidades de insumos o productos fsicos
implican los planes.
Con base en esta determinacin, los Ministros o directores pueden delegar autoridad
ms libremente para efectos de la ejecucin de los planes dentro de los limites del
presupuesto.
8.1
Presupuesto Base Cero (PBC)
Es aquel en el cual los programas de las instituciones se dividen en paquetes

que comprenden metas, actividades y recursos necesarios y donde los costos
para cada paquete se calculan desde el principio.
Es el mtodo de anlisis que permite asegurar que los gastos de cada
institucin sean los necesarios, manteniendo siempre optimizada la relacin
costo/rendimiento.
La principal ventaja de esta tcnica es, desde luego el hecho de que obliga a los
directores a planear en forma independiente cada paquete de programas. Al
hacerlo, revisan por completo tanto los programas establecidos como sus
costos, juntos con los nuevos programas y sus costos.
Como criterio general para establecer prioridades entre programas y entre
actividades, se propone utilizar como metodologa, la tcnica de Presupuesto
Base Cero. La misma consiste, en forma resumida, en una evaluacin de los
programas y actividades sobre la base de su relacin Costo-Beneficio y otros

94

criterios razonables para la asignacin de recursos presupuestarios segn una

escala de prioridades, como si se tratara del primer ao; es decir, partiendo de
cero y sin referencia a perodos anteriores.
Una desagregacin al nivel de tareas ayuda en forma notable a instrumentar la
metodologa de Presupuesto Base Cero de manera complementaria y
totalmente compatible con los principios y categoras del Presupuesto por
Programas.
Asimismo, este nivel de desagregacin y priorizacin permitir detectar la
asignacin ineficiente de recursos en materia organizativa por duplicacin de
tareas, efectuar una evaluacin mucho ms exhaustiva del nivel de capacidad
productiva del organismo, adems de poder realizar anlisis costo-beneficio a
partir de contar con una informacin detallada, de mnimo nivel, de todos los
elementos que intervienen en el proceso productivo del organismo.
La aparicin del PBC constituy una reaccin al procedimiento del sector
pblico fundamentalmente cuantitativo y casi nada cualitativo que no slo no
contribuye a un anlisis crtico de cada partida, sino que por una especie de
inercia, generalmente fomenta un aumento en las erogaciones.
Su instrumentacin o aplicacin comprende varias etapas, siendo la ms
relevante la de anlisis de las unidades o paquetes de decisin, ya que de
sta dependen la mayor parte de los resultados para mejorar su efectividad.
El PBC resulta muy poco operativo porque exige que cada Director General y
Ministro todos los aos empiece de cero, como si su actividad nunca hubiese
existido y descubra una nueva forma de trabajo y que adems la evale
relacionando su costo con el beneficio.
En un autntico presupuesto, las partidas del ejercicio anterior siempre se
encuentran sujetas a modificaciones o a su eliminacin, y deben ser
cuidadosamente analizadas y evaluadas en orden a sus destinos.
Sin embargo, debemos destacar que el presupuesto comn no implica que las
erogaciones anteriores simplemente son ratificadas y a menudo incrementadas.
Por el contrario, exige competencia para la revisin peridica de todo lo actuado
y la evaluacin de la gestin y de las actividades de cada responsable para la
definicin de las partidas que lo componen.
El PBC consiste en un proceso mediante el cual la administracin, al ejecutar el
presupuesto anual, toma la decisin de asignar los recursos destinados a reas
indirectas de la institucin, de tal manera que en cada una de esas actividades

95

indirectas demuestren que el beneficio generado es mayor que el costo

incurrido.
No importa que la actividad est desarrollndose desde mucho tiempo atrs, si
no justifica su beneficio, debe eliminarse; es decir, parte del principio de que
toda actividad debe estar sujeta al anlisis costo beneficio.
Esta tcnica no se aplica a ningn elemento del costo como materia prima,
mano de obra o gastos indirectos de fabricacin.
Es decir que cuando el objeto del gasto por su propia naturaleza tiene la
caracterstica de ser muy rgido a corto plazo, tal es el caso del gasto en
personal, servicio de la deuda o transferencias que deben realizarse
obligatoriamente por ley. En estos casos la tcnica utilizada para elaborar el
presupuesto debe ser lo suficientemente flexible como para no impedir la
eliminacin del programa o la actividad o la tarea que por su baja prioridad se
desea recortar, motivo por el cual el organismo deber optar entre la alternativa
de reasignar el gasto a otra actividad o de establecer un periodo para suprimir o
reducir dicho gasto.
El PBC es de aplicacin inmediata, sobre todo en aquellas instituciones donde
la proporcin de costos indirectos al producto es mayor que la de costos
directos, con respecto al total de costos.
8.1.1
Sntomas para justificar su empleo
Como todo en la vida, previo a la toma de una decisin importante existen

una serie de seales o sntomas que justifican la decisin, en el mbito de la
ejecucin del gasto e inversiones en los negocios y empresas pblicas y
privadas resultan de vital importancia considerar tales sntomas, a
continuacin se presentan los sntomas desde los puntos de vistas
administrativo y financiero, que permiten justificar el empleo del PBC.
Sntomas administrativos
El presupuesto anual se ha convertido en una rutina para todo el

personal.
No existe una metodologa adecuada para que los integrantes de la
organizacin demuestren la bondad o beneficio que traer para la
empresa una nueva actividad.
No existen sistemas que permitan a la administracin seleccionar
aquellas actividades ms atractivas y rentables para la organizacin.

96

No existen herramientas para evaluar la conducta de los ejecutivos de

la organizacin.
Sntomas financiero
Baja rentabilidad sobre los recursos puestos en manos de la

administracin.
Cambios significativos y no racionales del volumen de ventas.
Cambios en la organizacin motivadas por diferentes decisiones que
modifican el comportamiento de la estructura de los costos.
Pasos para aplicar PBC
Establecer los supuestos o premisas en las cuales descansar la

planeacin.
Determinar las unidades o paquetes de decisin.
Analizar las unidades de decisin.
Jerarquizar estas unidades de decisin.
Elaborarlo e integrarlo junto con el presupuesto anual.
Controlar administrativamente los resultados.
8.1.2
Ventajas de aplicacin de un PBC
Adems de permitir que las Mximas Autoridades se involucren directamente

en la revisin, planificacin y priorizacin de sus actividades, existen otras
ventajas tales como:
Permite atar los objetivos estratgicos a programas de accin

determinados, en escenarios de recursos limitados.
Es la mejor manera de definir prioridades estratgicas.
Permite efectuar seguimientos presupuestarios inteligentes. Obliga a un
proceso de reflexin profunda a quienes son los responsables de
solicitar los fondos, adems de comprometerlos en el uso de recursos y
la consecucin de objetivos.
Instala la discusin del presupuesto en la pregunta:
Para qu utilizarn los recursos? En lugar de cunto se necesita?
Cada unidad de servicio de la administracin pblica deber informar
en los paquetes base e incrementales:
o Nivel de servicio que ofrece con ese paquete.
o Capacidad de servicio que ofrece con ese paquete.

97

o Productividad media lograda en ese paquete.

o Esto debe definir el objetivo y el marco de la base y los
paquetes incrementales
Adems, el usuario de PBC (unidad de decisin) debera poder consultar por va
informtica:
Grado de afectacin
Objetivos originalmente definidos en un paquete presupuestario
aprobado.
Contrastar objetivos con los avances logrados o desvos en el tiempo.
Si cambian las prioridades estratgicas dentro de un perodo
presupuestario (ejemplo; emergencia climtica, crisis financiera, etc.), la
herramienta informtica permite la rejerarquizacin de paquetes
presupuestarios, prcticamente en forma instantnea.
8.2 Presupuesto por Programa
Es la tcnica de presupuestacin que utiliza actualmente el Gobierno de
Nicaragua, en el que hace hincapi en los objetivos, metas, los programas para
alcanzarlas y las asignaciones presupuestarias diseadas para respaldar esos
programas.
En otras palabras, es una forma de reflejar la problemtica de la produccin de
bienes y prestacin de servicios que realiza el sector pblico. El marco de
referencia de la produccin de bienes y servicios como mbito de la aplicacin
de la tcnica de presupuesto por programas y resultados, se basa en que la
misma se aplica a todo proceso de combinacin de insumos que origine
productos. Ms adelante se presenta este tipo de presupuesto con mayores
detalles y su relacin con la organizacin y los procedimientos.
8.2.1
Programa
Es el conjunto de actividades con objetivos y metas que conforman un

producto terminal de un bien o un servicio que ya no tiene transformacin, y
que ese bien o servicio es para satisfacer la demanda de la poblacin o de
otros Ministerios.

98

8.2.2
Unidad Administrativa
Es la particin organizacional de una institucin independientemente del

nivel jerrquico que ostenta, a
la que se le asigna autoridad y
responsabilidad respecto al desempeo de actividades especficas.
8.2.3
Cargo
Es la mnima expresin en cuanto a contenido organizativo del que hacer

institucional con una responsabilidad y autoridad definida, la cual desde el
punto de vista presupuestario, le asigna un salario conforme el Presupuesto
General de la Repblica.
9. Otros Aspectos Conceptuales

Existen una serie de aspectos relacionados con la administracin de empresas y
evidentemente con los alcances del presente trabajo, que resultan de vital
importancia sean al menos mencionados, a continuacin algunos de ellos.
9.1
Eficacia
Consecucin de objetivos; logro de los efectos deseados.

9.2
Eficiencia
Logros de los fines con la menor cantidad de recursos; el logro de los objetivos
al menor costo u otras consecuencias no deseadas.
9.3
Declaracin de Visin
Responde a tres principios bsicos:

a) Identificar los retos y oportunidades del futuro
b) Resumir las amplias respuestas que se necesitan
c) Concluir en dnde queremos estar con respecto a la calidad y nivel de
satisfaccin de los clientes.

99

9.4
Declaracin de Misin
Que debe ocurrir para poder lograr lo que se pronostica? Cual es el trabajo,
deber, objetivo o propsito de la institucin? Que trabajos o tareas debe abarcar
ese objetivo? Se pueden incluir las metas cuantitativas especficas en la
declaracin de misin.
Misin del Servicio:
En primer lugar es muy til establecer la misin del servicio o, en caso de
tenerla definida, revisarla. La misin identifica el objetivo fundamental del
servicio, su razn de ser.
Conviene recordar que la misin debe tomar en consideracin la declaracin
de visin y tener presente tres aspectos: qu hacemos (los productos o
servicios que ofrecemos), cmo lo hacemos (qu procesos seguimos) y para
quin lo hacemos (a qu clientes nos dirigimos).
9.5
Identificar Clientes y Necesidades
El fin ltimo de cualquier organizacin es satisfacer las necesidades de sus

clientes. Para poder cumplir con ello es necesario primero identificarlos, saber
quines pueden considerarse clientes nuestros.
Conviene diferenciar entre dos tipos de clientes: los internos y los externos:
Clientes internos: individuos o servicios dentro de la Institucin que reciben
nuestros productos o servicios para utilizarlos en su trabajo.
Clientes externos: son los clientes finales, los que disfrutan de los productos o
servicios de la Institucin como organizacin (por ejemplo los ciudadanos).
Muchos de los servicios del estado no tratarn directamente con los clientes
finales, sino que sus productos irn destinados a "consumo interno" de la
organizacin.
Para identificar a nuestros clientes basta con preguntarse quines reciben
nuestros productos/servicios? El objetivo de esta pregunta es conseguir un
listado de clientes a partir de la cual se debe tratar de establecer qu
necesidades tienen esos clientes, es decir, qu esperan los clientes que les
ofrezcamos.

100

9.6
Leyes y Principios
Es importante tener presente que por aos, una gran cantidad de estudiosos de
la administracin han venido definiendo y aceptando muchas leyes y principios
que no pierden su actualidad, y que resultan interesantes mencionar en el
presente documento, a continuacin se presentan algunos de ellos:
Ley de Parkingson
El trabajo se alarga hasta llenar el tiempo disponible para su determinacin.
Ley de Murphy
Si algo puede fallar, fallar.
Ley de Miles
La posicin u opinin depende del puesto de donde proviene la opinin.
Principio de Peter
En una jerarqua, cada empleado tiende a subir hasta su nivel de
incompetencia.
Principio de Merton
La excesiva rigidez, los tramites, el tratamiento impersonal y la resistencia al
cambio tienden a desplazar los objetivos y convertir los medios en fines en s
mismos.
El Reto del Cambio: Maquiavelo
No hay nada difcil y ms peligroso de llevar a cabo que el tomar el liderazgo
en la introduccin de un nuevo orden de cosas, por que la innovacin tiene
como enemigos a todos aquellos que han triunfado bajo las viejas
condiciones y como tibios defensores a aquellos que podran triunfar bajo la
nueva situacin.
Los Diez Mandamientos de la Buena Organizacin de la American
Management Association
1. A cada jefe se le deben asignar responsabilidades precisas y claras.

101

2. La responsabilidad debe llevar siempre aparejada la autoridad

correspondiente.
3. No se debe efectuar ningn cambio en la esfera o responsabilidad de
un puesto sin que todas las personas a quienes concierne lo entiendan
perfectamente.
4. Ningn jefe o empleado que desempee un solo puesto en la
organizacin debe estar sujeto a recibir rdenes definitivas de ms de
una fuente.
5. Nunca se deben dar rdenes a los subalternos salvando el conducto
del jefe responsable.
6. La crticas a los subalternos deben hacerse, siempre que sea posible,
en privado, y en ningn caso se les debe criticar en presencia de jefes
o empleados de menor categora.
7. Ninguna disputa o diferencia entre jefes o empleados en lo tocante a
autoridad o responsabilidades se debe considerar demasiado trivial
para no juzgarla con prontitud y atencin.
8. Los ascensos, cambios de sueldo y medidas disciplinarias requerirn
siempre la aprobacin del jefe inmediatamente superior al responsable
directo.
9. A ningn jefe o empleado se le debe exigir jams, o esperar de l que
sea al mismo tiempo ayudante y crtico de otro.
10. A todo funcionario cuyo trabajo est sujeto a inspeccin regular se le
debe dar, siempre que sea posible, la ayuda y facilidades necesarias
para que pueda mantener una comprobacin independiente de la
calidad de su trabajo.
9.7
Varios
Muchos de los conceptos definidos a continuacin ya han sido mencionados y

son del pleno dominio de la Administracin Pblica, no obstante, debido a su
relevancia, se presentan con ejemplos y con su traduccin del idioma ingls.
Insumos (inputs); tales como dinero, personal, equipos, materiales
Carga de trabajo (workload) o niveles de actividad, tales como solicitudes
procesadas, niveles de inventario, inspecciones realizadas, estudiantes en
clase.
Resultados (outputs), tales como nios vacunados, kilmetros de carretera
construidas, toneladas de desechos recogidos, estudiantes graduados.

102

Impacto (outcomes) de los productos o servicios, tales como enfermedades

revenidas, porcentaje de impuestos recolectados, niveles de pureza del aire
alcanzados, niveles de seguridad laboral alcanzados, alivio de la pobreza.
Productividad (productivity), tales como casos atendidos por especialistas,
solicitudes procesadas por persona, llamadas de emergencia canalizadas.
Costos (costs), tales como costos promedio para construir un kilmetro de
carretera, educar un nio, mantener una cancha pblica u otras instalaciones
pblicas.
Satisfaccin del usuario (customer satisfaction), tales como el nmero de
quejas recibidas, resultados de encuestas, utilizacin de procesos
participativos.
Calidad y oportunidad del servicio (service quality and timeliness), tales como
tiempos de respuesta de la polica, capacidad para acceder a una agencia,
tiempo de espera, aceptacin de los horarios de transporte, tasas de
deterioro, disponibilidad del servicio.

103

10. Relaciones de los Manuales de Organizacin y Procedimientos con Otros

Instrumentos Administrativos.
10.1 Con la Ley 290 y su Reglamento; Decreto 71 98 y sus Reformas
Tanto la Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder
Ejecutivo, como su Reglamento son de vital importancia para los manuales de
organizacin y de procedimientos de cada institucin, al definir el mbito de
accin legal para cada una de las instituciones del poder ejecutivo, as como sus
funciones ms importantes, adems de establecer las reas funcionales del
Poder Ejecutivo en dos:
a) Area de Apoyo: Unidades Productivas Indirectas.
b) Area Sustantiva: Unidades Productivas Directas.
As mismo, establece para cada rea su espacio en la organizacin, sus
estructuras, funciones generales y especficas y sus tipos de relaciones. Para el
nivel sustantivos ilustra mas detalladamente las funciones del que hacer de cada
Ministerio de Estado, siendo utilizado hoy en da el reglamento en las
instituciones gubernamentales prcticamente como un manual de organizacin.
Tal como se ha afirmado, el reglamento servir de base fundamental para la
elaboracin de los manuales de organizacin y procedimientos de cada
institucin, principalmente en lo que compete al manual de organizacin, al
definir el tipo de organizacin y sus niveles jerrquicos, as como las funciones
de las Unidades Administrativas hasta el nivel especfico tanto de Direccin
como de Oficina, destacando principalmente las funciones sustantivas.
En tal sentido, es muy importante que las personas encargadas de trabajar los
manuales en las instituciones aseguren que tanto ellos como todos los cargos
ejecutivos de las instituciones y sus colaboradores, es decir todos los miembros
de la institucin entiendan su organizacin y sus funciones de ley, en otras
palabras, que todos los interesados tengan una adecuada comprensin del plan
general y de sus propios papeles y relaciones pertinentes.
En la Figura No. 22, se presenta una ilustracin de la influencia en los manuales
de organizacin y procedimiento de la Ley 290 y su Reglamento.

104

Ley 290 y su Reglamento
Manuales de Organizacin
y Procedimientos
Actualizar
legislacin
Organizacin del Poder

Ejecutivo.
Funciones generales y
especficas del nivel
sustantivo y de apoyo por
Unidad Administrativa.
Funciones
generales
y especficas de
las Unidades
Administrativas
Funciones y relaciones
para cada unidad
administrativa
(Sustantiva y de apoyo)
Resultados de funciones y
actividades, con sus
procedimientos.
Revisar contenido de
funciones y actividades
de cargos y Unidades
Administrativas.
Conceptos bsicos muy slidos

Figura No. 22

105

Adicionalmente, el Reglamento establece los detalles para las modificaciones al

mismo, a travs de los artculos No. 312, 313, 314, y por ende, a los manuales
de organizacin y procedimiento, una vez que se realice cualquier tipo de las
modificaciones que establece la legislacin y que sea publicada en La Gaceta.
Los artculos citados dicen textualmente:
Arto. 312. Modificacin. Se faculta a los Ministros de Estado para que
mediante Acuerdo puedan crear, modificar o suprimir todas aquellas
instancias sustantivas, asesora o de apoyo que estructuran su respectivo
Ministerio que tengan un rango inferior al de direccin o divisin
general. Dicho Acuerdo Ministerial deber ser publicado en La Gaceta,
Diario Oficial.
Arto. 313. Dictamen Previo. El proyecto de creacin, modificacin o
supresin a que se refiere el artculo anterior deber ser de previo
dictaminadas de manera favorable por el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
La DIFUP, es la encargada por el MHCP de recepcionar la solicitud de
modificacin.
Arto. 314. Consideraciones. El Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico en la elaboracin de su dictamen deber tomar en consideracin,
la Ley No.290, Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del
Poder Ejecutivo; Ley No.51, Ley del Rgimen Presupuestario y su
Reforma; la correspondiente Ley Anual del Presupuesto de la Repblica
y el Reglamento de la Ley 290 y sus Reformas.

106

En tal sentido, es importante aclarar que las modificaciones a los manuales de

organizacin y procedimientos debern efectuarse, si y solo si, se realizan las
siguientes reformas: a) se reforma la Ley 290 en la Asamblea Nacional (cambios
a nivel de Ministerios); b) por reformas al Reglamento de la Ley 290 por parte
del Ejecutivo, mediante decreto ejecutivo, para crear, modificar, o suprimir
instancias con rango de direccin o divisin general y; c) por Acuerdos
Ministeriales para crear, modificar o suprimir todas aquellas instancias
sustantivas, asesora o de apoyo que estructuran su propio Ministerio y que
tengan un rango inferior al de direccin o divisin general, previo dictamen
favorable del MHCP. En cada caso, la base fundamental para efectuar la
modificacin de los manuales de organizacin, procedimientos y de cargos, ser
la publicacin de cualquier cambio en La Gaceta.
Las modificaciones en la organizacin y en los procedimientos, se ilustran ms
detalladamente en la Figura No. 23, Diagrama de bloque de los diferentes
procesos de cambios en la organizacin del Estado y sus relaciones con los
manuales de organizacin y procedimientos. Donde se observan los tres tipos de
modificaciones, con las siguientes caractersticas.
1. Es esencial identificar al inicio del proceso, si la modificacin propuesta es
de rea sustantiva o de apoyo, ya que las modificaciones a las reas de
apoyo sern dictadas por el proyecto SIGFA. Si son sustantivas se inicia
el proceso descrito.
2. Si las modificaciones son Reformas a la Ley, en el mbito de cambios de
Ministerios (fusiones, eliminaciones o creaciones), la solicitud de cambio
debe contar con un dictamen del MHCP, siendo la DIFUP quien elabora
propuesta del dictamen tcnico y es el Ministro de Hacienda y Crdito
Pblico quien lo revisa y si lo encuentra conforme, lo aprueba.
Remitindolo a la Secretara de la Presidencia de la Repblica, con
copia al Ministerio solicitante.
3. En la Secretara de la Presidencia, se revisa y se traslada a la Asesora
Legal de la Presidencia, donde se revisa y se le brinda el carcter de
Ley, retornndolo al Secretario de la Presidencia, quien lo remite al
Seor Presidente de la Repblica.
4. El Seor Presidente, presenta la iniciativa de Ley de Reforma a la Ley
290 ante la Honorable Asamblea Nacional, a travs de los canales
establecidos.
5. La Honorable Asamblea Nacional dictamina y si lo encuentra conforme,
aprueba reforma y lo remite a la Presidencia de la Repblica.

107

6. El Seor Presidente, rubrica la Reforma a la Ley y la manda a publicar en

La Gaceta, Diario Oficial, a travs de los canales establecidos.
7. Una vez publicada La Gaceta con la reforma, el MHCP, a travs de la
DIFUP, actualiza la estructura organizativa y la Direccin General de
Presupuesto, afecta el presupuesto mediante proceso especfico, fuera
de los alcances del presente trabajo. As mismo, la publicacin es la
base fundamental para afectar los manuales de organizacin y
procedimientos, adems del de descripcin de cargos del Poder
Ejecutivo. Una vez afectados los manuales, debern ser remitidos a la
Secretara de la Presidencia, donde se revisaran sus implicaciones
macro institucionales y se actualizar los Manuales de Organizacin y
Procedimientos del Poder Ejecutivo.
8. S las modificaciones son Reformas al Reglamento, en el mbito de
cambios de Direcciones Generales o Divisiones Generales (fusiones,
eliminaciones o creaciones), la solicitud de cambio debe contar con un
dictamen del MHCP, siendo la DIFUP quien elabora propuesta del
dictamen tcnico y es el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico quien lo
revisa y si lo encuentra conforme, lo aprueba. Remitindolo a la
Secretara de la Presidencia de la Repblica, con copia al Ministerio
solicitante.
9. En la Secretara de la Presidencia, se revisa y se traslada a la Asesora
Legal de la Presidencia, donde se revisa y se le brinda el carcter de
Decreto, retornndolo al Secretario de la Presidencia, quien lo remite al
Seor Presidente de la Repblica.
10. El Seor Presidente, rubrica y manda a publicar en La Gaceta, el Decreto
Ejecutivo de Reforma al Reglamento, a travs de los canales
establecidos.
Ejecutivo, una vez afectados los manuales, debern ser remitidos a la
Secretara de la Presidencia, donde se revisaran sus implicaciones
macro institucionales y se actualizar los Manuales de Organizacin y
Procedimientos del Poder Ejecutivo.

108

12. S las modificaciones son Acuerdos Ministeriales, en el mbito de cambios

Inferiores a Direcciones Generales o Divisiones Generales (fusiones,
eliminaciones o creaciones), la solicitud de cambio debe contar con un
dictamen del MHCP, siendo la DIFUP quien elabora propuesta del
dictamen tcnico y es el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico quien lo
revisa y si lo encuentra conforme, lo aprueba. Remitindolo al Ministerio
solicitante.
13. El Seor Ministro interesado, manda a publicar en La Gaceta, el Decreto
Ejecutivo de Reforma al Reglamento, a travs de los canales
establecidos.
Ejecutivo.
15. Una vez afectados los manuales en las instituciones, debern ser
remitidos a la Secretara de la Presidencia, donde se revisaran sus
implicaciones macro institucionales y se actualizar los Manuales de
Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

109

MODIFICACIONES A LA LEY 290 Y SU REGLAMENTO Y SU RELACION CON LOS MANUALES DE ORGANIZACIN Y
PROCEDIMIENTOS DEL PODER EJECUTIVO (Figura No. 23)
INSTITUCION
AREAS
MHCP
MINISTRO
INICIATIVA
DE MODIFICACION
ES
SUSTANTIVA
DIFUP
DGP
PRESIDENCIA DE LA REPUB.
MINISTRO
SECRETA
PRESIDE
A. LEGAL
SR.
PRESIDENTE
LA
GACETA
ASAMBLEA
NACIONAL
RESTRINGIDA A TRAVS DE
DICTAMEN DIFUP, VIA SIGFA
NO
SI
INICIA PROCESO DE MODIFICACION
REFORMA A LEY
SI
A NIVEL DE
MINISTERIO
REVISARY
ELABORAR
DICTAMEN
REVISAR Y
APROBAR
REVISAR
NO
BRINDAR
CARACTER
DE LEY
A NIVEL DE
DIRECCION O
DIV GRAL.
NO
PUBLICAR
REFORMA
AFECTA
PRESUP
SI
REVISARY
ELABORAR
DICTAMEN
REVISAR Y
APROBAR
REVISAR
BRINDAR
CARACTER
DE
DECRETO
ACTUALIZA
ORGANIGRAMA
ACUERDO
MINISTERIAL
A NIVEL
INFERIOR A
DIRECCION O
DIV GRAL.
MANDAR A
PUBLICAR
ORGANIGRAMAS Y
PROCEDIMIENTOS
ACTUALIZADOS
DICTAMINAR
Y APROBAR
REFORMA
RUBRICAR Y
REMITIR
ACTUALIZA
ORGANIGRAMA
REFORMA A
REGLAMENTO
PRESENTAR
INICIATIVA DE
LEY
SI
PUBLICAR
REFORMA
AFECTA
PRESUP
REVISARY
ELABORAR
DICTAMEN
ACTUALIZA
ORGANIGRAMA
RUBRICAR Y
REMITIR
DECRETO
REVISAR Y
APROBAR
AFECTA
PRESUP
PUBLICAR
ACUERDO
MINISTERIAL
VALIDAR
IMPLICANCIAS
ACTUALIZAR
DOCUMENTOS
MAESTROS DE
MANUALES DE
ORG. Y PROCED.
DEL P. EJECUTIVO
LA BASE FUNDAMENTAL PARA AFECTAR LOS DIFERENTES MANUALES ES LA PUBLICACION EN LA GACETA

110

10.2
Con los Manuales de Descripcin de Cargos
El lmite de los alcances del manual de organizacin debern ser las funciones y
relaciones internas y externas al nivel de las Unidades Administrativas de la
institucin, esto es desde el nivel jerrquico de Ministro y resto de la Direccin
Superior, hasta el menor nivel de la estructura, es decir Secciones o Unidades,
en aquellos casos que aplique.
En cambio los manuales de cargos, son dirigidos a toda la institucin, ms
detalladamente en el mbito de cada empleado, permitindoles saber su
responsabilidad y autoridad para la ejecucin eficiente de sus tareas o
actividades y de quin depende y quines dependen de l, as mismo estar
enterados de las relaciones que su cargo debe tener interna y externamente,
adems, las calificaciones que son necesarias en el ejercicio del cargo y para
progresar en la organizacin, los manuales de descripcin de cargos,
representan una herramienta moderna muy valiosa para la planificacin,
organizacin, direccin y control de la gestin de los recursos humanos de las
instituciones.
No obstante las diferencias entre estos instrumentos de gestin administrativa,
Manual de Organizacin, Procedimientos y Manual de Cargos y Funciones o
Descripcin de Puestos, son complementarios el uno del otro.
En consecuencia, al existir el Manual de Descripcin de Cargos elaborados por
el Proyecto de Servicio Civil, para la mayora de los Ministerios, se puede
rescatar de ellos, la informacin correspondiente a las relaciones internas y
externas de las Unidades Administrativas que agrupan las fichas de cargos de
los responsables de estas Unidades y, complementar o asegurar que las
relaciones y funciones generales del manual de organizacin estn reflejadas
detalladamente a nivel de puesto.
Adems, permitir que al elaborar el manual de procedimiento con un insumo
tan importante se identifiquen duplicidades, desconocimiento de ciertos deberes
que debern estar documentados en los procedimientos, as mismo, obligar a
considerar las actividades que es preciso realizar identificando quien debe
ocuparse de ellas. Lo anterior retroalimentar y enriquecer los manuales de
descripcin de cargos, ver Fig. 24.

111

Manuales de
Organizacin y
Procedimientos
Manual de Descripcin de
Cargos
Funciones y Relaciones
Internas y Externas a
nivel de Unidades
Administrativas, hasta
Seccin (Areas Sust.) y
Unidad (Areas de
Apoyo).
Sucesin lgica de
actividades para llegar a
resultados identificando
responsables
Funciones y actividades
de cada cargo.
Relaciones Internas y
Externas a nivel de
puestos y de Unidades
Admistrativas
Resultados de cada
funcin y actividades
Apoyar con las

fichas de
puestos y sus
relaciones
Retroalimentar
Asegurar
Asegurar que
que las
las funciones,
funciones, actividades
actividades yy relaciones
relaciones sean
sean similares
similares en
en ambos
ambos
instrumentos.
instrumentos. Figura
Figura No.
No. 24
24

112

Con relacin al Manual de Procedimientos, se tendr que establecer claramente

las tareas que se describen en un procedimiento que correspondan a las
actividades y tareas que ilustra la ficha de descripcin de ese cargo del Manual de
Cargos. En consecuencia, este manual de cargos que existe antes del manual de
procedimiento, ser revisado para cada caso, con el propsito de ir confirmando
su estado de validez y si es necesario proponer su actualizacin, para que las
actividades y tareas referidas en los procedimientos sean respaldadas por la ficha
de cada puesto.
Para mayor ilustracin, se presenta en la Figura No. 25, en la cual se pueden
observar las relaciones de los manuales de organizacin y procedimiento con la
Ley 290 y su Reglamento y con los manuales de descripcin de cargos.
Ley 290 y su
Reglamento
Funciones
generales y
especficas
U.Admitva.
Manuales de
Organizacin y
Procedimientos
Funciones, Relaciones
Internas y Externas a
nivel de Unidades
Administrativas,
hasta Seccin (Areas
Sust.) y Unidad
(Areas de Apoyo).
Resultados de
funciones y
actividaes, con sus
Actualizar
procedimientos.
legislacin
Revisar contenido de
funciones y
actividades de cargos
y Unidades
Administrativas.
Organizacin del
Poder Ejecutivo.
Funciones
generales y
especficas del
nivel sustantivo
y de apoyo por
Unidad
Administrativa
(U. Admitva.)
Apoyar con las

fichas de cargos
y sus relaciones
Actualizacin
de manual de
cargos
Conceptos bsicos muy slidos (Figura No. 25)
Manual de
Descripcin de
Cargos
Funciones y
actividades cada
cargo, tanto de
nivel sustantivo
como de apoyo.
Relaciones
Internas y
Externas a nivel
de cargo
Resultados de cada
funcin por
cargo y sus
actividades.
113

10.3
Con las Normas de Control Interno de la CGR
La relacin entre los manuales de organizacin y procedimientos y las Normas

Tcnicas de Control Interno de la Contralora General de la Repblica (CGR),
son de orden directa, toda vez que los manuales de organizacin y
procedimientos representan la base fundamental para la fiscalizacin de la CGR.
Las normas tcnicas de control establecen criterios profesionales para ser
observados en las distintas reas de administracin financiera, operacionales, de
programas y proyectos, por lo que constituyen las guas bsicas de aplicacin
general con carcter obligatorio en todas las Entidades u Organismos Estatales.
No obstante, la Direccin Superior de cada Entidad u Organismo es responsable
de establecer y mantener una estructura de control interno que proporcione una
seguridad razonable de que los recursos estn salvaguardados contra prdidas
y daos, as como tambin asegurar la adhesin a las polticas, normas y
procedimientos formalmente establecidos para garantizar que las transacciones,
operaciones y actividades sean legales, apropiados, oportunas y convenientes
en las circunstancias, en funcin a los fines programados de conformidad con la
naturaleza operativa y el presupuesto de la Entidad u Organismo.
Estas normas tcnicas de control interno se aplican a todas las operaciones y
funciones administrativas, pero no tienen la intencin de limitar o interferir la
autoridad que le confiera la legislacin vigente, como de otras regulaciones y
polticas gubernamentales, a los funcionarios y servidores pblicos de cada
Entidad u Organismo.
Las Normas Tcnicas de Control Interno al igual que los manuales de
organizacin y procedimientos pretenden coadyuvar a fortalecer al Estado y a
sus Entidades y Organismos, de tal forma que propicien a los servidores
pblicos un ambiente de control adecuado que fortalezca su moralidad e
integridad, y se minimicen los riesgos de acciones indebidas contra los recursos
y bienes del Estado. Estas Normas de la CGR persiguen los siguientes objetivos:
a)
b)
c)
Obtener una estructura bsica, uniforme y eficiente del control interno

en los campos financieros y administrativos.
Dinamizar la gestin de las Entidades u Organismos para el mejor
cumplimiento de sus objetivos y metas;
Posibilitar la emisin de normas especficas para cada Entidad u
Organismo, en concordancia con las normas expedidas por la
Contralora General de la Repblica.

114

d)
Facilitar la evaluacin de la eficiencia y eficacia de las unidades

organizativas y de los servidores pblicos.
Con los anteriores objetivos se encuentra plena concordancia a los objetivos de

los manuales de organizacin y procedimiento; adems, es importante la
identificacin existente con el control interno.
A continuacin una serie de definiciones sobre control interno y sus principios
que hay que tener presente para la elaboracin de los manuales de organizacin
y procedimientos.
El control Interno de una institucin comprende el plan de organizacin y el
conjunto de medidas adoptadas para salvaguardar sus recursos, verificar la
exactitud y veracidad de su informacin financiera, tcnica y administrativa,
promover la eficacia en las operaciones, estimular la observancia de las polticas
y prescritas y lograr el cumplimiento de las metas y objetivos programados.
En cada Entidad u Organismos es obligatorio el establecimiento de mtodos y
procedimientos propios de control interno, para la ejecucin de las siguientes
lneas de accin:
a)
Un plan de organizacin que prevea una separacin apropiada de

funciones;
b)
Mtodos y procedimientos de autorizacin y registro que hagan

posible el control financiero y administrativo sobre los recursos,
obligaciones, ingresos, gastos y patrimonio, as como sobre los
proyectos de obras pblicas.
c)
Prcticas sanas para el cumplimiento de los deberes y funciones de

cada unidad;
d)
Asignacin de persona idnea para el cumplimiento de sus

atribuciones y deberes;
e)
Una unidad efectiva de auditora interna.
Los principios de Control Interno constituyen los fundamentos especficos que

basados en la eficiencia demostrada y su aplicacin prctica en las actividades
financieras y administrativas, son reconocidas en la actualidad como esenciales
para el control de los recursos humanos, financieros y materiales de la Entidades
u Organismos pblicos.
115

Los siguientes se consideran de uso generalizado y aplicables al Sector Pblico:

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
n)
o)
Responsabilidad delimitadas;
Segregacin de funciones;
Ningn empleado debe ser responsable por una transaccin completa;
Seleccin de funcionarios y empleados honestos, hbiles y capaces;
Aplicacin de pruebas continuas de exactitud;
En lo posible, rotacin peridica de deberes y funciones;
Fianzas para proteccin de los recursos pblicos;
Instrucciones por escrito;
Utilizacin de cuentas de control;
Uso de equipos con dispositivos de control y pruebas;
Contabilidad por partida doble;
Control y uso de formularios prenumerados;
Evitar el uso de dinero en efectivo;
Uso de un mnimo de cuentas bancarias y con firmas mancomunadas;
Depsitos oportunos e intactos.
Concepto de la estructura de control gubernamental:

Comprende el conjunto de leyes, reglamentos, manuales de organizacin,
normas y procedimientos que rigen las actividades de las Instituciones del
Sector Pblico, en lo concerniente al control de su gestin y al ejercicio de
las facultades, autoridad y obligaciones de sus servidores, y las sesiones que
deben llevarse acabo para verificar que sus recursos humanos, materiales y
financieros se administren en forma correcta, eficiente, efectiva y econmica
y que se logren los fines, metas y objetivos programados.
Los objetivos de la estructura de control son:
a) Dinamizar la actividad administrativa de las Entidades y Organismos
sujetos a la ley;
b) Establecer un control interno confiable;
c) Propiciar a los servidores pblicos un ambiente adecuado que fortalezca
su moralidad e integridad;
d) Aumentar la productividad de las Entidades u Organismos del Sector
Pblico;
e) Salvaguardar los recursos pblicos;
f) Aumentar la eficiencia, efectividad y economa en las operaciones
gubernamentales y en el uso de sus recursos;

116

g) Fomentar el cumplimiento de las disposiciones legales, normas y

polticas pertinentes;
h) Facilitar el logro de las metas y objetivos programados.
Los medios para establecer el control son:
a) Estatuto legal, reglamentos, manuales de organizacin y
procedimientos y directrices necesarias para el control;
b) Conocimiento y aceptacin general de los objetivos establecidos;
c) Plan de organizacin y de accin (planes operativos);
d) Unidades de organizacin claramente definidas, con autoridad delgada;
e) Evidencia de que se ha asumido la responsabilidad para el ejercicio de
la autoridad;
f) Identificacin de las funciones y actividades a ser llevadas a cabo y las
metas que logre cada unidad organizativa;
g) Polticas generales claramente definida que oriente las operaciones de
la Entidad u Organismo;
h) Revisiones peridicas del flujo de las operaciones por medios de
informes internos y observaciones directas seguidas por decisiones que
lleven a tomar medidas en cuanto a los cambios propuestos;
i) Exmenes independientes, profesionales, peridicos y posteriores a la
ejecucin de las actividades financieras, administrativas y tcnicas
(auditora interna y externa).
10.4Con el Presupuesto General de la Repblica y su Normativa de

Ejecucin.
El presupuesto es el costo anticipado de algo y su estructura descansa en una
construccin lgica que debe tener coherencia interna. Al mismo tiempo, y
principalmente, debe ser eficaz a los propsitos prctico-concretos que justifican
su diseo. Como una forma de tratar el carcter sistemtico que tiene el
presupuesto, se recurre a las teoras de conjuntos y de redes para desarrollar el
marco terico conceptual. La primera se utiliza como instrumento para deslindar
el campo presupuestario del no presupuestario. La segunda a su vez, hace
posible visualizar las interrelaciones entre las diversas acciones que realiza el
sector pblico en el mbito presupuestario.
Justamente en ese enfoque sobre teora de redes, es que se identifica la
relacin con la organizacin del Estado, toda vez que la estructura orgnica de
cada Ministerio y sus funciones corresponden a las acciones que producen
bienes o servicios a la poblacin o a otros Ministerios y que adems, estn

117

contempladas por ley,

presupuesto.
en consecuencia, deben estar reflejadas en el
La revisin y modificaciones (crear, modificar o suprimir) tareas, actividades o

programas en el presupuesto deben ser cuidadosamente evaluada con los
elementos relacionados con la organizacin y las funciones, para mantener
criterios y priorizaciones similares, que permitan conservar la operatividad y la
calidad de los bienes o servicios que brinda esa institucin considerados
prioritarios o de impacto. De igual manera debe ser analizado el presupuesto
cuando las modificaciones se originan por el lado de la organizacin.
En ambos casos, los procedimientos sern modificados con relacin a las
prioridades establecidas para ejecutar las operaciones con valor agregado que
produzcan los bienes o servicios que brinda la institucin.
A fin de que los organismos del Gobierno dispongan de un lenguaje comn para
entender y aplicar la tcnica del presupuesto por programas y resultados a
continuacin se harn explcitos los conceptos elementales que sustentan esta
teora.
Definiciones y Conceptos Bsicos sobre el Presupuesto
Por considerar de relevancia y a pesar de haber sido ya definidos, a
continuacin se presentan los elementos bsicos utilizados en el presupuesto
empleado por el Gobierno de Nicaragua.
Insumo
Son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias y
equipos y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto
(bien o servicio). Cuantitativamente se expresan en unidades fsicas y su
valoracin monetaria se obtiene multiplicando la cantidad comprada o utilizada
por su precio unitario.
Producto
Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinacin de los insumos que requieren sus respectivas
producciones.
Todo bien o servicios producidos posee caractersticas cualitativas y puede ser,
con mayor o menor dificultad, cuantificado. En todos los casos es de naturaleza
diferente a los insumos que se requieren para su produccin.

118

Relacin Insumo-producto
Es la relacin que dada una tecnologa de produccin, se establece entre los
diversos insumos, combinados en el proceso de produccin en cantidades y
calidades adecuadas y precisas, con el respectivo producto que los requiere.
El proceso de combinar diversos recursos reales (insumos) para la obtencin de
un producto se denomina proceso de produccin;
Cada relacin insumo-producto expresa una de las diversas tecnologas de
produccin disponibles para realizar el proceso de produccin;
Toda relacin insumo-producto implica determinada relacin de calidad entre los
insumos y el producto resultante;
Cada relacin insumo-producto puede expresarse en coeficientes de insumosproductos.
Un requisito bsico para la existencia de una relacin insumo-producto es que el
respectivo producto sea nico e independiente de otra relacin insumo-producto.
Dos tipos de productos: independientes y conjuntos
Para distinguir claramente los productos originados en los procesos productivos
pblicos se utiliza la teora matemtica de conjuntos.
Sean B y C dos productos diferentes.
Si por solo el efecto de producir B se produce simultneamente C, se

trata de productos conjuntos, esto significa que los dos productos
resultan de un mismo proceso de produccin.
En caso contrario se est en presencia de productos independientes,

es decir que surgen de dos procesos de produccin distinta, pudiendo
establecerse dos relaciones de insumo-producto bien diferenciadas.
Productos independientes: Dos o ms productos son independientes si cada uno

de ellos se origina por su propio y exclusivo proceso de produccin.
Productos conjuntos: Son aquellos para los que el proceso de produccin no
slo es comn y nico sino, adems, sus elementos son indivisibles con relacin
a los productos resultantes. Esto significa que en el proceso de produccin se
interceptan los insumos y el tiempo de produccin.
119

Interseccin total cuando al producirse simultneamente en un Proceso de

produccin, todos los insumos y el tiempo de produccin son comunes. (En un
Hospital universitario el proceso de produccin de los servicios mdicos
hospitalarios genera simultneamente dos productos: atencin mdica a
pacientes" y "formacin de recursos humanos en medicina", por lo cual todos los
insumos se interceptan en su totalidad de una manera indivisible).
Interseccin parcial, cuando slo una parte de los insumos y del tiempo de
produccin son de uso comn en el proceso de produccin.
Productos presupuestables
Los productos cuya produccin se presupuesta no slo tiene que ser
independiente sino que todos ellos deben estar en un mismo plano de
enumeracin de la produccin o sea que tiene que tener una relacin
insumo-producto exclusiva.
El seguimiento y la evaluacin de la gestin
El seguimiento consiste en recopilar informacin selectiva, en forma
sistemtica y permanente, procediendo a su ordenamiento y proceso con la
finalidad de que sirva de soporte tcnico para llevar adelante la evaluacin.
La evaluacin en el proceso presupuestario corresponde a la fase que se
ocupa del anlisis de la eficiencia y eficacia de la gestin administrativa,
examinando el conjunto de resultados y su cotejo con las metas
programadas, con el propsito de analizar los desvos y definir las acciones
correctivas que permitan rectificar las eventuales tendencias no deseadas.
Para realizar las acciones de evaluacin es necesario instrumentar
procedimientos muy precisos de seguimiento tanto de las magnitudes
financieras como de los productos reales, as como de la vinculacin entre
ambos.
El seguimiento y la evaluacin se centran en tres aspectos bien definidos:
El cumplimiento de las metas proyectadas.

El anlisis de los impactos producidos por las acciones.
La gestin de las diferentes instituciones responsables de la
ejecucin.

120

La evaluacin de la ejecucin presupuestaria comprende en todos los casos

una serie de etapas que se resumen as:
Medicin precisa de la produccin obtenida.

Comparacin de las metas programadas con las metas alcanzadas.
La eficiencia y la eficacia
Se puede definir la eficiencia como la mejor combinacin posible de recursos
reales y financieros mnimos que permitan producir bienes y servicios
adecuados. El concepto de eficiencia se utiliza para analizar los procesos
productivos al nivel de las instituciones en cada centro de gestin productiva,
a travs de la relacin insumo-producto y en el mbito de la red de acciones
presupuestarias que expresa esa relacin.
En materia de eficiencia debe tenerse presente que los datos que resulten
de su medicin no puede ser analizados en trminos absolutos, sino que
tienen que relacionarse con el alcance de insumo-producto que indiquen el
resultado de la gestin de la institucin relacionado a perodos anteriores o
con respecto a patrones standard de referencia, con la debida consideracin
a los cambios tecnolgicos que se hayan introducido en el mbito de la red
de produccin de los servicios.
En lo que tiene que ver con la eficacia, su anlisis complementa un sistema
integral de evaluacin. Por este concepto se entiende la calidad con que la
produccin pblica contribuye a lograr las polticas y los objetivos
planificados. Esta definicin se vincula con tres aspectos igualmente
trascendentes: 1) la forma en que contribuye al cumplimiento de objetivos y
metas de los programas presupuestarios a lograr los resultados deseados
por las polticas y objetivos sectoriales; 2) la coordinacin de las variables
macrofiscales con los agregados macroeconmicos y el mantenimiento de
los equilibrios globales, as como la conexin entre las polticas insertas en el
Presupuesto con los objetivos generales y sectoriales de poltica econmica
y social y 3) en el mbito de programas y proyectos especficos, la atencin
cuantitativa y cualitativa de la demanda de usuarios, beneficiarios y o
clientes.
Indicadores
Todo el proceso de evaluacin se basa en la medicin precisa de la
121

produccin y en el establecimiento de un sistema de indicadores de gestin a

diversos niveles. En ambos casos, es imprescindible disponer de sistemas de
informacin adecuados tanto a nivel real como financiero, puesto que el
clculo de los desvos as como la instrumentacin de medidas correctivas se
sustentan en su exactitud y pertinencia. La existencia de registros de
informacin que reflejen la realidad de los procesos y la actualizacin
continua de sus magnitudes, es de primordial importancia para disponer de
un seguimiento apropiado de la gestin y de la evaluacin conveniente de los
resultados obtenidos.
En este mbito, es til distinguir diversos tipos de indicadores y sus
principales caractersticas:
Indicadores de eficiencia. En ellos debern distinguirse los requeridos para
los anlisis fsicos, financieros y la vinculacin entre ambos.
Indicadores de eficacia, analizando por un lado: a) la contribucin a los
objetivos polticos y a los objetivos institucionales; y por otro b) la lectura de
los usuarios o beneficiarios directos de los servicios a cargo del Programa.
Indicadores de referencia, correspondientes a parmetros a tener en cuenta
en la evaluacin de los resultados. Ellos tienen que ver no solamente con los
aspectos internos al pas, sino con patrones internacionales que permitan
tomar conciencia de la situacin del pas con relacin al mbito regional y
mundial respecto a cada rea o sector de actividad.
Por lo tanto el presupuesto se convierte en la columna vertebral de la
organizacin del Estado y el motor fundamental para la organizacin y para
la ejecucin de los procedimientos sustantivos y de apoyo de las
instituciones.
Cualquier modificacin a la organizacin y los procedimientos, por cualquiera
de las causas que se han mencionado anteriormente en el punto 7.4
(procedimientos estables), afecta al presupuesto, y por consiguiente, generan
cambios en el mismo, no obstante, lo ms recomendable es que no se
realicen cambios en la organizacin ni en los procedimientos durante el
periodo de ejecucin del presupuesto.
Se dice que la relacin entre los manuales y el presupuesto es una relacin
directa, cuando la organizacin se modifica, se debe de modificar el
presupuesto y estas tales modificaciones obedecen a un procedimiento
especfico contemplado en la Ley Anual del Presupuesto y su Normativa de
Ejecucin.

122

En cambio, una modificacin en el presupuesto, por diferentes motivo,

genera una iniciativa de reestructuracin, cambios tecnolgicos, anlisis de
procesos y posteriormente, un cambio en la organizacin y en los
procedimientos.
Normativas para la Ejecucin Presupuestarias

En cuanto a las normativas de ejecucin, se observa una estrecha relacin
en la organizacin y los procedimientos, ya que establece que cualquier
actividad sin crdito presupuestario no podr ser ejecutada, por lo tanto, es
importante aclarar que la organizacin y los procedimientos a documentar en
los manuales y del que hacer diario de las instituciones, efectivamente
cuenten con los fondos necesarios para su ejecucin, de los contrario la
misma normativa establece su total prohibicin.
Con relacin a los servicios personales, establece que la DIFUP asesorar a
todas las instituciones en materia de organizacin institucional, lo cual da
lugar a una relacin directa con los cambios de organizacin y
procedimientos que debern contar con el dictamen del MHCP para su
aplicacin en los manuales una vez publicado estos cambios en la Gaceta,
tal como se ha mencionado anteriormente.
Para los procesos de formulacin, ejecucin y en las modificaciones
presupuestarias, se excluyen del presente estudio en vista que son el que
hacer diario de las Divisiones de Apoyo Administrativas Financieras y sern
objeto de un detallado estudio por parte del proyecto SIGFA.
10.5
Con el SIGFA
Sistema Integrado de Gestin Financiera y Auditora. En el mbito legal y

normativo, la Ley No. 290 del 03 de Junio de 1998, ha establecido al Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico como rgano rector del SIGFA. El reglamento de
la Ley No. 290, de fecha 30 de octubre de 1998, establece, entre otras, como
competencias y funciones de la Divisin General Administrativa Financiera (DAF)
de cada dependencia y rgano del Poder Ejecutivo, la organizacin;
planificacin; administracin; supervisin y control de los procesos de
presupuesto, de contabilidad, de tesorera y de servicios administrativos de la
entidad, en conformidad con su misin y metas programticas, tanto

123

internamente como en lo que respecta a las relaciones entre la entidad y el

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Tambin establece que cada DAF debe administrar el registro sistemtico en el
SIGFA de todas las transacciones y operaciones de la entidad con efectos
presupuestarios, patrimoniales y financieros, y elaborar los informes financieros
de la entidad con base a las transacciones as registradas. Establece tambin
que las funciones de cada divisin especfica de las DAF's deben ser
reglamentadas por cada Ministro en conformidad, entre otras, con las normas
tcnicas del SIGFA establecidas en el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Se observa que en algunos casos, se podrn definir procedimientos genricos
como mnimos que se deben realizar.
El Decreto Presidencial No. 44-98, del 19 de junio de 1998, reglament el Art.
21, literal h) de la Ley No. 290, definiendo al SIGFA como Sistema Integrado de
Gestin Financiera y Auditora, constituido por "un conjunto de normas tanto
legales, reglamentarias y procedimientales que tienen como funcin establecer
controles internos, a travs del cual se administran y contabilizan la ejecucin
financiera del Presupuesto General de la Repblica, as como de los recursos
bajo la responsabilidad de la Tesorera General de la Repblica".
El Decreto No. 44-98 confirma la competencia y rectora del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico sobre la gestin financiera central e institucional, y
define sus facultades especficas respecto al SIGFA, en materia de normas y
procedimientos; de administracin y operacin y mantenimiento del sistema al
nivel central; de supervisin del sistema a nivel institucional; y, de asesora a las
dependencias y rganos del Poder Ejecutivo.
Define los subsistemas del Presupuesto, Contabilidad; Crdito Pblico; y,
Compras y Contrataciones de bienes y Servicios. Establece la obligatoriedad de
las dependencias y rganos del Poder Ejecutivo, de establecer; administrar;
operar; y, mantener a nivel institucional un SIGFA, ajustado a las competencias
legales y administrativas y a las caractersticas orgnicas y operativas que les
sean respectivamente inherente. Define tambin los criterios operativos y
generales del SIGFA, faculta al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para
dictar todos los acuerdos, resoluciones, y normativas de carcter tcnico
administrativo requeridas para la aplicacin del SIGFA.
Los principales objetivos para el desarrollo del Sistema Integrado de Gestin
Financiera, Administrativa y de Auditora (SIGFA) son generar las capacidades
dentro del sector pblico que le permitan:

124

Programar, organizar, ejecutar y controlar la captacin y uso eficaz y

eficiente de los recursos pblicos para el cumplimiento y ajuste oportuno
de las polticas, los programas y los proyectos del sector pblico.
Disponer de informacin til, oportuna y confiable apoyando con un mayor
nmero de alternativas evaluadas la toma de decisiones a todos los
niveles de la administracin pblica, as como la informacin a la
colectividad del uso de los recursos y de los costos de los servicios
pblicos.
Lograr que todo servidor pblico, sin distincin de jerarqua, asuma plena
responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no slo del destino de los
recursos pblicos, sino tambin de la forma y resultado de su aplicacin.
Desarrollar la capacidad administrativa para impedir o identificar y
comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado.
Realizar la gestin de los recursos pblicos con la mayor transparencia.
Interrelacionar los sistemas operacionales y administrativos con los
controles interno y externo, facilitando la vigilancia de la gestin pblica
por parte de la Asamblea Nacional y de la comunidad
En consecuencia, el SIGFA es un sistema integrado de gestin administrativo
financiero del Estado, que permite llevar un registro actualizado de la ejecucin
del presupuesto con un seguimiento y evaluacin del mismo, en lnea.
As mismo, una herramienta informtica para los procesos de apoyo del sistema
en lo general. El sistema integra aspectos financieros que incluyen el
presupuesto, contabilidad, la tesorera y a nivel central la deuda pblica, en un
futuro integrar lo relativo a los recursos humanos, las contrataciones del Estado
e inversiones.
En tal sentido, las guas de los manuales de organizacin y procedimientos
objetos del presente estudio, podrn servir de insumo para la elaboracin de las
reglamentaciones y normas que las instituciones en sus respectivas DAFs
debern elaborar, no obstante, del SIGFA al presente estudio, la relacin es muy
escasa, en cuanto a que se han definido claramente los alcances y
competencias de ambos, dejando claramente identificado que todo lo
relacionado a las reas de apoyo corresponder al SIGFA su normacin, excepto
RRHH, en lo que corresponde solamente a la parte presupuestaria.
Para el caso de los procedimientos de las reas sustantivas, estos debern ser
conectados con las reas de planificacin, para su validacin o vigencia ante los
planes estratgicos de la institucin.

125

10.5.1
Normativa Financiera
Las normas tcnicas de control interno generales son criterios

generalmente aceptados que establecen el marco propicio para el efectivo
diseo de los componentes de control interno y sern emitidas por la
Contralora General de la Repblica. Ver punto 10.3 del presente documento.
Las normas tcnicas de control interno especficas son criterios
particulares y detallados que contribuyen al diseo y desarrollo del proceso
de control interno y se derivan de las normas generales. Su emisin es
responsabilidad de los rganos rectores de los sistemas administrativo y
financiero del Sector Pblico y en temas especializados le compete a cada
entidad.
Objetivos especficos de las normas tcnicas de control interno son:
Establecer una estructura bsica, uniforme y eficiente de control interno

administrativo y financiero en las entidades, proyectos y programas del
Sector Pblico.
Permitir la emisin de las normas tcnicas de control interno especficas
por parte de los rganos rectores de los sistemas administrativos y
financieros, as como de las normas especializadas en el caso de las
entidades pblicas con caractersticas particulares.
Mejorar la gestin de las entidades y organismos, incrementando los
niveles de eficiencia efectividad y economa en el cumplimiento de sus
metas y objetivos.
Promover la evaluacin oportuna, eficiente y econmica de los sistemas
administrativo y financiero de las entidades, proyectos y programas.
10.5.2
Normativa Administrativa
Igual que el punto anterior, representan normas de control interno, con la

existencia de leyes o procedimientos establecidos para ser responsabilidad
de cada institucin su aplicacin, como es el caso de las contrataciones,
donde establece un detallado proceso de adquisiciones, sin embargo a lo
interno de cada institucin deber reglamentarse.
10.5.2.1 Servicio Civil
La Reforma y Modernizacin del Sector Pblico considera como uno
de sus componentes centrales la implantacin de un Sistema de

126

Servicio Civil y Carrera Administrativa basado en el mrito, ya que en

la actualidad no se cuenta con una legislacin especifica que sea de
aplicacin para los servidores pblicos y que procure una
administracin y gestin de los recursos humanos al servicio de la
Administracin del Estado Nicaragense; basada en criterios tcnicos.
Asimismo, no existen sistemas modernos homogneos de
Administracin integral de Personal en las Instituciones de la
Administracin del Estado, por lo que el Gobierno de Nicaragua ha
asumido el compromiso de iniciar el Proceso de Modernizacin de su
Servicio Civil, con el objetivo de profesionalizar el empleo pblico de la
Administracin del Estado para que sta pueda contar con servidores
pblicos profesionales, imparciales y eficientes, promoviendo el
desarrollo de la Carrera Administrativa y contribuyendo de esta forma
a la continuidad del funcionamiento administrativo del Estado,
aprovechando los conocimientos, capacidades y experiencia de las y
los Servidores Pblicos. Todo ello generara en la ciudadana una
imagen de seguridad, profesionalidad y confianza en la actuacin de la
Administracin del Estado y de las y los Servidores Pblicos.
Objetivo General:
Disear el marco jurdico y los elementos organizativos, tcnicos
metodolgicos y tecnolgicos para el Servicio Civil de Nicaragua
basado en el mrito, de acuerdo al Modelo de Funcin Pblica
definido por el Estado, a fin de posibilitar su implantacin y garantizar
la profesionalidad de los servidores pblicos as como la continuidad y
eficiencia de los servicios que stos prestan a la Sociedad.
Objetivos Especficos
Disear la estrategia de discusin y divulgacin de la Ley de

Servicio Civil y de la Carrera Administrativa y su Reglamento.
Desarrollar una estrategia de comunicacin de la Ley y el

Reglamento de Servicio Civil y de la Carrera Administrativa para
los Servidores Pblicos, con el fin de que estos conozcan sus
nuevos derechos, deberes y responsabilidades.
Fortalecer la capacidad institucional de la Instancia Rectora del

Servicio Civil y de las Instancias de Recursos Humanos de las
Instituciones del mbito de la Ley.

127

Ejecutar en coordinacin con las Instancias correspondientes el

proceso de clasificacin de cargos en las instituciones del
mbito de la Ley, as como la elaboracin de los Manuales
Operativos de Clasificacin de Cargos, Sistema de Provisin y
Sistema de Gestin al Desempeo.
Coordinar en conjunto con la Instancia Rectora del Servicio

Civil, el Proceso de Implantacin del Sistema de Informacin
del Servicio Civil (SISEC) en las Instituciones del mbito de la
Ley.
Es importante destacar que el proyecto de Servicio Civil ha iniciado

con gran suceso las primeras acciones de corto plazo, donde destaca
entre otros, la elaboracin de los manuales de descripcin de cargos,
relacionados directamente con los manuales de organizacin y
procedimientos, como ya se menciono anteriormente, no obstante, la
implementacin de toda la estrategia, alcances y objetivos arriba
sealados, se encuentran relacionados con la aprobacin de la Ley de
Servicio Civil de la Carrera Administrativa.
En consecuencia, las guas para la elaboracin de los manuales de
descripcin de cargo y para el procedimiento del mantenimiento del
sistema de servicio civil, an no se han elaborado. A la fecha, se ha
trabajado siguiendo la metodologa practica sugerida por la compaa
consultora que diseo el sistema.
A continuacin un breve plan de accin del Proyecto de Servicio Civil
en el corto, mediano y largo plazo:
Acciones de Corto Plazo:
a) Revisin y Discusin en la Asamblea Nacional del Anteproyecto
de Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa.
b) Elaboracin del Manual de Cargos en 15 Instituciones de la
Administracin del Estado.
c) Fortalecimiento de los equipos tcnicos Institucionales para la
realizacin del Proceso de Anlisis y Descripcin de Cargos.
d) Diseo de una Base de Datos de Gestin de Archivos para el
Proceso de Anlisis y Descripcin de Cargos.

128

e) Diagnstico de necesidades de capacitacin del personal tcnico

de las Instancias de Recursos Humanos institucionales.
f)
Levantamiento del Inventario del personal de las reas de

Recursos Humanos de las Instituciones de la Administracin del
Estado.
g) Diseo de la Base de Datos para el Registro y la Deteccin de

necesidades de capacitacin del personal tcnico de las
Instancias de Recursos Humanos institucionales.
h) Elaboracin del Programa de Capacitacin del personal de las
Instancias de Recursos Humanos Institucionales.
Acciones de mediano y largo plazo:
1. Implantar la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa y
su Reglamento en todas las Instituciones de la Administracin
del Estado.
2. Fortalecer la Instancia Rectora del Servicio Civil y las Instancias
de Recursos Humanos Institucionales.
3. Capacitar al Personal de la Instancia Rectora del Servicio Civil y
de las instancias de Recursos Humanos Institucionales en los
diferentes Sistemas de Gestin de Recursos Humanos y sobre el
contenido de la Ley y su Reglamento.
4. Capacitar al Personal Directivo de las instituciones de la
Administracin del Estado en Gerencia Pblica.
5. Conformar el Manual de Cargos de las Instituciones de la
Administracin del Estado.
6. Implantar el Sistema de Informacin del Servicio Civil (SISEC) en
las Instituciones del Poder Ejecutivo.
10.5.2.2 Contrataciones
Con la existencia de la Ley No. 323 Ley de Contrataciones del
Estado, su Reglamento y sus Reformas, el Estado nicaragense
cuenta con un marco jurdico que establece las normas generales y

129

los procedimientos que regulan la adquisicin, arrendamiento de

bienes, construccin de obras, consultoras y contrataciones de
servicios de cualquier naturaleza que efecten los organismos o
entidades del sector pblico.
En tal sentido, contrataciones es un procedimiento establecido por ley,
se supone que solamente se emitir una orden de compra, si y solo si,
se ejecuto correctamente el proceso de adquisiciones, donde esta
relacionado y normado por la Direccin de Contrataciones del MHCP,
quien cuenta con el Registro Central de Proveedores del Estado, a
travs de una Base de Datos, misma que deber ser compartida con
todo el sector pblico por medio de sus DAFs. Este registro deber
ser consultado para cualquier adquisicin, el cual permitir la
identificacin de los posibles oferentes.
Las ordenes de compras se registraran en el sistema SIGFA, para
generar un compromiso, si y solo si existen crditos presupuestarios y,
una vez recibido el bien o servicio a satisfaccin (devengado), se
genera una orden de pago en la institucin, que deber ser menor o
igual al compromiso y finalmente, registrar la orden de pago en el
sistema para generar el cheque fiscal o pago.
Las funciones en la organizacin y los procedimientos de los
diferentes involucrados en el proceso de contrataciones sern
definidos por el SIGFA, como ya se ha mencionado.
10.5.2.3 Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP)
Es la instancia macro del Estado, encargada de consolidar la
informacin de los proyectos de inversin pblica de las instituciones,
y para traducirlos en elementos cuantificables, priorizados y propios de
las estrategias de desarrollo del pas. Mediante la revisin y
aprobacin del Comit Tcnico de Inversiones de la Secretaria
Tcnica de la Presidencia, del cual es uno de sus miembros.
El SNIP es la gran Unidad de Planificacin Macro del Estado, quien
registrar y brindar seguimiento a la ejecucin de los proyectos,
mismos que sern ejecutados por los Ministerios, quienes debern
documentar su desarrollo mediante los manuales de organizacin y
procedimientos. Y el SIGFA, llevara un registro detallado realizar una
evaluacin de la ejecucin. Para ello es recomendable que exista

130

consistencia entre el SNIP y el SIGFA con relacin a nombres de los

proyectos y sus cdigos.
10.6 Catalogo de Servicios del Estado:
Este instrumento es muy valioso para la identificacin y priorizacin de los
procedimientos de cada institucin, ya que brinda la informacin relacionada de
todos los servicios que brinda interna y externamente la institucin o
directamente a la ciudadana, lo cual lo convierte en un documento con
informacin ordenada, completa y de fcil actualizacin y manejo, para un mayor
conocimiento de los servicios, sus requisitos y responsables.
Adems, identificar cules de esos servicios son priorizados tanto para las
instituciones de la Administracin Pblica de Nicaragua que los ofrece, como
para la poblacin usuaria y beneficiaria de los mismos y, brinda a la poblacin
usuaria y beneficiaria de los servicios priorizados, informacin sobre los
requisitos, costos y vas de acceso a los servicios, convirtindolo en un insumo
Principales Insumos para los Manuales; Fig. No. 26
de vital importancia para los
cuales una vez elaborados
actualizar el catalogo.
manuales objeto de estudio, los

podrn
retroalimentar
y
Ley 290 y su
Reglamento
A continuacin se presenta
relaciones ms importantes
organizacin y procedimientos
administrativos
en la Figura No. 26, las

de
los
manuales
de
con
otros
instrumentos
del sector pblico nicaragense.
Manuales de
Descripcin de
Cargos
Catalogo de
Servicio
Manuales de
Organizacin y
Procedimientos

Presupuesto
y NormativasS.A.
de
BARBERENA
Y ASOCIADOS,
Ejecucin
Normas de
Control Interno
CGR
131

11. Anexos
1.
2.
3.
4.
i)
ii)
Normativa de Ejecucin y Control Presupuestario para el ao 2001

Metodologa para el Diseo de Estructuras Organizativas de la DFUP MHCP
Ley No. 350 Ley de Regulacin de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativo
Norma INT ISO 9001:94
Lista de personas contactadas
Lista de material consultado

132

Conceptos y Criterios de Guías Hacer Manuales

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VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE

CONSULTORIA SOBRE ELABORACION DE GUIA Y PILOTO DE MANUAL

CONCEPTOS Y CRITERIOS DE ORGANIZACIN Y PROCEDIMIENTOS

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Manuales de Historia de la Institucin____________________________________

Ventajas y Desventajas del Uso de Manuales________________________________________

6. Conceptos sobre Aspectos de Organizacin______________________________________

Principios Fundamentales de Organizacin_________________________________________

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Naturaleza y Tipos de Organizacin_______________________________________________

Ventajas y Desventajas del uso de Organigrama____________________________

6.10 Objetivos, Metas y la diferencia entre ambos_______________________________________

6.12.1 Definiciones de reas Funcionales en el Estado.____________________________

Normas Tcnicas para los Procedimientos__________________________________________

Caractersticas de los Procedimientos_____________________________________________

Descripcin del Manual de Procedimientos________________________________

Metodologa de trabajo para el estudio de procedimientos____________________________

Planeacin del estudio________________________________________________

Relacin con los procedimientos de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo_____

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Presupuesto Base Cero (PBC)____________________________________________________

Sntomas para justificar su empleo_______________________________________

Presupuesto por Programa______________________________________________________

9. Otros Aspectos Conceptuales_________________________________________________

Identificar Clientes y Necesidades_________________________________________________

10. Relaciones de los Manuales de Organizacin y Procedimientos con Otros

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

10.4 Con el Presupuesto General de la Repblica y su Normativa de Ejecucin._____________

10.5.1 Normativa Financiera________________________________________________

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

CONCEPTOS Y CRITERIOS DE ORGANIZACIN Y PROCEDIMIENTOS DEL

Lo anterior, mediante la asistencia tcnica de una consultora de corto plazo con

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Por la extraordinaria importancia de estos manuales y la falta de cumplimiento del

Es un libro, folleto o carpeta que contiene lo ms sustancial de una materia,

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Entre los elementos ms eficaces para la toma de decisiones en la

Por su funcin especfica o rea de actividad.

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Generales que se ocupen de dos ms funciones especficas.

Manuales de Historia de la Institucin

George R. Terry1 dice lo siguiente: Muchos patrones sienten que es

Estos manuales exponen con detalle la estructura de la Institucin y sealan

Terry George R., Administracin y Control de Oficinas, CECSA, Mxico, 1991.

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

Conceptos y criterios de Organizacin y Procedimientos del Poder Ejecutivo

Para efectos del presente trabajo, el manual de organizacin es el libro que

Tambin llamados de normas. Un manual de polticas pone por escrito las

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

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Ms calidad y satisfaccin a los usuarios.

Tambin llamados manuales de operacin, de prcticas, estndar, de

Consultor: Ing. Alberto Barberena Molina, M.A.

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