1

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL
DOUTORADO EM SERVIO SOCIAL

A POLTICA DE SEGURANA PBLICA ENTRE O MONOPLIO

LEGTIMO DA FORA E OS DIREITOS HUMANOS: A EXPERINCIA DA
PARABA NO PS 1988

LCIA LEMOS DIAS

Recife, setembro de 2010

2
A POLTICA DE SEGURANA PBLICA ENTRE O MONOPLIO
LEGTIMO DA FORA E OS DIREITOS HUMANOS: A EXPERINCIA DA
PARABA NO PS 1988

LCIA LEMOS DIAS

Tese apresentada ao Programa de Psgraduao em Servio Social da

Universidade Federal de Pernambuco
como requisito para obteno do ttulo de
doutora em Servio Social.
Orientador: Marco Antonio Mondaini de Souza

Recife/ 2010

D541p

Dias, Lcia Lemos.

A poltica de segurana pblica entre o monoplio
legtimo da fora e os direitos humanos: a experincia da
Paraba no ps 1988/Lcia Lemos Dias. Recife, 2010.
321 p.: il.
Orientador: Marco Antonio Mondaini de Souza.
Tese (Doutorado) UFPE/CCSA.
Inclui bibliografia e anexos.
1. Direitos Humanos Estado Democrtico de Direito
Brasil Paraba. 2. Segurana Pblica Polticas Pblicas
Brasil Paraba. 3. Sistema nico de Segurana Pblica
Preveno em Segurana Pblica Brasil Paraba.
I. Souza, Marco Antonio Mondaini de, (Orientador).

CDU:351.78(813.3) (043.3)
AACR2

A POLTICA DE SEGURANA PBLICA ENTRE O MONOPLIO

LEGTIMO DA FORA E OS DIREITOS HUMANOS: A EXPERINCIA DA
PARABA NO PS 1988

LCIA LEMOS DIAS

Data da defesa: 13 de setembro de 2010

Banca examinadora:

Prof. Dr. Marco Antonio Mondaini de Souza Orientador

Prof. Dr. Giuseppe Tosi Examinador Externo (UFPB)
Profa. Dra. Vanda de Aguiar Valado Examinadora Externa (UFES)
Profa. Dra. Ana Cristina de Souza Vieira Examinadora Interna
Prof. Dr. Denis Antonio de Mendona Bernardes Examinador Interno

Prof. Dr. Ariosvaldo da Silva Diniz Suplente externo (UFPB)

Profa. Dra. Anita Aline Albuquerque Costa Suplente Interna

DEDICATRIA

Nos momentos difceis de construo desta tese sentia o quanto esta se encontra
entranhada na minha histria de vida. Ao conclu-la so vrias as lembranas regadas
com muita alegria. Alegria por ter nascido no stio Passagem, s margens do rio
Mamanguape, municpio de Guarabira, Paraba.

Alegria por ser filha de dois

agricultores, Jos Lemos Dias (falecido) e Antonia Brasiliana da Silva, simbolizados

por coragem, sabedoria e determinao. Alegria por ter seis irmos Josefa, Antonio (in
memorian), Luis, Severina, Graa e Severino , sempre comigo nas horas de tristeza, de
desafios e de conquistas. Alegria por ter escolhido o Servio Social, como profisso, e,
sobretudo por ter optado pelo campo de atuao na rea de direitos humanos. A alegria
torna-se, ainda, maior por ter Lusa Lemos Targino, como filha querida, uma
adolescente que sabe to bem o que partilha de amor e vida. A alegria se completa
porque tenho Paulo Vieira de Moura, como esposo amado e companheiro na luta pela
defesa dos direitos humanos daqueles que no tm vez, nem voz. A todos aqui citados
dedico esta Tese.

AGRADECIMENTOS

Universidade Federal da Paraba, em especial Comisso de Direitos

Humanos, em cuja existncia situa-se a razo deste trabalho.
Ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Universidade Federal de
Pernambuco e seus professores, que propiciaram a realizao do exerccio de
articulao entre teoria e prtica, motivao principal para a elaborao desta tese.
Ao meu orientador, professor Marco Mondaini, pelo apoio, estmulo e pacincia
diante das minhas limitaes, alm das importantes contribuies terico-metodolgicas
nas horas necessrias. A sua erudio e a sua vinculao orgnica com o tema Direitos
Humanos foram fundamentais para a produo deste trabalho acadmico.
professora Ana Cristina Vieira e aos professores Denis Bernardes e Giuseppe
Tosi, pelas valiosas contribuies no momento da qualificao do projeto de pesquisa e
na pr-banca, lembradas durante todo momento de produo da tese, quando esboada,
elaborada e ajustada. A este ltimo professor o meu reconhecimento pela dedicao e
compromisso com a construo de uma cultura dos direitos humanos no Brasil.
A Anita Aline Albuquerque Costa, como professora na disciplina Tese I, que
possibilitou os primeiros caminhos para a construo terica.
Aos profissionais da segurana pblica policiais militares da Paraba dos
quais obtive integral apoio, ao contar com sua confiana e disponibilidade, sem essa
colaborao no seria possvel a elaborao deste trabalho cientfico.
Polcia Militar da Paraba, atravs do Centro de Ensino, que ao abrir suas
portas, dando total liberdade para o estabelecimento do dilogo com alguns policiais
sobre Segurana Pblica e Direitos Humanos contribuiu, sobremaneira, com frteis
insumos, os quais atravessam as reflexes feitas no corpo desta tese;
Aos policiais militares que integram o Movimento Segurana e Cidadania, pela
demonstrao de interesse e de disposio em colaborar com o processo de
democratizao da segurana pblica;

ii

amiga e professora Nazar Zenaide, por ensinar a todos ns o que significa

viver os direitos humanos, ao fazer como ningum, a articulao terica desses direitos
em sua prtica de vida cotidiana, serei sempre sua aluna.
professora Lcia Guerra, Pr-Reitora de Extenso e Assuntos Comunitrios da
UFPB, por ter entendido a minha necessidade de tempo integral para dedicar-me
concluso desta tese.
Aos colegas de turma Margarida, Mrcia, Mara, Elza, Raquel e Marcelo,
presentes nos primeiros momentos do processo de construo deste trabalho, quando
vivamos dvidas e angstias que nos eram comuns.
amiga, Irm Lindalva, pelo estmulo e exemplo profcuo de articulao entre
prtica religiosa e vinculao orgnica com os Direitos Humanos.
Irm Valria e a Viviana, pela pacincia, dedicao, estmulo e motivao;
quando me senti mais fragilizada contei com o apoio de vocs, jamais esquecerei.
Ao Programa Alfa de Cooperao Acadmica entre Unio Europeia e Amrica
Latina, atravs do professor Emlio Santoro, que possibilitou o meu intercmbio com a
Universidade do Minho, Braga, Portugal, abrindo horizontes para novas reflexes
tericas que muito contriburam para a construo desta tese.

iii
RESUMO

Vinculada prtica profissional da autora como Assistente Social, na Comisso de

Direitos Humanos da Universidade Federal da Paraba, a presente tese situa-se na rea
temtica de Segurana Pblica e Direitos Humanos, tendo como pano de fundo o Estado
Democrtico de Direito. O objeto de estudo focaliza-se no processo de mudana da
Segurana Pblica, de acordo com a nova poltica nacional recomendada aos Estados
brasileiros, pelo Sistema nico de Segurana Pblica SUSP, a partir de 2003. O
objetivo principal privilegiou a anlise dos entraves incorporao dessa nova poltica,
tomando como referncia a prtica preventiva, compreendida como um novo modo de
pensar e fazer Segurana Pblica, cuja interdependncia para com os Direitos Humanos
e os princpios democrticos a coloca em contraposio ao velho modelo de segurana
inspirado no autoritarismo poltico e social. Ao privilegiar a pesquisa qualitativa,
recorreu-se a entrevistas e levantamentos documentais e bibliogrficos. Desse modo, os
dados empricos levantados junto a policiais militares da Paraba visavam
principalmente a identificar a compreenso desses profissionais sobre a nova poltica e
sobre os entraves sua implementao. A construo terica da tese, em convergncia
com o objeto de estudo, norteou-se pela anlise de um processo histrico-conceitual,
tendo como referncia as mudanas de configurao do Estado moderno, vislumbrando
a viso ampliada de democracia e Direitos Humanos, considerados como temas
fundamentais ao Estado Democrtico de Direito, assim como as polticas pblicas a este
vinculado, a exemplo da Segurana Pblica. A anlise indicou a limitao da teoria
liberal tradicional sobre Direitos Humanos e democracia e demonstrou limites da leitura
de monoplio estatal da violncia como suporte terico exclusivo para a poltica de
Segurana Pblica, cuja pretenso seja responder complexidade e s mltiplas
dimenses do fenmeno da violncia e da criminalidade, apontando para a necessidade
de vinculao da Segurana Pblica ao campo terico das demais polticas pblicas
(sociais). Os dados apontaram tambm para a necessidade de mudana cultural dos
governos, gestores e de todos os que pensam e fazem a Segurana Pblica, tendo em
vista a necessidade de superao do velho modelo de Segurana Pblica no seu modo de
sentir, pensar e agir, que nutre a supremacia do poder e da fora, associada Doutrina
de Segurana Nacional, preservando a estratgia militar de combate ao inimigo interno
na prtica social de segurana, consoante ao modelo de Estado autoritrio.
Palavras-chave: Segurana
Democrtico de Direito.

Pblica,

Democracia,

Direitos

Humanos,

Estado

iv
ABSTRACT

Originated in the professional practice of the author as Social Worker in the Human
Rights Committee of the Federal University of Paraba-UFPB, the present thesis deals
with the thematic of Public Security and Human Rights, having the concept of
Democratic State of Rights as a background. Its object of study is focused on the
process of change of public security practices in accordance to the new Brazilian
national policy of public security, Sistema nico de Segurana Pblica (Unified System
of Public Security) - SUSP, proposed to the States of Brazilian federation since 2003.
The study privileged the analysis of the impediments to the incorporation of these new
policies, specially the practice of prevention in public security, understood as a new way
to think and to make public security, whose interdependence to human rights and
democratic principles places it in contraposition to the old model of security inspired by
political and social authoritarianism. Choosing the way of qualitative research,
interviews, documental and bibliographical and surveys were privileged. The empirical
data raised, specially the interviews with military policemen of the State of Paraba,
were basically aimed to identify the understanding of these professionals about the new
policies proposed and the hindrances to its implementation. The theoretical construction
of the thesis, according to the study object, was oriented by the analysis of the
historical-conceptual process, considering changes in the configuration of modern State,
glimpsing at a developing conception of the links between democracy and human rights
both seen as basic values in the Rule of Law State as well as the consequent public
policies, specially public security policy. Beyond demonstrating the limitations of
traditional liberal theory on human rights and democracy and appointing the limits of
the understanding of state monopoly of the violence as theoretical support to policies of
public security, whose pretension is to answer to the complexity and multiple
dimensions of the phenomenon of violence and crime, the analysis points to the need of
including public security in the general theoretical field of public (social) policies. The
data pointed also to the need of cultural change of the governments, managers and all
those that think and make security policies, in the sense of overcoming the way they
feel, think and act in relation to the old model of public security that maintains the
supremacy of power and force, associated to the National Security Doctrine, and
military strategies of combat against de enemy in the social practice of Public Security,
according to the model of authoritarian State.
Keywords: public security, democracy, human rights, Rule of Law State.

RESUMEN
Vinculada a la prctica profesional de la autora como Trabajadora Social en la
Comisin de Derechos Humanos de la Universidad Federal de Paraba, la presente tesis
se sita en el rea temtica de Seguridad Pblica y Derechos Humanos, teniendo como
teln el Estado Democrtico de Derecho. Su objeto de estudio se enfoca en el proceso
de cambio de la seguridad pblica, de acuerdo con la nueva poltica nacional de
seguridad pblica, recomendada a los Estados brasileos desde el Sistema nico de
Seguridad Pblica SUSP, desde 2003. Como objetivo principal se privilegi el
anlisis de los obstculos a la incorporacin efectiva de esa nueva poltica, tomndose
como referencia la prctica preventiva en seguridad pblica, comprendida como un
nuevo modo de pensar y hacer seguridad pblica, cuya interdependencia a los derechos
humanos y principios democrticos la pone en contraposicin al viejo modelo de
seguridad, inspirado en el autoritarismo poltico y social. Al privilegiar la pesquisa
cualitativa, se recurri a levantamientos bibliogrficos y documentales y a la utilizacin
de entrevistas. De este modo, el anlisis de los datos empricos levantados junto a
policas militares de Paraba se norte fundamentalmente por la preocupacin de
identificar la su comprensin sobre la nueva poltica y los obstculos a su
implementacin. La construccin terica de la tesis, en convergencia con su objeto de
estudio, se norte por un proceso histrico-conceptual, teniendo como referencia los
cambios de configuracin del Estado moderno, vislumbrando una concepcin ampliada
de democracia y derechos humanos, considerados como temas fundamentales al Estado
Democrtico de Derecho, as como las polticas pblicas a ste vinculado, a ejemplo de
la seguridad pblica. Adems de demostrar la limitacin de la teora liberal tradicional
sobre derechos humanos y democracia y apuntar lmites de la lectura de monopolio
estatal de la violencia como soporte terico para la poltica de seguridad pblica, cuya
pretensin sea responder a la complejidad y a las mltiples dimensiones del fenmeno
de la violencia y de la criminalidad, el anlisis apunt para la necesidad de vinculacin
de la seguridad pblica al campo terico de las dems polticas pblicas (sociales). Los
datos apuntaron tambin para la necesidad de cambio cultural de los gobiernos y
gestores, o sea, de los que piensan y hacen la seguridad pblica, teniendo en vista la
necesidad de superacin del modo de sentir, pensar y actuar con relacin al viejo
modelo de seguridad pblica, que nutre la supremaca del poder y de la fuerza, asociada
a la Doctrina de Seguridad Nacional, preservando la estrategia militar de combate al
enemigo en la prctica social de seguridad, consonante al modelo de Estado autoritario.

Palabras-llave: seguridad pblica, democracia, derechos humanos, Estado Democrtico

de Derecho.

vi
SUMRIO

AGRADECIMENTOS

RESUMO

iii

ABSTRACT

iv

RESUMEN

SUMRIO

vi

INTRODUO

1. ESTADO E SEGURANA PBLICA: ENTRE O MONOPLIO LEGTIMO

DA FORA E OS DIREITOS HUMANOS

22

1.1. O Estado e o monoplio da violncia

24

1.2. A necessidade de novos elementos tericos (problematizao)

38

1.3. Pressupostos para uma nova viso de Segurana Pblica: democracia e Direitos
Humanos

49

1.4. Segurana Pblica na tica dos direitos humanos

66

2. POLTICA DE SEGURANA PBLICA BRASILEIRA:

DO AUTORITARISMO INTENO DEMOCRTICA

83

2.1. A segurana pblica antidemocrtica

84

2.2. A segurana pblica aps a ditadura militar: tenso entre poder/fora e direitos 102
2.3. A garantia do direito segurana: desafio ao Estado Democrtico de Direito

118

3. A NOVA POLTICA DE SEGURANA PBLICA EM DEBATE

138

3.1. Instrumento jurdico e poltico: a base para nova poltica de segurana

139

3.2. A ampliao do debate e o posicionamento dos poderes pblicos: sinalizao de

mudanas da Segurana Pblica

158

3.3. O novo Plano Nacional de Segurana Pblica: contedo e forma

172

3.4. O pacto pela democratizao da segurana pblica: Sistema nico de Segurana

Pblica

181

vii
4. A SEGURANA PBLICA NA PARABA E O PACTO NACIONAL PELA
DEMOCRATIZAO

199

4.1. Aspectos poltico-jurdicos e a adeso do Governo da Paraba ao SUSP

201

4.1.1. Estrutura jurdica e institucional da Segurana na Paraba: caractersticas e

ambigidades

201

4.1.2. A atuao da Sociedade Civil da Paraba nas ltimas dcadas

207

4.1.3. Tentativas de aproximao da Segurana Pblica aos temas dos Direitos

Humanos e da participao democrtica na Paraba

210

4.2. Cultura antidemocrtica: obstculo ao processo de mudana na poltica de

Segurana Pblica na Paraba

223

4.3. O policiamento comunitrio como proposta de democratizao da segurana

pblica na Paraba: possibilidades e limites

241

4.4. Os desafios da nova poltica remetem a reelaborao cultural

257

CONSIDERAES FINAIS

275

REFERNCIAS

295

ANEXOS

313

INTRODUO
O presente trabalho foi motivado, essencialmente, por inquietaes decorrentes do
exerccio da prtica profissional da pesquisadora como Assistente Social, na condio de
extensionista universitria, desde 1992, da Comisso de Direitos Humanos da
Universidade Federal da Paraba. Tal prtica, inicialmente voltada para aes polticas1 de
cunho denunciatrio das violaes de Direitos Humanos praticadas por agentes pblicos
estatais, ampliou-se, posteriormente, para a interveno social de carter polticopedaggico, convergindo para debates tericos e discusses polticas acerca da temtica
Segurana Pblica, sob a tica do respeito, da defesa e da promoo dos Direitos
Humanos e numa perspectiva interdisciplinar.
Trazer a Segurana Pblica ao debate sob a tica do respeito aos Direitos
Humanos significa que a execuo dessa poltica deve pautar-se na observncia dos
preceitos legais, no se concebendo, portanto, que se apresente acima da lei, como
violadora de direitos. Com a interdependncia dos objetivos de defesa e de promoo
desses direitos, a Segurana Pblica passa a ser vista como instrumento de garantia da
defesa dos direitos do cidado, seja frente ao abuso praticado pelos agentes do Estado,
seja na salvaguarda da liberdade de um cidado em relao a outro, convergindo para a
garantia das liberdades civis. Simultaneamente, devem ser pautadas de forma sistemtica,
na poltica de segurana pblica, outras demandas de segurana dos cidados decorrentes
da complexidade dos problemas de violncia e de criminalidade, cabendo, por
conseguinte, a interveno estatal na rea de Segurana Pblica muito alm do mbito dos
direitos civis, conforme orientao do Sistema nico de Segurana Pblica.
1

Essas aes convergem para prticas coletivas, decorrentes da articulao de foras sociais, quando vrios
rgos se unem, principalmente, da sociedade civil, a partir de casos especficos de violao de direitos
praticada por representantes do poder pblico, no exerccio profissional , e protestam contra tal violao,
via de regra, configurada como abuso de poder, devido, sobretudo, a no observncia dos preceitos legais;
casos de tortura, maus tratos, uso abusivo da fora em geral, situaes caracterizadas por injustias.

A possibilidade de participar de debates e reflexes tericas sobre Segurana

Pblica associada temtica Direitos Humanos, com policiais e membros da sociedade
civil, fomentou questionamentos relacionados configurao da poltica de Segurana
Pblica, principalmente no que diz respeito ao seu papel como instrumento poltico de
efetivao de direitos. A partir da, pressupe-se a necessidade de vincular a questo da
Segurana Pblica ao campo terico das demais polticas pblicas, como tambm s
discusses tericas relativas ao Estado Democrtico de Direito, alm de situ-la na
relao a ser estabelecida entre Estado e Sociedade num contexto democrtico.
Tomando-se por referncia a Constituio brasileira em vigor a partir de 1988,
constata-se um grande paradoxo existente entre a formalizao dos Direitos Humanos e a
sua efetivao, sobretudo em razo da tenso existente entre o Estado enquanto
instrumento de poder e fora e seu papel constitucional de defensor e promotor de direitos
primordialmente atribudos a esse mesmo Estado, inspirado em princpios democrticos
consoantes s caractersticas do Estado Democrtico de Direito.
A prtica da pesquisadora em Direitos Humanos possibilitou a constatao de que este
paradoxo encontra-se, nitidamente, refletido na poltica de Segurana Pblica levada a
efeito e que se mantm orientada, predominantemente, por uma linha antidemocrtica,
favorecendo a conservao da situao vigente. Esta sustentada por uma cultura
autoritria, fortalecida pela ltima ditadura estabelecida no Brasil, voltada essencialmente
ao repressiva, muitas vezes, configurada como prtica social de violncia.
A poltica pblica, nesta rea, tem-se revelado ineficiente e ineficaz para responder s
demandas sociais relacionadas segurana e o Estado brasileiro, atravs de seus agentes,
tem-se caracterizado, contraditoriamente, como violador dos direitos do cidado, em
virtude de sua prtica social pautada no exerccio abusivo do monoplio estatal da

violncia. Por conseguinte, o quadro de crise apresentado pela Segurana Pblica no pas
extremamente preocupante, havendo concordncia entre vrios autores2 quanto
ameaa que esta representa ao Estado Democrtico de Direito.
Diante desse quadro paradoxal, constatam-se crescentes dvidas quanto
possibilidade de efetivao de uma poltica pblica em segurana congruente com o
Estado Democrtico de Direito. Ou seja, h profundas interrogaes quanto viabilidade
de uma poltica estatal de Segurana Pblica que se inspire em princpios democrticos e
se configure como garantia de direitos de todos, sobretudo quando o Governo Federal
adotou, formalmente, uma poltica com essas caractersticas, cujo alcance ainda no
perceptvel na sociedade.
A presente pesquisa foi implementada na tenso demarcada pela incongruncia
das prticas de Segurana Pblica com o Estado Democrtico de Direito e com os
objetivos propostos pela nova poltica, que lhe atribuem um carter democrtico e
redirecionam-na para a garantia dos Direitos Humanos, sobretudo tendo em vista as novas
demandas sociais emergentes em virtude da complexidade do problema da violncia e da
criminalidade na sociedade brasileira. Sinteticamente, possvel dizer que o recorte do
objeto de estudo teve como ncleo condutor a poltica pblica de segurana e o Estado
Democrtico de Direito, focalizando-se entre o velho e o novo modelo.
O objetivo principal deste trabalho tem como fulcro a anlise do processo de
transio do velho modelo de segurana para a nova poltica de Segurana Pblica, na
Paraba, a partir do conhecimento das prticas dos policiais militares e de seu prprio
ponto de vista, visando deteco dos fatores que estariam bloqueando a passagem das
concepes e prticas autoritrias tradicionais democratizao dessa poltica. Em outras
palavras, esta tese considerou como questo relevante identificar possveis fatores que
2

Os autores que comungam com esta assertiva so: Peralva (2000), Bicudo (2002), Cerqueira (2001)
Mariano (2002), Soares (2006 e 2007), Pinheiro (2000), Adorno (2002 e 2003), dentre tantos outros.

estariam bloqueando a implantao da nova poltica de Segurana Pblica, proposta pelo

Plano Nacional de Segurana Pblica fundamentado em princpios democrticos e na
garantia de Direitos Humanos, considerando-se que, desde 2003, o Estado da Paraba
incorporou-se ao referido Plano.
Partiu-se, portanto, da hiptese de que a mudana com vistas democratizao da
poltica de Segurana Pblica, historicamente consolidada sob a tica do autoritarismo e
apoiada pelo monoplio estatal da violncia dependeria, fundamentalmente, do
processo de construo de uma nova cultura poltica, principalmente por parte dos
gestores e implementadores da poltica de Segurana Pblica.
A compreenso de cultura que orientou esta anlise envolve aspectos objetivos e
subjetivos de forma ampla, consoante ao entendimento de Ely Chinoy (2006), apreendida
e partilhada como modo de vida, perpassando o modo de sentir, pensar e agir do
indivduo, ou do sujeito de direito e de deveres, quando se tem por referncia a relao
Estado e sociedade.
A construo terica pautou-se em levantamento bibliogrfico sobre a temtica
segurana pblica e direitos humanos, percorrendo a leitura dos autores clssicos e
contemporneos. Os autores clssicos focados foram Hobbes (2000) e Locke (1999), por
constiturem-se nos principais fundadores da teoria contratualista, que apresentam duas
explicaes bastante diferentes para a garantia de direitos: um autor d nfase segurana
do Estado, o outro segurana de cidados. A seguir, destaca-se a discusso terica de
segurana pblica apoiada na fora, com base em Marx Weber (2003 e 2004), ao
reconhecer o Estado como monoplio da violncia estatal legtima.
A fundamentao terica marxista promove a crtica concepo burguesa de
segurana pblica, assim como as demais polticas pblicas, a partir da crtica ao Estado.

Como mostra Maria Helena de Almeida Lima (1984, p. 33) o Estado passa a ser visto
apenas numa relao de domnio enquanto violncia de classe, colocando-se como poder
organizado de uma classe sobre a outra, ou, ainda, como instrumento de poder a servio
exclusivo da classe dominante. Por isso, o monoplio legtimo da violncia pelo Estado
tambm um monoplio exercitado pela burguesia contra a maioria da populao para
manter os seus interesses. O liberalismo prega a defesa dos direitos de todos os cidados,
mas na prtica o projeto liberal pauta-se pela defesa dos direitos de uma classe social
contra a outra. Nesta perspectiva, segundo a abordagem estruturalista defendida por
Althusser (2003), a estrutura de segurana caracterizada apenas como aparelho
repressivo do Estado ou brao armado do Estado, em ltima anlise, contra seus prprios
cidados. Esta leitura crtica de segurana pblica est sinalizada na obra de Heloisa
Helena Fernandes, intitulada Poltica e Segurana, produzida em 1973.
Apesar de significativas contribuies, o marxismo elaborou mais uma crtica
doutrina liberal de segurana pblica do que propriamente uma nova concepo de
segurana pblica. Percebe-se, portanto, que o debate terico sobre o tema Segurana
Pblica, entre os pensadores marxistas no tem acompanhado as discusses que
fundamentam as demais polticas pblicas, sobretudo quando se trata de uma concepo
ampliada de Estado, de acordo com a viso gramsciana.
No desenvolvimento da tese, os modelos acima sinalizados esto presentes de
forma implcita ou explcita nos debates atuais sobre a segurana pblica no Brasil. A tese
central que guia o trabalho que a herana do modelo de segurana pblica como defesa
do Estado, e/ou do patrimnio de grupos privilegiados, fundamentado no uso da fora,
ainda muito forte e presente na teoria e na prtica dos aparelhos de segurana pblica no
Brasil, apesar de mais de 20 anos de democratizao. Por isso, o novo modelo de
segurana pblica, proposto pelo Governo Federal e por setores da sociedade civil

organizada, encontra dificuldades para se impor como modelo hegemnico. No decorrer

da construo da tese procurou-se identificar os fatores que impedem ou tornam muito
difcil a implantao deste modelo de forma generalizada e fatores que apontam para a
possibilidade de democratizao da segurana pblica.
Atualmente, encontra-se em cena um debate poltico na sociedade e no Estado
sobre o modelo de segurana pblica plausvel e coerente para que o Brasil avance,
tambm, neste mbito, em direo a um verdadeiro Estado Democrtico de Direito.
Reconhecer quais so as concepes em jogo e os obstculos a serem superados pode ser
uma contribuio valiosa para a implementao de uma nova poltica segurana pblica
que tanto precisamos diante do crescimento assustador da violncia em nosso pas.
Por conseguinte, fez-se a opo por uma construo terica congruente com a
nova proposta poltica de Segurana Pblica, tendo como eixo estruturante o Estado
Democrtico de Direito, que remete a uma viso de Segurana Pblica essencialmente
ligada a uma concepo ampliada dos Direitos Humanos, que vai alm dos direitos civis e
no restringe a segurana pblica noo de monoplio legtimo da fora. Entende-se
que o direito segurana insere-se, tambm, no conjunto dos direitos coletivos.
Por tais razes, optou-se por uma aproximao que permitisse a reflexo sobre a
Segurana Pblica na perspectiva das polticas pblicas, com foco principalmente social,
mesmo considerando-se a falta de sistematizao devida dessa poltica, sob a tica da
cultura dos Direitos Humanos, construda a partir do processo de lutas sociais.
Em termos objetivos, a construo terica da presente pesquisa vincula-se ao
movimento deflagrado pela sociedade, na atualidade, diante dos problemas enfrentados
em decorrncia do clima de (in)Segurana Pblica difundido, principalmente, nos centros
urbanos, impulsionando a preocupao de estudiosos, sobretudo da rea de Cincias

Humanas. Neste bojo, que se coloca a emergncia de novos modelos tericos que dem
suporte ao debate poltico difundido sobre a Segurana Pblica.
O percurso terico-metodolgico seguido neste estudo, portanto, tomou por base
Eduardo Mouro Vasconcelos (2004) no que diz respeito sua defesa da nohomogeneizao

do

conhecimento

da

no-fundamentao

no

imperialismo

epistemolgico e paradigmtico das cincias, ao mesmo tempo em que defende a nofragmentao dos saberes.
Para o autor, o imperialismo epistemolgico e paradigmtico no campo das
cincias sociais converge para a onipotncia de uma determinada teoria, quando
defendida como nico caminho para capturar a essncia e todos os sentidos implcitos
contidos na dinmica, dos fenmenos culturais e subjetivos, ou de modo que a
complexidade da vida social pode no ser acompanhada (VASCONCELOS, 2004, p.
43).
Sob esta tica foi construda a fundamentao terica desta tese, que adotou a
democracia e os Direitos Humanos como categorias analticas, as quais merecem
destaque por serem balizadoras no processo de reviso dos paradigmas tradicionais de
Segurana Pblica, ao mesmo tempo em que se apresentam como suporte poltico do
processo de luta pela mudana da Segurana Pblica. Embora, em geral, discutidas
isoladamente, estas duas temticas no so apenas complementares, mas apresentam uma
forte reciprocidade. A sociloga Maria Vitria Benevides (2007, p. 333) chega mesmo a
afirmar que as duas deveriam ser tomadas como sinnimos.
Segundo este entendimento, adotou-se uma viso de Segurana Pblica que
assume diversas dimenses: civil, poltica, econmica, cultural e social, dos Direitos
Humanos, considerada como viso ampliada na medida em que visa garantia do direito

segurana de todos indistintamente, no protegendo apenas direitos de carter

individual, mas tambm coletivos. Entendido, aqui, como um novo modelo terico,
condizente com o Estado Democrtico de Direito e as demandas sociais emergentes
relacionadas segurana pblica. O postulado modelo encontra-se pontuado em Giuseppe
Tosi (2002), Paulo Sergio Pinheiro (1997), Alba Zaluar (1999), Angelina Peralva (2000),
Sergio Adorno (2002), Ana Lcia Sabadell (2003), Paulo Mesquita Neto e Eduardo
Capobiano (2004), Luiz Eduardo Soares (2006 e 2007), dentre outros. Este modelo
encontra-se melhor explicitado a partir de uma abordagem histrico-conceitual sobre a
segurana pblica feita pelo autor portugus Jos Ferreira de Oliveira (2006), conforme
poder ser visto no captulo I.
A leitura destes autores permite a crtica ao monoplio da fora legtima pelo
Estado, no por consider-lo desnecessrio ao Estado Democrtico de Direito, mas em
razo do uso indevido dessa prerrogativa atribuda ao Estado, ao ser constatada a
explorao do uso da fora de forma abusiva ou distorcida, caracterizando o que seria a
segurana pblica acima dos parmetros legais. E, tambm, em razo da persistncia do
uso da noo de monoplio estatal da violncia, ou poder de polcia, como sada
exclusiva para o complexo problema da violncia e da criminalidade.
Apesar do foco da pesquisa emprica convergir para a poltica de Segurana
Pblica da Paraba, na medida em que esta se apresenta articulada ao programa Sistema
nico de Segurana Pblica SUSP, este tambm abordado como referncia no campo
emprico. O referido programa orienta-se para a configurao de um instrumento de
inovao na poltica estatal de segurana, em nvel nacional, ao apresentar propostas de
mudanas congruentes com a ordem democrtica.

Vale salientar, que a Segurana Pblica no Brasil foi, historicamente, apresentada

como uma poltica autoritria, discriminatria, tendo como trao fundamental muito mais
a negao do que a garantia de direitos, inspirando-se essencialmente na legitimidade do
uso da fora/violncia pelo Estado. A Segurana Pblica brasileira sempre foi empregada,
preferencialmente, como instrumento poltico de represso, direcionada aos que no se
integraram ordem social, classificados como no cidados 3. No perodo da ditadura
militar, instaurada em 1964, reconfigurou-se e fortaleceu-se essa poltica luz da
Doutrina de Segurana Nacional, potencializando-se o uso da fora, segundo uma
concepo de Segurana Pblica fundamentada essencialmente no combate ao inimigo
interno, consoante ideologia militar, verificando-se ento um distanciamento ainda
maior entre a Segurana Pblica e a sua possvel democratizao.
Diante de diversos aspectos negativos, de diferentes naturezas, desvelados pelo
velho modelo de Segurana Pblica, considera-se que a nova poltica de segurana, que
aparece imbricada no SUSP, mesmo no estando isenta de traos criticveis, tem o seu
mrito, sobretudo por pautar-se no respeito e na promoo dos Direitos Humanos,
inspirando-se em princpios democrticos. Alm de enfatizar a preveno, a concepo de
segurana que embasa o SUSP d prioridades aos grupos sociais que, enquanto sujeitos
de direito, sempre estiveram fora desta poltica pblica. Por outro lado, deve-se
considerar, tambm, que o crescimento vertiginoso da violncia e da criminalidade suscita
novas demandas para a poltica de Segurana Pblica, que no se restringem prtica
repressiva.
Concorda-se, portanto, com Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani (2007, p.
143,145), ao defenderem que as polticas de preveno da violncia criminal devem ir
3

Sujeitos excludos de direitos que constituem os grupos vulnerveis social e culturalmente (pobres, negros,
ndios, desempregados taxados de vagabundos, alm dos que se rebelam contra o poder poltico institudo,
dentre outros).

10

alm da esfera do sistema de justia criminal. Para os autores, se partimos do pressuposto

de que o crime tambm resultante ou reflexo da crise social e econmica, no h como
negar o papel preventivo a ser cumprido pelas polticas sociais em relao violncia e
criminalidade. Consequentemente, a ausncia ou fragilidade das polticas sociais bem
como a falta de polticas pontuais contribuem para agudizar o fenmeno que se deseja
evitar. Desse modo, as polticas micro/focais devem ser associadas s polticas macroestruturais e vice-versa, pois ambas se complementam para a constituio de respostas
eficazes para o mesmo problema.
Neste aspecto, destaca-se a relevncia de polticas focais de cunho preventivo em
segurana pblica, no se devendo esperar apenas pelo avano das polticas sociais
tradicionais como nica sada para o problema do crescimento da violncia e da
criminalidade.
Assim sendo, no conjunto das propostas de mudanas indicadas pela nova poltica
de segurana pblica, atravs do Sistema nico de Segurana Pblica, a partir de 2003,
elegeram-se, inicialmente, como variveis centrais para este estudo, a represso
qualificada e a preveno a partir do Policiamento Comunitrio, consideradas como
essenciais democratizao da Segurana Pblica e a uma reviso do modo de pensar e
de fazer dessa poltica, segundo uma viso ampliada de Direitos Humanos e de Segurana
Pblica democrtica, ambas indissociveis.
A dificuldade de levantamento de dados empricos que subsidiassem a anlise
sobre o processo de mudana relacionado prtica repressiva, com vistas avaliao de
observncia das normas que regem a represso qualificada que deve exercer-se em
consonncia com o respeito aos Direitos Humanos conforme determina a nova poltica e o
Estado Democrtico de Direito impossibilitou a anlise, inicialmente pretendida, quanto

11

represso qualificada. Neste sentido, h que destacar a falta de registros e de

sistematizao de dados relacionados ao uso, legtimo ou abusivo, da fora por parte dos
profissionais da Segurana Pblica. Assim sendo, o recorte emprico deste estudo
centralizou-se na anlise do processo de mudana da Segurana Pblica na Paraba,
prioritariamente em torno da preveno em segurana, tomando, mais precisamente,
como referncia as tentativas de implementao do Policiamento Comunitrio.
Embora a pretenso inicial da pesquisadora fosse a realizao de uma investigao
em dois mbitos, mirando tanto o campo social dos profissionais da rea de segurana
pblica quanto a Sociedade Civil, a proposta foi revista no decorrer dos trabalhos, em
virtude do exguo tempo imposto sua concluso. Diante da necessidade de escolher
entre esses dois campos sociais, optou-se pelo estatal priorizando-se os policiais, por
considerar-se que estes relevantes atores institucionais da poltica de Segurana Pblica
so raramente tomados como sujeito de estudos cientficos e que ouvi-los sobre o modo
de pensar e fazer Segurana Pblica contribuiria para preencher uma importante lacuna.
Considerada a experincia acumulada na rea de segurana pblica e direitos humanos,
possibilitando a aproximao com os profissionais da poltica de segurana pblica e a
superao de preconceitos, em relao aos policiais, os quais para a maioria da populao
se apresentam socialmente como o diferente ou outro (MARTINS, 2004, p. 289),
optou-se pela realizao de entrevistas.
Partiu-se do entendimento que o uso da tcnica de entrevista permite tratar de
temas

complexo

como

afirmam

Alda

Judith

Alves-Mazzotti

Fernando

Gewandsznajder, principalmente quando utilizada sem um fraseamento e uma ordem

rigidamente estabelecidos para as perguntas, assemelhando-se muito a uma conversa, de
modo que possibilite a compreenso do significado atribudo pelos sujeitos (ALVES-

12

MAZZOTI; GEWANDSZNAJDER, 2004, p. 168) em relao ao modo de sentir, pensar

e fazer segurana pblica.
Por conseguinte, utilizou-se a entrevista qualitativa, aproximando-se da entrevista
semi-estruturada4, considerada instrumento de pesquisa primordial, principalmente
quando se objetiva uma compreenso das crenas, atitudes, valores e motivaes de
atores em relao a determinado assunto em contexto social especfico (GASKELL, 2002,
p.65)
Considerando-se que a Polcia Militar, constitucionalmente definida como polcia
ostensiva, tem a incumbncia de efetivar prticas preventivas diferentemente da Polcia
Civil, que tem o papel investigativo elegeram-se como sujeitos deste estudo os policiais
militares da Paraba que estiveram mais prximos da temtica dos Direitos Humanos, seja
como membros do Conselho Estadual de Defesa de Direitos do Homem e do Cidado CEDDHC, seja por terem vinculao com prticas policiais de cunho preventivo ou,
ainda, por integrarem o Movimento Cidadania e Segurana que vislumbra a ao coletiva
como sada para os problemas enfrentados por eles prprios frente Instituio Policial
que integram.
Com a escolha destes policiais que, de certo modo, j tiveram aproximao com
experincias democrticas, esperava-se que no fossem reproduzidos discursos fechados
contra a cultura dos Direitos Humanos, j to conhecidos, a exemplo, da famosa frase:
Direitos Humanos como defensores de bandidos. A preocupao principal era
estabelecer o dilogo com esses policiais de modo que pudessem apontar possibilidades e
limites para o processo de mudana da poltica de segurana.

Ver questes norteadoras das entrevistas no anexo 1.

13

Mesmo assim, os entrevistados no deixaram de expressar ambiguidades entre o

novo e o velho modelo de segurana pblica, seja quando manifestaram suas opinies
sobre estes modelos, seja quando se referiram aos demais policiais, totalmente avessos
aos Direitos Humanos.
Dos grupos acima explicitados, foram convidados a participar da pesquisa 15
policiais de posio hierrquica distinta, sendo 8 oficiais e 7 praas. Do total, 3 eram do
sexo feminino, sendo uma praa e duas oficialas, mas apenas uma se disps a conversar.
Mesmo assim, no momento da entrevista, ela explicitou falta de crena em qualquer
possibilidade de mudana da segurana pblica e no permitiu avanar o dilogo. A outra
oficiala, ao ver o roteiro de questes, afirmou que no poderia falar sobre poltica, no
entanto, fora do campo da pesquisa, estabeleceu o dilogo fazendo comentrios sobre sua
atuao em experincia preventiva, no includos na anlise. A terceira policial feminina
(praa) declarou indisponibilidade de agenda. No total, participaram da pesquisa 12
policiais, sendo 6 praas e 6 oficiais.
A maioria das entrevistas foi realizada nos meses de janeiro e maro/2009, com
policiais que trabalham, em Joo Pessoa. Diante da necessidade de complementar dados
foram realizadas, posteriormente, duas entrevistas com policiais do Batalho da Polcia
Militar, com sede na cidade Campina Grande, no ms de maio do presente ano.
Cabe ainda informar que no momento de realizao das entrevistas, no incio do
ano passado, havia um cenrio excepcional na histria poltica do Estado da Paraba.
Naquela ocasio, transcorreu a posse de Jos Targino Maranho ao Cargo de Governador
do Estado, em substituio a Cssio Cunha Lima, que teve seu mandato cassado5.

O governador teve o mandato cassado pelo Tribunal Regional Eleitoral da Paraba (TRE-PB) sob a
acusao de ter distribudo 35 mil cheques a cidados carentes durante a campanha eleitoral de 2006, por
meio de programa assistencial da Fundao Ao Comunitria (FAC), vinculada ao governo estadual. In:

14

Registra-se, ainda, a rica experincia vivida pela pesquisadora ao ouvir esses

profissionais, que trazem consigo uma carga de emoo acumulada diante da forte
vinculao orgnica com a instituio e do envolvimento com uma prtica profissional,
por demais estressante. As entrevistas expressaram sentimentos de alegrias, tristezas, dor,
satisfaes, insatisfaes, esperanas e desesperanas, que atravessam limites e
possibilidades da garantia do direito segurana do cidado pelo Estado Democrtico de
Direito. As sesses de entrevistas demonstraram que os profissionais da segurana
pblica necessitam sistematicamente de apoio psico-social, que deve ser urgentemente
garantido por parte do Estado.
O presente trabalho foi construdo principalmente a partir da pesquisa qualitativa
sem dispensar, porm, dados quantitativos secundrios portanto, alm das entrevistas
baseou-se tambm em pesquisa bibliogrfica e anlise de documentos oficiais. Neste
aspecto, cabe ainda dizer que a escolha epistemolgica, alm de ter a preocupao de
superar a dicotomia entre o mtodo quantitativo e o qualitativo, apoiou-se na ideia da no
separao entre sujeito e objeto da pesquisa, pois Tudo que observado na realidade
social observado por algum que se encontra, por sua vez, inserido em relaes sociais e
em relao ao campo que observa (MELUCCI, 2005, p.33).
Foi dada prioridade centralidade da linguagem, por reconhecer-se seu papel
relevante na construo do sentido e que no existe conhecimento sociolgico que no
passe atravs da linguagem e atravs de uma linguagem situada. Uma linguagem que
sempre culturalizada, de gnero, tnica, sempre ligada a tempos e lugares especficos
(MELUCCI, 2005, p.33), ao mesmo tempo em que no se vislumbrou a produo de um

http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL870319-5601,00TSE+CASSA+MANDATO+DO+GOVERNADOR+DA+PARAIBA+CASSIO+CUNHA+LIMA.html Acesso em
20/08/2010.

15

conhecimento absoluto, mas sim a obteno de resultados plausveis com vistas aos
objetivos traados.
Ademais, privilegiou-se a pesquisa de documentos oficiais relativos temtica,
constitudos como produtos sociais que representam responsabilidade pblica, disponveis
para anlise, ao mesmo tempo em que refletem o processo de mudana que vem sendo
incorporado oficialmente (SPINK, 2004, p.136). Utilizou-se, dentre outros, os
documentos oficiais:

Constituies brasileiras,

Constituio Estadual da Paraba,

Documentos Internacionais relacionados aos Direitos Humanos como a

Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, a Declarao Universal
dos Direitos Humanos, Pactos e Tratados.

Atos Institucionais da ditadura militar,

Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 1, 2 e 3),

Documentos de Mudanas Mnimas para a Segurana Pblica,

Relatrios de Audincias Pblicas promovidas pela Comisso Especial de

Segurana Pblica da Cmara Federal,

Planos Nacionais de Segurana Pblica (2000 2002 e 2003 2006)

Plano Estadual de Segurana Pblica do Estado da Paraba (2003 2007)

Relatrio de Avaliao do Sistema nico de Segurana Pblica do Tribunal

de Contas da Unio,

Relatrio de Avaliao do Sistema nico de Segurana Pblica da Secretria

Nacional de Segurana Pblica/Ministrio da Justia,

O site da Secretria Nacional de Segurana Pblica/Ministrio da Justia,

O site da Secretaria de Segurana e Defesa Social do Estado a Paraba.

Ainda com relao ao aspecto metodolgico, cabe observar que a delimitao

temporal do presente estudo compreendeu os anos de 2003 a 2007, perodo em que foi
adotado na Paraba, em consonncia com a nova poltica do Governo Federal, um Plano
Estadual de Segurana Pblica. Esse perodo, porm, deve ser visto como sinalizao de

16

um ponto de partida e de chegada, no sendo, portanto, ignorado o momento ex-ante,

em face de sua relevncia, porque em relao a ele que se vislumbram as continuidades
e as mudanas, conforme alerta Sonia Draibe (2003, p.66).
Segundo esta preocupao, considerou-se o velho modelo de Segurana Pblica, o
seu contexto temporal e espacial, que tem como referncia, sobretudo, a instaurao da
ditadura militar resultante do golpe de 1964, que o cristaliza e explicita; da a necessidade
de evidenciar-se o perodo de transio para o regime democrtico, assim como o
percurso seguido pela Segurana Pblica, a partir de 1988, com a proclamao do Estado
Democrtico de Direito, tomado como pano de fundo da instaurao do processo de
mudana da Segurana Pblica no Brasil.
Nesta perspectiva, a presente tese orientou-se pelo modelo de anlise de poltica
pblica defendido pelo Professor da Universidade Catlica do Paran, Klaus Frey (2000),
Doutor em Cincias Sociais, pela Universidade alem de Konstanz, ao discorrer sobre
conceitos bsicos de anlise de Polticas Pblicas. Para o autor, o mtodo de anlise de
quaisquer campos especficos das polticas pblicas no deve se restringir meramente a
aumentar conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e
implementados pelas polticas setoriais (FREY, 2000, p. 214). Recorrendo a WindholffHritier (1987, p. 71), ele defende que, visando explanao das leis e princpios
prprios das polticas especficas, a abordagem da policy analysis pretende analisar a
inter-relao entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos da
poltica (FREY, 2000, p. 214).
Norteando-se por esse pensamento, pode-se afirmar que o presente estudo
priorizou a anlise da poltica de Segurana Pblica, perpassando, porm, os processos
polticos e sociais que se entrecruzam na dinmica da proposta de mudana dessa poltica.
Ademais, levou-se em considerao a relevncia da instituio policial, assim como de

17

seus profissionais, devido ao seu relevante papel no processo de mudana da Segurana

Pblica, tomando ainda por referncia o desenho poltico-jurdico e o papel do Estado
como garantidor do direito segurana. Alm disso, priorizou-se a discusso relativa aos
contedos que perpassam a velha e a nova poltica de Segurana Pblica, por
compreender-se que a essncia do desenho e da prtica de uma poltica pblica encontrase balizada por seu contedo, seja ele explcito e formalizado em documentos, seja ele
oculto nas intenes e na cultura dos sujeitos concretos implicados em sua realizao.
Cabe, ainda, pontuar que, sobretudo em virtude do objetivo principal deste estudo
ter sido associado a uma prtica social, configurada como poltica pblica, permeada
pelas contradies e antagonismos sociais tpicos de uma sociedade capitalista, no deve
causar estranhamento o carter ambguo e contraditrio de certos dados e suposies aqui
apresentados. Na medida em que o tema da Segurana Pblica tornou-se uma das
principais reivindicaes sociais da sociedade brasileira, crescem sua complexidade e as
polmicas que suscita. Em outros termos, a leitura da realidade exposta nesta tese no se
pretende absolutamente objetiva e no est isenta do reflexo das controvrsias que se
desenrolam em torno da sua temtica que ganhou centralidade na ordem do dia, em face
do grande desafio que tem representado para o Estado Democrtico de Direito.
Justifica-se, portanto, a relevncia social deste trabalho, diante da importncia
atribuda pela sociedade brasileira s questes e aos desafios que envolvem a complexa
poltica de Segurana Pblica que, evidentemente, no se pode pretender esgotar nos
limites deste estudo. Pelo contrrio, esta tese representa muito mais um ponto de partida
do que de chegada. Isto , ela deve ser vista como um indicativo da necessidade de
aprofundamento das discusses tericas e polticas da segurana pblica, sem perder de
vista a importncia de articulao dos vrios saberes, numa perspectiva terico-prtica.
Por outro lado, ressalte-se a necessidade de parcerias dos distintos protagonistas, sejam

18

eles das instituies policiais, universitrias, das demais polticas pblicas em nvel
federal, estadual e municipal, sem esquecer a relevante participao dos mltiplos sujeitos
de direitos desta poltica.
Por fim, resta anunciar a organizao estrutural da tese, que consta de quatro
captulos.
O primeiro captulo Estado e Segurana Pblica: da leitura de poder e fora aos
Direitos Humanos partiu de teorias liberais tradicionais relacionadas ao papel do Estado
moderno na garantia do direito segurana, dando-se continuidade mesma discusso
com Max Weber, ao analisar-se o uso exclusivo da fora pelo Estado para responder o
problema da violncia e da criminalidade, sob a justificativa da legitimidade do
monoplio estatal da violncia. A seguir, abordaram-se os limites destas teorias,
sobretudo por se apresentarem inadequadas realidade social e poltica brasileira. Como
indicaes de sada da questo, apresentam-se novos pressupostos para a construo de
uma nova teoria para a Segurana Pblica, fundamentados nos temas Democracia e
Direitos Humanos. Retoma-se a anlise da Segurana Pblica a partir de uma abordagem
histrico-conceitual e recupera-se o debate terico que a concebe como poltica pblica,
com objetivo social, vislumbrando-se a culminncia de uma nova viso de Segurana
Pblica, consoante s premissas do Estado Democrtico de Direito brasileiro.
O segundo captulo Poltica de Segurana Pblica brasileira: desafio ao Estado
Democrtico de Direito procura refletir sobre o velho modelo de Segurana Pblica
que, apesar de amplamente criticado, pouco tem sido analisado. Tomando por referncia
as mudanas operadas na Segurana Pblica brasileira, a partir de 1964, com o golpe
militar, enfatiza-se o recrudescimento do uso abusivo da fora, balizada pelo
autoritarismo poltico e social. Constata-se, portanto, cada vez mais a Segurana Pblica

19

como um mero instrumento de poder e fora e totalmente destoante de uma cultura

democrtica, alm de distanciar-se da necessidade de garantia do direito segurana para
todos os cidados brasileiros. Registra-se a tendncia, a partir de 1990, com a retomada
do regime democrtico no pas, da Segurana Pblica alcanar o cenrio social como
objeto de ao coletiva e de luta poltica, desafios apresentados ao Estado Democrtico de
Direito.
O terceiro captulo A nova poltica de Segurana Pblica , construdo a partir
da anlise da formalizao constitucional do tema Segurana Pblica, na Carta Magna de
1988, desenvolve uma reflexo sobre o debate poltico em torno da Segurana Pblica,
travado junto aos poderes institudos, esses poderes do sinais de pretender responder,
atravs de propostas de mudana da Segurana Pblica, s reivindicaes polticas e
sociais emergentes da sociedade. Discorre-se, ainda, sobre propostas efetivas de
mudanas apresentadas pelos governos brasileiros, dando destaque sua caracterizao, a
partir do contedo e da forma do Plano Nacional de Segurana Pblica do governo Lula.
A anlise focaliza-se, por fim, no programa Sistema nico de Segurana Pblica SUSP,
configurado como pacto nacional pela democratizao da Segurana Pblica6.
O quarto captulo A Segurana Pblica na Paraba e o pacto nacional pela
democratizao inicia-se com a anlise das orientaes jurdicas relativas Segurana
Pblica do Estado Paraba, a partir de sua Constituio, em vigor desde 1989 e do
processo poltico deflagrado na sociedade paraibana, desvelando-se as caractersticas e
ambiguidades das tentativas de aproximao da Segurana Pblica aos temas Democracia
e Direitos Humanos. A partir da constatao da predominncia da cultura
antidemocrtica, que excede a poltica de Segurana Pblica, difundida em todos os

Essa expresso assemelha-se ao que Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani denominam de um pacto
republicano em defesa da vida (2007, p.119).

20

nveis de relaes sociais e polticas, procura-se identificar outros obstculos ao processo

de mudana dessa poltica no Estado. Reconhecendo-se o Policiamento Comunitrio
como uma proposta concreta de democratizao da Segurana Pblica, analisam-se as
possibilidades e limites para a efetivao dessa prtica social na Paraba. Finalmente,
apreciam-se os desafios enfrentados pela nova poltica, apontando a necessidade de
reelaborao cultural que implique um novo modo de pensar e de fazer Segurana
Pblica.
Sem querer exceder-se em suas pretenses, esta tese espera, de certo modo,
fomentar discusses de cunho poltico e terico sobre Segurana Pblica, com o escopo
de que passe a ser socialmente percebida como uma poltica pblica garantidora de
direitos, resultante da ao coletiva, tanto quanto as demais polticas pblicas. Do mesmo
modo, espera-se que o debate poltico e terico iniciado neste trabalho, relacionado aos
temas poltica de Segurana Pblica e Direitos Humanos, venha a ser aprofundado por
alunos, profissionais, professores e pesquisadores das diversas reas de saber atreladas s
Cincias Humanas e Sociais, principalmente pelo Servio Social, que muito tem
contribudo para a afirmao da importncia poltica e social de outras polticas pblicas e
o aprofundamento da reflexo terica sobre elas.
A no focalizao da poltica de segurana pblica como espao da prtica em
Servio Social pode ser creditada ao fato dessa poltica ter se pautado, historicamente, na
viso restrita de direitos humanos ou, mais precisamente, na garantia dos direitos civis,
priorizando a defesa do patrimnio, muitas vezes em detrimento do direito vida. Ou,
ainda, pelo fato do objetivo da poltica de segurana pblica, muitas vezes, ser
confundido com a garantia da segurana do Estado.
medida que este trabalho traz uma anlise sobre a segurana pblica imbricada
aos direitos humanos numa viso ampliada, levando-se em considerao as mltiplas

21

necessidades sociais e os mltiplos sujeitos de direito, sinalizando para a necessidade e

possibilidades de democratizao da poltica pblica de segurana, espera-se que sejam
apontadas novas formas de participao do Servio Social. Resta lembrar que a grande
maioria dos cidados que no tm acesso ao direito humano segurana, assim como as
vtimas preferenciais de violao de direitos decorrente da prtica de segurana pblica,
inspirada no uso abusivo da fora, coincide com o pblico que requer a ateno do
Servio Social atravs das demais polticas pblicas.

22

1. ESTADO E SEGURANA PBLICA: ENTRE O MONOPLIO LEGTIMO

DA FORA E OS DIREITOS HUMANOS

Introduo
Este captulo foca-se no desafio da construo de um caminho terico que
possibilite analisar a nova poltica de Segurana Pblica, considerando sua interface com
o processo de democratizao em curso no Brasil, como tambm sua interdependncia
para com os Direitos Humanos. Estes so apresentados como um instrumento poltico que
contraria as mltiplas facetas imbricadas no autoritarismo poltico e social difundido em
nossa sociedade, que se sustenta, dentre outras estratgias, pela naturalizao das
desigualdades ou, ainda, no desrespeito s diferenas sociais e culturais enquanto no
reconhece igualdade de direitos para todos, mas sim privilgios para alguns, sobretudo
tratando-se da rea de Segurana Pblica.
Assim, o percurso aqui seguido apresenta elementos que revelam a necessidade de
ressignificao terica e poltica da Segurana Pblica, tendo em vista a necessidade de
sua adequao realidade poltica e social brasileira, ao mesmo tempo em que inclui os
temas Democracia e Direitos Humanos como pressupostos indispensveis construo de
uma nova abordagem da Segurana Pblica.
Este percurso tornou-se necessrio pela suposta ausncia de uma teoria
sistematizada que analisasse a poltica de Segurana Pblica no Brasil, a partir da relao
entre sociedade e poder Estatal, que no se restringisse noo clssica (weberiana) de
monoplio do uso legtimo da fora. Aqui, ao contrrio, parte-se do pressuposto de que a
viso de um Estado forte nem sempre congruente com a garantia do direito segurana,
sobretudo quando essa fora confundida com a ideia de um Estado cada vez mais
violento, ignorando-se, por vezes, a necessidade de um Estado forte no sentido tambm

23

de respeitar e garantir os direitos, conforme sinalizado por Boaventura de Souza Santos

(2002b).
Embora haja concordncia por parte de estudiosos, representantes da sociedade
civil e mesmo de alguns agentes pblicos da segurana de que o problema da Segurana
Pblica no ser resolvido unicamente atravs da fora e da violncia ou de prticas
meramente repressivas, tem se verificado em alguns estados da Federao, a exemplo da
Paraba, que os governos no se desvencilham da ideia do monoplio estatal da violncia.
Muitas vezes esquecendo-se de que Segurana Pblica se constitui em um direito
humano, um bem coletivo pertencente a todos os cidados.
Haja vista essa preocupao, coloca-se como indispensvel construo de novas
abordagens tericas que possam dar substrato a uma poltica pblica de segurana que
tenha por finalidade a incluso do direito segurana de todos, preferencialmente, dando
prioridade ao direito vida. Lembre-se que, historicamente, a defesa do patrimnio e a
garantia do direito vida de grupos economicamente privilegiados sempre foram
priorizados pela poltica de segurana levada a efeito, no Brasil.
Deste modo, discorre-se aqui sobre os suportes tericos que contribuem para a
compreenso da Segurana Pblica apoiada ao monoplio da fora, como tambm acerca
de novos pressupostos considerados indispensveis para a compreenso da Segurana
Pblica imbricada ao Estado Democrtico de Direito.
Com este propsito, discute-se sobre os temas: monoplio da violncia estatal,
Estado Democrtico de Direito7, democracia, Direitos Humanos e Segurana Pblica.

Autores europeus consultados, em funo da organizao jurdico-poltico de cada Estado, ou seja,

tomando como referncia o reconhecimento e a efetividade dos Estados aos direitos dos cidados, tendem a
empregar denominaes diferenciadas para as distintas configuraes de Estado moderno, por exemplo,
Costa (2006) utiliza a expresso Estado de Direito, Boaventura de Sousa Santos (2002b) Estado Social de
Direito. Neste trabalho, optou-se pela nomenclatura Estado Democrtico de Direito, em consonncia
Constituio Federal de 1988, que reconhece a universalidade dos direitos nas suas mltiplas dimenses.

24

Esta ltima considerada o principal foco do estudo, foi tomada perpassando vrios outros
temas, alm de situar-se numa abordagem histrico conceitual, vinculada configurao
de cada tipologia de Estado, at chegar configurao da Segurana Pblica ampliada,
coerente ao Estado Democrtico de Direito brasileiro.

1.1. O Estado e o monoplio da violncia

Antes da constituio dos Estados nacionais centralizadores e monopolizadores
dos recursos de fora, a violncia era compreendida como uma forma indispensvel
garantia da vida dos homens, os quais tinham suas experincias cotidianas norteadas pela
expectativa de guerra, j que se fazia necessrio serem socializados mediante valores que
dessem sustentao ao estado permanente de guerra. Neste contexto, a incivilidade, a
violncia e a brutalidade dos homens eram reconhecidas socialmente como atributos
(SOARES, 2000, p. 326).
Com a criao do Estado moderno pactuou-se que o uso da violncia passaria a
ser seu domnio exclusivo que em troca garantiria a segurana do indivduo. Segundo esta
perspectiva, o filsofo ingls Thomas Hobbes, no Leviat (1651), preocupado em resolver
os conflitos emergentes no estado de natureza concebido por ele como estado de guerra
de todos contra todos alerta para o egosmo dos homens, alegando que pelo fato de no
serem apenas dotados de razo, mas tambm de paixo necessitam lutar entre si, em
defesa de suas vaidades ou em defesa dos seus direitos. Portanto, embora iguais segundo
a prpria natureza e nascidos em plena liberdade, os homens vivem em permanente
disputa pelo poder, estabelecendo um estado de guerra, onde recorrente o uso da
violncia para a sua defesa (HOBBES, 2000).

25

Porm, se os homens almejam a paz devem seguir a razo para estabelecer um

pacto social8, aceitando abrir mo de parte de sua liberdade, entregando-a ao soberano
revestido de todo poder e fora, que ter a incumbncia de garantir a vida de todos os
homens. Emerge da o Estado civil, representado pela figura do soberano (monarca),
imbudo da responsabilidade de garantir a segurana de todos (HOBBES, 2000).
Mas, advoga Hobbes, o arcabouo jurdico no suficiente para que o Estado
garanta tal direito, conforme o famoso adgio por ele criado: Sem a espada, os Pactos
no passam de palavras sem fora que no do a mnima segurana a ningum
(HOBBES, 2000, p.123). Neste sentido, pode-se afirmar que a ideia de monoplio estatal
da violncia, discutida por Weber tem origem na teoria hobbesiana. A ideia de monoplio
no sentido weberiano preconizada ainda em Hobbes quando defende que cabe ao
soberano acumular todos os poderes e a fora.
Hobbes coloca-se em contraposio diviso dos poderes que ser pregada por
Locke. Quanto soberania popular, Hobbes a concebe somente no momento do pacto
social, porm aps constitudo o poder soberano, o povo desaparece como tal diante do
soberano. O poder deve ser indivisvel, concentrado nas mos do governante que jamais
poder ser democrtico.
Fica assim justificada por Hobbes a necessidade da soberania do Rei, pois na sua
viso, o melhor governo aquele que detm o poder mximo, a exemplo do Leviat que
significa um poderoso monstro marinho, ou ainda Deus Mortal a quem devemos,
abaixo do Deus Imortal, nossa paz e defesa (HOBBES, 2.000, p.126). da fora deste
todo poderoso, o soberano, que ficam a depender a segurana, a ordem e a paz entre os

Com esse pacto ou contrato social, que remete o consenso, os indivduos que viviam em multido dispersa
no estado natureza torna-se povo, nascendo a partir da a ideia de nao, assim como tambm a origem
e fundamento do poder poltico (TOSI, 2008, p.42).

26

homens. Deste modo, justifica-se a instaurao de um governo autoritrio que, mediante o

uso de seu poder e da violncia a qualquer custo, possa garantir a segurana dos homens.
Adepto da tese do estabelecimento do contrato social como soluo para as
ameaas internas e externas enfrentadas pelos indivduos no estado natureza, em sua obra
O segundo tratado sobre o governo, um ensaio sobre a origem, extenso e objetivo do
governo civil, John Locke (1690) defende a instalao do governo/Estado civil, como
medida indispensvel ao alcance do direito vida, liberdade e propriedade (LOCKE,
1999).
Em oposio a Hobbes, argumenta Locke que o Estado deve ser regido
fundamentalmente pelas leis e no pelos homens, ao mesmo tempo em que o poder
soberano pertence ao povo que nunca poder renunciar completamente a ele. Por isso,
para Locke o poder est no Parlamento, onde tm assento os representantes do povo. O
poder estatal deve ficar sob a gide dos legisladores, mas cabendo ao povo o poder
supremo de afastar ou alterar o legislativo, quando ele no desempenhar suas funes em
consonncia com as atribuies que lhe competem. Locke, alm de advogar a limitao
do poder do governo, para que no haja risco do poder ficar concentrado na mo de uma
pessoa, tambm postula a necessidade da diviso dos poderes (LOCKE, 1999).
Considerado um dos fundadores da doutrina liberal, Locke apresenta-se como
defensor da preservao dos bens patrimoniais do indivduo: para ele, o direito de
propriedade um direito natural. Portanto, o papel primordial do governo civil deve ser
salvaguardar o direito propriedade, significando dizer que a noo de segurana culmina
na proteo dos bens materiais do indivduo. Consoante a esta leitura, pode ser dito que a
poltica de Segurana Pblica focada na defesa do patrimnio, inclusive, muitas vezes
sobrepondo-o ao direito vida, pode ser associada ao pensamento de Locke.

27

Destarte, cabe dizer que, segundo Hannah Arendt (2001), do sculo XVII ao
sculo XIX, a funo das leis no era primordialmente a garantia de liberdades, mas sim a
proteo do direito propriedade. Assevera que durante esse perodo quem garantia a
liberdade dos indivduos era a propriedade e no o direito. Portanto, a propriedade e a
liberdade coincidiam e a conexo entre ambas permitia a liberdade. Por conseguinte,
quem dizia propriedade dizia liberdade, e recuperar ou defender os prprios direitos de
propriedade era o mesmo que lutar pela liberdade (ARENDT, 2001, p. 222 - 223).
Para a autora
(...) foi apenas quando o povo se tornou livre, sem possuir propriedades
que lhe protegessem as liberdades, que as leis foram necessrias, a fim de
proteger diretamente as pessoas e a liberdade pessoal, em lugar de
protegerem apenas os seus direitos de propriedade (2001, p. 202).

A separao formal entre propriedade e garantia de outras liberdades, a partir da

positivao dos direitos civis, tende a influenciar na mudana do significado da segurana
e, certamente, havendo tambm alterao dos meios para alcan-la. A positivao ou
historicizao do direito acontece no sculo XIX, com o ocaso do jusnaturalismo e o
aparecimento do historicismo e do positivismo jurdico.
Nesta perspectiva, o socilogo alemo, associado Escola de Frankfurt e Teoria
Crtica, Walter Benjamin (1995), alega que com a positivao do direito, ou mesmo com
a abordagem histrica do direito, a violncia passa a ter outra explicao. Ela deixa de ser
vista como produto da natureza, ou seja, o uso da violncia deixa de ser visto como
prtica social naturalizada, ou meio justificvel consoante os fins a serem alcanados.
Segundo Benjamin, tomando por base o direito positivo, o uso da violncia passa
a ser justificado no mais pelos fins a serem alcanados, mas pela legitimidade dos meios
empregados. A diferena do direito natural para o direito positivo, com relao ao

28

tratamento dispensado violncia, que o direito natural tende a explicar a legitimidade

do uso da violncia a partir da noo de fins justos, e o direito positivo procura justificar
se os fins so justos ou no, a partir da legitimidade dos meios violentos (BENJAMIN,
1995, p. 15).
Hobbes, ao defender o poder absoluto do monarca e o uso por esse de todos os
meios, com vistas garantia da segurana dos indivduos, afirma um conceito de poder
em que o soberano est acima das leis. Esta viso de poder e, consequentemente, tambm
de garantia da segurana, diferencia-se da leitura de Locke que, mesmo considerando a
propriedade como direito fundamental, postula a diviso de poderes e a observncia aos
limites legais, at chegar a defender o direito de resistncia quando o soberano se torna
tirano.
A explicao de poder baseada no direito natural, que se vincula viso
hobbesiana, vai de certo modo se fazer presente na abordagem compreensiva de
monoplio estatal da fora/violncia, apresentada pelo autor alemo Max Weber. O
termo legitimidade explicitamente empregado por ele ao referir-se ao monoplio estatal
da violncia, embora o direito (positivado), segundo a compreenso do autor, se apresente
como um elemento primordial para legitimao do poder estatal (WEBER, 2004).
Tomando como referncia o sculo XX, Max Weber destacou-se em seus vrios
estudos tendo com eixo fundamental o racionalismo ocidental. Ele procura explicar o
processo de organizao social e o poder alcanado pelo Estado moderno sobre os
indivduos, chegando a defender a mxima de que o monoplio do uso da fora, tambm
concebido como monoplio legtimo da violncia, constitui-se o fulcro central da
existncia desse Estado (WEBER, 2004).
Para Weber um Estado uma comunidade humana que se atribui (com xito) o
monoplio legtimo da violncia fsica, nos limites de um territrio definido. Todavia, na

29

contemporaneidade, o direito ao emprego da coao fsica pode ser assumido por outras
instituies medida que o Estado permita, embora, o Estado seja a fonte nica do
direto de recorrer fora (WEBER, 2003, p.9).
Argumenta o autor que, embora a fora no se constitua nica do Estado,
constitui-se em elemento especfico deste. Para ele, o Estado moderno ou o Estado
capitalista uma instituio poltica caracterizada pela relao de homens que dominam
seus iguais, atravs da violncia legtima (isto , considerada legtima). Todavia, para
que essa instituio dominadora exista, faz-se necessrio que haja concordncia por parte
dos dominados com a suposta autoridade dos poderes (estatais) dominantes (WEBER,
2003, p. 10).
A garantia da dominao, por parte do Estado moderno, d-se a partir de trs
formas distintas: a) dominao tradicional, que segundo ele se fundamenta na autoridade
do passado eterno, ou seja, nos costumes consagrados por meio de validade imemorial e
da disposio de respeit-los; assim como a dominao tradicional exercida pelo patriarca
ou pelo prncipe patrimonial de outrora; b) dominao carismtica, que tem como
princpio a devoo e a confiana absolutamente pessoais na relao, no herosmo ou em
outras qualidades de carter eminentemente pessoal, a exemplo da dominao exercida
pelo profeta ou mesmo no campo poltico pelo guerreiro eleito, pelo governante
empossado por plebiscito, pelo grande demagogo e pelo chefe de um partido poltico; c)
dominao legal, balizada na crena da validade do estatuto legal e da competncia
funcional baseada em normas racionalmente definidas. Essa se constitui na dominao
exercida pelo moderno servidor do Estado e por todos os detentores do poder a ele
assemelhados (WEBER, 2003, p. 12 - 11).
Classificadas por Weber como tipos ideais, essas trs formas de dominao
tendem a aparecer na estrutura do Estado de forma interligada, todavia ele considere que

30

uma das caractersticas marcantes do Estado capitalista apoiar-se na dominao legal.

Ou seja, o domnio no Estado capitalista tem como substrato primordial o ordenamento
jurdico, apoiado na centralizao do poder nas mos dos administradores, cuja
mediatizao vai se dar atravs da burocracia estatal (WEBER, 2003, p. 19).
Assim, a dominao legal ou ordem legal tende a ser representada pelas
instituies consideradas instrumento poltico que, atravs dos agentes pblicos,
mediatizam a relao entre estado e sociedade, apoiadas na burocracia estatal.
Em sua obra A poltica como vocao, o autor chama a ateno para uma questo
que tem rebatimentos diretos para o Estado moderno contemporneo, configurado como
Estado Democrtico de Direito, ao assegurar que os meios no se justificam pelos fins.
Consoante este entendimento, assevera ele que quem utilizar meios violentos para
qualquer fim e todos os polticos utilizam-nos est exposto a sofrer conseqncias
(WEBER, 2003, p. 102).
Esta advertncia de Weber, com relao explorao de modo abusivo da
violncia, associa-se discusso apresentada por Walter Benjamin, conforme assinalado
anteriormente. Este autor, ao questionar as distintas premissas apresentadas como
explicao para o uso da violncia pelo direito natural e o direito positivo, alerta para a
necessidade de se estabelecer critrios recprocos para fins justos e legtimos, de modo
que meios e fins no entrem em contradio (BENJAMIN, 1995).
Como bem lembra esse autor, o direito positivo historicamente construdo,
implicando dizer que na sua construo faz-se necessrio considerar condicionantes
histricos. Certamente, o mesmo se aplica com relao definio dos critrios, assim
como na legitimidade dos meios a serem empregados, com vistas obteno do direito
segurana.

31

Por outro lado vale lembrar, como sugerem os Professores Pietro Costa (2006), do
Departamento de Teoria e Histria do Direito, da Universidade de Florena e Jos Murilo
Carvalho (2006), da Universidade Federal do Rio de Janeiro, que a passagem da
configurao do Estado forte, no sentido da concentrao do poder e fora ou o alcance
do Estado representado pelo equilbrio entre poder/fora e direito, significado pelo nexo
entre poder e direito, nos termos de Costa (2006), depende do exerccio de poder dos
sujeitos de direitos, expresso atravs do exerccio poltico de baixo para cima,
consoante cidadania democrtica. Tem-se verificado que esse exerccio poltico no
teve a devida ressonncia contra o uso abusivo pelo Estado do monoplio da violncia,
atravs de seus aparatos policiais, sobretudo nos pases subdesenvolvidos.
Considerando que as sociedades ocidentais contemporneas, mesmo em alguns
pases subdesenvolvidos, a exemplo do Brasil, tm avanado no sentido da difuso da
democracia, norteada pelo respeito e pela garantia aos Direitos Humanos como regra de
convivncia social, alterando, portanto, a relao entre Estado e sociedade, entende-se que
os critrios para o uso abusivo da violncia pelo Estado devem ser revistos. E, em se
tratando de um Estado configurado como democrtico de direito acredita-se que a
sobreposio da cultura do poder e fora/violncia sobre a cultura do direito se apresenta,
no mnimo, incongruente.
Ademais, como alerta o socilogo francs, Michel Wieviorka, a cada dia tem sido
mais difcil os Estados assumirem a funo clssica que lhes foi atribuda, de detentor do
monoplio da violncia. Em outros termos, significa dizer que o monoplio estatal da
violncia, tradicionalmente empregado pelo Estado como meio para a garantia da
segurana tambm passa a ser questionado. Por outro lado, consoante ao referido autor
deve ser considerado que o monoplio da violncia fsica parece atomizado e, na prtica,

32

a clebre frmula weberiana parece cada vez menos adaptada s realidades

contemporneas (WIEVIORKA, 1997, p. 19).
Compreende-se que a anlise weberiana sobre o monoplio legtimo da violncia,
tomado como fundamento primordial do Estado, deve ser questionada no apenas em
razo de sua inadequao ao contexto democrtico, mas, sobretudo, devido a fatores que
se impem na sociedade contempornea contrariando esta tese, alm de sua ineficcia
como fundamento nico para a garantia do direito segurana. Registre-se, aqui, a
fragilidade dos Estados contemporneos diante da acelerao do processo de globalizao
da economia, sobretudo quando aparece minado pela globalizao do crime.
Como sugere Wieviorka (1997), a fragilidade dos Estados ocorre sob a tica
territorial, administrativa, poltica e econmica medida que

(...) as decises, os mercados, a circulao dos homens, dos capitais, das

informaes, efetuam-se em escala mundial, e em parte sob formas
ilegais que permitem falar de uma globalizao do crime organizado,
principalmente no que concerne s drogas (WIEVIORKA, 1997, p. 18).

Nesta perspectiva, defende o socilogo, espanhol, Manuel Castells (2007) ao

discutir sobre a conexo perversa da globalizao da economia e do crime:

Nas duas ltimas dcadas, as organizaes criminosas vm

estabelecendo, cada vez mais, suas operaes de uma forma
transnacional, aproveitando-se da globalizao da economia e das
novas tecnologias de comunicao e transportes. A estratgia utilizada
consiste em instalar suas funes de gerenciamento e produo em
reas de baixo risco, nas quais detm relativo controle do meio
institucional e voltar a ateno, como mercados preferenciais, s reas
com demandas mais afluente, de modo que possam cobrar preos mais
elevados. Este , claramente, o caso dos cartis de droga, seja a cocana

33

na Colmbia e na regio dos Andes, seja o pio e a herona no

Tringulo Dourado do Sudeste Asitico ou do Afeganisto e sia
Central. Mas tambm o mecanismo essencial no comrcio ilegal de
armamentos ou trfico de material radioativo (CASTELLS, 2007, p.
205).

A internacionalizao das atividades criminosas leva o crime organizado dos

diversos pases a se articularem atravs de estratgias de modo a cooperar com as
transaes pertinentes a cada organizao, em vez de lutar entre si, mediante acordos de
subcontrataes e jointvertues/venturies ou algo assim, acompanham a lgica
organizacional denominada pelo mesmo autor de empresa em rede (CASTELLS, 2007,
p. 205).
Segundo Wieviorka, o fenmeno da globalizao do crime interpenetra a
sociedade fragilizando seu tecido social, ao mesmo tempo em que penetra no sistema
econmico e financeiro, apoiando-se nas estruturas do poder pblico, fragilizando suas
instituies.
Deste modo, ao transitarem em rede na escala global, as organizaes criminosas
mantm longa vida, enquanto conseguem fugir do controle de um determinado Estado,
em momento de maior represso, evadindo-se para outro. Como exemplo desses grupos
organizados que persistem diante do monoplio da fora estatal podem ser citadas a
mfia norte-americana, a siciliana (italiana), as chinesas e as russas (CASTELLS, 2007, p.
206).
Com efeito, nos pases de Estados Democrticos de Direito avanados a
globalizao tende a afetar o poder estatal representado pelo monoplio da fora legtima,
o mesmo sucedendo aos pases de democracia ainda no fortalecida que j enfrentam as
debilidades histricas, na sua estruturao, fazendo-os mais ineficientes e corrompidos.

34

Na

Amrica

Latina,

as

organizaes

dessa

natureza

concentram,

preferencialmente, suas operaes no trfico de drogas de forma articulada ao trfico de

armas. As redes de grande porte articulam-se com o mercado a varejo, no qual se
encontram os pequenos atravessadores, o pequeno traficante e o consumidor.
Tanto os primeiros como os segundos so cidados vinculados a um Estado-nao,
e tiveram a infelicidade de ter entrado nessa rede perversa e poderosa, submetidos s suas
determinaes e regras, que ficam fora do alcance do poder do Estado. Enquanto isso, de
outro lado, coloca-se o Estado omisso ou impotente, mas sem deixar de intitular-se como
exclusivo detentor do monoplio da fora/violncia, dirigido, preferencialmente contra os
varejistas e consumidores do trfico.
Alm do trfico de drogas e de armas, a globalizao da economia favoreceu
sobremaneira outros tipos de negcios criminosos, tais como trfico de material nuclear,
contrabando de imigrantes ilegais, trfico de mulheres e crianas, trfico de rgos e
lavagem de dinheiro (CASTELLS, 2007).
No caso do Brasil, por exemplo, encontram-se as milcias que privatizam a
segurana nas comunidades, enquanto assumem o domnio dos espaos vazios de poder e
de direitos. Espaos negligenciados pelo Estado so, portanto, ocupados por grupos de
execues criminais ou de limpeza social, formados muitas vezes por agentes pblicos,
que se caracterizam como justiceiros, dentre outros. Este um exemplo tpico da
fragilidade do Estado, quando sua funo precpua de garantidor do direito segurana
inexiste ou no chega a ser efetivada.
Fica, portanto, sinalizado que a prerrogativa do monoplio estatal da fora, por si
s, tornou-se invivel com vistas garantia da segurana, no Estado brasileiro. Cabe,
ainda, afirmar que se tem a convico da impossibilidade de ser abandonada a ideia do
monoplio da fora por parte do Estado. A crtica que se faz quanto unilateralidade da

35

sada apresentada para o problema da segurana pblica, articulada de forma restrita ao

monoplio da fora que serve apenas para as aes repressivas, quando deve haver
tambm aes preventivas onde o Estado tem que ser igualmente forte e presente no
sentido da garantia de direitos.
Neste sentido, como mostra Wieviorka (1977), a violncia hoje no se encontra
numa correspondncia to estreita com a poltica e com o Estado, segundo defendeu
Weber, conforme mostrado acima, ao conceber a violncia como a essncia do poder do
Estado.
Observa-se, ainda, como fator que comprova a no exclusividade do monoplio
estatal da fora/violncia o fato do Estado ter aberto mo do seu papel de agente
exclusivo da garantia do direito segurana. Em outros termos, vale dizer que a
privatizao do uso da fora/violncia no ocorre em sentido nico, a partir da difuso do
crime e da violncia na sociedade. Ela tambm se expande diante do crescimento dos
servios privados de segurana, seja atravs das inmeras empresas privadas formalmente
institudas, com seus profissionais portando armas, com o aval dos estados, seja atravs
da privatizao clandestina da Segurana Pblica, muito comum no nosso meio.
Deste modo, o Estado no se constitui mais como agente exclusivo do uso da fora
fsica, ao mesmo tempo em que se constata a debilidade de sua poltica, inspirada na
explorao de modo abusivo no uso da violncia.
Os filsofos contratualistas, a exemplo de Hobbes e Locke, justificam a
emergncia do Estado moderno, tendo como referncia a necessidade de garantia da
segurana dos indivduos. Mas, tudo faz crer que essa segurana consistiu-se,
prioritariamente, na proteo do patrimnio do individuo, a ponto de torna-se um
privilgio, na medida em que a grande maioria da populao sempre teve sua necessidade

36

de segurana esquecida, mesmo que o Estado nunca tenha deixado de fazer uso de meios
violentos para salvaguardar o direito propriedade e os interesses polticos.
Todavia, vale lembrar a relevante contribuio do socialismo, ao ampliar a
concepo restrita de cidadania e de cidados de bens, entendidos como cidados de
posse, ao introduzir uma srie de direitos sociais relacionados perspectiva da segurana
preventiva, a partir do bem-estar social, que converge em sentido diferente ao da
segurana patrimonial, e que tem tudo a ver com a preveno ao crime organizado
(SOARES, 2006).
Destarte, conclui-se que o monoplio da violncia pode ter sido somente um dos
meios propcios para responder ao problema da Segurana Pblica, enquanto a sua
preocupao primordial se constitua na defesa do patrimnio, diferentemente de hoje,
quando o maior desafio posto ao Estado democrtico de direito, sobretudo no Brasil, tem
cada vez mais focado na defesa do direito vida, no sentido mais amplo. A garantia do
direito vida tem se constitudo em preocupao primordial, embora a garantia do
patrimnio no tenha perdido sua importncia.
Portanto, para alm da crise de legitimidade do monoplio da violncia, ser que
ele, tomado como meio exclusivo na poltica de Segurana Pblica, no est ultrapassado
para responder s novas demandas de segurana apresentadas pela sociedade, na
atualidade? Ser que o apelo, no sentido de recrudescimento da violncia, no fruto do
vazio deixado pelo Estado em relao garantia dos direitos?
Entende-se que o apelo ao recrudescimento da fora/violncia tem constitudo um
fator preponderante para aumentar a cultura da violncia na sociedade, tornando cada vez
mais os nimos acirrados por parte da sociedade, assim como dos profissionais da
Segurana Pblica, que s reconhecem como modo operante o confronto armado, embora
no consigam resolver a necessidade de segurana da sociedade. Deste modo, cada vez

37

mais aumenta o desafio para o Estado Democrtico de Direito, que ao invs de instalar e
propiciar a cultura do direito, paradoxalmente, orienta-se pelos princpios de Estado forte,
incitando ainda mais a cultura da violncia.
Compreende-se que o apelo ao recrudescimento da fora como sada para o
problema da violncia remete ao rompimento de limites de poder do Estado, conforme
ocorreu com as experincias totalitrias europeias, e aqui no Brasil recentemente, no
perodo da ditadura militar. Esta, por sua vez, favorecendo a continuidade do
autoritarismo na poltica de Segurana Pblica, mesmo aps a retomada do processo
democrtico, conforme poder ser visto no captulo II.
Por fim, possvel afirmar que o problema da (in)segurana na sociedade
brasileira no est vinculado falta de poltica de Segurana Pblica repressiva, mas sim
falta de poltica preventiva, pois como mostra Giuseppe Tosi (2002a) esse binmio no
pode ser dissociado.
Neste aspecto, cabe observar que um estudo recente realizado pelo Coronel da
Polcia Militar da Paraba, Washington Frana da Silva (2010), comprova que um grande
nmero de atendimentos da Policia Militar da Paraba - PMBP no diz respeito prtica
de aes criminais por parte da sociedade. Conforme pode ser visto nas representaes
em forma de pirmide, aqui reproduzidas no anexo 2, comparando as ocorrncias
policiais registradas, segundo seu potencial ofensivo e sua repercusso sobre a populao,
a maior parte dos atendimentos feitos pela PM/PB tem sido relativa a casos no criminais.
Isso implica dizer que a priorizao de aes de cunho preventivo em Segurana Pblica,
de forma sistemtica coloca-se como necessidade iminente.
Portanto, acredita-se que seja necessrio pautar-se na garantia e no respeito aos
Direitos Humanos em busca de sadas para esse problema, fora dos modelos tradicionais
tericos e polticos (repressivos), os quais aparentam terem se esgotado.

38

1.2. A necessidade de novos elementos tericos (problematizao)

O Estado brasileiro jamais abriu mo do monoplio da violncia, segundo
entendimento weberiano, como forma de garantir o seu poder e de responder
necessidade de segurana de segmentos sociais privilegiados. A explorao abusiva da
violncia tem sido uma caracterstica marcante da poltica de Segurana Pblica deste
pas, culminando para a banalizao do uso da fora fsica, ignorando-se que os Direitos
Humanos so interdependentes da garantia da segurana do cidado.
Convm destacar, que no Estado de direito a Segurana Pblica tem como funo
precpua a garantia dos direitos do homem e do cidado e que a institucionalizao
dessa poltica tem como objetivo atender aos interesses de todos, e no para a utilidade
particular daqueles a quem confiada, conforme se observa dos termos da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), fruto da Revoluo Francesa. (Art. 13 da
DDHC, 1789, Apud Comparato, 2004, p.232).

Tomando por base a referida declarao, a Segurana Pblica no poderia em

hiptese alguma deixar de ser interdependente dos Direitos Humanos, ao mesmo tempo
em que a prerrogativa do monoplio estatal da violncia, repassado aos rgos policiais
com vistas preservao desses direitos, jamais poderia incorrer no erro da no
observncia dos limites legais. Como sugere Walter Benjamin (1995), quem recebe o
dever de garantir direitos, no poder esquecer que os meios devem ser compatveis com
o fim.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, proclamada pela
Organizao das Naes Unidas, subscrita pelo Brasil, pode ser considerada a segunda
referncia entre Direitos Humanos e Segurana Pblica, ao afirmar no seu Art. 3, que
Toda pessoa tem direito vida, liberdade e segurana pessoal (DUDH, 1948, Apud

39

Comparato, 2004, p. 232). O direito vida compreende-se como direito elementar de todo
o cidado, sem ele torna-se impossvel lutar, como diz Hannah Arendt, pelo direito a ter
direitos (Apud, LAFER, 2001).
Da a razo do direito segurana constituir-se num direito fundamental no Estado
de direito, cuja atribuio, no primeiro plano, foi repassada aos rgos que compem a
poltica de Segurana Pblica. Portanto, quando se discute poltica de Segurana Pblica
devem ser pensados os critrios, meios e condies necessrias para que se garanta esse
direito, em conformidade com o princpio igualdade da garantia de direitos e respeito s
diferenas, segundo estabelecido no Art. 2, da Declarao Universal dos Direitos
Humanos.
Compreende-se que a discusso poltica e o debate terico sobre Segurana
Pblica, inspirados, primordialmente, no monoplio da fora fsica, deixando de fora a
discusso sobre o respeito e a garantia dos direitos humanos, alm de no acompanhar a
dinmica da sociedade, impossibilita que essa poltica se adeque s novas exigncias da
organizao poltico-jurdica, democraticamente construda. A opo poltica em relao
a Segurana Pblica inspirada em valores antidemocrticos no s se contrape ao Estado
moderno, que tem como nexo poder e direito, segundo termos do historiador do direito,
Pietro Costa (2006), como tambm contribui para que essa poltica chegue a atestar sua
prpria ilegitimidade, por no atender s exigncias sociais de segurana, da atualidade.

Ao discorrer sobre a passagem do Estado absolutista para o Estado moderno,

Costa adverte para a ambivalncia entre poder e direito, princpios norteadores do novo
Estado. A relao tensionada entre poder e direito, segundo o autor, teria sido superada de
modo diferenciado. Na Frana, a ruptura revolucionria constituiu-se numa forma de
responder ao problema existente na relao entre poder e direito. Na Inglaterra, de acordo

40

com o mesmo autor, bem antes da Revoluo Francesa, para superar esse problema
empregou-se uma frmula composta pela vocao absolutista da soberania com um
sistema que limita a sua arbitrariedade, ao mesmo tempo em que protege os sujeitos9
(COSTA, 2006, p.107).
Argumenta ele que o Estado absolutista se sustentava pela sociedade dos corpos,
das hierarquias e dos privilgios, portanto, o Estado moderno configurado, pelo Estado
Democrtico de Direito, carrega consigo como referncia no apenas a emergncia de um
novo sujeito, que reivindica direito propriedade, liberdade, participao poltica, mas
tambm uma imagem e experincia de poder diferenciado (2006, p. 107).
O Estado Democrtico de Direito foi a soluo encontrada para o estabelecimento
de parmetros entre poder, direito e individuo. Neste sentido, o Estado de direito,
segundo nomenclatura utilizada por Costa (2006), se (...) inscreve na exigncia de por
barreiras contra a fora transbordante e tendencialmente incontrolvel do poder (um poder
terrvel e ameaador, mas ao mesmo tempo indispensvel para a fundao e manuteno
da ordem) (Costa, 2006, p. 99).
Ou, ainda, o Estado de direito representa a

(...) confiana que os indivduos, acossados pela fora numinosa arcana do

poder, repem no direito, na norma objetiva, como um dique capaz de frear
ou, de qualquer modo, de regular a energia desordenada e transbordante da
soberania [...] (Costa, 2006, p. 99).

Em outros termos, o Estado de Direito norteia-se nos elementos poder e direito,

que embora se apresentem antagnicos e em permanente tenso, no deixam de ser
complementares. Contudo, o nexo entre poder e direito, defendido por Costa que
9

A Carta Magna apresenta-se como instrumento limitador de poderes do soberano e de reconhecimento de

direitos dos indivduos, assinada em 1215, pelo Rei Joo, da Inglaterra (Apud COMPARATO, 2004).

41

converge para a necessidade do Estado ser mais hegemnico-consensual e menos

ditatorial, segundo termos gramscianos (Apud Coutinho, 2003, p.130), constri-se a partir
da nova forma de exercitar o poder, consoante a figura do Estado de direito, no qual o
sujeito de direito passa a ser a figura principal na relao de poder, requerendo ateno
primordial do Estado.
Um Estado que se apresenta como democrtico deve orientar-se pela coerncia
entre o poder e o direito, e no pela sobreposio do poder em relao ao direito,
sobretudo considerando-se a alterao de foco da ateno do Estado para o sujeito de
direito.
Aproximando-se dessa viso, coloca-se Jos Murilo de Carvalho (2006) ao afirmar
que o poder das foras sociais emergentes na sociedade deve ser tomado como parmetro
para medir a tenso entre poder estatal e garantia de direitos. Onde essa fora e
capacidade de presso social foram menos expressivas, a exemplo de Portugal, segundo
ele, o poder do Estado representado pela burocracia central teve maior peso, ao mesmo
tempo em que a ideia de Estado sustentada por poder e fora, apresenta-se mais
presente10.
Deve considerar-se que a realidade no estanque, dinmica, apresentando-se
num processo de constante mutao. Porm, como mostra Costa (2006), convm ressaltar
que se processaram mudanas na configurao do Estado, segundo os tempos histricos,
cujos acontecimentos fizeram com que se desdobrasse, assim como se desdobraram ou se
ampliaram os Direitos Humanos ao longo da histria, rompendo as barreiras impostas
pelo liberalismo tradicional.

10

Entende-se que essa caracterstica do Estado portugus teve forte influncia na formao do Estado
brasileiro, principalmente na institucionalizao dos seus rgos de Segurana Pblica, instrumentos
polticos usados essencialmente para garantir a imposio da ordem defendida pela Metrpole portuguesa.

42

Registre-se, portanto, a incorporao de novos direitos no ordenamento jurdico

em decorrncia das lutas sociais que se travam na sociedade. O Estado de direito passa a
incorporar o contedo social, devendo ir alm da garantia da liberdade e da propriedade
herdada da tradio liberal. Deste modo, o Estado alm de autolimitar seu poder ao
determinar limites para sua interveno, dando proteo aos direitos individuais, tambm
deve responder aos problemas sociais, convertidos em direitos sociais os quais se apiam
nos ideais socialistas, fazendo emergir a nova configurao de Estado de direito,
denominada Estado Social de Direito (Costa, 2006, p.195). No caso brasileiro equivale ao
Estado Democrtico de Direito. Convm dizer que a figura do Estado aparece moldada
como Estado Democrtico de Direito, de forma mais expressiva, no Sculo XX,
inicialmente nos pases Europeus e nos Estados Unidos e, mais tarde, nos pases do
Atlntico Sul, segundo Boaventura de Sousa Santos (2002b).
Para o autor essa configurao de Estado corresponde consolidao da ideia de
responsabilidade por parte do Estado na garantia do acesso de todos os cidados aos
direitos

sociais,

concebidos

como

um

direito

universal,

que

representaria

fundamentalmente, redistribuio social dentro do mar do capitalismo, associada

interveno estatal na economia com vistas a garantir as condies para o bem-estarsocial (SANTOS, 2002b, p. 23).
Isso ocorreu por duas razes, primeiro era necessrio ao capitalismo diante das
necessidades de desenvolvimento do capitalismo global e, de outro lado, em decorrncia
do movimento operrio, que pressionou at a criao dos direitos sociais, de modo que
suas demandas foram incorporadas pelo Estado, em forma de direito, criando-se o
desenho do que ele denomina de Estado de Bem-Estar Social (SANTOS, 2002b, p. 23).
Mesmo com os avanos apresentados pelo Estado, com a ampliao de sua
figura ao se apresentar como Estado Democrtico de Direito, reunindo os direitos civis,

43

polticos e socioculturais, no deixaram de existir governos que optassem por

desconhecer a regra fundamental do nexo entre poder e direito, conforme estabelecido
pelo Estado inspirado em princpios democrticos e nos Direitos Humanos. Citem-se, por
exemplo, os choques de poder dos governos totalitrios instalados na Europa, no sculo
passado, seguidos pelos governos autoritrios que ocuparam o poder estatal dos pases da
Amrica Latina. (COMPARATO, 2004)
Convm destacar que o Brasil, embora tenha avanado em termos formais com a
instaurao constitucional do Estado Democrtico de Direito, tem graves problemas com
relao ao alcance do nexo poder e direito, uma vez que o Estado no consegue,
efetivamente, a garantia dos Direitos Humanos e do respeito aos princpios democrticos,
principalmente, quando se trata da garantia desses direitos de forma indiscriminada.
Formalmente configurado como Estado Democrtico de Direito, o Estado
brasileiro fundamenta-se na cidadania e na dignidade do ser humano, tendo como funo
precpua assegurar a garantia dos Direitos Humanos. Portanto, ao assumir o feitio
democrtico, deveria garantir no apenas a liberdade do cidado, mas tambm a garantia
da igualdade. Consequentemente, a funo do Estado no deve ser apenas de absteno,
mas tambm de transformao social, com vistas a superar progressivamente as
desigualdades sociais de acordo com a ordem pblica democrtica, na qual os cidados
devem ser reconhecidos nas suas diferenas e necessidades, ao mesmo tempo em que
adquirem meios de, participando, controlar o desempenho dos governos nas diversas
funes do Estado, entre as quais figura evidentemente a segurana oferecida a seus
cidados, segundo a antroploga Alba Zaluar (1999, p. 78).
Porm registra-se a falta de parmetro, na atualidade, com relao ao uso do poder
por parte do Estado brasileiro convertido em poder de polcia, levado a efeito atravs da
poltica de Segurana Pblica, sobretudo considerando que esta ainda inspira-se na

44

doutrina de segurana nacional, herdada do governo autoritrio, instalado durante o

perodo de 1964 a 1985.
Compreende-se que no se desvencilhar do entendimento de Segurana Pblica
como mero instrumento de poder e fora, ou seja, manter a Segurana Pblica convertida
exclusivamente em monoplio do uso da violncia, quando esta poltica pblica deveria
ser configurada como uma poltica mediatizadora do acesso ao direito humano
segurana do cidado, pode significar uma estratgia conveniente para os governos que se
beneficiam da sobreposio da cultura do poder/fora em detrimento da cultura dos
Direitos Humanos. Instaurado o processo de democratizao h 25 anos, no se justifica o
uso abusivo da fora fsica ou, em outros termos, a banalizao do uso da violncia pelo
Estado como sada para questes de cunho social, por vezes frutos da omisso ou negao
dos Direitos Humanos de sua parte.
Com efeito, a questo central colocada : o que estaria bloqueando o processo de
transio da velha poltica de Segurana Pblica concebida como antidemocrtica e
configurada como mero instrumento de fora/violncia para uma proposta nacional de
Segurana Pblica fundamentada em princpios democrticos e na garantia dos Direitos
Humanos, criada desde o ano 2003, a qual contou com a incorporao dos estados
brasileiros, a exemplo o da Paraba, cuja poltica no tem sido levada a efeito por seus
agentes?
Dito de outra forma: o que est bloqueando a implementao da nova poltica de
Segurana Pblica, vinculada ao Plano Nacional de Segurana Pblica fundamentado em
princpios democrticos e na garantia de Direitos Humanos, considerando-se que desde
2003, o estado incorporou-se ao referido Plano?
Vale destacar que as leituras tericas, versando sobre o monoplio estatal da
violncia, no empregam o termo segurana pblica ou poltica pblica. As discusses

45

mesmo ao se inspirarem na dominao legal, mediatizada pelo que Weber denomina de

burocracia estatal, focalizadas nos rgos que compem a Segurana Pblica, situam-se
meramente na perspectiva de uso da fora fsica, distanciando-se da noo de poltica
pblica e fora do campo poltico ou do jogo de poder que permeia a sociedade.
Nesta perspectiva, no se deve esquecer, segundo alerta o Professor Srgio
Henrique Abranches (1987), que o campo da poltica deve ser visto como espao de
conflito ou confronto de interesses. Em suas palavras:

Poltica , tambm, poder, transformando-se, frequentemente, em um jogo

desequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as
chances dos mais fracos. Quem detm instrumentos eficazes de presso
tem maior probabilidade de obter mais da ao do Estado do que aqueles
que dependem dessa prpria ao para conseguir o mnimo indispensvel
sua sobrevivncia (Abranches, 1987, p.10).

Deste modo, mesmo que o modelo econmico imponha restries poltica social,
desenhando caprichosamente o perfil da escassez e o limite das possibilidades de
mudana, a ordem poltica que define as opes disponveis de ao e as direes
plausveis de interveno estatal (ABRANCHES, 1987, p.11).
Consoante esta afirmao, entende-se que um dos problemas a ser enfrentado no
mbito terico, seja pela esquerda, ou pela direita, diz respeito discusso do tema
Segurana Pblica na perspectiva de poltica pblica estatal, tendo como fulcro o jogo de
interesses e confrontos travados pelos diversos grupos sociais que formam a sociedade. E,
essa discusso deve perpassar pelo espao-tempo da cidadania, expresso de Santos
(1999), que se constitui a partir da relao entre Estado e cidado. A Segurana Pblica
sempre esteve ausente da discusso sobre cidadania, assim como ficou historicamente
fora do debate sobre os Direitos Humanos.

46

A predominncia de vises restritas de Segurana Pblica tende a mistificar

possibilidades de mudanas dessa poltica. Quando se trata da Segurana Pblica, parece
no haver vinculao com o contexto histrico, preferindo-se ignorar que as
circunstncias interferem no processo social,

melhor dizendo, no contedo, objeto,

princpios e forma de intervir do Estado, atravs de determinada poltica.

Contudo, segundo Abranches (1987), no se deve esquecer que a ao
governamental reflete escolhas em um quadro de conflito e, raramente existe apenas uma
soluo poltica para um problema, assim como existem formas diversas de
implementao de uma determinada soluo. Assim, afirma o autor

As respostas emergem, assim, de um processo de escolhas

sucessivas, que envolve confrontos, atritos, coalizes, presses e
contrapresses. So muitas as foras envolvidas: os segmentos
sociais, os estamentos tecnoburocrticos do Estado, o Congresso,
a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais,
os especialistas e, no raro, suas corporaes (ABRANCHES,
1987, p.11).

Portanto, conforme ressaltado pelo estudioso, uma poltica pblica se constitui

num processo social, definido em cada momento, de acordo com a correlao de foras
que se trava na sociedade e, portanto, imbricada com questes de natureza econmica,
poltica, sociocultural, assim como com o ordenamento jurdico.
Neste sentido, faz-se necessrio trazer a discusso da Segurana Pblica para a
realidade concreta, de modo que possam ser desveladas as nuances que lhe atravessam,
como tambm a superao de vises que se apresentam prontas e acabadas, sobretudo
importadas de outras realidades diferentes da brasileira.

47

A esse respeito, sinaliza o pesquisador francs Dominique Monjardet (2002) ao

discutir sobre o papel das instituies policiais, a necessidade de superao de paradigmas
que no correspondam realidade concreta. Pois, os aportes tericos podem ser
inadequados s realidades especficas, a exemplo de paradigmas orientados meramente
pelo monoplio do uso da fora, comumente utilizado para justificar o uso de prticas
violentas, como meio preponderante para resolver o problema da violncia nas sociedades
democrticas. Neste sentido, defende que os paradigmas no devem se inspirar em
espaos temporais, geogrficos e sociopolticos distantes da realidade na qual se pretenda
intervir.
O autor defende que devem ser consideradas as finalidades socialmente atribudas
ao uso da fora/violncia numa determinada sociedade, bem como a prescrio normativa
especfica que orienta a prtica institucional e consequentemente as observaes a esses
instrumentos. Pois, a polcia no esse instrumento que intervm quando force may
have to be used, mas sim quando lhe ordenado faz-lo, seja por uma instncia que tem
autoridade sobre ela ou pelo sistema de valores partilhado em cada sociedade.
(MONJARDET, 2002, p. 25).
Isso quer dizer que as instituies policiais no devem ser vistas como a fora em
si, uma vez que a fora policial, assim como o emprego e a leitura do monoplio do uso
da fora pelo Estado, deve ser poltica e socialmente atribuda, em conformidade com
cada sociedade.
Para justificar a sua afirmativa, argumenta que a aplicao da fora pelo Estado se
constitui numa relao, no apresentando contedos previamente definidos e exige um
suplemento de valores. Da a necessidade premente das instituies policiais terem de se
cercar de boletins normativos. Assim, nas sociedades democrticas as prticas policiais
devem orientar-se por enunciados normativos detalhados, em forma de lei.

48

Corroborando este entendimento, Larousse, citado por Dominique Monjardet

(2002, p.25) afirma que nunca demais lembrar que uma instituio um conjunto de
regras estabelecidas com vistas satisfao de interesses coletivos. Desta forma, ao ser
institucionalizada a polcia, deve orientar-se pelo atendimento dos interesses coletivos, ou
seja, a criao da polcia remete institucionalizao de uma poltica pblica estatal
voltada para o atendimento da demanda emergente da sociedade.
Com efeito, parte-se do pressuposto de que para cada modelo de Estado deve
existir uma leitura do objeto, dos objetivos e da forma de interveno da poltica pblica
de segurana. Ou seja, defende-se que a Segurana Pblica, na atualidade, deve ser
orientada teoricamente de acordo com os princpios que norteiam o Estado Democrtico
de Direito, havendo a necessidade de adequar-se s novas demandas sociais vinculadas ao
crescente problema da violncia e da criminalidade em determinado contexto.
Ressente-se aqui da falta de outras reflexes tericas relativas ao monoplio do uso da
fora e represso. As explicaes encontradas para essas categorias restringem-se viso
liberal tradicional. Neste sentido, a represso policial s vem a ser entendida como ao
empreendida pelo Estado contra a liberdade individual, inibindo a manifestao de
opinies, a organizao cvica, a participao poltica, ou regulamentando o mercado, ou
invadindo o espao privado, abrigo domstico da intimidade (SOARES, 2006, p.209).
Assegura Soares (2006, p.209) que o sentido categorial usual de represso est
relacionado diretamente s experincias sociais de imposio, pela fora, da vontade do
Estado, ou de conteno, sempre pelo emprego da fora, (contra) aes individuais ou
coletivas experimentadas inclusive por estudiosos da temtica.
Essas leituras tendem a contribuir para uma viso de represso enquanto mal
absoluto ou, o inverso, no sendo considerada a importncia desta categoria terica na
perspectiva do enfretamento da criminalidade numa sociedade democrtica. Comunga-se

49

com Luis Eduardo Soares (2006), ao afirmar que no possvel pensar a garantia da
ordem democrtica sem a colaborao da polcia e sem o controle social repressivo, assim
como tambm sem polticas de Segurana Pblica que priorizem a preveno.
No obstante, no h como discordar do pensamento do autor ao afirmar que, num
Estado Democrtico de Direito, ao referir-se ao caso brasileiro, o que deve caracterizar a
polcia o comedimento do uso da fora, e que ela deve partir sempre do pressuposto de
que o alvo de sua ao no um inimigo a ser executado, mas sim um conflito que deve
ser democraticamente solucionado. Ou, na pior das hipteses, um cidado que violou
regras, mas que deve ser tratado em conformidade com a legislao em vigor.
Neste sentido, convm lembrar que o Estado, sobretudo configurado como Estado
Democrtico de Direito, no deve ser tomado apenas como ente de poder, correspondente
fora fsica, tambm deve ser destacado por sua incumbncia em ser respeitador e
garantidor dos Direitos Humanos.
Porm, para uma maior compreenso dessa configurao ampliada de Estado fazse necessria a discusso sobre os termos democracia e Direitos Humanos tomados como
elementos tericos relevantes no s para ordem poltica e social brasileira, mas tambm
para a construo de uma nova abordagem da temtica segurana pblica.

1.3. Pressupostos para uma nova viso de Segurana Pblica: democracia e Direitos
Humanos.
Considerado o Estado Democrtico de Direito, nos termos da Constituio
brasileira, como eixo estruturante da poltica pblica de segurana, os temas democracia e
Direitos Humanos so tomados como pressupostos indispensveis na construo terica
da nova viso de Segurana Pblica, norteadora deste estudo.

50

Durante o sculo XX, mais precisamente no perodo do ps Guerras Mundiais at

o fim da guerra fria, segundo Boaventura de Sousa Santos (2002a), destacam-se dois
debates em torno da democracia: um relativo a democracia como forma de governo, e
outro focado nas condies estruturais da democracia, perpassando a discusso sobre a
compatibilidade ou incompatibilidade entre democracia e capitalismo (SANTOS,
2002a, p. 40).
Hoje, se a definio de democracia fosse tomada, segundo o socilogo francs
Alan Touraine, como livre escolha, em intervalos regulares, dos governantes pelos
governados (TOURAINE, 1996, p.42), ou seja, partindo-se da definio de democracia
como procedimento eleitoral na escolha de governos, considerado mecanismo essencial
para a deflagrao do processo democrtico, talvez fosse possvel vislumbrar a difuso da
democracia como valor universal. Mas, quando se trata de ampliao da democracia de
modo que incorpore os ideais liberais e socialistas, as adversidades no so poucas.
Segundo esta afirmativa, vale dizer que na literatura se encontram duas
abordagens tericas sobre a democracia: uma priorizando as liberdades polticas, e a outra
enfatizando a necessidade de garantia das condies socioeconmicas, tendo como foco a
concretizao da igualdade social, o primeiro inspirado na tradio liberal, e o segundo
fundamentado nos ideais socialistas (SANTOS, 2002a).
Convm dizer que, no ano de 1977, o comunista italiano Enrico Berlinguer11
(2006, s/n), em solenidade de aniversrio da revoluo russa, tendo como referncia os
rumos traados pelos pases do socialismo real, causou surpresa ao defender que o projeto
poltico do socialismo deveria ser balizado no mais profundo respeito s liberdades

11

Adepto s ideias de Antonio Gramsci, Enrico Berlinguer (1922-1984) engajou-se, do incio dos anos
setenta at a sua morte em 1984, na defesa de um projeto de socialismo entendido como o pice das
conquistas democrticas nas esferas socioeconmica e poltico-ideolgica, um projeto capaz de recuperar a
liberdade perdida no decorrer das experincias revolucionrias socialistas do sculo XX (MONDAINI,
2006, s/n).

51

democrticas individuais e coletivas. O referido lder poltico, ao complementar a sua

defesa no sentido da ampliao da democracia como condio indispensvel conquista
do socialismo, alega que se faz necessrio pensar a "democracia como um valor
universal". Essa expresso difundiu-se sinalizando para a possibilidade da luta em prol da
democratizao ser incorporada tambm por setores socialistas, assim como era defendida
por setores liberais.
O cientista poltico Carlos Nelson Coutinho, em sua obra Contra a corrente:
ensaios sobre democracia e socialismo, cnscio da importncia da democracia no
processo de mudana social, advoga a vinculao dos aspectos socioeconmicos e
polticos compreenso da democracia. Neste sentido, para o referido autor, democracia
deve ser entendida como

(...) sinnimo de soberania popular. Ou seja: podemos defini-la como a

presena efetiva das condies sociais e institucionais que possibilitem
ao conjunto dos cidados a participao ativa na formao do governo
e, em consequncia, no controle da vida social (COUTINHO, 2000, p.
50).

Ao defender a necessidade de ampliao da democracia e desta ser concebida

como um valor universal, Coutinho (2000, p. 23) chama a ateno para o significado a ser
dado palavra valor. Segundo ele, o uso da palavra valor representa a expresso
subjetiva de um fenmeno primariamente objetivo. As mltiplas objetivaes, que vo
constituir a democracia, surgem como respostas a partir da realidade concreta do processo
de socializao do trabalho, ao desenvolvimento correspondente das necessidades de
socializao da poltica.

52

Para tanto, Coutinho sugere que a compreenso de valor no implica numa norma
abstrata e intemporal, que valeria independentemente da histria e de suas leis, ao modo
do direito natural dos contratualistas. Porm, valor deve ser concebido como:

(...) uma categoria ontolgico-social, que no deve deixar de ser

compreendida como algo objetivo, que se apresenta independente
das avaliaes dos indivduos, mas no da atividade dos homens,
pois valor se constitui numa expresso resultante de relaes e
situaes sociais (Agnes Heller, Apud COUTINHO, 2000, p. 22).

Ao ser elevada ao status de valor universal, em consonncia com o entendimento

de Coutinho, a democracia dever se manifestar no modo de pensar, de sentir e de agir de
um povo. Deste modo, a democracia no deve ser compreendida fora da realidade, fora da
dinmica de determinada sociedade, de sua organizao social e poltica, como tambm
dos atores sociais e institucionais que se colocam na cena poltica.
Considera-se, portanto, impossvel falar de democracia sem destacar o ser social,
ou seja, o sujeito com caractersticas democrticas. Certamente, s existiro ideias
democrticas (subjetivaes) e prticas democrticas (objetivaes) na sociedade e no
Estado a partir de atores sociais e/ou agentes pblicos que pensem e ajam
democraticamente.
Consoante esta assertiva, o tema democracia no deve ser analisado apenas no
plano do regime de governo, mas tambm no campo do Estado, especificamente como
sistema legal, de forma articulada sociedade, ao contexto social, poltico e cultural. Ou,
ainda, a democracia deve ser vista como poderosa carga tica de indignao pelas
atrocidades cometidas pelos governos, tanto pelas violaes de Direitos Humanos
elementares quanto por sua responsabilidade na acentuao de uma distribuio [...]
desigual de todo tipo de recursos nas nossas sociedades (ODONNELL, 1999, p. 3).

53

A cientista poltica Ellen Wood, defensora da perspectiva ampliada de

democracia, defende que o mercado capitalista um espao poltico, assim como
econmico, onde no existem apenas liberdade e escolha, mas tambm dominao e
coao. Contudo, assevera que o tema democracia deve ser pensado no apenas como
categoria poltica, mas tambm como categoria econmica. Neste sentido, coloca-se a
preocupao de no dissociar o desenvolvimento econmico, do papel poltico do Estado
frente aos problemas sociais, pois, como assegura a autora, a base produtiva em si existe
sob o aspecto de formas polticas, sociais e jurdicas em particular, formas de
propriedade e dominao (WOOD, 2003, p.29).
Na mesma tica, coloca-se o socilogo Alan Touraine (1996), ao afirmar que a
democracia baseia-se no princpio de liberdade medida que objetiva a limitao do
poder do Estado e se fundamenta na igualdade, enquanto postula resistir partilha
desigual dos recursos econmicos e polticos.
Para ele os princpios constitutivos da democracia so atores sociais constitudos
pela conscincia de direitos individuais e coletivos; o reconhecimento da pluralidade dos
interesses e das ideias, principalmente os conflitos de interesses entre dominados e
dominantes e a responsabilidade de cada um acerca de interesses comuns. (TOURAINE,
1996). Mas, a contribuio de Touraine para este trabalho encontra-se na afirmao de
que: democracia no somente um conjunto de garantias institucionais, ou seja, uma
liberdade negativa. Democracia deve tambm ser vista como a luta de sujeitos,
impregnados de sua cultura e liberdade, contra a lgica dominadora do sistema (1996, p.
24). O que define a democracia diz o autor:

(...) no , portanto, somente um conjunto de garantias institucionais ou o

reino da maioria, mas antes de tudo o respeito pelos projetos individuais e
coletivos, que combinam a afirmao de uma liberdade pessoal com o

54

direito de identificao com uma coletividade social, nacional ou

religiosa. A democracia no se apia somente nas leis, mas, sobretudo em
cultura poltica. A cultura democrtica tem sido frequentemente, definida
pela igualdade (TOURAINE, 1996, p.26).

Neste aspecto, elegeu-se como tema principal deste estudo Segurana Pblica na
perspectiva dos Direitos Humanos, entendendo-se que se faz necessrio suscitar uma
reflexo, no campo da cultura poltica, sobretudo pelo fato da discusso norteadora da
temtica ter como eixo estruturante o Estado Democrtico de Direito, tomado em
contraposio ao Estado que atravs da poltica de segurana pblica levada a efeito,
aparece configurado como autoritrio e discriminador, ou seja, distanciando-se da ideia de
cultura democrtica defendida por Touraine (1996).
Defensor da democracia como um conjunto de regras primrias ou fundamentais,
estabelecendo quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos, o italiano Norberto Bobbio (2002) apresenta a democracia como
contraposta a todas as formas de governo autocrtico. Argumenta ele que um bom
governo democrtico deve inspirar-se no rigoroso respeito s regras (leis). Defende que a
democracia o governo das leis e que o respeito s regras do jogo que garante a soluo
de conflitos sem violncia, sem derramamento de sangue.
Acrescenta o mesmo autor que o debate em torno do processo de alargamento da
democracia no deve ocorrer apenas acerca da integrao da democracia representativa
com a democracia direta, mas tambm na passagem da esfera poltica, em que o indivduo
considerado cidado, para a esfera social, considerada campo da sociedade civil, lugar
em que o indivduo se encontra nas suas mltiplas articulaes, da escola fbrica,
representando multiplicidades de papis sociais (BOBBIO, 1987).
Argumenta, ainda, Bobbio que conquistado o direito participao poltica ou ao
sufrgio universal, o cidado percebeu que a esfera poltica encontrava-se includa numa

55

esfera mais ampla, a esfera da sociedade, e que a deciso poltica era condicionada, ou
mesmo determinada por aquilo que acontece na sociedade civil. Da a relevncia da
democratizao da sociedade para o processo de democratizao das instituies, seja da
famlia escola, da empresa aos servios pblicos.
Por fim, recorre-se mais uma vez a Boaventura de Sousa Santos quando afirma
que o modelo de Estado Democrtico de Direito, que congrega os direitos civis, polticos
e sociais, ao ser importado da Europa para os pases do terceiro mundo, no caso
especfico para os pases da Amrica Latina, passou por uma disjuno na sua substncia,
ao se dissociar o contedo poltico do social, conforme eram congregados nas
experincias democrticas, em pases daquele continente. Isto , as democracias
consolidadas no foram exportadas porque essas experincias de democracia exigia um
desenvolvimento econmico (...) que no eram susceptveis de serem exportados para o
resto do mundo e, portanto, o resto do mundo no podia ter este tipo de democracia
(SANTOS, 2002a, p. 26).
Deste modo, abandonou-se a ideia de Estado forte tendo como substrato a
democracia poltica e social, enquanto todos os pases do mundo tm que ser
democrticos por ordem do Banco Mundial; e democrticos segundo aquele conceito de
democracia representativa, a democracia formal, a democracia de baixa intensidade
(SANTOS, 2002a, p. 27). Por conseguinte, para que a democracia exercitada nos pases
da Europa, atravs do verdadeiro Estado Democrtico de Direito fosse exportada, foi
desmantelado esse Estado, sendo retirada a redistribuio social. O rearranjo, na
formatao do Estado Democrtico de Direito, vai caracterizar a forma mais legtima de
um Estado fraco, de um Estado que no intervm no desenvolvimento econmico e que
deixa que o mercado o regule, embora avance no processo poltico democrtico sem
antagonizar com o capitalismo (2002a, p. 27).

56

A realidade brasileira encontra-se inserida nessa experincia democrtica de

baixa intensidade, isto , uma democracia primordialmente representativa ou formal,
que no prioriza a redistribuio social, segundo termos de Santos (2002a, p.26). Diante
disso, afirma Coutinho (2000), que o avano do processo democrtico, no Brasil,
mediante a socializao da poltica e a incorporao dos bens sociais pelos cidados, ou
seja, o processo democrtico de forma ampliada, s acontecer se houver organizao
popular, se os excludos forem capazes de organizar-se e expressar seus anseios e
polticas no quadro de uma institucionalizao em permanente expanso.
Portanto, cabe pensar em formas diversas de participao, pois a socializao da
poltica no deve se restringir meramente participao no processo eleitoral. As polticas
sociais, por exemplo, tm uma dimenso pblica, por isso, o Estado tem obrigao de
financi-las. Mas isso no justifica que setores da sociedade civil (de baixo para cima)
deixem de participar do processo de elaborao e implementao dessas polticas, por
meio de mecanismo que represente a afirmao do interesse pblico (COUTINHO, 2000).
Para o autor, o conceito de cidadania aparece como o melhor conceito para
expressar a incorporao dos cidados como partcipes sociais e polticos. Por cidadania
ele entende a capacidade conquistada por alguns indivduos, ou (no caso de uma
democracia efetiva) por todos os indivduos, de se apropriarem dos bens socialmente
criados, de atualizarem todas as potencialidades de realizao humana (COUTINHO,
2000, p.51).
O Professor Ivandro da Costa Sales segue o mesmo pensamento ao defender a
necessidade de criao de mecanismos democrticos de participao direta, sob a
alegao de que a funo estatal da sociedade civil exige que ela seja cogestora das
polticas pblicas. Portanto, coloca-se como indispensvel que a sociedade civil defina,
de forma conjunta, as diretrizes, prioridades, encaminhamentos e controles, e no

57

apenas se portando como simples colaboradora e fiscalizadora de polticas pblicas,

tidas como de responsabilidade exclusiva do governo, equivocadamente considerado
como responsvel exclusivo pelo Bem Comum (SALES, 2008, p. 5).
Como se pode ver, a discusso sobre o tema democracia perpassa vrios aspectos
considerados indispensveis ao processo de democratizao de uma poltica pblica,
assim como para a construo conceitual do tema Segurana Pblica tendo como
referncia o Estado Democrtico de Direito, que se pauta no nexo entre poder e direito,
segundo afirma Costa (2006).
Sob esta tica, convm relembrar a postulao de Coutinho ao afirmar que a
democracia, igualmente a cidadania no dada de uma vez por todas, no algo que se
construa de cima para baixo, mas resultante de uma permanente luta social, que se trava
na sociedade, esta implica num processo histrico de longa durao (2000, p. 51).
Portanto, considerada como motor do processo da mudana social a democracia
no pode ser dissociada do contexto econmico, social, poltico e cultural, pois na
dinmica desse contexto que ocorrero avanos democrticos, como tambm se poder
alcanar o equilbrio entre poder e direito.
Da, a relevncia da democracia como pressuposto na construo da noo de
Segurana Pblica, considerada importante instrumento poltico na mediao entre Estado
e sociedade, sobretudo quando se focaliza na poltica de Segurana Pblica, tendo como
eixo estruturante do Estado Democrtico de Direito, tomado como meio e fim na garantia
do direito humano segurana.
Todavia, no que se refere dimenso poltica, observa-se que a democracia no
pode ser vista apenas como representativa, j que tem sido demonstrado que o alcance do
processo de mudana da Segurana Pblica brasileira, em consonncia com o Estado
Democrtico de Direito, est a depender do controle e participao social.

58

No que tange aos Direitos Humanos, como mostra Norberto Bobbio (1992), estes
tm como marco a criao do Estado moderno. Isso significa dizer que para esse autor a
histria dos Direitos Humanos tem como referncia a positivao dos direitos,
convergindo para o direito legislado, produzido segundo as condies sociais de cada
poca, no sendo a forma escrita a nica, mas sendo esta a condio fundamental da
positividade do direito e de sua realizao pelo menos nas sociedades complexas
modernas, segundo corrobora o jurista Hermes Lima (2000, p. 40).
Em outros termos, pode ser dito que a positivao do direito corresponde criao
do direito a partir de uma conveno ou acordo prvio, devendo ser tacitamente aceito
para posteriormente vir a ser transformado em norma jurdica. O direito positivo
constitui-se num direito estabelecido, criado por uma vontade, por oposio ao direito
natural, que no seria criado, mas descoberto (ARNAUD, 1999, p. 265).
Os direitos naturais so os direitos que so explicados a partir da natureza. Nesta
perspectiva, pelo fato de ser homem, o homem desfruta de direitos inalienveis. Estes
so direitos morais, oriundos da prpria condio de humanidade de todo ser humano, e
que objetivam assegurar sua dignidade (LEVIN, 1985, p.12).
Via de regra, foi com base nessa compreenso de direitos que se sustentaram as
lutas contra os Estados absolutistas, totalitrios e autoritrios. Em outros termos, os
Direitos Humanos, ao serem usados como instrumento polticos nas lutas coletivas contra
os abusos de poder e fora praticados pelos Estados, so preferencialmente apoiados na
abordagem jusnaturalista. Foi assim na Revoluo Francesa, na luta contra o nazismo na
Alemanha, no enfrentamento ao fascismo na Itlia, o mesmo ocorrendo no Brasil, quando
em nome do respeito a esses direitos foram montadas estratgias de coalizo e resistncia
poltica, e denunciaram-se as arbitrariedades do Estado autoritrio, durante a ditadura
militar (ALVES, 1987).

59

Ademais, convm pontuar que o direito natural, se constituiu no ponto de partida

para a positivao dos Direitos Humanos, que vo se fortalecendo e se expandindo ao
longo da histria, desde as primeiras Declaraes de direitos, comeando pela Declarao
de Direitos (Bill of Rights), da Inglaterra, 1689; a Declarao de Independncia dos
Estados Unidos, em 1776; a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, da Frana,
em 1789. Essa, por sua vez, repercutiu nas sociedades ocidentais, inspirando a elaborao
de constituies nacionais em diversos pases (COMPARATO, 2004). E, mais recente, a
Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, proclamada pela Organizao das
Naes Unidas, que foi redigida sob o impacto das atrocidades cometidas durante a
Segunda Guerra Mundial. (...) Essa declarao retoma os ideais da Revoluo Francesa
(COMPARATO, 2004, p. 223).
A positivao dos direitos, sua expanso e seu acesso pelos indivduos do-se
imbricados cidadania, que remete relao Estado e sociedade, associando-se ao que
Koerner (2002) classifica como posio denominada de estatalismo dos Direitos
Humanos, enquanto cabe ao Estado Democrtico de Direito, conforme estabelecido
atravs do pacto constitucional, proteger e promover esses direitos.
Ao se falar da expanso dos Direitos Humanos, numa perspectiva histrica
conforme prope Bobbio, deve levar-se em considerao que o desenvolvimento da
teoria e da prtica dos direitos do homem ocorreu, a partir do final da guerra,
essencialmente em duas direes: na direo de sua universalizao e de sua
multiplicao (BOBBIO, 1992, p. 67).
Essa afirmativa remete discusso sobre a ampliao do contedo dos direitos,
dos sujeitos de direitos, assim como a conexo entre Direitos Humanos e sociedade,
sobretudo quando se adota a premissa de que os Direitos Humanos devem ser tomados
como uma construo social, ligados dinmica da sociedade (BOBBIO, 1992).

60

Deste modo, em consonncia com a perspectiva histrica, os Direitos Humanos

perpassam por uma demarcao temporal e espacial, e so frutos do protagonismo social.
Porm, o contedo dos Direitos Humanos alcanado na atualidade foi construdo durante
sculos e foi resultante de lutas e conquistas de homens e mulheres. Isso ocorreu quando
estes, em determinado contexto histrico, estiveram em luta contra a explorao, a
excluso e a injustia social, tendo em vista a conquista da liberdade, da igualdade, da
emancipao, da incluso e da dignidade humana em condies reais para toda a
coletividade (BOBBIO, 1992).
Considerando o percurso da histria, a emergncia dos Direitos Humanos tem
como referncia a luta contra os soberanos absolutos. Portanto, caracterizados como
liberdades individuais e focados nos direitos civis, que convergem para o sujeito de
direito, e no mais a sujeio ao soberano, os Direitos Humanos, nascem contra o
superpoder do Estado e, portanto, com o objetivo de limitar o poder do soberano. Esses
so configurados como liberdade negativa, uma vez que sua garantia fica a depender da
no interveno do Estado na liberdade dos indivduos (BOBBIO, 1992, 72).
Vinculados tradio liberal, os direitos civis so constitudos por direitos
necessrios liberdade individual, tais como o direito propriedade, vida, segurana,
liberdade de ir e vir, liberdade de imprensa, ao pensamento e f. Os tribunais de
justia so as instituies as quais se deve recorrer para a sua garantia. (MARSHALL,
1967)
Segundo Bobbio, na medida em que uns conquistavam determinado direito
liberdade civil, esse direito foi sendo estendido a todos, a exemplo da liberdade do credo
religioso e a liberdade de expresso, nascendo da o princpio da igualdade. Todos os
homens so iguais, no sentido de que nenhum indivduo pode ter mais liberdade do que
outro (BOBBIO, 1992, 70).

61

Esse princpio vem a ser consagrado na Declarao Universal dos Direitos

Humanos, atravs do art. II:

1. Todo homem tem capacidade para gozar os direitos e

liberdades estabelecidos nesta Declarao, sem distino de
qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio
ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza,
nascimento, ou qualquer outra condio (Apud Comparato, 2004,
232).

Portanto, conforme ocorre o alargamento dos direitos vai sendo constitudo e

anunciado o princpio da universalidade ou da no discriminao, com vistas
atribuio e eventual gozo dos direitos de liberdade. Mas, segundo Bobbio (1992, p.
71) a universalidade no vale para os direitos sociais, nem mesmo para os direitos
polticos, diante dos quais os indivduos so iguais s genericamente, mas no
especificamente.
Tratando-se dos direitos polticos, conforme adverte Bobbio (1992), durante:

(...) sculos, somente os homens do sexo masculino e nem todos

tiveram o direito de votar; ainda hoje no tm esse direito os
menores, e no razovel pensar que o obtenham num futuro
prximo. Isso quer dizer que, na afirmao e no reconhecimento
dos direitos polticos, no se podem deixar de levar em conta
determinadas diferenas, que justificam um tratamento no igual
(p. 71).

Desse modo, o autor enfatiza que se tratando da igualdade e da diferena o

destaque pode ser diverso de acordo com a referncia indicada. Assim, quando o tema em
discusso for os direitos de liberdade, a igualdade deve ser cegamente aplicada, mas no
caso dos direitos sociais prevalece a igualdade genrica, enquanto deve tambm ser

62

respeitada a diferena segundo a especificidade do sujeito de direito. Isso no significa

dizer que a igualdade de direitos deixe de ser observada, apenas chama-se ateno para
observncia s distintas necessidades de direitos, consoantes a realidade dos sujeitos de
direito.
Os direitos polticos, caracterizados tambm como liberdades individuais, e os
direitos sociais, caracterizados como direitos coletivos, emergiram do:
(...) nascimento, crescimento e amadurecimento do movimento

dos trabalhadores assalariados, dos camponeses com pouca ou

nenhuma terra, dos pobres que exigem dos poderes pblicos no
s o reconhecimento da liberdade pessoal e de liberdades
negativas, mas tambm rudimentos de instruo contra o
analfabetismo, depois a assistncia para a invalidez e a velhice,
todas elas carecimentos que os ricos proprietrios podiam
satisfazer por si mesmo. (BOBBIO, 1992, p. 5 6)

O teor dos direitos a liberdades polticas converge para o direito de participar do

poder poltico como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou
como um eleitor dos membros de tal organismo. As instituies correspondentes so o
parlamento e conselhos do Governo local (MARSHALL, 1967, p. 63). O exerccio dessa
liberdade deve ser visto como porta de entrada para o alcance dos demais direitos. A
participao poltica seja ela direta ou indireta, constitui-se um elemento substancial para
a instaurao e avano do processo democrtico nas sociedades contemporneas,
sobretudo nas sociedades que convivem com fortes resqucios da tradio colonial, a
exemplo da brasileira.
Quanto aos direitos sociais, caracterizados como liberdades sociais, vinculados a
lutas dos explorados, excludos e discriminados sociais, que no possuem condies
materiais para atender suas necessidades bsicas, tm se caracterizado pela negligncia
estatal, j que dependem da interveno do Estado. O teor desses direitos

63

(...) se refere a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de

bem-estar econmico ao direito de participar, por completo, na
herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com
os padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais
intimamente ligadas com ele so o sistema educacional e os
servios sociais (MARSHALL, 1967, p. 63).

Acompanhando o movimento e complexidade da sociedade contempornea a

expanso dos Direitos Humanos tem se dado de diversas formas. Conforme mostra
Bobbio (1992) alm dos direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos), e o de
segunda gerao (os direitos sociais), surgem os de terceira gerao vinculados
principalmente aos movimentos ecolgicos e os de quarta gerao que esto vinculados
pesquisa biolgica, relacionados manipulao do patrimnio gentico de cada
indivduo.
Alm dos Direitos Humanos serem alargados em razo da incluso de novos
contedos e de serem convertidos diante da demanda de ressignificao de direitos
tradicionalmente consagrados, de acordo com as transformaes que se do na sociedade,
surgem tambm mudanas com vistas ampliao dos sujeitos de direitos.
Neste sentido, a discusso sobre a ampliao dos Direitos Humanos no deve ser
dissociado da teoria e da prtica, ao mesmo tempo em que no pode ser perdido de vista a
referncia de direito na sociedade, como afirma Bobbio (1992, p.73).
Consoante essa assertiva, entende-se que fica posto como indispensvel considerar
a conexo dos Direitos Humanos com as novas exigncias sociais provenientes de baixo
em favor de uma maior proteo de indivduos e de grupos que tm aumentado
enormemente e continuam a aumentar (BOBBIO, 1992, p. 74 - 75).

64

Neste contexto, coloca-se o direito humano Segurana Pblica convergindo para

o direito humano mais elementar, o direito vida, em consonncia ao bem estar social do
cidado. A cada dia tem se tornado mais desafiadora a garantia desse direito. Conforme as
fortes exigncias sociais, entende-se que ele deveria ganhar centralidade em relao aos
demais direitos, j que perpassa os outros direitos, portanto, devendo ser concebido alm
dos tradicionais direitos civis.
Os desafios postos ao Estado para a garantia do direito vida, consoante essa
perspectiva no so poucos, todavia entende-se que esses desafios decorrem
principalmente do fato deste no ser visualizado de forma articulada aos demais direitos,
ou seja, por no considerar-se que o direito vida atravessa as vrias dimenses dos
Direitos Humanos. A separao destes, conforme tradicionalmente feita, impossibilita o
alcance da complexidade do problema da violncia e da criminalidade, portanto, no
correspondendo s exigncias sociais apresentadas na atualidade com relao a esse
problema social, assim como tambm no consegue contemplar as necessidades
diferenciadas dos sujeitos de direito, conforme prope Bobbio (1992).
Com base neste entendimento, a Segurana Pblica deve ser vista imbricada aos
princpios de igualdade e liberdade, mas respeitando conforme assinalado por Bobbio, as
diferenas que representam as necessidades especficas de grupos distintos em torno do
direito segurana. Ou ainda, como alerta Javier de Lucas, o sujeito de direito tem as suas
especificidades, tais como classe, sexo, religio, etnia, entre outros, caracterizando grupos
sociais diferenciados com necessidades por vezes distintas (LUCAS, 1992).
Cabe observar, que embora haja concordncia com relao abordagem histrica
dos Direitos Humanos, defende-se que sua classificao seja tomada apenas em carter
didtico, pois, os Direitos Humanos no devem ser tomados de forma compartimentada,
uma vez que, como o ser humano, devem ser vistos na sua integralidade (DIAS, 2002).

65

Outro aspecto a ser pontuado refere-se tenso existente em nvel jurdico entre os
Direitos Humanos considerados sob a tica constitucional e a viso internacional.
Contudo, diante da preocupao de superar os impasses do campo terico dos Direitos
Humanos, neste estudo, optou-se pela concepo do espanhol Prez Luo (2005) ao
conceitu-los levando em considerao os dois sentidos, alm de apontar para a interrelao das correntes tericas e a abordagem multidimensional dos Direitos Humanos.
Nessa perspectiva, definiu os Direitos Humanos como

(...) um conjunto de faculdades e instituies que, em cada momento

histrico, se constituem em exigncias de dignidade, de liberdade e de
igualdade humanas, as quais devem ser reconhecidas no ordenamento
jurdico em nvel nacional e internacional (LUO, 2005, p.45)12.

Destarte, em virtude da dimenso e da complexidade que perpassam o tema

Direitos Humanos, destaca-se a construo conceitual multidisciplinar desses direitos
abordada por Zenaide (2001) e Tosi (2001), aqui compreendida como abordagem
interdisciplinar, considerando que os autores defendem que cada rea de saber contribui
com o seu conhecimento, de modo articulado, possibilitando uma leitura dinmica.
Assim, os Direitos Humanos passam a ser tomados atravessando vrias dimenses como
as tico-filosfica, econmica, social, jurdica, poltica, educativa, cultural, de forma
interrelacionada.
Esse olhar, a partir das vrias dimenses, numa relao de complementaridade e
interdisciplinaridade torna-se indispensvel, quando se analisa uma poltica pblica que
envolve um conjunto de fatores sociais, como o caso da Segurana Pblica, a qual tem

12

Traduo nossa.

66

um objeto de interveno dinmico e complexo, que tambm requer uma leitura nessa
mesma perspectiva.
Por fim, vale sinalizar que embora no haja a centralidade dos Direitos Humanos
na prtica da Segurana Pblica, no caso brasileiro, eles tm servido de substrato no
processo de discusso acerca da Segurana Pblica, tanto de carter poltico, quanto de
cunho terico. Nessas discusses a ampliao dos sujeitos de direito, assim como a
ressignificao da Segurana Pblica tendo por referncia o contexto democrtico e a
cultura dos direitos, tem sido tnica contra a explorao abusiva do uso da fora fsica.
Melhor dizendo, constata-se que o tema Direitos Humanos, igualmente a temtica
democracia tm sido referncia para a quebra de velhos paradigmas relacionados
Segurana Pblica concebida na viso tradicional.
A dinmica sinalizada, no campo terico da Segurana Pblica, tendo por
referncia a configurao de Estado e o processo de alargamento das categorias
democracia e Direitos Humanos, encontra-se retratada na abordagem histrico conceitual
do portugus, Mestre em Direito e Poltica de Segurana, pela Universidade de Lyon,
Jos Ferreira de Oliveira (2006), conforme poder ser visto no item a seguir.

1.4. Segurana Pblica na tica dos direitos humanos

As definies de Segurana Pblica, tradicionalmente adotadas pelas instituies
policiais do nfase preservao da ordem pblica, assim como a garantia do
patrimnio, muitas vezes em detrimento ao direito segurana do cidado. Essas
concepes tericas encontradas, via de regra, na literatura jurdica, na sua aplicabilidade
so associadas a instrumentos jurdicos arcaicos, sobretudo o cdigo penal e o cdigo de
processo penal, que engessam a poltica de Segurana Pblica num desenho inadequado
realidade (CERQUEIRA, 2001).

67

Giuseppe Tosi (2002a) afirma que as concepes de Segurana Pblica tendem a

priorizar elementos de cunho policial em detrimento da questo social. Defende ele que a
concepo de Segurana Pblica deve contemplar no apenas o papel coercitivo das
polcias, carecendo tambm envolver a questo social, sobretudo, tratando-se da realidade
brasileira.
Em consonncia com essa assertiva defendida por Tosi, encontram-se outros autores,
na literatura brasileira, que sinalizam para a ampliao da viso de Segurana Pblica.
Dentre esses, destacam-se Paulo Sergio Pinheiro (1997), Alba Zaluar (1999), Srgio
Adorno (2002 e 2003), Ana Lcia Sabadell (2003); Eduardo Capobiano e Paulo Mesquita
Neto (2004), Luiz Eduardo Soares (2006 e 2007), dentre outros, que inspirados na crtica
e nos paradoxos encontrados na realidade social, optando por uma leitura contextualizada
e ampliada de violncia e de criminalidade e tomando como pressupostos os temas
democracia e Direitos Humanos contribuem no sentido de ressignificar a temtica
Segurana Pblica.
Para melhor entender esse processo de ressignificao terica da Segurana
Pblica, que no se restringe ao Brasil, recorreu-se ao autor portugus, Jos Ferreira de
Oliveira (2006), que faz uma explanao do conceito de segurana no percurso da
histria, dos sculos XVII ao XX, tendo como referncia a configurao de diversos
modelos de Estado.
Segundo o autor, na fase do Estado absolutista, a segurana era compreendida
fundamentalmente pela proteo do patrimnio do indivduo, cabendo ao soberano
detentor absoluto do poder estatal promover essa garantia, fazendo uso de todos os
poderes e fora, ou seja, a segurana era apoiada no pensamento de Hobbes. Quanto mais
concentrado o poder, poderoso e forte o Estado, com liberdade plena para usar a
violncia, maior a chance de garantia da segurana associada defesa do patrimnio.

68

Com o passar dos tempos, a configurao de Estado todo poderoso, simbolizado

pelo poder soberano, na pessoa do monarca, passou a ser contestada, sobretudo face s
prticas de abusos de poder dos reis contra o patrimnio dos senhores feudais. Por
conseguinte, em contraposio ao poder absolutista, surgem documentos, e instrumentos
jurdicos estabelecendo limites ao poder do rei e a necessidade do respeito e garantia de
direitos pelo Estado.
Conforme Pietro Costa (2006), a tenso entre fora e direito apresentada pelo
Estado absolutista, tende a encontrar seu ponto de equilbrio para alm de si mesmo, ou
seja, na dinmica das foras historicamente operante (COSTA, 2006, p. 138).
A abordagem histrico-conceitual de Segurana Pblica, apresentada por Oliveira
(2006), culmina para o horizonte sinalizado por Pietro Costa (2006, p. 139), ao mostrar
que a crena no progresso converge para um nico sistema Estado, direito, liberdade
e propriedade, e os contempla como manifestaes de uma civilizao moderna
apresentada como pice da histria universal.
Constata-se, a partir da, que a garantia de segurana pelo Estado absolutista,
balizado na fora sem limites passa a ser questionada, com base leitura de Locke, ao
advogar pela segurana do patrimnio e da vida dos burgueses de sua poca, tendo como
parmetro o limite legal.
Portanto, a emergncia do Estado moderno, mesmo considerada na sua primeira
viso de Estado liberal de direto, ao autolimitar-se atravs das leis suscita uma nova
configurao de Segurana Pblica. Essa nova configurao encontra-se conceitualmente
representada pela ampliao da viso anterior, enquanto a noo de segurana passa a ser
norteada pelo respeito e a garantia de direitos atravs dos quais deve inspirar-se o Estado
constitucionalmente institudo.

69

A partir de ento, declara Oliveira, o conceito de segurana passa a ser entendido

como proteo s liberdades individuais, sem excluir a garantia de segurana da estrutura
do prprio Estado moderno, significando dizer que a noo de segurana passa a ser
compreendida na interdependncia entre ordem social e ordem poltica. Enquanto isso, a
legitimidade do uso da fora torna o Estado o nico responsvel pela garantia da
segurana de todos, cabendo-lhe intermediar a conflitualidade entre os indivduos, mas
sem perder de vista os preceitos contidos no ordenamento jurdico de cada pas.
Em outros termos, institui-se o monoplio legtimo da violncia estatal, enquanto
a garantia da Segurana Pblica passa a ter como parmetro o limite da liberdade dos
indivduos, devendo, para tanto, ser orientada por regras legais previamente estabelecidas.
Contudo, para sua efetivao deve ser levada em considerao a realidade concreta,
surgindo da, segundo Oliveira (2006), a vinculao do conceito de segurana ao de paz
pblica ou ordem pblica. Essa leitura de Segurana Pblica seria inspirada no iderio
liberal, que converge para os direitos civis.
Com a finalidade de garantir a ordem pblica, o Estado capitalista institucionaliza
a segurana como poltica pblica a partir da criao de rgos de controle da ordem
social, de cunho repressivo. Todavia, mantm incorporada sua prpria necessidade de
segurana tornando-se, muitas vezes, o sujeito essencial desse direito, alm de fazer o uso
da fora sem limites para salvaguardar os seus interesses, quando caracterizado como
autoritrio.
Melhor dizendo, o Estado moderno utiliza a poltica de Segurana Pblica como
instrumento de garantia da ordem social e da organizao poltica, em conformidade com
os interesses de grupos polticos e economicamente dominantes, excluindo o direito
segurana dos membros das classes dominadas, que passam a ser alvo primordial do
monoplio estatal da violncia.

70

Essa perspectiva de Segurana Pblica passa a ser relacionada, indistintamente

com a noo de ordem social, tomada como sinnimo de tranquilidade pblica, que se
encontra inclusa no objetivo da Segurana Pblica tomado como garantia da ordem
pblica. Desse modo:

A ordem social estabelecida constitui o fundamento da segurana

individual e a segurana coletiva garantia do respeito pela vida ntima,
pela vida privada e pela vida pblica. Por isso, o poder poltico, a
sociedade civil e os cidados desenvolvem um esforo conjunto para
preservar a ordem social, como condio indispensvel ao exerccio dos
direitos do homem e das liberdades fundamentais (FERNANDES, 2005,
p. 33).

A noo de ordem social acima remete ao equilbrio entre normas jurdicas, usos,
costumes e tradies culturalmente enraizados. Tal equilbrio se configura mediante
regras de conduta reguladoras da forma de procedimento para todos que compem a
sociedade. Para alcanar o objetivo de manuteno da ordem social, o poder poltico
define os instrumentos, buscando os meios considerados necessrios garantia da
estabilidade dessa ordem (FERNANDES, 2005), sob a alegao do monoplio estatal do
uso da fora.
O Professor da Universidade de Turim, Sergio Bova (1999) apresenta uma
definio de polcia imbricada ao papel do Estado na rea de Segurana Pblica, que no
deixa de ser uma definio tradicional dessa poltica. Diz ele que polcia:

uma funo do Estado que se concretiza numa instituio de

administrao positiva e visa a por em ao as limitaes que a lei impe
liberdade dos indivduos e dos grupos para salvaguarda e manuteno
da segurana das pessoas segurana da propriedade, da tranqilidade

71

dos agregados humanos proteo de qualquer outro bem tutelado com

disposio penal (Bova, 1999, p. 944).

Mas, indo alm ele chama ateno para o fato de que a polcia tem duas funes,
uma consiste em preservar a ordem pblica e a outra em salvaguardar a Segurana
Pblica. A defesa da ordem pblica consiste na represso de todas aquelas
manifestaes que possam desembocar numa mudana das relaes poltico-econmicas
entre classes sociais; a Segurana Pblica converge para salvaguardar a integridade
fsica da populao, nos bens e nas pessoas, contra inimigos naturais e sociais (BOVA,
1999, p. 944).
Assim, fica sinalizada a necessidade de se pensar teoricamente a Segurana
Pblica, que tem como objetivo o direito humano vida, separadamente da Segurana
Pblica que tem como objetivo a garantia da ordem pblica.
Ao juntar esses dois objetivos, a tendncia prevalecer o segundo, principalmente
em sociedades capitalistas caracterizadas pela desigualdade e discriminao social, que
tendem a priorizar a defesa do patrimnio, configurada pela proteo de todo o agregado
humanos que se reduz tutela das classes possuidoras de bens (BOVA, 1999, p. 945).
Assim sendo, bom lembrar que trazer o tema Segurana Pblica dando destaque
a garantia da ordem pblica contribuir unicamente para consolidar a ordem pblica e,
consequentemente, o estado das relaes de fora entre classes e grupos sociais (BOVA,
1999, p.945) sem dar o devido destaque ao direito humano vida, conforme exigncia
social premente, nos dias atuais.
Por outro lado, ao se respaldar na garantia da ordem social de forma autoritria, a
compreenso de Segurana Pblica torna-se limitada, sobretudo por no contemplar as

72

dimenses do problema da violncia vivenciado nas sociedades complexas, tornando cada

vez mais visvel a tenso entre poder e direito.
Em virtude da crescente demanda de segurana por parte dos cidados
vulnerveis, diante dos novos desafios emergentes relacionados aos crescentes problemas
sociais, suscita-se uma nova compreenso terica de segurana, que deve ir alm das
demandas relacionadas proteo coercitiva de direitos e liberdades. Neste sentido,
afirma Oliveira (2006) as novas demandas de segurana do cidado remetem a um
conjunto de aes voltadas vida social, contra riscos e perigos reais e provveis, na
perspectiva de atingir o bem-estar social.
Consoante esse entendimento, como advoga o mesmo autor, a noo de Segurana
Pblica deve ser vista de forma interligada ao Estado Social de Direito. Nessa
perspectiva, ela deixa de ser vista apenas como garantia de direitos individuais, limitada
aos direitos civis preocupada estritamente com a garantia do patrimnio e com a vida de
alguns indivduos considerados economicamente privilegiados, passando a ser significada
como poltica pblica estatal, que responde aos problemas sociais de forma coletiva.
Segundo a viso ampliada, a poltica pblica de segurana no deve reconhecer
apenas os interesses daqueles que so detentores de bens econmicos, nem do Estado.
Assim, a preocupao posta rever o sujeito de direito, focando-o na figura do cidado e
no mais no Estado, alm de descriminalizar o direito, enquanto deve respeitar e
promover os direitos de todos, em consonncia com as necessidades de segurana
emergentes, segundo defende Bobbio (1992).
Neste aspecto, a poltica de Segurana Pblica deve ser configurada como poltica
pblica (social) incorporando, tambm, as necessidades de segurana dos grupos
socialmente vulnerveis, devendo contemplar as vrias dimenses dos direitos. Ou seja,
ela deve apresentar-se de forma democrtica, perpassando pelos Direitos Humanos -

73

direitos civis, polticos, econmicos e scio-culturais de forma indissocivel, em

conformidade com o modelo de Estado democrtico de direito, acima sinalizado.
Considera-se, portanto, com base no exposto acima, que, no mnimo, deve ser
revista a discusso sobre ordem pblica, usualmente considerada como referncia para a
poltica de Segurana Pblica, e cuja compreenso sempre esteve vinculada leitura
jurdica, da corrente positivista. Melhor dizendo, tratando-se de ordem pblica, sobretudo
num contexto democrtico faz-se indispensvel pensar os fatores diversificados que
contribuem para sua instabilidade, bem como os entraves garantia do bem-estar social,
que certamente no so dissociados do problema da violncia e da criminalidade.
Segundo alerta a promotora de justia e diretora do Departamento de Investigao e
Ao Penal de Portugal, Maria Cndida Guimares Pinto de Almeida, deve ser discutida a
relao indistinta que tem sido feita entre segurana e ordem. Alega a referida autora que
o legislador para definir o conceito de segurana interna 13 faz uso de outros conceitos,
os quais tm significados e interpretaes relevantes. E, estes, certamente, vo ter
rebatimentos na elaborao e implementao da poltica. Neste sentido, faz a seguinte
indagao:

Em que termos com que contedo e dimenso so utilizados as

expresses ordem e Segurana Pblica num Estado de direito
democrtico, como o nosso, em que a segurana erigida a direito
fundamental do cidado, para alm de constituir uma das tarefas
fundamentais do Estado? (ALMEIDA, 2005, p.173).

Assim, corrobora Hermano Vallencia Villa (2003, p. 326), que define ordem
pblica como conjunto de condies materiais necessrias e suficientes para o bom

13

Segurana interna a denominao usada pela Constituio Portuguesa em substituio a nomenclatura

segurana pblica.

74

funcionamento da sociedade, de tal modo que o exerccio da autoridade do Estado

assegure a prtica dos Direitos Humanos dos cidados em circunstncia de conflito e
crise. 14
Esse entendimento de ordem pblica parece indicado quando se pensa na temtica
Segurana Pblica, consoante o entendimento ampliado de segurana humana
apresentado por Armio (2006), fundamentando-se na relao estabelecida entre
liberdade e necessidade, inspirada na noo de justia social, levando-se em considerao,
sobretudo, que o objetivo primordial do Estado Democrtico de Direito a promoo do
bem-estar social da coletividade.
Conforme sugere Marilena Chau (2007), o imaginrio autoritrio deve ser
vencido, de modo que a noo de ordem deixe de ser adotada de forma mistificada com o
ocultamento dos conflitos emergentes em decorrncia das desigualdades e das diferenas
socioculturais at ento no respeitadas.
Enfim, o que est posto como emergente a necessidade de se rediscutir a
Segurana Pblica, saindo das amarras focadas em leituras autoritrias, que partem do
pressuposto de que o Estado deve ser cada vez mais forte, fazendo uso ilimitado da
violncia, como possibilidade nica para resolver os conflitos sociais, assim como o
problema da violncia e da criminalidade.
De acordo com uma leitura democrtica a Segurana Pblica deve ser
compreendida como garantia de direitos, tomados em perspectiva ampliada, cuja
preocupao primordial seja a garantia do direito segurana do cidado, perpassando,
portanto, s exigncias sociais e culturais, observando integralizao e
interdependncia dos Direitos Humanos, conforme j explicitado.

14

Traduo nossa.

75

Ao se reportar a realidade brasileira, convm pontuar que mesmo predominando

as experincias transformistas15, expresso usada por Coutinho (1993) emprestada de
Gramsci, para caracterizar processos de transio poltica pelo alto , a sociedade no
deixou de interferir nas mutaes da configurao de Estado, sobretudo no processo de
transio do Estado autoritrio para o Estado democrtico de direito.
Como adverte Coutinho (1993) apesar do contexto adverso, em plena ditadura
militar16, a sociedade brasileira levou frente o processo de ocidentalizao em termos
gramscianos, da sociedade civil, a qual:

(...) cresceu e se diversificou a partir de meados dos anos 70,

quando um forte carecimento de auto-organizao envolveu os
operrios, os camponeses, as mulheres, os jovens, as camadas
mdias, os intelectuais e at mesmo setores da burguesia. O
movimento de massas em favor da eleio direta para a
Presidncia da Repblica, que desempenhou um papel decisivo na
derrota definitiva da ditadura militar, foi a culminao desse
processo de fortalecimento da sociedade civil, que assumiu
dimenses at agora inditas na histria do Brasil (COUTINHO,
1993, p. 124).

Indo alm, pode-se dizer que esse processo de fortalecimento da sociedade civil
brasileira contribuiu para a nova configurao do Estado, em 1988, caracterizado pela
defesa e promoo dos Direitos Humanos em bases democrticas, tendo como postulado,
segundo termos da prpria Constituio federal, o bem-estar social de todos brasileiros.

15

(...) processo de transio pelo alto, que segundo Carlos Nelson Coutinho, representa a cooptao ou
assimilao pelo bloco de poder das fraes rivais das prprias classes dominantes ou mesmo de setores das
classes subalternas, ao inspirando-se em Gramsci quando estabelece uma relao orgnica entre
transformismo e revoluo passiva (1993, p. 114)
16
Segundo Carlos Nelson Coutinho esse fato se deu em decorrncia da ditadura instaurada pelos militares
no ter se caracterizado pelo modelo clssico de ditadura fascista, a qual costuma apoiasse nas massas
populares organizada.

76

Consoante esse processo e apoiando-se em Coutinho (1993), possvel afirmar

que o Estado brasileiro, mesmo no chegando efetivamente a ser um Estado Democrtico
de Direito, nos moldes apresentados por Costa (2006), apresenta caractersticas que se
aproximam da viso ampliada de Estado defendida por Gramsci, principalmente, levando
em conta que essa concepo de Estado tem como referncia, segundo indica Coutinho
(2003) a socializao da poltica, que tem como substrato, principalmente, o
fortalecimento da sociedade civil17. Esta, por vez,

(...) formada precisamente pelo conjunto das organizaes

responsveis pela elaborao e/ou difuso das ideologias,
compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os partidos polticos,
os sindicatos, as organizaes profissionais, a organizao
material da cultura (revistas, jornais, editores, meios de
comunicao de massa) (COUTINHO, 2003, 127).

Contudo, o Estado em sentido amplo comporta duas esferas, a sociedade civil

conforme assinalada acima, e a sociedade poltica, que representa o Estado em sentido
restrito ou Estado coero, formado pelo conjunto dos mecanismos atravs dos quais
a classe dominante detm o monoplio legal da represso e da violncia e que se
identifica com os aparelhos de coero sob controle das burocracias executivas e policialmilitar (COUTINHO, 2003, 127).
Portanto, a depender do grau de socializao da poltica alcanado pela sociedade,
e tambm, da correlao de foras que se trava no cenrio social, poder o Estado ser
mais hegemnico-consensual e menos ditatorial, ou vice-versa (COUTINHO, 2003, p.
130).
17

Esta converge para que Gramsci denomina de aparelhos privados de hegemonia, ou seja, organismos
sociais coletivos voluntrios e relativamente autnomos em face da sociedade poltica (COUTINHO,
2003, p. 129).

77

Assim sendo, de acordo com a viso ampliada de Estado, fica tambm sinalizada a
necessidade de rediscutir a poltica de Segurana Pblica, numa perspectiva renovada,
considerando que esta no deve ser representada apenas como instrumento de coero.
Essa poltica, a exemplo das demais polticas pblicas, deve ser vista como um processo
social resultante da correlao de foras complexas e contraditrias estabelecida no
cenrio social e no mbito da relao Estado e sociedade civil (BEHRING E
BOSCHETTI, 2007). Ou, ainda, como defende Vicente Faleiros (1987), ao procurar
definir as polticas sociais, como processos sociais resultantes de embates travados entre
diferentes foras sociais.
Situada no campo das demais polticas pblicas, a poltica de segurana deve ser
analisada atravs da interao de um conjunto de determinaes econmicas, polticas e
culturais, no devendo, portanto, fugir das tenses polticas e societrias que marcam a
formulao e a cobertura de todas as polticas estatais, conforme postulam Berhring e
Boschetti (2007). Contudo, as dificuldades encontradas em relao incorporao da
Segurana Pblica no campo terico das polticas pblicas no so poucas, e mais
desafiador parece ser a sua associao s polticas sociais. Essa dificuldade decorrente,
sobretudo do fato de os problemas de Segurana Pblica no terem sido historicamente
relacionados questo social, bem como ao campo da cidadania e dos Direitos Humanos.
Mas, por ser percebida atravs dos rgos policiais, configurados como aparelhos
repressivos do Estado, objetivando garantir a ordem pblica, de forma violenta, portanto
representada pela ideia de fora e no pela garantia de direitos, ao longo de sua histria
foi sendo negada qualquer possibilidade da Segurana Pblica ser vista como uma
poltica pblica (social). Consoante s mistificaes e as limitaes tericas nesse campo,
ao justificar a dificuldade de diferenciar uma poltica social das demais polticas pblicas,
Coimbra (1987, p. 91) chega a afirmar que a polcia em uma sociedade til para

78

manuteno da ordem, mas tudo indica que ela no exatamente a mesma coisa que a
poltica social.
Numa viso contraria, coloca-se a Professora Ana Lcia Sabadell (2003) ao
afirmar que o problema da violncia e da criminalidade comea a surgir como produto de
um processo de seleo e elaborao de conflitos, decorrentes de graves problemas
sociais, tais como o desemprego, a pobreza, a ausncia de infraestrutura, o mau uso e
ocupao do solo urbano e rural. Esses conflitos, de forma geral, so resultantes das
desigualdades enfrentadas no acesso aos recursos sociais. Assim sendo, acrescenta a
mesma autora que esses problemas no podem ficar de fora das questes relacionados
ordem pblica considerada democrtica devendo, portanto, ser includas no conceito de
Segurana Pblica.
Consoante esse entendimento, a Segurana Pblica que tem o papel de mediatizar
esses conflitos deve ser vinculada questo social. Portanto, o seu conceito e prtica no
podem ser limitados ao campo criminal/penal, j que esta se encontra imbricada ao
conjunto de problemas sociais, que requer antes de tudo a interveno social do Estado
atravs de garantia de direitos. Segundo essa perspectiva, a Segurana Pblica no s se
constitui numa poltica pblica, como tambm penetra o conjunto das polticas sociais.
Observa-se, ainda, que a representao de Segurana Pblica como poltica
pblica social, encontra-se em processo, como tambm recente a insero desta temtica
nas Universidades. Mesmo assim o tema Segurana Pblica tem chegado as Instituies
de Ensino Superior, primordialmente a partir do tema da violncia ou da criminalidade,
no alcanando ainda a ateno devida como poltica pblica.
O no alcance dessa perspectiva terica pela Segurana Pblica tem sido
justificada pela academia, sobretudo pelo fato dessa poltica no ter alcanado a
racionalidade gerencial nos moldes weberianos. Como afirma Luis Flvio Sapori (2007,

79

p.13-14), doutor em Sociologia e professor de Cincias Sociais da PUC de Minas Gerais,

essa questo prende-se ao fato da Segurana Pblica no ser pautada pelo planejamento,
monitoramento e controle de resultados.

Todavia, alega o autor, a interveno do

governo mesmo caracterizada pelo improviso, clientelismo ou atravs de postura

meramente reativa so aspectos polticos relevantes para a sociedade que no podem ser
ignorados pelos centros universitrios.
Acrescente-se ainda que, embora no tenha sido preocupao dos governos
brasileiros, at os anos 2000, em pautar a Segurana Pblica em suas agendas polticas,
como uma questo social relevante, ela no perdeu as caractersticas das demais polticas
pblicas, permeada por interesses sociais, econmicos, culturais e polticos que se
confrontam na sociedade. O que significa dizer que, a segurana pblica nunca esteve
ausente do jogo de interesses que permeiam a sociedade.
Aqui cabem duas observaes: uma no sentido de que o alcance tardio dessa
poltica nas agendas de governos, em conformidade com as necessidades de segurana
dos cidados, deveu-se ao fato da ausncia dessa poltica no espao pblico, uma vez que
no era percebida socialmente como um bem coletivo, vinculado ao espao da cidadania.
A outra observao consiste no fato da segurana no ser representada como poltica
pblica, o que pode constituir-se num elemento desfavorvel na correlao de foras, do
lado da classe dominada e dos grupos vulnerveis culturalmente.
Em outro termos, pode ser dito que essa representao da Segurana Pblica pode
ser vista como uma estratgia poltica que tende a favorecer aos grupos dominantes que a
conduzem segundo seus interesses. Nesse sentido, fica sinalizado que o processo de
democratizao desta poltica pblica fica a depender, cada vez mais, do processo de
organizao e luta das classes dominadas.

80

Uma grande dificuldade constatada com relao discusso sobre Segurana, sob
a tica de polticas pblica, diz respeito falta de referncias tericas que auxiliem as
reflexes, sobretudo em face de suas complexidades e especificidades. Observe-se que,
diferentemente dos demais problemas sociais, a Segurana Pblica se constitui num
problema que afeta a todos, mesmo que de forma diferenciada.
As leituras jurdicas sobre Segurana Pblica, remetendo-a ao campo dos direitos
individuais classificam-na como uma liberdade negativa, quando esta no deixa de estar
vinculada aos direitos coletivos, requerendo a interveno do Estado. Por outro lado, a
Segurana Pblica atravessa um campo bastante minado, ao requerer do Estado a
interveno alm do espao pblico, pois um campo vasto de manifestao da violncia e
da criminalidade tem sido o espao privado, ou seja, a violncia domstica tambm se
constitui num problema social de responsabilidade do Estado. Em outros termos vale
dizer que essa poltica pblica tem a caracterstica de ampliar a tica pblica, ou a
responsabilidade do Estado, consoante Renato Janine Ribeiro (2002).
Por outro lado, deve-se considerar que o processo de luta relacionado ao tema
Segurana Pblica coloca em cena atores sociais de distintas classes. Em outros termos,
vale dizer que os sujeitos de direitos que estiveram historicamente fora do alcance do
direito segurana, hoje exigem que sejam contemplados atravs de uma nova poltica de
Segurana Pblica, mas os tradicionais sujeitos de direitos, que sempre tiveram sua
segurana garantida, j no gozam mais dessa exclusividade, hoje tambm vivenciam
situaes de insegurana, passando a reclamar a efetivao desse direito.
Porm, no h como omitir que a luta por uma nova Segurana Pblica como
defendem Sabadell (2003), Soares (2000), Belli (2004), e outros , deve incidir nos
direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Enquanto o direito humano
segurana como direito de todos deve considerar condicionantes de natureza scio-

81

econmica, poltica, cultural, tnica, etria, sexista, em consonncia complexidade e

exigncias sociais expressas na sociedade, no contexto atual.
As dificuldades, por vezes, de vincular teoricamente a segurana pblica poltica
social, no devem ser vistas como um problema, sobretudo inspirando-se em Wanderley
Guilherme dos Santos (1987, p. 37) ao afirmar que h dificuldade inclusive para a
definio do que seja poltica social. Segundo o autor, essa dificuldade, decorre da
impossibilidade de encontrar um conceito que contemple os seguintes aspectos: a)
permita distinguir, em qualquer caso, uma poltica social de qualquer outra poltica; b)
permita ordenar lexicamente, de maneira incontroversa, duas polticas sociais quaisquer.
Assim sendo, constata-se tambm a dificuldade de precisar um conceito
generalizante de poltica social, que englobe a Segurana Pblica dadas s suas
especificidades em relao s demais polticas sociais. Mas como sugere o autor chamase de poltica social a toda poltica que ordene escolhas trgicas segundo um princpio de
justia consistente e coerente (SANTOS, 1987, p. 37).
Nessa perspectiva, torna-se impossvel no associar a Segurana Pblica ao tema
poltica social, sobretudo considerando-se que ela perpassa escolhas trgicas, desde o
primeiro momento quando se faz a opo pela poltica a ser adotada, perpassando pela
definio de critrios relacionados aos meios utilizados, como tambm pelos fins
almejados e sujeitos de direitos priorizados. Por outro lado, deve ser observado que o
processo de luta pela conquista do direito segurana traz como substrato o princpio de
justia, sobretudo quando defende tratamento indiscriminado aos cidados.
Por fim, vale lembrar que a Segurana Pblica impregnada de leituras
preconceituosas e ambguas, permeada por aspectos poltico-ideolgicos e morais,
principalmente por se tratar de uma prtica social que se caracteriza pela interveno
estatal diante de uma questo considerada indesejada por todos, representada socialmente

82

como o que h de mais sinistro, gerando um sentimento de repulsa. A violncia e a

criminalidade so fenmenos vistos socialmente, a partir de matizes moralizantes, ao
serem considerados como o que h de mais sujo, ftido e repelente, na sociedade
contempornea.
Apesar das dificuldades, o desafio foi aceito neste trabalho, ao se propor a analisar
a poltica de Segurana Pblica, sem perder de vista a sua vinculao com as demais
polticas pblicas (sociais). Para tanto, elegeu-se como foco deste estudo a tenso entre
uma prtica social em Segurana Pblica, considerada ultrapassada social e politicamente,
analisada no captulo a seguir, e uma nova poltica de Segurana Pblica, que se apresenta
norteada pela cultura democrtica, substantivada pelo respeito e garantia dos Direitos
Humanos, componentes essenciais do Estado Democrtico de Direito.

83

2.

POLTICA

DE

SEGURANA

PBLICA

BRASILEIRA:

DO

AUTORITARISMO INTENO DEMOCRTICA

Introduo
Neste captulo, a preocupao foi apresentar o desenho da velha poltica de
Segurana Pblica, fundamentada pela ideia de poder e fora, tendo como substrato o
monoplio estatal da violncia, a partir de 1964, fortemente associado ideologia militar,
apoiada pela Doutrina de Segurana Nacional, introduzida na segurana a partir da
instaurao do regime autoritrio. Assim, feita a aluso ao autoritarismo poltico,
tomado como forma de governo e ao autoritarismo social, visto como um elemento
cultural caracterstico da sociedade brasileira, fruto da herana escravocrata e colonial,
acomodado ao capitalismo.
Contudo, procura-se mostrar que o golpe deflagrado pelos militares consistiu em
manobra poltica articulada a setores sociais e polticos, opositores do governo Joo
Goulart que no correspondia aos interesses da classe dominante.
Desse modo, enfatiza-se o uso da poltica de Segurana Pblica como instrumento
poltico de garantia da ordem pblica antidemocrtica, cabendo, portanto, sua
reestruturao tendo em vista o recrudescimento da fora, alm da gesto da referida
poltica ser centralizada na figura do governo militar.
medida que os governos militares no correspondem aos interesses dos
setores da sociedade que os apoiaram e as foras de oposio ganham espao, instala-se o
processo de restaurao da democracia, culminando, em 1988, com a passagem do
autoritarismo poltico democracia, quando se define o desenho do novo Estado
brasileiro caracterizado como democrtico de direito.

84

Contudo, o foco principal consiste exatamente na no reconfigurao da velha

poltica de Segurana Pblica consoante a nova ordem poltico-jurdica, diferentemente
das demais polticas pblicas, mantendo-se representada pela centralidade do poder
autoritrio e a fora/violncia em detrimento dos Direitos Humanos. Ademais, o velho
modelo de Segurana Pblica, alm da incongruncia com o Estado que se inspira em
princpios democrticos, representa um desafio ao Estado brasileiro em funo da sua
incapacidade de garantir o direito segurana do cidado, em correspondncia s
demandas emergentes a partir do crescente problema de violncia e criminalidade,
sobretudo a partir da dcada de 1990.

2.1. A Segurana Pblica antidemocrtica

A categoria autoritarismo, configurada como concentrao de poder pelo Estado
segundo uso corrente na cincia poltica, apresenta-se em contraposio democracia.
Nessa perspectiva, a ideia de autoritarismo remetida relao estabelecida entre Estado
e sociedade, sendo materializada pelo regime de governo adotado em determinado
contexto em contraposio democracia.
Segundo o italiano Mrio Stoppino (1999, p.92) so chamados de autoritrios os
regimes que privilegiam a autoridade governamental, concentrando o poder poltico nas
mos de uma s pessoa e colocando em posio secundria as instituies
representativas.
Portanto, o governo autoritrio tem como caractersticas essenciais ignorar o
consenso, renegar a participao popular, aniquilar o pluralismo poltico, suprimir as
liberdades, desconhecendo os direitos dos cidados em substituio aos interesses do
Estado, norteando-se na relao com a sociedade pela fora/violncia com vistas
imposio de interesses do governo ou do grupo que o compe.

85

Para Marilena Chau (2007), a desigualdade social crescente, na sociedade

brasileira, apresenta-se estruturada hierarquicamente, chegando a caracterizar o
autoritarismo no contexto brasileiro em dois sentidos: no mbito poltico e no social.
Portanto, alm do autoritarismo caracterizado como fenmeno

poltico, que

periodicamente afeta o Estado, no se deve esquecer que a sociedade brasileira

autoritria e dela provm diversas manifestaes de autoritarismo social.
Afirma a estudiosa que esse autoritarismo tem como substrato as desigualdades
sociais que se apresentam de forma hierarquizada, acentuadas pelo capitalismo selvagem,
tendo como base a matriz senhorial e escravocrata. Acrescenta que nesse lastro do
autoritarismo social existente, que o princpio de igualdade formal, nos termos liberais,
encontra terreno frtil, enquanto se faz operar a ideia de que alguns so mais iguais do
que outros (CHAU, 2007).
Nesse sentido, corrobora Evelina Dagnino (2004) que advoga a existncia do
autoritarismo social na sociedade brasileira, configurado como um ordenamento social
presidido pela organizao desigual do conjunto das relaes sociais e pela hierarquia,
caracterizada pelo no-respeito s diferenas. Esse, por sua vez, se sustenta na
naturalizao das desigualdades, ignorando as diferenas sociais, ao mesmo tempo em
que no reconhece direitos, mas sim privilgios.
Faz sentido, porm, destacar o pensamento Stoppino (1999) ao dizer que as
doutrinas autoritrias modernas so antiracionais e antiigualitrias, porque enquanto
naturalizadas partem do pressuposto de que o ordenamento social:

(...) no uma organizao hierrquica de funes criadas pela

razo humana, mas uma organizao de hierarquias naturais,

sancionadas pela vontade de Deus e consolidadas pelo tempo e
pela tradio ou imposta inequivocamente pela sua prpria fora e

86

energia interna. De costume, a ordem hierrquica a preservar a

do passado; ela se fundamenta na desigualdade natural entre os
homens (1999, p. 96).

Os traos apresentados acima, com relao ao pensamento autoritrio, sem sombra

de dvidas, convergem para as caractersticas antidemocrticas que perpassam a
sociedade brasileira, interpenetrando as relaes sociais, bem como as mentes e coraes
dos indivduos. Fica, portanto, implcito que por trs do autoritarismo poltico encontra-se
o autoritarismo social, perpassando a cultura com um todo. Convm lembrar, que a
naturalizao das desigualdades sociais sempre foi, convenientemente, usada em defesa
de interesses da elite dominante, em diversos momentos da histria brasileira.
De certo modo, corroborando com essa assertiva, o Professor de Histria da USP
Daniel Aaro Reis, defende que o autoritarismo poltico que deu sustentao a
deflagrao do golpe pelos militares, contra o governo Joo Goulart, em abril de 1964,
no representou o pensamento isolado das Foras Armadas, mas foi pactuado com setores
da sociedade brasileira. Afirma o autor (2002, p. 12), que o golpe civil militar18 no foi
um raio que desceu de um cu azul. Ao contrrio, resultou de uma conjuno complexa
de condies, de aes e de processos, contanto, com apoio efetivo de polticos e foras
sociais de direita, que saem s ruas para comemorar a derrocada de Jango.
A ditadura civil militar teve uma base social e poltica que antecede a conjuntura
de 1964. O ano de 1946 constitui um marco para a histria da democracia no Brasil, uma
vez que a Constituio brasileira promulgada estabeleceu a igualdade entre homens e
mulheres com relao ao direito de votar e ser votado. Ampliou, a partir de ento, os
direitos polticos de ambos os sexos e com idade mnima de 18 anos, com ressalva para

18

Expresso preferencialmente usada por Daniel Aaro Reis (2002) para denominar a ocupao do governo
brasileiro em 1964 pelos militares.

87

brasileiros analfabetos. No que se refere aos direitos sociais foram mantidas as conquistas
alcanadas formalmente, no perodo anterior, pelos trabalhadores urbanos.
Enquanto isso, em termos de prtica poltica, o ano de 1945 considerado o marco
da primeira experincia democrtica vivida pela sociedade brasileira. A despeito dessa
afirmativa, alguns autores consideram que teria sido uma frgil experincia de
democracia. Segundo o Socilogo Francisco Weffort, a fragilidade da prtica democrtica
ensaiada nessa conjuntura dependia menos do entusiasmo da burguesia pelas formas
democrticas do que das presses sociais criadas por uma massa popular urbana que
recm ingressava no cenrio poltico (1998, p.493).
Independentemente da intensidade do processo democrtico e dos protagonistas
em cena, o fato que de 1945 at 1964 registra-se um processo de mobilizao, na
sociedade brasileira, face ao agravamento das injustias sociais resultantes da m
distribuio de renda, impulsionando o crescimento da participao poltica dos
trabalhadores urbanos que passaram a denunciar as precrias condies de trabalho e
sobrevivncia, seguidos dos trabalhadores rurais em face da agudizao dos conflitos
agrrios, sobretudo na regio Nordeste.
Esse processo de luta dos trabalhadores da cidade e do campo representa seu
posicionamento contrrio face ao projeto democrtico-liberal restritivo, caracterizado pela
fragilidade das instituies pblicas, pela debilidade da democracia representativa e
participativa, bem como pelo no-acesso aos Direitos Humanos e pela precariedade das
condies de trabalho.
Durante o governo Joo Goulart (1961-1964), os trabalhadores em luta ganharam
maior expresso no cenrio poltico. Alm da fora poltica demonstrada pelo movimento
operrio e pelas organizaes dos trabalhadores rurais, sobretudo as Ligas Camponesas,
destaca-se o engajamento poltico da Unio Nacional dos Estudantes UNE. Esses

88

movimentos sociais apresentam-se fortalecidos ao incorporar as propostas de reformas de

base do governo, que convergiam para a tentativa de modernizar o capitalismo e amenizar
as desigualdades sociais.
O Programa Reforma de Base, adotado pelo governo Joo Goulart, representa de
forma efetiva o renascer do sonho desenvolvimentista autnomo com base em um
projeto nacional estadista, (REIS, 2002, p. 16) difundido na dcada de 1930 pelo
governo Vargas. O programa contempla:

A reforma agrria, para distribuir a terra, com o objetivo de criar

uma numerosa classe de pequenos proprietrios no campo. A
reforma urbana, para planejar e regular o crescimento das
cidades. A reforma bancria, com o objetivo de criar um sistema
voltado para o financiamento das prioridades nacionais. A
reforma tributria, deslocando a nfase da arrecadao para os
impostos diretos, sobretudo o imposto de renda progressivo. A
reforma eleitoral, liberando o voto para os analfabetos, que ento
constituam quase metade da populao adulta do pas. A reforma
do estatuto da capital estrangeiro, para disciplinar e regular os
investimentos estrangeiros no pas e as remessas de lucros para o
exterior. A reforma universitria, para que o ensino e a pesquisa
se voltassem para o atendimento das necessidades sociais e
nacionais (REIS, 2002, p. 24).

O conjunto das propostas de reformas dotadas pelo governo convergia para os

interesses dos trabalhadores, enquanto contrariava interesses da classe mdia e grupos
polticos de oposio. Diante o confronto de interesses, emergiu um amplo debate na
sociedade brasileira sobre o Programa Reforma de Bases. De um lado, posicionam-se os
protagonistas sociais, constitudos pelos trabalhadores urbanos e rurais, estudantes e
polticos a favor das reformas apresentadas pelo governo. Como diz Reis (2002, p. 24),

89

esses atores sociais estavam nas ruas, nas greves e nos campos, agitavam-se os
movimentos sociais, reivindicando, exigindo, radicalizando-se.
De outro lado, fortemente organizados encontravam-se os opositores ao governo
formados pela classe mdia, setores da Igreja Catlica, representantes do poder
econmico, sobretudo latifundirios e polticos conservadores, que percebiam qualquer
mudana favorvel aos trabalhadores como ameaa aos seus privilgios e de seus
representados. Desse lado encontravam-se:

(...) notrios conspiradores de todos os golpes, desde que se

fundara aquela repblica em 1945, os mesmo que haviam se
ativado na tentativa de impedir a posse de Goulart, encontrava-se
agora defendendo a constituio e a legalidade da ordem vigente.
Falavam palavras ponderadas, aconselhavam ritmos lentos,
invocaram a razo e a religio, condenavam excessos e
radicalismo e se exaltavam pregando a moderao (REIS, 2002,
p. 29).

Mas, como alerta o mesmo autor, os que sempre atacaram, apenas esperavam a
hora certa para dar o bote, enquanto se instalava uma crise sem paralelo no poder
institudo. Para enfrentar as foras polticas de oposio, estrategicamente, o governo
buscou apoio nos dispositivos militares e nas foras populares, fomentando mobilizaes
sociais e, atravs de decreto, dava incio s reformas de base. Um grande comcio foi
realizado a 13 de maro, no Rio de Janeiro. Cerca de 150 mil pessoas a se reuniram, sob
a proteo de tropas do I Exrcito, para ouvir as palavras de Jango e Brizola (FAUSTO,
2006, p.253).
Nesse comcio, dentre outras bandeiras de lutas correspondentes aos interesses
dos trabalhadores, reivindicou-se a legalizao do Partido Comunista, a reforma agrria,

90

etc. Na ocasio, publicamente, o governo Goulart chegou a assinar dois decretos

contrariando interesses de grupos opositores. O primeiro deles, com carter mais
simblico, consistia na desapropriao das refinarias de Petrleo, que no se encontravam
ainda sob o domnio da Petrobrs. O segundo declarava que as terras subutilizadas,
estariam sujeitas desapropriao. E, para aumentar a fria dos oponentes ao governo,
foram anunciadas a reforma urbana, com mudanas nos impostos e a concesso do voto
aos analfabetos e s hierarquias inferiores das Foras Armadas.
O anncio dessas medidas somado crise gerada na Marinha, a partir da proibio
do Ministro da pasta realizao de uma reunio da Associao dos Marinheiros e
Fuzileiros Navais do Brasil (AMFNB), representou a antecipao do fim do governo
Jango. Por conseguinte, num cenrio democrtico demarcado pela mobilizao popular,
interpretado como contexto de ameaa ordem social e poltica vigente, em
correspondncia as foras opositoras ao governo republicano, as Foras Armadas
deflagraram, em 31 de maro, o golpe de estado.
Assim, foi instalada a ditadura civil militar. Como forma de justificar o golpe de
Estado os militares usaram como pretexto a necessidade de livrar o pas da corrupo, do
comunismo e de restaurar a democracia, prometendo a melhoria das condies de vida
das classes populares (FAUSTO, 2006).
Portanto, defendendo os anseios da classe mdia, que renegava as propostas do
Programa Reformas de Base , os militares tomaram o governo, defendendo a limpeza
social e poltica, bem como o desenvolvimento econmico e a necessidade de um Estado
forte (FAUSTO, 2006, p. 257).
Desse modo, foi interrompida abruptamente a primeira experincia democrtica
brasileira por meio do autoritarismo poltico convertido em concentrao do poder
poltico e fora militar, cujo comando no Estado brasileiro estendeu-se por 21 anos.

91

Para consubstanciar o autoritarismo poltico adotou-se a figura jurdica do Ato

Institucional, em substituio a Constituio. Tal instrumento normativo tornou-se a
referncia prioritria para garantir a ordem autoritria, enquanto ignorou-se a Constituio
e foram suprimidos poderes do Congresso Nacional, apesar de mant-lo em
funcionamento.
Os militares evocaram para si o Poder Constituinte, sob a justificativa de que esse
instrumento normativo era originrio da revoluo vitoriosa. O argumento principal
para o golpe, assim como para o uso de medidas autoritrias do governo militar, conforme
consta no Ato Institucional n 1, foi de que o pas estava vivendo uma autntica
revoluo (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL N 1, 1964).
Segundo a linguagem textual empregada no Ato Institucional n 1/64, a
preocupao primeira dos militares foi empregar o discurso mistificado pela ocorrncia de
revoluo, por eles liderada, contra as foras polticas subversivas, mais
precisamente, contra grupos sociais que defendiam ideias comunistas, como forma de
justificar a partir de ento os feitos autoritrios.

Os processos constitucionais no funcionaram para destituir o

governo, que deliberadamente se dispunha a bolchevizar o Pas.
Destitudo pela revoluo, s a esta cabe ditar as normas e os
processos de constituio do novo governo e atribuir-lhe os poderes
ou os instrumentos jurdicos que lhe assegurem o exerccio do
Poder no exclusivo interesse do Pas. Para demonstrar que no
pretendemos radicalizar o processo revolucionrio, decidimos
manter a Constituio de 1946, limitando-nos a modific-la,
apenas, na parte relativa aos poderes do Presidente da Repblica, a
fim de que este possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a
ordem econmica e financeira e tomar as urgentes medidas
destinadas a drenar o bolso comunista, cuja purulncia j se havia

92

infiltrado no s na cpula do governo como nas suas dependncias

administrativas. Para reduzir ainda mais os plenos poderes de que
se acha investida a revoluo vitoriosa, resolvemos, igualmente,
manter o Congresso Nacional, com as reservas relativas aos seus
poderes, constantes do presente Ato Institucional (BRASIL, ATO
INSTITUCIONAL N 1, 1964).

Por outro lado, havia a preocupao explcita por parte dos militares em legitimar
o que denominaram de movimento revolucionrio. Sob esta tica, alegava-se que o
movimento representava a inspirao do povo brasileiro. Segundo esse entendimento, no
Ato Institucional n 2, adverte-se que a revoluo em curso distingue-se de outros
movimentos armados pelo fato de que traduz no o interesse e a vontade de um grupo,
mas o interesse e a vontade da Nao (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL n 2, 1965).
Sob alegaes dessa natureza, foi institudo o Estado autoritrio, fundamentado na
Doutrina de Segurana Nacional19, cujo objetivo primordial consistia na defesa do Estado
nao, transformado em Estado de guerra20 contra o inimigo externo, conforme
preceitos da Escola Superior de Guerra ESG.
Todavia, de fato o que estava em questo era a preservao dos interesses das
classes dominantes, que convergiam para a garantia do sistema capitalista, assim como
para a garantia da ordem social estabelecida. Com efeito, desconsiderando a Constituio

19

Segundo Heleno Cludio Fragoso: Essa doutrina, antidemocrtica, foi introduzida na lei de segurana
pelo Decreto-Lei n 314, de 13 de maro de 1967. De acordo com essa doutrina, objetos de proteo
jurdica passam a ser certos objetivos nacionais permanentes, entre os quais se inclui a paz pblica e
propriedade nacional, elementos que levam a confundir a criminalidade comum com a criminalidade
poltica. (Revista de Direito Penal de Criminologia, n 35, Ed. Forense, RJ, de jan-ju. 1983, p. 60-69).
20
O entendimento de guerra, consoante a ESG, abrange todo espao territorial, incorporando a totalidade
dos esforos econmicos, poltico, cultural e militar, rigidamente integrando todas as atividades em uma
resultante nica objetivando a vitria e somente a vitria, confundindo soldados e civis, homens e mulheres
e crianas nos mesmos sacrifcios e em perigos idnticos e obrigando a abdicao de liberdades seculares e
direitos custosamente adquiridos, em mos do Estado, senhor todo-poderoso da guerra (...) mas, sobretudo,
ampliou-se tambm na escala do tempo, incorporando em si mesma o pr-guerra e o ps-guerra como
simples manifestaes atenuadas de seu dinamismo avassalante formas larvadas da guerra, mas no fundo
guerra (General Golbery Couto e Silva In: ALVES, 1987, p. 36).

93

de 1946, que trazia a concepo de segurana nacional associada agresso externa, a

ditadura militar a incorporou como se existisse uma ameaa fronteira ideolgica,
devendo ser combatidos os ideais de mudana de cunho comunista.
Nessa perspectiva, a responsabilidade de defesa da segurana nacional no se
limitaria s Foras Armadas, sendo atribuda a toda pessoa fsica ou jurdica da sociedade
a incumbncia por sua garantia e o dever de fornecer informao sobre as atividades
daqueles considerados pelo Estado como inimigo interno. O indivduo que no
fornecesse informao sobre as atividades daqueles considerados pelo Estado como
parte do inimigo interno, poderia ser penalizado criminalmente (ALVES, 1987, p. 108).
De acordo com o pensamento de um dos protagonistas da ditadura militar, o
marechal Castelo Branco, constante na obra Doutrina Bsica da Escola Superior de
Guerra,

(...) a segurana nacional remete defesa global das instituies,

incorporando, por isso, os aspectos psicossociais, a preservao do
desenvolvimento e da estabilidade poltica interna [...] o conceito de
segurana [...] toma em conta a agresso interna, corporificada na
infiltrao e subverso ideolgica (BRANCO, Apud BRASIL, Escola
Superior de Guerra, 1979, p.192).

Recorrendo-se a Hernando Valencia Villa, entende-se que a segurana nacional se

constituiu numa doutrina antidemocrtica que serviu de sustentao s ditaduras na
Amrica Latina, na segunda metade do Sculo XX, justificando a violao ampliada e
sistemtica dos direitos humanos em muitos pases do hemisfrio ocidental21 (2003,
p.385).

21

Traduo nossa.

94

Segundo essa perspectiva, difundiu-se a ideologia de segurana nacional com

vistas preservao do Estado autoritrio, no qual os governos militares revestidos de
plenos poderes defendiam a expanso da economia capitalista22, ao mesmo tempo em que
suprimiram direitos, apoiados pelos rgos da Segurana Pblica, enquanto seu alvo era
constitudo por todo cidado que se manifestasse contrrio ao sistema poltico e
econmico vigentes.
Nesse contexto, usava-se de forma mistificada o termo revoluo, para justificar a
necessidade de guerra contra o inimigo interno, enquanto a Segurana Pblica passou ser
considerada como instrumento de poder e fora indispensvel garantia do Estado
autoritrio, fazendo-se indispensvel sua reestruturao. Portanto, de imediato o comando
da Segurana Pblica, que era de domnio dos governos estaduais, passou para o Governo
Federal, com vinculao direta ao Conselho Nacional de Segurana CNS, ao qual coube
a sistematizao e gesto de sua nova interveno.
O referido rgo23 fora criado no governo Vargas, conforme aparece na
Constituio de 1934, recebendo a denominao de Conselho Superior de Segurana
Nacional, com a finalidade de estudar e coordenar todas as questes relativas segurana
nacional. Nessa poca, a segurana nacional era entendida como defesa externa do Estadonao, ou seja, o que estava em questo era a segurana do Estado em situao de guerra.
Todavia, na ditadura militar as atribuies e a concepo do Conselho foram
revistas, ao ser transformado em rgo de mais alto nvel de assessoramento direto do
presidente da Repblica, na formulao e na execuo da poltica de segurana nacional,

22

A paz social era apresentada como elemento indispensvel obteno do crescimento econmico,
remetendo-se ideia de desenvolvimento com segurana, segundo Alves (1987, p. 51).
23
O Conselho de Segurana Nacional contava com a presidncia do Governo Federal, constitudo pelos
ministros de Estado, assim como pelos chefes de Estado Maior do Exrcito e da Marinha (BRASIL, Art. 62,
CF, 1937). Ao seu presidente cabia a direo geral da guerra (BRASIL, CF. 1937, Art. 163).

95

nos termos do Decreto-Lei n 200, de fevereiro de 1967, que sofreu uma srie de
modificaes. (BRASIL, DECRETO-LEI N200, 1967).
No Decreto, delegou-se ao Conselho a competncia de formular a Poltica de
Segurana Nacional consoante o estabelecimento do Conceito Estratgico Nacional. E
no que se refere execuo dessa poltica, determinou-se que o Conselho deveria levar em
considerao os problemas apresentados na conjuntura nacional ou internacional. Com
essas credenciais, o Conselho de Segurana Nacional passou a ser o carro-chefe da poltica
de governo, implementada em todo o pas. (BRASIL, DECRETO-LEI N200, 1967).
Portanto, presidido pelo presidente da repblica e imbudo de todos os poderes, o
rgo assume o comando da poltica de segurana pblica, ao ser esta unificada
segurana externa atravs de uma poltica comum, alm de passar a ser articulada s
demais polticas de governo. Destaca-se, portanto, aqui, o papel do Conselho Nacional de
Segurana quanto ao poder de controle e articulao entre as polticas de governo.
Com efeito, sob a orientao do Conselho de Segurana Nacional, as foras
repressivas dos Estados instituies policiais foram reorientadas com base na
Doutrina de Segurana Nacional, ao se eleger como foco de interveno reas
especficas e estratgicas sensveis, de possvel oposio: poltica, econmica,
psicossocial e militar, sendo igualmente adotado um conjunto de medidas denominadas
pelo militares de Operao Limpeza (ALVES, 1987, p. 56).
Conforme assinalado acima, a segurana pblica, nesse contexto, equipara-se
defesa do pas contra a ocupao de um exrcito estrangeiro (1987, p. 40) A nodistino entre o que fosse uma poltica de segurana pblica (interna) e a poltica de
segurana nacional (externa) remete ao uso de tcnicas contra ofensivas diversificadas
desde:

96

(...) medidas de segurana rotineiras como a verificao de documentos,

ou vigilncia e outros mtodos de coleta de informao at medidas de
emergncia e a mobilizao total do poderio das Foras Armadas para
enfrentar situaes de presso24, ou seja, de contestao organizada ou
individual autoridade do governo (ALVES, 1987, p. 44).

De forma concisa, Murilo de Carvalho descreve o que teria sido a atuao

simultnea dos rgos que compem a segurana pblica (interna) e a segurana externa,
que atuavam indistintamente em nome da defesa da segurana nacional.

A mquina da represso cresceu rapidamente e tornou-se quase autnoma

dentro do governo. Ao lado de rgos de inteligncia nacionais como a
Polcia Federal e o Servio Nacional de Informao (SNI), passaram a
atuar livremente na represso os servios de inteligncia do Exrcito, da
Marinha, da Aeronutica e das polcias militares estaduais; e as delegacias
de ordem social e poltica dos estados. Dentro de cada Ministrio e de
cada empresa estatal foram criados rgos de segurana de informao,
em geral dirigidos por militares da reserva (CARVALHO, 2005, p. 163).

As prticas sociais de violncia adotadas pelos rgos pblicos da segurana na

ditadura militar no teve outro parmetro na histria brasileira, podendo ser visto como
mais grave do que num contexto de guerra, j que no existiam limites para as atrocidades
praticadas contra os cidados: a correta dose de coero (dependia) do grau de
inconformismo existente (ALVES, 1987, 45). Ou seja, a partir de ento no havia
parmetro pr-determinado para o uso da violncia, pois ficava a depender da disposio
poltica demonstrada pelo cidado indistintamente considerado inimigo do Estado.

24

O manual da ESG exemplifica como situaes de presso (aquelas) que exigem aes de emergncia,
as resultantes da efetivao ou iminncia de guerra, insurreio, distrbios civis, greves ilegais,
inundaes, incndios e outras situaes de calamidade pblica (In: ALVES, 1987, p. 44).

97

Nesse contexto, a Segurana Pblica passou por uma reestruturao ao ser

colocada a servio das Foras Armadas. Incorporou princpios e prticas fundamentados
na Doutrina de Segurana Nacional, da Escola Superior de Guerra, voltados garantia do
Estado-nao em situao de guerra contra o inimigo externo. O foco primordial das
novas diretrizes e metas adotadas pela poltica de segurana convergem para o inimigo
poltico. Contra ele poderia ser destinado todo o poder e fora, convertidos em prticas de
violncia, de modo que eliminasse qualquer possibilidade de ameaa de alterao da
organizao poltico-social e modelo econmico vigentes.
Desse modo, verifica-se que durante a ditadura militar, a violncia e a
discriminao foram naturalizadas, tornando-se princpios prioritrios na prtica de
Segurana Pblica, ao mesmo tempo em que se ampliou seu alvo, uma vez que todos os
cidados eram vistos potencialmente como inimigos da ordem vigente.
Contudo, medida que mais grupos da sociedade apresentavam algum sinal de
resistncia ao governo, novos mecanismos de controle repressivo da ordem pblica foram
sendo associados Segurana Pblica, sob a justificativa de Defesa da Segurana
Nacional.
Por conseguinte, sob a alegao de que as informaes eram indispensveis
segurana interna e diante da necessidade de identificar e controlar sistematicamente a
vida pblica e privada dos opositores ao governo criou-se o Servio Nacional de
Informao SNI. Segundo o manual da ESG, um sistema de organizao permanente
de informaes de segurana constitui-se num dos instrumentos essenciais para o
planejamento e execuo da Segurana Interna (ALVES, 1987, p. 72).
Portanto, o referido rgo foi criado com o objetivo de coletar e analisar
informaes pertinentes Segurana Nacional, contra-informao e informao sobre
questes subversivas internas (BRASIL, Decreto-Lei de Criao do SNI, 1964, Apud

98

ALVES, 1987, p. 72). Na prtica, o SNI tornou-se um centro de poder com grande
importncia para o regime, igualando-se ao poder do prprio Executivo, com seus
dirigentes usufruindo de plena autonomia. Tamanha era a sua relevncia, que dois de seus
chefes ocuparam o cargo de Presidente da Repblica, Garrastazu Mdici, durante o
governo Costa e Silva (19967 1969) e Joo Batista Figueiredo, no governo Geisel (1974
1979).
Outra medida repressiva adotada em nome da segurana nacional foi a criao dos
Inquritos Policiais-Militares IPMs, que previstos no Ato Institucional n 1, foram
institudos atravs de Decreto Lei, em 27 de abril de 1964, pelo governo Castelo Branco.
Os referidos instrumentos foram criados com o objetivo de investigar o possvel
envolvimento de funcionrios civis e militares, da esfera pblica federal, estadual e
municipal em prticas subversivas (ALVES, 1987, p.56).
Para a aplicao do referido instrumento, foram institudas comisses especiais de
inquritos nos trs nveis de governo, ministrios, rgos governamentais, empresas
estatais, universidades federais e outras instituies pblicas com o objetivo de intimidar,
fiscalizar, investigar e punir os agentes pblicos, objetivando eliminar o inimigo interno
em todos os espaos, com vistas segurana absoluta.
Os inquritos tornaram-se uma fonte ilimitada de poder atribudo aos coronis, em
suas localidades de atuao. A eles competia decidir pela acusao ou no do investigado.
Ao ser acusado, o funcionrio pblico expunha-se a uma srie de atrocidades,
perseguies, prises e torturas. O alcance desse e demais mecanismos de controle, assim
como a Doutrina de Segurana Nacional foram aplicados e difundidos nos 22 Estados e
nos 3.500 municpios existentes no pas, na poca. (ALVES, 1987, p. 57 e 58).

99

O governo Costa e Silva25, instituiu o Ato Institucional n 5, em 13 de dezembro

de 1968, sob a alegao de combate ao terrorismo. Diferentemente dos demais atos
institucionais, o AI 5 teve vigncia indefinida, norteou ao fortalecimento do poder
repressivo do Estado acentuando-se, sensivelmente, as perseguies polticas, as
ocorrncias de torturas e as atrocidades praticadas pelos rgos de Segurana Pblica, em
nome da defesa nacional.
Nas palavras de Daniel Aaro Reis (2002), o AI 5 foi um golpe dentro do golpe.
Sua instituio ocorreu 24 horas aps a votao contrria quebra de imunidade
parlamentar do Deputado Marcio Moreira Alves, pelo Congresso Nacional. Segundo o
governo militar ele deveria ser punido por instar a populao a boicotar a parada militar
de 7 de setembro, sugerindo, inclusive, s mulheres brasileiras demonstrarem resistncia
ditadura, atravs de recusa de relacionamento amoroso com oficiais que concordassem
com prticas repressivas ou realizassem ativamente aes violentas, em nome do Estado
(ALVES,1987, p.129).
Conforme termos constantes no seu Art. 4, o AI-5 foi institudo no intuito de
preservar a revoluo, suprimindo os limites de poder estabelecido constitucionalmente,
suspendendo os direitos polticos de quaisquer cidados pelo prazo de 10 anos, cassando
mandatos eletivos federais, estaduais e municipais, alm de deliberar sobre o fechamento
do Congresso Nacional (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL N 05, 1968).
A partir de ento, as prticas repressivas dos agentes de segurana foram
ampliadas e recrudescidas, tendo como substrato a supresso de direitos. Dentre elas
destacam-se: a suspenso da liberdade de expresso, com o estabelecimento da censura
imprensa; a suspenso do hbeas corpus, para os chamados crimes contra segurana
nacional; o cerceamento ao direito defesa, no sendo permitida a apreciao judicial dos
25

O general Costa e Silva foi ministro da guerra do governo anterior.

100

atos que decorressem do AI 5; a adoo de prises arbitrrias; a transferncia do

julgamento dos crimes civis para a competncia da justia militar; a inviolabilidade s
correspondncias privadas; a preservao do acesso ao lar; a prtica de tortura passa a se
constituir no mtodo primordial de investigao, sendo deixado para trs o direito
integridade fsica do cidado. (CARVALHO, 2005).
A sociedade em geral foi atingida pela supresso das liberdades civis e polticas,
mas membros das classes mdia e alta, que vinham organizadamente demonstrando
insatisfao com a poltica autoritria dos governos, constituram-se alvo primordial da
represso policial, ficando sinalizado o rompimento de possvel acordo tcito mantido
com setores dessas classes, que teriam dado sustentao poltica ao golpe deflagrado
pelos militares.
Portanto, com a ampliao do alvo da represso policial, ampliam-se, tambm, os
rgos de represso do governo. Antes do AI 5, o Centro de Informaes da Marinha
(CENIMAR) era o rgo que mais sobressaia em prticas de torturas. Posteriormente,
surgem outros rgos, dentre os quais se destaca a Operao Bandeirante (OBAN), que
atuava, principalmente, no eixo So Paulo/Rio, dando origem aos Destacamentos de
Operaes e Informaes e do Centro de Operaes de Defesa Interna, conhecidos pela
sigla DOI-CODI. Espraiados por diversos Estados brasileiros, os DOI-CODI foram
transformados em agncias especiais das Foras Armadas em prticas repressivas
(FAUSTO, 2006; CARVALHO, 2005).
Os DOI-CODI, com representao nos Estados brasileiros, transformaram-se em
rgos de referncia nacional simbolizados por prticas de violncia policial contra o
cidado. Diante da difuso dessas prticas, como mostram Carvalho e Fausto, a represso
militar atinge seu ponto culminante, no governo do general Mdici, ex-chefe do SNI, que
chegou a incluir numa nova lei de segurana nacional a pena de morte por fuzilamento,

101

cuja aplicabilidade deixara de ser admitida pelo Estado brasileiro desde o perodo do
Imprio.
Ao reorientar as estratgias de enfrentamento s foras de oposio, o Presidente
da Repblica, editou o Decreto-Lei de n 667, com o objetivo de Reorganizar as Polcias
Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territrios e do Distrito
Federal, e d outras providncias (BRASIL, DECRETO-LEI N 667, 1969).
Segundo o Decreto, o Ministrio do Exrcito deveria exercer o controle total e a
coordenao das Polcias Militares, atravs do:

a)Estado-Maior do Exrcito em todo o territrio nacional; b) Exrcitos e

comandos Militares de reas nas respectivas jurisdies; c) das Regies
Militares nos territrios regionais. Por outro lado, a Inspetoria-Geral das
Polcias Militares, que passa a integrar, organicamente, o Estado-Maior
do Exrcito incumbe-se dos estudos, da coleta e registro de dados bem
como do assessoramento referente ao controle e coordenao, no nvel
federal,

dos

dispositivos

do

aludido

Decreto-Lei

(BRASIL,

DECRETO-LEI N 667, 1969).

Conforme pode ser observado, a reestruturao da Polcia Militar, nesse contexto,

foi no sentido de dar maior substncia a sua configurao militar, tornando-a literalmente
presa aos ditames do exrcito, de forma que os governos estaduais definitivamente
perdessem o seu comando, simultaneamente remetendo-as, cada vez mais, para o
distanciamento da sociedade. Com efeito, a identidade das Polcias Militares passa a ser
definida a partir de um rgo das Foras Armadas, ao serem estruturadas de forma
diferenciada das demais instituies pblicas estatais de carter civil.
Essa reestruturao que objetiva o fortalecimento do vnculo das Polcias Militares
com o Exrcito em nvel de comando, certamente vai refletir de forma direta na sua
prtica, sobretudo por ter obrigatoriamente de passar pelos dogmas, rituais e prticas

102

militares, subsidiados pelos ensinamentos sistemticos da Doutrina de Segurana

Nacional. Portanto, preparadas para a guerra essas policias certamente vo apresentar
problemas quando so redirecionadas para se constiturem em rgos de garantia da
segurana do cidado.
Resta observar que a violncia e o autoritarismo foram usados prioritariamente
como postulados fundamentais da Segurana Pblica brasileira, demonstrando que essa
poltica historicamente manteve-se sempre em tenso com a noo de direitos.
A partir da ditadura militar, cada vez mais, a Segurana Pblica tende a se orientar
consoante a explicao do uso da violncia, em que todos os meios devem ser vistos
como justificveis em funo dos fins, como mostra Walter Benjamim (1995). Essa
lgica ou fundamento, de certo, facilmente penetrou os rgos da Segurana Pblica, que
j no eram afeitos associao da noo de direitos e respeitos s leis, em sua cultura.
Segundo essa assertiva, considera-se que a Segurana Pblica durante a ditadura
militar traz como sustentao de forma explcita o autoritarismo poltico, de acordo com o
regime autoritrio de governo, que vislumbrava a preservao da ordem pblica de forma
antidemocrtica. Mas, certamente, conforme os traos do autoritarismo social exposto
acima, se pode afirmar que este foi e continua sendo funcional ao modelo de segurana
pblica adotado, sobretudo quando analisado sob a tica do respeito e da garantia de
direitos dos grupos sociais e culturalmente discriminados.

2.2. A Segurana Pblica aps a ditadura militar: tenso entre poder/fora e direitos
A mudana do governo militar para um governo civil deu-se atravs de eleio
indireta, em 1985. Formalmente o fim da ditadura foi prescrito a partir da nova
Constituio Federal, de 1988, ao estabelecer uma nova ordem poltico-jurdica,

103

fundamentada em princpios democrticos, estruturada pelo Estado Democrtico de

Direito.
Com o afastamento das Foras Armadas do centro do poder, seria indispensvel
que a Segurana Pblica fosse adequada ao novo contexto. Porm, apesar da nova
conjuntura social e poltica ser reconhecida como democrtica e o Estado tornar-se
juridicamente como promotor e defensor de direitos, continuou-se a conviver com a
cultura antidemocrtica, na Segurana Pblica. Esta, por sua vez, manteve-se fortalecida
pelo corpo terico da doutrina de segurana nacional, valendo-se das estratgias de
combate utilizada pelas Foras Armadas, apoiada pela ideia de poder e fora. E, mais do
que nunca usando como justificativa a prerrogativa do monoplio legtimo da violncia.
Em outros termos significa dizer que a mesma ideia de prerrogativa de monoplio
estatal da violncia, sem parmetro legal, convenientemente empregada no perodo da
ditadura militar, manteve-se na segurana pblica no Estado Democrtico de Direito,
chegando a mistificar a necessidade de adequao da segurana a nova ordem social e
poltica.
Mas, diante dos inmeros problemas apresentados pela poltica de Segurana
Pblica, no contexto democrtico, verifica-se o desnudamento de algumas de suas
contradies at ento ignoradas. Dentre essas, destaca-se o fato de uma poltica pblica
ser caracterizada como prtica social de violncia e pela discriminao de direitos.
nesse sentido, que o fulcro do problema passou a ser situado nas caractersticas militares,
sobretudos as herdadas da doutrina de segurana nacional, apoiada numa cultura
antidemocrtica e na supresso de direitos, tendo como contraponto os Direitos Humanos.
Nessa perspectiva, o alvo da discusso dos problemas da segurana focou-se,
sobretudo em um de seus principais rgos, a Polcia Militar, estruturada e teoricamente
apoiada na doutrina militar, cujo fortalecimento deu-se em governos anteriores. nesse

104

sentido, que o ex-Comandante da Polcia Militar do Governo Brizola, Coronel Carlos

Nazar Cerqueira (2001), ao contestar as violaes dos Direitos Humanos praticadas por
essas policias, apresenta-se como um crtico obstinado da incorporao da cultura militar
pelas polcias estaduais.
Alega Cerqueira (2001), que o processo de militarizao da Segurana Pblica,
durante a ditadura ltima passada, teve como caracterstica marcante no s a penetrao
do autoritarismo na polcia brasileira, atravs das Foras Armadas, tendo como
sustentculo a Doutrina de Segurana Nacional. Para ele, a militarizao da Segurana
Pblica no pode ser vista apenas como a introduo de oficiais do Exrcito nos
comandos das Policias estaduais, mas deve ser levada em considerao, sobretudo a
construo de um novo quadro terico, que tem como caracterstica marcante a submisso
aos preceitos da guerra.
Outro aspecto relevante que diz respeito mudana no aparato policial, apontado
pelo Coronel Cerqueira, alm do aumento do controle da Unio sobre as policias
estaduais e a extino das diferentes polcias, trata da atribuio do policiamento
ostensivo s policiais militares exclusivamente.
Destaca ainda o autor que os grupos de operaes especiais da Polcia Militar,
chamados de foras de elite e representados pela expresso de fora/violncia, surgiram
no contexto da ditadura militar, ao serem formados e preparados para combater s
guerrilhas urbanas e rurais. Portanto, esses grupos mantidos no Estado Democrtico de
Direito, enfatizados pelos dirigentes como o que h de melhor na Segurana Pblica, so
avessos ideia de direitos, enquanto tm como fulcro o combate ao criminoso, os quais
so tomados como alvo de uma guerra. (CERQUEIRA, 2001, p. 46)
A Segurana Pblica constituiu-se num campo favorvel para a incorporao do
quadro terico da doutrina de Segurana Nacional, haja vista essa poltica ter se tornado

105

um campo dominado pelo improviso, amadorismo e bacharelismo jurdico

(CERQUEIRA, 2001, p. 46). Com base nessa afirmativa pode ser dito que a poltica de
Segurana Pblica, antes de ser associada doutrina acima mencionada, apresentava um
vazio ou precariedade em termos de contedo, facilitando, desse modo, a sua reorientao
em conformidade com as exigncias do governo militar.
O grande problema a ser enfrentado pelo Estado democrtico de direito
relacionado poltica de Segurana Pblica, decorre do fato da ideologia militar ser
descompromissada com a garantia de direitos e com limitaes do poder de polcia.
Pois, um Estado forte com uma fora pblica forte e enrgica para manter a ordem
pblica nas ruas a qualquer custo foi o iderio principal do regime militar
(CERQUEIRA, 2001, p. 46), e, continuou sendo o pressuposto da Segurana Pblica aps
a restaurao da ordem democrtica.
Portanto, ao passo que a Segurana Pblica foi convertida pelo governo militar em
um de seus principais mecanismos polticos, com poderes repressivos sem limites,
passando a ser, segundo palavras de Hlio Bicudo (1994), representada pela arma e
violncia, ela s poderia estabelecer uma relao de antagonismo com a maioria da
sociedade.
Por fim, convm relembrar que, como medida cautelar, adotada pela ditadura
militar, as instituies policiais das unidades federativas responsveis pela garantia do
direito segurana do cidado passaram 21 anos sob o domnio pleno das Foras
Armadas, recebendo influncias da cultura da caserna militar, enquanto a sua misso
prioritria era combater os opositores da poltica autoritria do governo ditatorial.
Assim sendo, mesmo que a Segurana Pblica, de forma inconteste, apresente
ambivalncias herdadas historicamente de tempos que antecedem ao regime militar,

106

torna-se impossvel ignorar o legado negativo deixado pelo referido regime a essa poltica
pblica.
Nesse sentido, alm dos aspectos abordados acima, merecem ser enfatizados os
que convergem para: 1) a reestruturao da poltica de segurana com vis meramente
tcnico e militarizado; 2) A difuso da ideologia militar, inclusive com a condecorao de
bravura, em situao de prticas institucionais violentas; 3) a banalizao da violncia, ao
considerar natural o rompimento dos parmetros legais; 4) a ausncia de prticas
preventivas, considerando-se que a represso tem mais afinidade com prticas
relacionadas segurana nacional ou em estado de guerra; 5) a no valorizao dos
profissionais, como se eles no fossem cidados de direito, ou como se estes precisassem
receber tratamentos cruis e degradantes para que no pudessem perder a sensao de
estarem permanentemente num front de guerra.
Dentre tantas outras, essas se constituem em caractersticas negativas introduzidas
na Segurana Pblica brasileira, que, acredita-se sejam entraves ainda a serem superados
no sentido da construo de uma poltica pblica de segurana democrtica.
As caractersticas primordiais de uma poltica pblica foram afastadas da
Segurana Pblica, quando convertida em mero instrumento de represso a servio dos
interesses do Estado, alcanando o imaginrio social como uma poltica descaracterizada
do entendimento de bem coletivo e socialmente impenetrvel. No concebida como
poltica pblica, nem por aqueles que compem a academia universitria, a Segurana
Pblica no se converteu em objeto de estudos cientficos, ficando exclusivamente sob o
domnio das foras militares ou policiais.
Decorrente dessas questes, o vis poltico que se encontra imbricado na relao
Estado e sociedade, mediatizada pelo conjunto das foras sociais que se confrontam na
sociedade, ou nos termos de Boaventura de Sousa Santos (1999) pelo tempo espao da

107

cidadania, comum a toda poltica pblica, foi renegado quanto se tratava da Segurana
Pblica.
Sem dvida, o afastamento do vis poltico da Segurana Pblica j existia antes
da ideologia de segurana nacional, entretanto agravou-se sobremaneira em decorrncia
do recrudescimento da fora e valorizao da cultura militarizada.
No perodo da ditadura militar, o principal objetivo do governo, em
correspondncia ao autoritarismo poltico, era eliminar qualquer tendncia de discusso
de cunho poltico no mbito das instituies pblicas e da sociedade. Portanto, a
Segurana Pblica no s deveria manter-se como um mecanismo alheio discusso
dessa natureza, como tambm tinha a atribuio de garantir o distanciamento poltico das
demais polticas pblicas e da sociedade como um todo.
Longe do debate poltico sobre a relao entre Estado e sociedade, dissociada do
campo da cidadania democrtica, representada pelo exerccio poltico dos atores sociais
com vistas conquista ou garantia de direitos, a Segurana Pblica passou a ser
significada, pelos rgos executores de sua prtica social as instituies policiais,
compreendidos preferencialmente de forma restrita, como brao armado do Estado. Para
alm da visibilidade limitada dessa poltica, registra-se a dificuldade da sociedade em
associar a responsabilizao da Segurana Pblica levada a efeito ao governo, ou mesmo
ao dirigente dessa poltica.
Na falta da percepo de cunho poltico estatal da segurana pblica pela
sociedade, via de regra, os executores que esto na ponta, comumente os policiais
militares de baixa patente, tais como soldados e cabos, passam a ser responsabilizados
pelo resultado negativo da poltica levada a efeito, como se fossem, por si ss,
responsveis por tal prtica social, principalmente, quando se trata de uma ao policial
geradora de violao de direitos decorrente da explorao abusiva do uso da fora.

108

Portanto, distante do alcance da sociedade como sugerem Adorno e Peralva

(1997), a Segurana Pblica, focada no poder de polcia, representada na figura de seus
profissionais ou atravs da organizao policial, perdeu totalmente a associao com uma
poltica pblica estatal, ou mesmo de governo.
Assim sendo, a Segurana Pblica manteve-se concebida como assunto exclusivo
de polcia, limitada ao aspecto tcnico, associada ao manuseio de armamento de fogo e ao
uso da fora fsica. Por outro lado, aparentemente, seus agentes de linha de frente, com
autonomia plena, demonstram poder e liberdade para empregar o meio que for
conveniente, para salvaguardar a ordem pblica.
Diante dessa representao social, constata-se a construo recproca de
preconceitos entre a sociedade e a polcia, que dificultam a vinculao da Segurana
Pblica ao tema questo social, contribuindo, tambm, para a sua ausncia no espao da
cidadania. Fica, portanto, bloqueado o alcance da Segurana Pblica no campo das
polticas pblicas, seja atravs do debate poltico, seja mediante a discusso de cunho
terico. Enquanto isso, os seus profissionais so distanciados da categoria social servidor
pblico, cuja atribuio social consiste na viabilizao de polticas pblicas.
No h dvida de que so vrios os fatores contribuintes para a no associao do
vis poltico a Segurana Pblica. Ou em outros termos, pode-se afirmar que inmeros
fatores dificultaram a converso da Segurana Pblica em objeto de disputa poltica na
sociedade. Aqui, merece destaque a falta de tratamento por parte da sociedade da questo
da segurana como bem pblico. Embora a segurana represente, sob a tica da teoria
liberal, um dos primeiros direitos a serem reconhecidos na sociedade moderna, ela no
chegou a ser configurada socialmente como um bem coletivo de interesse de todos os
cidados, mesmo considerando que a garantia da segurana do cidado tenha ficado
circunscrita responsabilidade do Estado.

109

Nesse sentido, vale ressaltar que o direito segurana esteve limitado

prioritariamente dimenso do direito individual, no chegando a ser percebido como um
bem pblico visto de forma vinculada ao bem-estar social da coletividade a ser garantido
indistintamente pelo Estado. A dimenso cultural alcanada pela segurana na sociedade
brasileira, ao longo da histria, convergiu para que o direito a ela fosse percebido muito
mais como privilgio do que como direito, circunscrito ao campo dos direitos civis.
Isto significa dizer que a difuso cultural do problema da violncia e da
criminalidade na sociedade brasileira no acompanhou o espao temporal e social no
mbito da cidadania igualmente a de outros problemas, assim como o da sade, o da
educao considerados como indispensveis ao bem-estar social de todos os cidados.
Por outro lado, at h pouco tempo o Estado no intervinha em prticas sociais de
violncia usualmente ocorridas nos espaos privados por no serem reconhecidas como
um problema de domnio pblico.
At recentemente, o espao domstico, campo social privilegiado de prticas
violentas de diversos tipos, sobretudo contra mulheres, crianas e idosos, no era
alcanado pelo poder estatal. Por exemplo, muito se ouvia falar, que em briga de marido e
mulher no se mete a colher, ou que educao dos filhos de responsabilidade dos pais,
logo eles tm o direito de disciplinar atravs de mtodos violentos.
Os conflitos ocorridos no mbito privado, envolvendo determinado grupo familiar,
eram delegados competncia de resoluo dos donatrios de poder da famlia, segundo
sua tica. O procedimento tico considerado correto era o poder pblico no se aproximar
de problemas considerados de cunho meramente privado.
Acrescente-se, ainda, o fato da questo da segurana ter um carter multifacetado,
cheio de ambiguidades, algumas vezes tensionada pelo tipo de relao estabelecida entre
vtima e agressor, que podem ser ligados, inclusive, por laos familiares, afetivos. Outro

110

aspecto significativo, conforme sinalizado no captulo I, diz respeito ao fato da segurana

envolver elementos de fundo moral, repugnados socialmente, que levam ao
distanciamento da problemtica e dos atores envolvidos.
A falta de interesse social e poltico, em relao Segurana Pblica, poder vir a
ser atestada diante da ausncia da temtica na sociedade, no decorrer do processo de
transio para o regime democrtico e mais precisamente no momento da elaborao da
Constituio Federal, de 1988. No referido perodo, parlamentares, mesmo os de esquerda
que se constituram em vtimas das foras policiais durante a ditadura militar, no
chegaram a mobilizar foras sociais para discutir a Segurana Pblica ou se esqueceram
dessa poltica, que tem relevante papel no processo democrtico. Assim, no chegaram a
ser revistos os eixos condutores da Segurana Pblica, como tambm no foram
processadas mudanas cabveis de cunho democratizante em seus rgos.
Afirma Luiz Eduardo Soares (2006), que essa poltica foi esquecida pelos que
pensaram terica e politicamente o Brasil e se dedicaram s suas mudanas, durante
muitos anos, parecendo existir um pacto no sentido de ignorar a relevncia social da
Segurana Pblica, apesar desta se constituir a face mais tangvel do Estado para a grande
maioria da populao.
Outro aspecto a ser enfatizado com relao Segurana Pblica tomada como
uma poltica pblica estatal, sobretudo quando vinculada ao Estado de Direito, diz
respeito a sua associao violao de direitos e/ou negao de direitos.
Ao longo da histria, a violncia policial foi usada, ou pelo menos tolerada pelos
governos, como instrumento para imposio da ordem social e poltica e tambm adotada
na prtica de represso ao crime. S recentemente, no decorrer da ditadura militar,
quando a classe mdia foi incorporada como alvo da violncia policial que veio a ser
vista como um problema a ser superado pelo Estado. A partir de ento, essa prtica social

111

passa a ser socialmente reconhecida como violao de direitos ou mesmo como prtica
criminosa, quando membros da classe mdia passaram a ser vtimas da violncia policial.
Para Luiz Eduardo Soares (2007, p.122), a violao de direitos deve ser
caracterizada de duas formas: uma trata da omisso do Estado, diante da responsabilidade
que lhe fora atribuda, de intervir nas desigualdades sociais, atravs de polticas pblicas,
objetivando, inclusive, a diminuio da vulnerabilidade das vtimas de violncia, (gerada,
muitas vezes, pela falta de acesso aos direitos da cidadania e ao desenvolvimento
econmico); ao Estado imputa-se tambm responsabilidade considerada mais danosa,
com relao violao de direitos, quando seus agentes e suas instituies promovem, de
forma direta, aes criminosas, seja atravs das polcias, seja atravs dos sistemas
prisionais e socioeducativos.
Para o socilogo, professor da USP, Paulo Mesquita Neto (1999), existem quatro
formas de explicao para a violncia policial, tomada aqui como violao de direitos,
decorrente do uso abusivo da fora: jurdica, sociolgica, jornalstica e profissional.
A viso jurdica considera violncia policial o uso ilegal da fora fsica por parte de
policiais contra pessoas. Ou seja, o uso da fora sem observncia aos parmetros legais.
O autor considera restrita essa viso por no contemplar usos da fora em
situaes consideradas desnecessrias ou excessivas. Como exemplo cita situaes de
pequenos conflitos ou em abordagens que no apresentam situaes de risco para o
profissional, mas estes j chegam agredindo fisicamente o cidado, balizado pelo
pressuposto que pode fazer uso legal da fora. Para Mesquita Neto o problema maior
que de acordo com essa concepo, qualquer uso legal da fora fsica por policiais contra
outras pessoas ainda que ilegtimo, desnecessrio ou excessivo , caracterizado como
ato de fora e no como um ato de violncia (MESQUITA NETO, 1999, p.133).

112

A concepo sociolgica ou poltica explica o uso da fora com base na

legitimidade, ou seja, desde que haja prvia autorizao ou acordo tcito por parte da
sociedade. Essa viso preocupa-se em distinguir fora e violncia com base no apenas
na legalidade, mas tambm e principalmente na legitimidade do uso da fora fsica
(MESQUITA NETO, 1999, p.133). Assim so casos de violncia policial os decorrentes
de uso ilegal da fora, como tambm os que usam ilegitimamente a fora fsica. Como
exemplos citam-se casos em que a polcia troca tiros em via pblica, em perseguio ao
criminoso, provocando a morte de terceiros.
Uma terceira concepo de violncia policial, o autor supracitado denomina de
jornalstica, preferencialmente elaborada pelos meios de comunicao social. A viso
jornalstica, a qual comumente interfere na opinio pblica considera atos de violncia
policial no apenas os usos ilegais e os ilegtimos, mas tambm e principalmente os usos
irregulares, anormais, escandalosos ou chocantes da fora fsica por policiais, contra outras
pessoas (MESQUITA NETO, 1999, p. 134).

Neste caso, mesmo sendo legal e legtimo o uso da fora fsica por policiais
constitui-se em objeto de reprovao por contrariar padres de comportamentos sociais
vistos como regulares e normais pela opinio pblica e pelos profissionais da mdia.
Como exemplo, neste caso, pode mencionar-se a exposio de armamento pesado em via
pblica, por ocasio de rondas policiais ou abordagens rotineiras. Mesmo considerado
legal e reconhecido pelas convenes sociais o uso de armas por policiais, o tipo de
armamento pode ser visto como anormal e ser reprovado pela sociedade.
A concepo profissional de violncia policial diferencia-se das demais, por estar
associada a

113

(...) critrios de natureza profissional, vinculados diretamente

experincia profissional dos policiais. Conseqentemente, esta concepo
sugere que a violncia policial um comportamento anti-profissional,
no-profissional ou pouco profissional, antes de sugerir que a violncia
policial um comportamento ilegal, ilegtimo ou irregular por parte de
policiais envolvidos em atos de violncia. Esta concepo sugere a
necessidade da profissionalizao da polcia e da melhoria da formao e
aperfeioamento profissional dos policiais antes de sugerir a necessidade
de uma punio dos policiais envolvidos em atos de violncia como
forma de controlar a violncia policial (MESQUITA NETO, 1999, p.
137).

A quarta concepo apresentada, segundo a anlise de Mesquita Neto (1999), tem

como caracterstica no produzir automaticamente uma reao negativa, permitindo uma
relao de cooperao e no de antagonismo, entre polcia e sociedade, podendo,
inclusive servir de justificativa para a questo da compreenso e do controle da violncia
policial.
Considerando que, a partir de 1988, no Brasil, a poltica de segurana pblica tem
como eixo estruturante o Estado Democrtico de Direito, apoiado, portanto, no respeito e
na garantia de direitos dos cidados, parte-se do pressuposto que a violncia policial em
qualquer situao no pode ser vista como natural, cabendo a preocupao da sociedade e
do Estado, independente da explicao terica que venha a ser dada.
Desse modo, cabe dizer que quando se fala em respeito aos direitos tendo como
referncia prtica social dos profissionais em segurana pblica inicialmente associa-se
a explicao jurdica dada por Mesquita Neto. Todavia, entende-se que no pode se
admitir que prticas institucionais, vinculadas determinada poltica pblica se mantenha,
sobretudo quando a poltica chega a ser socialmente reconhecida como ilegtima.
Ademais, compreende-se que uma prtica social da complexidade apresentada pela

114

segurana pblica jamais poder se desvencilhar de teorias e tcnicas que qualifiquem

racionalmente essa prtica. Alm disso, defende-se que no deve se esperar que haja um
termmetro ou uma fita mtrica capaz de medir a intensidade de violncia praticada por
um funcionrio pblico no exerccio de sua prtica institucional.
Por outro lado, vale salientar que tomando por referncia essas quatro formas
expostas de caracterizar a violncia policial, no tm sido poucos, na nossa histria, os
registros de casos de violao de direitos praticados em nome de um estado forte, visto
que no Brasil sempre houve a prevalncia, por parte da poltica de segurana pblica, da
valorizao do uso da fora fsica/represso, balizada pelo monoplio estatal da violncia.
Para ilustrar o quadro de violncia caracterizado como violao de direitos,
conforme entendimento de Luiz Eduardo Soares, recorre-se a Jos Murilo de Carvalho
quando faz uma incurso na histria de represso e violncia do Estado brasileiro.
Segundo ele, na Primeira Repblica, os prisioneiros das revoltas Federalistas tiveram suas
cabeas decapitadas; Canudos foi destruda e os que se negavam a dar vivas Repblica
foram degolados; os rebeldes do Rio de Janeiro e Santa Catarina, durante a revolta da
Armada foram fuzilados; aos soldados indomveis aplicou-se surra de espada; aos
marinheiros revoltosos chibatadas e outros asfixiados na solitria. No Estado Novo,
institui-se a figura socialmente conhecida como preso poltico, ao qual se destinou a
Delegacia de Ordem Poltica e Social, onde eram torturados, espancados, queimados com
cigarros, alfinetados nas unhas, sendo retirados pedaos de carne do corpo humano com
maarico e at assassinados. Na ditadura militar, a violncia policial usada em nome da
segurana do Estado utilizou prises ilegais, seqestros, bofeto, espancamento, pau-dearara, telefone, surra de toalha molhada, asfixiamento, choque eltrico, estupro,
cassetete no nus e na vagina, assassinatos, desaparecimentos, alm de outras formas

115

usadas pelos profissionais da Segurana Pblica, a servio do Estado forte/violento

(CARVALHO, 1998, p. 327 328).
No perodo do regime autoritrio, de 1964 a 1985, quando a Segurana Pblica se
encontrava sob a responsabilidade do governo central, admitia-se ou tolerava-se a prtica
de violncia pelos policiais, como forma de conter os nimos e a insatisfao dos
opositores ao regime. Mas, a partir 1985, com a instaurao do processo de transio para
a democracia, o apoio do Governo Federal ao uso da violncia com esse fim deixou de
existir.
Aps 1988, em pleno Estado Democrtico de Direito, constata-se que a
violncia ilegal e ilegtima praticada pela polcia alcana o cenrio social de forma
expressiva, mesmo sendo reconhecida socialmente como violao de direitos. Desse
modo, nos anos de 1990 foram levadas, pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos,
visibilidade pblica, atravs da mdia, denncias de tortura, maus tratos, prises ilegais,
execuo sumria e massacres em diversos Estados brasileiros. Nesse perodo, a violncia
policial tornou-se mais visvel face s inmeras mortes coletivas e em virtude do
surgimento de novas vtimas da violncia estatal. Agora, so os cidados comuns e no
mais os rebelados polticos as vitimas preferenciais da violncia policial.
Dentre outros casos de violncia policial, de conhecimento pblico, praticados nos
anos de 1990, destacam-se: em 1992, 21 assassinatos em Vigrio Geral, no Rio de
Janeiro; 111 mortes de detentos, em So Paulo, em decorrncia de estratgia adotada pela
PM, para conter conflitos na Casa de Deteno do Carandiru. Em 1995, na Cidade de
Corumbiara, Rondnia, 16 trabalhadores rurais foram mortos por policiais militares e
jagunos; no ano seguinte, no Rio de Janeiro, sete crianas que dormiam, em frente
igreja da Candelria foram mortas pela PM; ainda em 1996, no Par, 19 trabalhadores
rurais, se tornaram vtimas fatais da ao de policiais militares. No mesmo ano, a tropa de

116

choque da Polcia Militar do Estado da Paraba, ao intervir numa situao de conflito no

Presdio do Roger, em Joo Pessoa, assassinou oito detentos.
Para explicar a violncia policial ilegal e ilegtima ou a violao de direitos, no
contexto democrtico, os policiais no se inspiram mais na figura do inimigo poltico do
Estado o comunista. Incorpora-se o mito de que, ao infringir a lei, cabe ao cidado a
perda de tratamento humano. Segundo explica VIDAL (2003) elimina-se qualquer
possibilidade de pertencimento do cidado humanidade26, de modo que as prticas de
abuso e violncia policial no sejam configuradas como violao de direitos, ou mesmo
prticas criminosas.
Segundo o estudioso, esse mito construdo a partir da associao entre obrigao
moral e direitos e tem correspondncia negao dos Direitos Humanos, uma vez que a
garantia do benefcio desses direitos termina sendo defendida a partir da qualidade do ser
humano. Isto , defende-se que o outro seja tratado como ser humano, baseando-se num
conceito do que deveria ser a humanidade. Consoante essa justificativa, a tendncia
assegurar que os Direitos Humanos s devem ser garantidos ao cidado que se apresentar
como humano e que seja caracterizado como cidado de bem.
De fato, o que prevalece o princpio da moralidade. No corresponder
moralmente a expectativas morais de outros cidados implica o no-pertencimento ao
conjunto da humanidade, estando, portanto, eliminado do campo da garantia e respeitos
aos direitos.

26

A necessidade de reconhecimento da humanidade se encontra nos trs elementos do estatuto jurdico do

cidado: o civil, o poltico e o social. Os direitos civis apiam-se amplamente no reconhecimento do direito
a ser tratado como ser humano; os direitos polticos baseiam-se no reconhecimento da igualdade de cada
membro da comunidade poltica; os direitos sociais fundamentam o reconhecimento da reivindicao de
proteo social (VIDAL, 2003, p. 280-281).

117

A cultuao desse mito difunde-se pelos meios de comunicao, encontrando

ressonncia na sociedade. Recentemente, isso tem sido constatado em relao s noticias
veiculadas pela mdia referentes s execues sumrias, sobretudo de jovens, via de regra,
justificadas imediatamente pelo envolvimento das vtimas no trfico de drogas, passando
a ideia de que se esgotou ali a responsabilidade do Estado diante do fato ou, em outras
palavras, com a vida daquele cidado.
A Segurana Pblica respalda-se no discurso do bom cidado. Esse, segundo
Vidal (2003), representado pelo indivduo que respeita as normas estruturantes da
sociedade, ou seja, enquadra-se na ordem social imposta sem queixas, sem reivindicaes
de mudanas, mesmo que as normas no sejam igualmente efetivadas. A preocupao
primordial parece ser negar a relao entre Estado e cidado, assim como o afastamento
da noo de participao poltica, como indispensvel no processo de garantia de direitos.
Em conformidade com essas assertivas, a representao social27 construda acerca
dos Direitos Humanos junto aos profissionais da Segurana Pblica, principalmente em
relao ao campo da prtica, revela uma face invertida dos direitos, chegando esses
profissionais a reconhecerem os militantes dos Direitos Humanos como defensores de
bandidos, ou mesmo como entrave garantia de segurana. Essa representao velada
de rejeio a esses direitos contribui para que esses profissionais alimentem uma relao
de antagonismo entre Segurana Pblica e Direitos Humanos.
Certamente, os profissionais da Segurana Pblica so personagens da histria
brasileira que trazem a marca de sua estrutura, associada cultura autoritria e
excludente,

com

uma

linguagem

ambivalente,

simultaneamente

igualitria

hierarquizada, democrtica e autoritria. Essa linguagem, essencialmente arraigada,

27

As discusses sobre representao social conduzem a um modo de olhar da psicologia social, enfocando
os fenmenos do ponto de vista social e cultural, rompendo com uma viso dualista do mundo individual e
do mundo social (RIQUE; SANTOS, 2004, p.29).

118

impede que incorporem ao campo de suas prticas profissionais a linguagem balizada nos
direitos e a legalidade republicana, conforme a determinao constitucional (SOARES,
2006).
Apesar da existncia de instrumentos para apurar os crimes praticados por esses
agentes pblicos, tem sido insignificante o quantitativo de casos submetidos justia para
julgamento e menos ainda os que chegam punio. Contudo, acredita-se que a punio
por si s no resolva o problema, pois se faz indispensvel que se redirecione a poltica de
Segurana Pblica, de modo que deixe de ser vista meramente como instrumento de
fora, mediatizada pela violncia sem limites.
Tolerar essa supremacia contribui para deixar um vago em relao aos Direitos
Humanos, como tambm caracteriza que o Estado ou mesmo a sociedade concebe a
prtica de violncia como nico meio ou meio natural de se fazer Segurana Pblica.
A cultura democratizante que vem se difundindo na sociedade, segundo Mesquita
Neto (1999), tem criado condies favorveis para que se reveja a explorao abusiva do
monoplio da violncia, principalmente quando se trata de rever prticas sociais que
culminam para a violao estatal de direitos. Mas, consoante o mesmo autor essa reviso
no se dar de forma automtica, para tanto se faz necessria a participao efetiva da
sociedade civil, a reformulao da poltica de segurana e o fortalecimento e criao de
novos mecanismos de controle social da prtica policial.

2.3. A garantia do direito segurana: desafio ao Estado Democrtico de Direito

Convm reafirmar que os temas democracia e Direitos Humanos tiveram papel
preponderante no processo de luta deflagrado pela sociedade contra o governo militar.
Esses temas, ao alcanarem as caractersticas de valor universal, tiveram como grande

119

feito conciliar pensamentos e credos adversos, chegando a contribuir para que a sociedade
brasileira se fortalecesse politicamente, como nunca visto antes.
O poder de resistncia e luta contra a ditadura militar, desvelado por vrios setores
da sociedade dentre os quais: Ordem dos Advogados do Brasil-OAB, Associao
Brasileira de Imprensa-ABI, a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil CNBB, as
Comisses de Justia e Paz, dentre outros, contriburam para que os movimentos
populares tambm estivessem presentes no espao pblico, em processo de luta, durante a
elaborao da nova Carta Magna (ALVES, 1987).
Nesse contexto, constata-se o fortalecimento da sociedade brasileira com as
organizaes sociais influindo no processo democrtico, com a reconquista de direitos
suprimidos, e obtendo novos, marcando presena sobre a formatao do Estado, nos
moldes da sociedade civil gramsciana. No h como ignorar que essa presena marcante
dos chamados novos movimentos socais, colocando em cena novos personagens sociais,
historicamente excludos da vida poltica do pas, possibilitou a incluso de inmeras
aspiraes populares na nova Constituio, que foi batizada pelo constituinte Ulisses
Guimares de Constituio cidad.
Como mostra o Professor Marco Mondaini (2007), a referida Constituio
representa para o Brasil o incio do que Bobbio denomina de a Era dos Direitos,
principalmente, em virtude de seu texto, que de forma indita, estabelece garantias tanto
no plano individual quanto no plano coletivo, perpassando os direitos civis, polticos e
sociais, alm da conquista da universalizao dos Direitos Humanos por todos os
cidados, indistintamente.
Com relao aos direitos polticos representados pela democracia representativa,
merece destaque a retomada do processo eleitoral, com a conquista do voto universal,
podendo, a partir de ento, todo brasileiro maior de 16 anos votar, se assim desejar e a

120

partir de 18 anos votar e ser votado, sem restries de escolaridade, sexo, condio
socioeconmica. Outro ganho poltico, alm da democracia representativa, trata-se da
incorporao de vrios outros mecanismos de participao direta nas decises polticas,
do pas, tais como: plebiscito popular, oramento participativo, referendo popular,
conselhos gestores, entre outros. Muitas dessas conquistas representam a regulamentao
de ideias defendidas pelos movimentos sociais (PEDRINI et al., 2007, p.180).
Os mecanismos de controle social28, os conselhos de participao social, assim
como outros instrumentos representam uma conquista dos movimentos sociais que
contraria princpios do liberalismo, pois como adverte Carlos Simes (2007) a poltica
liberal limita a atuao da sociedade civil sua civilidade, sem interferncia, atravs de
controle social, no Estado liberal.
Apesar de existirem problemas no sistema poltico, seja com relao fragilidade
dos partidos, seja no que tange crise de representatividade poltica, o fato que nos
ltimos vinte anos, o pas avanou no que concerne a escolha de governantes e
parlamentares. Ficou, portanto, para trs a ideia de cidadania poltica de natureza ativa e
passiva, nos moldes kantianos, presa noo de voto censitrio, ou seja, de acordo com o
patrimnio do cidado. Todos os brasileiros, independentemente de vinculao com o
mercado e condies econmicas, passaram a exercitar o direito de votar, inclusive os
analfabetos.
Quanto ao exerccio democrtico direto, caracterizado como de cidadania que
incide no processo de tomada de deciso e controle social na gesto pblica, as

28

O controle social efetiva-se a partir do processo de mobilizao social de acordo com a capacidade da
sociedade civil de interferir na gesto pblica. Isso se viabiliza de forma coletiva, atravs da apropriao de
processos, participao na deliberao, fiscalizao das aes estatais, avaliao e crtica, (re)orientando as
aes e prioridades do Estado (PEDRINI et al, 2007, p. 226).

121

experincias mais avanadas tm se dado com relao ao oramento participativo29 em

alguns municpios brasileiros. Como mostra Santos (2002a, p. 66), essa forma de
participao direta apresenta duas caractersticas fundamentais: distribuio justa de
bens pblicos e negociao democrtica de acesso a bens coletivos entre os prprios
atores sociais.
Com relao aos direitos sociais, a nova carta Constitucional estendeu-os a todos
os cidados independentemente da vinculao destes ao mercado de trabalho. At mesmo
os cidados considerados incapacitados para o mercado de trabalho passaram a ser
reconhecidos como sujeitos de direitos sociais. Quebrou-se, assim, a ideia de cidadania
regulada que, segundo Wanderley Guilherme dos Santos (1979), condicionava o acesso
aos direitos sociais vinculao do cidado ao mundo do trabalho formal.
Os direitos civis foram formalmente reconquistados. Inspirando-se em pases
capitalistas desenvolvidos o Estado Democrtico de Direito brasileiro no deveria
permitir que as garantias individuais, estabelecidas em lei fossem violadas nem pelo
Estado, nem pelo outro cidado. Paradoxalmente, a preservao dos direitos civis da
grande maioria da populao brasileira tem se constitudo num grande desafio ao Estado
brasileiro, sobretudo quando esto relacionados Segurana Pblica. Um exemplo claro,
nesse caso, consiste no direito inviolabilidade do lar, frequentemente violado pelos
profissionais da Segurana Pblica quando se trata da moradia do cidado em situao de
pobreza, assim como a garantia da integridade fsica, ou mesmo o direito vida,
negligenciado pelo Estado, sobretudo aos segmentos sociais de baixo poder aquisitivo.
Como mostra Marco Mondaini (2007), a falta de garantia do direito segurana
atinge hoje todas as classes sociais, significando dizer que o Estado no tem conseguido

29

Segundo Santos (2002a, p. 67), entre 1997 e 2000, foram registradas 140 gestes municipais que
empregaram o oramento participativo.

122

resolver o problema de segurana, nem mesmo do segmento social que sempre

privilegiou.
Contudo, a falta de acesso aos direitos civis pelos pobres, assim como o no
acesso ao direito humano segurana, aparece associado negao de outros direitos,
quando no h socializao devida do poder poltico e, consequentemente, as suas
necessidades no so atendidas pelo Estado atravs da efetivao de direitos sociais.
Nesse bojo, acentua-se a vulnerabilidade deste grupo social, sobretudo em relao ao
crime organizado, ao trfico de drogas e de armas, assim como das prticas arbitrrias dos
servidores pblicos da rea de segurana.
Vale registrar, que segundo preceituado na Declarao e Programa de Ao, da
Conferncia de Direitos Humanos, de Viena (1993), o alcance de um direito pelo cidado
fica condicionado a garantia de outro. Em outros termos, pode-se afirmar que a garantia
dos direitos civis encontra-se condicionada ao alcance dos direitos sociais e depende cada
vez mais do exerccio do direito poltico. Essa assertiva remete ao entendimento de
Arendt, ao afirmar que o direito poltico se constitui no fulcro dos demais direitos.
No Brasil, persiste o paradoxo entre a formalidade de direitos e a sua efetivao.
Nesse sentido, cabe afirmar que o reconhecimento formal dos Direitos Humanos pelo
Estado, ou a era dos direitos, no representou a conquista plena da cidadania, mas apenas
o reconhecimento formal de direitos.
Nesse sentido, recorre-se a Dagnino (2004) ao advertir que no se deve restringir a
cidadania formalidade de direitos, o que representaria um grande engodo para o
exerccio da cidadania democrtica, alm de subestimar a sociedade civil como arena
poltica. Conforme alerta Dagnino (2004), deve-se atentar que a cultura autoritria de
excluso interpenetra as prticas sociais e as relaes sociais, colocando-se como um dos
grandes entraves ao fomento do exerccio democrtico, na sociedade brasileira.

123

Por outro lado, no deve ser ignorado o autoritarismo social, enraizado na

sociedade brasileira, que tende a contribuir para a reverso da noo de garantia de
direitos em garantia de privilgios, segundo sugere Chau (2007). Ademais, importante
considerar que o avano do processo democrtico das polticas pblicas no Brasil
depender do avano da democratizao da sociedade.
Em outros termos, para que se amplie a democracia no contexto brasileiro,
substanciada pela efetivao de direitos, faz-se necessrio que a cultura democrtica seja
incorporada s relaes sociais e s prticas sociais cotidianas, sejam estas de carter
individual ou coletivo. Para tanto, requer que a cultura democrtica adentre s
instituies, atravs dos seus servidores pblicos, considerados principais protagonistas
das polticas pblicas.
Assim, assinala-se que a democracia no Brasil tem caractersticas particulares,
devendo ser tomada como um processo a ser exercitado permanentemente, com vistas
superao de velhos e novos entraves conquista de direitos, sobretudo quando se trata da
garantia de direitos a segmentos sociais historicamente discriminados e tratados de forma
desigual.
Ainda como sugere ODonnel (1988), para que se avance no sentido da
democracia no Brasil, ou nos termos do referido autor, para que se consolide a segunda
fase democrtica, sobretudo caracterizada pela garantia da efetivao dos Direitos
Humanos de forma integral, deve ser vencido um grande entrave democratizao, que
consiste na falta de atores sociais e institucionais efetivamente democrticos.
Implica dizer que no basta o consenso em termos do discurso democrtico, ou
que a democracia alcance o status de valor universal, para que se chegue
democratizao de uma poltica pblica. Para tanto, faz-se necessrio que seus

124

protagonistas incorporem a cultura democrtica e avancem no sentido da prtica apoiada

nessa nova cultura.
Garantir a associao da Segurana Pblica aos princpios democrticos e
promoo dos Direitos Humanos tem sido um dos principais desafios ao Estado
brasileiro, uma vez que preferencialmente tem se levado a efeito, nos estados membros da
federao, a velha poltica de segurana regida por princpios antidemocrticos. A
reclamao sua incongruncia ao Estado Democrtico de Direito, sobretudo em face das
arbitrariedades praticadas por seus profissionais, leva, por vezes, a recorrer-se ao discurso
do monoplio da violncia, principalmente quando se tenta justificar os excessos
decorrentes da ideologia militar.
Mas, como uma poltica pblica hegemonicamente sustentada numa cultura
antidemocrtica, fundamentada exclusivamente na noo de monoplio estatal da
violncia, associada ideologia militar de combate ao inimigo, pode se sustentar num
Estado que se apresenta como democrtico de direito?
Promulgada a Constituio de 1988, esperava-se que a Segurana Pblica fosse
submetida a um processo de mudana, objetivando a sua compatibilizao efetiva com a
ordem democrtica, deixando de ser mero instrumento de violncia estatal, mediatizado
pelo combate ao inimigo, que tem conduzido prticas de violao de direitos.
Todavia, mesmo com a difuso da cultura democrtica na sociedade brasileira e o
advento do novo modelo de Estado, no foi traado um processo de mudanas para a
Segurana Pblica com vistas alterao do seu objeto de interveno, bem como
universalizao efetiva do direito segurana. No houve a preocupao em alterar a
forma de sua atuao, visando interdependncia com a ordem democrtica, alm de no
ter sido revista a fim de corresponder crescente demanda emergente relacionada
questo de Segurana Pblica como bem coletivo.

125

Nota-se que o sujeito de direito dessa poltica continuou oscilando entre o Estado e
os cidados selecionados com base em critrios cultural e socioeconmico, balizando-se
em leituras conservadoras e preconceituosas, em contraposio aos princpios norteadores
de uma poltica com dimenso coletiva e democrtica. J, a segurana do Estado tem sido
mantida em sobreposio segurana do cidado, sobretudo quando segmentos da
sociedade civil se dispem a reivindicar a efetivao dos seus direitos de forma coletiva,
junto aos poderes institudos.
Registre-se a falta de interesse dos governos, gestores representativos do poder
democrtico, que tm o papel precpuo de defender e respeitar direitos, em traar uma
nova poltica no que diz respeito gesto de conflitos, que possibilite de forma concreta
um canal de dilogo entre sociedade e Estado (governo), quando o cidado coletivamente
apresenta suas necessidades, reivindicando novos direitos ou cobrando o cumprimentos
dos existentes. Nesses casos, preferencialmente, com posturas autoritrias os governos
fazem uso da Segurana Pblica, confundida com garantia de ordem pblica, segundo
Bova (1999) e General Cardoso (Apud BRASIL, CMARA DOS DEPUTADOS,
Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997).
Enfim, constata-se que a velha poltica de Segurana Pblica apresenta indefinio
quanto ao seu objeto de interveno, assim como em relao aos seus objetivos, que
deveriam estar em consonncia ao Estado brasileiro constitucionalmente estabelecido, no
sentido da garantia de direitos e no da ordem pblica. Cabe pontuar que essa indefinio
focaliza-se a partir da confuso feita entre o papel de uma poltica de segurana com vis
democrtico e uma Segurana Pblica idealizada para o Estado autoritrio, regido pelas
Foras Armadas.
Essa afirmativa, que parece bvia, remete ao fulcro da questo da segurana dos
cidados, no contexto democrtico, tendo como referncia a confuso feita entre

126

Segurana Pblica e preservao da ordem pblica interna antidemocrtica, associada,

ainda, noo de segurana externa, ambas norteadas por contedos tericos de cunho
militar, segundo Cerqueira (2001).
O resultado dessa confuso que a poltica de Segurana Pblica tende a
distanciar-se do que seria o seu foco de interveno constitudo pela violncia e
criminalidade, considerando-se, sobretudo, a complexidade e as mltiplas facetas que a
envolvem, na atual sociedade brasileira.
Desse modo, tornam-se visveis a ineficincia e a ineficcia dessa poltica que no
consegue responder a crescente demanda a ela destinada. Portanto, o problema da
Segurana Pblica no se restringe apenas aos meios utilizados, mas tambm a sua
incapacidade de possibilitar o acesso do direito segurana do cidado, diante da
complexidade que a questo da segurana pblica enfrenta, nos dias atuais.
A despeito dessa afirmativa merece ser justificada a leitura diferenciada das
categorias violncia e criminalidade. Embora essas temticas no tenham sido escolhidas
como eixo condutor deste estudo, tornou-se impossvel dissoci-las, nessa anlise, uma
vez que ambas se encontram entrelaadas ao campo emprico e terico da poltica de
Segurana Pblica.
Apesar de usadas, por vezes, como interligadas ou como sinnimas, as duas
categorias so entendidas aqui em sentidos distintos. No que se refere conceituao de
violncia, recorreu-se sociloga Alba Zaluar (1999, p. 28), por apresentar uma leitura
ampla:

Violncia vem do latim violentia que remete a vis (fora, vigor, emprego
de fora fsica ou os recursos do corpo para exercer sua fora vital). Essa
fora torna-se violenta quando ultrapassa um limite ou perturba acordos
tcitos e regras que ordenam relaes, adquirindo carga negativa ou

127

malfica. , portanto, a percepo do limite e da perturbao (e do

sofrimento que provoca) que vai caracterizar o ato como violento,
percepo essa que varia cultural e historicamente.

J a compreenso de criminalidade est associada cultura jurdica, segundo

orientao do Cdigo Penal e de outras normas jurdicas socialmente construdas.
Segundo a lgica criminal para que haja a interveno da polcia, faz-se necessrio a
prvia tipificao de determinado ato violento como crime.
A ilustrao do processo de tipificao de uma prtica de violncia em crime pode
ser vista a partir da Lei N 11.340, de 07 de agosto de 2006, denominada de Maria da
Penha, criada recentemente para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher e
estabelecer medidas de assistncia e proteo s mulheres em situao de violncia
(BRASIL, Lei N 11.340, de 07 de agosto de 2006). Como j mencionado, at h pouco
tempo a violncia contra a mulher no era reconhecida como um problema social de
domnio pblico, ou seja, no mbito da Segurana Pblica, no era discutido o direito de
segurana da mulher.
Como nos alerta Sergio Adorno (2003, p. 104-105) nem todo fenmeno
socialmente percebido como violento categorizado como crime. Do mesmo modo, h
modalidades de violncia que, embora codificadas como crime, no tm penetrado a
cultura poltica dos rgos de Segurana Pblica, sendo banalizadas e tidas como prticas
naturais. Nesse caso, como exemplos, citem-se as prticas de torturas, tipificadas como
crime, mas que costumeiramente no so indiciadas como crime, ficando sem
responsabilizar os seus praticantes.
Importa sinalizar que o termo violncia apresenta-se de forma mais abrangente,
por relacionar-se s prticas sociais ou institucionais tipificadas como crime ou no.

128

Talvez, sua amplitude justifique o fato de ser mais comum o seu uso por estudiosos da
rea, sobretudo os que discutem, sociologicamente, o tema Segurana Pblica.
A representao social da violncia para efeito da poltica de segurana brasileira,
preferencialmente adotada, a que predomina nos rgos policiais, configurada como
crime. Essa restrio vai ter rebatimentos no campo da interveno, ao deixar de fora as
demandas relacionadas a situaes de conflitos que requerem aes preventivas da
violncia. Isso significa dizer que existe um vasto campo de interveno relacionado
Segurana Pblica em aberto, considerando-se que a necessidade de preveno da
violncia de amplos segmentos da sociedade no incorporada pelo Estado.
Enquanto a Segurana Pblica no amplia seu campo terico, permanecendo com
uma interveno limitada, objetivos distorcidos, presa a contextos passados,
paradoxalmente constata-se o crescimento da violncia e da criminalidade, na sociedade
brasileira.
Para Nancy Cardia et al (2003), o crescimento da violncia no uma singularidade
da sociedade brasileira, j que outros pases da Amrica Latina tambm se deparam com esse
crescimento. Contudo, advertem esses autores que o crescimento da violncia nas reas
urbanas brasileiras no pode ser compreendido e prevenido, se no for superado o fosso
existente em relao garantia de direitos econmicos e sociais, para grande maioria da
populao. Afirmam, ainda, que a violncia, no Brasil, tem crescido desde o incio dos anos
1960. Portanto, no deve ser visto como consequncia da transio do regime autoritrio para
o democrtico, devendo, todavia, ser entendido como persistncia de problemas nunca
resolvidos que vo se acumulando e contribuindo para agravar o quadro da violncia,
sobretudo nos contextos urbanos.

Um problema a ser destacado, tambm se refere falta de sistematizao de

informao confivel relacionada violncia criminal. Ainda hoje os estudos nessa rea

129

so subsidiados por rgos fora do sistema de segurana. Usualmente, os dados sobre a

violncia se referem aos homicdios, registrados no Banco de Dados do Ministrio da
Sade.
Conforme a advertncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do
Ministrio do Planejamento, apesar da preocupao da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica, principalmente, a partir do Sistema nico de Segurana Pblica SUSP, em
criar o Sistema Nacional de Informao em Segurana Pblica, pouco se fez. As
estatsticas relacionadas criminalidade tm sido prejudicadas por vrios fatores, dentre
os quais: taxas de notificao dos rgos policiais de uma mesma localidade apresentarem
diferenas; classificao de delitos diferenciada nas unidades federativas; crescente falta
de notificao por parte da vtima, em decorrncia do medo e descrena na ao da
polcia (IPEA, 2003).
A falta de dados contribui para a indefinio da demarcao do perodo de
crescimento da violncia criminal, no pas, embora alguns autores demarquem o
crescimento dessa violncia a partir dos anos de 1970, a violncia criminal s aparece,
estatisticamente, a partir dos anos 1980.
Assim sendo, com base nos dados30 do Sistema de Informao sobre Mortalidade
SIM, do Ministrio da Sade, a professora da Faculdade de Educao da USP, hoje
Professora do Departamento de Sociologia da Universidade de Toulouse II Frana,
Angelina Peralva (2000) demonstra que a taxa de homicdios no Brasil aumentou
consideravelmente a partir dos anos 1980, atingindo patamares at ento desconhecidos.

30

Os dados foram analisados atravs de informao de homicdios ocorridos no Brasil de 1979 a 1997.
Adorno adverte para a falta de confiabilidade dos dados da violncia e da criminalidade, no Brasil, pois os
dados da Secretaria Nacional de Segurana Pblica apresentaram distores com relao aos apresentados
pelo Ministrio da Sade, referentes ao mesmo perodo (ADORNO, 2003).

130

Se em 1980 a taxa de homicdio era de 11,68 por 100 mil habitantes, em 1990 atingiu
22,20 por 100 mil habitantes, e em 1997 alcanou 25, 37 por 100 mil habitantes.
O retrato quantificado do agravamento da violncia e da criminalidade no se
exaure a. Veja, a seguir, grfico extrado do Mapa da Violncia31, com os dados de
homicdios ocorridos durante 1996 a 2006.

Grfico 2.1 - Nmero de Homicdios - Brasil - 1996/2006

55000

Nmero de Homicdios

51043
50000

49640
47578
47899

48374
46660

45000

45343

41916

42914

40507

40000
38888

35000
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ano

Fonte: Microdados SIM//SVS/MS

Conforme se v acima, em 1996 houve um total de 38.888 homicdios, em 2003

chegou ao montante de 51.043 homicdios, demonstrando um crescimento contnuo de
mortes. De 2003 a 2006, houve uma reduo contnua, atingindo no ltimo ano o total de

31

Mapa da Violncia dos Municpios Brasileiros elaborado a partir de dados do Sistema de Informao de
Mortalidade, do Ministrio da Sade, numa produo conjunta da Rede de Informao Tecnolgica Latino
Americana (RITLA), do Instituto Sangari e dos Ministrios da Sade e da Justia, janeiro de 2008, Braslia.

131

46.66032 homicdios. O mapa sinaliza a gravidade do problema, quando os dados se

referem a homicdios por faixa etria. Veja, a seguir, tabela referente ao mesmo perodo,
comparando homicdios de jovens e no jovens.

Grfico 3.2. ndice de crescimento dos homicdios jovens e no jovens. Brasil 1996/2006 - Ano Base: 1998-100

No jovem
Jovem

160
150
146

150

141
137

ndice

140

136

133

130

130
122

120
116

120

116

108

110
100

102

118

116

115

115

108
106

104

100
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Ano

Fonte: Microdados SIM//SVS/MS

Segundo o grfico acima, enquanto em 1997 registraram-se 102 homicdios de no

jovens por 1000 mil habitantes, os jovens de 15 a 24 anos alcanaram no mesmo ano o
nmero de 108 homicdios, por 100 mil habitantes. Em 2003, os no jovens chegaram a
122 mortes, por 100 mil habitantes, enquanto os homicdios entre jovens alcanaram o
total de 150 homicdios. Mesmo havendo um decrscimo de 2003 a 2006, o nmero de
homicdio do grupo dos jovens continuou superior aos no jovens durante os onze anos
analisados, e, apesar da reduo dos dados, o ano de 2006 continua a superar o ano de
1996.

32

Inexistem estudos que expliquem a reduo de homicdios, nesse perodo.

132

O Mapa da Violncia mostra, ainda, que 10% (556) do total dos municpios do
pas apresentam as maiores taxas de homicdio na populao total, concentrando 73,3%
do total de homicdios ocorridos, em 2006, totalizando 46.660 homicdios. Com exceo
do Distrito Federal, todos os estados brasileiros tm ao menos um municpio compondo
esses 10%. Esses municpios, comumente, so de grande ou mdio porte.
Com relao ao estado da Paraba, quatro de seus municpios foram includos no
mapa, dentre os 200 com maiores ndices de homicdios do pas. Os dados registrados
acerca desses municpios (Joo Pessoa, Campina Grande, Santa Rita e Bayeux), relativos
ao perodo 20042006, ao serem computados conjuntamente demonstram ter havido
crescimento no total de homicdios.
Embora os dados apresentem decrscimo de homicdios no perodo 2003 a 2006,
no Brasil, o problema da violncia e da criminalidade vem se expandindo no territorial
nacional, difundindo-se em centros urbanos de mdio e pequeno porte, ceifando milhares
de vidas humanas, sobretudo de jovens.
Ante a complexidade alcanada pelo problema e as mltiplas facetas que
envolvem a questo da violncia e da criminalidade, nas sociedades complexas, a
exemplo da brasileira, tornou-se difcil fechar um conjunto de fatores considerados
responsveis pelo crescimento desse grave problema social. No entanto, concorda-se com
a Professora Peralva (2000, p. 73 e 74) ao afirmar que para explicar essa questo devem
ser considerados vrios fatores, dentre os quais:

a) a continuidade do autoritarismo, b) a desorganizao das instituies

responsveis

pela

Segurana

Pblica,

c)

crescimento

das

desigualdades sociais, sobretudo com a concentrao populacional nos

centros urbanos, decorrente do processo de industrializao; e d) o
impacto da mudana social, ao serem incorporados novos valores e
havendo mudana no modo de vida, sobretudo quando a noo de

133

cidadania, ou seja, a efetivao de direitos no ocorre, deixando um

vazio e a desesperana.

Acrescenta-se, conforme apontado no captulo I, a expanso do consumo e o

trfico de drogas associados ao fortalecimento do crime organizado, favorecidos,
principalmente, pela criao de novas tecnologias de comunicao e armamento. Neste
caso, vale lembrar a poltica de incentivo ao comrcio de armas, assim como o que
representa para a economia nacional e internacional, juntamente com o comrcio de
drogas ilegais (CASTELLS, 2007).
No campo terico, encontra-se um debate quanto relao estabelecida entre
pobreza e violncia. Nesse aspecto adverte Angelina Peralva, que o cenrio traado pela
geografia das mortes violentas, que se concentram nas periferias pobres e no nos
bairros ricos; a geografia das intervenes policiais, ou a populao das prises, [...]
sugerem que a associao entre crime e pobreza incontornvel (PERALVA, 2000, p.
81).
Em outros termos coloca-se Jlio Jacobo Waiself, coordenador do Mapa da
Violncia, ao procurar desmistificar possveis discursos que focalizam o problema da
violncia e da criminalidade na pobreza, assim como na pessoa do pobre ou, ainda, do
negro, os quais tm se constitudo no suspeito preferencial da ao policial. Nesse
sentido, defende o mencionado autor, que o foco das discusses sobre a violncia e a
criminalidade no devem perder de vista a questo relativa concentrao de riqueza.
Observa ele que os estados muito violentos so aqueles que oferecem grande contraste
entre riqueza e pobreza, onde a riqueza mora no meio da pobreza. Acrescenta, ainda, que
esta contradio marca, por um lado, elevados ndices de violncia, e por outro, afeta
diretamente a juventude. (Waiselfisz, s/n, 2010)

134

Neste aspecto, constata-se que a concentrao dos problemas sociais, nas

comunidades pobres e por outro lado, a falta de proteo social tm contribudo para a
vulnerabilidade social, sobretudo de jovens, que se constituem em presas fceis aos
interesses do trfico de drogas e do crime organizado, seja como vtima, seja como
agentes da prtica de crime.
Diante da visibilidade pblica do crescimento da violncia e da criminalidade,
sobretudo a partir da divulgao pela mdia de determinados casos, instala-se o
sentimento de pavor e medo na sociedade, ao mesmo tempo em que vai sendo constata a
sensibilizao social para a complexidade do problema. Assim, a partir do incio da
dcada de 1990, medida que passa a ser desvelado que prticas individualizadas so
insuficientes para enfrentar o problema da insegurana pblica, este vai sendo
configurado como uma questo social, chegando a alcanar o debate poltico de forma
similar a outros problemas sociais.
Convm pontuar que so diversificados os fatores contribuintes para converso da
Segurana Pblica em bem de interesse coletivo e disputa poltica, merecendo, portanto,
destaque: o processo de reelaborao social em torno das prticas de violncia domstica,
conforme explicitado acima; o aumento dos conflitos sociais emergentes no contexto
urbano, sobretudo decorrentes de uma nova sociabilidade impulsionada por mudanas de
valores; a ampliao da vulnerabilidade social, chegando a atingir ricos e pobres,
sobretudo frente expanso do consumo e trfico de drogas; ocorrncias de atos
criminosos cada vez mais com marcas de crueldade e barbrie; maior ateno por parte da
mdia para a questo da violncia e criminalidade, sobretudo quando ocorrem casos que
envolvem vtimas de classe mdia; uma maior visibilidade pblica dos casos de violncia
praticados por profissionais da segurana em servio; a construo da noo de Segurana

135

Pblica como um direito humano e o fortalecimento da conscincia poltica por parte da

sociedade em torno da responsabilidade do Estado com essa questo.
Esses e outros fatores, associados incapacidade do poder pblico33 em responder
velhas e novas demandas relacionadas Segurana Pblica, geram um clima de
descontentamento generalizado por parte da sociedade com relao poltica levada a
efeito pelo Estado, impulsionando o debate poltico sobre a Segurana Pblica.
As discusses polticas frente aos problemas relacionados (in)segurana pblica
surgem significadas pelo que Eder Sader (1988), denomina de novos movimentos
sociais. Portanto, entram no cenrio poltico grupos vulnerveis, que historicamente no
eram reconhecidos como cidados de direitos, a exemplo das mulheres, idosos, criana e
adolescentes, homossexuais, dentre outros, pautados pela reivindicao da garantia e pelo
respeito ao direito humano segurana.
De outro lado, colocam-se segmentos sociais com ideais considerados
conservadores, associados a grupos hegemnicos da Segurana Pblica, que percebem os
Direitos Humanos como um agravante para a crise da segurana. Segundo seu
entendimento o respeito a esses direitos e a democratizao dos rgos criminais tendem
a contribuir para a impunidade e, consequentemente, para o aumento da violncia e da
criminalidade

(CAPOBIANCO;

MESQUITA

NETO,

2004).

Portanto,

suas

reivindicaes orientam-se pelo endurecimento das leis penais e pelo aumento do poder
das instituies policiais, que devem reger-se, primordialmente, pelo aumento da
violncia, com maior liberdade para aplicabilidade da fora sem limites.

33

Os poderes pblicos sejam eles em nvel parlamentar ou do executivo, perpassando a esfera federal,
estadual e municipal, s tm se preocupado em apresentar medidas em nvel discursivo, e mesmo assim s
quando so fortemente provocados, em face de um fato violento de grande repercusso na mdia,
especialmente quando as vitimas so situadas a partir da classe mdia. Mesmo assim, os discursos so
primordialmente no sentido de recrudescimento da fora ou o endurecimento da pena.

136

Nesse cenrio de embate poltico surgem as reflexes tericas sinalizando para a

ressignificao da Segurana Pblica, trazendo como paradigma os Direitos Humanos,
compreendidos de forma integral nas suas vrias dimenses (civil, poltica e
sociocultural), tendo como referncia o Estado democrtico, contribuindo para uma viso
ampliada de Segurana Pblica, remetendo a mudanas substanciais.
Desse modo, a velha poltica de segurana passa a ser confrontada com novos
paradigmas, demandando-se a ampliao dos seus eixos de atuao, para alm da
represso, ao serem suscitadas aes preventivas de cunho social. Portanto, um dos
pressupostos bsicos para o processo de mudanas da segurana, consiste na
implementao e implantao de polticas preventivas, fundamentadas na participao da
comunidade, na articulao dos rgos da Segurana Pblica e demais polticas sociais,
tendo como foco a diversidade sociocultural. Em outros termos, significa dizer que a
nica forma de enfrentar a insegurana agir simultaneamente no front social e policial,
sendo este ltimo voltado a represso qualificada (SOARES, 2006, p. 21).
Nesse sentido, segundo a viso ampliada de Segurana Pblica, que vem sendo
sinalizada pelo movimento da sociedade, entende-se que fica indicada a necessidade de
discusso sobre o novo papel social dos profissionais da segurana, enquanto estes devem
no apenas rever velhas prticas, como tambm devem incluir novos modos de fazer
segurana pblica.
Suscita-se, ainda, a ampliao do protagonismo na rea de Segurana Pblica,
enquanto no s as unidades federativas e o Estado-nao so responsabilizados pela
segurana, os municpios tambm so convocados a intervir, nessa rea.
As novas demandas em torno da poltica de Segurana Pblica remetem ao que
Adailza Sposati (2002, p. 41) caracteriza como questionamento do formato do contrato
social em pases de regulao tardia, ganhando centralidade as conquistas de direitos

137

universais de cidadania. Com base nessa afirmao, conclui-se pela necessidade de

alargamento da poltica pblica de segurana, atravs da incluso de segmentos sociais
que foram historicamente excludos do direito segurana.
Uma nova poltica de Segurana Pblica com essas caractersticas contribuir no
avana do processo de democratizao contra a noo de Estado fraco, que no prioriza a
garantia dos direitos do cidado, conforme compreenso de Boaventura de Sousa Santos
(2002b). Melhor dizendo, o que se reivindica uma poltica de Segurana Pblica
democrtica baseada no fortalecimento do Estado, em sentido contrrio ao
recrudescimento da fora/violncia.
Suscita-se, portanto, um Estado forte inspirado no respeito s diferenas e na
garantia dos Direitos Humanos de forma indiscriminada, de modo que a poltica de
segurana venha a superar os entraves culturais herdados do autoritarismo poltico e
social, segundo afirma Chau (2007).
Conforme poder ser visto no captulo seguinte, o novo desenho da poltica de
segurana, que se apresenta como resposta do governo federal s novas demandas sociais
em torno do problema da (in)segurana pblica difundida na sociedade brasileira, sinaliza
para a possibilidade de democratizao da segurana pblica, ao rever o contedo,
sujeitos de direito, objetivos e modo de interveno da velha poltica tendo em vista a sua
adequao ao Estado Democrtico de Direito, observando, portanto, as diferenas e as
desigualdades sociais.

138

3. A NOVA POLTICA DE SEGURANA PBLICA EM DEBATE

Introduo
O presente captulo traz dados e reflexes relativos base jurdica e poltica do
processo de construo de uma nova poltica de Segurana Pblica, congruente com o
Estado Democrtico de Direito. Isto significa dizer que tal poltica pblica afasta-se de
paradigmas tradicionais, fundados meramente nas ideias de poder e fora/violncia, em
conformidade com o modelo de poltica de segurana antidemocrtico apresentado no
captulo II.
Na perspectiva jurdica, o marco inicial do processo de mudana da concepo de
Segurana Pblica brasileira tem como referncia a Constituio de 1988 na qual, pela
primeira vez, o tema foi tratado, constitucionalmente, de forma especfica e associado
noo de direito, embora no dissociado do papel das Foras Armadas. Em termos de
agenda governamental, a Segurana Pblica passou a ser associada aos Direitos Humanos
em 1996, em decorrncia dos reclamos da sociedade civil e devido explorao abusiva
do uso da fora/violncia, caracterizado como violao estatal dos Direitos Humanos por
parte de policiais. No bojo desse processo o Governo Federal criou uma Poltica Nacional
de Direitos Humanos, focalizada, principalmente, na preservao das liberdades civis.
Visando anlise e compreenso desse processo poltico discorre-se, aqui, a
respeito do Programa Nacional de Direitos Humanos I, II, e III, e acerca dos debates
travados, no mbito do poder pblico, em busca de uma resposta plausvel para o
complexo e crescente problema da violncia e da criminalidade, que se difunde na
sociedade e, ao mesmo tempo, das formas de coibir as prticas abusivas dos policiais.
Esse processo desencadeou-se com a emergncia, em 2000, do primeiro Plano
Nacional de Segurana Pblica, que no chegou a obter visibilidade social em decorrncia

139

da sua inexpressividade como resposta ao problema em questo. A seguir, focaliza-se o

novo Plano Nacional de Segurana, previsto inicialmente para os anos 2003 2006, e
tendo sido depois estendido para o segundo mandato do ento Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva, reconduzido ao mesmo cargo at 2010.
Tomando como referncia o novo plano, vinculado ao objeto especfico do
presente estudo, nossa tentativa foi de fazer sua caracterizao enfatizando o seu contedo
e as formas de interveno indicadas, com vistas a detectar elementos desafiantes que
permeiam o processo de incorporao e implementao da nova poltica nas unidades
federativas, segundo o pacto nacional pela democratizao da Segurana Pblica.

3.1. Instrumento jurdico e poltico: a base para nova poltica de segurana

No intuito de fundamentar a mudana de paradigma da Segurana Pblica,
indispensvel considerar suas bases situadas num patamar anterior e superior s
formulaes jurdicas e s definies de polticas, ou seja, o dos valores e concepes
filosficos historicamente constitudos a partir da Idade Moderna.
Independentemente da terminologia utilizada, esses princpios aqui considerados
como base para a construo de uma poltica de Segurana Pblica verdadeiramente
condizente com uma sociedade democrtica, encontram respaldo no mbito da Filosofia
do Direito, especialmente na perspectiva do jurista espanhol Gregrio Peces-Barba
Martinez (1999) e de seus seguidores. Em sua viso, hoje largamente compartilhada pelos
que buscam o aperfeioamento do Estado Democrtico de Direito, no se podem
considerar legtimos os interesses e sua expresso em ordenamentos jurdicos e prticas
polticas que visem a defend-los que no demonstrarem coerncia para com os valores,
segundo ele, considerados constitutivos da tica pblica da modernidade ilustrada e

140

consensuais, partilhados pela maioria dos cidados nas sociedades democrticas: uma
determinada noo de Dignidade Humana e de valores que lhe so inerentes, como a
liberdade social, poltica e jurdica, a igualdade, enfim, todo o conjunto de Direitos que
esto na raiz das definies jurdicas do Direito Internacional quanto aos Direitos
Humanos.
Consoante Gregrio Peces-Barba Martinez (1999), os valores tm um papel
fundamental e concretizam-se nos Direitos Humanos que devem reger as relaes entre os
cidados e o Estado, de forma a que esses dois plos no se oponham, ao contrrio,
tornem-se complementares. Segundo essa viso, o Estado deve servir aos valores e
interesses legtimos isto , condizentes com a concepo de Dignidade Humana dos
cidados, superando-se a oposio entre o interesse individual e o interesse coletivo. A
ao do Estado s legtima, portanto, quando se orienta para a realizao da dignidade
humana em qualquer tipo de determinao, ao ou aplicao normativa do Estado, a
partir de direitos fundamentais, ou se, se quiser, a partir de valores prolongados em direito
fundamentais como o direito participao poltica ou o direito segurana jurdica ou
jurisdio (1999, p. 351).
Segundo o mencionado autor, portanto, para que se possa estabelecer um
verdadeiro Estado Democrtico de Direito, a norma jurdica ter de ter, necessariamente,
um nexo inseparvel com seu fundamento tico e moral, que lhe anterior, e no pode
mais ser vista apenas na dimenso formal ou consoante viso pura do Direito, como
pretende Kelsen:

(...) estas dimenses formais da norma bsica no somente

derivam dos valores, mas sim incorporam tambm princpios de
organizao como o das maiorias e direitos fundamentais como o

141

de participao poltica. Uma separao taxativa entre dimenses

formais e materiais e ainda mais uma reduo da identificao de
normas apenas por critrios formais, como pretende Kelsen, no
respondem ao que acontece na realidade (MARTINEZ, 1999, p.
350).

Seguindo-se esta linha, neste estudo so tomados como novos pressupostos

tericos os temas democracia e Direitos Humanos, considerados pilares do Estado
Democrtico de Direito, conforme construo terica apresentada no primeiro captulo,
indicando uma nova viso de Segurana Pblica.
Em concordncia com Martinez (1999), reconhece-se a relevncia da dimenso
tica e poltica dos Direitos Humanos, ou ainda, considera-se relevante a nfase nos
princpios ticos, assim como a importncia da luta poltica como fundamento bsico para
a conquista e a efetivao dos Direitos Humanos, no obstante, obviamente no haja
como exigir sua garantia pelo Estado, atravs de uma poltica pblica, se os direitos no
forem previamente formalizados.
Em outros termos, implica dizer que a prescrio de determinado direito no
ordenamento jurdico, que, por sua vez, no se dissocia dos valores e de concepes
poltico-filosficas da realidade social, historicamente construdos, conforme explicitado
pelo autor, determinante para a configurao de uma determinada poltica pblica.
A Constituio brasileira de 1998 apontou para uma ampla agenda de reformas
com relao interveno do Estado na sociedade, exigindo mudanas no desenho das
polticas pblicas. No que concerne ao tema Segurana Pblica, antes de 1988, as
Constituies brasileiras34 existentes anunciavam o direito segurana de forma pontual e

34

O Brasil teve sete Constituies. A primeira de 1824, do Imprio, e seis Constituies Federais, nos
respectivos anos de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988.

142

abstrata, e apenas no captulo relativo aos Direitos e Garantias Individuais. O tema

segurana s era retomado no ttulo relativo s Foras Armadas, mas compreendido como
segurana nacional.
A Constituio de 1988, a exemplo das anteriores, tambm anuncia a segurana,
inicialmente no Ttulo II, Dos Direitos e Garantais Fundamentais, Captulo I Dos
Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, sendo acrescentado o direito vida, conforme
consta do caput do Art. 5, que se transcreve: Todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade.
Mas, diferentemente das demais, a Constituio de 1988 reserva espao especifico
temtica da Segurana Pblica no Captulo III, no artigo 144, ao afirmar:

Segurana

Pblica

como

dever

do

Estado,

direito

responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem

pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs
dos seguintes rgos: I polcia federal; II polcia ferroviria
federal; IV policiais civis; V policiais militares e corpos de
bombeiros militares (BRASIL, 2005).

Destaca-se, nessa regulamentao, a nfase dada universalizao do direito

segurana, ao mesmo tempo em que situa a Segurana Pblica no mbito da cidadania, ao
reconhecer o Estado como responsvel pela garantia desse direito. Segundo Cerqueira
(2001), a segurana foi elevada ao status de direito da cidadania, em termos formais,
correspondendo noo de Direitos Humanos. Contudo, no fica suficientemente claro e

143

explcito, no referido artigo, o que vem a ser segurana como dever de todos nem como
direito.
Consoante esse artigo, a responsabilidade da garantia da Segurana Pblica foi
atribuda s instncias da Unio, dos estados e dos municpios. No mbito da Unio, os
rgos responsveis pela segurana so a Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal e a
Polcia Ferroviria Federal; nos Estados membros da federao, as Polcias Civil e Militar
e, nos municpios, segundo o pargrafo 8 do mesmo artigo, podem ser criadas as Guardas
Municipais. Cada uma dessas instncias tem atribuies distintas, de acordo com a
competncia dos rgos aos quais se vincula cada uma delas.
Destaca-se aqui a competncia das polcias ao nvel dos estados membros da
federao. A Polcia Civil, rgo auxiliar do Poder Judicirio, tambm denominada de
Polcia Judiciria, tem a funo de investigar os delitos, instruir os inquritos e
encaminh-los ao Ministrio Pblico, para que promova ou no a denncia perante o
Poder Judicirio. As Polcias Militares tm a funo de policiamento ostensivo e de
garantia da ordem pblica. Os Corpos de Bombeiros, tambm militares, na maioria dos
Estados vinculados Polcia Militar, so responsveis pela defesa civil.
Vale observar que no foi dada, constitucionalmente, s polcias a funo de
garantia de direitos. Ou seja, na Constituio Federal as funes das polcias no
aparecem vinculadas defesa dos Direitos Humanos. A Polcia Militar, que deve ser
ostensiva e, portanto, de contato permanente e prximo com a sociedade, tem sua
competncia focada na garantia da ordem pblica.
Mesmo que a Segurana Pblica levada a efeito nos diversos Estados do Brasil,
mantenha certa similaridade em termos de linha poltica principalmente no que
concerne a proximidade ideologia de segurana nacional herdada do regime militar

144

cada unidade membro da Federao responde por sua poltica de segurana, embora
perante as outras naes e rgos internacionais o presidente da repblica responda pela
poltica de segurana do pas.
Isso significa dizer, por exemplo, que o Governo Federal, mesmo podendo ser
responsabilizados perante os organismos internacionais pelos problemas apresentados
pela Segurana Pblica nos Estados, no tem poderes para interferir na conduo da
poltica dos governadores estaduais que dispem de plena autonomia.
Convm destacar que a Segurana Pblica, ou melhor, o direito segurana no
foi contemplado no Ttulo VIII, da Constituio, que versa sobre a Ordem social e
regulamenta os direitos sociais mencionados no teor do Art. 6. Nesse artigo feita
meno ao direito segurana, junto aos demais direitos de cunho social, no sendo,
entretanto, regulamentado de forma detalhada, nesse Ttulo, como o foram os demais.
Comparando-se o tratamento dado ao tema Segurana Pblica ao dispensado aos
temas de cunho social na Constituio Federal de 1988, constata-se ambiguidade por
parte dos constituintes, com relao ao reconhecimento do direito segurana como um
direito social.
A Segurana Pblica foi tratada, porm, em captulo especfico, no Ttulo V da
Constituio, que trata da Defesa do Estado e das Instituies Pblicas, juntamente com
os temas Estado de Defesa, Estado de Stio e Foras Armadas. Da, certamente, uma das
razes para que o direito segurana sempre aparea associado com a garantia da ordem
pblica, distanciando-se dos temas cidadania e direito humano segurana. Nesse
sentido, apoiando-se no pensamento de Cerqueira (2001), Luciano (2003), Cardoso
(BRASIL, 1997) e Bova (1999) deve- se fazer a distino entre Segurana Pblica e

145

ordem pblica, ao mesmo tempo em que se faz indispensvel abrir o debate sobre o
direito humano segurana, articulado dimenso social.
No geral, ressente-se da falta de critrios e elementos que possam nortear a
poltica nacional de Segurana Pblica. Como forma de suprir essa lacuna, coloca-se
como urgente a regulamentao da Segurana Pblica, a exemplo do que ocorreu com as
demais polticas pblicas. At hoje no h norma de carter objetivo que supra as lacunas
do artigo 144, deixadas pelos constituintes, sobretudo com relao aos critrios
democrticos que devem nortear essa poltica, apresentando-a, preferencialmente, na
interdependncia para com os Direitos Humanos e, sobretudo, considerando a devida
distino entre Segurana Pblica e ordem pblica. Nesse sentido, vale observar,
apoiando-se em Fontoura et al (2009, p. 137), que os parlamentares deixaram na
Segurana Pblica um arcabouo institucional, fortemente militarizado e marcado por
atuao importante das Foras Armadas.
Por conseguinte, merece ser observada a notria contradio existente na
Constituio Federal, na medida em que ela mantm as Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros como foras auxiliares e reservas do Exrcito, embora determine sua
subordinao e a da polcia civil aos governadores. Desse modo, fica indicada na prpria
Constituio uma ambiguidade quanto subordinao das Polcias Militares, que devem
responder a dois gestores distintos: o governo em mbito estadual e, ao mesmo tempo, o
Governo Federal, em virtude de sua vinculao s Foras Armadas. Como resultante
dessa vinculao, os funcionrios pblicos da rea de Segurana Pblica, mais
diretamente os policiais militares, so submetidos a um conjunto de normas que diferem
dos demais servidores pblicos, por se inspirarem na legislao do Exrcito, atravs do

146

Regimento Disciplinar Militar e do Cdigo Penal Militar, alm de serem julgados por
Tribunais Militares.
O Regimento Disciplinar Militar, adotado pelas polcias militares, considerado,
no meio policial militar, como um dos mais importantes instrumentos normativos de
controle dos policiais militares [...] (MOURA, 2007, p. 237). Este documento vem sendo
discutido por alguns policiais militares e estudiosos da rea que consideram suas medidas
discriminatrias,

autoritrias

divergentes

dos

princpios

constitucionais

e,

consequentemente, do Estado Democrtico de Direito. A reviso desse regimento foi

apontada como medida indispensvel pela nova poltica de Segurana Pblica.
Convm lembrar que, se na nova ordem jurdica o foco da Segurana Pblica
passa a ser a garantia do direito segurana de todos, faz-se necessria uma reviso no
s dos meios de execuo dessa prtica social, como tambm dos seus sujeitos de direito,
seus objetivos e seu contedo, sem esquecer um tratamento para seus profissionais em
consonncia aos Direitos Humanos. Constituda a nova ordem jurdico-poltica, a velha
poltica de segurana, apresentada no captulo II, inspirada essencialmente em princpios
autoritrios e no uso indistinto da fora, com vistas garantia da ordem pblica, no
poderia continuar prevalecendo.
Como argumenta Cerqueira (2001, p. 33),

(...) querer tratar de justia, polcia e criminologia, esquecendo-se que

estas questes esto envolvidas na ordem poltica, somente perder
tempo com raciocnios e palavras brilhantes e de efeito, e, ainda mais,
enganar-se e enganar a opinio pblica.

147

Em sntese, admitir a continuidade, num Estado Democrtico de Direito, de uma

poltica pblica que no observe as novas necessidades sociais emergentes e a dinmica
poltica da sociedade tende a gerar uma grande crise nessa poltica pblica.
Talvez, se a Constituio Brasileira fosse plenamente aplicada poderia at ser
desnecessria a instituio de um Programa Nacional de Direitos Humanos, uma vez que
a determinao de promoo e do respeito ao conjunto dos Direitos Humanos j se
encontram contemplados na Constituio Federal desde 1988. A conquista e consecuo
efetivas da universalizao dos direitos, proclamada na nova Constituio, exige, porm,
um maior fortalecimento das instituies e de suas respectivas polticas pblicas.
Nesse aspecto faz-se necessrio relembrar a Marilena Chau (2007, p. 90), ao
discorrer sobre o autoritarismo social, instalado na sociedade brasileira, considerado pela
referida autora como um lastro favorvel ao paradoxo existente no Brasil entre a
igualdade formal dos direitos, e, de outro lado, a ideia de que alguns so mais iguais que
outros, dando margem garantia de privilgios e no de direitos.

Devem ser lembradas, ainda, como mostra Bauman (1999), as consequncias

humanas, advindas da globalizao que, se para alguns sinalizao de liberdade, para
muitos outros um destino indesejvel e cruel. Alega ele que a liberdade (de ir e vir), no
mundo globalizado, transformou-se em mercadoria cara, de acesso desigual, chegando a
constituir-se num elemento estratificador. A segregao espacial faz parte do processo de
globalizao e evidente pela separao e excluso dos pobres. Esses, que permanecem
localizados, separados e excludos, destitudos, sobretudo, de poder de consumo, so os
anormais ou margem da lei, a eles deve ser destinada toda a fora repressiva estatal,
segundo os resqucios da concepo de poder que resta da antiga iniciativa poltica nas
mos cada vez menos frgeis da nao-estado. Uns poucos so globalizados, a maioria

148

permanece localizada e ser local num mundo globalizado sinal de privao e

degradao social (BAUMAN, 1999, p. 8).
A sociedade atual, caracterizada pela valorizao do consumo, mantm ainda uma
diferena profunda em relao fase industrial da sociedade moderna, caracterizada
como sociedade de produtores, diferena esta que se manifesta em termos de nfase e
prioridades. Na fase industrial, a sociedade era focada na produo, enquanto na forma
atual supervaloriza o consumo. Essa mudana de nfase faz uma enorme diferena em
praticamente todos os aspectos da sociedade, da cultura e da vida individual (BAUMAN,
1999, p. 88), recolocando a pauta dos Direitos Humanos como discusso fundamental.
A representao social das conseqncias humanas geradas pela globalizao,
extrada sinteticamente de Bauman, tem semelhanas com a realidade brasileira,
sobretudo aps a ditadura militar.

O pas encontrava-se em profunda crise scio-

econmica, mas, contraditoriamente, os governos civis eleitos, optaram pelo

fortalecimento do projeto econmico, denominado por Boaventura de Souza Santos
(2002c), de globalizao neoliberal.
O movimento de globalizao da economia no novo. Tem sua origem na
formao e na expanso do prprio capitalismo. O que existe de novo, nesse movimento,
a intensificao exponencial das relaes transfronteirias e as novas tecnologias de
comunicao e informao, que reproduziram alteraes profundas nas escalas espaciais e
temporais da ao social (SANTOS, 2002a, p. 17). Alm de interpenetrar os vrios
campos, seja o social, o poltico, o econmico, o cultural gera impactos em nveis
mltiplos e, assim, contribui para a expanso e agudizao da violncia e da
criminalidade.
Neste sentido, Liszt Vieira (2004) faz notar que tanto ocorre a mundializao da
economia quanto a globalizao da pobreza, do desemprego, da forme, dos problemas

149

sociais, enquanto os projetos nacionais so reformulados em funo das regras impostas

pelos grupos que detm a hegemonia da internacionalizao da economia. Desse modo,
verifica-se a reduo dos espaos de interveno direcionada questo social por parte
dos Estados - naes, que tendem a priorizar, em suas agendas polticas, os interesses dos
pases regentes do movimento de globalizao.
O neoliberalismo, alm disso, rejeita, segundo Antonio Jos Avels Nunes (2003,
p. 38), a reduo das desigualdades, seja em nome da equidade ou da justia social.
Empregar as polticas pblicas como um instrumento com vistas garantia de direitos, em
nome da justia social distributiva, significa, para o neoliberalismo, um atentado contra a
liberdade individual. Todo o pensamento neoliberal constitudo em nome da
preservao e do respeito liberdade econmica, sobretudo liberdade de adquirir bens.
Neste sentido, ele reduz drasticamente as funes sociais do Estado, segundo uma
estratgia de destruio da noo de direitos sociais, ou seja, de no reconhecimento do
direito de acesso aos bens sociais em funo do pertencimento a uma sociedade,
descaracterizando assim, a noo de cidadania. Segundo a ideologia neoliberal, ao gozo
dos benefcios deve corresponder uma contrapartida: o desempenho de trabalho ou o seu
pagamento. Esta concepo difere claramente da viso do Estado de bem-estar social,
que se prope a assegurar os direitos sociais a todos os cidados, em p de igualdade,
independentemente da sua vinculao ou no ao mercado de trabalho (LAURELL, 1997,
p. 155).
Alm dessas leituras sobre o neoliberalismo, tambm deve ser considerada a
relevante observao de Boaventura de Sousa Santos (2002b, p.21), quando diz que o
dbito social mundial muito antigo. No de agora, no do perodo do
neoliberalismo, muito mais antigo que isso e este ltimo perodo alimenta-se de uma

150

histria que antiga e da qual difcil que a gente escape neste momento. Alerta o
referido autor para o fato de que a poltica dominante antissocial: Se a poltica que ns
temos fosse, ela prpria, uma poltica social, no seu conjunto, ns no precisaramos de
polticas sociais, no sentido restrito (SANTOS, 2002b, p. 21).
H, porm, outra questo abordada pelo mesmo autor quanto ao que ele denomina
de globalizao contra-hegemnica. Boaventura de Sousa Santos (2002c) chama a
ateno para o fato de que, apesar das abordagens preferenciais da globalizao neoliberal
se darem sob a tica dos vencedores, de forma to absoluta que os perdedores parecem
ser retirados de cena, ao analisar-se criticamente a globalizao neoliberal, verifica-se a
emergncia de uma globalizao contra-hegemnica. Esta consiste num processo poltico
de resistncia ao projeto neoliberal globalizado, norteado por um projeto alternativo de
sociedade35 que vislumbra o respeito e a promoo dos Direitos Humanos, tendo como
referncia o multiculturalismo emancipatrio36. Nesse sentido, chama ateno para o
Frum Social Mundial, configurado como um evento articulador das diversas lutas
sociais, em torno de um projeto alternativo de sociedade, contrrio supremacia do
capital global ou globalizao neoliberal (SANTOS, 2002c).
Para efeito deste estudo, cabe ainda destacar que alterada a organizao jurdicopoltica, no Brasil, a partir de 1988, com o advento do Estado Democrtico de Direito, a
opo poltica dos governos civis, convergiu para um projeto econmico e poltico
inspirado na ideologia da globalizao neoliberal, contribuindo sobremaneira para
acentuar o paradoxo entre a formalidade constitucional dos Direitos Humanos e sua
efetivao. Em outros termos, pode-se dizer que a opo poltica dos governos brasileiros
35

Fundamentado numa proposta poltica que se assenta em dois objetivos: o da redistribuio social
econmica e do reconhecimento de diferenas culturais (SANTOS, 2002b).
36
fundamental que o multiculturalismo emancipatrio parta do pressuposto de que as culturas so todas
elas diferenciadas internamente e, portanto, to importante reconhecer as culturas uma entre as outras,
como reconhecer diversidade dentro de cada cultura e permitir que dentro da cultura haja resistncia, haja
diferena (SANTOS, 2003, p. 14).

151

tendeu a no observncia da efetivao plena dos Direitos Humanos, divergindo das

promessas do Estado Democrtico de Direito.
Neste cenrio, a participao popular e a representatividade poltica tornam-se
alvos de aes e fatores restritivos, em total descompasso com as promessas democrticas
ou, como diria Santos (2001), esses dois elementos, essenciais para o avano
democrtico, passam a ser tratados como patologias. Assim, vo-se perdendo cada vez
mais as referncias pblicas nas quais sempre se projetaram, para o bem ou para o mal,
esperanas de progresso, de igualdade e de justia (TELES, 2004, p. 66).
Alm desse quadro desfavorvel afirmao dos direitos pelo Estado, seus
agentes, que deveriam agir como defensores e promotores dos Direitos Humanos,
inspirados, ao contrrio, numa cultura antidemocrtica, herdada historicamente e
reforada em conjunturas especficas, tendem a confundir poltica de Segurana Pblica
com prtica social violenta, optando por aes que culminam em violao de direitos,
num contexto em que atribudo papel importante aos aparelhos de controle repressivo,
como mostra Loic Wacquant (2003).
Segundo o relatrio da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados,
de 199837, a violncia e a impunidade de policiais destacaram-se entre os fatos negativos
relacionados aos Direitos Humanos, sobretudo na dcada de mil novecentos e noventa. O
mesmo relatrio ressalta o fato de que os policiais militares acusados do assassinato, seja
de 19 trabalhadores no Par, em 1996, no chamado massacre de Eldorado de Carajs,
seja do conhecido massacre de Corumbiara, que resultou na morte de 12 trabalhadores
rurais, em Rondnia, no ano de 1995, at aquele momento, continuavam a trabalhar
normalmente em suas corporaes, como se no fossem responsveis ou sequer suspeitos

37

Ano da comemorao do Cinquentenrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos e 10 anos da

Constituio Federal Brasileira de 1998.

152

por esses crimes. (BRASIL, Relatrio Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal
1997).
Pesquisa realizada pelo Instituto Superior de Estudos da Religio (ISER) revela
que, de 301 aes de policiais militares que resultaram em mortes ou ferimentos de civis
no Rio de Janeiro, de 1993 a 1996, no foi condenado um nico PM. A Ouvidoria de
Polcia de So Paulo, segundo o relatrio supramencionado, teria registrado que a Policia
Militar daquele Estado foi responsvel pela morte de 466 pessoas no ano de 1998,
representando um crescimento de 15% se comparado ao ano anterior. No mesmo ano, a
Human Rigths Watch America indicou que a Polcia Militar do Rio de Janeiro teria
assassinado uma mdia mensal de 60 pessoas no mesmo perodo38 (Apud, BRASIL,
Relatrio Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal 1997).
Apesar destes dados se restringirem a dois Estados brasileiros, isso no quer dizer
que os demais sejam diferentes, pois a banalizao da violncia policial espalha-se por
todo pas. Segundo Cerqueira (2001), no h como ocultar a prevalncia, no Brasil, da
Segurana Pblica concebida como poltica de combate ao inimigo interno, ou seja,
inspirada unicamente no uso da violncia para eliminar o inimigo interno, que se
encontra na sociedade.
Desse modo, vem tona um problema que, aparentemente, teria sido superado
com a transio do regime militar para o regime democrtico. Segundo Cardia (1997),
num primeiro momento, havia a impresso de que a figura do suspeito (como culpado) at
que se prove o contrrio (isto , a inocncia) havia desaparecido, enquanto as classes
mdia e alta deixavam de ter medo da polcia. Contudo, foi constatando-se que a polcia
no mudou de fato, voltando a ser percebida menos como fonte de segurana e mais como
38

Segundo adverte Nancy Crdia et al, (2003, p. 44 45) dados nacionais sobre crime violento so quase
impossveis de serem obtidos uma vez que o Ministrio da Justia deixou de produzir estatsticas durante o
regime militar e essa situao no foi revertida aps o retorno ao Estado de direito. Esses dados so ainda
mais raros quando se refere ao registro de uso abusivo da fora por parte de policiais.

153

agente de fora sem limites, sobretudo quando o crime era praticado por cidados pobres
e/ou negros. Fica, portanto, caracterizada a sobrevida do autoritarismo no Estado
Democrtico de Direito.
Diante desse quadro, entidades da sociedade civil fortalecem a luta em torno da
questo da Segurana Pblica, sob a liderana do Movimento Nacional de Direitos
Humanos, o qual incorpora como objeto de luta nacional a defesa dos direitos civis dos
presos comuns, vtimas do uso abusivo do monoplio da fora. A articulao desse
Movimento com rgos internacionais permite que as denncias de violao alcancem a
comunidade internacional que passou a exigir do Estado brasileiro o fim dessas prticas.
A no observncia do respeito e da garantia dos direitos parece no ser
exclusividade do Brasil, uma vez que a Conferncia Internacional dos Direitos Humanos
de Viena39, 1993, reafirmou a importncia de garantir a universalidade, a objetividade e
a no seletividade na considerao de questes relativas aos Direitos Humanos40 (ONU,
Declarao e Programa de Ao de Viena, 1993, 2001, p.190). Como estratgia poltica, a
referida Conferncia fez constar, no documento Declarao e Programa de Ao, a
recomendao de criao, pelos Estados membros da ONU, de uma poltica especfica
voltada para a defesa e a promoo dos Direitos Humanos (ONU, Declarao e Programa
de Ao de Viena, 1993, 2001).
Em virtude dessa recomendao e o quadro de denncias de amplo conhecimento
pblico, em nvel nacional e internacional, relativas s violaes de direitos praticadas,
sobretudo, por policiais militares, o Governo Federal anunciou, em setembro de 1995, a
elaborao de uma Poltica Nacional de Direitos Humanos para o Brasil.

39

O Embaixador brasileiro, Gilberto Vergne Sabia, foi indicado para presidir o Comit de Redao dessa
Conferncia.
40
(Proposta, n 32)

154

Essa poltica culminou com a criao do Programa Nacional de Direitos Humanos

PNDH, elaborado sob a coordenao do Ncleo de Estudos da Violncia da
Universidade de So Paulo NEV/USP, envolvendo diversos segmentos da sociedade
civil, atravs de oficinas regionais41, alm de debates com vrios rgos nacionais da
sociedade civil.
O Programa, apresentado sociedade brasileira em 1996, enfatiza o
estabelecimento de uma relao democrtica entre sociedade e Estado, ao mesmo tempo
em que destaca a necessria participao de toda a sociedade para a construo de uma
sociabilidade democrtica e sem violncia. Em seu texto, declara que o lanamento do
Programa

(...) abre uma nova dinmica. Governo e sociedade civil respeitam a

mesma gramtica e articulam esforos comuns. O Programa passa, desta
forma, a ser um marco referencial para as aes governamentais e para a
construo, por toda a sociedade, da convivncia sem violncia que a
democracia exige (BRASIL, PNDH 1, 1996).

Em suas metas de curto, mdio e longo prazo foram destacados temas

relacionados violncia, criminalidade, ao policial e aos grupos social e
culturalmente vulnerveis, apontando para a necessidade de mudana na poltica de
Segurana Pblica do pas. A partir de ento, o Programa passou a nortear as discusses
polticas relacionadas aos problemas apresentados na rea de Segurana Pblica, ao
mesmo tempo em que serviu de justificativa para a insero do tema Direitos Humanos
no currculo das Academias de Polcia.

41

As oficinas foram realizadas nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Natal, Belm, Porto Alegre e
Recife. Em seguida, foi apresentado e discutido o projeto do Programa no Encontro Nacional do
Movimento Nacional de Direitos Humanos, em Braslia e na Conferncia Nacional de Direitos Humanos,
promovida pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal.

155

Para as instituies policiais, a introduo do debate sobre o tema Direitos

Humanos, associado nova configurao de Estado e/ou aos temas democracia e
cidadania, significava um choque de cultura, enquanto os Direitos Humanos
representavam uma contraposio ao uso abusivo do monoplio estatal da violncia que
sempre serviu de parmetro para a ao policial.
De forma geral, durante a dcada de 1990, no Brasil, o debate em torno dos
Direitos Humanos centraliza-se na questo da garantia dos direitos civis e polticos. Num
contexto de agudizao da questo social, porm, sentia-se a falta do debate sobre a
garantia e respeito aos direitos econmicos, sociais e culturais. As discusses sobre esses
direitos ganharam destaque na IV Conferncia Nacional de Direitos Humanos, em 1999,
na qual se reivindicou ao Governo Federal que direitos de cunho coletivo fossem tratados
na poltica de Direitos Humanos com a mesma importncia dada aos direitos individuais.
Em atendimento a essa reivindicao, o Governo Federal desencadeou o processo
de atualizao do Programa Nacional de Direitos Humanos que transcorreu de forma
participativa, sob a liderana do Movimento Nacional de Direitos Humanos.
Consequentemente, em 2002, foi lanado o II Programa Nacional de Direitos Humanos,
contemplando os direitos scio-econmicos e culturais, conhecidos como DESC
(BRASIL, PNDH 2, 2002).
Constata-se, assim, o avano na Poltica Nacional de Direitos Humanos, na
medida em que passam a ser tomados de forma indiscriminada e indissocivel,
incorporando-se suas mltiplas dimenses, orientando-se pelo respeito s diferenas
sociais e culturais, em conformidade com as recomendaes da Conferncia de Viena.
Um segundo processo de atualizao dessa poltica teve como subsdio as
resolues da 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2008, e
propostas aprovadas em 50 Conferncias nacionais temticas efetivadas desde 2003,

156

passando, portanto, por amplo debate imbricado questo das polticas pblicas. Tal
debate continuou sendo aprofundado no ano de 2009, com a participao de
representantes de diversos setores da sociedade civil e de rgos pblicos. Em 21 de
dezembro de 2009 foi formalizado, pelo governo federal atravs do Decreto n 7.037, o
Programa Nacional de Direitos Humanos 3 (BRASIL, PNDH 3, 2010).
O PNDH 3 apresenta como prioridade o desenvolvimento da cultura
democrtica no mbito do poder pblico, assim como na sociedade, elegendo como foco
o fortalecimento da relao Estado e sociedade. Isso se far com vrias aes e
instrumentos propostos pelo programa: a ampliao de espaos de controle e participao
popular e o fortalecimento das polticas pblicas, a partir da universalidade,
indivisibilidade e interdependncia das vrias dimenses dos Direitos Humanos; o reforo
do carter laico do Estado brasileiro; uma opo clara pelo desenvolvimento sustentvel
em que o ser humano deve ser tomado como sujeito de direitos; e nfase no respeito
diversidade, no combate s desigualdades sociais e na erradicao da fome e da extrema
pobreza (BRASIL, PNDH 3, 2010).
O referido programa est estruturado em seis eixos orientadores, seguidos de
diretrizes e objetivos estratgicos. O IV eixo trata do tema segurana Pblica, acesso
justia e combate violncia, o qual est subdividido em sete diretrizes. Dentre essas,
merecem destaque aqui as diretrizes direcionados diretamente poltica de segurana
pblica, que so respectivamente as seguintes: diretriz 11 democratizao e
modernizao do sistema de segurana pblica; diretriz 12 transparncia e participao
popular no sistema de segurana pblica e justia criminal; diretriz 13 preveno da
violncia e da criminalidade e profissionalizao da investigao de atos criminosos; e,
diretriz 14 combate violncia institucional, com nfase na erradicao da tortura e na
reduo da letalidade policial e carcerria (BRASIL, PNDH 3, 2010).

157

Percebe-se que o tema democracia, preveno da violncia e da criminalidade,

alm da participao popular ganharam destaque no PNDH 3, reforando o que j estava
posto no Sistema nico de Segurana Pblica, assim como no Programa Segurana
Pblica com Cidadania PRONASCI, criado em 2007, tambm vinculado ao SUSP.
O Programa Nacional de Direitos Humanos 3 ocasionou um fato indito, uma vez
que 31 ministros subscreveram a exposio de motivos solicitando a sua
institucionalizao atravs de decreto ao Presidente da Repblica. Outro dado
significativo refere-se discusso poltica travada em torno do novo programa, sobretudo
envolvendo setores sociais tradicionais, como as Foras Armadas, os latifundirios e a
Igreja Catlica, alm da mdia, por entenderem estes que seus interesses teriam sido
contrariados, destacando-se entre eles os direitos que perpassam a questo agrria, o tema
relativo ao aborto e a laicizao do Estado, a reviso da lei da Anistia, com possibilidade
de discusso dos crimes praticados pelo Estado brasileiro durante a ditadura militar e a
sinalizao para a democratizao dos meios de comunicao.
Embora, sejam temas que atravessam aspectos poltico-ideolgicos, vale destacar
que alguns no so novos, tendo recebido apenas nova redao. O que h de novo que o
Programa foi lanado num contexto em que grupos opositores ao governo do Presidente
Lula constataram, mais uma vez, sua vasta aprovao nacional.
Os confrontos polticos gerados em torno do novo Programa representam bem o
desafio a ser enfrentado por qualquer tentativa de superar a distncia existente entre a
formalidade dos Direitos Humanos e a sua efetivao pelo Estado brasileiro. Por
conseguinte, fica evidente que cada vez mais se faz necessrio o fortalecimento da luta
em prol da defesa e da promoo desses direitos.
Neste sentido, cabe lembrar o bvio: a harmonia, por vezes percebida na
sociedade, sobretudo quando se trata dos Direitos Humanos, apenas aparente. Destarte,

158

a figura do Estado Democrtico, sob a tica dos Direitos Humanos, deve ser vista como
um campo de conflito entre interesses divergentes, em permanentemente disputa, de
forma silenciosa ou declarada, numa sociedade capitalista, movida por interesses
divergentes, no mbito das questes econmicas, polticas e culturais.
Por outro lado, as limitaes a serem enfrentadas com vistas ao cumprimento da
poltica nacional de Direitos Humanos no so poucas. Como mostra a Professora Laura
Tavares Soares (2003), a garantia de direitos no pensada como parte integrante do
desenvolvimento econmico, ficando, portanto, as polticas de efetivao de direitos a
depender da agenda fiscal. Destarte, com os problemas sociais fora da agenda pblica,
tende-se acentuao da vulnerabilidade dos grupos sociais mais desfavorecidos,
enquanto aumentam as ameaas sociais e situaes de risco relacionadas ao fenmeno da
violncia e da criminalidade. Wacquant (2003) afirma que a resposta empregada
preferencialmente pelo Estado, frente ao agravamento da questo social, consiste no
fortalecimento da represso policial, principalmente para as comunidades socialmente
mais vulnerveis. Ainda que a Segurana Pblica seja uma poltica pblica relevante aos
interesses dos grupos do poder poltico e econmico, no recebe a ateno e a valorizao
devidas por parte do Estado brasileiro.

3.2. A ampliao do debate e o posicionamento dos poderes pblicos: sinalizao de

mudanas da Segurana Pblica
No Brasil, nos ltimos anos do sculo XX, a Segurana Pblica converteu-se em
tema de debate poltico ou, nos termos de Sapori (2007), tornou-se um problema social
que preocupa a todos, passando a ocupar o espao pblico, atravs de variados atores
sociais ou entes institucionais. Assim, diante de uma crise latente, de mbito nacional e

159

de ampla repercusso pblica, o Governo Federal sentiu-se obrigado a apresentar uma

resposta mnima sociedade. A recm criada Secretaria Nacional de Direitos Humanos,
em 1997, recebeu ento a atribuio de dirigir um grupo de trabalho designado pelo
Presidente da Repblica, com os objetivos de realizar a avaliao do sistema de
Segurana Pblica e de apresentar propostas que pudessem ser implementadas
imediatamente (BRASIL, Documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana
Pblica, 1998, s/n). Essa seria a primeira expectativa criada pelo poder pblico de
incluso do tema Segurana Pblica na agenda governamental.
Os trabalhos desse grupo, conforme se ver pelo teor das propostas que gerou,
nortearam-se pelo tema Proteo do direito vida, do I Programa Nacional de Direitos
Humanos, marco fundamental para as discusses sobre a Segurana Pblica em interface
com os Direitos Humanos, tendo como eixo o Estado Democrtico de Direito.
Decorridos trs meses, com apenas seis reunies de trabalho, em agosto de 1997, o grupo
apresentou o documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana Pblica, em forma
de relatrio, contendo 43 propostas42 para a reforma da poltica de segurana.
Essas propostas versam sobre: a) Controle externo e interno das polcias; b)
integrao das polcias, com reforma no sistema de comando; c) a atuao das guardas
municipais na Segurana Pblica, d) a descentralizao, desverticalizao das polcias e
aproximao destas comunidade; e) desburocratizao do inqurito policial; f) a
formao do policial em consonncia com os valores democracia, cidadania e Direitos
Humanos, voltada para a proteo do cidado e a resoluo de conflitos, com nfase no
papel do policial na proteo do cidado, e na assistncia a vtimas; g) valorizao dos
profissionais da segurana, com reviso dos regulamentos disciplinares arcaicos,

42

O documento supra mencionado tem 43 propostas, todavia, o Secretrio Nacional de Direitos Humanos
que coordenou o grupo de trabalho, em Audincia Especial, na Comisso de Segurana Pblica, da Cmara
dos Deputados, em 19.08.1997, refere-se a 32 propostas.

160

considerados violadores de direitos dos policiais, reduo das desigualdades entre

policiais atravs da diminuio do nmero de nveis hierrquicos, estabelecimento de
planos de carreira para as polcias militares, que possibilitasse aos praas das Polcias
Militares o acesso ao nvel de oficiais e aos agentes das polcias civis chegarem ao cargo
de delegado; h) intensificar o controle das armas de fogo; i) incentivar o desarmamento e
desincentivar o comrcio de armas.
indispensvel destacar, contudo, que esse documento deixou intocadas vrias
questes delicadas como, por exemplo, a da vinculao da Segurana Pblica s Foras
Armadas, mais precisamente ao Exrcito. Deixou ainda intocada a questo da
desmilitarizao das Polcias Militares, vista pelos defensores dos Direitos Humanos
como crucial para promoo do direito segurana do cidado. Referindo-se a isto, o
Deputado Hlio Bicudo considerou que toda a discusso e as propostas apresentadas no
alcanariam resultado algum, uma vez que o ncleo da questo no teria sido tocado. Para
ele a militarizao das polcias estaduais seria o problema central da Segurana Pblica
brasileira (Apud, HOFFMAN, 2010).
A esse respeito, Zaverucha (2005) lembra que as Foras Armadas ainda se
encontravam vinculadas a interesses de determinados grupos polticos do pas e,
certamente, mantendo sua influncia no mbito da Poltica de Segurana Pblica levada a
efeito nacionalmente. Um claro sinal disso seria o fato de que a militarizao das polcias
estaduais, assim como a estratgia de combate ao inimigo, herdadas da cultura militarista
gestada ou fortalecida no perodo da ditadura militar, que to bem se coadunam com o
uso abusivo do monoplio da violncia, no foram objeto de alteraes nas propostas
apresentadas pelo grupo de trabalho de 1997.
A indicao de um general do exrcito para a Secretaria Nacional de Segurana
Pblica, criada com o objetivo de formular e implementar uma poltica nacional de

161

segurana para o Brasil, conforme sugesto do grupo de trabalho, parecia sinalizar

claramente que o Presidente da Repblica no estava convicto da necessidade de
mudanas de cunho democrtico para essa rea ou, pelo menos, considerava indiferente a
atuao de um civil ou de um militar para conduzir uma poltica pblica de segurana.
Esses fatos ganham novos significados se levarmos em considerao que, ainda
durante o processo de trabalho do grupo que gerou o documento Medidas Mnimas de
Reforma da Segurana Pblica, deflagrou-se, em dezessete Estados do pas, uma crise
sem precedentes nas instituies policiais, fruto da precariedade das condies de
trabalho e da desvalorizao dos profissionais, resultante da debilidade a que havia sido
submetido todo o sistema de Segurana Pblica. Esse quadro de crise institucional
demarcava-se, principalmente, atravs: a) do sucateamento da estrutura fsica dos rgos;
b) da falta de infraestrutura; c) da inexistncia de uma poltica de sade para o trabalhador
policial (com atendimento mdico, sociopsicolgico e odontolgico); d) da falta de um
plano de cargos e salrios dignos; e) da alta periculosidade do trabalho dos policiais,
decorrente da estratgia de ao policial realizada prioritariamente pelo confronto
armado, expondo, frequentemente, a vida desses profissionais; f) as relaes de
subordinao e os casos de abuso de poder por parte dos superiores, sofridos pelos
profissionais da Polcia Militar, devido ao modelo de relaes internas determinado por
Regimentos Disciplinares inspirados em normas do Exrcito43.
A esses problemas, somam-se a imagem social negativa criada pela sociedade
acerca dos profissionais da rea em razo das prticas violentas e discriminatrias levadas
a efeito por policiais, alm da ineficincia e da ineficcia da poltica de Segurana
Pblica, culminado numa crise de legitimidade poltica sem parmetros histricos de
comparao.
43

Ver MOURA (2007), O Regimento Disciplinar Militar da Paraba: sob a tica dos Direitos Humanos,
Dissertao de Mestrado.

162

Esse movimento, iniciado em Minas Gerais, estendeu-se a outros Estados44, em

razo da insatisfao generalizada dos policiais. Nesse contexto, difundiu-se o sentimento
de luta por direitos pelos policiais nos diversos estados brasileiros, contando com a
solidariedade de entidades da sociedade civil que reconhecem como justa a luta desses
profissionais.
Diante do clima de descontentamento social e preocupao generalizada, em nvel
nacional, devido aos problemas de amplo conhecimento pblico na rea de Segurana
Pblica, o Presidente da Cmara Federal criou uma Comisso Especial em Segurana
Pblica para discutir matrias relacionadas temtica. Promoveram-se audincias
pblicas45 com a participao de expositores convidados dos poderes pblicos e da
sociedade civil.

A Comisso deslocou-se para alguns Estados a fim de discutir os

problemas relacionados Segurana Pblica com os representantes dos poderes pblicos

locais. Seus trabalhos tinham como objetivo, tambm, subsidiar o processo de votao de
emendas Constituio, j em andamento, e a elaborao de novas emendas a serem
encaminhadas ao Congresso Nacional, requerendo-se procedimento de urgncia em razo
da crise.
De forma geral, em sete audincias pblicas46 realizadas na Cmara dos
Deputados, os debates travados entre convidados, representantes dos poderes pblicos e
parlamentares da Comisso foram tensionados por duas posies, uma insistindo na
necessidade de mudanas na poltica de Segurana Pblica com vistas sua adequao
aos Direitos Humanos e outra defendendo o velho modelo de Segurana Pblica, balizado
44

Segundo o Ministro da Justia, em dezessete estados, as Polcias Militares se mobilizaram, declaram-se

em greve, fizeram movimento de rua, enfim fatos que so do conhecimento de todos (...) (Cmara Federal,
Comisso Especial de Segurana Pblica, Audincia Pblica, em 20/08/1997.)
45
Das audincias pblicas realizadas na Cmara obteve-se o total de sete, em material transcrito do
Departamento de Taquigrafia, Reviso e Redao, Ncleo de Reviso de Comisses, Redao Final, nas
respectivas datas: 19.08, 20.08, 27.08, 10.09, 16.09, 25.09 e 05.11, todas no ano de 1997.

163

na ideologia de segurana nacional (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial

de Segurana Pblica, 1997).
Destarte, as discusses perpassaram temas diversos como a extino da Polcia
Militar como fora auxiliar do Exrcito, tendo como alvo a sua desmilitarizao, a reviso
dos direitos polticos dos policiais e a inconstitucionalidade da greve dos policiais, a
criao de um fundo nacional para Segurana Pblica, a melhoria salarial, a reviso dos
Regimentos Disciplinares, a criao de programas psico-sociais para os policiais, a
unificao das polcias e/ou integrao das suas aes, a reviso da ideologia de
segurana nacional que permeia a Segurana Pblica baseada, sobretudo, na ideia de
combate ao inimigo, a necessidade de garantir-se a vinculao da segurana com os
Direitos Humanos, e outros.
O clima predominante foi de confronto de ideias. Estiveram presentes nas
audincias pblicas tanto os defensores da cultura dos Direitos Humanos, como os
representantes da posio contra mudanas, adeptos da ideologia de segurana nacional,
que restringiam seu olhar apenas para a melhoria salarial e as condies de trabalho dos
policiais. Tal divergncia de vises ocorria tanto entre os integrantes da Comisso, quanto
entre os dirigentes pblicos convidados, segundo consta dos relatrios das sete
audincias.
Merece destaque, aqui, a exposio do General de Brigada Alberto Mendes
Cardoso, Ministro da Casa Militar da Presidncia da Repblica, que assessorou o
Governo Federal, por ocasio das greves das polcias, na maioria dos Estados brasileiros.
Ele fixa sua posio contra o processo de greve deflagrado pelas polcias, assim como na
defesa da militarizao da Segurana Pblica, alegando que, em situao de grave
perturbao da ordem pblica, restaurar essa ordem misso da Polcia Militar, que foi
adestrada para tal fim. Segundo o general, na falta dessa fora pblica intermediria,

164

exercida pela Polcia Militar, ter-se-ia de recorrer s Foras Armadas, o que significaria
militarizar o conflito social (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de
Segurana Pblica, 1997, p. 6). Argumenta, ainda, que a Polcia Militar atua em duas
vertentes, uma relacionada ao policiamento preventivo e ostensivo, que remete
Segurana Pblica, e outra correspondente restaurao da ordem pblica. Por
conseguinte, a organizao e o treinamento da polcia deveriam ser orientados a elas.
Indispensvel, portanto, coeso, doutrina e adestramento para ser empregada em massa,
necessitando para tanto de disciplina e respeito hierarquia (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.6). Logo, pensar em
desmilitarizar a polcia, segundo sua viso, requer pensar na criao de outro rgo que
supra essa lacuna, quando se trata de atuar junto s massas, na garantia da ordem pblica.
Esse entendimento reforado quando o General justifica a atribuio constitucional do
papel de fora auxiliar do Exrcito Polcia Militar. Diz ele: Quando se pretende a
polcia como fora auxiliar do Exrcito justamente nessa faceta da restaurao da ordem
pblica. Melhor dizendo, a Polcia Militar deve auxiliar o Exrcito na funo de garantia
da ordem pblica, j que o Exrcito treinado, organizado, equipado para defesa
externa. Ele no tem equipamentos e adestramentos especficos para essas atividades, por
exemplo, de controle de distrbios (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso
Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 23).
De outra parte, para o Deputado Jos Genoino, pelo fato de a Polcia Militar,
responsvel pela segurana do cidado, ter essa funo de auxiliar do Exrcito na garantia
da ordem pblica, seria confundir Segurana Pblica com Foras Armadas (BRASIL,
Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997)
Corroborando esse pensamento, o Deputado Luiz Eduardo Greenhalgh declara que
temos uma legislao a partir da Constituio que ainda prev as regras e princpios

165

da doutrina de segurana nacional. Sem essa desvinculao, continuar se fazendo

confuso entre Segurana Pblica e segurana nacional (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, 43).
Neste mesmo sentido, mas em outros termos, coloca-se Cerqueira (2001) ao
contestar o modelo de Segurana Pblica, sobretudo, pelo fato de apoiar-se num quadro
terico de vis militar, herdado da ideologia de segurana nacional e orientado pelo
combate ao inimigo interno.
Destaca-se, ainda, a favor da mudana da Segurana Pblica, o ento Secretario
Nacional de Direitos Humanos, Jos Gregori, com um passado de luta pela defesa dos
Direitos Humanos, tambm, participante do debate na Audincia Pblica, promovida pela
Comisso Especial de Segurana Pblica. Em sua exposio, ele preocupou-se em
convencer os parlamentares da necessidade urgente de reforma da poltica de Segurana
Pblica. Com esse intuito privilegiou como foco de sua fala o documento Medidas
Mnimas de Reforma da Segurana Pblica, enfatizando a necessidade da
interdependncia da Segurana Pblica com os Direitos Humanos, chegando a afirmar
que as polcias que alcanam melhores resultados no enfrentamento da criminalidade so
aquelas que mais respeitam os Direitos Humanos (BRASIL, Cmara dos Deputados,
Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 19). Seu discurso culmina num novo
conceito de Segurana Pblica, apresentado pelo Grupo de Trabalho, em que convergem
o bem-estar da sociedade e a defesa do Estado Democrtico de Direito, sob a gide da
cidadania e dos Direitos Humanos. Argumenta que, segundo os termos do documento, h
respaldo legal para um conceito de segurana sustentvel.

Tal formulao pressupe a construo de um modelo de desenvolvimento

que fortalea a democracia, reduza as desigualdades sociais e os
desequilbrios regionais e paralelamente compatibilize as prioridades nos

166

campos poltico, social, econmico e militar com as necessidades de

segurana (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de
Segurana Pblica, 1997, p. 19).

Em seu depoimento, outro convidado da Comisso, o Professor Titular de Direito

Constitucional da USP, Dalmo Dallari, afirma que :

(...) absolutamente necessrio o respeito aos direitos adquiridos no no

sentido de estabelecer uma imobilidade do setor pblico, mas no sentido
de preservar aquilo que j est incorporado ao patrimnio do cidado,
como tambm absolutamente necessria, evidentemente, a preservao
da dignidade das pessoas envolvidas (BRASIL, Cmara dos Deputados,
Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.4)

Dallari alerta para a necessidade de superar-se a tradio que coloca o policial

acima da lei, quebrando-se o mito de que para o policial no h lei, no h limite, porque
ele est protegendo a sociedade. Pois, para proteger a sociedade, ele deve, entre outras
coisas, atuar dentro da ordem jurdica prpria dessa mesma sociedade. Afirma, ainda, a
necessidade de transformaes profundas com soluo de continuidade, de forma
sistematizada com objetividade, mas sem a iluso de que uma simples lei ou decreto vai
resolver o problema. Diante disto, para ele, coloca-se como mister o processo de
mudana de mentalidade dos policiais, dos governantes e do prprio povo (BRASIL,
Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 4-5).
Pronunciou-se, ainda, Dalmo Dallari, contrrio militarizao das polcias, ao
afirmar que a atividade policial uma atividade administrativa essencialmente civil, ou
seja, uma atividade que incumbe ao Governo, administrao pblica, de preservao da
ordem interna. Essa atividade de preservao da ordem interna nada tem a ver com a
atividade de natureza militar (BRASIL, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1977,

167

p.7). Indo alm, o Professor Dallari procura demonstrar que os governos republicanos
enfrentaram trs problemas que acentuaram o carter militar das polcias brasileiras: o
primeiro deles diz respeito questo da restaurao monrquica47; outro consistiu na
ocorrncia de conflitos entre a Unio e os Estados, que culminaram com a interveno
federal em diversos estados, no comeo do sculo passado, levando alguns a formarem
seus pequenos Exrcitos para impedir a interveno federal. O terceiro fato que explicaria
o fortalecimento do carter militar das polcias consistiu no

(...) aparecimento da chamada questo social. A partir de 1905,

comeam a eclodir grandes greve no Brasil. Ento, coloca-se
claramente o lema do partido republicano: A questo social
uma questo de polcia. Porm, uma questo de Polcia para ser
combatida mediante represso, violncia. Assim, prepara-se o
Exrcito tambm para enfrentar a questo social (BRASIL,
Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica,
1997, p.8 9).

Desse modo, afirma o Professor que foi consolidando-se o Exrcito estadual, que
essa simbiose estranha de Polcia e Exrcito, com esse carter militar da Polcia que,
na constituio de 1946, foi reconhecida como fora auxiliar e reserva do Exrcito, sem
que essa vinculao fosse revista em 1988 (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso
Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 9).
A exposio do Professor Dallari faz com que se reflita sobre a funcionalidade
das Foras Armadas, ou da militarizao das polcias, aos interesses de grupos civis. Em
outras palavras, observa-se que a militarizao da Polcia nos Estados, assim como a

47

Afirma Dallari, que esse um tema muito discutido, inclusive entre os historiadores, se houve ou no o
risco de restabelecimento da monarquia no Brasil. Alguns afirmam que sim. De qualquer maneira, alguns
Governos Estaduais tinham a preocupao com o risco da restaurao (Relatrio da Audincia Pblica,
27/09/1997, p. 8-9,).

168

militarizao da concepo de Segurana Pblica parecem atender, tambm, aos

interesses de governos civis que representam interesses de determinadas foras ou classes
sociais, que esto em confronto com outras foras presentes na sociedade brasileira.
Neste sentido, ele chama a ateno para a necessidade de quebrar mitos
incrustados na tradio brasileira, muitas vezes ressaltados com bastante evidncia, como,
por exemplo, o mito do uso da Polcia como um servio do Governo, do Governador ou
mesmo das elites dominantes. Isso precisa ser modificado (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 5).
O Deputado Fernando Gabeira contribui com o debate a partir do pressuposto de
que h uma demanda de maior respeito e promoo dos Direitos Humanos, apresentada
pelas foras polticas internas assim como pela comunidade internacional. Considera que
essa nova demanda representa o rompimento de

(...) um pacto histrico, segundo o qual, de um lado, era-se muito

condescendente com a violncia. Tnhamos um pacto que comea a
desfazer-se, no bom sentido, ou seja, no que se refere aos Direitos
Humanos e de uma maior eficcia da polcia (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.38).

Continua o mesmo Deputado afirmando que, de certa maneira, o Brasil est

importando uma concepo hoje universalmente aceita, dos pases chamados
desenvolvidos, de respeito aos Direitos Humanos e de uma poltica eficaz (BRASIL,
Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 38)
Apesar do relevante debate travado por essa Comisso Especial, no se chegou a
apresentar alguma proposta clara quanto arquitetura da poltica de Segurana Pblica,
que sinalizasse um processo de transio efetivo do velho modelo de segurana.

169

O debate acima, entretanto, gerou expectativas de mudanas fundamentais,

consoante distino feita por Bova (1999), entre Segurana Pblica e ordem pblica,
indicando que o uso abusivo da fora fsica pela polcia se adqua muito mais noo de
ordem pblica, recorrendo fora militarizada, do que Segurana Pblica que se
proponha respeitar e garantir os Direitos Humanos.
O Governo Federal, no que concerne ao documento Medidas Mnimas de Reforma
da Segurana Pblica 1998, parece ter optado por no deixar resposta efetiva para o
quadro de crise vivenciado pelos rgos da Segurana Pblica que respondesse aos
reclamos da sociedade causados pela complexificao e ampliao dos problemas
relacionados ao fenmeno da violncia e da criminalidade.
Em outras palavras, segundo sugere Abranches (1987), os debates travados na
sociedade sobre a necessidade de uma nova opo poltica para a Segurana Pblica e de
que o Estado brasileiro revisse sua interveno nessa rea, embora incorporada por alguns
setores dos poderes pblicos, no foram suficientes para que o governo revisse o velho
desenho dessa poltica pblica.
Apesar da intensificao dos reclamos da sociedade brasileira em relao
ineficincia, ineficcia e inadequao do velho modelo da Segurana Pblica, aps sua
reeleio em 1998, Fernando Henrique Cardoso assume sem agendar uma resposta efetiva
para a grave crise em que se encontrava mergulhada a Segurana Pblica, embora tenha
sido apresentada como um dos temas prioritrios em sua segunda campanha eleitoral.
Para Adorno (2003, p. 104) o referido governo:

(...) estava convicto de que, no domnio da Segurana Pblica como

praticamente em todos os domnios de interveno governamental , os
desafios mudana no eram apenas de grande magnitude: mais do que
isso, os agentes e as agncias encarregadas de implementar a lei e a

170

ordem e de garantir a Segurana Pblica revelavam renitente capacidade

de resistir s mudanas institucionais. As rupturas manifestavam-se aqui
mais difceis de serem asseguradas. Poderosos interesses incrustados na
burocracia estatal, alguns advindo do regime autoritrio, ainda ocupavam
um espao importante nos processos decisrios. Os governo civis que se
seguiram ao fim da ditadura pouco se esmeraram no sentido de fomentar
um novo quadro de funcionrio, civis e militares, mais afinados com as
demandas por Segurana Pblica no contexto do Estado democrtico de
direito.

A falta de resposta para o problema da Segurana Pblica contribuiu para que

pesquisa realizada pelo Instituto Data Folha, entre 1996 e 2000, registrasse um
crescimento da preocupao dos brasileiros com a Segurana Pblica, apontada, no ms
de junho de 2000, como um dos maiores problemas do pas por 13% dos entrevistados, o
maior

percentual registrado at ento.

Destarte, a sociedade passa a exigir o

pronunciamento do prprio Presidente, pois j no acreditava mais nas promessas de seus

auxiliares, que no efetivavam qualquer medida concreta (Apud, ADORNO, 2003).
Em junho, no ano 2000, numa conjuntura poltica adversa, um caso de ao
policial desastrosa, no Rio de Janeiro, tendo como desfecho a morte de uma refm e do
sequestrador (caso conhecido como o seqestro do nibus 174), com transmisso ao
vivo pela mdia televisiva, acirrou os nimos da sociedade brasileira contra a falta de
medidas para a questo da Segurana Pblica.

Diante da repercusso do fato, o

Presidente da Repblica sentiu-se obrigado a pronunciar-se e firmar compromisso com a

sociedade, prometendo a apresentao em breve de um programa de emergncia.
O Presidente do Senado Antonio Carlos Magalhes, nessa ocasio, pronunciandose sobre o ocorrido, voltou a defender a participao das Foras Armadas na Segurana
Pblica, pensamento tambm ventilado pelo Presidente da Repblica ao expressar a
necessidade de todos, os governadores, o presidente da Repblica, as foras de

171

segurana, as Foras Armadas, darem-se as mos para coibir a onda de violncia. (Jornal
Folha de So Paulo, on line, 2000)
Oito dias aps o ocorrido, mais precisamente em 20 de junho de 2000, o Governo
Federal respondeu politicamente crise da Segurana Pblica, apresentando sociedade
brasileira um documento que seria o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica
PNSP. O objetivo principal do Plano consistia em reformar o sistema de Segurana
Pblica brasileiro, por meio de propostas que integrassem polticas de segurana, polticas
sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e prevenir o crime e reduzir a
impunidade, aumentando a segurana e tranqilidade do cidado brasileiro (LIMA,
2000, p. 58). O Plano foi estruturado em 15 compromissos a serem assumidos em mbito
do Governo Federal, e deste em cooperao com os Governos Estaduais, outros Poderes e
Sociedade civil (BRASIL, PNSP, 2000), de forma ampla, contudo sem definir
prioridades, metas quantitativas e forma de monitoramento.
Para viabilizao do Plano foi criado o Fundo Nacional de Segurana Pblica
FNSP48, ao qual os Governos Estaduais teriam acesso mediante a apresentao de
projetos que convergissem para os objetivos do referido fundo. Cabia ao Conselho Gestor
a anlise dos projetos para liberao de recursos, considerando

(...) os seguintes resultados: I - reduo do ndice de

criminalidade; II - aumento do ndice de apurao de crimes
sancionados com pena de recluso; III - desenvolvimento de
aes integradas das polcias civil e militar; e IV aperfeioamento do contingente policial ou da guarda
municipal, em prazo pr-estabelecido (BRASIL, FNSP,
2001).

48

Criado pela Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001.

172

Segundo Arthur Costa e Bruno C. Grossi (2007), em boa parte dos convnios no
foram observados esses condicionantes e, consequentemente, a poltica ficou focada no
repasse de recursos financeiros aos Governos Estaduais, distanciando-se dos objetivos
propostos pelo Plano Nacional de Segurana Pblica, que teve dois anos de vigncia.

3.3. O novo Plano Nacional de Segurana Pblica: contedo e forma

Em outubro de 2002, perodo do processo eleitoral de escolha para o cargo de
Presidente da Repblica, o Instituto Data Folha realizou uma sondagem sobre a aprovao
da sociedade ao governo Fernando Henrique Cardoso segundo a qual, no que concerne
questo da Segurana Pblica, 54% dos entrevistados avaliaram negativamente o governo
(COUTINHO, 2003). Em outros termos, tal resultado revelava que o primeiro Plano
Nacional de Segurana Pblica no tinha respondido s expectativas da sociedade
brasileira com relao ao problema da violncia e da criminalidade. Mesmo porque,
tambm, seria muito pouco tempo de sua vigncia para aferir qualquer resultado.
Os dados relativos a 2002, referentes aos casos de homicdios praticados por
armas de fogo, no Brasil, apresentados na tabela abaixo, pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA, 2003, p. 89), se comparado a outros pases, revelam a
gravidade do problema relacionado Segurana Pblica, nesse perodo.

173

No bojo de uma crise social, em que o problema da violncia e a da

criminalidade ganhava destaque na sociedade brasileira, transcorreu o processo eleitoral,
no qual o representante do Partido dos Trabalhadores, Luis Incio Lula da Silva,
totalizando 61% (LUNA e KLEIN, 2007, p.52) dos votos dos eleitores ganhou a disputa
poltica para a Presidncia da Repblica. Cnscio da relevncia social alcanada pela
temtica da Segurana Pblica, o candidato eleito, ao assumir o Governo Federal,
converteu o Projeto Segurana Pblica para o Brasil, em um novo Plano Nacional de
Segurana Pblica - PNSP, a ser implementado durante seu mandato, no perodo 2003
2006. Elaborado sob a Coordenao do Instituto de Cidadania, o projeto tinha como
objetivo contribuir para que fosse devolvido aos cidados de nosso pas o sagrado direito
democrtico segurana pessoal, familiar e comunitria (INSTITUTO DE
CIDADANIA, 2002, p.3). Segundo os termos do prprio projeto, sua elaborao deu-se a
partir de um processo de discusses, estudos, seminrios e debates, envolvendo a
participao de (...) amplo leque de especialistas em Segurana Pblica, membros dos

174

Trs Poderes nas trs esferas administrativas, lideres de comunidades, associaes

representativas e centros universitrios (INSTITUTO DE CIDADANIA, 2002, p. 3)
Convm destacar que, desse processo de elaborao, dentre outros participaram o
presidente eleito, que integrava o referido Instituto, chegando a subscrever a apresentao da
primeira verso do projeto, bem como o advogado Mrcio Thomaz Bastos e o professor Luiz
Eduardo Soares, que assumiram, respectivamente, o cargo de Ministro da Justia e o de
Secretrio Nacional de Segurana Pblica do novo governo.

O citado projeto, convertido no (novo) Plano Nacional de Segurana Pblica

PNSP49 elege como elementos fundamentais na sua constituio os seguintes princpios:

1) Direitos Humanos e eficincia policial so compatveis entre si

e mutuamente necessrios; 2) O Sistema de Justia Criminal deve
ser democrtico e justo, isto , orientado pela eqidade, acessvel
a todos e refratrio ao exerccio violento e discriminatrio do
controle social; 3) Ao social preventiva e ao policial so
complementares e devem combinar-se na poltica de segurana;
4) Polcias so instituies destinadas a servir aos cidados,
protegendo direitos e liberdades, inibindo e reprimindo, portanto,
suas violaes; 5) s Polcias compete fazer cumprir as leis,
cumprindo-as; 6) Policiais so seres humanos, trabalhadores e
cidados, titulares, portanto, dos Direitos Humanos e das
prerrogativas constitucionais correspondentes s suas funes
(BRASIL, Ministrio da Justia/SENASP, slides, 2007)

Os seus princpios sinalizam como eixo estruturante o Estado Democrtico de

Direito, consoante o estabelecido na Constituio. Por conseguinte, o Plano prima pelo
princpio de justia, dando relevo necessidade de observncia igualdade de cada
cidado quanto ao direito segurana; ao mesmo tempo em que renega prticas de
49

O adjetivo novo foi empregado de emprstimo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA,
para diferenciar do Plano Nacional de Segurana Pblica do governo anterior.

175

Segurana Pblica que empregam meios violentos, fora dos parmetros legais e que se
inspirem em preconceitos de qualquer natureza, alm de enfatizar a indissociabilidade
entre prtica policial e Direitos Humanos.
Ainda com base em seus princpios, constata-se que a nova poltica amplia e
demarca o seu campo de atuao para alm da ao repressiva, quando ressalta a
importncia da prtica preventiva em Segurana Pblica, como tambm enfatiza a
necessidade de vinculao da poltica de Segurana Pblica com as demais polticas
sociais.
Consoante s caractersticas balizares do novo plano, em momento algum deve o
Estado ser visto como sujeito de direito da Segurana Pblica, remetendo-se, desse modo,
quebra da simbiose, at ento preservada na Segurana Pblica brasileira, entre
segurana nacional e Segurana Pblica. Portanto, considerando que a Constituio
universalizou o acesso ao direito Segurana Pblica, esta poltica pblica tomou como
sujeito de direito todos os cidados, indistintamente, precedendo a segurana do Estado.
Ademais, o Plano em discusso reconhece que em nosso pas, a violncia

criminal atinge todos os segmentos sociais, dos mais ricos aos mais pobres tornando a
insegurana uma experincia amplamente compartilhada (BRASIL, PNSP, 2003).
Adverte, todavia, que os delitos atingem as vtimas de forma diferenciada, segundo
sua condio socioeconmica e cultural. A esse respeito observa-se que os crimes
contra o patrimnio atingem, preferencialmente, os estratos sociais superiores e os
crimes contra a pessoa considerados os mais graves, do tipo homicdios dolosos,
vitimam, sobretudo, os mais pobres, principalmente os jovens de 15 a 24 anos ou de
14 a 29. Acrescenta-se, ainda, o recorte tnico e etrio, j que as vtimas so na
maioria do sexo masculino e negros (BRASIL, PNSP, 2003, p. 4 - 5). O Plano,

176

porm, vai alm, sem perder a referncia ao carter universal da (in)segurana,

demonstrando a preocupao com as diferenas, sobretudo quando enfatiza as mulheres,
os idosos, os homossexuais, as crianas e adolescentes como grupos vulnerveis a serem
considerados de forma particular em programas de preveno violncia. Fica, assim,
constatado que houve preocupao da nova poltica em considerar as exigncias sociais
especficas, conforme sugere Bobbio (1992).
A nova poltica, portanto, alm de redirecionar a definio do sujeito de direito da
segurana para o cidado, inclui, explicitamente e de maneira inovadora, como sujeitos de
direitos os cidados que historicamente estiveram deles privados. Essa preocupao
passa pela reverso de valores autoritrios e excludentes, a partir dos quais os interesses
de alguns, poltica e economicamente privilegiados, preponderavam em detrimento das
necessidades da maioria dos cidados, situados em condies polticas, econmicas e
sociais desfavorveis. Tal reverso era indispensvel numa sociedade em que, mesmo
pretendendo inspirar-se no discurso democrtico que prega a defesa dos interesses da
maioria, a tendncia sempre foi encobrir as necessidades de segurana de grande
contingente

populacional

classificado

na

condio

do

outro,

inferiorizado,

principalmente por ser valorizada a cultura da classe dominante apresentada como

superior, como explica Habermas (2007). Em outras palavras, pode-se afirmar que a
cultura autoritria poltica e social sustentada pela centralizao de poder e apoiada na
centralidade no monoplio da violncia, pode constitui-se num bloqueio s inovaes
apresentada por essa nova poltica pblica, que se inspira no respeito e promoo dos
Direitos Humanos.
Em harmonia com os princpios supramencionados, so colocadas as metas do
Plano que consistem em:

177

1) Promover a expanso do respeito s leis e aos Direitos

Humanos; 2) Contribuir para a democratizao do Sistema de
Justia Criminal; 3) Aplicar com rigor e equilbrio as leis no
sistema penitencirio, respeitando os direitos dos apenados e
eliminando suas relaes com o crime organizado; 4) Reduzir a
criminalidade e a inSegurana Pblica; 5) Controlar o crime
organizado e eliminar o poder armado de criminosos que impem
sua tirania territorial a comunidades vulnerveis e a expandem
sobre crescentes extenses de reas pblicas; 6) Bloquear a
dinmica do recrutamento de crianas e adolescentes pelo trfico;
7) Ampliar a eficincia policial e reduzir a corrupo e a violncia
policiais e, 8)Valorizar as polcias e os policiais, reformando-as e
requalificando-os, levando-os a recuperar a confiana popular e
reduzindo o risco de vida a que esto submetidos (BRASIL,
PNSP, 2003).

Percebe-se que se levou em considerao, na construo dessas metas, o complexo

problema da violncia e da criminalidade, considerando-se, portanto, a amplitude do
objeto de interveno, alm de incorporar a necessidade de mudanas dos rgos que
integram a polcia. A amplitude do alcance das metas tem relao com as mltiplas faces
do fenmeno da violncia e da criminalidade, considerado como:

(...) parte de uma constelao mais ampla de prticas,

circunstncias histricas, condies institucionais e
relaes sociais violentas. As interfaces e superposies
com outras problemticas so tantas e to relevantes, que
se

torna

imperioso

trat-las,

definindo

as

como

pertinentes ao mbito de abrangncia do objeto principal

(BRASIL, PNSP, 2003, p.4).

Constata-se, portanto, que o diagnstico que d sustentao ao plano foi elaborado

considerando os problemas de forma contextualizada, preocupando-se em relacionar

178

aspectos macrossociais e microssociais, dando a relevncia devida aos aspectos

socioeconmico e cultural que perpassam a realidade, assim como a complexidade do
objeto especfico da Segurana Pblica: violncia e criminalidade.
No aspecto macro-social, destacam-se valores veiculados pelo capitalismo,
sobretudo a valorizao de status que brilha no consumo exibicionista, como fatores
negativos para a construo de uma sociabilidade democrtica, assim como para o
sentimento de solidariedade e laos afetivos, que possibilitem o reconhecimento e o
pertencimento social, essenciais para o fortalecimento da noo de cidadania democrtica
(BRASIL, PNSP, 2003, p. 6).
O novo plano estabelece um conjunto de aes, culminando com o modelo de
planejamento racional de poltica pblica, no que concerne s fases de diagnstico,
elaborao, implementao e monitoramento (SAPORI, 2007). Ademais, apresenta
consistncia terica, rompendo com velhos paradigmas, ao mesmo tempo em que adota
como pressupostos inovadores os temas democracia e Direitos Humanos, considerados
antagnicos ao velho modelo autoritrio de Segurana Pblica. Nessa perspectiva, a nova
poltica adota uma abordagem interdisciplinar, perpassado os aspectos sociolgico,
filosfico,

econmico,

antropolgico,

cultural,

psico-afetivo,

jurdico,

poltico,

administrativo.
Destaca-se, ainda, que o novo plano pontua as prioridades a partir da relao
causa-efeito, tendo como foco o sujeito de direito da poltica pblica, possibilitando
estabelecer-se mais democraticamente a relao entre Estado e Sociedade, remetendo a
Segurana Pblica, segundo expresso de Boaventura de Sousa Santos (1999), ao tempo e
espao da cidadania. Essa orientao fica patente em seu enunciado:

179

Um governo comprometido com a justia e o exerccio da

tica na poltica, determinado a aprofundar a democracia,
incorporando os brasileiros mais pobres cidadania
plena, estendendo a todos os homens e mulheres de nosso
pas os direitos civis e os benefcios do Estado de Direito
Democrtico, ter de dedicar-se com prioridade ao
combate violncia, em todas as suas formas. Da fome
tortura, do desemprego corrupo, da desigualdade
injusta criminalidade (BRASIL, PNSP, 2003, p.4).

Apesar da base de sustentao poltica e terica do Plano convergir para um papel

de preponderncia do Estado, com vistas garantia e ao respeito dos direitos, ele volta-se,
tambm, para a sociedade, considerando o grave problema do esgaramento do tecido
social, apontando para a necessidade de valores democrticos, esteio da sociabilidade
cidad e do convvio humano cooperativo, sem deixar de lado a necessidade de
restabelecer-se a confiana nas instituies pblicas. Sem credibilidade, elas perdem as
bases de sua legitimidade, o que traz riscos aos alicerces da democracia (BRASIL,
PNSP, 2003, p. 4).

Com vistas consecuo de seus objetivos, a nova poltica elegeu duas

diretrizes bsicas. Uma delas diz respeito a Programas de Reforma das Instituies de
Segurana, definindo como aes prioritrias: valorizao e formao policial;
estruturao e modernizao da polcia; gesto do conhecimento; Preveno;
Reorganizao institucional; controle externo e participao social. A segunda diretriz
direciona-se a efetivao de Programas de Reduo da Violncia, dando primazia aos
projetos e aes voltados para

(...) o gerenciamento de crises e conflitos; reduo da

violncia domstica e de gnero; reduo do racismo, da

180

homofobia e da misoginia; administrao legal do uso da

fora policial; proteo e apoio a vtimas e testemunhas
do crime; homicdios e crime organizado e represso
qualificada (BRASIL, Ministrio da Justia, slides, 2007).

Os programas, projetos e aes que compem essas diretrizes, recaem sob a

competncia dos Estados, responsveis pela Segurana Pblica nas unidades federativas.
Por conseguinte, devem elaborar seus planos de Segurana Pblica, em conformidade
com as orientaes gerais, previamente estabelecidas pela Secretaria Nacional de
Segurana Pblica SENASP, rgo responsvel pela coordenao da poltica nacional,
adotada pelo Governo Federal.
Convm abrir um parntese para lembrar, que durante o regime militar, a
centralizao do poder, no permitia que os Governos Estaduais e municipais tivessem
real autonomia poltica. Ou seja, suprimidos os direitos polticos no havia eleies, a
gesto das polticas pblicas nos Estados era diretamente dirigida pelo Governo Federal
ou em conformidade com as suas determinaes. Os ocupantes dos rgos
governamentais das unidades federativas representavam os interesses do poder central,
por vezes exercendo claramente o papel de interventores.
Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro
eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do
que quelas que caracterizam as federaes (ARRETCHE, 1999, p.113). Em meados dos
anos mil novecentos e sessenta, foi feita uma reforma fiscal, concentrando os principais
tributos nas mos do Governo Federal, de modo que, alm da falta de autonomia poltica,
os governadores e prefeitos tambm no dispunham de autonomia fiscal. A centralizao
financeira, portanto, contribua ainda mais para a centralizao poltica. A partir dos anos
mil novecentos e oitenta, com a retomada do processo eleitoral/democrtico, somando-se
a descentralizao fiscal da nova Constituio Federal, ocorreram mudanas na relao

181

entre as esferas de poder, sendo reconquistado, em grande parte, o poder poltico dos
Governos Estaduais e municipais havendo, portanto, uma recuperao das bases do
Estado federativo, no Brasil (ARRETCHE, 1999, p. 114).
Com a retomada das bases do sistema poltico federativo, redefiniu-se a
competncia dos Governos Estaduais no que diz respeito gesto das polticas pblicas.
Situam-se, aqui, as bases do processo de descentralizao da poltica de Segurana
Pblica preconizada na Constituio de 1988.
Por conseguinte, merece destaque que com a autonomia das Unidades Federativas,
a implementao de qualquer poltica pblica, criada pelo Governo Federal, em cada
estado fica a depender da vontade poltica e do empenho dos seus governadores.
Levando-se em considerao essa questo, a criao de uma nova Poltica Nacional de
Segurana Pblica, pelo Governo Federal, por si s, no surtir efeito algum se no for
criada alguma estratgia poltica para obter a cooperao dos governos estaduais, com
vistas sua incorporao e implementao. Segundo pensamento de Arretche, nesses
casos, torna-se indispensvel a criao de estratgia poltica que estimule a cooperao
entre os governos das distintas esferas de poder.

3.4. O pacto pela democratizao da Segurana Pblica: Sistema nico de

Segurana Pblica

Os Estados brasileiros foram convidados pelo Governo Federal a incorporarem-se

nova Poltica Nacional de Segurana Pblica, atravs do programa Sistema nico de
Segurana Pblica SUSP. Segundo Luiz Eduardo Soares (2006), a vinculao dos
Governos Estaduais ao programa representava o estabelecimento de um pacto nacional
pela democratizao da Segurana Pblica.

182

Esse pacto, por sua vez, foi firmado mediante a assinatura, por parte dos
governadores, de um Protocolo de Intenes50, institudo pela Secretaria Nacional de
Segurana Pblica Ministrio da Justia. Como forma de substantivar o pacto, os
governadores estaduais tiveram de apresentar um Plano Estadual de Segurana Pblica PESP, baseando-se em princpios, diretrizes e metas consoantes s orientaes do SUSP,
e, que se encontram vinculados ao o novo Plano Nacional de Segurana Pblica. O
fluxograma abaixo demonstra a interligao entre o Programa e a nova poltica nacional.

Fonte: BRASIL. Ministrio da Justia \SENASP, slides, 2007.

50

Veja modelo do protocolo de intenes no anexo 3.

183

Ao se incorporarem ao SUSP, os governadores estaduais em contrapartida

credenciavam-se obteno de recursos financeiros do Fundo Nacional de Segurana
Pblica51 - FNSP. A exemplo da estratgia adotada pela poltica de segurana do governo
Fernando Henrique Cardoso, o referido fundo foi convertido em mecanismo de
viabilizao financeira da nova poltica de segurana nos estados. Dessa vez, porm, este
era vinculado efetivao do SUSP, sendo usado como instrumento de motivao para os
que os governos se incorporarem ao pacto nacional pela democratizao da segurana
Pblica.

Diante da falta de recursos financeiros para a Segurana Pblica nos estados, tem
sido comum essa poltica ficar com pequena fatia do oramento dos governos estaduais,
muitas vezes limitada ao pagamento de pessoal. Por conseguinte, considera-se que a
estratgia de vincular o repasse de recursos do referido fundo apresentao de um Plano
Estadual de Segurana Pblica pelos governadores foi uma deciso poltica conveniente.
Contudo, para o sucesso de uma poltica da envergadura e complexidade dessa nova
poltica de Segurana Pblica, acredita-se que essa estratgia por si s representa muito
pouco.
Considerando-se, entretanto, a relevncia social alcanada pela questo da
segurana conforme enunciado do prprio Plano nacional, chegando-se a colocar a nao
diante do dilema civilizao ou barbrie, os esforos para reduo da violncia e da
criminalidade devendo transcender o aspecto ideolgico ou partidrio (BRASIL, PNSP,
2003, p. 28), talvez houvesse a esperana de se contar com a responsabilidade e o
empenho de todos os governantes.
51

O referido Fundo, criado pela Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, que foi alterada em 2003, tem
como objetivo apoiar financeiramente projetos, na rea de Segurana Pblica, relacionados s diretrizes da
poltica de Segurana Pblica do Governo Federal.

184

Certamente, segundo essa expectativa, apoiando-se num discurso suprapartidrio e

deixando de lado aspectos poltico-ideolgicos, deflagrou-se um processo de
sensibilizao, atravs do Ministro da Justia e do Secretrio Nacional de Segurana
Pblica, objetivando garantir o alcance nacional da nova poltica, visando, sobretudo, a
obteno da cooperao dos governadores a partir da vinculao e da implementao do
SUSP.
Tomado como programa operativo da nova poltica, o SUSP traz como funo
primordial viabilizar o processo de mudana da Segurana Pblica, em nvel nacional,
adotando os princpios e diretrizes da nova poltica, com a incumbncia de atingir as
metas nela traadas.
As mudanas indicadas pelo Sistema nico de Segurana Pblica so de carter
administrativo e constitucional, ficando, portanto, a depender do empenho dos governos
federal, estadual e municipal, mas, tambm carecendo da colaborao do parlamento, haja
vista a necessidade de sua formalizao e de outras alteraes constitucionais nele
apontadas.
O SUSP parte do pressuposto de que sem gesto integrada torna-se impossvel
uma poltica pblica eficiente, alm de que a complexidade dos problemas relacionados
Segurana Pblica requer articulao sistmica. Cabe aos estados que aderirem ao SUSP
promover a articulao dos rgos de Segurana Pblica, sem dispensar a colaborao de
gestores de outras polticas pblicas, vinculadas s diferentes esferas do poder pblico.
Portanto, para que fosse garantida essa integrao dos rgos policiais e a
articulao com rgos de outras reas, at mesmo com o gestor municipal, tendo como
fulcro a preveno e o controle da criminalidade, o novo plano orienta-se no sentido de
uma gesto compartilhada. Para tanto, defende a criao de um rgo articulador,
denominado de Gabinete de Gesto Integrada GGI.

185

Imbudo do papel de gestor do Sistema nico de Segurana nos estados, ao

constituir-se em coordenador da poltica de segurana nas unidades federativas, o referido
Gabinete deve ser formado pelo Secretrio de Segurana Pblica, no papel de membro e
coordenador, por dirigentes das Polcias Civil, Militar, Federal, Rodoviria Federal, do
Corpo de Bombeiros, alm contar com representantes do Sistema Penitencirio, do
Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SENASP. Outros atores sociais ou partes interessadas devem ser convidados a
participarem de suas reunies, dependendo das questes em pauta (BRASIL, Ministrio
da Justia\SENASP, slides, 2007).
De acordo com as propostas de mudanas sugeridas pelo SUSP sem incidir em
alterao da Constituio, ou seja, dependendo apenas da vontade poltica do Governo e
dos dirigentes da poltica, as medidas a serem tomadas direcionam-se para a criao do
prprio GGI; unificao das academias e escolas de formao dos profissionais de
segurana; integrao territorial de ambas as polcias, nos Estados; criao de rgo
integrado de informao e inteligncia policial; corregedoria nica; programa integrado
de sade mental para os policiais; proteo integridade fsica do policial; obedincia aos
dispositivos regulamentadores que probem a participao de policiais nas empresas de
segurana privada; proibio de que policiais, que participaram de tortura ou colaboram
com a sua prtica, venham a ocupar cargos de confiana ou de direo do Sistema
Integrado de Segurana Pblica; criao de grupos unificados de mediao de conflitos;
criao de ouvidorias autnomas e independentes.
Afirma o Plano, que as mudana mais profundas na Segurana Pblica, que
demarcaro o fim do modelo de polcia criado nos perodos autoritrios, exigem o
estabelecimento de novo marco legal. Segundo esse entendimento, o SUSP indica que a
longo prazo seja criada uma ou vrias polcias estaduais de ciclo completo, subordinado

186

ao poder civil. Da porque so indispensveis mudanas constitucionais que fomentem o

novo modelo de polcia nos Estados. Dentre essas mudanas so apontadas: 1) extino
dos tribunais e auditorias militares estaduais; 2) Lei Orgnica nica para as polcias
estaduais; 3) desvinculao entre as polcias militares e o Exrcito; 4) investigao
preliminar sem indiciamento; 5) estabelecimento de vencimento bsico nacional para as
polcias; 6) ouvidorias de polcias autnomas e independentes (BRASIL, PNSP, 2003, p.
52 54).
Seria inaceitvel pensar num processo de mudana de uma poltica pblica,
sobretudo quando envolve aspectos que perpassam a forma e o contedo, sem incidir em
alteraes dos rgos responsveis pela execuo da poltica. Consoante essa afirmativa,
considera-se que as propostas de mudanas destinadas s polcias militares e civis devem
ser consideradas como estruturantes para a implantao do SUSP.
Com relao polcia civil, destaca-se aqui como recomendao do SUSP o
resgate do seu carter tcnico-cientfico, de forma que se rompa com a tradio
autoritria, que prioriza a violncia e a tortura como meio de investigao. Neste sentido,
o Plano afirma que: Quanto mais tcnica e cincia na investigao, menos violncia
(BRASIL, PNSP, 2003, p. 40). Ressalta-se, ainda, a determinao relativa
reestruturao das delegacias, sendo proposta a extino das carceragens e a criao de
Programas de Assistncia Jurdica e Social nas delegacias distritais, com profissionais
especializados no pertencentes polcia.
Essa proposta justifica-se diante do fato de grande parte da demanda que chega s
delegacias no ser de carter estritamente criminal, mas sim social, tendo como foco
conflitos interpessoais que quando no resolvidos impulsionam a prticas criminais. A
esse respeito, remete-se ao estudo, realizado nas delegacias do Rio de Janeiro por Ficher
(1985). Em outros termos, isso implica dizer que a sociedade ressente-se da falta de um

187

servio de cunho jurdico-social, situado prximo comunidade, que desempenhe o papel

de orientao, encaminhamento, fazendo a mediao de conflitos interpessoais quando
necessrio.
Quanto s propostas do SUSP para a Polcia Militar, direcionam-se para a
valorizao da qualificao do policiamento preventivo e ostensivo, alm de mudanas
estruturais que propem: 1) efetivao do policiamento comunitrio; mudana dos
Regulamentos Disciplinares, que reproduzem o documento disciplinar do Exrcito
brasileiro, do perodo da ditadura; 2) proposio de reduo dos graus hierrquicos, que
tambm reproduzem a estrutura do Exrcito, que com exceo do grau de general,
compem-se de onze nveis (soldado, cabo, 1, 2 e 3 sargento, subtenente, 1 e 2
tenente, capito, tenente-coronel e coronel); 3) desmilitarizao do Corpo de Bombeiros e
sua vinculao Defesa Civil do Estado; 4) reduo do quantitativo de policiais nas
funes administrativas j que, segundo o Plano, tm-se priorizado excessivamente as
estruturas burocrticas, em detrimento da funo fim da Polcia Militar, contribuindo para
a diminuio do efetivo empregado diretamente na prtica de Segurana Pblica e, 5)
controle rigoroso do uso letal da arma de fogo. (BRASIL, PNSP, 2003, p.)
Dentre essas mudanas indicadas para a Polcia Militar destaca-se, aqui, a
valorizao da preveno, atravs do policiamento comunitrio e do controle rigoroso do
uso da fora, em funo desses temas apresentarem maior aproximao com o objeto de
estudo da presente pesquisa e por constiturem-se como fulcro da discusso do processo
de democratizao da poltica de Segurana Pblica.
A preveno do crime e da violncia, segundo Mesquita Neto (2003)

(...) deve ser compatvel com e contribuir para o fortalecimento da

democracia e dos Direitos Humanos, do desenvolvimento
sustentvel, e da cooperao internacional. Sem democracia,

188

Direitos Humanos, desenvolvimento sustentvel e cooperao

internacional, polticas, programas e aes de preveno no
podero contribuir efetivamente para a reduo do crime e da
violncia (MESQUITA NETO, 2003, p.290).

Adverte o novo Plano Nacional de Segurana Pblica (BRASIL, PNSP, p. 38)

que, a partir dos anos 1980, a combinao entre as crises moral, cultural, social,
econmica e poltica gerou um contexto inteiramente diferente, passando a demandar
uma polcia de novo tipo, capaz de aplicar novas formas de fazer Segurana Pblica. Por
conseguinte, ao invs de focar-se a atuao da polcia no combate direto ao crime, suscita
a valorizao da preveno. A ao da polcia deixa de ser valorizada apenas pela
agilidade do atendimento, para destacar-se por sua capacidade de controle e reduo da
criminalidade. Portanto, deixa de ser exclusiva a atuao em segurana focada nos atos
criminosos, passando a ganhar relevncia as prticas sociais que propiciaram o crime e os
seus condicionantes.
Nesta perspectiva, Paulo Mesquita Neto (2003) defende que a eficcia das
polticas e dos programas de preveno do crime e da violncia fica a depender da clareza
e da preciso dos seus objetivos, devendo ser pensados de acordo com as especificidades
dos crimes e das formas de violncia, levando-se em considerao o contexto social ao
qual se vinculam Indo alm, Mesquita recomenda que a atuao sobre os fatores de
riscos e de proteo que incidem sobre crimes e violncias tenha carter multidisciplinar e
multisetorial.
importante chamar a ateno para o fato de que, assim como dever do Estado
garantir a segurana do cidado, prevenir o crime e a violncia, tambm se constitui
responsabilidade do Estado, devendo essa prtica, todavia, ser pensada de forma
compartilhada com a sociedade. Isto , a preveno requer necessariamente a participao

189

social. Assim, segundo o novo plano de segurana, ao contrrio da aposta de

afastamento entre policiais e populao, a nova abordagem recomenda o dilogo com a
sociedade, devendo ser estimulada a participao da sociedade no processo de
elaborao, implementao e monitoramento da poltica preventiva (BRASIL, PNSP,
2003, p.38).
Nesta perspectiva, faz sentido destacar que a participao da sociedade no deve
ser entendida como de mero denunciante/informante da polcia, como tem sido a prtica
habitualmente suscitada por alguns profissionais da rea. O papel da sociedade civil,
como sugerem Coutinho (2003) e Sales (2008), est relacionado, sobretudo, ao exerccio
da cidadania democrtica, consoante a sua atribuio constitucional de agente da
cidadania, exercendo o controle social sobre o Estado, ao mesmo tempo em que deve ser
partcipe do processo de elaborao e implementao das polticas. S assim a Segurana
Pblica deixar de ser vista como um setor estatal inatingvel pela sociedade, sem
controle social e dispensado da observncia s leis, possibilitando que essa poltica
pblica contemple, de fato, a dimenso poltica dos Direitos Humanos.
De acordo com essa afirmativa, pensar a poltica preventiva em Segurana Pblica
corresponde quebra do paradigma tradicional, despindo-se os rgos de Segurana
Pblica da impenetrvel armadura de que estiveram revestidos, distanciando-os da
sociedade. Isso representa o expurgo de elementos de cunho autoritrio na medida em que
a poltica tende a se equacionar ao Estado Democrtico de Direito.
Assim, o novo Plano Nacional de Segurana Pblica d destaque preveno
social, nos termos de Mesquita Neto (2003) atribuindo papel importante ao policiamento
comunitrio. Para esse autor (2003, p. 261), o policiamento comunitrio, assim como o
policiamento orientado para a resoluo de problemas, direciona-se para a reduo dos
fatores de risco que contribuem para aumentar a incidncia de crimes e violncias na

190

sociedade, mas uma caracterstica peculiar do policiamento comunitrio a de enfatizar

a importncia do contato da polcia com a comunidade para a reduo de fatores
conjunturais/situacionais que aumentam o risco de crimes na sociedade.
O envolvimento da sociedade, portanto, em prticas preventivas de Segurana
Pblica dessa natureza, fica a depender da credibilidade e/ou legitimidade da polcia,
abrindo-se o espao de sua participao apenas medida que a polcia quebrar velhos
paradigmas, incorporando a concepo da Segurana Pblica numa perspectiva
democrtica.
Vale sinalizar, que a preveno social contra o crime e a violncia entendida como
estratgia de preveno centrada em aes dirigidas reduo da pr-disposio dos
indivduos e grupos para a prtica de crimes e violncias na sociedade, segundo
Mesquita Neto (2003, p. 311), tem sido pouco valorizada, no Brasil. Mesmo assim,
algumas experincias tm sido realizadas, observando-se, contudo que no existe frmula
pronta, aplicvel a qualquer situao, j que cada realidade indicar a poltica mais
adequada, de acordo com os fatores de riscos de morte e ameaas ao bem-estar social do
cidado, levantados a partir de diagnstico previamente realizado.
Merece destaque, contudo, a experincia de preveno em Segurana Pblica
realizada no Municpio de Diadema So Paulo, pela sua capacidade de articular as
questes de Segurana Pblica com as vrias polticas sociais. Dentre outras experincias
de municpios do mesmo estado, segundo a Professora de Servio Social, da Universidade
Federal Fluminense, Miriam Guindani (2005), que realizou estudo sobre essa questo,
teria esse municpio alcanado o maior impacto nas aes destinadas reduo da
violncia e da criminalidade.
Para Mesquita Neto (2003, p. 275), alguns tipos de polticas e programas
apresentam menor possibilidade de prevenir o crime e a violncia, destacando-se alguns

191

aspectos que contribuem para o insucesso da preveno: a) polticas e programas

apoiados simplesmente em aes de polcia e de justia; b) polticas e programas
desenvolvidos sem planejamento, sem monitoramento e sem avaliao do processo de sua
implementao e de seus resultados; e c) polticas e programas sem a participao da
sociedade. Segundo o autor, mesmo que essas polticas e programas possam ter algum
resultado positivo, dificilmente sero sustentveis, permanecendo incipientes e
passageiros. Esse tem sido um fato corrente na realidade brasileira, na qual as
experincias de preveno so, em geral, pontuais e no tm continuidade.
Outra proposta do Plano destacada aqui diz respeito ao controle rigoroso do uso da
fora, indispensvel a todas as polcias num Estado Democrtico de Direito. A referncia
que se faz ao controle do uso da fora quando se associa temtica Direitos Humanos, via
de regra, remete-se represso qualificada52 ou aos princpios bsicos sobre o uso da
fora e das armas de fogo por agentes da lei da Organizao das Naes Unidas ONU
(CERQUEIRA, DORNELLES, 1998, p.68). Esse ltimo caso serviu de base ao novo
Plano Nacional de Segurana Pblica.
Com vistas defesa e garantia dos direitos do cidado, em qualquer sociedade,
como argumentam Cerqueira e Dornelles (1998, p. 68), o Estado tem a prerrogativa de
diversos poderes. O policial, ao fazer uso desses poderes, via de regra, produz um efeito
imediato e direto sobre os direitos e liberdades de determinado cidado considerado
responsvel pela violao do direito de outro. Contudo, esses autores alertam para o fato
de que, junto prerrogativa concedida ao policial para coibir a prtica de violao de
direitos, impe-se-lhe uma grande responsabilidade para garantir que esta autoridade
seja exercida legalmente e eficazmente.
52

A Palavra represso provoca repulsa generalizada, sobretudo aos que resistiram ditadura e lutaram pela
democracia, no Brasil. O sentimento libertrio rejeita a palavra e o esprito sombrio que a cerca. Em razo
disso, os democratas quando discutem segurana se apressam em adjetiv-la de cidad, humanista, ou
seja, orientada para a garantia e defesa dos Direitos Humanos (SOARES, 2006, p. 204).

192

O uso abusivo da fora pelo policial, portanto, contrape-se aos princpios em que
se baseiam os Direitos Humanos. Da decorre o empenho da Organizao das Naes
Unidas em criar princpios e padres internacionais que sirvam de parmetro para os
profissionais da Segurana Pblica. Esses parmetros tm como objetivo conciliar a
prtica de Segurana Pblica com a garantia dos Direitos Humanos dos prprios policiais
e, sobretudo, com a proteo dos direitos da sociedade, em consonncia com a Declarao
Universal dos Direitos Humanos e com o Estado Democrtico de Direito.
Nessa perspectiva, os princpios fundamentais a serem perseguidos, em
conformidade com esses padres so os de necessidade e proporcionalidade. Estes
princpios exigem respectivamente, que a fora somente seja usada pela polcia quando
estritamente necessrio para cumprir a lei (CERQUEIRA; DORNELLES, 1998, p. 68).
O documento da ONU, determinando padres internacionais para o uso da fora
policial, destaca que os policiais devem usar meios no violentos como primeira tentativa;
que o uso de arma de fogo s permitido na autodefesa ou na defesa de outros, contra a
ameaa iminente de morte; que os governos devem adotar, implantar, e constantemente
rever regras que controlem o uso da fora e armas de fogo. Mesmo assim, advertem
Cerqueira e Dornelles (1998), deve haver regras e regulamentao especfica sobre o uso
de armas de fogo pelos policiais.
No tocante normatizao do uso da fora pelos policiais, ou ao to propalado
poder de polcia, percebe-se que h uma fragilidade em termos legais, em que pese a
relevncia da matria, uma vez que o assunto no foi contemplado na Constituio em
vigor. Como mostram Eduardo Paes Machado e Ceci Vilar Noronha (2002, p. 226), a
regulamentao do uso da fora e armas de fogo, no Brasil, feita pelas normas do
Direito penal e dispositivos disciplinares dos corpos policiais.

193

No Cdigo Penal Brasileiro, considerado tanto pela esquerda como pela direita,
por razes diferentes, em dissonncia com a realidade53, a referncia a esse assunto feita
no art. 23, de forma elementar, ao afirmar que o profissional de Segurana Pblica pode
fazer uso da arma de fogo, ou empregar a fora, desde que se observe a legalidade, a
legitimidade e a licitude da ao. Mesmo assim, advertem os autores supramencionados
que todo excesso, desproporcionalidade e ao desnecessria constitui conduta tipificada
como criminosa (MACHADO; NORONHA, 2002, p. 226).
Esse tema foi trabalhado por Luiz Eduardo Soares (2006) em torno da expresso
represso qualificada. De princpio, alega o autor que no h como fugir da realidade
semntica: represso significa limitao da liberdade, contudo adverte que nenhuma
democracia deve opor-se represso policial quando ela se exerce em defesa da garantia
dos Direitos Humanos. Da, a necessidade de enfrentar essa discusso e fortalecer aes
para que seja eliminado o abuso das prticas repressivas, tambm caracterizadas como
violao de direitos e considerada ainda mais grave por tratar-se de violao de direitos
praticada pelo Estado. Como sugere esse autor, a represso deve ser vista como um
instrumento de controle social, indispensvel numa sociedade democrtica, a exemplo de
outras polticas pblicas. Todavia, por se tratar de um meio de restrio da liberdade, que
considerada como o bem maior para os Direitos Humanos, o uso desse meio deve ser
definido e monitorado pela sociedade, ao mesmo tempo em que o uso abusivo da
represso deve ser renegado quando empregado sem observncia dos parmetros legais,
como se vivssemos em uma sociedade sem lei e/ou sob um Estado autoritrio, que tudo
pode.
Coloca-se, portanto, como indispensvel que a sociedade, contando com a
colaborao dos centros universitrios e de pesquisa, encare sria e profundamente a
53

A esse respeito ver Zaffaroni (2007).

194

problemtica da represso, ou, em outras palavras, da ao policial repressiva, tendo por

referncia a sua qualificao e o seu controle em consonncia aos princpios
Constitucionais e aos instrumentos jurdicos internacionais referentes aos Direitos
Humanos, subscritos pelo Brasil. Como observa Soares (2006), preciso reconhecer que
convivemos com leis, com limites e que a ao repressiva qualificada da polcia se faz
necessria quando se colocam em questo os direitos, as liberdades e as conquistas
sociais.
Por conseguinte, h de se reconhecer, nas aes legtimas de uso da fora policial,
uma dimenso favorvel aos cidados. O problema que se coloca fortemente em nossa
realidade social , porm, a supervalorizao da explorao abusiva do monoplio da
violncia, sem observncia do que fora determinado previamente como poder legtimo,
atribudo pela sociedade ao Estado, com vistas garantia da Segurana Pblica num
Estado Democrtico de Direito, acompanhada, por outro lado, da omisso das foras
repressivas quando se trata de coibir violaes dos Direitos Humanos dos setores mais
vulnerveis da sociedade brasileira.
Ignorar essa realidade equivaleria a legitimar o vcuo com relao garantia dos
Direitos Humanos por parte desse Estado, sendo tacitamente permitido que esse vazio
fosse substitudo pela ao violenta, em nome da prerrogativa do monoplio da fora. O
mais grave que a legitimao da prtica violenta, nessas condies, coincide com a
negao do conjunto dos Direitos Humanos.
Da, porque se faz necessrio que a concepo e a prtica da Segurana Pblica
sejam associadas ao conjunto dos Direitos Humanos, perpassando os direitos civis,
sociais, polticos e culturais. Neste sentido, que a preveno passa a ser o foco da
democratizao da poltica de Segurana Pblica, enquanto permite fazer a articulao
entre os direitos sociais, polticos e civis, na medida em que visa preservar o bem-estar

195

da vtima em potencial, ao mesmo tempo em que repara as possveis causas que movem
um cidado, sobretudo os jovens, prtica da violao de direitos de outros cidados.
nessa expectativa que se coloca a nova poltica de Segurana Pblica.
A implementao de uma nova poltica pblica, principalmente quando deve
passar por uma mudana de paradigma, depender de muitos fatores. Inicialmente,
destaca-se que toda poltica pblica, assim como todo programa governamental, segundo
lembra Arretche (1999), tem objetivos e um desenho de implementao que se expressam
em uma legislao geral e em uma regulamentao especfica. O SUSP foi adotado como
programa de carter nacional, convertido em instrumento preponderante para a
implementao da nova poltica sem ter sido, todavia, regulamentado, ou seja, sem se
constituir numa norma legal.
Por ouro lado, os protocolos de intenes, adotados simbolicamente como
referncia na incorporao dos governadores ao SUSP, tambm no tm validade jurdica,
sendo meros atos de acordos polticos. No havendo valor jurdico, portanto, qualquer
uma das partes pode desistir do acordo unilateralmente, sem nenhuma penalidade.
Outro aspecto relevante, no caso especfico da Segurana Pblica, diz respeito
responsabilizao pblica pela gesto dessa poltica. Considerando-se a complexidade
alcanada pelo problema da violncia e da criminalidade na sociedade brasileira, os
Governos Federal, estadual e municipal devem envolver-se de forma cooperada na
poltica de Segurana Pblica.
Como argumenta Arretche (1999), poltica de cunho social, com altos custos
polticos e financeiros, no Brasil, passou a ser um dos elementos da barganha federativa.
A barganha federativa, nesse caso, segundo a referida autora, consiste em atribuir ou
imputar as responsabilidades a outro nvel de governo, deixando acfala a gesto das
polticas pblicas. Esse fato tem sido constatado, frequentemente, com relao poltica

196

de Segurana Pblica. O jogo de empurra de responsabilizao por essa poltica d-se,

sobretudo, por parte dos governadores, como se ignorassem a responsabilidade a eles
atribuda pela Constituio, quando so obrigados a pronunciar-se sobre o assunto em
face de algum caso criminoso de grande repercusso social.
Indo mais alm, Cerqueira e Dornelles (1998, p. 88) sugerem que uma das
principais dificuldades com relao ao processo de mudana da Segurana Pblica,
consoante a proposta apresentada acima, concerne necessidade de um aprendizado para
uma parceria democrtica que envolve necessariamente polticos, administradores e
cidados. Isso vlido, sobretudo quando se trata da Segurana Pblica, que sempre
desconheceu experincias democrticas em poltica pblica.

Os mesmos autores

acrescentam que, destarte, para a implantao do processo de democratizao da

Segurana Pblica, devem ser revistos vrios aspectos a comear pela mudana na relao
dos polticos com a comunidade, assim como dos polticos com a polcia e finalmente da
polcia com a comunidade.
Uma questo importante a ser ainda observada diz respeito ao fato da nova poltica
de Segurana Pblica ter sido idealizada e elaborada por um grupo de estudiosos,
contando com uma participao restrita dos representantes da sociedade civil e dos
profissionais de Segurana Pblica, mas sem que se fomentasse o debate nacionalmente.
Justamente os Governos que devem fazer a opo pela poltica e os profissionais
responsveis por sua execuo no tiveram a oportunidade de opinar com relao ao
desenho e contedo da nova poltica, nem tampouco a sociedade civil, os diversos entes
federados, que enfrentam o problema da violncia e da criminalidade, no foram
envolvidos no processo de elaborao da nova poltica de segurana. Isto , o governo
central decidiu sobre a mudana do desenho, do contedo e da forma de implementao
de uma poltica pblica a ser adotada e efetivada por outros agentes pblicos.

197

Como mostra Arretche, o fato da figura formuladora de uma determinada poltica

pblica raramente coincidir com a figura dos implementadores traz, como resultado, que
programas cujo desenho final sups um complexo processo decisrio sero
necessariamente implementados por agentes que no participaram do processo de
formulao (ARRETCHE, 1999, p. 46). Esse fato tende a se constituir, portanto, num
grande obstculo para a consecuo dos objetivos da poltica.
No se deve esquecer que os interesses, as concepes ideolgicas, os valores dos
diversos agentes pblicos envolvidos numa poltica pblica dificilmente so iguais ou
mesmo aproximados. Quanto mais complexa a poltica, mais diferenas culturais vo ser
apresentadas pelos agentes pblicos envolvidos e maior ser a dificuldade de se chegar a
um consenso, sobretudo tratando-se de sistema poltico multipartidrio, onde o Presidente
da Repblica de um partido, o governador de outro, alm de ambos serem muitas vezes
de partidos divergentes do prefeito, de acordo com a realidade brasileira (ARRETCHE,
1999).
O quadro de adversidades acima pontuado indica que no bastam estratgias de
incentivos financeiros para se obter a adeso dos Estados nova poltica. Os maiores
desafios parecem encontrar-se no compromisso dos Governos Estaduais com vistas
adoo efetiva do novo desenho da poltica pblica de segurana e no envolvimento dos
funcionrios pblicos, profissionais executores da Segurana Pblica, que foram
preparados tecnicopoliticamente no sentido contrrio aos princpios norteadores de uma
poltica de Segurana Pblica democrtica.
Se o sucesso da nova poltica pblica de segurana brasileira est a depender da
obteno do compromisso efetivo dos Governos, gestores das instituies que integram a
Segurana Pblica, assim como dos seus profissionais, os prprios policiais principais
protagonistas do processo de mudana da Segurana Pblica , fica, ento, sinalizado que

198

h um grande desafio poltico a ser abraado pelas foras sociais locais a sociedade
civil, em cada estado.
Com intuito de ir alm nesse estudo, no captulo seguinte procurou-se desvelar os
entraves ao processo de mudana da poltica de Segurana Pblica na Paraba, a partir da
Polcia Militar, tendo em vista o seu papel de polcia ostensiva, focalizando-se na ao
preventiva Policiamento Comunitrio , uma vez que esse Estado incorporou-se ao
Programa Sistema nico de Segurana Pblica, chegando a elaborar, consoante
orientao do referido programa, o primeiro Plano Estadual de Segurana Pblica (2003
2007), dando destaque a essa prtica social.

199

4. A SEGURANA PBLICA NA PARABA E O PACTO NACIONAL PELA

DEMOCRATIZAO
Introduo
Este captulo focaliza a adeso nova concepo e s novas prticas de Segurana
Pblica na Paraba, nacional e estadualmente definidas nos Planos que propem uma nova
poltica para esse setor. Visa-se, aqui, identificar os fatores que tendem a bloquear o
processo de mudana dessa poltica, sobretudo no que diz respeito aos novos modos de
pensar e fazer, inspirados na tica dos Direitos Humanos tomados como substncia do
processo de democratizao da Segurana Pblica.
Com esse intuito, parte-se de uma anlise sucinta da Constituio do Estado da
Paraba assim como das relaes estabelecidas entre Estado e sociedade paraibana, por
serem considerados esses elementos as balizas do processo de mudana de uma poltica
pblica no mbito estadual. Aproximando-se mais da proposta especfica deste estudo,
analisa-se o processo de insero da temtica Direitos Humanos na sociedade paraibana
assim como nos rgos da Segurana Pblica, alm de sinalizar a inteno de construir-se
uma nova relao entre a polcia e a sociedade.
Tendo como referncia um processo poltico e pedaggico esboado e necessrio
construo de uma nova forma de pensar e fazer Segurana Pblica, analisa-se a
vinculao orgnica dos funcionrios da segurana, mais precisamente dos policiais
militares, para com a nova poltica para o setor.
A seguir, elegendo-se a anlise da experincia concreta do Policiamento
Comunitrio como poltica preventiva e considerada como prtica democratizante em
Segurana Pblica, tenta-se detectar os entraves sua implementao, tanto no campo

200

institucional quanto na percepo dos policiais militares sobre a nova cultura que
configura a proposta democratizante da Segurana Pblica.
Destarte, a partir da insuficincia das mudanas do contexto poltico e societrio
para garantir o processo de mudana da Segurana Pblica, insuficincia esta percebida
atravs dos fatos concretos relatados e analisados, este captulo detm-se nos aspectos
culturais, considerando-os como especialmente relevantes para o necessrio rito de
passagem do velho para o novo modelo de Segurana Pblica. A reflexo concentra-se,
ento, na necessidade e nos modos possveis de promover-se uma reelaborao mental
dos significados de Segurana Pblica, Democracia e Direitos Humanos e policiamento
por parte dos agentes pblicos, indispensveis implementadores de qualquer poltica
pblica.
Os policiais entrevistados, que tm voz neste captulo, foram selecionados usandose como critrio de escolha o fato de que tiveram alguma aproximao com a temtica
Direitos Humanos e/ou prticas de cunho democratizante seja atravs do Conselho
Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado, como representantes da Polcia
Militar, nesse rgo, seja por terem participado de tentativas de implantao de Polcia
Comunitria ou, ainda, por integrarem o Movimento Cidadania e Segurana. Tal perfil
possibilitou o estabelecimento do dilogo entre a pesquisadora e os sujeitos da pesquisa,
facilitando a disponibilidade e espontaneidade dos policiais em contribuir com a
identificao das dificuldades vivenciadas no processo de mudana da poltica.
No obstante, o fato desses policiais, na sua maioria, expressarem o desejo de
mudana da poltica de Segurana Pblica, no perderam caractersticas marcantes da
cultura autoritria, principalmente as vinculadas doutrina militar. Por essa razo,
acabam por revelar um sentimento de ambiguidade entre o novo e o velho modelo de

201

Segurana Pblica, sobretudo quando o discurso perpassa questes relacionadas prtica

profissional e instituio a que pertencem. Isto refora a ideia de que os elementos
culturais, avessos a uma poltica pblica democrtica, introjetados no modo de sentir,
pensar e agir dos policiais encontram-se fortemente arraigados, o que faz crer que no
seja to fcil suplantar a cultura antidemocrtica pela cultura dos Direitos Humanos,
conforme desejado por alguns setores da sociedade.

4.1. Aspectos poltico-jurdicos e a adeso do Governo da Paraba ao SUSP.

4.1.1. Estrutura jurdica e institucional da Segurana na Paraba: caractersticas e
ambiguidades
Em termos jurdicos, na Paraba, a Segurana Pblica rege-se por normas
elaboradas em consonncia ordem jurdica nacional, ambguas e insuficientes enquanto
base de sustentao legal para o processo de democratizao da Segurana Pblica, em
consonncia ao que prope a nova poltica nacional de segurana. Mesmo assim, o
fracasso do processo poltico de mudana da Segurana Pblica, neste Estado, com vistas
sua adequao ao Estado Democrtico de Direito, a partir do SUSP, no pode ser
atribudo unicamente falta de amparo legal.
Promulgada a 05 de outubro de 1989, ou seja, um ano aps a Promulgao da
Constituio Federal Brasileira - CF, a Constituio do Estado da Paraba - CEPB reserva
o Captulo IV Segurana Pblica. Esse captulo, a exemplo da CF, define segurana
como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, com o objetivo de preservao
da ordem pblica, da incolumidade da pessoa e do patrimnio. Indo alm, acrescenta
como objetivo o asseguramento da liberdade e garantias individuais (PARAIBA,
CEPB, 2005).

202

Constata-se, portanto, que a Constituio paraibana traz a noo de Segurana

Pblica apoiada na viso tradicional dos Direitos Humanos, ou seja, diferentemente da
noo de Segurana Pblica sinalizada pelo SUSP, que restringe o alcance da Segurana
Pblica aos direitos civis.
As Polcias Militar e a Civil foram definidas, na Constituio paraibana, como
rgos responsveis pela execuo da poltica estadual de segurana que, de forma
autnoma, embora em harmonia com outros rgos definidos em lei, devem assessorar o
Governo nesta matria. Conforme estabelecido no 2, do art. 42, estes rgos
permanentes de Segurana Pblica reger-se-o pelos princpios da hierarquia e da
disciplina, tendo seus chefes direito a tratamento honorfico e protocolar, sendo nomeados
em comisso pelo Governador do Estado (PARABA, CEPB, 2005, p. 68 - 69).
No art. 43, a Constituio estadual, ao assimilar as determinaes da legislao
superior, delega ao Governador do Estado a responsabilidade de coordenao das aes
de Segurana Pblica, bem como o estabelecimento da poltica de Defesa Social,
assessorado pelo Conselho Estadual de Defesa Social (PARABA, CEPB, 2005, p. 69).
Embora a distino entre Segurana Pblica e Defesa Social no seja claramente
explicitada, fato importante a enfatizar o de que o art. 43 indica um avano em termos
democrticos, ao fazer referncia a um rgo considerado instrumento de socializao de
prticas polticas institucionais, no caso especfico, o Conselho Estadual de Defesa Social.
Determina-se que ser presidido pelo Governador e que sua composio se dar
consoante definio em lei. A competncia desse Conselho, segundo os incisos do 1,
constante no art. 43, consiste em:
I - a elaborao da poltica de Segurana Pblica; II o
estabelecimento de diretrizes, normas gerais e preceitos que
possibilitem sincronia e integrao de aes com vista
preservao da ordem pblica; III o acompanhamento

203

sistemtico da situao de Segurana Pblica em todo o Estado

(PARAIBA, CEPB, 2005, p. 69).

Observa-se que a inteno do constituinte paraibano, ao incluir a defesa das

garantias individuais na concepo de Segurana Pblica e ao atribuir a um rgo
colegiado a responsabilidade pelo desenho e a sistematizao da poltica de segurana no
Estado, indica uma preocupao no vista por parte dos constituintes nacionais que
optaram por tratar a Segurana Pblica de forma abstrata e distante do contexto
democrtico.
A Constituio estadual tambm atribui responsabilidades especficas, segundo se
observa do art. 44, s polcias estaduais, rgos responsveis pela execuo da poltica de
Segurana Pblica no Estado. Polcia Civil, segundo termo da prpria Constituio
(2005, p. 69-70), instituda por lei como rgo de preservao da ordem jurdica, auxiliar
direta e imediata jurisdicional do Estado, estruturada em carreira, incumbe, alm de outras
atribuies definidas em lei e ressalvada a competncia da Unio, compete:

I prevenir e exercer as funes de polcia judiciria; II

prevenir e reprimir a criminalidade, bem como apurar as infraes
penais, exceto as militares; III, realizar as percias criminais e
mdico-legais e a identificao civil e criminal; IV
operacionalizar as aes ligadas Segurana Pblica do Estado,
no que for de sua competncia (PARABA, CEPB, 2005, p.
70).

A Polcia Militar da Paraba, em consonncia Carta Magna, foi reconhecida pela

Constituio Paraibana como fora auxiliar e reserva do Exrcito, organizada com base
na hierarquia e na disciplina. A esse rgo policial compete, segundo se observa do art.
48:

204

I a polcia ostensiva em todas as suas formas; II as aes de

preservao da ordem pblica; III as aes de preveno e
combate a incndio, buscas e salvamento; IV as atividades de
defesa civil; V as atividades do Gabinete Militar do Governador
do Estado, do Vice-Governador, as de assessorias militares e de
assistncia s Presidncias dos Poderes Legislativo e Judicirio e
Prefeitura da Capital do Estado (PARABA, CEPB, 2005, p.
71).

Dentre as amplas competncias delegadas Polcia Militar da Paraba no foi

includa, explicitamente, a ao de preveno da violncia e do crime, embora lhe tenha
sido reservada a ostensividade em todas as suas formas.

Estranhamente, a ao

preventiva foi explicitada como atribuio da Polcia Civil, que tem a responsabilidade
investigativa, no lhe sendo, logicamente, aconselhvel a ostensividade caracterstica e
necessria s prticas preventivas em Segurana Pblica.
J a Constituio Federal no menciona a prtica preventiva, referindo-se apenas
ostensividade reservada s Polcias Militares. Na Paraba, entretanto, fato que algumas
aes de cunho preventivo, ainda que apenas incipientes, tm sido levadas a efeito pela
Polcia Militar.
Convm ainda destacar que, embora na estrutura e na prtica a funo
propriamente policial seja claramente diferenciada da funo do Corpo de Bombeiros, na
Constituio paraibana essa distino no perceptvel. Apesar das atividades de Corpo
de Bombeiros serem de natureza e escopo essencialmente civis, esse corpo e suas
atribuies especficas sequer foram citados nesta Constituio, o que representa uma
lacuna considervel.

205

A Lei 8.444, de 28 de dezembro de 2007, que dispe sobre a organizao bsica

do Corpo de Bombeiros Militar da Paraba no teve a preocupao de torn-lo um rgo
de defesa civil, mantendo-o estruturado em conformidade com a PMPB, segundo os
termos da Constituio paraibana. Nesse sentido, afirma o seu art. 1:
O Corpo de Bombeiros Militar da Paraba, considerada
fora auxiliar e reserva do Exrcito Brasileiro, organizado
com base na hierarquia e na disciplina, em conformidade
com as disposies da Constituio do Estado da Paraba,
destina-se a executar e a coordenar as atividades de
Bombeiro militar no Estado da Paraba. (PARABA, 2007)

Segundo a mencionada lei, as caractersticas de rgo militar foram mantidas no

Corpo de Bombeiros, da Paraba, no apenas atravs da denominao e da sua
estruturao; consoante o art. 8, o rgo reger-se- pelas Leis e regulamentos que so
aplicados a Polcia Militar.
Em outros termos, vale dizer que o avano que se percebe a partir da nova lei que
dispe sobre o Corpo de Bombeiros, da Paraba, restringe-se a sua autonomia
administrativa em relao Polcia Militar, com a criao de comando exclusivo, mas no
perde suas referncias e caractersticas de instituio militar, embora suas atividades
sejam consideradas de natureza civil.
Retornando o foco da anlise para a Constituio da Paraba, em vigncia, merece
destaque, ainda, o Pargrafo nico do art. 48, com relao ao tratamento a ser dispensado
ao oficial que vier a comandar a Polcia Militar da Paraba, cabendo-lhe o ttulo e
posicionamento de Secretrio de Estado (PARABA, CEPB, 2005, p.71). Esta
determinao significa, na realidade, a independncia desse rgo de Segurana Pblica
em relao Secretria de Segurana Pblica, instituio do governo civil responsvel

206

pela gesto da poltica estadual na rea. De acordo com o art. 42, supra mencionado,
ambas as polcias esto sob gesto independente e especfica para cada uma delas,
representando a garantia de autonomia e separao no campo da prtica. Embora a
vinculao s Foras Armadas seja exclusiva da Polcia Militar, os princpios de
hierarquia e de disciplina conformam tambm a Polcia Civil.
Um fato a ser observado com relao a essa estruturao baseada na autonomia
dos rgos da segurana Pblica do Estado, diz respeito ao entrave que ela chega a
representar para o estabelecimento de coordenao nica da poltica de segurana pelo
ocupante do cargo de Secretrio de Segurana Pblica, conforme estabelecido pelo
Sistema nico de Segurana Pblica.
A Constituio Paraibana no define critrios para o estabelecimento da poltica
de segurana do Estado, demonstrando como preocupao primordial a salvaguarda das
garantias, ou melhor, do poder poltico dos rgos executores dessa poltica. Assim
sendo, o Poder Executivo Estadual tem ampla liberdade para definir a poltica de
Segurana Pblica a ser implementada e tambm, de certo modo, para configurar seus
rgos executores.
A Segurana Pblica, na Paraba, demonstra incongruncias para com a nova
ordem democrtica, uma vez que suas instituies permanecem inspiradas no
autoritarismo poltico, fortalecido pela ltima ditadura, alm de que, mesmo aps a
incorporao do Governo Estadual ao SUSP, suas prticas permanecem amalgamadas
pelo persistente autoritarismo social difuso na sociedade, fundamentado por uma cultura
hierarquizante e discriminatria, j assinalada no cap. II.

207

4.1.2. A atuao da Sociedade Civil da Paraba nas ltimas dcadas.

Quanto Sociedade Civil ou, melhor dizendo, no que diz respeito relao
estabelecida entre o Estado e a sociedade, cabe lembrar que a sociedade paraibana, como
as demais sociedades capitalistas, no deixa de ser permeada por contradies sociais e
interesses conflitantes entre as classes sociais que vo influir no poder institudo, no bojo
da disputa pela hegemonia do poder poltico.
A histria poltica recente da Paraba tem sido marcada pela permanncia do
predomnio de oligarquias polticas, representantes das famlias remanescentes do
coronelismo54. As prticas polticas oligrquicas tendem a ser orientadas pelo
clientelismo55, como tambm pela ao de cooptao dos movimentos sociais.
Os processos eleitorais, neste contexto, so mediatizados pela troca de votos,
atravs da concesso de benefcios materiais, simbolizada pela satisfao do desejo do
eleitor segundo Blondel (1994). A ideia de doao e favor a estratgia usada por certos
grupos para manter-se no poder. O clientelismo poltico tem sido, preferencialmente,
utilizado como estratgia de campanha para obteno dos votos dos pobres, mas a poltica
de barganha alcana tambm os ricos, que garantem privilgios e vantagens com a
ocupao de cargos pblicos para os quais so indicados pelos polticos amigos,
detentores do poder.
A falta de bibliografia sob a tica dos protagonistas sociais, opositores do poder
econmico e poltico institudo, na Paraba, por vezes leva a crer que a caracterstica

54
A expresso coronelismo originria do ttulo atribudo ao comandante local da Guarda Nacional,
nomeado sempre dentre os economicamente mais poderosos. A representao social do coronelismo
vinculada atividade poltica, como a define Leal (1976), teria sido criada na regio Nordeste em virtude do
sistema de domnio poltico centralizado pela figura do grande proprietrio de terras, que controla o poder
poltico local, pelo seu domnio, violento ou clientelstico, sobre os eleitores e sem distino entre interesses
pblicos e interesses privados.
55
Segundo Carvalho (1998, p. 134), o clientelismo perpassa toda a histria poltica do pas. Ele indica um
tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos,
vantagens fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto.

208

marcante desse Estado foi a de manter-se inspirado em princpios autoritrios, nutrindo a

ciso entre este e a sociedade.
Mas, como advertem Nunes et al (2008), o fato de o Estado paraibano apresentar
como caracterstica marcante a sua supremacia sobre a Sociedade Civil, no significa que
esta tenha sido amorfa ao longo da histria da Paraba. Vale lembrar que a Sociedade
Civil paraibana, j nas dcadas dos 1950 e 1960, destacou-se no Brasil como cenrio de
lutas de trabalhadores rurais, travadas pelas Ligas Camponesas, contra a relao de
explorao estabelecida pelos latifundirios, no perodo que antecedeu ditadura militar,
alm de, no mesmo perodo, contar com a presena de um movimento estudantil ativo no
espao pblico.
Registre-se tambm a expressiva atuao de importantes Movimentos Sociais no
cenrio poltico paraibano, durante o processo de luta e resistncia contra o regime
militar.

A partir dos anos 1970, constata-se a crescente articulao dos vrios

Movimentos Sociais rurais, sindicais, estudantis, feminista, alm da adeso da Ordem dos
Advogados do Brasil seo da Paraba (OAB-PB) e da Associao Paraibana de
Imprensa API, em defesa do restabelecimento do regime democrtico (NUNES, et. al.,
2008). Nesse contexto, destacou-se sobremaneira a relevante atuao da Igreja Catlica,
principalmente a partir de 1975, sob a liderana do Arcebispo Dom Jos Maria Pires, na
Capital e de seu auxiliar Dom Marcelo Carvalheira, instalado em Guarabira em 1976,
grandes incentivadores da luta em defesa dos direitos dos trabalhadores. Registre-se,
portanto, o ressurgimento j nos anos 1970, com o emblemtico conflito de terras em
Alagamar e o rpido crescimento, nos anos 1980, das lutas dos trabalhadores rurais nos
vrios municpios, seja em torno da posse da terra, seja em defesa de direitos trabalhistas,
principalmente por parte dos trabalhadores vinculados indstria aucareira, que
realizaram sua primeira greve geral em 1984. Cabe aqui destacar o papel significativo da

209

lder sindical Margarida Maria Alves, assassinada, em 1983, a mando de representantes

da oligarquia rural e aucareira do Municpio de Alagoa Grande.
Nos anos mil novecentos e oitenta registram-se tambm a emergncia e a
consolidao de relevantes rgos de defesa da cidadania, dentre eles, vinculados
inicialmente Arquidiocese e, em seguida, recm-criada diocese de Guarabira, o
Servio de Educao Popular SEDUP, o Centro de Direitos Humanos e a Comisso
Pastoral da Terra CPT local, alm do Movimento das Mulheres Trabalhadoras do Brejo
e do Movimento de Renovao Sindical, abrangendo todos os municpios vizinhos. Na
Capital do Estado foram criados o Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Assessoria e
Educao Popular, a Associao Santos Dias, a Sociedade de Assessoria aos Movimentos
Populares e Sindical - SAMOPS, o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua
(ZENAIDE, 2001, p.122).
Diversos setores da Sociedade Civil contavam com a assessoria de professores
universitrios que associavam sua prtica cientfica e poltica interveno social. Nesta
perspectiva, na Universidade Federal da Paraba UFPB, grupos de professores e
funcionrios, dedicados extenso universitria, direcionaram sua atividade para a
assessoria e apoio aos movimentos e entidades da Sociedade Civil.
Os anos mil novecentos e noventa tiveram como caracterstica marcante a criao
de Organizaes no Governamentais ONGs, Comisses de Direitos Humanos e
Conselhos de Defesa da Cidadania. Esses dois ltimos configurados como rgos da
nova esfera pblica da cidadania56 segundo Lyra (1996). Neste contexto, quando j se
havia institudo formalmente o Estado Democrtico de Direito, foi criada a Comisso de
Direitos Humanos da UFPB57, tendo como objetivo sensibilizar a prpria Universidade e

56

Para o mencionado autor essa esfera constituda pelos novos rgos pbicos de promoo dos direitos
do cidado, criados a partir das inovaes adotadas na Constituio Federal de 1988 (LYRA, 1996).
57
Criada pela Resoluo 25/90 do Conselho Universitrio CONSUNI, da UFPB.

210

a sociedade paraibana para importncia do respeito e da garantia dos Direitos Humanos

(DIAS; TOSI, 1996).
O referido rgo, constitudo de docentes, servidores e discentes da comunidade
universitria, priorizou, inicialmente, visitas aos estabelecimentos prisionais, em virtude
das frequentes denncias de torturas e maus tratos aos detentos, alm de promover ciclos
de palestras e debates relacionados aos temas Democracia e Direitos Humanos, abertos
sociedade. Nesse momento, a temtica Direitos Humanos no tinha penetrao na
sociedade em geral, nem mesmo nos grupos sociais e entidades da Sociedade Civil.
Do mesmo modo, a temtica relacionada Segurana Pblica, concebida como
poltica pblica, no tinha alcance social. A Segurana Pblica foi introduzida como
bandeira de luta por ativistas polticos provenientes da luta contra o regime militar, no
incio dos anos 1990, todavia agora focalizada na violncia policial que passara a ganhar
visibilidade pblica em decorrncia da divulgao, pela mdia, de casos de violao de
Direitos Humanos, praticados por policiais da Paraba.

4.1.3. Tentativas de aproximao da Segurana Pblica aos temas dos Direitos

Humanos e da participao democrtica na Paraba
Diante da falta de um rgo que fomentasse a articulao dos diferentes atores da
Sociedade Civil com vista ao controle social do Estado, a Comisso de Direitos Humanos
da UFPB, em parceria com a Procuradoria da Repblica, em 1992, articulou a criao de
um rgo de carter pblico, em nvel estadual, voltado para a defesa dos Direitos
Humanos. Denominado de Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e do
Cidado58 - CEDDHC, o referido rgo tinha como papel primordial enraizar e
disseminar uma mentalidade democrtica no Estado da Paraba (LYRA, 1996, p. 49).
58

O referido rgo foi criado pela Lei n 5.551, de 14 de janeiro de 1992. Segundo Lyra (1996)., o fato de
incluir os direitos dos homens e do cidado na sua denominao d maior amplitude sua atuao, uma vez

211

A lei, que criou o Conselho, permitiu ampla participao da Sociedade Civil,

como tambm de rgos pblicos encarregados da defesa e da promoo da cidadania,
como o Ministrio Pblico Estadual e Federal, a Corregedoria de Justia, a Procuradoria
Geral da Defensoria Pblica e as Secretarias de Justia e de Segurana Pblica do
governo (LYRA, 1996, p. 36).

Segundo Lyra (1996), diante da relevncia da

participao dos rgos pblicos nesse Conselho, a Polcia Militar do Estado foi
convidada a integr-lo. Deste modo, as duas instituies pblicas de carter coercitivo,
responsveis pela implementao da poltica de Segurana Pblica no Estado, Polcia
Militar e Polcia Civil, passaram a ter assento no rgo.
No se limitando atividade de fiscalizao e controle, mas tambm voltado para
a prtica educativa, o CEDDHC promoveu, em parceria com a Comisso de Direitos
Humanos da UFPB, em 1992, um curso de extenso sobre Direitos Humanos para
Delegados da Polcia Civil, conferindo polcia da Paraba o mrito do pioneirismo na
iniciativa de educao em Direitos Humanos. No ano seguinte, foi realizado um segundo
curso, com estrutura e contedo similar, para os oficiais da Polcia Militar.
Ciente de que a superao das prticas de violao dos Direitos Humanos depende
do envolvimento da sociedade, o Conselho adotou uma campanha contra a violncia
policial e pela tipificao da tortura como crime. Como afirma Lyra (1996, p. 51), tratavase de uma luta difcil, por causa da relativa indiferena de entidades da sociedade face ao
tema, pelo desinteresse e falta de responsabilidade da maioria dos membros do Congresso
Nacional.
Para Lyra (1996), a violncia policial foi tolerada pela sociedade paraibana
durante anos, o que demonstra a debilidade da nossa democracia assim como a fragilidade

que se ocupa dos Direitos Humanos, mas tambm dos direitos do cidado, isto , alm das violaes em
geral relacionadas com a violncia, de carter individual, de grupos ou de etnia, ou social, tambm, se
preocupa com os direitos fundamentais da pessoa humana (Lyra, 1996, p. 34).

212

da Sociedade Civil. Sugere o mesmo autor que um dos grandes entraves ao avano das
lutas democrticas a priorizao dos interesses corporativistas por parte dos rgos e
grupos sociais. Neste sentido, o autor alega que:

No pode haver democracia enquanto ns apenas estejamos

preocupados com nosso sindicato, em botar mais dinheiro no
bolso, por mais legtima que possa ser esta aspirao. No pode
haver democracia enquanto a Universidade estiver isolada da sua
torre de marfim, pretendendo aposentadorias precoces e querendo
se eximir de qualquer controle social na sua avaliao; enquanto a
Polcia Militar desenvolver um comportamento corporativo;
enquanto a OAB no admitir crticas ao seu estatuto; enquanto o
Poder Judicirio submeter execrao pblica quem luta pelo seu
controle externo. Ns temos que vencer estes condicionamentos
corporativos, caso contrrio no teremos a democracia, teremos
uma brincadeira. Ns no podemos construir uma democracia
enquanto no tentarmos nos voltar para a formulao de projetos
e de uma viso da transformao da sociedade que se vise,
predominantemente, o interesse pblico. Isso possvel se
tivermos coragem de enfrentar as nossas prprias mazelas
(LYRA, 1996, p. 53).

Destaca-se, portanto, o relevante papel de articulao poltica exercido pelo

referido Conselho ao promover a aproximao entre Estado e sociedade, sobretudo entre
os rgos da rea da Segurana Pblica e entidades da Sociedade Civil, fomentando,
ainda, a articulao entre os diversos setores da Sociedade Civil e dos setores pblicos
entre si, tendo como substrato a defesa dos Direitos Humanos.
Uma vez iniciado o processo, em certas circunstncias, os rgos de segurana
apareciam como parceiros da Sociedade Civil e, em outros momentos, tornavam-se alvos
de denncias da sociedade, em virtude da persistncia de prticas de violao de Direitos

213

Humanos. Assim, instaurou-se um processo no linear de construo de uma nova relao

entre sociedade e polcia, marcada por ambiguidades, avanos e recuos. O fato relevante,
entretanto, que dentro dos limites do possvel em cada etapa, foi instaurado um processo
de busca da aproximao at ento inexistente entre o Estado e a sociedade, tendo em
vista a garantia do direito de todos segurana.
Como mostram Zenaide e Dias (2006), a UFPB tem exercido um relevante papel
na construo de uma cultura de promoo e de defesa dos direitos humanos, na
sociedade paraibana e juntos aos rgos pblicos, ao colocar-se:

(...)

disposio

de

processos

participativos,

dos

movimentos sociais e dos rgos da esfera pblica da

cidadania, contribuindo para a capacitao e formao de
sujeitos polticos capazes de exercitar, na luta profissional,
social e institucional, a conquista dos direitos civis,
polticos, sociais, econmicos e culturais (ZENAIDE;
DIAS, 2006, p. 55).

Ao fazer a opo por uma abordagem interdisciplinar dos direitos humanos a

Comisso de Direitos Humanos conseguiu sensibilizar e mobilizar diferentes reas do
conhecimento, propiciando a articulao de saberes, ao mesmo tempo em que permitiu
envolvimento de diversos setores da UFPB com a temtica direitos humanos (ZENAIDE;
DIAS, 2006).
Isso no significa dizer que na comunidade acadmica, assim como na sociedade
paraibana, os Direitos Humanos tambm no enfrentem resistncias e preconceitos. No
entanto, a passos lentos, a partir da extenso universitria, o tema direitos humanos foi
conquistando alguns espaos na Universidade Federal da Paraba, culminando com a
realizao de cursos de ps-graduao, lato sensu, desde 1995. Motivada pelo edital da

214

Fundao Ford e com o apoio da Comisso de Direitos Humanos, no ano de 2005, houve
a introduo da temtica Direitos Humanos no Curso de Mestrado em Direito do Centro
de Cincias Jurdicas, atravs da criao da rea de concentrao em direitos humanos.
Alm da UFPB, nesse momento, foi introduzida, a rea de concentrao em direitos
humanos nas ps-graduaes em Direito da Universidade de So Paulo e da Universidade
Federal do Par.
A caracterstica marcante da prtica poltico-pedaggica em direitos humanos,
iniciada na UFPB em 1990, atravs da Comisso de Direitos Humanos e fortalecida com
a criao do Ncleo de Cidadania e Direitos Humanos NCDH59, no ano de 2007, tem
sido a garantia da interdisciplinaridade. A articulao dos vrios conhecimentos nessa
rea tem permitido desconstruir leituras reducionistas acerca do tema, ao mesmo tempo
em que vem desfazendo entendimentos hegemnicos quanto especificidade jurdica dos
direitos humanos. Outro aspecto relevante dessa prtica a ser destacado diz respeito
articulao das reas de interveno da Universidade, chegando a demonstrar, de forma
efetiva, que h possibilidade de construo de prticas acadmicas balizadas no trip
ensino-pesquisa e extenso.
Nesta perspectiva, entre 1997 e 2001, foram intensificadas as prticas polticopedaggicas de extenso universitria relacionadas temtica Segurana Pblica e
Direitos Humanos, atravs da Comisso de Direitos Humanos e da Pr-Reitoria de
Extenso Comunitria da UFPB, em parceria com o Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos do Homem e do Cidado, com o apoio da Polcia Militar da Paraba.

59

O Ncleo de Cidadania e Direitos Humanos foi criado atravs da Resoluo 06\2006 do Conselho
Universitrio CONSUNI, sendo inaugurado em setembro de 2007. A sua criao decorreu principalmente
da necessidade de fortalecimento das atividades acadmicas na rea de direitos humanos na UFPB,
mediante a articulao do ensino-pesquisa e extenso. Com a sua instituio a prtica em direitos humanos
ganhou maior autonomia em razo de ser- lhe permitido pelas normas da Universidade a promoo de
cursos de ps-graduao. Ao ser preservada a permanncia da Comisso de Direitos Humanos, coube a
esta, prioritariamente a interveno de carter poltico-social, em casos de violaes de direitos humanos.

215

Com intuito de atender uma crescente demanda foram realizadas diversas

atividades em forma de assessorias, seminrios temticos e cursos de extenso, voltados
questo da interdependncia entre Segurana Pblica e Direitos Humanos, enfatizando-se
a necessidade de ampliao da poltica de Segurana Pblica no campo da preveno,
como tambm a importncia da participao popular. Os contedos abordados
fundamentam-se prioritariamente, no tema de Estado Democrtico de Direito associado
defesa e garantia dos Direitos Humanos e cidadania democrtica.
Neste perodo, a filosofia de polcia comunitria, introduzida nas prticas de
extenso universitria, contribuiu para uma maior aproximao entre polcia e sociedade.
Os cursos de extenso Polcia Comunitria e Polcia como Protetora dos Direitos
Humanos, ao congregarem pblicos diversificados da Sociedade Civil e de rgos
pblicos diversos, alm de policiais militares e civis, foram contribuindo para a
diminuio da resistncia e do preconceito mtuo, alm de despertar para a importncia
de um dilogo ampliado sobre a poltica de Segurana Pblica entre polcia e sociedade.
Alguns elementos podem ser considerados favorveis intensificao das aes
poltico-pedaggicas em segurana pblica e direitos humanos. Dentre outros, podem ser
destacados: a) o fortalecimento da interveno em Direitos Humanos na UFPB, com a
criao do Programa Segurana, Cidadania e Direitos Humanos, em 1997, na Pr-Reitoria
de Extenso e Assuntos comunitrios; b) a conjuntura favorvel realizao de parceria
com o Centro de Ensino da Polcia Militar da Paraba, sobretudo influenciado pelo
Programa Nacional de Direitos, que introduziu o tema direitos humanos nos cursos de
formao e capacitao de policiais, e, props a implantao de polcia comunitria; c) a
disponibilidade de recursos do Programa de Qualificao e Gerao de Emprego e Renda,
do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, para extenso universitria; d) o
fortalecimento do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado,

216

sob a Presidncia da professora universitria, Maria de Nazar Tavares Zenaide,

vinculada a CDH\UFPB, que possibilitou a articulao e o intercmbio com vrios rgos
governamentais e no governamentais, em nvel local e nacional, vinculados rea de
segurana pblica e\ou direitos humanos. Destaca-se, ainda, que no final dos anos 1990,
verificou-se o crescimento da violncia e da criminalidade em Joo Pessoa e, de outro
lado, a precariedade dos rgos de segurana pblica, fazendo com que lideranas de
grupos comunitrios procurassem a Universidade em busca de aes em torno desse
problema.
As atividades de extenso universitria relacionadas segurana pblica e aos
direitos humanos foram estimulando, nos membros da sociedade e dos rgos pblicos, o
envolvimento com a temtica Segurana Pblica, inclusive despertando-os para a
necessidade de prtica de carter democrtico, de participao direta. Dois fatos concretos
relacionados a um dos cursos de Polcia Comunitria so exemplares para essa afirmativa.
Os alunos, ao serem informados do contingenciamento de recursos financeiros
provenientes de convnio celebrado entre a UFPB e a Secretaria de Trabalho e Ao
social do Estado, provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, que
viabilizariam a realizao do curso, organizaram-se e foram diretamente ao Secretrio de
Estado, responsvel pela administrao do fundo na Paraba , reivindicar que no
houvesse corte dos recursos destinados ao curso do qual participavam. Outra prtica dos
alunos (membros da sociedade e policiais) do curso de polcia comunitria, caracterizada
como exerccio democrtico na rea de Segurana Pblica, at ento desconhecida na
Paraba, foi a entrega de documento, elaborado no decorrer das aulas, ao governador
contendo reivindicaes relacionadas s mudanas democratizantes da Segurana Pblica
no estado.

217

Os cursos relativos ao policiamento comunitrio tiveram quebra de continuidade a

partir do ano 2002, momento em que os recursos do FAT, vinculados ao programa de
qualificao dos trabalhadores, deixaram de ser repassados pela Secretaria Estadual de
Trabalho e Ao Social Universidade.
Dentro da mesma proposta experimentada pelos cursos de policiamento
comunitrio, em decorrncia de convnio com o Gabinete de Assessoria Jurdica s
Organizaes Populares GAJOP60 (2001 2002), foi realizado o curso de extenso A
Polcia como Protetora dos Direitos Humanos, em cinco municpios da Paraba,
envolvendo membros da sociedade civil, rgos pblicos diversos, alm de policiais civis
e militares.
Essas experincias foram significativas, principalmente por fomentar, junto aos
representantes da sociedade, a expectativa de atuao como partcipes na poltica de
preveno em Segurana Pblica. medida que se ampliavam essas aes com a
participao conjunta da sociedade e das polcias, difundia-se a ideia de que Segurana
Pblica no se constitui apenas em coisa de polcia, segundo expresso de Ricardo
Balestreri (2003).
Alm do Programa Nacional de Direitos Humanos, criado em 1996, o primeiro
Plano Nacional de Segurana Pblica, criado em 2000, fomentava prticas educativas
dessa natureza e o envolvimento da sociedade nas discusses relativas segurana
pblica, ao destacar a participao popular. Mesmo assim, no foi dado o destaque devido
para a criao de estratgias polticas por parte dos governos Fernando Henrique Cardoso,
em nvel federal e Jos Targino Maranho, no Estado da Paraba, tendo em vista

60

O Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP), entidade da sociedade civil de

promoo e defesa dos Direitos Humanos, com Status Consultivo Especial no Conselho Econmico e
Social (ECOSOC) da ONU, tem atuao especializada na rea de justia e segurana com abrangncia
nacional. Sua misso institucional contribuir para a democratizao e o fortalecimento da Sociedade e do
Estado, na perspectiva da vivncia da cidadania plena e da indivisibilidade dos Direitos Humanos.

218

proporcionar maior envolvimento da sociedade civil paraibana com a poltica de

segurana pblica.
No incio de 2003, vivia-se numa nova conjuntura poltica, em que o presidente da
Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, identificado com os interesses dos trabalhadores,
estimulava a esperana de milhes de brasileiros que dependiam do desenvolvimento de
polticas sociais para o atendimento de suas necessidades bsicas. Neste contexto
favorvel a uma nova relao entre Estado e sociedade, os grupos sociais e entidades de
Direitos Humanos acreditavam na possibilidade de medidas inovadoras para responder ao
problema da Segurana Pblica. Por parte do novo Governo Federal expressava-se a
disposio de fomentar o exerccio democrtico nessa rea, nunca antes vista como
espao da cidadania, gerando mais esperanas.
A nova poltica adotada pelo Governo Federal, atravs do SUSP, chega aos
estados brasileiros em 2003, quando os dados sobre violncia no Brasil elevavam-se ao
montante de 51.043 homicdios, conforme se v no grfico do item 2.3, capitulo 2. A
nova Poltica Nacional de Segurana Pblica est, portanto, relacionada ao contexto de
crise da Segurana Pblica, em mbito nacional, representando uma resposta presso da
sociedade por uma poltica alternativa, enquanto se comprovava que o velho modelo no
conseguia responder complexidade dos problemas, o que se refletia tambm na Paraba.
Segundo tabela do Ministrio da Justia MJ/Secretaria Nacional de Segurana
Pblica/SENASP, elaborada com dados fornecidos pelas Polcias Civis das capitais dos
estados, Joo Pessoa, capital da Paraba, em 2001, com 35,7 homicdios dolosos por 100
mil habitantes chega a ocupar, no conjunto das demais capitais brasileiras, o 8 lugar na
ordem decrescente, ficando atrs das cidades de Recife (78,7), Macei (72,9), Vitria
(62,8), Porto Velho (58,7), So Paulo (49,3) e Rio de Janeiro (37,2) (OLIVEIRA, 2005, p.
102-103).

219

Os dados relativos ao problema da violncia, na Paraba, de acordo com a pesquisa

que se refere aos municpios brasileiros, demonstra que houve, de 2004 a 2006, o
crescimento da violncia nas cidades de Joo Pessoa, Campina Grande, Santa Rita e
Bayeux.
Em consequncia, nos primeiros anos do sculo XXI perodo em que os dados
da violncia alcanam ndices inditos e insustentveis constata-se a emergncia de
novos grupos sociais organizados nos bairros populares de Joo Pessoa, como Cruz das
Armas, Valentina Figueiredo, Alto do Mateus, dentre outros denunciando o grave quadro
de violncia e criminalidade por eles enfrentado, reivindicando uma resposta por parte do
Estado. O quadro de crescimento da violncia assusta a toda a sociedade da capital
paraibana e chega a fomentar processos organizativos tambm em bairros de classe
mdia.
O Governador da Paraba, Cssio Cunha Lima, incorporou-se ao pacto nacional
pela democratizao da Segurana Pblica, em 2003, num contexto em que havia grande
expectativa por parte da sociedade paraibana, haja vista a necessidade de uma sada
plausvel para um problema social que o velho modelo de poltica pblica h muito tempo
j no vinha respondendo a contento. Mesmo assim, a sociedade no foi envolvida no
processo de construo do Plano Estadual de Segurana Pblica PESP, datado de 23 de
julho de 2003 com vigncia prevista at 2007, apresentado Secretaria Nacional de
Segurana Pblica, no momento da incorporao do Governo da Paraba ao SUSP. A
Sociedade Civil paraibana s tomou conhecimento da existncia do PESP por ocasio do
Seminrio Estadual de Segurana Pblica, promovido pelo Frum Paraibano de
Segurana Pblica, no ano de 2005, em virtude da solicitao dos organizadores do
referido evento.

220

Em harmonia com a nova poltica do Governo Federal, Luis Incio da Silva, o

plano estadual sinaliza para a congruncia das instituies e aes de Segurana Pblica
com o Estado Democrtico de Direito. Demonstrando preocupao com a construo de
uma cultura de preveno da violncia e da criminalidade, alm de destacar a participao
social e a otimizao do uso da fora, no sentido de aplic-la com o mnimo de
agressividade e o mximo de eficincia, ele elege como princpios

61

fundamentais,

que:

1 o estado promover a garantia e promoo aos Direitos

Humanos de todo o cidado paraibano, bem como a defesa do
patrimnio pblico e privado; 2 as atividades dos rgos
pblicos de segurana tero como prioridade a preveno; 3 - os
rgos de Segurana Pblica atuaro buscando modernidade da
administrao pblica; 4 - as aes objetivaro adotar
governabilidade e transparncia buscando estabelecer novas
parcerias para a reduo da violncia e criminalidade; 5 o
profissional de Segurana Pblica ser visto com dignidade e
respeito em todos os seus nveis, como smbolo da autoridade
pblica. 6 a participao e mobilizao comunitria ser
prioridade para a democratizao da Segurana Pblica no estado
(PARABA, PESP, 2003, p. 23 a 26).

Essas seis preocupaes so convergentes com a diretriz n 1 do PESP, que se

refere ao compromisso do Governo do Estado em implementar o Sistema nico de
Segurana Pblica em parceria com o Governo Federal. Esse compromisso impe que, a
partir de ento, a poltica de segurana na Paraba seja configurada dentro de nova
perspectiva terica e de modo diferenciado do modelo tradicional de Segurana Pblica
descrito, anteriormente, no Captulo 2 deste estudo. Ou seja, o Governo da Paraba
61

Embora anunciados como princpios, no texto a seguir so descritos como diretrizes gerais.

221

deveria deflagrar o processo de mudana da Segurana Pblica, com vistas sua

democratizao, conforme determinado pelo novo Plano Nacional de Segurana Pblica.
O PESP incluiu 13 programas como mecanismos de viabilizao da nova
poltica62. Dentre esses, destacam-se aqui os programa de desenvolvimento da filosofia de
polcia comunitria e os programas sociais de preveno da violncia e da criminalidade,
considerados estruturantes da nova poltica, que dependem principalmente de uma reviso
de contedo, objeto, objetivos e que remetem ampliao do campo de atuao dessa
poltica. Em outros termos, pode-se dizer que esses programas merecem destaque por
representarem, de forma efetiva, orientaes para mudanas das prticas sociais de
Segurana Pblica que podero culminar na democratizao da poltica de segurana,
inclusive demandando o protagonismo da sociedade, claramente previsto no referido
plano.
Interessa notar que na avaliao da implantao do SUSP (2003 2006) no pas,
feita pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica SENASP, responsvel pela
coordenao da nova poltica do Governo Federal, constam apenas 25 Estados, ficando de
fora a Paraba e o Distrito Federal por no terem enviado os dados solicitados. Os dados
relativos Paraba, constantes nesse relatrio avaliativo, dizem respeito apenas s aes
realizadas diretamente pela prpria SENASP, comuns a todos os Estados: a gesto do
conhecimento e informao criminais; Formao e Valorizao Profissional; Preveno
Violncia e Criminalidade; Estruturao e Modernizao da Percia; e Aes para
Reduo da violncia (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 187 188). De acordo com os
dados apresentados, de forma geral, em cada item acima assinalado, os feitos foram
inexpressivos, tendo em vista as dimenses da reforma pretendida pelo SUSP como se v
pelo exemplo, que citaremos aqui, das aes relativas Preveno Violncia e
62

Ver programas no anexo 4.

222

Criminalidade realizadas por essa Secretaria no perodo de 2003 a 2006, no Estado da

Paraba:

Emisso

de

documentos

de

identidade

para

mulheres

trabalhadoras rurais; Capacitao de 7 profissionais de Segurana

Pblica sobre preveno, investigao e desarticulao de
organizaes criminosas relacionadas ao Trfico de Seres
Humanos; Repasse de recursos financeiros por meio de convnio
para 2 municpios (Bayeux e Joo Pessoa); Realizao de oficinas
de preveno prevendo [sic] pblico de 500 pessoas e 420
guardas municipais (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 188).

Quanto aos recursos disponibilizados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica,

no perodo avaliado, a Paraba recebeu R$ 17.066.897,14, com repasses de R$
5.500.000,00 (2003), R$ 4.422.961,40 (2004), R$ 3.388.3166,17 (2005) e R$
3.260.819,57 (2006), representando 1,9% do total repassado ao conjunto das unidades
federativas. Desses recursos repassados Paraba, R$ 11.607.856,22 o foram por meio de
convnios; R$ 5.693.484,17 repassaram-se de forma direta, via aquisio de
equipamentos; e R$ 305.556,75, foram repassados por meio de convnios com os
municpios de Joo Pessoa e Campina Grande (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 105 e
186).
Ainda segundo os dados do mesmo documento de Avaliao do SUSP, o que h
de mais concreto com relao implantao dessa poltica, na Paraba, limita-se ao
repasse de recursos destinados aquisio de equipamentos. Aes estruturantes com
vistas democratizao da Segurana Pblica no foram registradas, assim como no so
perceptveis aos olhos da sociedade.
A polcia continuou priorizando velhas prticas, desconhecendo a importncia da
ao preventiva como meio essencial para promover-se a segurana no Estado

223

Democrtico de Direito. Os grupos operacionais institucionalmente valorizados na

Segurana Pblica da Paraba continuaram a ser os que priorizam as prticas de combate,
cuja base terica preserva, essencialmente, contedos que se associam Doutrina de
Segurana Nacional. Prioriza-se, por exemplo, o Grupo de Operaes Tticas GATE,
cuja necessidade no se pode negar, mas desde que se observe o respeito aos Direitos
Humanos.

4.2. Cultura antidemocrtica: obstculo ao processo de mudana na poltica de

Segurana Pblica na Paraba

Ao adotar uma nova proposta de Segurana Pblica para o Estado da Paraba que
remete, segundo termos de Cerqueira, a novos saberes e novos fazeres, evidente que a
preocupao primeira do ento governador, Cssio Cunha Lima, deveria considerar os
agentes executores da poltica, j que o sucesso de uma nova poltica pblica depende,
principalmente, do envolvimento daqueles responsveis pela sua implementao. Para
analisar e compreender o processo de implantao e desenvolvimento dessa opo na
Paraba , portanto, indispensvel indagar por quais processos e mtodos os policiais
militares, responsveis pela ao policial ostensiva, vm sendo envolvidos nessa nova
poltica. Trata-se de desvendar de que modo a instituio Polcia Militar da Paraba
recebeu e compreendeu a incumbncia de priorizar a preveno em Segurana Pblica ou,
mais precisamente, a nova filosofia de ao Policiamento Comunitrio.
O silncio mantido pelo referido Governo, frente sociedade e aos prprios
rgos policiais durante o processo de elaborao de um plano de segurana para o
Estado da Paraba, vinculado nova poltica nacional, j era uma indicao de que
dificilmente se alterariam o contedo e a forma da poltica at ento levada a efeito.

224

Evidentemente, quando o Governo da Paraba assinou o protocolo de intenes,

assumindo o compromisso de implantar no Estado o programa do Sistema nico de
Segurana Pblica cuja fundamentao terica representa uma quebra de paradigmas
tradicionais, sendo, portanto, contrria cultura historicamente incorporada por seus
profissionais tornava-se indispensvel intensificar, junto aos rgos policiais, um
processo de formao que inclusse a crtica dos paradigmas tradicionais e o
esclarecimento dos fundamentos da nova poltica, para adequ-los sua implementao.
Nos dilogos com policiais militares da Paraba, estabelecidos como parte da
pesquisa realizada para elaborao da presente tese, em fevereiro e abril de 2009 , ou
seja, quase 6 anos aps adoo oficial da nova poltica constatou-se que o alcance do
SUSP e do PESP (2003 2007), sobretudo no que se refere alterao do contedo e
forma de execuo, no ultrapassou o mbito restrito da Secretaria de Segurana Pblica,
Tal fato expresso claramente por um dos entrevistados na pesquisa, em sua
resposta a respeito da discusso da nova poltica na Polcia Militar: Institucionalmente,
desconheo; eu acho que as coisas ficaram muito na instncia da Secretaria. Eu ainda
desconheo que isso tenha sido discutido na gerncia da Polcia Civil, na Polcia Militar,
eu desconheo (Entrevistado A, OFICIAL).
Houve at mesmo um profissional com grau hierrquico superior que declarou
desconhecer a existncia da nova poltica, afirmando, literalmente: essas polticas no
chegam (Entrevistado D, OFICAL). Corroborando a fala desse policial, outro
entrevistado respondeu que s agora estava conhecendo alguma coisa do SUSP porque,
at ento, no tinha internet em casa; [foi] este ano que consegui e estou estudando esse
assunto (Entrevistado C, PRAA).
Alguns policiais declararam ter conhecimento da existncia do Plano, por meio de
contatos pessoais mantidos com Movimentos Sociais ou mediante a participao em

225

cursos de extenso na Universidade. Tal fato revelado claramente nas entrevistas

transcritas abaixo:
(...) tomei conhecimento por estar engajado em relao ao
assunto, no que minha Instituio mandou; no que minha
Instituio trouxe para mim, isso no. [...] minha ao, por
exemplo, de acordo com o plano, ela (a instituio) nunca
trabalhou em relao quela minha ao (ENTREVISTADO, H,
PRAA).

(...) tenho conhecimento porque a gente faz parte do Movimento

Cidadania e Segurana; em virtude disso a gente vive assim,
buscando se qualificar, buscando qualificar os companheiros,
orientar os companheiros para que tenham uma vida profissional
mais voltada para o campo social [...]. E nesse nterim, em virtude
de manter contato com a universidade e outros setores da
Sociedade Civil organizada, a gente tem conhecimento, mas a
gente l observa que no meio da tropa essa no a viso de
comando de passar aquelas coisas todas (ENTREVISTADO E,
PRAA).

O mesmo profissional diz-se convencido de que na elaborao de um plano

devem participar primeiramente os agentes de Segurana Pblica, porque no adianta um
plano de segurana sem os agentes participarem, todos, sem estratificao, continua,
referindo-se ao Plano Estadual de Segurana Pblica:

[...] s fiquei sabendo, s ouvi falar. [...] no lembro muito bem a

data, mas, salvo engano, foi em 2004; houve um frum, inclusive
a gente chegou a fazer parte desse frum que se realizou l no
auditrio da ASPLAN, e esse frum foi pra gente tomar
conhecimento de que existia o Plano Estadual, mas a esse Plano
Estadual no do nosso conhecimento. Foi at falado que existia
no sistema, na internet e tudo mais, mas a gente no teve esse

226

recurso. [..] Pra gente conseguir esse modelo, a gente tem que
chegar num lugar que tenha internet, que esse lugar disponibilize
[...] at agora isso no foi fornecido, apesar da gente ter interesse.
Na aula passada foi apresentado um Plano, mas l de
Pernambuco. O prprio Secretrio de Segurana Pblica pediu o
Plano (de Pernambuco)., e a o palestrante se disps a fornecer; a
gente tambm aproveitou e pediu esse de Pernambuco para fazer
um comparativo com o daqui, e a, talvez com esse de
Pernambuco a gente consiga o daqui, pra ver se a gente pode
fazer uma avaliao e trabalhar em cima desse ponto
(ENTREVISTADO F, PRAA).

O desconhecimento, em relao ao Sistema nico de Segurana SUSP, parece

no se restringir aos policiais militares da Paraba. O Tribunal de Contas da Unio TCU,
em 2005, ao avaliar a aplicabilidade dos recursos financeiros repassados pelo Fundo
Nacional de Segurana Pblica aos governos dos Estados, destinados implementao da
nova poltica, detectou e relatou grande desconhecimento dos profissionais da rea acerca
dessa poltica, em nvel nacional. Com o objetivo de subsidiar a avaliao, o TCU
realizou um levantamento sobre o conhecimento dos policiais brasileiros acerca do SUSP.
Os dados constantes no relatrio revelam que 53% dos delegados e 25% dos comandantes
dos Batalhes de Polcias Militares entrevistados demonstraram desconhecer o referido
programa, percentuais reveladores de que um nmero surpreendente de profissionais dos
nveis hierrquicos superiores da segurana no se apropriou das inovaes apresentadas
pelo Plano Nacional de Segurana Pblica (BRASIL, TCU, 2005, p. 56).
Diante da comprovao do desconhecimento dos policiais brasileiros quanto
nova Poltica Nacional de Segurana Pblica, o Tribunal de Contas da Unio recomendou
que o Ministrio da Justia, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, em
conjunto com as Secretarias Estaduais de Segurana Pblica, realizasse atividades de

227

divulgao do Sistema nico de Segurana Pblica/SUSP e da implantao dos

Gabinetes de Gesto Integrada, nas unidades federativas, com o objetivo de envolver
plenamente os gestores das instituies policiais e os prprios policiais, agentes
executivos da nova poltica.
Qualquer novo desenho de poltica pblica que, por no ser difundido junto aos
seus protagonistas, no alcance a institucionalidade devida no pode atingir os objetivos
traados, fazendo com que esses no passem de boas intenes ou de manobras
polticas com outros fins. Na Paraba, o saber e o fazer relativos Segurana Pblica
no foram alterados pelo mero compromisso de adeso ao SUSP, o que reduziu essa
adeso quase apenas a uma estratgia para aquisio de recursos financeiros do FNSP,
como j havia ocorrido com o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica, criado em
2.000, mencionado no captulo anterior.
Cabe destacar, porm, que embora no tenha havido a preocupao de tornar
conhecida e compreendida a nova poltica, no mbito da PM, a ponto de haver policiais
que desconhecem sua existncia, paradoxalmente, um dado importante a ser observado
a convergncia entre compreenso de segurana expressa pelos policiais entrevistados e a
proposta por essa nova poltica, como fica claro na fala seguinte, de um policial que
critica o modelo tradicional de fazer Segurana Pblica, que ele considera superado e
intil:

Num perodo bem recente a Segurana Pblica infelizmente era

jogada nas mos da polcia, e hoje isso fica evidenciado que no
tem mais sentido, no se faz Segurana Pblica somente mexendo
com a polcia. Polticas pblicas na rea social, polticas pblicas
na rea da segurana como um todo, ento, a gente no v isso,
ento o resultado a ineficincia. A gente no consegue estancar
a onda de crime, de violncia, e com isso ns estamos lutando o

228

tempo todo contra uma srie de dificuldades, e isso no mundo, o

que o pior. (...) a gente praticamente est enxugando o gelo,
como se diz na linguagem popular. por isto que se prende
muito. muito grande o ndice de apreenso [sic], ento isto
mostra que h alguma coisa errada (ENTREVISTADO D,
OFICIAL).

Ao mesmo tempo em que fica explicitada a discordncia ao modelo tradicional de

Segurana Pblica, voltado essencialmente para a represso, em virtude deste no
corresponder complexidade do problema social da violncia e da criminalidade, a
tendncia procurar alguma justificativa para a manuteno dessa prtica, como se no
houvesse outra forma de fazer Segurana Pblica, ou, ento, inconscientemente, houvesse
a pretenso de isentar a instituio policial a que pertence de alguma responsabilidade.
Assim, a preocupao repassar a responsabilidade pelo fracasso da poltica de
Segurana Pblica, levada a efeito pela polcia, para a sociedade, inclusive cobrando a
responsabilidade de outras polticas pblicas.
Deve-se, porm, reconhecer que o simples fato de dar-se a conhecer o desenho de
uma poltica, seus princpios, seus objetivos, suas diretrizes e metas no , por si s,
suficientes para que os agentes de uma poltica pblica sejam favorveis sua mudana e
atuem de acordo com ela.
No caso especfico da Segurana Pblica, deve-se considerar que historicamente
esteve inspirada, predominantemente, numa cultura antagnica ao que prope a nova
poltica de segurana pblica, seja no que diz respeito ao seu modo de fazer segurana,
seja ao quadro terico que lhe d sustentao. A histria da segurana pblica, no Brasil,
inicia-se pautada pela proteo das terras pertencentes Metrpole, seguida pela proteo
do patrimnio dos primeiros latifundirios, sobretudo voltada garantia da explorao e
submisso dos negros, que no eram cidados, mas propriedade dos senhores donos de

229

terra. E, ao mesmo tempo, cabia polcia atravs da violncia conter os nimos daqueles
que se rebelassem contra as ordens da Metrpole (FERNANDES, 1973). A afirmao do
direito segurana de poucos privilegiados, em contrapartida, a negao desse direito
maioria da populao, essencialmente constituda de pobres e negros, tem um longo
percurso na histria do Brasil, atravessando a velha Repblica, passando pelas ditaduras
do governo Vargas e a dos militares de 1964, que contriburam para a centralidade da
cultura da fora na segurana pblica.
Da, uma das razes de no ser fcil alcanar a interdependncia da Segurana
Pblica para com os Direitos Humanos e, mais ainda, a sua inspirao no respeito aos
Direitos Humanos a ponto de seus profissionais chegarem a perceber as possibilidades de
sua prtica social fundamentalmente como uma poltica promotora de direitos, como
defende Balestreri (2003).
Para a implantao de uma nova poltica , portanto, indispensvel o
desvelamento, para seus prprios agentes e para a sociedade em geral, das origens
histricas do autoritarismo poltico e social, para que possam compreender e superar o
aparente antagonismo entre Segurana Pblica e Direitos Humanos. indispensvel que
se lhes d a oportunidade de compreender tal antagonismo como produto de toda uma
histria social e poltica na qual, por sculos, o poder foi desejado e mantido por seus
detentores como meio de defesa de seus interesses pessoais ou de seus grupos aliados,
desconsiderando-se sistematicamente as regras democrticas e no como um defeito
apenas dos profissionais da Segurana Pblica. S assim os representantes da Sociedade
Civil e os agentes de Segurana Pblica estaro preparados para superar esse antagonismo
que leva os defensores dos Direitos Humanos a serem vistos pelos policiais como seus

230

opositores naturais, sempre prontos a execr-los injustamente, como mostra o Coronel

Jorge da Silva (2001, p.69), e vice-versa.
Segundo um dos depoimentos obtidos nesta pesquisa, tambm se pode creditar
essa resistncia dos policiais, frente ao tema Direitos Humanos, ao distanciamento
histrico em que foram mantidos quanto a essa temtica, sendo a linguagem dos direitos
totalmente ausentes da cultura policial antes dos anos noventa. A aceitao da gramtica
dos direitos s chega quando

(...) a gente consegue mostrar, quando ele (ou outro policial).

consegue entender [...] que Direitos Humanos no uma coisa

boa nem ruim, uma coisa que pertence a todos ns, independe
da gente querer ou no, uma coisa nossa e ningum pode tirar,
nem o Estado (ENTREVITADO P, PRAA).

Uma srie de fatos importantes, porm, indicam reais possibilidades de uma nova
relao entre Direitos Humanos e a polcia, na Paraba. No ano de 1997, alguns dos
policiais militares que seguiram o curso de extenso da UFPB sobre Direitos Humanos
tiveram participao ativa no movimento por melhoria salarial e referiam-se, justamente,
aos Direitos Humanos como argumento a favor de suas reivindicaes. Em consequncia
dessa experincia de luta social, policiais militares das patentes inferiores na hierarquia
criaram um Movimento Cidadania e Segurana, com o objetivo de lutar pelos Direitos
Humanos dos policiais, vtimas de desrespeito, discriminao e injustias no mbito da
Instituio Polcia Militar da Paraba. Obtiveram, para isso, o apoio de lideranas de
outros Movimentos Sociais, criando-se assim uma interface importante entre agentes de
Segurana Pblica e a Sociedade Civil.

231

A tendncia de contraposio hegemonia do autoritarismo, historicamente

mantida nas instituies policiais, indicada tambm numa pesquisa realizada
recentemente pelo Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica e
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD (2009), sob a coordenao
de Luiz Eduardo Soares, Marcos Rolim e Silvia Ramos, intitulada: Como pensam os
profissionais da Segurana Pblica no Brasil, que demonstra o paradoxo enfrentado
pelos profissionais da Segurana Pblica, principalmente os Policiais Militares. Segundo
os termos do relatrio da pesquisa, esta focalizou

(...) com direito a voz e exercitando a liberdade de crtica, o

principal ator no drama da Segurana Pblica, o protagonista de
picos e tragdias, o cidado comum e trabalhador sempre alvo
de cobranas, frequentemente objeto de preconceitos , aquele
que, at hoje, paradoxalmente, no foi escutado e, por vezes, foi
silenciado: o policial; a policial (SOARES et al, 2009, p. 1).

Essa disposio de deixar falarem os principais protagonistas da Segurana

Pblica do pas permitiu que fosse revelado o que tambm fora sinalizado por alguns
policiais entrevistados no processo de elaborao desta tese. A pesquisa realizada pela
SENASP mostrou que os policiais brasileiros,

(...) em sua grande maioria, desejam, sim, mudanas institucionais

profundas, querem novas polcias, no aprovam as polcias em
que atuam, nem concordam com o atual modelo organizacional, e
esto maduros para discutir esses temas to complexos (SOARES
et al, 2009, p. 1)

232

Segundo o que se observa nos dados da referida pesquisa, apresentados no quadro

abaixo, os profissionais mais desejosos de mudana so os policiais militares. A surpresa
maior est na convergncia entre as expresses de oficiais e praas, que perfazem
juntamente o percentual de 77% do desejo de mudanas, colocando-se na margem
superior em relao aos policiais civis.

Embora os dados acima testemunhem, no conjunto dos Estados brasileiros, a

inteno de mudana por parte da maioria dos policiais militares, e, embora alguns
policiais militares da Paraba, sujeitos deste estudo, tenham expressado insatisfao com o
modelo tradicional de Segurana Pblica, ao contrrio, tem-se percebido, neste Estado,
resistncia a um processo de democratizao da Segurana, principalmente no que diz
respeito ampliao da prtica policial pela introduo de polticas preventivas, a
exemplo do Policiamento Comunitrio.

233

Como razo desse paradoxo por um lado a inteno, expressa por esses
profissionais, de rever modelos tradicionais de Segurana Pblica e, por outro, a no
valorizao institucional da preveno como prioridade estabelecida pelo SUSP
certamente existem fatores imbricados tambm na cultura institucional que entravam o
processo de mudana da Segurana Pblica na Paraba.
Tomando por referncia Abranches (1987) defende-se que, antes de qualquer outra
coisa, deve ser verificado se a nova poltica oficialmente adotada pelo Governo da
Paraba coincide realmente com sua opo poltica, ou se representa apenas uma jogada
com vistas a garantir interesses poltico-financeiros do governante, j que sem verdadeiro
compromisso e sem autntica deciso poltica do governo e do gestor da poltica, esta
jamais chegar a ser efetivada. Com este pensamento corrobora um dos policiais
entrevistado nesta pesquisa, ao afirmar que:

A dificuldade vontade de mudar mesmo, vontade poltica, h

acomodao. Aqui est bom pra mim, na questo do gestor. Eu
estou recebendo a verba, estou cuidando dela, estou aplicando,
[...] aqui est bom. puro comodismo... (ENTREVISTADO E,
PRAA).

Na mesma linha de pensamento, vale lembrar a observao feita por Dalmo

Dallari (BRASIL, Cmara dos Deputados, 1997), quando se refere convergncia da
estrutura militarizada da polcia nos Estados, ou seja, a preservao do autoritarismo, da
hierarquia e da disciplina consoantes ideologia das Foras Armadas, com os interesses
dos governos civis, que utilizam as instituies pblicas, em especial a Polcia Militar,
como se essas fossem instrumentos de garantia do poder do governo e no rgos de
efetivao e defesa dos direitos do cidado.

234

Esta observao remete a duas questes que, no Estado da Paraba, tm-se

apresentado de forma interligada. Uma refere-se s ingerncias polticas indevidas nos
rgos de Segurana Pblica, a outra recai sobre um tema que tem sido motivo de grande
polmica, em mbito nacional, desde a instaurao do Estado Democrtico de Direito: a
militarizao da polcia ostensiva nos Estados e sua vinculao s Foras Armadas.
Ambas contribuem para fortalecer o carter do conservadorismo persistente, j que, como
diz Carvalho (1998, p. 119), a fora da tradio no se revela apenas na reao s
mudanas, mas se mostra tambm no contedo do que se deseja manter. Apoiando-se,
ainda, em Maria Lcia S. Barroco (2009), vale dizer que o conservadorismo
fundamenta-se na valorizao do passado, da tradio, da autoridade baseada na
hierarquia e na ordem; nega a razo, a democracia, a liberdade com igualdade, (...)
(BARROCO, 2009, p. 172).
Nessa perspectiva, entende-se que, provavelmente, o tradicionalismo militar que
persiste na Segurana Pblica pode contar com o aval de governos que, nos termos de
Dallari (BRASIL, Cmara dos Deputados, 1997), mantm a ideia de fora fsica
imbricada na noo de poder poltico. Segundo esse entendimento, tornam-se lgicas a
manuteno de uma polcia inspirada na cultura militar sob o domnio do governo civil e
a preferncia por uma poltica de Segurana Pblica balizada exclusivamente no
monoplio da violncia.
Por outro lado, provvel tambm a existncia de ingerncias poltico-partidrias
na Segurana Pblica na Paraba, induzidas, sobretudo, por representantes de diversos
grupos oligrquicos, cuja cultura poltica conserva resqucios do esprito coronelista que
no distingue o pblico e o privado, concebendo a instituio Polcia Militar como uma
extenso do mundo privado, impedindo a difuso da noo da coisa pblica.

235

A ttulo de ilustrao, registre-se a matria divulgada na mdia local, durante o

processo eleitoral de 2006:

O parlamentar manifestou mais uma vez a necessidade urgente de

tropas federais na Paraba para garantir, pelo menos, a inibio
dos agentes pblicos do Governo que esto engajados na
campanha [...]. Ele citou vrios exemplos, lembrando a utilizao
de viatura da Polcia Militar para transporte de dinheiro, [...] a
bandeira amarela da campanha do governador hasteada em uma
unidade da PM em Campina Grande, entre outros que j foram
denunciados (2010) 63

Essa prtica de ingerncia poltica na instituio Polcia Militar, assim como a

perda de credibilidade da instituio, gera preocupaes em seus profissionais das vrias
regies do Estado, o que os levou a elaborar um documento com 14 reivindicaes a fim
de promover a dignidade da corporao, bem como oferecer segurana efetiva aos
paraibanos, conforme depoimento de um policial responsvel pela elaborao do
referido documento. No teor da quarta reivindicao constante em tal documento, os
policiais fazem meno ingerncia poltica, ao solicitarem que policiais militares no
sejam transferidos por perseguio poltica, exceto os casos de necessidade premente ou
de iniciativa do solicitante (JORNAL CORREIO DA PARABA, 23.10.2006).
Prticas de ingerncia poltica, caracterizadas pela confuso entre o pblico e o
privado, sobretudo num Estado Democrtico de Direito, remetem discusso do tema
tica pblica, que visa a propiciar no agente pblico a percepo de que suas decises
devem sempre se pautar pelo legal, sem se descuidar do objetivo maior: o bem comum
63

http://www.uniblog.com.br/belemnamidia/116638/luiz-couto-reafirma-denuncia-do-uso-de-viaturasoficiais-na-campanha-de-cassio.html - Acesso em 13/05/2010

236

(ALVIM, 2008, s/n). Isto significando dizer que o governante, como representante maior
do poder pblico, deve reger-se por um conjunto de valores compartilhados por todos,
os quais devem ser consubstanciados com os Direitos Humanos (TOSI, 2002b, p. 110).
Segundo essa perspectiva, no se pode esquecer que a instituio policial militar tendo,
constitucionalmente, a funo social de proteger esses valores, socialmente construdos, e
sendo, portanto, portadora da responsabilidade de fiscalizar, proteger e mediar os
interesses coletivos, deve tambm inspirar-se na tica pblica.
Manter a Segurana Pblica da Paraba nessa tenso entre interesses privados e
interesses pblicos, sem valorizar os princpios que norteiam a tica pblica,
desconhecendo regras democrticas e sem romper com parmetros que tendem a
confundir direitos com privilgios, pode se constituir numa estratgia para manter o status
quo de grupos polticos e econmicos que se revezam no poder.
Confirmada essa suposio, pode-se dizer que, apesar deste Estado incorporar-se
oficialmente nova poltica caracterizada pela interdependncia da Segurana Pblica
para com os Direitos Humanos nas suas dimenses civis, polticas e sociais isso no
significa necessariamente que os representantes do poder pblico deste Estado estejam
convictos da necessidade de mudana da Segurana Pblica, nos moldes proposto pelo
SUSP. A hiptese do desacordo entre a proposta expressa de mudana e as intenes
polticas mais profundas fortalece-se pelo fato de que o Secretrio de Segurana Pblica
do Estado, poca de incorporao da Paraba ao SUSP, era um Coronel reformado do
Exrcito.
Como em nenhuma instituio se pode supor a homogeneidade do pensamento de
seus profissionais, no faltam policiais em cuja mente j se deu a desconstruo dessa
cultura tradicional de cunho autoritrio, como revela o depoimento seguinte:

237

Uma poltica de Segurana Pblica democrtica aquela que no

est apenas voltada para atender os interesses dos governantes, ou
de quem esteja ento no exerccio do poder de qualquer rgo.
Acho que a poltica pblica democrtica aquela que se volta,
sobretudo, para atender os interesses da sociedade, que tem
exatamente como ponto norteador as demandas sociais, as
demandas sociais tm que ser levadas em considerao
(Entrevistado A, OFICIAL).

O Coronel PM, Jorge da Silva (2001, p. 74) afirma que a militarizao de um

rgo de Segurana Pblica resulta de um equvoco no s dos policiais, mas tambm dos
representantes polticos quando, sob a tica militar, defende-se a garantia da ordem
pblica, uma vez que esta s remete ideia de desordem pblica, de combate, de
guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado, estariam espreita em lugares suspeitos
e determinados (favelas, alagados, periferia). O mesmo autor acrescenta ainda que o
modelo militarizado

(...) tem a pretenso de vencer os criminosos (princpio militar

da vitria), de erradicar o crime, de acabar com a desordem.
Se o modelo militar de emprego o recomendado para as aes
de combate e defesa do Estado contra inimigos externos; se, para
aes contra inimigos especficos atuando dentro do pas, os
meios

militares

podem

ser

acionados

num

quadro

de

excepcionalidade institucional [...], no se pode atuar com essa

concepo, nem com esses meios, quando se est falando de
profissionais encarregados de proteger os cidados, de mediar os
conflitos do dia-a-dia, de preservar a paz pblica em plena
normalidade

democrtica

na

constitucionais (SILVA, 2001, p. 74).

vigncia

das

garantias

238

Embora a desmilitarizao como condio para uma mudana democratizante da

Segurana Pblica continue a ser uma questo polmica, nem chegando a ser
contemplada nas propostas da nova poltica, acredita-se que esta temtica, assim como a
da indistino comumente feita entre Segurana Pblica e ordem pblica devam ser temas
presentes na pauta de discusses da sociedade brasileira, como sugerem os Coronis da
Polcia Militar, Carlos Nazareth Cerqueira (2001) e Jorge da Silva (2001). At mesmo o
General Cardoso (BRASIL, Cmara dos Deputados, 1997), quando procura justificar a
no desmilitarizao da polcia alegando que a garantia da ordem pblica constitui numa
ao tpica do Exrcito deixa implcita a necessidade de debate sobre essas temticas
(BRASIL, Cmara Federal, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997).
H indicaes importantes de que um amplo movimento social voltado para a
democratizao e a desmilitarizao das foras de Segurana Pblica ecoaria facilmente
dentro das prprias corporaes policiais militares. No seria por acaso que, segundo a
pesquisa da SENASP, a opinio manifestada por 42% dos policiais militares sem patente
de oficial (soldados, cabos, sargentos e subtenentes) revelou-se a favor da unificao das
polcias, no sentido da desmilitarizao. J entre os oficiais, no mais de 15,8% optam
pela unificao das polcias, com a criao de uma nova polcia no militar, deixando
claro que os oficiais demonstram muito mais apreo pela identidade militar do que os
no-oficiais. (BRASIL, SENASP, Relatrio Pesquisa, 2009). A mesma pesquisa sugere
as razes que explicam essas opes, na medida em que revela que nas instituies
militares so mais frequentemente toleradas as relaes desrespeitosas entre profissionais
da Segurana Pblica, desde que praticadas pelo superior hierrquico contra seu
subalterno, (BRASIL, SENASP, Relatrio Pesquisa, 2009, p. 5) em total coerncia com a
cultura do autoritarismo social.

239

Cabe observar, que na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica realizada em

agosto de 2009, um dos temas mais disputados no debate foi a desmilitarizao das
polcias estaduais. Na oportunidade, os praas, profissionais das Polcias Militares dos
graus hierrquicos inferiores, que, como j se viu, tendem a ser favorveis mudana
radical da referida polcia, fizeram aprovar, com o apoio da Sociedade Civil e contra a
vontade da maioria dos oficiais presentes, a diretriz referente desmilitarizao das
Polcias Militares do Brasil.
Esse fato demonstra a grande importncia da ampliao do debate sobre o
processo de democratizao da poltica de Segurana Pblica, tanto junto aos seus
prprios profissionais quanto no mbito da Sociedade Civil, aparentemente at ento se
tem mantido fora dessa discusso, como se delegasse o seu papel de ator social aos
tcnicos da rea da Segurana.
Uma vez que mudanas efetivas de cunho poltico s ocorrem quando tm sua
base de sustentao na sociedade, fica claro que o processo de democratizao da poltica
de Segurana Pblica, assim como de seus rgos, na Paraba, depende tambm do poder
de presso da sociedade. Em outros termos, a efetivao de uma nova poltica de
Segurana Pblica na Paraba, congruente com o Estado Democrtico de Direito e que
atenda complexidade do problema apresentado pela violncia e a criminalidade,
depende de que a Sociedade Civil d maior importncia a essa luta.
Pode-se dizer, portanto, sem muitas dvidas, que o modelo tradicional de
Segurana Pblica, correspondente aos interesses de grupos hegemnicos de instituies
que compem essa poltica, tem sido mantido por refletir a correlao de foras presente
na sociedade paraibana.
Resta ainda enfatizar a escassez de engajamento dos parlamentares paraibanos na
rea de Segurana Pblica com vistas sua democratizao, o que pode ser tambm

240

indicativo de que a concepo de segurana da maioria desses parlamentares, muitos

deles herdeiros polticos das velhas oligarquias, reproduz a viso tradicional de Segurana
Pblica. Na Paraba, o Deputado Federal Luiz Albuquerque Couto64 tem sido o nico a
abraar a questo da Segurana Pblica, de forma sistemtica, como objeto de luta
poltica em defesa dos Direitos Humanos, colocando o seu mandato parlamentar em
defesa da maioria da populao que no tem garantido o direito segurana e das vtimas
tanto do crime organizado quanto do poder poltico e da fora armada dos latifundirios.
De modo geral, pode-se dizer que so certamente raros os parlamentares, seja em
nvel estadual, seja em nvel nacional, que, na sua prtica poltica, investem esforos
necessrios mudana real e definitiva da poltica de Segurana Pblica para sua
adequao aos princpios democrticos e aos Direitos Humanos. Trata-se de uma questo
importante, pois mostra uma fragilidade do nexo entre poder e direito, nos termos de
Costa (2007), e os limites da efetivao do Estado Democrtico de Direito.
importante considerar, entretanto, que o fraco engajamento de parlamentares
no se deve necessariamente sua adeso ao conservadorismo, mas pode ser
desestimulado pelos riscos implicados numa ao pela mudana. Note-se que o deputado
Luiz Couto, j mencionado, por combater a supremacia do poder e da fora sobre os
direitos, alm de ter sido alvo de ameaas, necessitando, em certos momentos, de
proteo da Polcia Federal, tem sido visto pelos policiais militares de forma ambgua.
criticado por policiais que no comungam com o respeito aos Direitos Humanos, mas, por
outro lado, louvado por policiais que aderem defesa dos Direitos Humanos e
reconhecem que sua luta tambm inclui a defesa dos Direitos Humanos dos prprios
policiais, conforme constatado no depoimento a seguir: voc sabe que alguns benefcios

64

Professor universitrio, vinculado ao Partido dos Trabalhadores, foi relator da Comisso Parlamentar de
Inqurito CPI, para investigar aes criminosas de milcias e grupos e extermnio no Nordeste, atualmente
presidente da Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara Federal.

241

que ns temos hoje na polcia foram implementados ou teve a participao do gabinete de

Luiz Couto? [...] a escala de polcia e outras coisas teve participao, a colaborao do
deputado Luiz Couto (ENTREVISTADO, F).
Este depoimento, associado aos dados da pesquisa da SENASP, comentados
acima, indica claramente que, alm da mudana de contedo e da forma, o sucesso da
democratizao da Segurana Pblica requer tambm a valorizao e a melhoria das
condies de trabalho de seus profissionais, passando por uma reviso da relao
estabelecida entre as instituies e os funcionrios pblicos, protagonistas dessa poltica.
Isto significa que, para alcanar a centralidade dos Direitos Humanos na concepo e na
prtica da Segurana Pblica, indispensvel a garantia da liberdade poltica e civil, alm
da proteo dos direitos econmicos e scio-culturais de seus profissionais,
reconhecidamente cidados, sujeitos dos mesmos direitos que os demais.
Para tanto, no processo de democratizao dessa poltica pblica, torna-se
indispensvel a reviso da relao estabelecida entre o Governo e as instituies policiais
que no deveriam deixar de configurar-se como rgos do Estado a servio do bem-estar
pblico, tornando-se, sobretudo, instituies inequivocamente relevantes para a garantia
do Estado Democrtico de Direito.

4.3. O Policiamento Comunitrio como proposta de democratizao da Segurana

Pblica na Paraba: possibilidade e limites
Provavelmente, a mais significativa e difundida experincia de Segurana Pblica
em novos moldes, no pas, at o momento atual, tem sido a do Policiamento Comunitrio
e por isso este estudo se detm na anlise do que se tem dito e feito neste campo,
sobretudo no Estado da Paraba, em busca de conhecimento que possa orientar o

242

prosseguimento dos esforos para a democratizao da poltica de Segurana Pblica e

sua adequao efetiva ao Estado Democrtico de Direito.
A primeira tentativa de implantao do Policiamento Comunitrio no Brasil deuse no Rio de Janeiro, durante o governo Brizola (1983 1986), pelo Coronel Carlos
Nazareth Cerqueira, ento Comandante da Polcia Militar daquele Estado. A experincia
foi interrompida pelo governo seguinte (1987 1990), mas retomada no segundo mandato
de Brizola (1991 1994) (CERQUEIRA e DORNELLES, 1998).
Como afirmam Cerqueira e Dornelles, as resistncias eram muito grandes e
compreensveis diante de um quadro autoritrio presente na histria da atuao das
polcias, notadamente as militares (CERQUEIRA e DORNELLES, 1998, p. 161). De
fato, o Policiamento Comunitrio, assim como outras formas de preveno propostas na
nova poltica nacional de Segurana Pblica, difere da noo tradicional de preveno que
se encontra associada ao direito penal, o que se explicitar melhor no prximo item deste
captulo. Apoiando-se em Brantingham e Faustin, Marcos Rolim (2006, p. 113) coloca
que a nova compreenso de preveno em Segurana Pblica apresenta-se em trs
dimenses, nos moldes da tipologia empregada pela sade coletiva:

(...) preveno primria, na qual as medidas e as polticas

pblicas tm como alvo a comunidade inteira; a preveno
secundria, em que medidas e polticas orientam-se para a
proteo de pessoas com alto risco de se iniciarem na
delinqncia; e a preveno terciria, cujo alvo especfico so
aqueles que j iniciaram um processo de criminalizao
(ROLIM, 2006, p. 113).

O autor portugus Jos Ferreira de Oliveira (2006) enfatiza que a poltica

preventiva em Segurana Pblica define-se em oposio poltica repressiva, j que

243

entende a primeira como o conjunto de medidas, cuja inteno minimizar as infraes

(a sua freqncia, a sua gravidade e as suas consequncias), sejam de natureza criminal
ou outras e, sobretudo, quando ocorram antes da prtica do ato delinqente (OLIVEIRA,
2006, p. 79). Prossegue esse autor observando que a preveno pode remeter a causas
sociais e econmicas quando o problema requer aes relacionadas, por exemplo, s
polticas sociais; identificao precoce de grupos ou de populaes que apresentam
risco particular de chegar delinqncia; e prtica pedaggica de reinsero social
daqueles que cometerem atos delituosos.
De certo modo, o projeto de Policiamento Comunitrio que vem sendo
experimentado no Brasil est contemplado nessa concepo ampla, cuja abordagem chega
a aproximar-se das concepes de preveno desenvolvidas na rea da sade. Existem,
entretanto, algumas especificidades em relao a essa estratgia de preveno, j
pontuadas no captulo anterior, como a nfase na necessidade de ampla participao
social.
Cabe dizer que no h consenso quanto denominao dessa prtica. Na literatura
afim aparecem as expresses polcia comunitria, polcia de proximidade, polcia
interativa. De qualquer forma, via de regra, a denominao tem como referncia a ao
pr-ativa, ou seja, a interveno antes de que o fato delituoso acontea; o estabelecimento
de aproximao e parceria com a comunidade local, permitindo a construo de novas
relaes entre polcia e sociedade e a questo da territorialidade, vista na perspectiva do
espao da cidadania e da integrao no cotidiano de uma determinada comunidade.
A regra bsica que rege essa nova forma de atuao policial a de intervir nas
vrias frentes antes que o crime acontea, demandando a reviso de velhos paradigmas
antidemocrticos da Segurana Pblica, de carter reativo e balizado na fora, uma vez

244

que a sua filosofia prioriza a busca de sadas para os mltiplos problemas que possam
contribuir para situaes de violncia, enfrentados em cada comunidade.
Considerando, portanto, que o SUSP, assim como o Fundo Nacional de Segurana
Pblica e autores como Cerqueira e Dornelles (1998), Mesquita Neto (2003) e Rolim
(2006), dentre outros, tm denominado essa nova forma de fazer segurana como
Policiamento Comunitrio, optou-se neste trabalho por essa denominao.
Entende-se que esse fazer diferente merece ser discutido no campo terico,
cabendo perguntar se esse papel de ator principal na preveno da violncia realmente
compete polcia, sobretudo considerando-se a necessria conexo com a questo dos
Direitos Humanos e os trs nveis, primrio, secundrio e tercirio, conforme a
classificao feita por Rolim (2006, p. 113). Nesse sentido, cabe indagar: essa categoria
profissional no estaria sendo convocada a atuar nessa dimenso em virtude do vazio
existente na estrutura da Segurana Pblica quanto a outros profissionais necessrios
interveno social, ou mesmo de uma insuficincia geral do Estado com relao
garantia dos Direitos Humanos nas suas mltiplas dimenses? Para contribuir nessa
discusso, no anexo 5, deste estudo so apresentadas as estratgias de interveno do
modelo tradicional de Segurana Pblica e do Policiamento Comunitrio.
A preocupao com o tema Policiamento Comunitrio no se limita ao Brasil, j
que vem sendo estudado e experimentado mundialmente. Estudo realizado por David H.
Bayley e Jenome H. Skolnick (2002), em vrios pases (Austrlia, Canad, Noruega,
Sucia, Dinamarca, Finlndia, Gr-Betanha, Japo, Cingapura e Estados Unidos), mostra
que Cingapura o melhor exemplo de transformao das tradicionais estratgias
policiais reativas em um programa de Policiamento Comunitrio amplo. Os resultados
alcanados na pesquisa mostram que diante do medo do crime pela populao e da
opinio do pblico em relao polcia, Cingapura optou pela implantao do

245

Policiamento Comunitrio, a partir da fixao de bases policiais nos bairros, articuladas

aos conselhos populares que j funcionavam nas localidades. Dentre outras estratgias
adotadas pelo novo sistema, os autores destacam a convocao da rede j existente das
organizaes populares na cidade, tais como os Comits Consultivos Constitucionais e os
Conselhos de Moradores, a se envolverem no estabelecimento de objetivos e mtodos
[agenda] para o policiamento local (...) (BAYLEY; SKOLNICK, 2002, p. 52 - 53)
Em 2002, segundo Rolim (2006, p. 68), a Rede Europia para a Preveno do
Crime promoveu uma grade conferencia em Aalborg, Dinamarca, [...] com o objetivo de
trocar experincias entre boas prticas de preveno entre os Estados membros dessa
rede, sendo que o Policiamento Comunitrio esteve no centro dos debates. Argumenta
Rolim (2006) que esse encontro pode ser indicativo de que o Policiamento Comunitrio
est, cada vez mais, fazendo parte do cotidiano da Segurana Pblica das naes
democrticas.
No Brasil, vrios Estados membros da federao tm demonstrado interesse por
essa experincia, entretanto as iniciativas concretas ainda tm se dado de forma apenas
incipiente, pontual sem alcanar a institucionalizao definitiva como poltica de estado.
Muitas vezes, essas experincias tm sido atribudas apenas a um determinado agente
pblico da instituio policial que, isoladamente, acredita na democratizao da
Segurana Pblica.
Na Paraba, a discusso sobre Policiamento Comunitrio antecede o SUSP. A
primeira atividade relacionada a essa temtica, de carter educativo, deu-se em 1997,
articulada pela UFPB em parceria com a Polcia Militar da Paraba e Conselho Estadual
de Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado, atravs do Curso de Polcia
Comunitria. Esse curso de extenso universitria foi realizado para os oficiais da
PMPB, com o objetivo de sensibilizar as autoridades da rea de Segurana Pblica para a

246

necessidade de mudanas na administrao e na filosofia de atuao policial. Na

articulao com a Polcia Militar da Paraba, contou-se com a relevante colaborao do
Coronel da PMPB Washington Frana da Silva, na poca Capito. O curso foi ministrado
pelo Coronel Carlos Nazareth Cerqueira, do Rio de Janeiro, pioneiro na experincia no
Brasil, o qual prestou relevante assessoria UFPB tambm em outras atividades
educativas nessa mesma perspectiva.
Em 1999, por ocasio do encerramento de um dos cursos de extenso sobre
Gesto em Policiamento Comunitrio, realizou-se um seminrio aberto ao pblico que
contou com a participao ampliada de membros da Sociedade Civil paraibana, da mdia,
de outros rgos pblicos, alm de outros policiais civis e militares no vinculados ao
curso. Na ocasio foram apresentadas experincias inovadoras de sete Estados brasileiros
(DIAS, 1999, p. 133). Nos anos seguintes, foram realizados trs outros cursos de extenso
sobre Gesto em Polcia Comunitria, com a mesma diversidade de pblico.
Os dados encontrados revelam que, na Paraba, a primeira tentativa de
implantao de experincias em Policiamento Comunitrio deu-se no segundo semestre
de 2002, em Joo Pessoa, a capital do Estado, e em Campina Grande, segunda cidade
mais importante em nmero de habitantes e em desenvolvimento scio-econmico dessa
unidade federativa. Encontrava-se em curso o processo eleitoral unificado para Presidente
da Repblica e Governador do Estado, que pode ser visto como elemento motivador das
iniciativas, alm da disponibilidade de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica
destinado especificamente para a essa atividade.
Em Joo Pessoa foram escolhidas, de forma aleatria, as comunidades populares
de Paratibe e Mussumago. Essas comunidades esto situadas nas proximidades do
Conjunto Habitacional Valentina Figueiredo, em direo orla martima sul, com grande
dficit de servios pblicos, portanto com uma srie de problemas sociais. Lideranas

247

dessas comunidades estavam engajadas nas atividades do Ncleo de Defesa da Vida

NDV, situado no referido Conjunto, o qual desempenha papel relevante no processo de
construo de uma cultura em prol da defesa dos Direitos Humanos.
Uma monografia (SILVA, 2002) realizada por um Sargento da Polcia Militar da
Paraba, aluno do curso de Especializao em Direitos Humanos, promovido pela
CDH/UFPB em 2001-2002, traz depoimentos de policiais e de lderes comunitrios que
participaram desse projeto de Policiamento Comunitrio, revelando o amadorismo e a
precariedade com que se deu a sua implementao. Segundo a pesquisa que baseou essa
monografia, houve a participao da comunidade, que desejava ter uma relao de
parceria com a polcia comunitria e no uma relao de animosidade (Fala da
comunidade, Apud SILVA, 2002, p. 66). Nessa mesma perspectiva se expressa um dos
policiais participantes no projeto: A comunidade recebe a Polcia comunitria
maravilhada, pois a tem como uma polcia diferente da polcia tradicional (Fala da
polcia, Apud Silva, 2002, p. 66). Em outros depoimentos, porm, se expressa um
sentimento de dvida, de incertezas e de fragilidade em relao experincia:

uma polcia que realmente funciona, sendo uma promessa para

melhorar a segurana das comunidades, mas tem que ter um maior apoio
da Secretria de Segurana Pblica e da prpria Polcia Militar, para que
possa continuar logrando xito em suas aes (fala do policial Apud
SILVA, 2002, p. 67).

O autor dessa pesquisa destaca a falta de infraestrutura e de apoio institucional em

consonncia com a fala de um membro da comunidade, que informa que a polcia
Comunitria tem muita dificuldade de material e de viaturas, pois a nica viatura que
atualmente exclusiva da Polcia Comunitria est quebrada e no pode rodar (Fala da

248

polcia, Apud Silva, 2002, pg. 76). Outro problema apresentado pelos Entrevistados foi a

falta de incentivo aos profissionais. No h gratificao especial para os policiais

comunitrios. Eles recebem o mesmo salrio dos policiais comuns da tropa. H o medo de
se colocar gratificao para no atrair policiais do tipo mercenrios (Fala da polcia, Apud
SILVA, 2002, p. 77). Destacou-se, ainda, a falta de disponibilidade de policiais: foram
indicados apenas 11 policiais militares

(...) para efetuar o servio nos bairros de Paratibe e Mussumago, para

atuarem nos trs turnos. Apesar do trabalho de polcia contar com o apoio
da comunidade, o nmero de policiais para a experincia ainda no tem
sido o necessrio para os dois bairros (SILVA, 2007, p. 274).

Segundo o mesmo autor, havia a preocupao dos atores institucionais e sociais

em cumprir as metas pr-estabelecidas, mas vem encontrando dificuldades pela falta de
apoio dos prprios rgos pblicos envolvidos na implantao do projeto, conforme
anlise dos policiais e da comunidade (SILVA, 2002, p. 66). Em vista desses dados,
apesar de se ter anunciado que as experincias realizadas nas duas comunidades contavam
com recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica, alega Silva (2007, p.276) que
surgiu dvidas por parte da comunidade, como tambm por parte dos policiais envolvidos
no Policiamento Comunitrio, sobre a real existncia de apoio financeiro.
No segundo semestre de 2003, quando o novo governo da Paraba j havia se
vinculado ao SUSP, portanto, contando com apoio financeiro do FNSP, a Secretria
Estadual de Segurana de Pblica, atravs do Sub-Secretrio65, Geraldo Amorim, deu
incio ao processo de discusso sobre a criao de um Programa Estadual de Polcia
comunitria na Paraba.
65

O referido Sub-Secretrio, hoje vereador de Joo Pessoa, participou como aluno do curso de Gesto em
Policiamento Comunitrio, promovidos pela CDH e PRAC\UFPB.

249

A Comisso de Direitos Humanos da UFPB foi convidada a participar das

discusses iniciais66, sendo sugerida a avaliao da primeira experincia de Policiamento
Comunitrio. Com a presena de representao das comunidades envolvidas, policiais
que participaram do primeiro projeto e do grupo que j vinha discutindo a criao do
Programa, foi realizada a avaliao do projeto anterior.
Nesta avaliao, confirmaram-se os problemas apontados acima. A falta de
infraestrutura e a falta de apoio institucional constituram-se no foco central dos
problemas abordados. Alegou-se que os policiais integrantes do projeto passaram a ser
escalados para desenvolver a atividade policial tradicional repressiva na mesma
comunidade, sob a justificativa da falta de efetivo para cobrir todas as funes da polcia,
sendo aqueles aos poucos redirecionados para fazer patrulhamento tradicional,
inviabilizando definitivamente o primeiro projeto.
Em seguida, ainda em 2003, outros dois bairros de Joo Pessoa foram escolhidos
para a implantao de novo projeto de Policiamento Comunitrio. Os bairros
apresentavam caractersticas socioeconmicas e polticas distintas. Um deles, o Conjunto
dos Bancrios, de classe mdia, no estava mobilizado para essa atividade poltica e,
apesar de contar com servios de infraestrutura razoavelmente bons, vinha enfrentando
constantes problemas relacionados Segurana Pblica, principalmente crimes contra o
patrimnio.
O outro bairro escolhido, Cruz das Armas, um bairro popular que enfrentava
vrios problemas sociais, inclusive com ocorrncia de vrios homicdios de jovens,
relacionados principalmente expanso do trfico e ao consumo de drogas naquela
comunidade. Nesse bairro, contando com o apoio da Igreja Catlica, havia o grupo social
66

Os membros da CDH/UFPB, que participaram inicialmente das discusses apenas por seu compromisso
poltico e social, no continuaram no projeto, saindo antes de sua implantao, por divergncia tericometodolgica e poltica com a forma de conduo dos trabalhos.

250

Cidadania e Paz, em processo de luta, reivindicando do governo sadas para esses e outros
problemas e realizando anualmente uma Marcha pela Paz e a Cidadania, articulando
outras comunidades circunvizinhas.
Aps a capacitao dos profissionais e membros da comunidade, ministrada por
uma comisso coordenada pelo prprio subsecretrio de Segurana Pblica, implantou-se
inicialmente a experincia de Policiamento Comunitrio, no bairro Bancrios. Com
declarado empenho pessoal do sub-Secretrio, Geraldo Amorim, que era adepto do
Policiamento Comunitrio e morador daquela localidade, a experincia iniciada no bairro
despertou grandes expectativas, mas no deixou de ter dificuldades desde os primeiros
momentos. A precariedade do projeto revelou-se logo atravs das cobranas da
comunidade quanto falta de espao fsico para instalao da base de Policiamento
Comunitrio, essencial ao seu funcionamento, dentre outras. Alm disso, todos os
problemas enfrentados na primeira experincia repetiam-se ali, no se percebendo o
efetivo engajamento do gestor principal da poltica, do Secretrio de Segurana Pblica,
nem tampouco da instituio Polcia Militar. Essas e outras limitaes podem ter
comprometido a sustentabilidade do Policiamento Comunitrio, no Bairro dos Bancrios.
No bairro de Cruz das Armas, os problemas afloraram antes mesmo da
implantao da experincia concreta. A metodologia de trabalho adotada pela assessoria
convidada temporariamente, de outro Estado do pas, para realizar esse programa, gerou
descontentamento entre os membros da Comunidade, na sua maioria integrantes do grupo
local acima mencionado. A cultura poltica dessa organizao popular convergia para a
prtica do exerccio da cidadania democrtica, enquanto a conduo do trabalho oscilava
entre o clientelismo e a transferncia de responsabilidade dos problemas enfrentados na
localidade aos membros da comunidade, contradizendo a tradio de luta pelos direitos e
servios pblicos caracterstica daquela comunidade.

251

Diante das discordncias, como forma de fragilizar politicamente o grupo

Cidadania e Paz, seus oponentes optaram pela ttica de integrar ao processo de
implantao do Policiamento Comunitrios outros moradores da comunidade, menos
envolvidos com sua histria de lutas e que no haviam participado das atividades de
capacitao oferecidas pela Secretaria de Segurana Pblica. A falta de consistncia da
proposta metodolgica, todavia, somada aos diversos outros problemas, restringiu essa
experincia ao processo inicial de mobilizao, no sendo implantado de fato o
Policiamento Comunitrio em Cruz das Armas.
Em 2007, foram montadas tendas em vrios lugares de Joo Pessoa, nas quais se
encontravam a inscrio Polcia Comunitria. Mesmo sem corresponder de fato s
caractersticas da filosofia de ao policial nos moldes do novo fazer Segurana Pblica
democrtico, tentava-se passar para a sociedade a impresso de uma retomada dessa linha
de ao. Ignorava-se, entretanto, a necessria realizao de diagnstico social de cada
comunidade, de planejamento de atividades de acordo com os as prioridades levantadas,
um processo orientado para criar proximidade com a sociedade e do estabelecimento de
formas e procedimentos apropriados para efetivar a participao social no projeto. Ou
seja, no se havia incorporado, de fato, a filosofia de Policiamento Comunitrio e os
policiais dessas tendas atuavam segundo o estilo tradicional da Segurana Pblica, no
indo alm do que Rolim (2006) chama de preveno terciria.
importante assinalar que o fracasso das experincias iniciais em Joo Pessoa
no se pode atribuir simples falta de experincia e conhecimentos, no Estado, j que em
Campina Grande, no segundo semestre de 2002, iniciou-se uma experincia anloga,
contando, porm, desde seu incio, com condies de sucesso claramente melhores.
Em Campina Grande, o processo de implantao do Policiamento Comunitrio
foi iniciado sob a responsabilidade do 2 Batalho de Polcia Militar 2 BPM. Naquela

252

localidade foi feita a diviso por regio, sendo a zona oeste a primeira escolhida. A
implantao dessa experincia contou com a liderana de policiais militares que tinham
participado de um curso nacional de Policiamento Comunitrio, promovido pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica.
Pautando-se em estudo que indicou no bairro do Bodocong67 sinais de tendncia
para aumento em alguns tipos de crime, alm de est situado longe do centro da cidade
o que, em casos de denncias e solicitao da populao, dificultava o deslocamento dos
policiais para o local em tempo suficientemente rpido para evitar a ocorrncia de crimes
e levar reduo do ndice de criminalidade (ENTREVISTADO N, OFICIAL) essa foi
a rea da cidade escolhida para a primeira experincia de Policiamento Comunitrio.
Em Bodocong foram realizadas vrias reunies com o objetivo de sensibilizar e
mobilizar os moradores do bairro para a nova forma de fazer Segurana Pblica. A
mobilizao da populao fez-se atravs de convite formal do 2 BPM-PB, j que naquele
momento contava-se com apoio do Comandante local. O convite foi prioritariamente
dirigido s entidades sociais organizadas naquela localidade, considerando-se sua
representatividade poltica como agentes da cidadania aptos a engajar-se no projeto. Para
formalizar o envolvimento da sociedade, desde o primeiro momento agilizou-se a criao
de um Conselho Comunitrio de Segurana Pblica como canal formal de participao
social.
Consoante experincia de outros Estados, segundo o oficial da Polcia Militar de
Campina Grande entrevistado nesta pesquisa (ENTREVISTADO O, OFICIAL), no nvel
do Comando do 2 BPM elaborou-se um documento intitulado Normas de Aes Gerais
NAG, com o objetivo de determinar as normas disciplinares que garantissem a aplicao
das aes previstas, tanto no aspecto administrativo quanto operacional, pelos policiais
67

O referido bairro apresentava um contingente populacional de 65.000 habitantes.

253

destacados para a nova base de Policiamento Comunitrio implantada naquela localidade

da zona oeste da cidade.
A implantao dessa primeira experincia, em Campina Grande, deu-se em 13 de
setembro de 2002, com a inaugurao da base comunitria, contanto com contingente de
policiais e equipamentos muito mais adequados do que se observou em Joo Pessoa: um
oficial comandante da base, um efetivo de 35 (trinta e cinco) policiais militares,
revezando-se numa escala de 12H00 de servio por 36H00 de folga, duas viaturas de
Rdio Patrulhamento circulando na rea e mais uma terceira viatura e um posto de rdio
fixo para atender a chamados e atuar imediatamente em casos de necessidade
(ENTREVISTA N, OFICIAL).
O mesmo entrevistado informa que, considerando o sucesso dessa experincia no
que concerne reduo de ocorrncias criminosas na rea em que atuava o Policiamento
Comunitrio, em novembro do mesmo ano, o Comando do 2 BPM implantou com as
mesmas caractersticas uma nova base na zona leste, no bairro Jos Pinheiro, onde seguiuse a mesma metodologia que caracterizara a primeira iniciativa: criao de um Conselho
Comunitrio de Segurana Pblica, disponibilidade adequada de recursos materiais e de
recursos humanos, elevando-se o efetivo a 45 policiais militares.
A partir de 2004, conforme declarou um entrevistado, a mudana de comandante
na Polcia Militar em Campina Grande gerou uma quebra de continuidade do projeto de
Policiamento Comunitrio na cidade, retomado, porm, em 2006, com o incentivo de
novo comandante do 2 BPM, momento em que foram implantadas mais duas outras
Bases de Policiamento Comunitrio na zona Norte e Sul, com a mesma estruturao das
demais. (ENTREVITADO N, OFICIAL)
Assim emergiu a experincia, com a cidade dividida em quatro zonas, oeste, leste,
norte e sul, com suas quatro bases de Policiamento Comunitrio e quatro Conselhos

254

Comunitrios de Segurana Pblica. Apesar de apresentar estruturao bem melhor do

que a de Joo Pessoa, o processo de implantao do Policiamento Comunitrio em
Campina Grande no deixa de sofrer oscilaes, com altos e baixos na sua execuo, a
depender da sensibilidade do comando do policiamento local proposta.
Em razo dessa instabilidade, segundo depoimento de um policial entrevistado,
em maio de 2008, os Conselhos Comunitrios de Segurana convocaram e realizaram o I
Frum de Segurana Comunitria de Campina Grande. Este teve como objetivo discutir
os problemas que dificultavam o andamento e o sucesso do Policiamento Comunitrio.
Esse evento gerou documento sobre os problemas levantados, encaminhados aos gestores
da poltica pblica de segurana no Estado (Entrevistado N, OFICIAL).
Fica claro que houve diferenas significativas entre as experincias de
Policiamento Comunitrio de Campina Grande e a de Joo Pessoa. provvel que o fato
da prpria Instituio Polcia Militar ter assumido diretamente a coordenao do projeto
em Campina Grande, inclusive estabelecendo ela mesma as normas institucionais para o
Policiamento Comunitrio, tenha sido um fator crucial para explicar o grande saldo
positivo em seu favor, nesta comparao. De parte da sociedade, dois fatores merecem
destaque: um deles a criao dos Conselhos Comunitrios de Segurana e o outro a
aplicao de uma estratgia poltica de articulao de outras foras sociais da cidade ao
projeto, que culminou no Frum de 2008.
De forma geral, porm, as duas cidades deparam-se tambm com dificuldades
comuns, sobretudo a falta de valorizao da prtica preventiva em Segurana Pblica, se
no por parte da populao, por parte do aparato institucional do Estado. Como alega
Silva (2007, p. 277), as experincias de Policiamento Comunitrio, neste Estado, tm se
pautado em pequenas iniciativas estaduais, face s conjunturas polticas dos gestores e s
exigncias do SUSP.

255

A resistncia ao Policiamento Comunitrio, sobretudo pelos que detm a

hegemonia na instituio, conforme alega um dos entrevistados (ENTREVISTADO O,
OFICIAL), tem consequncias para a estabilidade dessa prtica, uma vez que no h
gratificao aos policiais que atuam nesse projeto, ao contrrio do que acontece com a
atuao repressiva, que garante uma gratificao a todos os policiais participantes. Talvez
seja essa uma das principais razes para a desmotivao dos policiais a participarem desse
novo modo de fazer Segurana Pblica.
Cabe pontuar que a dificuldade de institucionalizao da preveno na Segurana
Pblica parece no se restringir ao Policiamento Comunitrio. Conforme revelam os
depoimentos colhidos nesta pesquisa, o Programa Patrulha Escolar e o Programa de
Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia PROERD tampouco tm
recebido, no mbito institucional, a importncia correspondente sua relevncia social.
Ambos os programas antecedem ao novo Plano Nacional de Segurana Pblica. A
Patrulha Escolar, ora precariamente sobrevivendo, ora deixando de existir, em algumas
unidades da Polcia Militar do Estado, depara-se com problemas semelhantes aos do
Policiamento Comunitrio, habitualmente alegando-se a fala de efetivo policial para sua
manuteno satisfatria.
O PROERD, que consiste numa prtica pedaggica por parte de policiais militares
em escolas, principalmente do ensino fundamental, voltada para a preveno do consumo
de drogas, conseguiu institucionalizar-se. Esse programa, apesar do reduzido nmero de
agentes, vem sendo difundido nas unidades da PMPB, todavia a sua institucionalizao
tem uma caracterstica que contraria a lgica das demais polticas pblicas estatais. Os
funcionrios pblicos que atuam no programa so classificados como voluntrios, ou seja,
os policiais militares que ministram as aulas o fazem por escolha prpria, contando para

256

isso com uma pequena compensao financeira, porm no tm essa atividade computada
na sua carga horria funcional.
De outro lado, apesar da precariedade dos projetos de Policiamento Comunitrio
na Paraba, as entrevistas realizadas para esta pesquisa revelam que as expectativas de
mudana da segurana, alimentada por alguns profissionais, tm como referncia o
Policiamento Comunitrio. Neste sentido, diz um entrevistado:

O ideal dos governos de modo geral, dos governantes, era que

tivessem esse entendimento da importncia da filosofia de polcia
comunitria. Da podia chegar pro comandante de polcia, o
comandante geral dava ordem para os seus subordinados,
podendo espalhar para os batalhes e pelotes o projeto de
polcia comunitria. (ENTREVISTADO P, PRAA).

A crena na ideologia de Policiamento Comunitrio por parte de alguns

profissionais to grande que, em Joo Pessoa, h policiais militares dos nveis
hierrquicos inferiores que afirmaram estar desenvolvendo, a seu modo, o Policiamento
Comunitrio na comunidade onde trabalham, voluntariamente, segundo depoimento
obtido (ENTREVISTADO C, PRAA). Apesar do voluntarismo, amadorismo e
precariedade dessa atuao, importante como indicativo de intenes, pois, como afirma
outro profissional, ela do conhecimento de superiores o que significa dizer que conta
com o consentimento destes, pois caso contrrio os policiais da base no teriam essa
liberdade que afirmam ter.
Os depoimentos revelam, tambm, a existncia de identificao da comunidade
com os profissionais que atuam no Policiamento Comunitrio:

257

A prpria comunidade identifica, ela sabe, ela conhece o policial,

inclusive nesse segundo projeto que foi nos Bancrios, quando
tinha uma viatura que no fosse da polcia comunitria, eles j
diziam: o que que esta viatura est fazendo aqui? Ns no
queremos essa polcia aqui, ns queremos policiais do bairro que
a gente conhece, que sabe de suas aes, de suas maneiras de
tratar as pessoas. Muitas vezes a gente estava s de passagem,
mas o pessoal no aceitava, porque j estavam to vinculados ao
policial comunitrio, porque como se diz, a polcia o pblico
e o pblico a polcia, os dois se identificam muito, e de tanto ter
essa convivncia cada um tem o seu papel (ENTREVISTADO H,
PRAA).

De certo modo, constata-se que h uma tendncia de maior aceitabilidade da

gramtica que trata do Policiamento Comunitrio do que dos Direitos Humanos. O
argumento que leva ao favorecimento do Policiamento Comunitrio, por parte dos
policiais, pauta-se principalmente na preocupao com a mudana da imagem social da
polcia junto comunidade.
H, alm disso, certo consenso, por parte dos entrevistados, em que o foco da
resistncia ao Policiamento Comunitrio fruto da concentrao do poder nas formas
concretas de execuo poltica de Segurana Pblica.
Segundo um dos policiais Entrevistados:
(...) a sensibilizao para a participao direta da populao nas aes de
polticas pblicas de segurana, a exemplo do Policiamento Comunitrio,
a nica sada para que essas experincias no se limitem retrica ou
resumam-se a aes nfimas (Entrevistado O, Oficial).

4.4. Os desafios da nova poltica remetem reelaborao cultural

A poltica de Segurana Pblica na Paraba, apesar de manter-se ainda inspirada
na cultura de poder e fora, vem sendo pressionada para incorporar valores da cultura dos

258

Direitos Humanos, entendidos nas suas mltiplas dimenses, sobretudo quando a

estratgia de mudana do modo de fazer-se a Segurana Pblica baseia-se no
Policiamento Comunitrio.
O Policiamento Comunitrio tem se apresentado como uma relevante estratgia
poltica de mudana cultural para os policiais militares, cujo tirocnio foi historicamente
imbudo de preconceitos antagnicos aos Direitos Humanos. Ao contrrio, o Policiamento
Comunitrio associa-se cultura dos Direitos Humanos, uma vez que sua prtica
inseparvel do exerccio da cidadania, tanto por parte dos prprios policiais quanto dos
cidados em geral, na medida em que demanda que a sociedade seja partcipe no pensar,
no fazer e no monitorar da poltica preventiva em Segurana Pblica como condio para
fazer valer o direito poltico, num contexto que at ento tendeu a neg-lo.
O Policiamento Comunitrio tambm perpassa a dimenso social dos Direitos
Humanos, ao defrontar-se com problemas sociais, seja sob a forma de insuficincia da
infraestrutura urbana como, por exemplo, falta de iluminao pblica, terrenos baldios,
que tornam ambientes propcios prtica do crime, seja por ter de articular-se com as
demais polticas pblicas, diante dos problemas detectados na comunidade. Este modo de
fazer segurana pblica no se desvincula da garantia dos direitos civis, pois em se
tratando de prevenir o crime numa perspectiva poltica e social, evitando que os cidados
sejam vtimas de perda de sua liberdade civil, necessariamente os demais direitos passam
a se constituir em base para a garantia desta liberdade.
Alm disso, deve-se considerar que a preveno em Segurana Pblica, sob a
forma do Policiamento Comunitrio, no deixa de estar articulada com a poltica
repressiva, quando esta se fizer necessria, devendo-se, portanto, qualificar e estabelecer
claros critrios para seu exerccio.

259

Sendo esse modo de fazer Segurana Pblica to diferente do costumeiro,

representando um rompimento com uma cultura tradicional, considera-se que seria
inevitvel uma forte resistncia, no mbito da instituio policial, em relao ao
Policiamento Comunitrio. Neste sentido, uma estratgia poltica de formao para o
Policiamento Comunitrio deveria ser seriamente encarada quase como um ritual de
passagem de uma cultura autoritria para uma cultura democrtica.
Argumenta Rolim (2006, p. 93) que essa resistncia surge principalmente pelo fato
do Policiamento Comunitrio representar a negao do que historicamente foi
considerada a essncia do fazer Segurana Pblica: a represso. O referido autor,
apoiando-se em Brodeur, alega que se deve lembrar que a cultura policial est
profundamente marcada pela noo de retribuio o que se transforma, na prtica, na
ideia de que os infratores merecem um tratamento duro ou violento (Apud, ROLIM,
2006, p. 953)
Considerando-se essa argumentao, vale lembrar que a cultura da violncia
atravessa a Segurana Pblica independentemente do contexto poltico. o que se
confirma num depoimento que repete a representao da Segurana Pblica, na
atualidade, nos moldes do velho modelo, considerado de conhecimento pblico, conforme
abordado no captulo 2, deste trabalho:

(...) ns somos ensinados desde a poca da ditadura at hoje que

a comunidade nossa inimiga, e o inimigo tem que morrer. A
gente felizmente, no literalmente assim, mas, a caricatura,
a forma como s vezes a pessoa pensa, eu tenho que descer na
favela se eu no quebrar dez favelados pra mim foi pssimo.
Sim, a como eu falo com o pessoal do choque, eu queria que
vocs fizessem isso com o pessoal l de cima, com o
desembargador, o pessoal da alta sociedade, se vocs fizessem

260

isso eu ficaria super satisfeito. fcil ir pra comunidade e fazer

isso, quebrar todo mundo, quebrar o trabalhador que vem do
trabalho, de forma arbitrria isso fcil porque ele no vai
denunciar. um contexto que a gente faz l, eu no admito esse
tipo de coisa, ns no admitimos. Se o cara no reagiu, se ele no
fez nenhuma ao que gere uma reao, ele ser algemado,
levado e conduzido. Se ele reagir, logicamente eu sou policial, eu
tenho meu direito questo fsica, se ele reagir com tiro ele vai
levar tiro, se ele reagir com tapa vai levar tapa do mesmo jeito,
eu no fui pra rua pra apanhar, isso no ser polcia comunitria,
polcia comunitria voc cumprir na lei, ou seja, a lei diz que
existe o uso progressivo da fora, ento voc tem que cumprir
isso (ENTREVISTADO H, PRAA).

Neste depoimento encontram-se os acertos, equvocos, certezas, ambiguidades e

tambm limitaes culturais enfrentados pelos funcionrios pblicos comumente
responsabilizados pela configurao negativa do modelo de Segurana Pblica falido,
mas insistentemente vivo mesmo que, por vezes, haja conscincia de que este se ope ao
Estado Democrtico de Direito. Como declara o entrevistado, ter a sociedade como
inimiga faz parte da estratgia de combate. Essa estratgia, conforme consta do cap. 2, foi
difundida na Segurana Pblica brasileira inspirada na Doutrina de Segurana Nacional,
desde o primeiro momento do golpe militar de 1964. Ainda hoje mantida na cultura
policial sob a justificativa do monoplio estatal da violncia, a estratgia de combate
empregada tem gerado violao de Direitos Humanos, em decorrncia do uso abusivo da
fora. Ao serem usadas pelo peloto de choque para lidar, por exemplo, com as
manifestaes dos Movimentos Sociais, as estratgias de combate tm sido motivo de
reclamos da sociedade.
Neste aspecto, cabe observar que os nossos governos democraticamente eleitos
no dispensam a prioridade do uso da fora repressiva, convocando preferencialmente

261

esse peloto como forma de responder aos Movimentos Sociais. Essa prtica tem feito
parte do cotidiano do hoje e no apenas do ontem. Vrios exemplos poderiam ser citados,
mas como ilustrao, colocam-se aqui apenas dois exemplos recentes de grande
repercusso na mdia. Um deles refere-se ao caso do uso do Choque da Polcia Militar de
So Paulo, em junho de 2009, contra os manifestantes da Universidade de So Paulo USP, que lutavam por reajuste salarial68. O segundo caso ocorreu em Campina Grande, na
Paraba, maro de 2009, quando a tropa de choque foi empregada contra o movimento
estudantil em luta para que no se aumentasse o preo das passagens de nibus69.
Importa notar, entretanto, que se essa mesma polcia que o governo aciona para
reprimir os Movimentos Sociais, ou para adentrar, preparada para usar plenamente sua
fora, as comunidades pobres e os presdios submetidos ao chamado pente fino, o
mesmo no ocorre em relao s classes mais favorecidas da sociedade. Caso seja
necessria a presena da mesma polcia em locais considerados socioeconomicamente
privilegiados, de conhecimento pblico, facilmente comprovvel pelos arquivos da
imprensa, que sua interveno no usar a fora indistintamente, alegando-se a sim, o
nexo entre poder/fora e o respeito aos Direitos Humanos, constatando-se ento a
presena do Estado Democrtico de Direito quase como privilgio de apenas parte dos
cidados.
Diante deste vis ideolgico, adverso cultura democrtica, que perpassa a
persistente representao tradicional de Segurana Pblica, importante chamar a ateno
para o fato de que as aes de Segurana Pblica so formas de interveno poltica do
poder executivo. Pouca diferena faz, nesse caso, se a poltica a ser seguida est
sistematizada em documentos legais com diretrizes, metas e mtodos democrticos,

68
69

www.folha.uol.com.br.br/folha/educacao/ult305u578870.shtml
http://www.pbagora.com.br/coteudo.php?ide=2009031.9203820.

262

porque, independentemente de sua racionalidade, nos termos weberianos, sua prtica

concreta depende de decises do governador ou de seus prepostos, sejam eles quem
forem, seja qual for sua orientao poltica. Cabe aqui a advertncia de Augusto de
Franco, numa publicao Carta Rede Social n 126 (07/12/2006), em artigo denominado,
O mito da poltica pblica, ao dizer que: Deveramos estar mais preocupados em saber
se uma poltica uma poltica democrtica (e democratizante) do que se ela ou no ,
nominal ou formalmente, uma poltica pblica, isto , sob efetivo controle da cidadania.
Diga-se, ainda, que as incongruncias que se apresentam de um lado, entre as
exigncias do Estado Democrtico de Direito, caracterizada pela cultura dos Direitos
Humanos e, de outro, expressa atravs da representao tradicional da Segurana Pblica
antidemocrtica, no so exclusividade da Paraba e, sim, representam a cultura
hegemnica adotada ao longo da histria pelos policiais brasileiros, independente de
serem militares ou civis.
Tudo o que acabamos de considerar aponta para o enorme desafio implicado no
caminho necessrio para alcanar-se a democratizao da Segurana Pblica, seja na
Paraba ou no Brasil. Neste sentido, percebe-se o peso significativo que se deve atribuir
ao foco cultural no processo de mudana da Segurana Pblica, condizendo com a
advertncia de Lynn Hunt (2009) ao afirmar que num processo de mudana histrica
deve-se necessariamente levar em considerao a mudana da mente dos indivduos. Para
a referida autora, a mudana de contexto social e poltico no deve ser vista como
suficiente para produzir-se uma mudana cultural de forma coletiva ou, em outros termos,
de forma homognea, nem em um determinado coletivo de profissionais, nem na
sociedade em geral. No processo de mudana cultural, antes de tudo, deve-se levar em
considerao o modo como as mentes individuais compreendem e remodelam esses
contextos (HUNT, 2009, p. 32).

263

A mesma advertncia aplica-se, certamente, ao caso especfico da assimilao da

cultura democrtica e preventiva em Segurana Pblica, que se pode considerar uma
mudana de alcance histrico, j que o papel atribudo Segurana Pblica, ao longo de
sua existncia, atravs de seus variados perodos e rgos executores, sempre foi o de
controle repressivo sobre a sociedade e nunca, ao contrrio, submetido ao controle social.
Assim, no se pode esperar que a construo de uma nova cultura venha a ocorrer na
velocidade que requerem a crise da Segurana Pblica e o problema social da violncia e
da criminalidade. De fato, basta lembrar que j se passaram 22 anos desde o incio do
processo de mudana democratizante na organizao poltico-jurdica do Estado
brasileiro, mas nem por isso verificou-se a adequao da Segurana Pblica nova ordem
poltica e social. Por outro lado, h que lembrar tambm que s tardiamente passou a
ganhar fora um pensamento social, mais amplamente compartilhado, com relao
necessidade de adequao dessa poltica ao contexto democrtico. Tal avano teve de
esperar at que alguns segmentos sociais despertassem para as possibilidades e a
importncia da poltica de Segurana Pblica como bem pblico e como suporte essencial
ao Estado Democrtico de Direito.
Considerando-se a centralidade da questo cultural, portanto, torna-se claro o
papel relevante a ser atribudo aos policiais enquanto sujeitos concretos, principais
protagonistas dessa poltica. til, aqui, abrir um parntese para que se chegue a uma
melhor compreenso do que representa a polcia num contexto democrtico, evocando o
que diz Hermano Valencia Villa (2003), ao definir a polcia como uma

(...) atividade administrativa do Estado para a guarda da ordem

pblica e a proteo das liberdades fundamentais. A denominao
polcia deriva do grego polis, que significa cidade ou Estado e
pertence, portanto, a mesma famlia que poltica e poltico. Na

264

tradio constitucional ocidental, a polcia forma parte das tarefas

do governo ou executivo e no uma funo militar seno civil,
por isso est totalmente regulada por lei e no admite tratamentos
de exceo ou improviso (emergncia). Por esta razo, nos pases
democrticos a polcia s estar adstrita ao governo civil, enquanto
que nos pases autoritrios forma parte das foras militares. Por
sua enorme influncia na prtica cotidiana dos Direitos Humanos
da populao civil, a funo da polcia tem importncia estratgia
para a gesto democrtica nas sociedades contemporneas
(VILLA, 2003, p. 351).

Pode se dizer que caractersticas acima atribudas polcia numa sociedade

democrtica no foram includas no pensamento dos constituintes brasileiros, j que estes
no contemplaram a necessidade de adequar as polcias do pas, sobretudo a Polcia
Militar, nova ordem poltica. Prova disto que as polcias estaduais foram mantidas
militarizadas. Ademais, vale observar que a vinculao dessa polcia s Foras Armadas
antecede a ditadura militar, ou seja, a consolidao formal da vinculao das polcias
estaduais ao Exrcito data da Constituio Federal Brasileira de 1946, quando o pas j se
encontrava num contexto democratizante, aps a queda da ditadura do Estado Novo.
Tomando como preocupao a cultura que permeia a poltica de Segurana Pblica, esse
dado ganha importncia, pois denota uma compreenso de Segurana Pblica
antidemocrtica que vem de longe, indicando que a concepo autoritria atravessa, de
certo modo, toda a sociedade. Confirma-se, portanto, que o processo de mudana de uma
poltica pblica envolve mudana cultural profunda, muito alm do que se possa imaginar
primeira vista.
Aps essa reflexo que remete complexidade do processo de mudana da
Segurana Pblica brasileira, recorre-se, novamente, s afirmaes de Lynn Hunt, de que
a mudana de cultura

265

(...) ocorre porque muitos indivduos tiveram experincias

semelhantes, no porque todos habitassem o mesmo contexto
social, mas porque, por meio de suas interaes entre si com suas
leituras e vises, eles realmente criaram um novo contexto social.
Em suma, estou insistindo que qualquer relato de mudanas
histricas deve no fim das contas explicar a alterao das mentes
individuais (HUNT, 2009, p.33).

Nesta perspectiva, tomando de emprstimo o pensamento da autora, entende-se

que o alcance da democratizao da Segurana Pblica est a depender da construo
social de novos sentimentos e pensamentos, associados ao Estado Democrtico de Direito
e cultura dos Direitos Humanos. Em outros termos, como sugere ODonnel (1988),
necessria a elaborao de pensamentos democrticos que impulsionem a prticas sociais
democrticas, indispensveis para a Segurana Pblica num Estado Democrtico de
Direito.
No caso da Paraba, especificamente, as mudanas indicadas pelo SUSP com
vistas democratizao da Segurana Pblica, a partir da incluso dessas prticas,
especialmente com a implantao do Policiamento Comunitrio e outras prticas
preventivas, tm sido precrias em virtude das limitaes j apontadas e ainda persistentes
no modo de sentir e de pensar dos policiais, embora tudo faa crer que esse problema no
se restringe aos policiais.
Roberto Martins Ferreira (2005, p. 94), ao analisar a cultura da organizao
militar, no caso especfico do Exrcito brasileiro, diz que a adoo da retrica
anticomunista por parte da organizao militar cria um processo de retroalimentao. Ela
garante a coeso da organizao militar e ao mesmo tempo a projeta para a cena poltica,

266

fazendo com que, nesse contexto, a resposta repressiva aos comunistas, vistos como
inimigos internos, seja bem aceita pelos membros dessa instituio por se coadunar
com os seus valores. Nesse sentido, compreende-se que as mudanas propostas apontadas
pelo SUSP, perpassadas por um vis democrtico e de garantia dos Direitos Humanos,
no sejam facilmente assimilveis pela cultura das instituies militarizadas como as
Polcias Militares. Assim como a guerra se coaduna com a cultura do exrcito, a cultura
da Segurana Pblica repressiva est associada identidade da Polcia Militar. Logo, no
h que estranhar as resistncias ao novo, ou pelo menos um sentimento de ambiguidade
at que se concretize um verdadeiro ritual de passagem do velho para o novo modelo de
Segurana Pblica.
Neste sentido, segundo o depoimento de policial militar da Paraba, a dificuldade
de mudana das mentes dos policiais em direo aceitao da prtica preventiva de
cunho democrtico deve ser vista, sim, como um dado real e relevante, principalmente
por ser a percepo de quem vive o cotidiano da instituio. Esse fato no exclui, porm,
a possibilidade de mudana, desde que haja a determinao do governo:

(...) os governantes tivessem esse conhecimento de que seria

importante algo relacionado polcia comunitria (...) porque ele
jogava l pro seu comandante de polcia, pro seu comandante de
polcia buscar conhecimento, estudar, ver que isso uma
realidade possvel e eficaz. Ele comear distribuir para os seus
subordinados, seus comandantes de setores, de cidades, olhe
vamos trabalhar nesse projeto de filosofia (...), ento isso a teria
uma doutrina na corporao (ENTREVISTADO P, PRAA).

267

Outro depoimento, que se associa ao anterior diz: se o gestor determina

certamente algum em baixo vai ter que cumprir. [...] Ento eu diria que preciso
capacitar justamente esses gestores para ter em mente a possibilidade de viabilizar e
estabelecer essas parcerias como algo normal (ENTREVISTADO L, OFICIAL).
Nas declaraes dos policiais fica demonstrado que acreditam em sadas para
democratizao da segurana pblica via medidas autoritrias, portanto, ao mesmo tempo
em que expressam o desejo de mudana do modo de fazer segurana pblica, esses
depoimentos tambm explicitam como a cultura autoritria encontra-se amalgamada no
modo de pensar dos servidores pblicos, encarregados pela construo da ordem
democrtica, nos termos de Villa (2003), conforme visto no captulo I. Por outro lado, as
declaraes explicitadas acima podem ser sinalizadoras da tenso existente entre o modo
de sentir, pensar e agir dos que fazem a segurana pblica, influenciada pelas diferentes
concepes de segurana que do sustentao ao velho e ao novo modelo de segurana.
Rolim (2006, p. 94) sugere que devem ainda ser consideradas outras dificuldades,
como a possibilidade de que a opinio pblica esteja influenciada por um desejo punitivo,
em decorrncia principalmente da no punio de crimes. No Brasil, tm-se constatado
altos ndices de homicdios, enquanto tm sido muito pequenos os ndices de instaurao
de inqurito, e nfimo o nmero de homicidas levados a julgamento. Esses fatos tm
contribudo para um sentimento de medo e de indignao frente impunidade que muitas
vezes pode levar a populao a apelar para a vingana, at no sentido de fazer justia
pelas prprias mos, por meios violentos, indo no sentido inverso ao de um processo de
luta pela Segurana Pblica voltada para garantia e respeito aos direitos, incluindo-se a
punio legalmente devida dos criminosos. O mesmo autor mostra que esses fatos tm
influenciado, cada vez mais, a cultura do imediatismo e da punio: Parece evidente que,

268

diante de presses de toda ordem, do alarme ou da indignao pblica provocados por

crimes de larga repercusso, a polcia se incline quase naturalmente em direo a
resultados imediatos (ROLIM, 2006, p. 94), rompendo, por vezes, o limite que separa
a

polcia

do

criminoso,

como

diz

um

dos

entrevistados

nesta

pesquisa.

(ENTREVISTADO I, OFICAL)
Na mesma linha do que diz Rolim (2006), situa-se o depoimento de outro
entrevistado: o policial no veio de outro espao, ele faz parte do meio social, ns
fazemos parte deste espao social que vivemos (ENTREVISTADO C - praa).
Sem, de modo algum, querer justificar comportamentos antidemocrticos, mas
ainda na tentativa de compreender os desafios democratizao da Segurana Pblica,
cabe lembrar o que Jess de Souza (2004) denomina de gramtica social da desigualdade,
assim como o que se encontra em Chau (2007) e Dagnino (2004), dentre outros autores,
ao abordarem o tema autoritarismo social. Ou seja, a existncia de uma naturalizao
inconsciente da desigualdade social sem a qual o sistema capitalista dificilmente
poderia sobreviver e desenvolver-se que tem profundas consequncias nas prticas
concretas, inclusive no sentido contrrio do que determinam as definies jurdicas e
legais. Assim sendo, no se pode esquecer que os integrantes da Segurana Pblica
geralmente refletem e reproduzem, em sua mentalidade e em sua prtica, os
antagonismos, a hierarquizao, os medos, os preconceitos, a cultura da superioridade e
da inferioridade, a negao de direitos, assim como o suposto direito de alguns de recorrer
violncia, que se encontram, clara ou ocultamente, disseminados em nossa sociedade e
constantemente reforados pela atuao das classes dominantes a cujos interesses
materiais e polticos servem. Por essas razes, inclusive, s policiais que j passaram por
algum processo de crtica dessa mentalidade so accessveis para um dilogo em torno
dessas questes.

269

Mas um dos depoimentos, colhidos nesta pesquisa, testemunha esse quadro de

contradies e ambiguidades que perpassam o processo de mudanas da Segurana
Pblica e o desafio a ser enfrentado pelo policial na reelaborao do seu modo de pensar e
de fazer, em direo reverso da cultura tradicional para a cultura democrtica. Esse
depoimento indica a ambiguidade em que vivem os policiais que, vislumbram
individualmente a validade das expectativas de mudanas indicadas na nova ordem
poltico-jurdica, mentalizando o discurso dos Direitos Humanos e a figura do Estado de
Democrtico de Direito , enquanto valores do passado ainda persistem em suas mentes,
reforados pela tendncia da instituio de reger-se preferencialmente por valores da
velha cultura policial, autoritria, discriminatria, voltada ao tratamento desigual e
injusto:

Ento a atividade policial muito difcil (...) agora, quando o

policial passa a ter conhecimento dos direitos do cidado, quais
so os deveres dele como policial, quais so suas obrigaes, esse
respeito aos Direitos Humanos, ele vai caminhar bem. A lei diz
que o uso desproporcional da fora vai incidir em abuso, ao
efetuar uma priso voc tem que usar da fora necessria, e essa
fora necessria ela subjetiva, a lei diz que se voc porventura
matar algum em legitima defesa um excludente da
criminalidade. (ENTREVISTADO E, PRAA)

Por outro lado, considere-se que a valorizao de uma determinada cultura

depende de como alguma coisa classificada em termos de desejabilidade social, como
mostra Johnson (1997, p. 247). H, certamente, da parte dos que fazem a instituio
policial militar a preocupao em manter sua desejabilidade social ou de garantir sua
legitimidade e seu prprio status social frente sociedade em geral, segundo o que
acreditam ser os desejos dessa sociedade, como est implcito no depoimento a seguir:

270

(...) o que ocorreu foi um esquecimento em relao preveno,

a polcia militar ela perdeu o sentido de preveno, altamente
repressiva porque d mais resultado de promoo pessoal, dos
comandantes que sai na mdia, que o que a gente v hoje,
melhor sair na mdia com um marginal, mesmo que no resolva o
problema do local. (ENTREVISTADO H, PRAA)

Como sinaliza Roberto Martins Ferreira (2005, p.14), a organizao militar tende
a ser representada como uma entidade ora dotada de autonomia absoluta, ora totalmente,
subordinada, ora demonstra atender a seus prprios desgnios, ora volta-se ao
atendimento dos interesses das classes dominantes. Assim, apesar de manter-se
historicamente afastada da sociedade, quando lhe convm procura fazer-se presente na
sociedade com vistas realimentao do que Johnson (1997) chama de desejabilidade
social, entendendo que para isso depende, preferencialmente, dos meios de comunicao.
Conforme o depoimento acima, parece haver um pacto conservador entre a polcia e a
mdia que , sem dvida, um instrumento social relevante no processo de permanncia ou
de mudana cultural. Ressalve-se, entretanto, o relevante papel que tem sido prestado pela
mdia, em alguns casos, na denncia de violaes de Direitos Humanos praticada pela
polcia.
Segundo uma pesquisa realizada junto aos reprteres policiais paraibanos, em
1997, a violncia constitui-se numa mercadoria valiosa para as empresas de comunicao,
a ponto de que quanto mais anormal a violncia noticiada, maior o retorno econmico
para os rgos de comunicao (DIAS, 1997, s/n). Seria esta uma das razes pelas quais
a cultura da violncia, tanto de criminosos comuns quanto da polcia, encontra
frequentemente espao preferencial na mdia, atravs de um enfoque sensacionalista, com
o objetivo de provocar a curiosidade do consumidor da notcia, ao invs de privilegiar-se

271

a discusso das causas da violncia e da criminalidade de modo que suscite novas formas
de equacionar o problema.
Outro dado da cultura tradicional da Segurana Pblica, a ser pontuado, diz
respeito centralizao de poder. Um dos entrevistados diz que ele [o superior] no tem
satisfao a dar sociedade, comunidade, principalmente quelas mais carentes que
sofrem com a ausncia do Estado, no s na segurana, na sade, educao
(Entrevistado J, PRAA). Quando se trata da necessidade de legitimao de seu poder, os
responsveis tendem a comportar-se dentro do modelo tradicional de fazer segurana,
apoiando-se em determinadas aes policiais consideradas como sucesso. Cite-se o
exemplo da exibio insistente, na mdia, do infrator que foi detido, preferencialmente
pobre. A esse fim tambm serve a estratgia da visibilidade de policiais nas ruas, para
gerar a sensao de segurana na sociedade, mas a simples ostentao de poder e fora
pode gerar na populao uma sensao de segurana apenas ilusria, assim como diz um
entrevistado:

Voc pode ter uma cidade com a sensao de segurana alta e o

ndice de crime e violncia tambm l em cima, voc pode ter
uma cidade com ndice de criminalidade e violncia baixa, e a
sensao de segurana alta. Uma lmpada queimada num poste
uma situao que gera insegurana pblica, embora no tenha
nenhuma relao com a atividade da polcia, est relacionado com
a atividade de outro estamento do poder pblico, que no a
polcia (ENTREVISTADO I, OFICAL).

Entende-se, portanto, que toda tentativa de aproximar a polcia da cidadania

vivel, mesmo colocar policiais nas ruas, desde que estejam preparados para ao
repressiva qualificada, como prope a nova poltica de Segurana Pblica, mas no basta

272

restringir os esforos a essa prtica do policiamento ostensivo. Mesquita Neto (2003, p.

216) registra que estudos realizados nas dcadas de 1970 e 1980 j indicavam que
estratgias tradicionais usadas pela polcia ostensiva, tais como o aumento da presena de
policiais nas ruas, operaes de patrulhamento, aumento do nmero de prises, incluindo
ainda a rapidez no atendimento s ocorrncias, mostravam-se limitadas quanto
preveno ao crime e violncia.
A Polcia Militar caracterizada como ostensiva, pelo fato de ser fardada, com
grande visibilidade pblica e com maior proximidade da sociedade, tende a ser vista
como polcia preventiva. Essa compreenso de preveno associa-se ao direito penal que
atribui carter preventivo funo intimidativa ou coercitiva da pena. Segundo esta
perspectiva, a prpria existncia da tipificao do crime, ou da lei penal, tende a ser
considerada como medida preventiva (RICARDO, 2004).
Segundo um conceito mais avanado de preveno no campo da Segurana
Pblica, esta implica algo muito mais complexo e requer intervenes efetivas
direcionadas para esse fim, no devendo ficar restrita a associaes subjetivas, sobretudo
tratando-se de realidade social com as caractersticas brasileiras, em que a gravidade do
quadro da violncia e da criminalidade envolve mltiplos fatores de natureza
diversificada.
Com efeito, uma nova forma de pensar e fazer Segurana Pblica, que remeta a
uma mudana cultural das polcias, sobretudo a militar, que tem o papel constitucional de
fazer segurana ostensiva, passa pela desconstruo da noo de Segurana Pblica como
fator de garantia de uma ordem autoritria. Uma mudana efetiva fica, pois, a depender
do processo de reelaborao mental voltada para a compreenso da poltica pblica de
segurana como garantia efetiva de direitos de todos, em consonncia ao que j
socialmente evocado e desejado: o Estado Democrtico de Direito.

273

Contudo, assim como as instituies policiais no devem ser compreendidas de

forma separada da sociedade, esse processo de resignificao da poltica de Segurana
Pblica tambm no se dar de forma dissociada da dinmica da sociedade. Isso significa
dizer que os aspectos culturais no devem ser tomados de forma desarticulada da
realidade concreta, fora das relaes e situaes sociais como sugere Coutinho (2000, p.
22) quando recorre a Agnes Heller, para defender que valor deve ser visto como
expresso subjetiva de um fenmeno primariamente objetivo.
Entende-se que o mesmo se aplica questo cultural, que se processa como uma
reproduo de aspectos objetivos e subjetivos, sobretudo quando entendida como o modo
de sentir, pensar e agir de um povo. Logo, a depender da mudana ou reelaborao
cultural de um determinado grupo de profissionais vislumbrando mudana de sua prtica
social, devem tambm ser levadas em considerao as condies objetivas que se devem
processar na sociedade com vistas a impulsionar essa reelaborao.
Nesse aspecto deve ser lembrado que o modelo tradicional de Segurana Pblica,
assim como os valores antidemocrticos que sempre lhe serviram de sustentao e a
noo de direito segurana restrita salvaguarda do patrimnio, sempre estiveram
vinculados aos interesses das classes dominantes que, historicamente, mantiveram a
poltica de Segurana Pblica, no Brasil, como instrumento de satisfao de seus
privilgios.
Assim, cabe lembrar que embora haja certa conquista das classes dominadas com
relao ao desenho de uma nova poltica nacional de segurana, chegando a sinalizar a
reverso da histria de apropriao dessa poltica pelas classes dominantes, sobretudo ao
incluir os mltiplos sujeitos de direito, ao ampliar o objeto de interveno, e ao rever os
seus objetivos, em consonncia com os princpios democrticos , s se alcanar
efetivamente a implementao dessa poltica se houver o fortalecimento da Sociedade

274

Civil identificada com essa modalidade de poltica pblica e o avano social em termos
de justia econmica e de controle dos abusos de poder econmico, poltico e miditico.
Sem o fortalecimento do exerccio democratizante da sociedade em torno da
Segurana Pblica dificilmente se alcanar a mudana cultural necessria dos que a
fazem e muito menos a efetivao, nos Estados, de uma poltica pblica que contemple as
necessidades reais de segurana daqueles que sempre estiveram fora do alcance dessa
poltica.

275

CONSIDERAES FINAIS

Com base na pesquisa bibliogrfica realizada e nas prticas de Segurana Pblica

analisadas neste estudo, parece evidente que h, tanto na Universidade como no interior
das instituies de segurana pblica, uma lacuna terica quando se pretende uma anlise
desta poltica na perspectiva de poltica social. Como mostra Sapori (2007), h quem no
a considere sequer uma poltica pblica, alegando o fato da poltica de segurana levada a
efeito no Brasil ser assistemtica, ou seja, no apresentar o desenho completo e racional
que deveria alicerar uma verdadeira poltica pblica, segundo o pensamento weberiano.
O distanciamento da segurana pblica das discusses tericas que permeiam as
demais polticas pblicas pode ser atribudo a diversos fatores. Dentre esses, cabe
destacar as leituras restritas que se prendem em aspectos puramente tcnicos da atuao
dos rgos encarregados dessa poltica, provavelmente sem considerar que, essa precria
prtica social constitui-se num instrumento poltico apresentado pelos governos como
resposta ao grave problema social da insegurana pblica. Este por sua vez, vem se
constitudo numa questo social que afeta, ainda que seja de forma diferenciada, a
sociedade como um todo, ao mesmo tempo em que tem se revelado como grande desafio
ao Estado Democrtico de Direito.
Ademais, observe-se que dentre os diversos fatores que tendem a impulsionar o
agravamento desse problema, sobretudo, nos centros urbanos brasileiros, como sugere
Julio Jacobo Waiselfisz (2010), alm da desvalorizao da vida do outro, uma vez que
qualquer conflito interpessoal a tendncia ser levado at as ltimas consequncias, deve
ser considerado que a concentrao de renda, tambm perpassa as explicaes do
crescimento da violncia e da criminalidade. Alerta o mencionado autor, que estudos tm

276

indicado que os estados brasileiros mais violentos so exatamente os que apresentam

grandes contrastes entre riqueza e pobreza (WAISELFISZ, 2010).
O fato, portanto, dos indicadores sociais apresentarem resultados favorveis com
vistas melhoria das condies de vida de milhares de brasileiros, nesses ltimos anos, a
partir do governo Luis Incio Lula da Silva, no significa dizer que o problema da
concentrao de renda e, igualmente, o quadro gritante das desigualdades sociais no
deixou de ser uma questo de extrema gravidade no Brasil.
Por essas e tantas outras razes, constata-se um grave equvoco no considerar o
carter poltico, as contradies e interesses socais antagnicos prprios da dinmica de
sociedades capitalistas que perpassam a Segurana Pblica. O mesmo acontece quando
se analisa a forma de ao do Estado com relao ao problema da violncia e da
criminalidade, atravs da Segurana Pblica, sem ultrapassar a etapa das leituras crticas
que convergem para a total negao de sua legitimidade, restringindo-se a noo de
oposio clara e radical entre bem e mal social.
notrio que a negao do carter de poltica pblica de objetivo eminentemente
social Segurana Pblica s favorecer o grupo hegemnico que, historicamente,
sempre imprimiu, sem limites, sua orientao poltica s aes de segurana, contrariando
os interesses sociais das classes dominadas.
Tais leituras, portanto, no so apenas insuficientes, na medida em que negam ou
ignoram a possibilidade de conduo da Segurana Pblica ao status atingido pelas
demais polticas pblicas, com ampla discusso na sociedade e centros de pesquisa em
poltica, favorecem a manuteno de sua forma antidemocrtica. Enquanto isso,
adversamente percebe-se mais claramente a importncia do papel indispensvel da polcia
para a garantia dos direitos do cidado, numa sociedade que se pretenda democrtica,
reforando-se a posio defendida, a este respeito, pelo antroplogo Luiz Eduardo Soares.

277

De outro lado, parece ter-se perdido de vista que a garantia da segurana, segundo
os filsofos da tradio liberal, teria sido a motivao principal para a criao do Estado
moderno, mediante o estabelecimento do pacto social. Apesar da relevncia da temtica
segurana para a sociedade no ser de hoje, as discusses tericas relativas segurana
pblica no seguiram o percurso do tempo social, conforme se observa tanto na literatura
da tradio liberal, quanto na tradio marxista.
No decorrer da pesquisa, identificou-se a existncia de trs possveis modelos
paradigmticos, que podem ser encontrados nas polticas de segurana pblica, nos dias
atuais, seja atravs do velho modelo prioritariamente levado a efeito, no Brasil, que de
forma concomitante apresenta os dois modelos tradicionais, seja atravs da nova poltica
de segurana adotada pelo governo federal, que apresenta nova fundamentao terica.
O modelo que se fundamenta no uso da fora/violncia tem como origem a leitura
dO Leviat, de Hobbes. O autor justifica a concentrao do poder e o uso da fora fsica
pelo soberano, que deve garantir em troca a segurana do indivduo, atravs do uso pleno
da violncia. A esse paradigma associa-se, posteriormente, Max Weber, responsvel pela
criao da categoria terica monoplio legitimo da violncia pelo Estado, fortemente
difundida na cultura tradicional que permeia a segurana pblica.
A verso autoritria desta concepo, que culmina para o recrudescimento da
fora, se faz representar pela Doutrina da Segurana Nacional, que deu sustentao a
ditadura militar, iniciada em 1964, introduzindo na Segurana Pblica a ideia de combate
contra o inimigo interno, ou seja, a estratgia de fora sem limites, para defender o
Estado, segundo anlise realizada no capitulo I.
Um segundo paradigma vinculado teoria liberal tradicional, defendida por
Locke, tem como referncia os direitos civis, ou seja, uma viso restrita de direitos
humanos. Considerado como o autor que defende os interesses da burguesia, Locke

278

aparece como pioneiro da defesa do direito ao patrimnio. A defesa do patrimnio

privado ganha nfase no objetivo da poltica segurana pblica, que vai se amoldar com a
garantia da segurana do Estado. Assim, o sujeito de direito da segurana converge para
os cidados possuidores de bens e/ ou o interesse de segurana do prprio Estado.
Esses dois paradigmas tendem a se destacar, um pelo modo de fazer segurana e o
outro pelo objetivo priorizado na poltica de segurana pblica, inclinando-se pela
garantia do direito ao patrimnio em detrimento do direito a segurana do cidado. Deste
modo, unificam-se, incorporando o autoritarismo poltico e social, explicitados
respectivamente atravs da concentrao de poder, preferencialmente, associado ao uso
abusivo da fora, de forma discriminatria.
Com base nesses elementos tericos, vai sendo construda a representao de
prticas sociais, em Segurana Pblica, que perpassam o no respeito ou pela negao de
direitos da maioria da populao situada na classe dominada, a qual no dispe de bens,
como tambm de grupos sociais discriminados culturalmente, tais como: os negros, as
mulheres, as crianas e os adolescentes, os idosos, os homossexuais.
Um terceiro modelo encontrado na literatura, sinalizado por diversos autores,
citados na introduo deste trabalho, acompanha a correlao de foras que se d
atualmente na sociedade. Esse por sua vez, associa-se aos grupos sociais, que defendem a
mudana da segurana pblica, a partir da incorporao dos mltiplos sujeitos de direito,
de acordo com suas necessidades especificas e gerais, historicamente no contemplados
com o direito segurana.
Esse novo modelo terico apresenta como fundamento o Estado Democrtico de
Direito, elegendo como paradigma os direitos humanos, numa perspectiva ampliada,
perpassando os direitos civis, polticos, sociais e culturais, de modo a incluir as mltiplas
demandas decorrentes da nova configurao do problema da violncia e da criminalidade,

279

sem abandonar a perspectiva de monoplio legtimo da fora, mas o uso da fora deve
ocorrer consoante o respeito aos direitos humanos.
Assim sendo, alm de preocupar-se com a interveno preventiva em segurana
pblica de cunho social, esse modelo terico defende a ao repressiva qualificada,
observando os parmetros legais. Em outros termos, significa dizer que o novo paradigma
no v o monoplio legtimo da violncia como fundamento prioritrio, nem exclusivo
para a poltica de segurana pblica, alm de no considerar que os objetivos possam
justificar meios injustos e ilegais de fazer segurana.
Essa nova perspectiva terica que fundamenta a poltica de segurana pblica,
vinculada ao SUSP, vem ganhando fora na academia medida que se constata a
incapacidade do velho modelo de segurana, que se apia no discurso do monoplio da
fora, associando-se a viso restrita de direitos humanos, para responder aos reclamos da
sociedade relacionados questo da segurana pblica.
Veja-se, abaixo, o desenho representativo dos trs possveis modelos70 tericos de
segurana pblica, identificados nas polticas de segurana brasileira analisadas.

70

Trata-se de uma primeira tentativa de sistematizao dos modelos tericos de segurana pblica, cabendo,
portanto, estudos mais aprofundados sobre o assunto.

280

MODELOS TERICOS
MONOPLIO
LEGTIMO
DA
FORA

SEGURANA
PBLICA
DIREITOS
HUMANOS

DIREITOS
HUMANOS

VISO RESTRITA

VISO AMPLIADA

Alm desses trs modelos encontrados, um quarto elemento terico relevante deve
ser considerado na segurana pblica em geral, e do Estado da Paraba em particular. Esse
elemento refere-se ao patrimonialismo, teoricamente trabalhado por Raimundo Faoro
(2001) e Srgio Buarque de Holanda (Apud, Marco Mondaini, 2008), dentre outros.
Segundo os dados analisados, o patrimonialismo que se caracteriza pela distoro
do carter pblico do Estado, representado pelo interesse da coletividade, em detrimento
de interesses privados (FAORO, 2001), persiste na cultura poltica paraibana,
atravessando as instituies da poltica de segurana pblica, na medida em que essas
instituies aparecem envolvidas com interesses particulares, sobretudo em processos
eleitorais, conforme demonstrado no captulo 4.
Os modelos tericos aqui analisados demonstram que a deciso de mudar uma
poltica pblica, com fortes razes histricas, que perpassam principalmente aspectos de
natureza cultural, deve-se considerar desde o princpio estratgias plausveis, com vistas
sensibilizao e envolvimento da sociedade, de seus gestores e implementadores, em

281

relao ao novo modo de pensar e fazer poltica pblica. Nesse aspecto, deve-se lembrar
que a opo poltica, assim como o objeto, objetivo e sujeito de direito priorizados numa
poltica social no podem ser dissociados do quadro terico que lhe d sustentao.
Embora a opo poltica do governo federal seja o modelo de segurana pblica
democrtico, sustentado pelo paradigma dos direitos humanos numa perspectiva
ampliada, constata-se que o fracasso da mudana democratizante da poltica de segurana
na Paraba, decorre essencialmente do predomnio da cultura tradicional que se apia
exclusivamente nos paradigmas da fora e da prioridade defesa do patrimnio. Decorre
da a necessidade de mudana cultural, significada pelo modo de sentir, pensar e agir dos
que fazem a segurana pblica no Estado da Paraba, focada na cultura dos direitos
humanos.
Em consequncia dessas constataes, defende-se por convico que a Segurana
Pblica deve ser necessariamente tratada como as demais polticas pblicas de cunho
social, tpicas do Estado Democrtico de Direito, assim como deve ser fundamentada
teoricamente nos temas Democracia e Direitos Humanos, de forma indissocivel e
ultrapassando os limites da viso liberal tradicional, contemplando-se aspectos polticos e
scio-econmicos, segundo leituras ampliadas desses dois temas. Se assim no for, diante
do papel relevante atribudo Segurana Pblica num Estado Democrtico de Direito,
com vistas garantia dos direitos dos cidados, conforme estabelecido nos documentos
nacionais e internacionais relativos aos Direitos Humanos, certamente ser atestada a
fragilidade do Estado, quanto proteo dos direitos dos cidados. Enquanto isso, se
verifica a sobreposio da ideia de Estado forte, em nome do monoplio legtimo da
violncia, priorizando-se o uso abusivo da violncia e sem atender as necessidades reais
de segurana dos cidados.

282

A concepo e a metodologia de promoo dos Direitos Humanos, por sua vez,

tm recebido diversas contribuies advindas da discusso terica e poltica travada na
sociedade sobre a Segurana Pblica na perspectiva democrtica. Essas contribuies
impulsionam os atores sociais envolvidos a ultrapassar os estreitos limites da concepo
liberal tradicional desses direitos. Assim, a prtica social e o exerccio democrtico, dos
dias atuais, vo tambm trazendo respostas s crticas marxistas verso burguesa dos
Direitos Humanos, a exemplo do passado quando se verificou a luta dos trabalhadores
pela ampliao dos direitos polticos e pela garantia dos direitos sociais traduzidos hoje
na existncia de vrias polticas sociais.
A pesquisa emprica aqui apresentada confirma que os aspectos tericos acima
levantados repercutem no processo de mudana da Segurana Pblica de vrias formas,
justificando o foco deste estudo sobre o campo poltico-cultural articulado com aspectos
objetivos que incidem na forma de sentir, pensar e agir acerca da Segurana Pblica.
Pelos dados colhidos junto aos policiais entrevistados, compreende-se que a introduo da
nova poltica de Segurana Pblica, balizada numa concepo de poltica pblica
democrtica, tende a gerar um choque cultural junto aos profissionais da rea, os quais se
encontram, ainda, fortemente arraigados a elementos de uma cultura poltica
antidemocrtica, representada pelo autoritarismo poltico e social.
Neste sentido, confirma-se a hiptese, norteadora deste estudo, de que a dimenso
cultural preponderante no processo de mudana efetiva da prtica da Segurana Pblica.
Isto significa dizer que a construo de uma poltica pblica democrtica jamais poder
ser dissociada de uma pedagogia transformadora da forma de sentir, pensar e agir dos
governos, dos seus dirigentes e, sobretudo, dos seus implementadores diretos, os policiais.
Em outras palavras, confirma-se que a democratizao da Segurana Pblica no Brasil
depende inevitavelmente da mudana da cultura poltica dos atores institucionais,

283

sobretudo dos policiais, principais protagonistas de sua aplicao na prtica, e daqueles

que detm o poder de decidir sobre o desenho dessa poltica.
Demonstrou-se nas declaraes dos policiais entrevistados que a resistncia
mudana da poltica de Segurana Pblica no decorre apenas dos policiais de forma
isolada; essa resistncia parece ser originria da prpria instituio policial que ignorou a
existncia de uma nova poltica, quando no se preocupou em repass-la aos seus
profissionais. Esse distanciamento institucional da nova poltica pode levar ao
entendimento de que essa poltica de Segurana Pblica representa uma ameaa ao status
quo daqueles que compem o grupo hegemnico da Polcia Militar.
Cabe destacar que a anlise da cultura que perpassa o desenho da poltica de
Segurana Pblica, assim como as suas instituies e o modo de sentir, pensar e agir de
seus profissionais, no deve ser concebida de forma dissociada do contexto scioeconmico e poltico no qual a poltica, as instituies, os governantes e os policiais
encontram-se situados. Assim, indica-se que o velho modelo de Segurana Pblica,
inspirado meramente na fora e na garantia do direito da propriedade, historicamente
caracterizada como negao de direitos da grande maioria da populao, ainda pode
encontrar forte eco na sociedade.
Constatar o que se acaba de afirmar, significa dizer que a manuteno da cultura
antidemocrtica na poltica de Segurana Pblica tem correspondncia com interesses de
grupos sociais, que se vinculam s classes dominantes. Ou seja, o velho modelo de
Segurana Pblica constitui-se num instrumento poltico extremamente favorvel a ordem
social vigente, enquanto a nova poltica se apresenta em contraposio a essa prtica.
Esta, por sua vez, balizada em princpios democrticos, tem como objetivo primordial a
garantia e o respeito aos Direitos Humanos, significando, portanto, de certo modo, o

284

rompimento com essa histria de instrumento de poder violento a servio das classes
dominantes.
Se a velha poltica de segurana no encontrasse eco na sociedade, certamente
haveria preocupao em transform-la, por parte dos representantes polticos que chegam
ao governo paraibano, seja com objetivo de garantir a sua eleio ou mesmo tendo em
vista a necessidade de legitimao de seus governos. Mesmo com toda precariedade
demonstrada pela Segurana Pblica, na Paraba, at hoje ela no chegou a constituir em
objeto de disputa de poltica. Isso faz crer que o velho modelo de segurana no ameaa a
legitimidade dos governos, ao contrrio, conforme dados levantados, este modelo tem
correspondncia aos interesses privados de candidatos aos cargos de governo, que
chegam a apoiar-se na instituio policial para garantir seus interesses poltico-eleitorais.
Acrescentem-se, ainda, os desafios polticos decorrentes da ausncia de maior
engajamento de parlamentares com o processo de democratizao da segurana pblica,
considerando-se que, at a presente data, no foi formalizado o Sistema nico de
Segurana Pblica, incluso no Projeto Lei, criado pelo governo federal, em 20007. O
referido Projeto de Lei Disciplina a organizao e o funcionamento dos rgos
responsveis pela segurana pblica, nos termos do 7 do art. 144 da Constituio
institui o Sistema nico de Segurana Pblica SUSP e dispe sobre a segurana cidad
e d outras providncias71
Outro entrave ao processo de democratizao da Segurana Pblica, identificado
pela pesquisa, a permanncia da doutrina militar, sobretudo nas Polcias Militares,
constitucionalmente vinculadas s Foras Armadas. Essa influncia reveste-se de grande
peso histrico, j que no teve como marco fundador o recente perodo de ditadura militar
iniciado em 1964. Os dados histricos levantados revelam que a militarizao da
71

(http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJE24D0EE7ITEMIDF7316436C7B442728214A0E68B0E89C4PTBRIE.htm Acesso em 20/08/2010).

285

Segurana Pblica resultado de um processo cuja origem se pode reconhecer em fatos

concretos que atravessaram a histria da sociedade brasileira desde a Primeira Repblica
(1889 - 1930), como os apontados por Aliomar Baleeiro (1999), nos quais foi registrada a
interveno do Exrcito Brasileiro no cenrio social, assumindo o papel de relevante
protagonista na poltica do pas.
Note-se que, desde a primeira Constituio brasileira, os assuntos relativos
segurana sempre foram includos na seo dedicada Defesa Nacional, o que indica uma
longa histria de no distino entre a garantia do direito do cidado segurana e a
segurana do Estado, embora, em termos formais, a vinculao da polcia estadual s
Foras Armadas date apenas da Constituio Federal brasileira de 1946.
A ditadura militar instalada no pas em 1964, entretanto, foi responsvel pelo
recrudescimento da noo de segurana como fora/violncia, ao apoiar-se na Doutrina
de Segurana Nacional, consolidando a ideia de Segurana Pblica como combate ao
inimigo interno e contribuindo para a banalizao da ao violenta na Segurana
Pblica como prtica social isenta de preceitos legais.
Conforme depoimentos levantados na pesquisa emprica, ainda hoje persiste na
cultura policial a ideia de sociedade, enquanto inimiga do Estado, assim como parte-se do
pressuposto de que a grande maioria da populao se apresenta como suspeita da prtica
do crime, se constituindo em alvo da ao policial, at que se prove o contrrio.
Ao introduzir a Doutrina de Segurana Nacional como referncia para o pensar e o
fazer a poltica de Segurana Pblica, a ditadura militar reforou significativamente, nos
rgos de segurana, a noo de poder e fora tpica dos Estados de regimes autoritrios,
de tal modo que, mais de vinte anos aps o fim da ditadura militar e a reinstaurao do
regime democrtico, constata-se ainda a supremacia da cultura de poder e fora frente

286

cultura dos Direitos Humanos. No se pode conceber que um quadro terico que d
sustentao a um Estado autoritrio, dizendo-se em situao de guerra, cuja preocupao
principal se focaliza na eliminao do inimigo, seja adequado para uma poltica pblica
que se inspire e objetive a garantia de Direitos Humanos. Mais grave ainda, quando esse
quadro terico, que encontra forte eco no discurso do monoplio da violncia, tem como
base poltico-social uma sociedade na qual persistem valores antidemocrticos sustentado
pelo autoritarismo social, consoante entendimento de Evelina Dagnino (2004) e nos
termos de Marilena Chau (2007).
Esses so, certamente, grandes desafios a serem superados para que o processo
de democratizao da Segurana Pblica deixe de ser um fracasso. Um modelo
tradicional de segurana, assim arraigado nas instituies policiais, faz com que estas
resistam orgnica e politicamente a tudo o que lhes parece ameaar o poder que
concentram. Confere-se, portanto, cada vez mais um papel fundamental Sociedade
Civil, principalmente queles rgos que atuam na rea dos Direitos Humanos, para a
mudana de uma poltica pblica, desde que estejam conscientes de que essa mudana
passa essencialmente pela mudana cultural aliada ao poder de presso dos grupos
sociais, capazes de alterar a correlao de foras que impede o avano em direo a uma
poltica de Segurana Pblica democrtica.
Como sugerem o socilogo Boaventura de Sousa Santos (2002b) e o Professor
Gregrio Peces-Barba Martinez (1999), a formalizao do Estado Democrtico de
Direito, ou seja, o reconhecimento formal dos Direitos Humanos, por si s, no resolver
as necessidades concretas da sociedade. Regras formais democraticamente definidas
certamente so indispensveis para a construo de uma poltica pblica democrtica,
sobretudo a da Segurana Pblica que se mantm em simbiose com o regime de governo

287

e que deve ser, obrigatoriamente, articulada com a organizao poltico-jurdica. Mas no

pode ser dispensada a compreenso da Segurana Pblica situada na relao Estado e
sociedade, espao-tempo da cidadania (SANTOS, 1999), encarada e discutida como
poltica pblica, contribuindo com novos elementos significativos para o processo de
construo de uma poltica democrtica, que convirjam para a participao popular e o
controle social dessa poltica, ou, em outros termos, para uma democracia participativa
(SANTOS, 2002b) e/ou uma cidadania ativa (BENEVIDES, 2003).
Sem o exerccio democrtico, manifestado pelo poder de presso das foras
sociais, e sem o devido monitoramento da Sociedade Civil, dificilmente a Segurana
Pblica atravessar o ritual de passagem72 de uma poltica autoritria para uma poltica
pblica democrtica. Isto posto, defende-se que o tema Democracia associado aos
Direitos Humanos passe a ser visto tanto como meio quanto como fim do processo de
mudana dessa poltica, que sempre se apresentou como instrumento poltico a favor de
grupos sociais vinculados ao poder econmico e poltico.
O conhecimento mais interessante e talvez inovador das questes relativas
mudana da Segurana Pblica, produzido por esta pesquisa, deveu-se sem dvida ao
estudo emprico focado na Paraba, a partir do Plano Estadual de Segurana Pblica (2003
2007) e das tentativas de aplicao concreta de suas propostas. O Plano representaria a
inteno do governo do Estado em colaborar com o pacto nacional pela democratizao
da Segurana Pblica e traduz essa opo, sobretudo ao priorizar o Policiamento
Comunitrio. A pesquisa sobre a prtica real, cujo principal instrumento foi a coleta de
depoimentos dos prprios policiais, revelou, entretanto, que a preveno em Segurana
Pblica, considerada como uma das melhores possibilidades de democratizao da
segurana, no consegue instituir-se como poltica de governo nem tampouco como
72

Expresso antropolgica difundida pelo antroplogo Arnold van Gennep, aqui utilizado metaforicamente.

288

poltica pblica estatal. Mesmo com os incentivos financeiros do Governo Federal para a
implementao do Policiamento Comunitrio, ficou claro que no tem havido real
interesse dos poderes estaduais em institucionalizar essa prtica.
Ainda que alguns entrevistados reprovem expressamente o velho modelo de
Segurana Pblica, em razo de sua ineficincia e ineficcia como resposta ao problema
da violncia e da criminalidade, e que os policiais militares das patentes inferiores,
principalmente, tambm manifestem explicitamente seu descontentamento pela
permanncia da ideologia militar na Segurana Pblica, no se pode da deduzir que haja
uma grande receptividade ao tema dos Direitos Humanos, princpio norteador da nova
poltica de Segurana Pblica.
No caso estudado, encontram-se indicaes de que a resistncia preveno em
segurana, mais precisamente ao Policiamento Comunitrio, deve-se tambm sua
caracterstica democratizante, percebida como reduo do poder do Estado e de seus
agentes. De fato, essa prtica social pe limites ao exerccio do poder pblico, na medida
em que exige a participao da sociedade em todo o seu processo, desde o diagnstico,
passando pela definio de prioridades, pelo encaminhamento das possveis sadas para os
problemas, at o monitoramento e controle social da prtica dos funcionrios, sem o que
no pode manter-se nem alcanar algum sucesso e reconhecimento social, segundo o que
a pesquisa verificou.
Apesar da precariedade das experincias concretas analisadas, constatou-se que o
Policiamento Comunitrio pode vir a ser um instrumento favorvel superao do
discurso tradicional de Segurana Pblica como garantia de ordem pblica numa
perspectiva autoritria, substituindo-o por uma linguagem socialmente construda, que
incorpore os Direitos Humanos e uma concepo democrtica de ordem pblica, sem

289

ignorar as desigualdades e os antagonismos sociais que permeiam a sociedade capitalista

brasileira.
Com efeito, confirmando-se a hiptese de que os maiores entraves para a
democratizao da poltica de Segurana Pblica e para sua efetivao como poltica de
Estado situam-se no mbito da cultura, mas perpassando tambm aspectos
socioeconmicos, a anlise permitiu a indicao de sadas que apontam para direes
distintas, seja da parte do poder institudo, seja do lado da sociedade.
Da parte do poder institudo as sadas apresentam-se em dois sentidos. Diante dos
entraves identificados a partir do poder estadual, entende-se que caberia ao governo
federal, que reconhece a necessidade de mudana da poltica de Segurana Pblica em
nvel nacional73, atravs de novo desenho de poltica, a exemplo do Sistema nico de
Segurana Pblica, o qual representa um choque cultural para os grupos oligrquicos
que se revezam no poder do Estado, como ocorre na Paraba , pensar estratgias polticas
de difuso da nova poltica de segurana, numa perspectiva poltico-pedaggica a serem
implementadas junto a sociedade civil, seja com apoio das igrejas, universidades, dentre
outros rgos. Percebe-se, tambm, como falha do governo federal no criar estratgias
de difuso da nova poltica, junto s instituies policiais, de modo que possam ser
vencidos entraves em nvel das instituies.
Conscientizado de sua responsabilidade diante do grave problema social,
relacionado violncia e criminalidade, assim como da necessidade de mudana da
Segurana Pblica, uma das sadas recomendveis ao governo estadual seria o
fortalecimento das prticas de cunho poltico-pedaggico dirigidas aos policiais militares,
sobretudo aos de patentes inferiores, que se encontram na base e confrontam-se concreta e
cotidianamente com os reais problemas da Segurana Pblica. Tal sada depende da
73

Atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, rgo federal, responsvel pela coordenao da
segurana em mbito nacional.

290

criao de espaos/tempos educativos e democrticos, que permitam o confronto e a

autocrtica das distintas formas de pensar, sentir e fazer Segurana Pblica, de modo que
novos formatos dessa prtica social sejam percebidos como possibilidades, desejados e
desenvolvidos.
Do lado da sociedade, coloca-se como sugesto a ampliao do debate terico e
poltico sobre a democratizao da Segurana Pblica e seu vnculo com uma viso
ampliada dos Direitos Humanos, visto como caminho indispensvel para a construo de
uma nova viso e uma nova prtica de Segurana Pblica, coerentes com o Estado
Democrtico de Direito. Por conseguinte, quebrados os preconceitos e as resistncias,
superados os desentendimento sobre a Segurana Pblica, caber sociedade organizarse, construir propostas consensuais e pressionar os poderes institudos para uma efetiva
mudana dessa poltica, a servio da democracia e como resposta adequada ao complexo
problema da violncia e da criminalidade que tem se difundido na sociedade.
De acordo com a declarao de policiais entrevistados, ficou sinalizada a
importncia do papel das Universidades no processo de democratizao da Segurana
Pblica, cuja contribuio deve ir alm da fomentao da pesquisa, do estudo e do debate
terico, principalmente quando se trata da necessidade concreta de criar espaos e
condies propcias para o debate poltico entre sociedade civil e instituies policiais.
Nesse aspecto, coloca-se como indispensvel o fortalecimento da articulao do trinmio
ensino-pesquisa e extenso em Segurana Pblica, nas universidades, com vistas ao
atendimento das demandas social e institucional emergentes, nessa rea.
Neste aspecto, merece destaque, a criao da RENAESP Rede Nacional de Altos
Estudos em Segurana Pblica, em 2005, pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica.
A referida rede focada na promoo de cursos de ps-graduao lato sensu, nas
Universidades brasileiras, em segurana pblica e temas afins, constitui-se na tentativa de

291

sensibilizar as Universidades para a importncia de seu papel na construo de uma nova

poltica de segurana. No entanto, devem ser levados em considerao os entraves
enfrentados nas Universidades no processo de execuo dos citados cursos. A sua
introduo, no caso especfico da UFPB, tem sido marcada por dificuldades as mais
diversas, seja diante das barreiras de carter administrativo-normativo, polticofinanceiro, seja diante da falta de disponibilidade de recursos humanos. As tentativas de
solucionar essas barreiras tm demonstrado que iniciativas dessa natureza demandam a
sensibilizao, mobilizao, articulao e responsabilizao dos diversos Ministrios e
demais gestores pblicos que possam estar envolvidos, de modo que as propostas de ao
cheguem aos rgos executores, como poltica institucional, e no como prtica
voluntarista de determinado profissional disposto a enfrentar os inmeros desafios.
Certamente este trabalho acadmico deixou sem respostas satisfatrias ou mesmo
sem nenhuma resposta diversas questes com que se deparou ao longo da pesquisa. Resta,
portanto, a sugesto de alguns problemas que exigiriam anlises mais extensas e
aprofundadas. Destaca-se entre eles a configurao concreta de uma poltica de Segurana
Pblica com natureza de poltica social, segundo a convico de que impossvel
dissociar problema da violncia e da criminalidade da questo social. Por outro lado, no
pode ser negligenciada a realizao de estudos sobre a difuso da cultura da violncia na
sociedade, sobretudo levando-se em considerao a influncia dos valores que
conformam as sociedades capitalistas, a exemplo do consumismo desenfreado e o
individualismo exacerbado.
Diante do reconhecimento da relevncia do papel da cidadania democrtica no
processo de construo e implementao de nova poltica pblica de segurana, outra
temtica importante a ser estudada diz respeito participao popular e Segurana
Pblica. Avaliao realizada em agosto ltimo, por exemplo, na Paraba, sobre a I

292

Conferncia Nacional de Segurana Pblica, indicou que os problemas constatados no

processo de organizao dessa Conferncia, assim como a sua estruturao considerada
pouco democrtica e o poder de presso social alcanado, seriam decorrentes da
debilidade apresentada ainda pela sociedade civil, em relao ao complexo problema da
violncia e da criminalidade.
Considerando-se que a concepo democrtica dos Direitos Humanos o
fundamento mais essencial das propostas de mudana para uma nova viso e nova prtica
de Segurana Pblica, indispensvel que se investigue a fundo as condies necessrias
para sua aceitao tanto pelos agentes do poder pblico quanto pela sociedade em geral.
Por fim, coloca-se como sugesto de estudo a temtica que envolve o federalismo,
o Estado brasileiro e a Segurana Pblica. Um dos aspectos que chamou a ateno, nesse
estudo, refere-se aos limites reforma da Segurana Pblica impostos pela ambiguidade
resultante da relao jurdica entre poder pblico estadual e poder pblico federal e suas
respectivas jurisdies. Nessa problemtica esto envolvidos no s aspectos de cunho
poltico-partidrio e diferenas de cultura poltica, mas tambm a questo dos recursos
financeiros destinados poltica de Segurana Pblica. A ideia de criao do Fundo
Nacional de Segurana Pblica continua a ser considerada relevante, em face das
dificuldades apresentadas pelos governos dos Estados para o custeio das despesas nessa
rea. Entretanto, esta pesquisa revelou que esse mecanismo tem funcionado muito mais
como instrumento poltico-financeiro de barganha entre os governos do que para a
viabilizao da Segurana Pblica democrtica nos Estados. Constatou-se, de fato, a no
aplicabilidade do montante de recursos do Fundo anunciado pelo Governo Federal para
ser gasto a cada ano, faltando esclarecer-se se esse fato decorre do no cumprimento,
pelos governos estaduais, dos critrios estabelecidos para a participao no programa ou

293

decorre de falta de empenho do Governo Federal. Nesse aspecto, dada a relevncia social
da poltica de Segurana Pblica, h que indagar-se se no se deveria definir
constitucionalmente um percentual mnimo do oramento pblico a ser obrigatoriamente
aplicado pelos governos nessa poltica pblica, do mesmo modo que a Constituio
Federal brasileira j estabelece um percentual mnimo do oramento pblico a ser gasto
pelos governos com a educao e a sade.
Mesmo atribuindo-se, neste estudo, ao Policiamento Comunitrio a capacidade de
avanar para a democratizao da Segurana Pblica, e tendo-se constatado a grande
aceitao dessa nova filosofia de ao policial pela sociedade, conclui-se que este deve
ser encarado como urgente tema de pesquisa. Indispensvel se faz que se adquiram
elementos tericos, poltico-pedaggicos suficientes para orientar a formao dos
policiais e da populao. No deve, portanto, ser perdido de vista que o sucesso dessa
prtica social depende essencialmente da participao de ambos em todas as suas etapas
de implementao e manuteno, desde a elaborao de diagnstico social, a mobilizao
e a organizao da sociedade, alm do controle social, que se constitui em relevante papel
atribudo sociedade, numa poltica pblica democrtica.
Esse trabalho representa a crena de sua autora de que no se deve cruzar os
braos diante dos desafios, portanto, por mais entraves que possam existir, quando se
procura responder efetivamente os complexos problemas relacionados a Segurana
Pblica, como nos inspira o Socilogo Luiz Eduardo Soares e a Professora de Servio
Social Miriam Guindani (2007), sempre possvel pensar e implementar sadas, desde
que haja o envolvimento efetivo da sociedade civil e dos poderes pblicos. O que no
pode ocorrer a falta de indignao, de compromisso e de esperana como se as tantas
vida ceifadas cotidianamente fizessem parte de um retrato social explicado meramente
pela naturalizao da violncia e da criminalidade.

294

Cabe ao Estado brasileiro, o dever de no se omitir diante do seu valioso papel de

garantidor do direito segurana de todos os cidados indistintamente, numa perspectiva
ampla, perpassando o direito vida digna, integridade fsica, proteo do patrimnio,
enfim ao bem estar social dos cidados. Recai, tambm, responsabilidade sociedade
civil, enquanto agente poltico indispensvel em qualquer processo de construo social,
sobretudo com caractersticas democrtica. Trilhando nesse caminho que se alcanar o
necessrio nexo, entre o poder estatal e os Direitos Humanos, defendido por Costa (2006),
num Estado Democrtico de Direito. Caso contrrio, mantendo a Segurana Pblica
balizada em direitos restritos, referenciada por uma cultura poltica antidemocrtica e
discriminadora, obviamente prevalecer a supremacia do poder e da fora contra a cultura
dos direitos, conservando os interesses de grupos poltico e economicamente privilegiados
de sempre.

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313

ANEXOS

314

ANEXO 1

ROTEIRO DE ENTREVISTA

1. O que voc tem a dizer sobre a poltica de segurana pblica do governo Lula?
2. O que acha do programa Sistema nico de Segurana Pblica?
3. possvel introduzir os direitos humanos na prtica policial? Como?
4. O que tem a dizer sobre a o modelo repressivo de segurana pblica?
5. Qual sua opinio sobre prtica preventiva em segurana pblica?
6. Qual a sua opinio sobre policiamento comunitrio?
7. O que voc sabe sobre o Plano Estadual de Segurana Pblica (2003 2007)?
8. O que voc tem a dizer sobre a segurana pblica implementada na Paraba?
9. O que voc sabe sobre as experincias de policiamento comunitrio
implementadas na Paraba?
10. Por que os projetos de policiamento comunitrio na Paraba tm fracassado?
11. O que seria preciso para o policiamento comunitrio dar certo na Paraba?
12. Se fosse convidado para elaborar um plano de segurana pblica, quais as
principais medidas adotaria?

315

ANEXO 2

316

ANEXO 3
Difundir a filosofia de gesto integrada em segurana pblica
(MODELO DO PROTOCOLO DE INTENES SUSP)
PROTOCOLO DE INTENES MJ / N. /2003 PROTOCOLO DE INTENES
QUE ENTRE SI CELEBRAM A UNIO, POR INTERMDIO DO MINISTRIO DA
JUSTIA, _____________________, VISANDO RESOLVER OS PROBLEMAS
IDENTIFICADOS COMO FOCOS ESTRATGICOS DA CRIMINALIDADE E DA
VIOLNCIA.

A UNIO, por intermdio do MINISTRIO DA JUSTIA, CNPJ 00.394.494/000136, por meio da SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANA PBLICA, CNPJ
00.394.494/0005-60, situado na Esplanada dos Ministrios,Bloco T, Braslia,
doravante denominado CONCEDENTE, representado neste ato pelo MINISTRO
DE ESTADO DA JUSTIA ______________, domiciliado na Esplanada dos
Ministrios, Bloco ____, ____ andar Gabinete do Ministro Braslia/DF, RG
________________, CPF __________, designado por Decreto de 1. de janeiro
de 2003, e pelo SECRETRIO NACIONAL DE SEGURANA PBLICA
_________________, domiciliado na Esplanada dos Ministrios, Bloco __, ___
andar, sala ____, Braslia/DF, ____________, ____________, e o ESTADO
DE_________, CNPJ ____________, por intermdio da SECRETARIA DE
_________, CNPJ___________, daqui por diante denominado CONVENENTE,
representado neste ato pelo GOVERNADOR ________________, residente na
Rua ___________________(CIDADE E UNIDADE FEDERATIVA), RG
___________, _____________, e pelo SECRETRIO DE ____________,
___________________________,
residente
na
_____________________________ Bairro Cidade - Estado, RG
____________, CPF _____________, resolvem celebrar o Convnio, de
conformidade com o Processo ______________, observado o contido, no que
couber, na Lei 8.666/93 e no Decreto 93.872/86.
CONSIDERANDO
A inteno das partes de reduzir a criminalidade e a insegurana pblica, em
todas as suas formas;
A vontade de promover a expanso do respeito s leis e aos direitos humanos;
O propsito de valorizar as polcias e os policiais, qualificando-os continuamente,
levando-os a recuperar a confiana da sociedade e reduzindo o risco de vida a
que esto submetidos;
A deliberao de ampliar a eficincia policial;
A resoluo de aplicar com rigor e equilbrio as Leis no sistema penitencirio,
respeitando os direitos dos apenados e eliminando suas relaes com o crime
organizado;
A disposio de contribuir para a democratizao do Sistema de Justia
Criminal;

317

RESOLVEM:
Celebrar o presente Protocolo de Intenes estabelecendo um sistema de
interface entre a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, Secretaria de
Estado ____________________, Departamento de Polcia Federal e
Departamento de Polcia Rodoviria Federal, buscando identificar os principais
focos de criminalidade e violncia, propor conjuntamente solues, com base no
Sistema nico de Segurana Pblica, e coordenar a atuao dos
participes,segundo as clusulas e condies seguintes:
CLUSULA PRIMEIRA OBJETO
1) Criao do Gabinete de Gesto Integrada da Segurana Pblica que
coordenar no Estado o Sistema nico de Segurana Pblica.
O Gabinete ser composto pelos titulares dos rgos do Sistema de
Justia Criminal, nos nveis Federal (Representante da SENASP,
Superintendentes da Polcia Federal e da Policia Rodoviria Federal) e
estadual (Secretrio de Estado ______________, a seu critrio, o Chefe de
Polcia, Comandante Geral da Policia Militar e demais Dirigentes dos rgos
subordinados a Secretaria de Estado ________________).
O Gabinete, rgo deliberativo e executivo, preservar plenamente a
autonomia e a identidade dos rgos integrantes e no estabelecer qualquer
relao de hierarquia entre eles. As decises do Gabinete sero tomadas por
consenso.
Secretaria Estadual _____________, a Secretaria Executiva do
Gabinete, a qual ser responsvel pela articulao de seus membros e
organizao das atividades a ele relacionadas.
Os partcipes envidaro esforos para integrar no Gabinete
representantes das Secretarias Municipais de Segurana Pblica e/ou Guardas
Municipais, bem como Ministrio Pblico e Judicirio.
CLUSULA SEGUNDA DAS ATRIBUIES DOS PARTICIPES
Os Partcipes assumem desde j o compromisso de elaborar instrumentos
especficos, a fim de implementar aes preventivas, qualificao da formao
policial, modernizao da gesto do conhecimento, reorganizao institucional,
valorizao da percia e otimizao do controle externo, visando o
aperfeioamento das instituies do Sistema de Segurana Pblica para o
cumprimento de sua misso constitucional de controle da criminalidade e da
violncia;
CLUSULA TERCEIRA DOS RECURSOS FINANCEIROS
Difundir a filosofia de gesto integrada em segurana pblica
O financiamento da execuo das medidas e polticas acima referidas
dar-se- mediante a celebrao de convnios posteriores, que estejam em
conformidade com o disposto na Lei n. 10.201, de 14 de fevereiro de 2001,
que instituiu o Fundo Nacional de Segurana Pblica, e demais exigncias
legais.

318

CLUSULA QUARTA DO PRAZO DE VIGNCIA

O presente Protocolo de Intenes ter vigncia, a partir de sua
assinatura, at 31 de dezembro de 2006, podendo ser prorrogado mediante
Termo Aditivo, por consenso dos Partcipes.
CLUSULA QUINTA DA RESCISO
O presente Protocolo poder ser rescindido, a qualquer momento,
bastando, para tanto, comunicao expressa nesse sentido com 30 (trinta) dias
de antecedncia.
CLUSULA SEXTA DO FORO
As clusulas e conflitos oriundos do presente Protocolo de Intenes
sero processados e julgados pelo Supremo Tribunal Federal, em
conformidade com a alnea f do inciso I do art. 102 da Constituio Federal.
E, por estarem de acordo, os Participes assinam este instrumento em 04
(quatro) vias de igual teor e forma, para um s efeito, na presena das
testemunhas abaixo.
Braslia, 23 de julho de 2003.
MRCIO THOMAZ DE BASTOS
Ministro de Estado da Justia
__________________________________
Governador do Estado ________________
___________________________________
Secretrio Nacional de Segurana Pblica
___________________________________
TESTEMUNHAS:
Difundir a filosofia de gesto integrada em segurana pblica
Nome:
Identidade:
CPF:
Nome:
Identidade:
CPF:

319

ANEXO 4
PLANO ESTADUAL DE SEGURANA PBLICA DA PARAIBA (2003 2007)
DIRETRIZES GOVERNAMENTAIS ESPECFICAS AOS RGOS DO GOVERNO DO ESTADO DA
PARABA74
Diretriz 1 O GOVERNO DO ESTADO IMPLEMENTAR O SISTEMA NICO DE SEGURANA
PBLICA EM PARCERIA COM O GOVERNO FEDERAL
Diretriz 2 O GOVERNO DO ESTADO IMPLEMENTAR LEGISLAO ADEQUADA AO
FUNCIONAMENTO DOS RGOS E AO EXERCCIO DAS ATIVIDADES PROFISSIONAIS DE SEGURANA
PBLICA
Diretriz 3 A POLTICA DO GOVERNO DO EST VOLTADA QUALIDADE DE VIDA E AO BEM
ESTAR SOCIAL DO CIDADO PARABANO
Diretriz 4 O GOVERNO ATUAR EM PROTEO DO CIDADO COM A PARTICIPAO DA
COMUNIDADE
Diretriz 5 A SECRETARIA DE ESTADO DE SEGURANA PBLICA E DEFESA SOCIAL ATUAR
COMO RGO DIRETOR E COORDENADOR DAS POLTICAS DE SEGURANA PBLICA DO ESTADO DA
PARABA
PROGRAMAS INSTITUCIONAIS DE SEGURANA PBLICA

1. PROGRAMA DE MELHORIA E RACIONALIZAO DOS RECURSOS DAS ORGANIZAES DE SEGURANA

PBLICA
2. PROGRAMA DE ELIMINAO DE DUPLICIDADE DE ESFOROS, VISANDO A RACIONALIZAO DE MEIOS
ENTRE AS POLCIAS
3. PROGRAMA DE DESCENTRALIZAO DO PROCESSO DECISRIO
4. PROGRAMA DE QUALIDADE NO SERVIO POLICIAL
5. PROGRAMA DE AVALIAO DE DESEMPENHO
6. PROGRAMA DE COORDENAO E INTEGRAO DAS ORGANIZAES DE SEGURANA PBLICA
7. PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DA FILOSOFIA DE POLCIA COMUNITRIA
8. PROGRAMAS SOCIAIS DE PREVENO DA VIOLNCIA E CRIMINALIDADE
9. PROGRAMA DE MODERNIZAO DO SISTEMA DE RECRUTAMENTO E SELEO DO PROFISSIONAL
10. PROGRAMA DE APRIMORAMENTO TCNICO-PROFISSIONAL
11. PROGRAMA DE OTIMIZAO E INTEGRAO DO ENSINO POLICIAL
12. PROGRAMA DE MOTIVAO DOS PROFISSIONAIS DE SEGURANA PBLICA
13. PROGRAMA DE RECOMPOSIO SALARIAL
PROGRAMA DE OTIMIZAO DO SISTEMA DE ASSISTNCIA E BENEFCIOS AOS PROFISSIONAIS DE
SEGURANA PBLICA......................................................................................................................................................
PROGRAMA DE REAPALHERAMENTO E MODERNIZAO TECNOLGICA................................................................
PROGRAMA DE PREVENO E PROTEO CONTRA INCNDIOS E EMERGNCIAS................................................
Fonte: PARAIBA, Plano Estadual de Segurana Pblica (2003 -2006), Joo Pessoa, 2003.

74

(PARABA, PESP, 2005)

320

ANEXO 5
QUADRO 1 Diferenas Bsicas da Policia Tradicional e Policia Comunitria
POLCIA TRADICIONAL
A polcia uma agencia governamental responsvel, principalmente, pelo cumprimento
da lei;
Na relao entre polcia e as demais instituies de servio pblico, as prioridades so
muitas vezes conflitantes;
O papel da polcia preocupar-se com a resoluo do crime;
As prioridades so por exemplo roubo a banco, homicdios e todos aqueles envolvendo
violncias;
A polcia se ocupa mais com os incidentes;
O que determina a eficincia da polcia o tempo de resposta;
O profissionalismo policial se caracteriza pelas respostas rpidas aos crimes srios;
A funo do comando prover os regulamentos e as determinaes que devam ser
cumpridas pelos policiais;
As informaes mais importantes so aquelas relacionadas a certos crimes em particular;
O policial trabalha voltado unicamente para a marginalidade de sua rea, que representa,
no Maximo 2% da populao residente ali onde todos so inimigos, marginais ou
paisano folgado, at prova um contrario;
O policial do servio;
Emprego da fora como tcnica de resoluo de problemas;
Presta contas somente ao seu superior;
As patrulhas so distribudas conforme o pico de ocorrncia.
FONTE: Cd Rom do encontro nacional de policia Comunitria, promovido pelo Ministrio da Justia,
Braslia DF, dez-2001.

QUADRO 2 Diferenas Bsicas da Policia Tradicional e Policia Comunitria

POLCIA COMUNITRIA
A polcia o publico e publico a polcia: os policiais so aqueles membros da populao
que so pagos para dar ateno em tempo integral s obrigaes dos cidados;
Na relao com as demais instituies de servio publico, a polcia apenas uma das
instituies governamentais responsveis pela qualidade de vida da comunidade;
O papel da polcia dar um enfoque mais amplo visando a resoluo de problemas,
principalmente por meio da preveno;
A eficcia da poltica medida pela ausncia de crime e de desordem;
As prioridades so quaisquer problemas que estejam afligindo a comunidade;
A polcia se ocupa mais com os problemas e as preocupaes dos cidados;
O que determina a eficcia da policia o apoio e a cooperao do publico;
O profissionalismo policial se caracteriza pelo estreito relacionamento com a comunidade;
A funo do comando incutir valores institucionais;
As informaes mais importantes so aquelas relacionadas com as atividades delituosas de
indivduos ou grupos;

321

O policial trabalha voltado para os 98% da populao de sua rea, que so pessoas de bem
e trabalhadoras;
O policial emprega a energia e eficincia, dentro da lei, na soluo dos problemas com a
marginalidade, que no Maximo chega a 2% dos moradores de sua localidade de trabalho;
Os 98% da comunidade devem ser tratados como cidados e clientes da organizao
policial;
O policial presta contas de seu trabalho ao superior e comunidade;
As patrulhas so distribudas conforme a necessidade de segurana da comunidade, ou seja
24 horas por dia;
O policial da rea.
FONTE: Cd Rom do encontro nacional de policia Comunitria, promovido pelo Ministrio da
Justia, Braslia DF, dez-2001.