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La sociedad Maya, 1000 a. C 1524 d.

C
En el sureste de Mesoamrica surgi y evolucion hace miles de aos la
civilizacin Maya. Durante ms de 1500 aos, diversas unidades polticas tejieron
una compleja red sociopoltica basada en el parentesco, el ritual, el comercio y las
alianzas militares.
El rea cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones geogrficas:
tierras altas, tierras bajas y periferia sur, y en tres perodos diferenciados por los
rasgos distintivos de la cultura material: Preclsico (1000 a.C300 d.C), Clsico
(300900) y Postclsico (900 1520).
Los ltimos tres siglos del perodo Preclsico constituyen el marco temporal
para el desarrollo de una organizacin social compleja, la formacin de grandes
centros urbanos con arquitectura monumental, el surgimiento o consolidacin de
economas regionales, la formacin de instituciones polticas y el afianzamiento de
relaciones sociopolticas entre las diferentes unidades polticas autnomas.
Tambin hay evidencias sobre el aparecimiento de diferentes grupos de elites, que
posiblemente interactuaban entre s, y de liderazgo poltico centralizado.
El perodo Clsico es el que comnmente se relaciona con el auge de la
civilizacin Maya. Es en este perodo donde se han encontrado mayores
evidencias arqueolgicas sobre la tributacin entre los mayas. A pesar de los
adelantos en la epigrafa, la informacin sobre el tributo es escasa y en alguna
medida especulativa.
A partir de la evidencia arqueolgica del perodo Clsico pueden establecerse
actividades de produccin, comercio e intercambio local e interregional que
provean a cada unidad poltica autnoma de los bienes necesarios para su
subsistencia. En ese contexto surgi otra actividad econmica de gran
importancia, el tributo. En el mbito local, se supone que los seores reciban de
los miembros del comn tributo, principalmente en especie, por medio del
trabajo en la agricultura y en las obras de construccin masiva. Puede ser que la
participacin en las guerras de conquista tambin haya sido una forma de tributo.
Durante el perodo Postclsico, la naturaleza del contacto entre las unidades
polticas autnomas frecuentemente derivaba en guerras, las cuales podan tener
como consecuencia la alianza o la derrota de una de las participantes. En el
segundo caso, se esperaba que la unidad poltica vencida rindiera tributo a la
vencedora. Parece ser que la relacin guerra- conquista-tributo era parte
fundamental del sistema econmico maya y con el paso del tiempo fue
adquiriendo mayor importancia para el sostenimiento de las elites y de la
economa en general.
No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconogrfica
y epigrfica en ocasiones es difcil establecer la diferencia entre tributo y regalo.
En el Postclsico tardo, las fuentes etnohistricas permiten el acceso a

informacin que manifiesta la prctica del tributo en las sociedades de los aos
anteriores al momento del contacto y conquista.
El rgimen colonial, 1524 1821
El proceso de conquista y colonizacin espaola de Amrica supuso para la
Corona un esfuerzo organizativo y administrativo de grandes dimensiones que
implic el transplante o la creacin de nuevas instituciones que facilitaran el
control poltico y econmico de las Indias, nombre con el que se conocieron los
dominios espaoles en el continente americano.
La conquista del actual territorio de Guatemala, ocupado entonces por diversos
pueblos organizados en unidades polticas diferenciadas, Kiches, Kaqchikeles,
Tzutujiles, Mames, Poqomames, entre otros, inici en febrero de 1524. Estos
pueblos coexistan en un espacio dominado por las tensiones y las rivalidades
polticas. Los intentos de establecer alianzas con el propsito de enfrentar juntos a
los invasores fracasaron debido a la fragmentacin poltica. En el lapso de dos
meses, los espaoles conquistaron y sometieron, por guerra o por alianza efmera,
a los grupos indgenas ms importantes.
Durante sus primeras etapas, el aparato poltico administrativo del rgimen
colonial en las Indias pas por un proceso de ajuste y reacomodo, producto de la
expansin en territorios desconocidos. A esta catica primera etapa de
descubrimiento y conquista, que cronolgicamente abarc alrededor de 40 aos,
le sigui un perodo de consolidacin de las instituciones necesarias para asegurar
la permanencia del nuevo rgimen, que a mediados del siglo XVI ya presentaba
cierta estabilidad institucional. Los primeros aos fueron una etapa de laissez-faire
que lleg a su fin cuando la Corona emprendi la conquista burocrtica de sus
posesiones en Amrica. En ese sentido, la Audiencia fue el instrumento clave
para asegurar el dominio regio sobre las colonias.
La economa de la regin entr en un proceso de insercin en la economa
europea, caracterizada a partir del siglo XVI por la expansin del comercio y del
mercado, que culmin a mediados del siglo XVIII y que precedi a la revolucin
industrial del siglo XIX. El Reino de Guatemala no contaba con los recursos
necesarios que le permitieran la insercin en el mercado europeo a travs de
metales preciosos, productos agrcolas o materias primas. Fue gracias a la
produccin de ail que el reino empez tardamente (siglo XVII) este proceso. La
lejana de las principales rutas de comercio e intercambio y lo magro de las
exportaciones contribuyeron a que la regin se volviera una zona perifrica y
marginal del imperio espaol.
El sistema econmico se fundament en la explotacin de la fuerza de trabajo
indgena,
institucionalizada
por
la
encomienda,
que
permiti
al
conquistador/colono, a la Corona y a la Iglesia catlica asegurar los recursos que
les permitieron, guardando las proporciones del caso, los ingresos necesarios para
afirmar su presencia en la regin.

El tributo, reconocimiento de la relacin de dominacin aplicado a la poblacin


indgena, evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en una poltica
discriminatoria y regresiva. El tributo era parte fundamental de la economa. Esta
dependencia ejerci una presin considerable sobre la poblacin indgena, pues el
ingreso deba mantenerse a pesar de epidemias, malas cosechas o desastres
naturales. El pago del tributo en especie serva como base para el comercio pues
pona en circulacin gran cantidad de bienes de consumo: maz, trigo, algodn,
madera, cacao e hilados y tejidos, que se vendan en subastas pblicas. En suma,
los productos comerciales para exportacin (cacao y ail) y la fuerza de trabajo
indgena fueron las bases de la organizacin y reproduccin de una dbil
economa interna.
El incremento de las presiones econmicas sobre la poblacin se tradujo en
manifestaciones de resistencia indgena a lo largo del perodo colonial. Cuando la
presin ejercida sobre los indgenas se volva insoportable, ocurran estallidos de
violencia, levantamientos o motines. El aparato colonial espaol abundaba en
mecanismos que permitan la explotacin del indgena pues se haba construido
sobre la base de esa explotacin. De ah que las revueltas, alzamientos o motines
se volvieran parte inherente del sistema en la medida en que las causas que los
provocaban no desaparecieron.
En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el
resto del continente y la real hacienda contabilizaba una veintena de ramos
comunes (impuestos destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la
administracin local) y alrededor de quince de los llamados ramos particulares
(usualmente con un destino concreto). Entre los primeros, los ms importantes en
lo que a ingresos se refiere fueron el tributo y la alcabala. Les segua el quinto real
y otros de menor cuanta, como el papel sellado, el aguardiente y la plvora. Los
ramos particulares incluan todos los ingresos que pertenecan por derecho a la
Corona, por ejemplo, los oficios vendibles, la media anata, las bulas de la Santa
Cruzada y el noveno real, es decir, la parte del diezmo que le corresponda al rey.
A finales del siglo XVIII, las recaudaciones de los monopolios del Estado,
especialmente el tabaco, empezaron a subir sostenidamente llegando a constituir,
en el ltimo quinquenio del perodo colonial, la principal fuente de ingresos.
El desorden burocrtico y la mala administracin de los recursos existentes
llevaron eventualmente al endeudamiento y a una permanente crisis fiscal, que no
pudo ser solucionada por las reformas borbnicas de finales del siglo XVIII. Si se
acepta que una pobre recaudacin fiscal incide en el desempeo del gobierno y
eventualmente en su control del poder, pues la escasez de recursos financieros
limita su capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende
que la bancarrota del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento
en que las elites decidieron la independencia de Espaa.

La poca independiente, 1821-1944


El ocaso del imperio espaol en Amrica abri espacios para que las elites criollas
pudieran expresar sus intereses polticos y econmicos. En el caso de
Centroamrica, la independencia fue un acto dirigido por las elites de la capital del
hasta entonces Reino de Guatemala, que aceptaron la anexin al imperio
mexicano recin formado para seguir disfrutando de su posicin privilegiada.
Al caos poltico de esos aos habra que agregar la crisis fiscal que enfrent la
regin. En 1821 Centroamrica no contaba con la base financiera adecuada
para empezar su vida independiente. El problema se resuma en encontrar una
forma de captar recursos sin levantar la ira de la ciudadana en el contexto de una
economa deprimida. Para enfrentar la crisis se recurri a diversas medidas
fiscales pero debido a la inestabilidad poltica y la debilidad financiera y
administrativa heredada del perodo colonial, ninguna pudo implementarse
exitosamente.
A esta etapa sigui la instauracin de un sistema de gobierno federal (1823-1840),
que eventualmente se disolvi debido a las contradicciones polticas, una
economa precaria y un sistema financiero que siempre estuvo al borde del
colapso. Como teln de fondo al vaivn ideolgico entre los sucesivos gobiernos
liberales y conservadores, se encuentran las continuas guerras civiles que
asolaron la regin centroamericana y la crisis fiscal, una amenaza constante para
el proyecto unionista en general y para la supervivencia del Estado de Guatemala
en particular.
El Estado de Guatemala inici un nuevo perodo de gobierno liberal (1831-1838)
con la eleccin como Jefe de Estado de Mariano Glvez, quien trat de
implementar un programa de reformas con miras al desarrollo econmico y social.
Glvez promovi medidas que no fueron bien recibidas por las elites y los grupos
conservadores, como la expropiacin de los bienes eclesisticos, la exclaustracin
de las rdenes religiosas, la abolicin del diezmo, la autorizacin del matrimonio
civil y la legalizacin del divorcio. Entre las medidas econmicas se encuentran el
incentivo del cultivo de la grana o cochinilla y del caf, la construccin de caminos
o la mejora de los existentes y la colonizacin por medio de la inmigracin.
Durante el gobierno de Mariano Glvez se tomaron varias medidas para fortalecer
la hacienda pblica del Estado de Guatemala. Los ingresos por concepto de
alcabala, tabaco, aguardiente y chicha eran los ms importantes, aunque el
contrabando tena un impacto negativo en las rentas. Tambin se reciban
ingresos por papel sellado, comparativamente inferiores. Otra medida que puso en
prctica el gobierno fue el reglamento para la administracin de las rentas del
Estado, que introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas y trueques de todos
los frutos y efectos que se comerciaran en el territorio (alcabala interior), con
algunas excepciones. A pesar de las medidas que tom el gobierno, los ingresos
nunca fueron suficientes para cubrir los gastos. En agosto de 1836 el gobierno
recurri una vez ms al cobro de una contribucin directa o capitacin que

consista en el cobro de 12 reales anuales a todos los varones comprendidos entre


los 18 y los 46 aos de edad y que contribuira directamente a la cada del
gobierno de Glvez.
La Federacin Centroamericana se disolvi tras la cada de Glvez. Le seguir la
instauracin de las cinco repblicas centroamericanas, bajo regmenes liberales o
conservadores. Los treinta aos posteriores a la cada de Mariano Glvez
corresponden a un perodo de gobierno conservador (1838-1871). La Asamblea
Constituyente promulg en diciembre de 1839 la Declaracin de los derechos del
Estado y sus habitantes. En este documento pueden encontrarse los elementos
fundamentales del conservadurismo que imper en los siguientes treinta aos. Las
obligaciones de los ciudadanos respecto a los impuestos se definieron as: todos
igualmente estn obligados a contribuir para los gastos pblicos; mas las
contribuciones deben ser generales, y calculadas de modo que cada cual concurra
al sostn de la administracin, segn su respectiva posibilidad.
La situacin hacendaria durante el perodo conservador no vari pues el erario
sigui teniendo en la alcabala y las bebidas embriagantes sus principales fuentes
de ingresos. La administracin de rentas se organiz en 1840. Los ingresos
ordinarios estaban constituidos por la alcabala martima, la alcabala interior del 2%
y 4%, los ramos de aguardiente y chicha, impuestos sobre papel sellado, carne y
venta de tierras, el estanco de nieve y el asiento de gallos. Sin embargo, la suma
de los recursos obtenidos no era suficiente para cubrir las necesidades de la
administracin y, en consecuencia, el gobierno recurri continuamente a las
contribuciones de los ciudadanos. Adicionalmente, el endeudamiento externo
continu siendo una fuente importante para el financiamiento del Estado de
Guatemala.
En la dcada de mil ochocientos cincuenta se inici la transicin a la economa
cafetalera. A mediados del siglo, debido a la decadencia de la grana en el mercado
de colorantes, el cultivo del caf pas a ser una verdadera necesidad. Las
actividades de promocin del caf como sustituto de la grana fueron parte
fundamental del perodo conservador. En 1862 el caf alcanz el 9% del valor total
de las exportaciones, en 1870, el 47%. De ese modo el caf desplaz a la
cochinilla del primer lugar en las exportaciones, sitio en el cual se mantuvo por
dcadas.
La llamada revolucin liberal de 1871 contribuy a definir la historia del pas, pues
reorient la actividad econmica y modific las relaciones sociales en el largo
plazo. El Estado liberal guatemalteco surgido a partir de la revolucin de 1871
promovi cambios en el rgimen de la tenencia de la tierra y facilit el acceso a la
mano de obra necesaria para la cosecha con el propsito de fortalecer el nuevo
eje de la economa, la exportacin de caf.
Durante los 12 aos de gobierno de J. Rufino Barrios (1873-1885) se mantuvo la
estructura heredada de Garca Granados, con una tendencia a que aumentara la
recaudacin proveniente tanto de bebidas alcohlicas como de las importaciones,

aunque introdujo tambin algunos impuestos directos. La accin ms efectiva para


aumentar la recaudacin result ser el aumento de los derechos de importacin,
aunque tambin aument la recaudacin proveniente de los impuestos aplicados a
las exportaciones, mientras que las bebidas alcohlicas mantuvieron la tendencia
de crecimiento. El gobierno recurra a imponer gravmenes cuando tena
necesidad de elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino que obedecan
a las urgencias econmicas del Estado.
Como parte de la reorganizacin administrativa que emprendi el gobierno de J.
Rufino Barrios se llev a cabo la reforma tributaria de 1881, que produjo el primer
Cdigo Fiscal de Guatemala (Decreto No.263). La importancia de este decreto es
que implic una reforma tributaria al establecer en una de sus secciones la
estructura impositiva que debera regir en adelante, aunque no la alter
esencialmente pues el cdigo regul los impuestos tradicionales.
Los gobiernos liberales que siguieron al rgimen de J. Rufino Barrios se
encargaron de perpetuar el orden establecido por la revolucin de 1871. El
gobierno de Manuel Lisandro Barillas enfrent desde sus inicios una crisis fiscal
ocasionada por la ltima aventura unionista de J. Rufino Barrios, pues la guerra
absorbi casi todos los recursos financieros del Estado. Aunque los ingresos
variaron durante su gobierno y hubo cierto deterioro fiscal al final del mismo, la
importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor y
probablemente fue el gobierno con la poltica tributaria menos dbil de todo el siglo
XIX.
Jos Mara Reina Barrios implement una poltica fiscal vulnerable y de corto
plazo, concentrndose en la reforma del Cdigo Fiscal y sin haber podido evitar
una severa crisis fiscal y macroeconmica al final de su presidencia. La medida
fiscal ms importante de su perodo fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de
Contribuciones que reform algunas de las leyes contenidas en el Cdigo Fiscal
de 1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con su limitado
impacto.
Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger la
industria nacional. Estas medidas se materializaron principalmente a travs de la
proteccin arancelaria y los incentivos fiscales, aunque no se puede hablar de una
poltica de industrializacin propiamente dicha pues estas providencias
obedecieron a las necesidades puntuales de las dos industrias que surgieron en
esa poca: tejidos y cerveza. La poltica tributaria cortoplacista y errtica, as como
la fuerte dependencia del sector externo en los ingresos tributarios, no permiti
consolidar las finanzas pblicas a finales del siglo XIX. Ms bien, lo que se
observa es una cada considerable en los ingresos, lo cual, unido a la falta de
previsin en las polticas de gasto pblico llev al pas a un escenario crtico.
En las primeras cuatro dcadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura
encontraron nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa
continuidad poltica abri la puerta a la cada vez ms notoria presencia de los

Estados Unidos en el pas, tanto en los aspectos econmicos como en los


polticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente
cimentada por los gobiernos liberales, surgir la economa de enclave alrededor
del banano. A travs de la exportacin de caf y banano, Guatemala entrar
finalmente al mercado mundial.
Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) hered la crisis fiscal y una seria inflacin de
su antecesor. Tambin recibi un pas con una modesta red de comunicaciones
terrestres y una economa basada en la monoexportacin, vulnerable frente a los
altibajos del mercado externo. Estrada Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de
trabajo y la estabilidad poltica que se necesitaban para que la expansin
cafetalera siguiera su curso.
Una de sus primeras medidas tributarias fue aumentar los derechos de
importacin. El aumento rega para todas las mercancas, sin distincin alguna.
En 1899 se gravaron con derechos de exportacin cuatro artculos: el banano, el
cuero de res, el hule y las pieles de venado o carnero, que se unieron en ese
rengln al caf. Estos cambios, cuyos efectos se veran reducidos por lo que
seran dos dcadas de una seria turbulencia en el mbito econmico,
contribuyeron sin embargo a la consolidacin de los impuestos aplicados a las
exportaciones.
El efecto de estas acciones puede observarse al final de la dcada de 1920,
cuando este tipo de impuestos ya representa una proporcin mayor de la carga
tributaria. Si adems se toman en cuenta las importaciones, puede afirmarse que
dos terceras partes de los ingresos tributarios provenan del comercio exterior. La
renta de licores fue, durante todo el perodo, la segunda en importancia en los
ingresos tributarios. Los impuestos directos no variaron su contribucin porcentual
respecto a otros perodos y continuaron contribuyendo en porcentajes mnimos al
total de los ingresos tributarios.
En una economa orientada hacia las exportaciones, los derechos arancelarios
ocupan un papel importante en los ingresos tributarios. De ah que durante la
dcada de 1920, la recuperacin de las exportaciones del caf y la expansin de
las exportaciones de banano contribuyeran a generar ingresos. La economa
creci en un 5% por ao, en promedio, aunque con fluctuaciones considerables.
Ello gener un fuerte incremento de importaciones que fue lo que ms repercuti
en el aumento en la recaudacin por concepto de aranceles.
La depresin de 1929 afect principalmente los ingresos obtenidos por el caf, y
en menor medida al banano. Una dcada ms tarde, la II Guerra Mundial hizo
sentir sus efectos sobre las exportaciones. Estos acontecimientos, ms que
polticas tributarias especficas, fueron los determinantes bsicos de las
fluctuaciones de los ingresos tributarios durante esta poca. La dependencia
externa haca que cualquier baja en los precios del caf tuviera una fuerte
repercusin en los ingresos pblicos. Las exenciones concedidas a la UFCO

tambin privaron a las arcas nacionales de impuestos por derechos de


importacin.
La tradicin del caudillo/dictador continu durante el gobierno de Jorge Ubico
(1931-1944). Despus de 1930 y hasta 1943 se inici de manera muy gradual un
proceso de diversificacin de la base impositiva, en la medida en que comenzaron
a aplicarse otros impuestos, adicionales a los que gravaban las importaciones, las
bebidas alcohlicas y las exportaciones. En ello incidi un crecimiento moderado
del impuesto al timbre y de impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al tabaco
y los que gravaron los combustibles y la circulacin de vehculos.
El perodo contemporneo, 1944-2006
El derrocamiento del rgimen de Jorge Ubico fue, sin duda, un parteaguas en la
historia guatemalteca. Tras su renuncia nuevas fuerzas polticas aparecieron en
escena. Despus de la insurreccin cvico-militar que derroc a Ponce Vaides el
20 de Octubre de 1944, la Junta Revolucionaria de Gobierno empez a tomar las
medidas para retornar al orden constitucional. El 15 de marzo de 1945, da en que
entr en vigor la Constitucin, el Congreso dio posesin de su cargo a Juan Jos
Arvalo. Arvalo tuvo como marco de referencia para orientar su labor la propia
Constitucin, cuyo contenido llamaba a reformas polticas y sociales de gran
envergadura. Puestas en prctica, cambiaron el curso de las relaciones
econmicas y sociales del pas.
La economa guatemalteca a mediados del siglo XX era relativamente simple y
estaba compuesta por tres sectores: la produccin de alimentos y materias primas
para el consumo domstico, los cultivos de exportacin y una incipiente industria.
Gran parte del PNB provena de la agricultura, especialmente de los productos de
exportacin como el caf y el banano. El pas dependa adems del extranjero
para adquirir mercancas manufacturadas que proporcionalmente dominaban la
importacin.
El sistema tributario de la dcada revolucionaria hered del rgimen anterior todos
los defectos posibles. La administracin tributaria era deficiente, los costos de la
recaudacin eran altos y la lentitud de los trmites facilitaba la evasin. La
reorganizacin para optimizar los ingresos era necesaria. De ah que ambos
gobiernos revolucionarios emprendieran una reforma que no lleg a concretarse,
an cuando la reforma tributaria era un tema presente en la agenda del gobierno
revolucionario desde sus primeros aos.
El aumento tributario de mayor importancia durante el perodo revolucionario
result del incremento del impuesto aplicable al caf durante el gobierno de
Arvalo en 1950, aunque el efecto de mejores precios ya se haba hecho sentir en
los ingresos de las fincas nacionales de caf, expropiadas a los alemanes durante
el gobierno de Jorge Ubico, que llegaron a generar una contribucin cercana al
10% de los recursos totales del Estado en esa poca. Los ingresos por

aranceles aplicados a las importaciones tambin aumentaron, aunque en menor


medida. Lo mismo puede decirse de los impuestos selectivos.
La muerte de Castillo Armas en julio de 1957 precipit una nueva crisis poltica.
La Comisin Permanente del Congreso estableci formalmente la Asamblea, que
llam al primer designado a la presidencia a tomar posesin del cargo, convoc a
elecciones presidenciales y por ltimo declar el estado de sitio. Debido a que en
las elecciones no hubo ganador absoluto, el Congreso nombr presidente a Miguel
Ydgoras Fuentes, en 1958. Guatemala ya no poda aspirar al trato preferencial
que haba recibido del gobierno de los Estados Unidos en los aos 1954-1958,
debido a la poltica estadounidense de combatir el comunismo en Amrica Latina
con desarrollo econmico, iniciada por el presidente Eisenhower despus del
triunfo de la revolucin cubana. La Alianza para el Progreso, auspiciada por el
presidente Kennedy, fue la continuacin de esa poltica. Entre sus requisitos se
encontraba la formulacin de programas nacionales de desarrollo que, entre otros
aspectos, deberan utilizar en forma ms eficaz, racional y justa los recursos
financieros mediante la reforma de la estructura de los sistemas tributarios.
Durante el perodo de Ydgoras Fuentes lleg a su fin el largo proceso para llevar
a cabo una reforma tributaria, que bsicamente consisti en la introduccin del
impuesto sobre la renta. El Ejecutivo plante al Congreso una propuesta de ley del
impuesto sobre la renta que debi ser finalmente retirada ante la ofensiva del
CACIF y de la prensa y la resistencia de los congresistas. Estos factores, aunados
a la inestable situacin poltica, postergaron la discusin del proyecto de ley. En
1962, Ydgoras envi al Congreso una nueva versin del proyecto de ley del
impuesto sobre la renta, que finalmente se aprob. El Decreto 1559 fue
promulgado por el Legislativo en noviembre de 1962 con vigencia a partir del 1 de
julio de 1963.
Ydgoras Fuentes tambin tom otras medidas que afectaron los ingresos
tributarios, en el marco del naciente Mercado Comn Centroamericano, la
industrializacin y la diversificacin agrcola, bajo una poltica fiscal de proteccin
a la industria nacional. Los cambios legislativos que tuvieron un impacto
importante sobre la recaudacin tributaria fueron la liberalizacin del comercio
intra-centroamericano, al que ya no se aplic aranceles, y los incentivos fiscales a
la industria y produccin agrcola y pecuaria, consistentes en exenciones y
exoneraciones ms amplias que en el pasado. Otros cambios de la poltica fiscal,
como el impuesto sobre la renta aplicable a las personas, seriamente erosionado
por exenciones, y un arancel externo comn de carcter centroamericano, tuvieron
un impacto bastante menor en la recaudacin.
El golpe de estado que llev al poder a Enrique Peralta Azurdia en 1963 fue
recibido con declaraciones de apoyo de los industriales, agricultores y el sector
financiero. La Constitucin fue sustituida por una carta fundamental de gobierno y
se declar el estado de sitio. A diferencia de la crisis poltica de 1957, esta vez el
ejrcito retuvo el poder. Una nueva Constitucin fue promulgada en 1965 y abri la
va para la restauracin de un rgimen ms representativo, pero su carcter

claramente anticomunista cerr las puertas a la participacin de nuevas opciones


de izquierda.
El gobierno procedi a reformar el impuesto sobre la renta (Decreto-ley 229) pero
ello no contribuy a lograr un aumento significativo de recursos que lograra
compensar la reduccin de los impuestos aplicados a las exportaciones e
importaciones. El nico cambio en la legislacin tributaria que tuvo cierto impacto
fue el aumento de los impuestos sobre el consumo de derivados del petrleo, que
se reflej en un aumento de los impuestos selectivos en general.
La vuelta al orden constitucional llev a la presidencia a Julio Csar Mndez
Montenegro en 1966. En dos ocasiones, la reforma tributaria encontr una tenaz
oposicin del sector privado y de la prensa. Esos fallidos intentos de reforma se
reflejaron en una carga tributaria que se mantuvo casi constante, pasando de
7.7% en 1966 a 7.8% en 1970. El mayor desafo consisti luego en evitar que
cayera la carga tributaria y ello se logr, en alguna medida, acudiendo al impuesto
del timbre, sin gravar a los sectores de mayores ingresos que ms se estaban
beneficiando del crecimiento econmico de Guatemala.
El efecto negativo de la liberalizacin del comercio intra-centroamericano y de los
incentivos sobre la recaudacin de aranceles aplicables a la importacin continu
manifestndose. La reduccin de la recaudacin obtenida de los impuestos
tradicionalmente importantes se interpret como una crisis fiscal que afect con
similares grados de intensidad a todos los pases centroamericanos. Para el
conjunto de pases centroamericanos se concibi entonces el Protocolo de San
Jos en 1968, que introdujo sobretasas a los aranceles de importacin. Sin
embargo, no slo no logr aumentar significativamente los ingresos, sino que
adems fue una especie de espejismo que evit centrarse en el impulso de
autnticas reformas tributarias y, al favorecer an ms la proteccin de bienes de
consumo destinados al mercado interno de los cinco pases, castig su
exportacin hacia el resto del mundo.
El aumento de los precios del petrleo en 1973, consecuencia del embargo
impulsado por la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, conmocion
la economa del pas. A finales del gobierno de Arana Osorio, el Ministro de
Finanzas plante una modificacin de los aranceles de exportacin, sealando
que las reformas eran la nica salida a la crisis econmica. La propuesta consista
en aumentar con
carcter progresivo los derechos de exportacin
correspondientes al caf, algodn, azcar, carne y mariscos. Se inici una nueva
batalla en la que industriales y agricultores, especialmente cafetaleros, lograron
impedir la aprobacin del decreto original, consiguiendo rebajas significativas en
las franjas libres de aranceles.
El nterin entre las elecciones y la toma de posesin del nuevo gobierno de Romeo
Lucas estuvo marcado por diversos eventos que evidenciaron la precariedad del
orden social. Manifestaciones, protestas, secuestros, asesinatos, eran parte de lo

habitual. Los aos 1979- 1981 figuran entre los ms violentos que le haya tocado
vivir a la sociedad guatemalteca.
Durante esta primera etapa de gobiernos militares, la carga tributaria aument
transitoriamente y luego se desplom. Varios aos de crecimiento alto no pudieron
asegurar una carga tributaria sostenible. Los derechos de exportacin, que en
1973 representaban el 8.3% de la recaudacin total, alcanzaron el 25% en 1977 y
1978. En los ltimos aos del perodo, los precios del caf iniciaron un descenso
que, aunado a la reduccin del arancel de exportaciones, disminuy fuertemente
la recaudacin en ese concepto. Una baja similar sufrieron las importaciones, que
disminuyeron de 42.6% en 1978 al 19.9% en 1982. El impuesto que permiti una
recaudacin constante fue el de papel sellado y timbres, que en 1982 represent
el 45.4% del total recaudado.
El golpe de estado de 1982 puso fin al gobierno de Lucas Garca. Durante el
rgimen de facto de Efran Ros Montt tuvo lugar la ms brutal ofensiva militar
dirigida contra combatientes y pobladores de las reas donde se desarrollaba el
conflicto armado. En consecuencia, miles
de indgenas y campesinos
abandonaron la zona de conflicto, desplazndose hacia otras regiones del pas o
buscando refugio en los pases vecinos.
Debido a la crisis econmica, el gobierno plante en 1983 una reforma tributaria
que inclua un nuevo impuesto indirecto, el IVA. A pesar de la oposicin del sector
privado, se promulg el Decreto-ley 72-83, que contena las disposiciones
relativas a este nuevo gravamen. La reforma no logr detener el desplome de la
carga tributaria que lleg a situarse por debajo del 6%, una de las menores de la
historia. Un golpe militar acab con el gobierno de Ros Montt, quien fue sustituido
por Oscar Meja Vctores. Durante su paso por la Jefatura de Estado se inici la
transicin a la democracia, al programar elecciones para una Asamblea
Constituyente y elecciones presidenciales.
Con una situacin econmica y financiera rayando en la debacle y las presiones
del FMI para tomar medidas al respecto, el gobierno plante una nueva reforma
tributaria en 1985. La emisin de los cuatro decretos que componan el paquete
tributario provoc el rechazo unnime del sector privado, que empez una
campaa contra los nuevos impuestos. Como resultado de las presiones del
sector privado, a las que se unieron dirigentes polticos y la prensa, el gobierno
derog los decretos e inici una ronda de dilogos para la salvacin econmica
nacional. El resultado fue un nuevo paquete tributario que no alter
sustancialmente la dbil y regresiva estructura tributaria del pas. Sin embargo,
esta reforma logr detener la cada de la carga tributaria, gracias principalmente a
que la recaudacin del IVA continu aumentando. En 1985 este impuesto
representaba el 38.9% de los ingresos por impuestos indirectos y el 31.5% del
total recaudado. Los impuestos a las exportaciones prcticamente desaparecieron
y hubo una pequea recuperacin de los impuestos selectivos y de la reducida
tributacin directa.

En 1986 tom posesin de la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, el primer


gobernante civil electo democrticamente despus de casi dos dcadas de
regmenes militares. Se hizo cargo de un pas convulsionado y desgastado por
ms de veinte aos de conflicto armado, agobiado adems por la crisis
econmica y fiscal. El gobierno trat de llevar a cabo una reforma tributaria que
deriv en un nuevo enfrentamiento con el sector privado. La reforma tributaria de
1987 fue la primera en ser impugnada ante la Corte de Constitucionalidad. Los
contribuyentes, en este caso miembros del sector privado, usaron esta instancia
legal para bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad legislativa en el
tema tributario.
Debido a que el paquete tributario cobr vigencia en los ltimos meses de 1987,
sus efectos sobre la recaudacin no fueron apreciables. En 1988, la combinacin
de medidas tributarias, el reajuste cambiario y el crecimiento de la actividad
productiva incidieron en un aumento de la carga tributaria al 8.8%. Al ao
siguiente, sin embargo, la carga tributaria volvi a caer por debajo del 8 por ciento
y sigui descendiendo hasta llegar a menos del 7% en 1990.
En las elecciones de 1990 Jorge Serrano Elas fue elegido presidente y empez
su gobierno en medio de la crisis econmica que hered de la administracin
anterior. Tanto Serrano Elas como su sucesor, Ramiro De Len Carpio, afrontaron
crisis fiscales. En los aos 1991- 1995 el sistema tributario fue bastante vulnerable
a cambios en el entorno econmico y poltico. Esta inestabilidad, que incluy el ya
proverbial conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la poltica
tributaria, se reflej en dos reformas tributarias y en la implementacin de
impuestos temporales. No obstante, 1995 puede identificarse como un hito que
inaugur una nueva etapa de cargas tributarias todava precarias pero con cierta
tendencia a subir.
Alvaro Arz enfrent en su primer ao de gobierno presiones monetarias,
problemas de liquidez y una baja en la recaudacin que lo llevaron a tomar las
primeras medidas fiscales. A finales de 1997, el gobierno emprendi una reforma
tributaria, que adems obedeca al compromiso adquirido con el FMI de elevar la
carga tributaria al 8.5% del PIB. El paquete tributario fue rechazado por el CACIF,
especialmente el impuesto sobre inmuebles. Cuando el IUSI entr en vigencia,
hubo protestas no slo del sector privado sino tambin de diversas organizaciones
campesinas, sindicales y populares. Ante las presiones recibidas la ley fue
derogada y se emiti un nuevo decreto en marzo de 1998.
Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y fomentar el
cumplimiento de las obligaciones tributarias, se aprob en febrero de 1998 la ley
de creacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. La ley le asign
una variedad de funciones relacionadas con el rgimen tributario: la aplicacin de
la legislacin; la recaudacin, control y fiscalizacin de los tributos, excepto los
recaudados por las municipalidades; la administracin del sistema aduanero y el
combate a la evasin y la elusin fiscales, entre otras.

El proceso de someter una poltica fiscal a una discusin amplia y participativa fue
largo. De tal suerte, en febrero de 2000, cuando ya Alfonso Portillo ocupaba la
presidencia, se public el documento que contena la propuesta y en mayo se
suscribi finalmente el pacto. Sin embargo, el proceso de negociacin para
concretarlo en reformas tributarias especficas se rompi. Un ao ms tarde, el
informe de verificacin del pacto fiscal estim que los avances en la
implementacin del pacto haban sido escasos y poco profundos. En suma, el
pacto fiscal no alcanz sus objetivos fundamentales: sentar las bases de una
poltica fiscal de mediano y largo plazo y establecer un sistema fiscal moderno,
eficiente y progresivo.
Durante el gobierno de Alfonso Portillo tambin se llevaron a cabo reformas
fiscales. La primera, en el ao 2000, no fue producto del proceso de negociacin
del pacto fiscal. La segunda, en 2001, increment la tasa del IVA del 10 al 12% y
provoc el rechazo de diversos sectores. En enero de 2004 asumi la presidencia
Oscar Berger, quien para solucionar la crisis econmica tuvo que recurrir a una
nueva reforma tributaria que modific el impuesto sobre la renta e introdujo un
nuevo gravamen temporal.
En los ltimos diez aos, el incremento de la recaudacin ha permitido un
aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de
recaudacin establecida en los Acuerdos de Paz (12% a partir del texto, 13.2% si
se considera el nuevo clculo de las cuentas nacionales). De 1996 a 2003 la carga
tributaria se increment, mientras que a partir de 2004 se redujo levemente. En el
ao 2006 se alcanz una carga tributaria del 11.8%. En ese perodo continu
consolidndose el IVA como la fuente de ingresos ms importante. A ello tambin
contribuy el fortalecimiento de la administracin tributaria, primero con la
constitucin de la Superintendencia de Administracin Tributaria y luego con la
aprobacin de la ley anti-evasin que por medio del sistema de retenciones
fortaleci la recaudacin del IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta.
Sin embargo, persisten algunas debilidades que no han permitido que la carga
tributaria aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y
exoneraciones otorgadas como incentivos fiscales a los sectores ms dinmicos
de la economa. Esto significa que el crecimiento econmico, especialmente de la
produccin y las exportaciones (no del consumo) no se refleja en mayor
tributacin. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudacin de la
tributacin directa, todava no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos
temporales sobre los activos o ingresos. Adems, la posibilidad de deducir una
gran cantidad de gastos de la renta ha reducido la base imponible del impuesto
sobre la renta aplicable tanto a empresas como a personas. A las debilidades
anteriores se suma la inevitable reduccin en la recaudacin de aranceles
aplicados a importaciones, ahora por la va de tratados de libre comercio. Lo
anterior significa que conformar un sistema de finanzas pblicas sostenible y con
suficientes recursos para favorecer el desarrollo del pas, contina siendo una
asignatura pendiente, de inclusin obligatoria entre los temas de la agenda del
desarrollo guatemalteco.

Legislacin tributaria actual en Guatemala


Legislacin Tributaria
Nmero

Descripcin

Publicacin
en Portal

Decreto Nmero 25-71


del Congreso de la
Repblica

Ley de Registro Tributario Unificado y


Control General de Contribuyentes

31-08-2006

Decreto nmero 61-77


del Congreso de la
Repblica

Ley de Tabacos y sus Productos

05-06-2013

Reglamento
del
Decreto Nmero 61-77
del Congeso de la
Repblica

Reglamento de la Ley de Tabacos y


sus Productos (actualizado)

06-06-2013

Decreto Nmero 58-90


del Congreso de la
Repblica

Ley Contra la Defraudacin y el


Contrabando
Aduaneros.
Reforma 2006. Texto ordenado

21-09-2006

Decreto
6-91
Congreso
de
Repblica

del
la

Cdigo Tributario. (actualizado)

12-09-2014

Decreto
27-92
Congreso
de
Repblica

del
la

Ley del Impuesto al Valor Agregado.


(actualizado)

05-06-2013

Acuerdo
Gubernativo
Nmero 5-2013

Reglamento de la Ley del Impuesto al


Valor Agregado (actualizado)

12-09-2014

Decreto
37-92
Congreso
de
Repblica

Ley del Impuesto de Timbres Fiscales


y Papel Sellado Especial para
Protocolos (actualizado)

05-06-2013

Acuerdo
Gubernativo
Nmero 4-2013

Reglamento de la Ley del Impuesto de


Timbres Fiscales y de Papel Sellado
Especial para Protocolos (actualizado)

06-06-2013

Decreto

Ley del Impuesto a la Distribucin de

03-06-2006

38-92

del
la

del

Congreso
Repblica
Acuerdo
663-2005

de

Gubernativo

Decreto
70-94
Congreso
de
Repblica
Acuerdo
111-95

la

del
la

Gubernativo

Decreto
1-98
Congreso
de
Repblica

del
la

Decreto 44-2000
Congreso
de
Repblica

del
la

Decreto 79-2000
Congreso
de
Repblica

del
la

Decreto 09-2002
Congreso
de
Repblica

Acuerdo
120-2002

del
la

Gubernativo

Petrleo
Crudo
y
Derivados del Petrleo

Combustibles

Reglamento de la Ley del Impuesto a


la Distribucin de Petrleo Crudo y
Combustibles Derivados del Petrleo

03-06-2006

Ley del Impuesto sobre Circulacin de


Vehculos Terrestres, Martimos y
Areos (actualizado)

05-06-2013

Reglamento de la Ley del Impuesto


sobre
Circulacin
de
Vehculos
Terrestres,
Martimos
y
Areos
(actualizado)

12-09-2014

Ley Orgnica de la Superintendencia


de Administracin Tributaria

28-10-2004

Ley de Supresin de Privilegios y


Beneficios Fiscales, de Ampliacin de
la Base Imponible y de Regularizacin
Tributaria

25-09-2006

Ley del Impuesto Especfico a la


Distribucin del Cemento

31-08-2006

Ley del Impuesto Especfico sobre la


Distribucin de Bebidas Gaseosas
Isotnicas o Deportivas, Jugos y
Nctares, Yogures, Preparaciones
Concentradas o en Polvo para la
Elaboracin de Bebidas y Agua Natural
Envasada

28-10-2004

Reglamento de la Ley del Impuesto


Especfico sobre la Distribucin de
Bebidas Gaseosas Isotnicas o
Deportivas, Jugos y Nctares, Yogures,
Preparaciones Concentradas o en
Polvo para la Elaboracin de Bebidas y
Agua Natural Envasada.

28-10-2004

Decreto 16-2003
Congreso
de
Repblica

del
la

Reforma a la Ley al Impuesto al Valor


Agregado,
sobre
Exencin
de
Medicinas

28-10-2004

Decreto
21-04
Congreso
de
Repblica

del
la

Ley del Impuesto sobre la Distribucin


de Bebidas Alcohlicas Destiladas,
Cervezas
y
Otras
Bebidas
Fermentadas.

28-10-2004

Reglamento de la Ley del Impuesto


sobre la Distribucin de Bebidas
Alcohlicas Destiladas, Cervezas y
Otras Bebidas Fermentadas

28-10-2004

Disposiciones
Legales
para
el
Fortalecimiento de la Administracin
Tributaria

05-06-2013

Reglamento de las Disposiciones


Legales para el Fortalecimiento de la
Administracin Tributaria

04-08-2006

Ley del Impuesto de Solidaridad

28-01-2010

Decreto nmero 42012


del Congreso de la
Repblica

Disposiciones para el Fortalecimiento


del Sistema Tributario y el Combate a
la Defraudacin y el Contrabando

12-09-2014

Decreto
2012

Ley de Actualizacin Tributaria

12-09-2014

Cuadro resumen de los impuestos ms


importantes y algunas de sus bases de
recaudacin.

26-03-2007

Acuerdo
205-2004

Decreto
2006

Gubernativo

nmero

Acuerdo
425-2006
Decreto
2008

Gubernativo

nmero

nmero

Principales
Internos
Decreto
2013

20-

73-

10-

Tributos

Nmero

13-

Reformas a los Decretos Nmeros


101-97 del Congreso de la Repblica,
Ley Orgnica de Presupuesto; 31-2002
del Congreso de la Repblica, Ley
Orgnica de la Contralora General De
Cuentas; Y 1-98 del Congreso de la
Repblica, Ley Orgnica de la

23-12-2013

Superintendencia
Tributaria
Decreto
2013

Decreto
2013

Nmero

Nmero

14-

19-

de

Administracin

Ley Nacional de Aduanas

23-12-2013

Reformas al Cdigo Tributario, Decreto


Nmero 6-91 del Congreso de la
Repblica de Guatemala y sus
Reformas; A la Ley de Actualizacin
Tributaria, Decreto Nmero 10-2012
Del Congreso de la Repblica de
Guatemala; Y, A la Ley del Impuesto de
Timbres Fiscales y Papel Sellado
Especial para Protocolos, Decreto
Nmero 37-92 del Congreso de la
Repblica de Guatemala

23-12-2013

Acuerdo
Gubernativo
Nmero 487-2013

Reglamento de la Ley del Impuesto


Sobre Circulacin de Vehculos
Terrestres, Martimos y Areos.

Acuerdo
Gubernativo
Nmero 213-2013

Reglamento del Libro I de la Ley de


Actualizacin Tributaria

12-09-2014

Acuerdo
Gubernativo
Nmero 133-2012

Reglamento del Libro II de la Ley de


Actualizacin Tributaria IPRIMA

12-09-2014

23-12-2013