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Revista de Derecho, N 33, 2015. pp.

87-110

DOCTRINA

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: UNA


CUESTIN DE DISENSO SOBRE LA INTERPRETACIN
DE LA LEY ENTRE LA ADMINISTRACIN Y EL JUEZ
Carlos Dorn Garrido1

RESUMEN: El presente artculo aborda los problemas concernientes a


la interpretacin del elemento motivo de las potestades regladas mediante la remisin por el legislador a criterios normativos de correccin y
justicia denominados conceptos jurdicos indeterminados. Especialmente, se hace presente que el control judicial sobre la juridicidad de esta
clase de actos administrativos encierra un estado de disenso entre el
juez y la Administracin respecto a la opcin interpretativa escogida por
la ltima dentro del universo concurrente de interpretaciones plausibles
para atribuir y clausurar la indeterminacin de un significado especfico
y concreto para la situacin de hecho regulada por el acto administrativo. Todo lo anterior desnuda la tensin que se suscita sobre el principio
de separacin de poderes, ya que en el marco del control judicial de
la interpretacin administrativa existe un estadio donde no es posible
distinguir con meridiana claridad entre el momento poltico de la Administracin y el lmite mximo del reducto de juridicidad de actuacin
vlida de los tribunales de justicia. Dicha indefinicin permite sostener
que no todo error interpretativo que sea considerado causa de nulidad
del acto sirve de fundamento para activar la responsabilidad del Estado.

CARLOS DORN GARRIDO. Doctor en Derecho de la Universidad Carlos III


de Madrid. Abogado del Consejo de Defensa del Estado (Valparaso) y Profesor
Adjunto del Departamento de Derecho Pblico de la Universidad de Valparaso.

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Carlos Dorn Garrido

ABSTRACT: This article concerns with problems that come up when


either the Administration or Courts of Justice must interpret one of the
elements of any public prerogative, that is to say, the legal reason that
allows Administration to interfere in the dynamic of society. Precisely,
because the essence of that legal reason belongs to the field of the normative criteria of correctness and justice, whose specific name in the frame
of Administrative Law would be something like indefinite legal concept.
According to the latter, I want to call the attention to the issue that the
legal control carried out by Courts of Justice, in order to establish the
validity of this kind of act of authority enacted by the public Administration, involves a state of disagreement between judge and Administration
on which interpretation of the legal concept would be correct and appropriate. The latter idea supposes that the meaning of the legal concept
chosen by the public agent is just one of several plausible options that
come up together in order to give a specific meaning and, therefore, close
the indeterminacy of the legal concept. This might cause a critical pressure over the separation of powers principle, because there is a moment
where its not easy to clearly distinguish between the political moment of
the Administration and the legal sphere of judicial power. This indetermination makes possible to sustain that not every error in law, specifically
error of interpretation in law, gives legal grounds to lodge a civil action
against the state in order to pursue its liability because of the damages
that took place before the adjudication.
PALABRAS CLAVE: Interpretacin Nulidad Palabras Responsabilidad

I.- Consideraciones previas


El presente artculo tiene por finalidad compartir algunas reflexiones
de inters para el anlisis de la nulidad de derecho pblico de los actos
administrativos, aunque todas incardinadas en el siguiente leit motiv:
El control jurisdiccional de los actos administrativos reglados por
conceptos jurdicos indeterminados se desarrolla en el marco de un estado de disenso entre la Administracin y el juez respecto a la correc-

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cin de la eleccin de la opcin administrativa para atribuir un sentido


especfico y concreto al mencionado criterio normativo, cerrando as la
apertura del elemento motivo de la prerrogativa administrativa.
En ese orden de ideas, deseo llamar la atencin sobre este aspecto
porque, a mi entender, ejerce una influencia sustancial en la comprensin
de las fronteras entre la actividad poltica de la autoridad administrativa
y la exclusivamente jurdica del poder jurisdiccional. Situacin que, a la
postre, revela el carcter lquido del principio de separacin de poderes
cuando tiene lugar el control judicial sobre esta clase de actos administrativos, dado que resulta imposible establecer un cierre preciso entre ambas
funciones pblicas. El carcter lquido del principio de separacin de poderes da cuenta de la interseccin entre la funcin poltica de la Administracin y la estrictamente jurdica de los tribunales al examinar la correccin normativa de la interpretacin seleccionada por la Administracin
para intentar clausurar la apertura del concepto jurdico. Tal prdida de
consistencia de los criterios demarcadores entre la naturaleza poltica de
la accin administrativa y la de legalidad respecto de la potestad jurisdiccional, segn ser explicado, repercute en la comunicacin de los efectos
de una nulidad judicialmente declarada y la activacin del principio de
responsabilidad del Estado por su actividad ilcita, contemplado en los
artculos 6 y 7 de la Constitucin. En este sentido, es posible adelantar la
mxima siguiente: no toda ilegalidad y nulidad declarada judicialmente
conduce irremediablemente a la responsabilidad por falta de servicio.
Efectivamente, la declaracin de nulidad de un acto administrativo
no es ms que la expresin razonada y fundada del disenso del juez con
respecto a la opcin interpretativa de la norma legal especficamente
del concepto jurdico indeterminado hecha por el rgano administrativo. Siendo eso as, cobra importancia discernir sobre la caracterstica
de la indeterminacin inherente al concepto jurdico, el cual en tanto
criterio normativo de correccin y justicia ocupa el lugar de pieza central
del elemento motivo de la competencia conferida por el legislador a la
Administracin pblica. El presupuesto normativo que habilita a la Administracin para ejercitar una potestad pblica atribuida por el Derecho
objetivo, y as poder modificar un sector de la realidad externa, dice relacin con un hecho que solamente cobra sentido en la medida que pasa por

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el tamiz de aquellas categoras intelectuales conforme a las cuales se enjuicia cualitativamente la respectiva situacin de hecho. Lo anterior tiene
especial inters porque la remisin que hace el legislador a la tcnica de los
conceptos jurdicos indeterminados, en tanto corresponden al gnero de
los criterios normativos de correccin y justicia, da lugar a la introduccin
de una zona de ambigedad en el contexto del proceso de interpretacin de
la norma atributiva de competencia por parte de la Administracin. Es por
esa razn que su interpretacin siempre est abierta a la confluencia de un
rango concurrente de opciones de interpretacin plausibles.
Conforme a lo dicho, la estructura de anlisis ser la siguiente. Primero, analizar los aspectos generales del proceso lgico-intelectual de
interpretacin de la ley, dedicando especial atencin a la apertura inherente de los enunciados normativos de los preceptos legales producto de
que sus bloques primarios de construccin son las palabras, que, como
tales, son polismicas y, por tanto, la clausura del sentido del respectivo
enunciado normativo para su debida aplicacin a un caso especfico y
concreto mediante acto administrativo, supone siempre un juicio de eleccin entre un marco de significados concurrentes y plausibles. Segundo,
intentar establecer cmo esa apertura semntica del concepto jurdico
empleado por la norma legal para atribuir competencia a un rgano administrativo permite justificar, con mayor rigor, la afirmacin relativa
a la entidad diversa de los vicios de legalidad del acto administrativo
y, por tanto, de las categoras de nulidades del mismo. Tercero, en conformidad a los presupuestos analticos anteriores, establecer la diversa
naturaleza jurdica de la sentencia judicial que declara la nulidad de un
acto administrativo, pudiendo ser ella constitutiva o declarativa dependiendo si se trata de un vicio de legalidad grave o uno de menor entidad,
clasificacin de los vicios de legalidad que puede ser inferida a partir
de una adecuada interpretacin del instituto de la nulidad de derecho
pblico en relacin con determinadas disposiciones de la Ley de Bases
de Procedimiento Administrativo, N19.880 (LBPA). Cuarto, atendida
la naturaleza subjetiva de la responsabilidad extracontractual del EstadoAdministrador, concluir que las digresiones relativas a la dinmica subyacente en el control judicial relativa a la juridicidad de la interpretacin
que la Administracin hace del concepto jurdico indeterminado, para un
caso concreto y especfico, es una hiptesis de enfrentamiento potencial

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entre ambos poderes del Estado, permitiendo, as, reforzar el fundamento


de la presuncin de legalidad del acto administrativo. Segn lo anterior,
estimo que no sera posible imputar subjetiva y automticamente a la Administracin los efectos desfavorables causados, en el tiempo intermedio, por el acto administrativo declarado nulo. En tal sentido, sostengo
que la presuncin de legalidad se erige como un ttulo que atribuye, en
dicho espacio temporal intermedio, fundamento razonable a la actuacin
administrativa, siempre y cuando el juicio lgico de la nulidad sea la
expresin del disenso entre el juez y la Administracin en aquella zona
de ambigedad donde se interceptan las opciones interpretativas concurrentes y plausibles de la ley, y que obstan a discernir prstinamente la
frontera entre accin poltica de la Administracin y funcin de control
de la legalidad propia de la jurisdiccin.
II.- La interpretacin del concepto jurdico indeterminado: elemento bsico del examen de legalidad del acto administrativo.
Bajo este epgrafe quiero hacerme cargo de un rasgo de la nulidad
del acto administrativo correspondiente a lo que denominar base subyacente del juicio de legalidad sobre el acto administrativo, y que consiste
en la ineludible relacin entre la declaracin de nulidad con el proceso
lgico-intelectual de interpretacin de la ley. Desde ya destaco que mi
anlisis estar centrado en el control judicial relativo a la juridicidad del
acto administrativo dictado en ejercicio de una potestad reglada mediante
la remisin del legislador a un criterio normativo de correccin y justicia
que se concreta en la tcnica conocida como concepto jurdico indeterminado. En dichos casos, sostengo que el control judicial sobre esta clase
de actos administrativos encierra una dimensin de mayor complejidad
en lo que respecta al respeto del principio de separacin de poderes, dado
que la actividad jurisdiccional consiste en el examen de juridicidad de
la interpretacin administrativa de la norma legal de competencia y, por
tanto, en ltimo trmino el control judicial se desenvuelve en el contexto
de un juicio crtico respecto a los fundamentos invocados por la Administracin para justificar la racionalidad y razonabilidad de la eleccin
de una de las opciones concurrentes y plausibles de interpretacin del
elemento motivo de la norma legal de competencia.

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Segn lo anteriormente expuesto, es un hecho incontestable que el


procedimiento de formacin del acto administrativo transcurre dentro de
un contexto de incertidumbre, aunque acotada por un universo de opciones interpretativas plausibles, dado que los enunciados que configuran
la hiptesis normativa del precepto legal, que atribuye una prerrogativa
pblica a un rgano administrativo, nunca son susceptibles ni de una
atribucin indiscriminada de cualquier sentido, ni tampoco de un sentido
nico y correcto (unvoca) ya que, como se dijo, la caracterizacin por el
legislador del presupuesto de hecho para ejercer la potestad pblica no
guarda estrictamente relacin con un factum de la realidad externa cuya
existencia sea independiente al hombre, sino ste se configura mediante
la integracin en la situacin de hecho de los juicios valorativos que son
propios del mundo intelectual creado por el hombre mediante la representacin de criterios normativos de correccin y justicia del ejercicio
crtico de su razn prctica. La explicacin anterior solamente desea dar
cuenta de la constatacin bsica de que la realidad humana transcurre,
ciertamente, en el marco de una dimensin objetiva de hechos brutos
pero, ms importante an, lo hace, adems, en un contexto de conceptos
intelectuales que son necesarios al hombre, para atribuir valor y sentido a la realidad emprica del orden dado. Siendo, precisamente, dicho
mundo intelectual el contenedor de la vocacin transformadora de las
normas legales, que confieren potestades pblicas a los rganos administrativos para concretar la idea regulativa de bien comn interpretada
por el legislador, en conceptos jurdicos indeterminados encaminados a
modelar la realidad emprica de los hechos sociales conforme a esa idea
regulativa de bien comn, eso s previamente delimitada por el legislador
democrtico a fin de que sea aplicada por la Administracin mediante su
intervencin en las dimensiones de hecho de la sociedad a travs del dictado de actos administrativos que apliquen la vocacin transformadora
del concepto jurdico indeterminado a situaciones de hecho especficas
y concretas.
En ese contexto, sera posible afirmar que el carcter reglado que se
reconoce a las potestades otorgadas a un ente administrativo por normas
legales que hacen uso de la tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados, no es bice para reconocer que la solucin justa a la cual stos
hacen alusin incluye, derechamente, criterios de valoracin respecto de

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los cuales per se no es posible aplicar el criterio demarcador de verdad/


falsedad propio de las ciencias naturales, sino ms bien el de racionalidad y razonabilidad. Eduardo Garca de Enterra, a propsito de las
notas fundamentales de la doctrina alemana responsable de la tcnica de
los conceptos jurdicos indeterminados, seala que, en la estructura de
todo concepto indeterminado es identificable un ncleo fijo (Begriffkern)
o zona de certeza, configurado por datos previos y seguros, una zona
intermedia o de incertidumbre o halo del concepto (Begriffhof), ms
o menos precisa y, finalmente, una zona de certeza negativa, tambin
segura en cuanto a la exclusin del concepto2. De los tres elementos
constitutivos del concepto jurdico indeterminado posee especial inters
el citado halo del concepto, la doctrina alemana reconoce en el halo
conceptual un margen de apreciacin (Beurteilunsspielraum) en favor de la Administracin [] Tal margen de apreciacin no da entrada,
sin embargo, a la libre voluntad de la Administracin (si tal fuese estaramos en el campo de la discrecionalidad); expresa slo un mbito
puramente cognoscitivo e interpretativo de la Ley en su aplicacin a
los hechos y supone reconocer la dificultad de acercarse de forma totalmente exacta a la solucin justa y, todo lo ms, el otorgamiento a la
Administracin del beneficio de la duda3.
Siendo eso as, la tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados permite situar las cuestiones sobre la validez/invalidez de los actos
normativos de la Administracin del Estado dentro de las dificultades
generales propias del proceso de interpretacin de la ley. Particularmente, porque el juicio lgico-intelectual llevado a cabo por el tribunal
para controlar la juridicidad del acto administrativo no es ms que la
expresin terminal del procedimiento hermenutico destinado a verificar
la correcta aplicacin de cada uno de los elementos de la competencia
atribuida por ley a la Administracin pblica, especialmente el concerniente al motivo que la habilita para ejercitar la potestad y dictar el acto
respectivo. En consecuencia, atendido que la gran mayora de las normas

GARCA DE ENTERRA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, I,


Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez, Buenos Aires, Primera
Edicin, La Ley, 2006, p. 468.

Ibdem., p. 469.

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de atribucin de competencia a la Administracin emplean conceptos jurdicos indeterminados, por las razones ya expresadas, es posible afirmar
que el proceso judicial de nulidad de un acto administrativo as como la
determinacin de las consecuencia jurdicas derivadas de un eventual fallo anulatorio, no puede prescindir de las particularidades y dificultades
propias a las que se enfrenta la interpretacin de un criterio normativo de
correccin y justicia como lo es el concepto jurdico indeterminado. La
particularidad anterior permite adelantar el siguiente juicio:
El control judicial y la eventual decisin anulatoria de un acto administrativo reglado mediante concepto jurdico indeterminado puede
ser la expresin de la tensin extrema a la que se somete el principio de
separacin de poderes, en donde la sentencia de nulidad sea ms bien
el sinceramiento de un disenso entre el juez y la Administracin sobre la
interpretacin de la ley. El primero impone motivadamente su eleccin
de una de las opciones de significado plausible concurrente en el marco
del halo del concepto jurdico indeterminado.
Es por esa razn que la consideracin de las particularidades y dificultades propias de la interpretacin y aplicacin del concepto jurdico
indeterminado deben ser abordadas a fin de estar en condiciones de realizar inferencias correctas respecto a cul es la extensin y alcance de
las consecuencias de una nulidad judicialmente declarada y si puede ser
invocada como fundamento para activar la responsabilidad del Estado
por las consecuencias desfavorables del acto causadas en el tiempo intermedio durante la vigencia de la presuncin de legalidad.
III.- Las dificultades de la interpretacin de conceptos jurdicos
indeterminados: a tientas entre el noble sueo, la pesadilla y la
vigilia.
La interpretacin es una actividad intelectual inherente al Derecho
toda vez que las palabras constituyen la materia prima fundamental de
sus enunciados normativos. Luego, las palabras son susceptibles de mltiples significados porque, la mayora de ellas, dicen relacin con nociones valorativas de la realidad y, por tanto, la correccin de su significado
no es susceptible de ser contrastada empricamente. Es por ello que su

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interpretacin impone al rgano aplicador del Derecho un desafo mayor,


dado que ab initio no existe un sentido nico, cierto y trascendente a la
realidad, el cual sea susceptible de ser descubierto para su correcta aplicacin. Son representaciones intelectuales de la razn cuyo sentido est
sometido a un margen de indeterminacin, que solo puede ser clausurado
mediante la interpretacin jurdica acometida por los operadores del Derecho Administracin, Legislador y Jueces, fundamentalmente pero
eso s dicha labor intelectual no es asptica sino est permeada por sus
respectivas coordenadas ideolgicas de ndole poltica, tica, histrica,
social y cultural. As, esta apertura del sentido y alcance del enunciado
normativo, del cual participan los conceptos jurdicos indeterminados, es
una caracterstica que se acenta tratndose de los criterios de correccin
y justicia. La elasticidad del proceso interpretativo respectivo, encaminado a la atribucin y clausura del significado del concepto jurdico para
su aplicacin a una situacin de hecho concreta y especfica, transcurre
dentro de un universo de sentidos concurrentes y plausibles. Sin embargo, los argumentos que pueden ser invocados por la Administracin y el
juez para justificar su opcin interpretativa carecen del mismo alcance.
En efecto, la interseccin entre ambos poderes del Estado en lo que dice
relacin con la eleccin de la opcin interpretativa est limitada por el
respeto de los principios fundamentales del Estado de Derecho, especialmente la separacin de poderes, la cual distingue la distinta naturaleza de
la funcin poltica de la Administracin en relacin con la de conservacin del imperio de la legalidad por la actividad jurisdiccional atribuida
a los tribunales de justicia.
La indeterminacin de los enunciados normativos es un elemento
inherente al lenguaje del Derecho cuya necesidad de clausura, para los
efectos de procurar bases para la seguridad jurdica, demanda a los distintos centros de produccin normativa legislador, administracin y tribunales llevar a cabo un proceso de interpretacin encaminado hacia
la creacin de una norma jurdica ms especial y particular que permita
concretar y especificar el significado de la norma jurdica de mayor jerarqua aplicada. Siendo eso as, resulta dudosa la tradicional distincin
asptica entre funcin de creacin y aplicacin del Derecho, pues si bien
es cierto que la actividad creativa del Derecho supone como fundamento
de validez la aplicacin de una norma jurdica superior, no es menos

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cierto que su aplicacin requiere de su previa interpretacin a fin de fijar


y establecer cules son los lmites formales y sustantivos al proceso de
creacin de la norma jurdica subordinada.
La simbiosis entre los procesos creativos y aplicativos del Derecho
trae consigo que esta ltima y por ende la interpretacin participe de
un rasgo de la primera. La aplicacin de un enunciado normativo exige su interpretacin previa, en cuya conformidad el rgano aplicador
del Derecho atribuye un significado que le permite desarrollar su contenido mediante el dictado de una norma jurdica aplicable al caso. Es
una concepcin normativa de la interpretacin que se ubica dentro de
un contexto de justificacin del significado, y no del clsico contexto de
descubrimiento del sentido de la norma. Significa esto que el intrprete
debe cuidar de exponer los argumentos en un modo tal que aparezca
un estndar de racionalidad y razonabilidad susceptible de convocar la
adhesin de los destinatarios del acto frente a las dems opciones interpretativas plausibles y concurrentes dentro del universo del referido halo
del concepto jurdico.
Si bien es cierto que toda interpretacin en cuanto actividad intelectual de la razn demanda la expresin de argumentos de justificacin,
la diferencia radica en la funcin que cumplen segn si se adopta una
posicin cognoscitiva o normativa respecto a la interpretacin. As, en
un contexto de investigacin son necesarios los argumentos para convencer que la conclusin interpretativa corresponde al descubrimiento
del sentido correcto y nico de la norma. No hay creacin sino descubrimiento. En la interpretacin normativa los argumentos son necesarios
para justificar la preferencia de la opcin interpretativa frente al resto
de otras que concurren a su respecto. Siendo indispensable que la decisin sea suficiente y completamente motivada, esto es, seale y justifique la eleccin de los criterios interpretativos empleados, as como los
fundamentos que demuestren la relacin lgica entre la atribucin de un
determinado significado al enunciado normativo y los mtodos de interpretacin empleados.
En mi opinin, resulta difcil sostener que la interpretacin sea una
labor orientada al descubrimiento de un sentido nico y correcto del

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enunciado normativo, ya que como se dijo el lenguaje jurdico posee una


textura abierta expresada en un grado de indeterminacin de su significado, cual zona de incertidumbre, que es inevitable para el legislador ante la
imposibilidad de prever con antelacin, exactitud y detalle todas y cada
una de las dimensiones singulares del carcter contingente inherente a la
situacin de hecho que integran el mbito de aplicacin propio de la norma
jurdica. Dado lo anterior, parece sensato estimar que la Administracin del
Estado en cuanto centro de produccin normativa dictado de reglamentos y actos administrativos debe llevar a cabo un proceso de interpretacin del halo de incertidumbre de los conceptos jurdicos indeterminados
empleados por la ley, para los efectos de clausurar dicha apertura en una
norma jurdica ms especfica y particular. En tal caso, la actividad normativa reglada de la Administracin se desenvuelve al interior de un espacio
plural de significados plausibles de ser atribuidos a uno de sus elementos
reglados: el concepto jurdico indeterminado. Siendo eso as, el proceso de
aplicacin y creacin del Derecho llevado a cabo por la Administracin se
traduce en un acto normativo fundado en la eleccin de una de las citadas
opciones de sentido plausible, y no en una bsqueda exitosa del supuesto
sentido verdadero y correcto de la norma atributiva de competencia4.

La conclusin anterior supone tomar partido por la tesis indeterminista del Derecho,
aunque agregara indeterminismo relativo, descartando, as, la tesis opuesta
que ubica el contexto de justificacin de las proposiciones de interpretacin del
enunciado normativo dentro del postulado de su correspondencia correlativa con
un supuesto sentido nico y correcto del Derecho y, con ello, la correccin de
aplicar en materia de interpretacin el criterio demarcador de verdad/falsedad.
Por su parte, la tesis indeterminista del Derecho plantea: i) que los hechos
que hacen verdaderas las proposiciones jurdicas dependen del lenguaje; ii) que la
vaguedad es un rasgo inerradicable del lenguaje, y iii) la vaguedad del lenguaje es
un problema semntico. Luego, si se asume que la realidad jurdica depende de
normas y principios, y que stos son el significado de un conjunto de enunciados,
entonces es verdad que los hechos que hacen verdaderas las proposiciones jurdicas
dependen del lenguaje, [cuya] vaguedad es un rasgo inerradicable (REDONDO,
Mara Cristina, Teoras del Derecho e Indeterminacin Normativa, En: Revista
Doxa. Cuadernos de Filosofa del Derecho, N 20, CEC-Universidad de Alicante,
1997, p. 195). Sin embargo, la vaguedad del lenguaje no puede ser absoluta pues
de ser as no existira lo que normalmente entendemos como un sistema jurdico
(Ibd. P. 196), ni tampoco puede ser afirmado que el lenguaje est totalmente
determinado, pues ello implicara aceptar la teora de las ideas de Platn, esto es, la
existencia de ideas puras trascendentes, propias de un mundo metafsico, que est
a la espera de ser descubierto. Es por ello que la indeterminacin solamente puede
ser relativa dado que su apertura est modulada por el lmite convencional atribuido

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Con respecto a los problemas nsitos a la indeterminacin del lenguaje del Derecho y cmo ello influye en la validez de su proceso de
aplicacin y creacin, vale la pena traer a colacin la distincin acuada
por Herbert Hart respecto a las tres formas tradicionales de acercamiento
al tema en cuestin: el noble sueo, la pesadilla y la vigilia5. El principal
exponente del noble sueo, es el profesor Ronald Dworkin, quien defiende una concepcin de Derecho que permite al juez siempre alcanzar una
nica respuesta interpretativa correcta, negando la existencia de casos difciles y que el juez tenga discrecionalidad interpretativa. La denominada
pesadilla considera que no existen significados correctos ya que el resultado de la interpretacin depende de la discrecionalidad del juez atendida
la indeterminacin de la norma, lo cual significa que la validez de la
interpretacin descansa en la competencia atribuida al rgano intrprete.
La vigilia constituye una posicin intermedia que defiende la existencia
en las normas jurdicas de una zona de certeza y otra de incertidumbre.
La irrealidad del nico sentido correcto del noble sueo se puede
constatar con el hecho que la aplicacin de los criterios tradicionales de
interpretacin gramatical, histrico, lgico, sistemtico, y teleolgico
conducen a resultados interpretativos diversos y en alguna ocasin hasta
antagnicos entre s, lo que unido a la falta de un orden jerrquico claro
al significado mnimo de las palabras y que es aceptado por una determinada
comunidad lingstica. Todo lo cual conlleva, especialmente en el plano de los
conceptos jurdicos indeterminados, que el problema de la indeterminacin del
Derecho debe ser resuelto por la va del contexto de justificacin razonable de la
eleccin efectuada por el operador del Derecho en favor de uno de los sentidos
plausibles y posibles de argir como parte de su campo propio. Por lo dems,
estimo que es una aproximacin bastante ms consistente con el talante moral
de las sociedades liberales y democrticas, las cuales aceptan el pluralismo y su
administracin mediante el criterio del disenso razonable, rasgo que se resiente
tratndose de las corrientes que postulan la existencia del sentido nico y correcto
de la norma jurdica.

Para un estudio ms detallado sobre los problemas tericos y prcticos de la


interpretacin del Derecho, vase: ESPUNY DOMINGO, M. La aplicacin del
Derecho, En: A Parte Rei. Revista de filosofa, N 25, 2003, disponible en http://
serbal.pntic.mec.es/~cmunoz11/cinta2.pdf; DE ASS ROIG, Rafael, El juez y la
motivacin en el Derecho, Madrid, Editorial Dykinson, 2005; DE ASS ROIG,
Rafael, Jueces y Normas, Madrid, Marcial Pons, 1995; y BARRANCO AVILS,
M.C, Derechos y decisiones interpretativas, Marcial Pons, Madrid, 2004.

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obliga al intrprete a tener que tomar una decisin por una opcin semntica entre otras igualmente plausibles. Incluso los propios criterios de
interpretacin presentan zonas de indeterminacin que exigen, a su vez,
una interpretacin, lo que, ciertamente, obsta al objetivo idlico del descubrimiento del pretendido sentido nico y correcto de la norma. Tampoco el planteamiento de la pesadilla es aceptable porque afirmar la indeterminacin total de las normas jurdicas significa entregar el Derecho
al completo voluntarismo, sea de la Administracin o de los tribunales
de justicia. La postura de la vigilia goza de mayor aceptacin puesto que,
si bien la indeterminacin es una caracterstica propia y necesaria para la
adaptabilidad del Derecho a los cambios sociales, no puede ser entendida de modo absoluto ya que el anlisis de la estructura sintctica, lgica
y semntica del lenguaje empleado en el enunciado normativo permite
atribuirle un sentido mnimo, constitutivo de un mbito de identidad y
certeza, limitando, as, el universo de opciones interpretativas plausible.
Sin duda que, en este orden de ideas el criterio gramatical puede prestar
una gran utilidad.
Segn se lleva dicho hasta ahora, es posible afirmar que el control
jurisdiccional sobre la concrecin y especificacin del concepto jurdico
indeterminado del acto administrativo consiste en una revisin de la juridicidad del juicio intelectual interpretativo, que de la norma legal de competencia realiza el rgano administrativo para clausurar la apertura del halo
del concepto y, con ello, estar en condiciones de dictar la norma jurdica
especial y particular propia: el acto administrativo. Dicho esto, si el control
de juridicidad recae sobre la interpretacin atribuida por el rgano administrativo al criterio normativo de correccin y justicia, que sirve de fundamento de legalidad y legitimidad al acto del poder pblico, encaminado
al objetivo de ajustar una determinada dimensin de la realidad externa a
la idea regulativa de bien comn, nsita en el concepto jurdico que sirve
de motivo al acto administrativo, entonces la clausura de su indeterminacin mediante la atribucin de un significado especfico y concreto permite
descartar la quimera de la posibilidad de descubrir un supuesto sentido
nico y correcto inherente al concepto jurdico indeterminado. Ms bien,
la atribucin de un significado especfico y concreto al halo del concepto
transcurre dentro de un campo limitado de opciones semnticas concurrentes y partcipes de un mismo fundamento de plausibilidad.

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Conforme a lo establecido, el control jurisdiccional sobre esta clase


de actos administrativos supone someter a juicio crtico los razonamientos y motivos que sirven de fundamento a la juridicidad de la interpretacin optada por la Administracin dentro del universo limitado de sentidos posibles permitido por el halo del concepto. Si ello es as, entonces
en el control judicial sobre los actos administrativos reglados de este tipo
puede subyacer, en ltimo trmino, una disputa entre la Administracin
y el juez sobre cul debe ser la opcin interpretativa correcta para el
caso concreto regulado por el acto administrativo. En tal caso, el control
judicial encerrar una tensin mxima con el principio de separacin de
poderes, particularmente en lo que concierne al esfuerzo intelectual por
establecer pautas que permitan definir el lmite entre aquella parte del
procedimiento de interpretacin del concepto jurdico indeterminado
donde se inserta la dimensin poltica de la Administracin, y aquella
otra que, efectivamente, corresponde a la naturaleza estrictamente jurdica de la funcin jurisdiccional de control de legalidad de los tribunales de justicia. Si bien es cierto que no es posible establecer una
frontera clara y categrica entre el reducto poltico y jurdico involucrado en la interpretacin del halo del concepto jurdico indeterminado,
ello no implica aceptar la entrega de la decisin al completo arbitrio del
juez en cuanto rgano a quien se le atribuye la ltima palabra respecto
a la validez de la interpretacin de la norma atributiva de competencia a
la Administracin. Efectivamente, en la medida que la identidad de los
conceptos jurdicos indeterminados es la propia del gnero de los criterios normativos de correccin y justicia, entonces su universo limitado
de significados posibles estara condicionado, a lo menos, tanto por la
dimensin abstracta dada por la elasticidad limitada de la palabra y, adicionalmente, por otra dimensin concreta aportada por las singularidades
y detalles de aquella esfera del mundo externo y que constituye el objeto
del acto nacido del ejercicio de la respectiva potestad administrativa.
Al hilo de la ltima idea expresada, el control judicial sobre el procedimiento de interpretacin de la ley por la Administracin del Estado debe recaer exclusivamente sobre aquellos elementos comprendidos
dentro del rasgo de juridicidad de la potestad reglada. Para los efectos de
precisar cul es la esfera de juridicidad inherente al halo de indeterminacin del criterio normativo de correccin y justicia, es necesario recurrir

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a la digresin adelantada entre dimensin abstracta y concreta inherente


al halo del concepto. Pues solo as, ser posible acopiar elementos de
juicio suficientes para reducir la indeterminacin de la frontera poltica y la de juridicidad en la que transcurre el disenso entre el juez y
la Administracin respecto a la correccin de la eleccin de la opcin
interpretativa de este ltimo.
La dimensin abstracta del concepto jurdico indeterminado dice
relacin con la elasticidad limitada del universo posible de significados
de las palabras. Es decir, todo procedimiento de interpretacin supone
enfrentar su polisemia, dado que las palabras son el bloque primario de
los enunciados normativos de las normas jurdicas. Sin embargo, dicha
polisemia no es ilimitada sino est restringida por el universo de significados acordados convencionalmente por los miembros de una comunidad lingstica. En consecuencia, una parte relevante del control de juridicidad de la interpretacin administrativa de la norma de competencia
en cuestin, implica determinar si sta se encuentra dentro del marco de
significados reconocidos por las reglas convencionales sea del lenguaje
social o del tcnico de una determinada ciencia, arte u oficio. De este
modo, el tan conocido elemento gramatical de interpretacin introduce
un primer elemento de certidumbre al halo del concepto, ya que la elasticidad limitada de la palabra corresponde a su tenor literal.
Sin embargo, la certidumbre del tenor literal de las palabras est
sujeta a una elasticidad mayor cuando stas ingresan al ruedo de la argumentacin de las decisiones pblicas, ya que ellas dicen relacin con
la interpretacin de las singularidades que componen el mundo externo
conforme a las razones polticas, que forman parte del relato del programa
ideolgico del partido poltico que democrticamente accedi al poder
ejecutivo y, por tanto, al control y direccin de la Administracin del Estado. Pero, esta elasticidad del tenor literal de las palabras nunca puede ser
invocada como instrumento a disposicin del arbitrio poltico para el ejercicio de las prerrogativas pblicas, puesto que la elasticidad est acotada
por el marco limitado de razones polticas que la Constitucin considera
legtimas para ser invocadas en la interpretacin que el poder pblico
puede hacer de las normas jurdicas. Segn ello, nunca sern bienvenidas
aquellas razones polticas que, claramente, se identifican con concepcio-

102

Carlos Dorn Garrido

nes de sociedad refractarias a la democrtica, como son las aristocrticas


y autoritarias. Esta digresin tiene especial inters cuando se trata de la
interpretacin de conceptos jurdicos indeterminados tan abiertos, como
por ejemplo, el inters de la Nacin o inters general, orden pblico, la
seguridad nacional, conmocin grave interior, la afectacin grave del normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado, etc.6
Lo anteriormente expuesto guarda directa relacin con la denominada dimensin concreta del proceso de interpretacin y clausura de la
indeterminacin del criterio normativo de correccin y justicia, cuya
caracterstica es una proyeccin de la posicin de contacto ms directo e inmediato de la Administracin con las singularidades del mundo
externo, lo cual, a la postre, es el rasgo inherente de la funcin administrativa. Consecuencia de aquello, es la consideracin por el rgano
administrativo, en el marco del procedimiento interpretativo de la norma
legal, del contexto de singularidades que configuran el sector de la realidad respecto del cual la Administracin desea introducir poder pblico.
La interpretacin de la autoridad poltico-administrativa est, entonces,
cruzada por una etapa donde indefectiblemente deben ser integradas las
singularidades mencionadas, todo lo cual representa, a mi juicio, un pun

Al respecto de especial inters es la lectura del artculo del profesor Juan Carlos
Montalvo Abiol titulado Inters General y Administracin Contempornea,
en el cual plantea precisamente a propsito del concepto jurdico indeterminado
del inters general, la diversidad de aproximaciones vlidas para proporcionar
contenido concreto y especfico a dicha clusula, sin que exista un significado
unvoco que sea susceptible de ser descubierto por el rgano aplicador del Derecho.
Luego, agrega: Pero, es obvio que todo concepto jurdico indeterminado genera
incertidumbre en un sistema democrtico que pretenda establecer frmulas reales
para la resolucin objetivas de conflictos. Sus lmites no aparecen claramente
perfilados en su enunciado, pese a que intente delimitar supuestos concretos. El
mencionado margen de duda se presenta, ya no nicamente en la labor de precisar
de manera objetiva el contenido del concepto indeterminado, sino en el papel que
la Administracin debe jugar cuando afronta la interpretacin y aplicacin de los
mismos. Si lo propio de todo concepto jurdico indeterminado, en cualquier sector
del ordenamiento, es que su aplicacin permita una sola solucin justa [] El
concepto inters general no se libra de la difcil tarea de interpretacin y adecuacin
que recae sobre la Administracin y el conjunto del Estado. La Administracin
tiene como funcin propia realizar los diversos fines pblicos materiales pero
debe hacerlo dentro de los lmites de la ley (MONTALVO ABIOL, Juan Carlos,
Inters General y Administracin Contempornea, En: Universitas. Revista de
Filosofa, Derecho y Poltica, N 14, Madrid, julio 2011, pp. 137-138).

Nulidad del Acto Administrativo

103

to de tensin entre la funcin poltica y la jurisdiccional en el marco del


control judicial de la juridicidad de la interpretacin administrativa del
concepto jurdico indeterminado. Efectivamente, el proceso mediante el
cual se incorporan las singularidades de la situacin de hecho a regular
conlleva inherentemente un momento poltico que no puede ser controvertido por los tribunales de justicia. En tal caso, la integracin entre la
dimensin abstracta y la concreta nsita en el proceso de aplicacin de la
norma legal de competencia a fin de crear otra norma jurdica especial
y singular que especifique la indeterminacin del elemento motivo de la
potestad reglada, supone una accin poltica manifestada en la apreciacin y ponderacin del trasfondo de singularidades que forman parte del
objeto de la realidad a modificar mediante el ejercicio de la citada prerrogativa pblica. De acuerdo con ello, la actividad jurisdiccional no puede
cuestionar dicho momento poltico en el cual confluyen las coordenadas
ideolgicas de la autoridad poltica-administrativa para la calibracin
concreta del criterio normativo de correccin y justicia, y que forman
parte del espacio concedido por el legislador mediante la indeterminacin acotada del concepto jurdico en razn de la deferencia que se debe
a la fuerza poltica que democrticamente accede al poder ejecutivo.
Sin perjuicio de lo precedentemente expuesto, el control jurisdiccional sobre la juridicidad de la interpretacin administrativa del concepto
normativo en cuestin puede, sin vulnerar el principio de separacin de
poderes, velar porque la Administracin incluya en su decisin la debida consideracin de todos y cada uno de los elementos objetivos que,
en su conjunto, constituyen el trasfondo de la realidad externa objeto
del acto administrativo, es decir, sin omitir ninguno de ellos, as como
tampoco crear otros que sean artificiales. Naturalmente, tambin puede
controlar que la interpretacin en cuestin est revestida de fundamentos
suficientes para apreciar la racionalidad y razonabilidad de la decisin
pblica, de acuerdo al principio general del Derecho de la interdiccin
de la arbitrariedad. Sin embargo, en virtud de tal principio el juez no est
habilitado para cuestionar las circunstancias de mrito y oportunidad que
convergen en el ya referido momento poltico de la interpretacin y clausura del halo del concepto jurdico.

104

Carlos Dorn Garrido

V.- Consecuencias jurdicas sobre los poderes de nulidad del juez con
respecto al control de juridicidad de la interpretacin administrativa del concepto jurdico indeterminado.
De acuerdo con todo lo expuesto, es posible afirmar que una correcta
determinacin de la extensin y alcance de los poderes anulatorios del
juez en conformidad con el principio de separacin de poderes, debe tener presente la dinmica subyacente al control de juridicidad del elemento motivo de aquellos actos administrativos reglados mediante remisin
de la ley a un criterio normativo de correccin y justicia, como lo es el
concepto jurdico indeterminado. La mencionada dinmica subyacente
consiste en una revisin judicial de la correccin normativa de la interpretacin administrativa del concepto jurdico indeterminado y, eventualmente, dicha labor judicial puede derivar a una situacin de disenso
entre el juez y la Administracin respecto a la eleccin por esta ltima
de una de las opciones concurrentes de significados plausibles de atribuir
al halo del concepto para proceder a su clausura normativa mediante la
dictacin de una norma jurdica especial y particular, tal como lo es el
acto administrativo.
Sin embargo, al hilo de las ideas propuestas precedentemente se
puede sealar que los argumentos que puede invocar el juez para hacer primar su disenso sobre la Administracin del Estado deben estar
referidos exclusivamente a los elementos objetivos de juridicidad de la
interpretacin:
1.- Velar por el respeto de la dimensin abstracta del universo limitado de significados convencionalmente aceptados para las palabras
empleadas en el concepto jurdico indeterminado. Del mismo modo, le
corresponde examinar que la interpretacin de la Administracin haya
considerado todos y cada uno de los elementos objetivos singulares de la
situacin de hecho a regular por el poder pblico, esto es, la dimensin
concreta de atribucin y clausura del sentido del criterio normativo de
correccin y justicia;
2.- Revisar los fundamentos esgrimidos por la Administracin para
sustentar, de un modo suficientemente razonable y racional, la interpre-

Nulidad del Acto Administrativo

105

tacin atributiva de sentido al concepto jurdico indeterminado. En este


contexto, la funcin de la judicatura tiene por finalidad establecer que el
acto administrativo sea una manifestacin de la razn, y no del arbitrio
ni puro voluntarismo, es decir, que el acto revista una apariencia de ser
una expresin racional y razonable del poder pblico. De esta manera,
es irrelevante el fuero interno del juez con respecto a si comparte o no
la decisin en trminos de conveniencia o de utilidad pblica, pues ello
es propio de la esfera exclusiva y excluyente de la funcin poltica de la
Administracin. Pero, adems, el control sobre la motivacin del acto
administrativo supone establecer solamente si las razones pblicas expresadas en l se encuentran dentro del marco de legitimidad fijado por
los principios y valores constitucionales y que, en su conjunto, representan el universo limitado de razones legtimas que pueden ser esgrimidas
por las autoridades poltico-administrativas en uso de la deferencia que
el legislador democrtico le concede mediante la remisin del elemento
motivo de la potestad a un criterio normativo de correccin y justicia
como es el concepto jurdico indeterminado.
No obstante lo expuesto, creo que a pesar de los criterios delimitadores de la extensin y alcance del control jurisdiccional sobre la juridicidad de la interpretacin en cuestin, en ltimo trmino aparece de
suyo la imposibilidad de escapar de lo que sera una zona lquida para
diferenciar entre aquella parte de la interpretacin correspondiente a la
dimensin de juridicidad, o al momento poltico. Especialmente, ello se
hace ms evidente cuando el juez acude al ltimo reducto de la juridicidad, esto es, a los principios generales del Derecho y los valores constitucionales. Efectivamente, el control va principios generales y valores constitucionales conduce a un circunloquio irresoluble, dado que la
determinacin del sentido de tales criterios normativos de correccin y
justicia, ahora, queda entregado al juez, el cual, tambin, estar envuelto
en aquella zona lquida indecible por anticipado de qu es juridicidad y
qu es poltica. Pero con una diferencia no menor: la decisin jurisdiccional est revestida de la inmutabilidad de la autoridad de cosa juzgada
y, por tanto, la interpretacin judicial representa la ltima palabra en el
contexto de disenso entre judicatura y Administracin.

106

Carlos Dorn Garrido

La complejidad apuntada tiene por objetivo desnudar los conflictos


subyacentes y latentes en la frontera lquida entre funcin poltica-administrativa y control jurisdiccional sobre la juridicidad de la actuacin administrativa, especialmente agravado por la incorporacin al bloque de
juridicidad de un lenguaje moral abierto como son los principios y valores constitucionales y que, por tanto, es la ltima frontera de la esfera de
actuacin vlida de la jurisdiccin. Por lo dems, la dificultad citada se
agudiza cuando se trata de aquellos casos lmites de vicios de legalidad
que no son manifiestos ni evidentes, como s lo sera una interpretacin
irreconciliable con la dimensin abstracta de la palabra. En el marco de
estas hiptesis, adquieren importancia los principios regulativos de la
institucin de la nulidad de derecho pblico consagrados en la LBPA, y
que en un artculo anterior examin con cierta detencin y detalle7. Sin
perjuicio de ello, quisiera traer a colacin el principio de trascendencia
del vicio de legalidad del acto administrativo en cuanto instituto til para
regular y controlar la libertad judicial en las conclusiones anulatorias
inferidas de la interpretacin y aplicacin de los principios generales del
Derecho, en cuanto ltimo reducto del control de juridicidad sobre la
interpretacin administrativa del concepto jurdico indeterminado.
En efecto, el citado principio limita el ejercicio de los poderes de
nulidad del juez en el marco del disenso de opinin relativo a la interpretacin seleccionada por la Administracin para clausurar la indeterminacin del concepto jurdico. Segn el principio de trascendencia, comnmente reconocido en el adagio no hay nulidad sin perjuicio y consagrado
en el inciso 1 y 2 del artculo 13 de la LBPA, la nocin de perjuicio
relevante est circunscrita a la lesin de un derecho subjetivo y/o de un
inters subjetivo y legtimo, coincidiendo con lo dispuesto en el inc. 2
del art. 38 de la Carta Fundamental8. Siendo eso as, las ilegalidades fa

Vid., DORN GARRIDO, Carlos, Ley de Bases de Procedimiento Administrativo


y Nulidad de Derecho Pblico, En: Revista de Derecho, N17, Santiago, Consejo
de Defensa del Estado, junio 2007, pp. 11-19.

La jurisprudencia ms reciente de la Excma. Corte Suprema al respecto corrobora


que, la legitimacin surge de la lesin de un derecho, trmino que puede interpretarse
en un sentido amplio, como comprensivo de una situacin jurdica reconocida y
amparada por el ordenamiento jurdico y no solo de un derecho subjetivo como ya
ha sealado con anterioridad esta Corte Suprema, en sentencias recadas en los autos

Nulidad del Acto Administrativo

107

cultan al juez para declarar la nulidad del acto administrativo siempre y


cuando el perjuicio derivado del vicio de legalidad del acto genere en el
ciudadano afectado una afectacin de magnitud relevante a la esfera de
sus derechos e intereses legtimos, lo suficientemente idnea para instar
por su anulacin, segn se puede desprender de la interpretacin conjunta de los incisos 2 del artculo 15 y artculo 62, ambos de la LBPA.
De este modo, la extensin y alcance de los poderes anulatorios de la
jurisdiccin estn condicionados a que stos no pierdan su necesaria
conexin con la causa de pedir de la accin de nulidad impetrada por el
particular afectado. Al fin y al cabo, la competencia del juez civil para
los efectos de ejercer el control de juridicidad sobre el acto administrativo est limitada por los elementos de la accin, en la especie el inters
legtimo y/o derecho subjetivo del ciudadano. La consideracin anterior
permite sostener que la causa de pedir de la accin realiza una funcin
de ancla al juez, pues la pretensin procesal de tutela judicial de los derechos propia del contencioso de plena jurisdiccin es un cerrojo a cualquier intencin de ejercer un control poltico de la actuacin parapetada
en un inters objetivo de la defensa de la juridicidad.
La conclusin anterior encuentra recibo y apoyo en los nmeros 9 y
16 del artculo 93 de la Constitucin, los cuales remiten a la competencia
del Tribunal Constitucional el conocimiento y resolucin de las cuestiones de constitucionalidad suscitadas a propsitos de los actos administrativos singulares o de los actos normativos reglamentarios, sean de
ejecucin o autnomos. Tales preceptos dan cuenta, entre otros aspectos
de inters, que corresponde al Tribunal Constitucional decidir desde una
perspectiva estrictamente objetiva la congruencia normativa de los actos
jurdicos de Derecho Pblico citados con los principios y valores de la
norma suprema. Desde esa perspectiva, el inters objetivo de velar por
el respeto del principio de supremaca constitucional conduce indefectiblemente a concluir que la naturaleza jurisdiccional de la funcin del
Tribunal Constitucional es de carcter sui generis, ya que al no contar
con un ancla similar a lo que ocurre en el contencioso de plena jurisdicAgrcola Forestal Riihue Ltda., con Cubillos Casanova, Juan Carlos y Fisco de
Chile, rol Corte N 3011-2006, y Sociedad Visal Ltda., con Empresa Portuaria de
Arica, rol corte N 1428-2007 (Excma. Corte Suprema, Sky Service con Fisco de
Chile, Rol Ex.Corte N 5553-2007, 22 de junio 2009).

108

Carlos Dorn Garrido

cin queda entregado a los vaivenes del fragor de la discusin poltica


que cruza al lenguaje de la moral pblica de la Constitucin. Por consiguiente, la condicin especialsima de la actividad jurisdiccional del Tribunal Constitucional, conforme a la cual se enfrenta a las cuestiones de
juridicidad de los actos de la Administracin, representa una excepcin
y, probablemente, una categora especial que establece distancia con la
clsica funcin jurisdiccional de los tribunales de justicia.
Tambin, la aproximacin hacia la problemtica del control jurisdiccional de la interpretacin administrativa del concepto jurdico indeterminado, entendindola como un estado de disenso entre la Administracin y el juez relativa a discernir sobre la correccin de la eleccin de
la opcin interpretativa por el rgano administrativo, aporta una pieza
importante para el anlisis adecuado del rgimen de responsabilidad del
Estado por sus actos declarados nulos, especialmente tratndose de la
nulidad de este tipo de actos administrativos.
Como ya se explic, existe un mbito en el que se mueve el disenso
de opinin entre ambos poderes del Estado, donde resulta difcil establecer criterios demarcadores precisos entre el momento poltico de la
interpretacin administrativa y sus elementos objetivos de juridicidad.
Se podra incluso sealar que existe una zona ambigua de disputa entre
la Administracin y la judicatura respecto a la correccin de la interpretacin subyacente en el acto dictado para el caso concreto y, conforme
a ello, si se declara la nulidad del acto, el vicio de legalidad atribuido a
la interpretacin queda contaminado por la ambigedad de la zona de
disputa mencionada. Significa esto que el vicio de legalidad fundamento
de la declaracin de nulidad no puede ser calificado ni de manifiesto ni
evidente, sino se trata de aquellos casos donde la presuncin de legalidad
del acto administrativo (artculo 3 LBPA) se asienta sobre bases racionales y razonables que obstan a considerar el acto como uno absolutamente
desvinculado con la legalidad objetiva, a pesar de que a posteriori judicialmente se atribuya al acto un vicio de esta ndole. En consecuencia,
es de recibo que la naturaleza jurdica de la sentencia sea constitutiva y
sus efectos solo sean hacia el futuro, puesto que la disputabilidad de la
zona ambigua obsta a conceder al estado de ilegalidad del acto como
una situacin jurdica pre-existente a la sentencia judicial, dado que no

Nulidad del Acto Administrativo

109

se trata de vicios manifiestos y groseros que interrumpen la posibilidad


de invocar la presuncin de legalidad. De acuerdo con lo anterior, una
sentencia anulatoria de carcter constitutivo nunca puede servir de fundamento para impetrar una accin civil de indemnizacin de perjuicios
por falta de servicio, toda vez que en el tiempo intermedio es posible sostener que la Administracin actu conforme a un fundamento razonable,
esto es, una opcin interpretativa comprendida dentro de la dimensin
abstracta y concreta del concepto jurdico indeterminado pero, en definitiva, disputada en la frontera lquida entre el momento poltico de la
Administracin y el control jurisdiccional mediante principios generales
del Derecho, segn se explic. Es por esa razn que es absolutamente
incorrecto deducir de modo automtico la responsabilidad patrimonial
del Estado en caso de existir una declaracin de nulidad de un acto administrativo, pues los giros comentados a propsito de las palabras, como
bloques bsicos de los enunciados normativos, nos llevan a un derrotero
distinto: no toda ilegalidad y nulidad declarada judicialmente conduce
irremediablemente a la responsabilidad por falta de servicio.
La conclusin anterior significa que la responsabilidad patrimonial
del Estado por falta de servicio solo tiene lugar para el caso de vicios de
legalidad graves cometidos en el procedimiento de interpretacin de la
norma legal, esto es, de yerros en la interpretacin jurdica que estn fuera
de la zona lquida de disputabilidad y, por ende, el acto declarado nulo
queda privado de fundamento razonable. Siendo eso as, en el caso de la
responsabilidad del Estado por actos administrativos nulos corresponde
aplicar un criterio similar a lo que ocurre a otros casos similares de actos
de poder pblico cuya interpretacin de la ley es declarada errnea, y en
el tiempo intermedio el yerro afect la esfera de derechos del destinatario
del acto nulo. A este respecto me refiero al caso del error judicial o del Ministerio Pblico: en ambos casos el ordenamiento jurdico establece que
no todos los errores de interpretacin del Derecho presupuesto previo
para la aplicacin de la norma mediante una decisin de autoridad dan
lugar a responsabilidad patrimonial del Estado, sino solo aquellos que
carecen de justo ttulo error injustificado o animados por una intencin
positiva de causar dao, es decir, arbitrariedad. Efectivamente, considero que los ciudadanos estn sometidos a la carga pblica de tener que
soportar los yerros cometidos por los titulares de los rganos de la Ad-

110

Carlos Dorn Garrido

ministracin en el proceso de aplicacin del Derecho, salvo aquellos que


carecen de fundamento razonable. Al igual que en las hiptesis reguladas
mencionadas existe un margen legal de tolerancia de errores que no dan
lugar a indemnizacin de perjuicios. En modo alguno siquiera se podra
invocar la cuestionada doctrina del dao anormal y especial, porque el
fundamento de la carga pblica reposa en las entraas del propio contrato
poltico. Las distintas teoras clsicas del contractualismo (Hobbes, Locke, Groccio, Spinoza) reconocen que el mejor estado de cosas que le pudo
pasar al hombre fue el paso desde el estado de naturaleza a la sociedad
poltica, ya que la fuerza es eliminada como modo legtimo de relacin
entre los hombres y entregada al Estado. Entonces, si bien es cierto que
las instituciones polticas pueden cometer yerros en la interpretacin del
inters general del bien comn al que deben servir, ello no es suficiente
para comprometer su accin mediante la amenaza latente de tener que
indemnizar cualquier dao cuya fuente no sea ms que fruto de meros
disensos plausibles entre la Administracin y los Tribunales de Justicia.
Pues, recordando la clebre frase de Hobbes en su Leviatn, dichos yerros
que deben ser asumidos sin compensacin econmica son un costo infinitamente menor que la existencia breve, precaria y bruta del hombre en el
estado de naturaleza.