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Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

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Revvista IIAP
Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, A.C.
Dire ctora ddee lla
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Revvista :
Guillermina Baena Paz
a Re
ditor ial ddee lla
Comit E
Revv ista
Ed
Hilda Aburto Muoz (Mxico), Ricardo Navarro Reyna (Mxico),
Luis Humberto Fernndez (Mxico), Fernando Ortega (Per),
Jordi Serra (Espaa), Jorge Villegas (Acatln),
Jos Juan Snchez Gonzlez (Mxico)
Av. Hidalgo Pte. nm. 503
Col. La Merced, Toluca, Mxico
C.P. 50080. Tels.: (01722) 213 4672, (01722) 213 4673,
(01722) 213 4674
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Certificado de Licitud de Contenido Nm. 6995
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Exclusivo del Ttulo: 04-2007-082814234900-102
AP
EM
Re
APEM
EM, impresa en Toluca, Mxico
Revvista IIAP
Agosto, 2012
Los trabajos que aparecen en esta revista son responsabilidad de
los autores y no necesariamente expresan el punto de vista del
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

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PRESENT
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ARTCULOS

Concepto del municipio en Mxico


Mauricio Valds Rodrguez ......................................................................

13

Acerca del municipio mexicano (Comentario acadmico al trabajo


recipendiario del Mtro. Mauricio Valds Rodrguez)
Guillermo Haro Blchez ...........................................................................

37

Enfoques tericos, conceptos y propuestas sobre el municipio.


(Comentarios al ensayo Concepto del Municipio en Mxico,
que presenta el maestro Mauricio Valds Rodrguez)
Humberto Ponce Talancn ........................................................................

43

Desafos 2012 para la Administracin Pblica mexicana


Hilda Aburto Muoz ...................................................................................

55

El futuro de la Administracin Pblica Federal en Mxico:


claroscuros y retos
Guillermina Baena Paz ................................................................................

69

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico.


39 aos de vida institucional
Adriana Bazn Trousselle .............................................................................

91

NDICE

Evolucin del Sistema Municipal de Planeacin, Programacin


y Evaluacin de la Administracin Pblica de Toluca
Sara P. Echeverri Garca ...............................................................................

99

Opacidad y transparencia en la Administracin Pblica


del Estado de Mxico
Alfredo Carlos Victoria Marn ...................................................................

117

Institucionalismo e instituciones educativas


Jaime Espejel Mena, Jos Joaqun Monroy Castrejn,
Misael Flores Vega ......................................................................................... 141
Estrategias Gobierno y Sociedad para la apropiacin infantil
de la tecnologa. Cuatro posibles escenarios
Guillermo Gndara, Bertha Elisa Aguirre.................................................. 157
RES
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Luis Concepcin Montiel y Patricia Moctezuma Hernndez (coords.),
Gobernanza global y democracia, Mxico, Universidad Autnoma de
Baja California/Miguel ngel Porra, 2010
Sergio Montero Olivares ...........................................................................

173

Ley General sobre Libertades Municipales


Emiliano Zapata ..........................................................................................

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Las cifras del empleo y del desempleo. Un reto que ya nos alcanz.
Mario Blanquel Domnguez .....................................................................

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GENDA
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189

Normas para la presentacin de originales de la Revista IAPEM .............

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Polticas Editoriales de la Revista IAPEM .....................................................

209

Pres
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on este nmero, la Revista del IAPEM inicia su nueva poca, cambios
profundos se han dado en el escenario mundial que han impactado
multidisciplinariamente en todos los mbitos. La Administracin Pblica no poda ser la excepcin y estos cambios han permeado los tres niveles
de gobierno.
Nuevos campos se han abierto, reas emergentes y muchas experiencias
en la prctica que han sido exitosas, otras ms, han demostrado sus efectos
en el ejercicio de la disciplina.
Por ejemplo, la incursin en la Nueva Gestin Pblica ha dado ya suficientes elementos para una evaluacin de lo que funciona y lo que no opera
para el modelo mexicano. Es tiempo de una evaluacin sobre avances y retrocesos. Poner en tela de juicio tanto el ejercicio profesional, como la visin
terico-conceptual de la disciplina, se vuelve necesario y hasta urgente.
La coyuntura es fundamental, el 2012 es momento de tomar decisiones
que saquen al pas de las mltiples crisis en las que est inmerso, es la oportunidad para deconstruir, reconstruir, inventar o reinventar el gobierno.
Esta nueva poca de la Revista se ha de enfocar a enfrentar los problemas
de la Administracin Pblica, el anlisis de casos, el impacto de las decisiones
hasta ahora tomadas, el camino andado. De ah que desde ahora invitemos a
colaborar a todos quienes tienen algo que decir sobre la Administracin Pblica y las disciplinas y prcticas que la alimenten para darle un nuevo vigor
referido a un mundo cambiante, globalizado, multicausal, sistmico y complejo.
Pero primordialmente esta Revista ha de tener vocacin municipalista y
localista. Ha de estudiar ms de cerca lo que sucede en los municipios en particular los del Estado de Mxico, conocer la verdad de sus situaciones. Visualizar muy de cerca las grandes contradicciones y los errores en su conduccin, aunque tambin reconocer las prcticas exitosas.
Eso no excluye la preocupacin global y terico-metodolgica, junto con
la recuperacin de la memoria histrica de la Administracin Pblica.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 9-11. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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GUILLERMINA BAENA PAZ

Un Comit Editorial evaluar de manera constante nuestro trabajo. Logramos el consenso de diferentes especialistas reconocidos por su actuacin
en los mbitos de gobierno y de la academia. Un colega de Espaa y otro de
Per nos aportarn sus conocimientos y puntos de vista tanto de la visin
europea como de la visin latinoamericana.
Por ah estarn los caminos de esta nueva poca.
En este nmero, Mauricio Valds elabora un diagnstico del municipio a
partir de su conceptualizacin en un trabajo con el que mereci ingresar a la
Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica correspondiente
del Estado de Mxico, A. C.
Valds afirma que la vida municipal en el Mxico del ao 2012 pasa por
estructuras, funciones, procedimientos, leyes, reglamentos y desempeo generalmente desconocidos por la generalidad de los habitantes: sistemas formalistas y complicados, tecnicismos excesivos, desempeo deficiente, eufemismos del lenguaje, carencia de recursos para atender las necesidades de la
comunidad y problemas crecientes de irregularidad en la tenencia de la tierra
y de agua en la mayora de las poblaciones e inseguridad pblica entre otros.
Los comentarios de Guillermo Haro Blchez y Humberto Ponce Talancn
sobre el trabajo del maestro Mauricio Valds, abundan en la reflexin terica
municipal.
De manera clara, contundente y precisa, Hilda Aburto en la vspera de un
cambio de gobierno en el nivel federal y en varias gubernaturas del pas, seala un conjunto de desafos y evaluaciones que a juicio de la autora deben
ser considerados para la realizacin de cambios y elaboracin de Programas
para la Administracin Pblica de Mxico
Guillermina Baena pone en la mesa los claroscuros de la Administracin
Pblica Federal en Mxico, pero enfatiza la posibilidad de asumir los retos
para construir un futuro mejor con propuestas especficas.
A los treinta y nueve aos de vida institucional del IAPEM, Adriana Bazn
rene las listas de los Consejos Directivos del mismo, donde se aprecia la participacin de muchos integrantes en la vida poltica del Estado de Mxico y
en la del pas mismo.
Un caso de xito es planteado en el artculo de Sara Echeverri Garca
cuando nos comenta la evolucin del Sistema Municipal de Planeacin, Programacin y Evaluacin de la administracin pblica en Toluca hasta la creacin de su Sistema de informacin (SIPPE).
De manera ms amplia, Alfredo Carlos Victoria Marn pone en la balanza
la opacidad y la transparencia en la Administracin Pblica del Estado de

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 9-11

PRESENTACIN

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Mxico, haciendo una interesante reflexin sobre las opciones de gobierno de


la kakistocracia y la opacidocracia.
Tres profesores de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, Jaime
Espejel, Jos Joaqun Monroy y Misael Flores, incursionan en el papel que
juegan las Instituciones de Educacin Superior pblicas frente a las exigencias de legitimar su funcin social para la cual fueron creadas, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo sociolgico, el cual concibe a las instituciones y organizaciones como producto de una serie de condicionantes
sociohistricas.
Guillermo Gndara y Bertha Elisa Aguirre, de la Escuela de Administracin (EGAP) del Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores, campus Monterrey, ven en las nuevas tecnologas la necesidad de una apropiacin y en
particular en la edad infantil pero con la participacin del gobierno y la sociedad como los actores responsables. Elaboran un estudio prospectivo donde
plantean cuatro posibles escenarios y proponen estrategias con el concurso
de estos actores.
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AS , Sergio Montero nos da a conocer un libro de reEn la seccin RES
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ciente aparicin con visin multidisicplinaria e internacional sobre la gobernanza global y la democracia, tema que est en las discusiones porque no hay
acuerdos en los conceptos y en su abordaje.
Un documento poco conocido se incluye en esta parte, es la Ley General
sobre Libertades Municipales, de Emiliano Zapata, de gran actualidad, los problemas siguen vigentes y Zapata con mucha claridad haca propuestas para
que los municipios funcionaran en libertad y con la participacin de las comunidades.
A nos presenta algunas cifras preocupantes sobre empleo y
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NUMER
desempleo como un reto que ya nos alcanz, en una recopilacin de Mario
Blanquel.
A GL
O CAL destaca eventos importantes del IAPEM en
GENDA
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Nuestra AGEND
este periodo que nos ilustran las acciones que el Instituto est multiplicando
por promover la Administracin Pblica a travs de convenios, cursos, presentaciones de libros, entrevistas con funcionarios y temas de inters, conformando as la Agenda de la Administracin Pblica.
Dra. Guillermina Baena Paz
AGOSTO DE 2012

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 9-11

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Mxico
Mauricio Valds Rodrguez
Maestro en Ciencias Polticas y Administracin Pblica
(LSE, U. de Londres, Inglaterra).
Presidente del Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, A.C (IAPEM).

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La vida municipal en el Mxico del 2012 pasa por
estructuras, funciones, procedimientos, leyes, reglamentos y desempeo generalmente desconocidos por la generalidad de los habitantes: sistemas
formalistas y complicados, tecnicismos excesivos,
desempeo deficiente, eufemismos del lenguaje,
carencia de recursos para atender las necesidades
de la comunidad y problemas crecientes de irregularidad en la tenencia de la tierra y de agua
en la mayora de las poblaciones, inseguridad pblica, entre otros.

Abs
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ractt
The municipal life on 2012 Mexico goes through structures, functions, procedures, laws, regulations and performance generally unknown
to the majority of the inhabitants: formalist and
complicated systems, excessive technicalities,
poor performance, euphemisms of the language, lack of resources to meet the needs of the
community and increasing problems of irregularity in the possession of the land and water in
most populations, public insecurity, among
others.

P a l a bra
rass ccll av e
Municipio, concepcin histrica, principio administrativista, necesidades municipales.

Ke y w o r d s
Municipality, historical conception, administrative principle, municipal needs.

NOTA: Este ensayo se prepar para la acreditacin del autor como miembro de la Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica correspondiente del Estado de Mxico, A.C.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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MAURICIO VALDS RODRGUEZ

Int ro d ucci
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ara cualquier estudio del gobierno municipal habrn de sobresalir


algunos rasgos fundamentales:
1. El sistema municipal actual tiene profundas races histricas de
una doble tradicin: la romana, que luego pas a Espaa, influida por la
dominacin rabe y visigoda, y la propiamente espaola que lleg a nuestro
continente para mezclarse con antiguas formas de gobierno indgena, que en
algunos casos perdura, a pesar del tiempo y las agresiones, al antiguo municipio rural: el calpulli (Aguirre Beltrn, 1981). Para los espaoles, el
municipio era algo fundamental porque signific el elemento poltico de resistencia frente a la dominacin rabe, y junto con la evangelizacin, instrumentos para la conquista.
2. Ha experimentado muchos cambios, adaptndose a las condiciones
socio-polticas; desde la instalacin del primer ayuntamiento por Hernn
Corts, quien decidi fundar en la Villa Rica de la Veracruz, all por 1519,
para darle legalidad a su presencia conquistadora, y ha permanecido como
forma de gobierno, independientemente del impacto de los constantes cambios polticos, luchas intestinas e invasiones.
3. En el ambiente poltico y social flota un sentimiento que se aferra a la
tradicin casi perdida, de autonoma municipal, aun cuando sus atribuciones,
organizacin y funciones son reguladas cada da ms desde las capitales de
los estados, procurando seguir un principio centralista de uniformidad an
desde la capital del pas; hasta ahora la tendencia centralista ha predominado.
4. Resultara inexplicable si no se comprende su composicin poltica,
social, econmica y administrativa. No obstante, los retos que imponen hoy
las grandes concentraciones urbanas lo van transformando en un municipio
prestador de servicios pblicos de mnima convivencia social.

La primera parte de este ensayo est dedicado a exponer la concepcin de


estos rasgos en forma descriptiva, para posteriormente resear la situacin
del concepto y evolucin actual del municipio y su gobierno. El Instituto de
Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica edit una obra que
contiene un detallado estudio del origen histrico, adems de una bien documentada investigacin de su evolucin (www.senado.gob.mx).

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CONCEPTO DEL MUNICIPIO EN MXICO

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La palabra latina municipium de donde se origina nuestro vocablo municipio, tiene un triple significado:
1. En primer trmino, implica la poblacin fortificada.
2. En segundo lugar, incluye el cargo de la autoridad que se arroga de
dicha poblacin.
3. Finalmente hace reconocimiento a los habitantes de esa comunidad.
En sus orgenes latinos, el verbo munio, parte del trmino municipium,
significa fortificar o amurallar, de donde el sustantivo significa lugar amurallado.
En su caso, los municipia fueron las entidades mejor organizadas internamente y de mayor desarrollo poltico-social, que continuaron desarrollando para llegar a formas de urbanizacin que constituyeron las ciudades
civitates, en contraste con los fundus y ager poblaciones de carcter rural,
con menor grado de desarrollo. Otros trminos empleados al respecto por el
pueblo romano fueron municipia foederata o municipios federados derivados de sus tratados de alianzas, o en otros casos, sometidos a rendicin
incondicional, con ciertas limitaciones civitas sine sufragio, sin derecho a
nombrar sus autoridades, y otros ms consideradas civitas optimo iure para
las ciudades de pleno derecho. En todos los casos, cuando se utilizaba los
trminos municipium y municipes, se aluda al desempeo del cargo de autoridades en una circunscripcin (De Miguel, 1921).
Entre los estudios del origen de las comunidades, es interesante la opinin de Fustel de Coulanges (1974), quien seala
La idea religiosa ha sido entre los antiguos el soplo inspirador y organizador de
la sociedad Las leyes sociales han sido obra de los dioses; pero esos dioses tan
poderosos y bienhechores no eran otra cosa que las creencias de los hombres
Las instituciones polticas de la ciudad nacieron con la ciudad misma, el mismo
da con ella; cada miembro de la ciudad las llevaba consigo mismo, pues se
encontraban en el germen, en las creencias y en la religin de cada hombre.

Adems, afirma
que las primeras ciudades se han formado por la confederacin de las
pequeas sociedades constituidas anteriormente. Una vez encontrada la organizacin municipal, no era necesario que para cada ciudad nueva, se iniciara la
Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

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MAURICIO VALDS RODRGUEZ

misma larga y difcil ruta Cuando un jefe sala de una ciudad ya constituida
para fundar otra, ordinariamente slo llevaba un pequeo nmero de conciudadanos, a los que se incorporaban muchos otros que procedan de diversos
lugares y an podan pertenecer a diversas razas. Pero este jefe siempre constitua al nuevo estado a imagen del que acababa de dejar. En consecuencia,
divida su pueblo en Tribus y Fratrias.

Esta primera referencia conlleva la idea de que la religin constituy uno


de los primeros vnculos de unificacin y de organizacin social. Como
Aristteles reconoci en su obra La Poltica: Hay en todos los hombres, por
naturaleza, un instinto sociable; por eso, el que fund la primera polis, fue el
mayor de los benefactores. Ese instinto social es la necesidad de agruparse.
De entre estas concepciones histricas, el maestro Julio DAcosta y Esquivel Obregn (1984) seala en relacin al origen del concepto del Municipio
que
siendo las necesidades de sus miembros y siendo ste el fin que dio origen a su
nacimiento, podemos decir que el Municipio justifica su existencia por un
resultado propio: La realizacin de un bien comn especifico Histricamente
el Municipio ha pasado por muy diferentes etapas. Como comunidad natural,
nacida de las necesidades de los individuos y familias, su origen pertenece a la
prehistoria; donde quiera que se hayan congregado las familias y se han dado
una organizacin y una autoridad, ha existido el Municipio Es preciso no
confundir la organizacin municipal con cualquier comunidad reunida en una
localidad determinada; el carcter distintivo del Municipio en el sentido que
hasta aqu hemos dado a la palabra es el ejercicio democrtico, es decir, por
parte de los vecinos mismos de las funciones encaminadas a la realizacin del fin
municipal.

El maestro Moiss Ochoa Campos (1979), destacado Municipalista, seala que hay una etapa del rgimen premunicipal cuando nos ocupamos
del origen de la familia y de los grupos naturales fincados en el parentesco,
antes de que predominen en ellos los vnculos de necesidad a travs de la
vida sedentaria, y ms adelante apunta la existencia del Municipio primitivo,
luego del natural, y del poltico. El Municipio primitivo constituido por la
etapa de transformacin de la vida nmada a la sedentaria, en las agrupaciones gentilicias para finalmente encontrar el Municipio natural y el poltico que se expresan, el primero simplemente en la comunidad domiciliaria
y, el poltico propiamente cuando sta le da ese carcter a su rgimen social.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

CONCEPTO DEL MUNICIPIO EN MXICO

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Berthlemy citado por Fernando Albi, refirindose al Municipio,


afirma que
esta asociacin es la primera que se constituye en cuanto los hombres se civilizan. La primera forma del Estado es la civitas; desde que se desarrolla la ciudad
choca con la ciudad vecina; la una domina a la otra o la absorbe; o bien se
entienden, en el Estado toma figura de federacin de Municipios; la idea de
Nacin slo viene despus.

Para Garca de Enteria citado por Albi al comentar el sistema francs, lo expresa en trminos del pouvoir municipal, entendido como
un poder originario y exclusivo del Municipio, del que ste es titular propio
en cuanto tal, sin necesidad de legitimarse en una atribucin por el Estado. Se
alude as, indudablemente, al carcter natural del Municipio. En cuanto que se
trata de una comunidad que antes de cualquier regulacin estatal cuenta ya con
su propia titularidad de poder;

cuya concepcin parte de la idea asociativa o asociacionista del Municipio,


que explica ste como una asociacin de vecinos, de lo cual se deriva la
existencia de ciertos asuntos privativos o exclusivos de la misma, que constituyen su peculiar competencia.
En sntesis, la concepcin histrica se afirma sobre las bases de la agrupacin natural de los individuos y la necesidad social de institucionalizar esa
agrupacin en el Municipio.
Garca de Entera plantea el problema de cmo puede resultar explicable
que en un Estado absolutamente centralizado como el francs, edificado
de arriba abajo sobre el dogma de la volont gnerale, con su interdiccin de
poderes propios y situaciones exentas, hayan podido prevalecer esos poderes
y esas situaciones como modalidades normales, y lo resuelve partiendo de la
base de la inicial naturaleza privada de la comunidad municipal.
C o n cep
ci
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cepci
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La institucin municipal ha sido tratada tambin como un concepto de carcter legal, que diversos autores han sealado que parte de una serie de
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principios, entre otros; el de unif
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tendencia es conocida por algunos autores como jusnaturalista, a la que el
Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

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MAURICIO VALDS RODRGUEZ

estudioso espaol Fernando Albi le incorpora el concepto de la capacidad


econmica.
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Los juristas han considerado al Municipio como una institucin uniforme,
basados principalmente en la idea de unidad nacional que surge a principios
del siglo XIX, y que se va confundiendo con la idea de la uniformidad hasta
llegar al grado en que cualquier alteracin al modelo de organizacin poltica
local, aun cuando se tratara de adaptacin a peculiaridades regionales, es
considerado un atentado a la unidad nacional. La concepcin de igualar a
todos los individuos ante la ley origina, tambin, la supresin de toda diferencia corporativa u organizativa y consecuentemente se postula un rgimen
jurdico igual para todos los municipios, idea que llega a Mxico con la Constitucin de Cdiz.
As se deduce cuando en el Discurso preliminar de dicha Constitucin se
seala: La Comisin cree que generalizados los Ayuntamientos en toda la
extensin de la monarqua bajo reglas fijas y uniformes se dar a esta
saludable Institucin toda la perfeccin que pueda desearse.
El principio de uniformidad tambin ha conceptuado la Institucin,
argumentando su racionalidad, sealndose que, a fin de satisfacer mejor las
necesidades colectivas de los municipios, se les debe dotar de las mismas
autoridades y de las mismas facultades, aunque a ltimas fechas se tom
conciencia de esta deficiencia y se ha variado, v. gr. el nmero de integrantes
de los Ayuntamientos, segn la poblacin, e inclusive su plural composicin
partidista y tnica.
Este principio ha sido criticado en virtud de que hay una exigencia de
mayor diferenciacin a peculiaridades de organizacin tradicionales, y ms
an, a la necesidad de aplicar soluciones distintas ante realidades sociales,
culturales, econmicas y polticas tambin distintas.
Por ello es que un tratamiento uniforme de los Municipios significara
desconocer la variedad de la realidad de un pas y mantenerse en un esquema
de anlisis ya superado.
Es demostrativo de lo que aqu se afirma, el hecho de que muchas disposiciones de carcter municipal plantean, en su aplicacin, rasgos distintos,
ya sea por nmero de habitantes, categora del poblado, actividad econmica
principal, entre otros, con esto, la propia concepcin legal encuentra errneo
el principio de uniformidad.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

CONCEPTO DEL MUNICIPIO EN MXICO

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Dentro de esta concepcin legal se opina que el Municipio es una institucin que nace de la naturaleza y a la que el legislador slo debe limitarse a
darle una adecuada figura jurdica.
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Bajo la concepcin administrativista los rasgos estructurales del Municipio
corresponden a pocas pasadas, a relaciones interpersonales cerradas por una
expresin territorial, en donde cada localidad constituye un nosotros marginado a lo que sucede en el exterior. Esto es lo que dio origen a la concepcin de uniformidad administrativa e independiente de la organizacin
municipal; a cada municipio un ayuntamiento, cada ayuntamiento independiente de los dems, y dada la legalidad que paulatinamente se fue instaurando, se consider en forma predominante que cada pueblo se constituyera
adems en un municipio.
Este principio implica el reconocimiento de una libertad pblica para
atender los asuntos de inters del Estado y de la Nacin.
Tambin se refiere a la concepcin de que todo Municipio constituye una
administracin pblica. Se recordar que, en un principio, el Municipio acta
como una institucin poltica y, en la medida que se inmiscuye ms all del
inters localista, sufre un giro en su concepcin operativa. Se le circunscribe
fundamentalmente como una organizacin administrativa, perdiendo ampliamente su carcter poltico, dejando el control de la poltica a los gobiernos estatales y al nacional.
En esta concepcin se considera que los municipios son un fenmeno
complejo, econmico y jurdico al propio tiempo, en virtud del cual las administraciones comunales asumen entre sus propias finalidades institucionales,
determinadas actividades industriales o comerciales de inters general denominadas servicios pblicos.
La oposicin al principio administrativista, provoc una concepcin intermedia, que lig al Presidente Municipal a la estructura jerrquica del Gobierno Estatal, hacindolo persona de su confianza, ms que representante de
su comunidad, dejando este ltimo aspecto en manos de los dems miembros del Ayuntamiento, lo que a la larga est desapareciendo, diluyndose la
dimensin poltica del Municipio y el fundamental carcter representativo
del Ayuntamiento.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

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MAURICIO VALDS RODRGUEZ

En cuanto estructura de participacin social, que incluye a la poltica, el


Municipio es ms que una organizacin administrativa, una institucin representativa de la comunidad vecinal.
El solo principio administrativista fracasa en el nivel donde el municipio
pequeo se presenta incapaz, se hunde como institucin administrativa ante
las exigencias del mundo actual, y esto se debe a que hay quienes le han considerado una institucin semiprivada, con una estructura orgnica en las circunstancias en que slo con sus fuerzas, puede enfrentarse a los problemas
propios de su comunidad.
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Finalmente, el principio de impenetrabilidad de los gobiernos municipales
entre s y de los otros niveles de gobierno, que se basa en la idea de que cada
municipio ejerce determinadas facultades sobre un territorio determinado,
sin que pueda intervenir ningn otro poder municipal en otro territorio distinto al suyo, de manera que en cada rea territorial reconocida como jurisdiccin del municipio slo puede existir un ayuntamiento, es decir, un poder
municipal, de donde se deduce la importancia del territorio como elemento
del concepto del municipio. Hay servicios vitales como el agua, el depsito
final y tratamiento de la basura, que en diversos casos han obligado a rebasar
los lmites territoriales para satisfacerlos.
El ayuntamiento en cualquier comunidad es una expresin institucional y
debera ser el canal de participacin inmediata de las inquietudes y los problemas que engendra la relacin cotidiana de sus habitantes, la representacin popular por excelencia. Es indiscutible que por pequeo que sea un
ncleo de habitantes, una comunidad de vida social requiere de una expresin institucional, lo que le confiere la representatividad.
Como se puede apreciar, los principios que definen la concepcin jurdica tradicional del municipio se hallan en crisis. La interdependencia de los
ncleos de habitantes es mucho ms intensa ahora, que cuando se conceba el
municipio, como originado fundamentalmente por las relaciones vecinales.
Nadie puede afirmar, actualmente, que cada comunidad goza de una marginacin con respecto a las dems, que en el interior de cada una de ellas hay
vida social autnoma y casi autosuficiente, ms que solo el reconocimiento
jurdico en su origen y existencia. Aun en el municipio actual, coexisten formas paralelas de vida tpicamente municipal no reconocidas de manera legal,
principalmente en las comunidades ms aisladas o tradicionales, e incluso la

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complejidad de las relaciones econmicas, sociales y polticas del mundo


actual han provocado la dificultad de que el ciudadano se defina en exclusiva
como habitante-vecino de una localidad, ya que en numerosos casos aparece
como habitante-flotante de otra donde realiza su actividad econmica.
Adems, la poblacin avecindada en un municipio, por vivir en un rgimen federal, est sujeta simultneamente a las competencias de la federacin,
del estado y de su municipio.
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Para realizar un anlisis crtico y objetivo de la actualidad del concepto tradicional del municipalismo es necesario superar la emocin de un estado de
nimo y lo fervoroso e intransigente del dogma en que lo hemos convertido.
El municipio no puede considerarse un concepto esttico, ya que ste tiene
un contenido dinmico, cultural, poltico y social, acorde con la realidad.
Es preciso que en el mbito gubernamental tomemos conciencia de dos
tendencias fundamentales de nuestro tiempo; hacia una centralizacin cada
da ms acentuada, consecuencia de la necesidad de unificar la voluntad poltica, evitando que el desarrollo est sujeto a una serie de autonomas desarticuladas; y la tendencia a que, con un criterio economicista, que rebasa las
reas tradicionales, en su mayora imperante desde el siglo pasado, se resuelve la problemtica con decisiones eficientistas. Estas tendencias nos llevan a
la visin de que el municipio es considerado un rgano administrativo descentralizado del gobierno.
La mayora de los estudiosos del municipio en el mundo reconocen la
crisis del concepto clsico, aunque admiten la necesidad de realizar una lucha
sorda y de reserva sobre este tpico que, con el tiempo, se ha convertido en
un mito, en el municipio como ficcin.
Los dirigentes estn conscientes de esta profunda crisis y de la necesidad
de adecuar nuevas frmulas a la realidad del momento, pero se enfrentan
ante dos corrientes de opinin: la noble aspiracin de mantener una clula
democrtica, en oposicin al centralismo del gobierno estatal y nacional, y
ante la indiferencia del ciudadano comn que requiere el mximo bienestar
sin importarle, aparentemente, la frmula de gobierno que se la proporcione.
Los primeros reclaman la conservacin de la democracia, pero siempre buscan la ayuda de los gobiernos nacional y estatal que mediatiza la tendencia.
El tratadista espaol Fernando Albi, en su profundo estudio de esta crisis,
nos seala que:

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para comprender y valorar la crisis actual de la frmula municipalista clsica


del Gobierno Local, hay que partir de una idea bsica, sin la cual resultara
ininteligible cuanto se intentase discutir sobre el problema. La radical transformacin de valores producida en la sociedad. A partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial, como un parteaguas, se est llevando a cabo con una
tnica esencialmente urbana, que es consecuencia de la tendencia del hombre,
cada da ms acentuada, a vivir en las grandes urbes. Ello ha derivado en desmesurados extremos originando enormes concentraciones de poblacin en determinados lugares de todas las Naciones, con un ritmo que se incrementa por
momentos, y que se ignora si podr detenerse y a que imprevisibles consecuencias podr conducir en el futuro.

Ante esta observacin, los estudiosos del municipio debemos procurar el


anlisis del tema como un problema cientfico, desprovisto de la pasin y el
compromiso poltico que pueda significar circunstancialmente.
El Maestro Julio DAcosta, nos resalta que aunque el origen de la palabra
es romano, su connotacin ha variado paralelamente al desarrollo de la
institucin y que, al profundizar en el estudio del nacimiento del trmino,
nunca existi un rgimen local romano propiamente democrtico,
en la actualidad la voz Municipio es multvoca y lo mismo se aplica a un
organismo secundario y subordinado al Estado, que a una organizacin poltica
social autnoma. El municipio es una agrupacin natural de familias o individuos que por atractivos, necesidades de trfico o de defensa se renen en un
lugar determinado, formando una colectividad con fines propios como grupo
pero distintos de los de sus componentes como familia o individuos.

Ms adelante, afirma que


el carcter distintivo del Municipio, es el ejercicio democrtico de las funciones encaminadas a la realizacin del fin Municipal, entendindose por esto la
satisfaccin integral de las necesidades econmicas, polticas y culturales de sus
componentes en el mbito de su jurisdiccin distinto del fin individual de sus
miembros y del bien comn estatal; que el deber que la realizacin de su bien
comn le impone, trae aparejados los derechos para conseguirlo.

De lo anterior se desprende que entre sus elementos estn: la agrupacin


natural de familias o individuos reunidos en un lugar determinado, formando una colectividad; con fines comunes como grupo social; el ejercicio
de sus funciones para alcanzar esos fines debe ser democrtico; el deber de

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satisfacer integralmente las necesidades de sus miembros, le otorga los derechos para conseguirlo.
Moiss Ochoa Campos distingue al municipio primitivo de carcter agrario, que:
fue la forma de agrupacin local derivada del clan y de la tribu, agrupaciones
de parentesco que se volvieron vecinales en cuanto establecieron su estructura
econmica agraria y sus formas de vida sedentaria a travs del domicilio. El municipio natural es la comunidad domiciliaria desde el punto de vista sociolgico,
o sea, la asociacin natural de tipo local por excelencia. Esta calidad sociolgica
se da independientemente de que el municipio posea o no la forma poltica propia del rgimen local. Municipio poltico en la comunidad domiciliaria que ha
institucionalizado su rgimen local, primero autrquicamente y despus en su
calidad de miembro del Estado. Aparte de estos conceptos deducimos como elementos primordiales: la existencia de una agrupacin natural de tipo local domiciliaria, que se da un rgimen local institucional y tiene calidad de miembro del
Estado. Es conveniente observar que al instaurarse el rgimen municipal en
Nueva Espaa, se estableci primero el gobierno poltico local y despus se crearon los vnculos de vecindad.

Esto resalta la importancia que, para la concepcin del municipio, tiene


su establecimiento como institucin poltica del gobierno local.
Para Snchez Agesta (1979) se trata de una entidad menor que se integra
en formas polticas ms amplias, ocasionada por el urbanismo y la revolucin
industrial con proyecciones en la ciudad moderna, para afirmarse cada vez
ms como una entidad puramente administrativa, en la que la racionalizacin de la accin se sobrepone cada vez ms al sentido de la vida. Es sta
una concepcin administrativa del municipio, en la que admite su existencia
a partir de la revolucin industrial y del desarrollo urbano, ignorando su
carcter natural, sealado por los dos autores anteriores.
En la teora clsica del Derecho Administrativo, la organizacin
municipal constituye la ms importante forma de descentralizacin por
regin, y el maestro Gabino Fraga (1968), apunta las cuatro caractersticas
siguientes:
1. La existencia de una personalidad jurdica.
2. La concesin por el Estado de derechos pblicos a favor de esa personalidad.
3. La creacin de un patrimonio cuyo titular es su misma personalidad.

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4. La existencia de uno o varios rganos de representacin de la persona


moral.
En consecuencia, el Municipio debe su existencia a la ley de ella deriva su situacin dentro del Estado, su organizacin interna, sus atribuciones
y los medios de que dispone para actuar.
La descentralizacin por regin dice Andrs Serra Rojas (1974) es
una forma mixta, administrativa y poltica, que organiza una entidad autnoma, hasta un cierto lmite de ciertas necesidades citadinas y municipales,
bajo un rgimen jurdico especial que implica los siguientes elementos:
Un ncleo de poblacin agrupada en familias.
Una porcin determinada de territorio nacional.
Determinadas necesidades colectivas citadinas o municipales, relacionadas principalmente con el gobierno de la ciudad y del territorio que
comprende, con exclusin de los servicios federales y de la entidad federativa.
Las concepciones de los Juristas Fraga y Serra Rojas son de tipo jurdicoadministrativista y los elementos o caractersticas del municipio como forma
tpica de descentralizacin por regin implican, consecuentemente, la existencia de una ley que lo crea.
El propio Serra Rojas cita las definiciones de Garca Oviedo, para quien el
municipio constituye una comunidad de personas preferentemente de familias, situadas en un mismo territorio, para la satisfaccin de necesidades originadas por las relaciones de vecindad, y la de Manuel Ulloa Ortiz, quien
afirma que
es una reunin natural de familias dentro de una porcin geogrfica determinada, para satisfacer adecuadamente el conjunto de necesidades que tocan, por
la periferia, la esfera de vida domstica que, sin participar por ello de la intimidad del hogar, son, sin embargo, prolongacin de este mismo lugar.

Fernando Albi define al Municipio como:


una entidad territorial que abarca una o ms aglomeraciones naturales, dotada
de capacidad jurdica como expresin de persona moral, para gestionar sus medios econmicos, tanto patrimoniales como tributarios, para realizar las actividades orientadas a la prestacin de servicios pblicos y ejercer su imperio jurdico como potestad del mando y facultad coactiva.

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Una definicin legal la tenemos en la Ley Espaola de Municipios de


1935, la cual seala que el Municipio es una asociacin natural de carcter
pblico de personas y bienes, constituido por necesarias relaciones de vecindad y domicilio de un territorio determinado.
Desde 1824, el municipio es jurdicamente parte de nuestra forma federal
de gobierno, una circunscripcin geogrfica, no ausente de problemas limtrofes, en el que se ha pretendido lograr el desarrollo regional armnico, con
democracia, con justicia y con gobiernos al servicio de los ciudadanos.
Por ms esfuerzo que hicieron los constituyentes de 1917, tres cuestiones
quedaron sin resolver plenamente: la autntica participacin ciudadana, la
autonoma econmica y las relaciones de las autoridades estatales con las municipales, para lograr la bandera revolucionaria del municipio libre. Todo
qued en una aspiracin federalista, lamentablemente superada por el centralismo que ahoga al pas.
Las reformas legales no han logrado siquiera paliar su problemtica y
aprovechar todo su enorme potencial como forma de gobierno y unidad geogrfica.
E l cr
urbaa n o
cimientt o urb
cree cimien
El crecimiento urbano ha venido a transformar la actividad municipal tradicional, la nocin del gobierno municipal lo va convirtiendo en un sistema de
prestacin de servicios pblicos locales. La incapacidad de corresponder
institucionalmente a este nuevo sistema, explica la aparicin de organismos
de auxilio municipal, como son las juntas de mejoras materiales y los consejos de colaboracin, rganos complementarios de la administracin de los
servicios municipales.
Entre los aspectos del crecimiento urbano que han afectado la idea tradicional del municipio, se encuentra el de la ciudad, como una estructura
compacta y de relativa extensin territorial, lo que se aleja de la realidad actual, donde, adems de comprender la expansin del tradicional casco
urbano, se incluye la de los polos de habitacin cercanos a su alta influencia,
creando un desarrollo en ambos sentidos que acercan y confunden rpidamente las tradicionales reas de habitacin, industria, comercio y recreacin,
hasta desaparecer sobre las reas agropecuarias y forestales.
Este crecimiento ha convertido en negativa la fragmentacin poltica de
ciertas reas de pequea y relativa economa, que limita el desarrollo armnico de reas comunes, y plantea la necesidad de encontrar una concepcin

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actualizada del gobierno municipal, donde se reconozca que el tradicional


ncleo de convivencia vecinal est desapareciendo.
La fiscalidad municipal tambin se encuentra en transicin. Ante una
demanda creciente y costosa de servicios urbanos, la poblacin tributa directa e indirectamente, en forma desproporcionada con las necesidades que
genera, en las localidades donde labora, consume y donde habita.
Los municipios rurales, que se integran en micro comunidades generalmente dispersas, luchan contra insuperables dificultades, donde abundan las
deficiencias de bienestar colectivo, apareciendo como incapaces de cumplir el
objetivo mnimo de una comunidad, consecuencia de la pobreza crnica.
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Munici
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Lo relevante de la interpretacin actual del concepto del municipio es que se
le relaciona como una entidad de la administracin pblica que contiene una
organizacin prestadora de los servicios pblicos de inters de la comunidad,
a la que, adems, representa mediante el ayuntamiento. Lo que se presta a
confundir municipio con ayuntamiento y cabildo.
La concepcin clsica de establecer el concepto de municipio partiendo
de los rasgos de vecindad, es til para entender su origen y evolucin social,
econmica y poltica, pero incompleta para su concepcin actual.
Una tipologa municipal tender a complementar su concepcin con las
necesarias distinciones cualitativas, a fin de que entre ellas se obtenga una
estructura de categoras lo suficientemente amplias que permitan reflejar, en
virtud de su evolucin, una realidad social menos simple que la propuesta
por los municipalistas clsicos.
Las distinciones cualitativas no pueden ser tan sencillas como para diferenciar a los municipios en urbanos y rurales, porque esto sera impreciso, ya
que el proceso de urbanizacin comprende varias etapas en el desarrollo de la
convivencia local.
Asimismo, el hecho de que el agrupamiento de los ncleos de habitantes
y las comunicaciones sean muy diversas, origina que el sistema representativo
y las funciones mismas del Ayuntamiento varen segn se trate que la poblacin esta agrupada y compacta, o se localice diseminada.
Entre las soluciones que se han planteado para superar esta crisis, se han
sealado la supresin de los municipios pequeos con municipios que puedan fortalecerlos, o la adopcin de municipios incapaces por el gobierno
estatal, pero las comunidades se organizan y protestan.

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Los vecinos organizados rechazan que el municipio pequeo pueda fortalecerse unindose o agrupndose con otros municipios vecinos, integrando
un organismo administrativo prestador de los servicios pblicos necesarios y
comunes a las comunidades respectivas.
La asociacin de municipios debe ser resultante de un vnculo contrado
como organizacin realizadora de las funciones administrativas correspondientes a las comunidades situadas en el interior del rea que se agrupe. Esta
asociacin permitira tambin al Estado y a la Federacin canalizar ms eficientemente su potencial financiero y tcnico, promoviendo as la reordenacin y desarrollo equilibrado del territorio.
Si como se observa en la concepcin tradicional en los municipios pequeos, la institucin municipal se halla en crisis, en los municipios densamente poblados, la insuficiencia de la institucin municipal se hace ms
aguda.
Todo ello hace concluir una gran paradoja: all donde la convivencia local
es ms intensa y llena de posibilidades para el rgimen local, es donde precisamente est siendo erradicado, donde aparece, sin duda, el movimiento
ms devastador contra la idea clsica del Municipio. Por ello, conviene entender que la administracin pblica municipal tiene como objetivo fundamental la realizacin de aquella tarea que precisa una comunidad para la mejor
convivencia, sin la limitacin territorial que la obstaculice e impida el logro
de su cometido, como ocurre en la realidad, es el brazo ejecutor del gobierno
municipal.
Es bien sabido de la existencia de formas paralelas de organizacin comunal, como en las cooperativas de los trabajadores, que prestan servicios semejantes, an ms abundantes de los que prestan los municipios dentro del propio territorio municipal, lo que quiebra el concepto jurdico tradicional del
municipio. As tambin hay pueblos que continan segn sus tradiciones y
costumbres desarrollando su vida social y aun poltica, en forma independiente de la que existe reconocida por la legalidad como municipio, sin dejar
de reconocerla.
En Mxico, la presencia de ciudades cooperativas como la Cruz Azul en
el Municipio de Tula, Hidalgo y las mltiples unidades habitacionales de
variada dimensin, de origen pblico y privado, as como las comunidades
rurales, con administraciones comunales distintas al municipio de su jurisdiccin, son solo un ejemplo de este rompimiento del concepto clsico de la
institucin.
En conclusin, podemos afirmar que el trmino municipio implica la existencia de una organizacin poltico-administrativa de relativa autonoma, en-

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marcada en el orden jurdico constitucional del Estado, cuyos fines son: la


atencin de las necesidades inmediatas de las localidades que lo integran, con
exclusin de las que atienden los gobiernos federal y del estado; la captacin
de los medios necesarios paras satisfacerlas; la legalizacin democrtica de las
relaciones sociales; la satisfaccin de la voluntad de la comunidad, para atender sus particulares propsitos y mantener vigente la identidad de la localidad con su entidad y su pas.
De lo anterior, podemos deducir que la existencia del Municipio, implica
como mnimo los siguientes elementos:
Un territorio que conforme a la jurisdiccin.
Una poblacin avecindada e identificada.
Un gobierno representativo, con personalidad jurdica, expresin de la
voluntad de la comunidad.
Estos elementos conllevan la idea de los medios para allegarse recursos
econmicos, prestar servicios pblicos y ejercer una facultad coactiva.
Pasemos ahora a revisar brevemente estos elementos.
El T
errri to r io
Ter
er
Es el asiento y espacio fsico donde el municipio ejercita su poder en forma
exclusiva, dentro de la competencia legal que le establecen las leyes vigentes.
Las funciones bsicas que cumple el territorio para la vida del municipio
son: la delimitacin del mbito espacial de validez y aplicacin de las disposiciones jurdicas de competencia municipal; el elemento fsico necesario
para la prestacin de los servicios pblicos a su cargo; y la identificacin regional de los habitantes avecindados en el espacio delimitado.
El territorio es un elemento indispensable para integrar la unidad poltica
del Municipio, como entidad jurdica y la fuente natural de sustentacin directa e inmediata de su poblacin.
El derecho del municipio sobre su territorio lo comparte con la Federacin, el Estado y los particulares. La Constitucin de Mxico seala en el
Artculo 27 que el derecho de los particulares est sujeto a las modalidades
que dicte el inters pblico, del que participa el municipio, aunque an se
discuta si es el inters del gobierno o qu es el inters pblico?
La migracin del campo a las ciudades ha rebasado los trazos clsicos de
la jurisdiccin de un Municipio para introducirse en otros Municipios veci-

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nos y confundir los lmites tradicionales, lo que adems ha producido a algunos casos el fenmeno conocido como conurbacin.
El problema se agrava con el acentuado y frecuente flujo de poblacin en
diferentes sentidos, personas que transitan de su hogar a los centros de trabajo y viceversa, sujetando su vida en dos jurisdicciones distintas y bien caracterizadas, pudiendo hablarse de una doble vecindad o vecindad mixta. Se
ha producido, por tal motivo, una sobreposicin de actividades municipales,
que generan duplicidad, alterando el concepto y alcance de lo municipal,
principalmente en lo que se refiere a la jurisdiccin territorial.
Es conveniente anotar que la explosin demogrfica y los avances de la
intensa urbanizacin de los ltimos tiempos, han transformado el concepto
tradicional del territorio, pues, adems, de los asientos humanos en terrenos
existentes, aunque impropios para ello, el aprovechamiento de nuevas areas
condiciona el concepto.
La desecacin del Lago de Texcoco y su transformacin en terrenos urbanos, agrcolas y de otros usos, por ejemplo, han demostrado hasta donde la
mano del hombre llega a cambiar el concepto tradicional del territorio hasta
crear nuevos asentamientos y an nuevos municipios.
En Europa, principalmente al observarse ms aguda la necesidad de
ampliar la base y estructura territorial del Municipio, al resultar inadecuada
su concepcin tradicional para atender sus exigencias de determinadas actividades, que requieren un fuerte movimiento de relaciones intermunicipales,
ha nacido la idea de la asociacin de municipios vecinos para lograr objetivos
comunes.
La divisin poltica-administrativa interior de un Municipio, se basa en la
categora de la localidad, su poblacin y los servicios con que cuenta. La localidad sede del Gobierno Municipal es denominada Cabecera Municipal, equivalente a una capital poltica, pudiendo existir, adems, ciudades, pueblos,
villas, estaciones, congragaciones, ejidos rancheras, barrios y colonias; su divisin administrativa en Delegaciones (sindicaturas en algunas entidades),
Sectores (cuarteles) y Manzanas en las Zonas urbanas.
La divisin poltica del pas, a nivel municipal, no fue planeada para garantizarle elementos vitales que tuvieran en cuenta objetivos a alcanzar. La
estructura del territorio de nuestro pas, como la de muchos otros, impide,
como han sealado muchos autores, la administracin y el aprovechamiento
ms exitoso del territorio, entre otras por las limitaciones siguientes:
r
Top og
ogr
rff ic
icaas . Salvo algunos servicios de ndole federal y estatal (electricidad, petrleo, carreteras, agua) otros estn sujetos al ejercicio de una

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jurisdiccin tradicional, que impone trabas geogrficas y de los recursos naturales al desarrollo de las actividades productivas.
n . Limitaciones administrativas que impiden una eficiente
C o ordinaci
dinacin
coordinacin para una planificacin efectiva, por la intervencin de innumerables planificadores que dificultan el tratamiento integral de las decisiones. reas aglomeradas que en la prctica se han fundido fsicamente, permaneciendo intacto su fraccionamiento administrativo; otras, fsicamente
separadas por interdependientes factores econmicos y sociales.
nciera
Fina
inan
cierass . Dificultades para ampliar una base financiera suficiente
para la atencin satisfactoria de las necesidades bsicas de la comunidad, generando zonas marginadas, ms extendidas que las que pueden atenderse.
ic
lg
icaas . Una predisposicin mental para el conservadurismo de
sicolg
lgic
Psico
los lmites antiguos y tradicionales, que perdura en lo administrativo, que por
su propia naturaleza es un elemento dinmico, como la sociedad misma.
Podemos concluir que el concepto del territorio, en la poca actual, se
coloca por encima de los tradicionales lmites municipales y la administracin pblica debe comprender este constante cambio poltico, econmico
y social, en municipios colindantes como en la zona metropolitana del Valle
de Mxico, de Toluca y otros en el pas, as como en los llamados municipios
con isla, como Tlalnepantla con San Juan Ixhuatepec o Tultitln con San
Pablo de las Salinas.
n
o b l aci
La p
acin
po
Otro elemento fundamental que integra al Municipio, es obviamente la poblacin que en l reside y transita. Es, sin duda, el elemento ms aludido
cuando se desea referir al concepto del Municipio.
Mucho se ha dicho que la agrupacin de familias constituye el Municipio,
aunque hoy da comprendemos que su concepto tiene un significado mucho
ms amplio, en donde la agrupacin de familias slo es parte del Municipio, y
desde luego requisito indispensable para su existencia.
La simple agrupacin de familias constituye lo que los diversos autores
han denominado el rgimen pre-municipal, que da paso al municipio natural, cuando se constituye en una comunidad domiciliaria, sin adoptar una
forma de organizacin poltica local y que, finalmente, cuando se llega a ella
se constituye el Municipio poltico-administrativo.

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Elemento indispensable de la poblacin son las relaciones de vecindad


que se establecen por la adhesin de afinidades de tipo local, como el rgimen de propiedad, la residencia habitual, el comercio, la religin, la educacin, las costumbres etc., las cuales, adems de establecer rasgos distintivos a
cada comunidad, permiten diferenciar entre los habitantes y los transentes,
quienes no participan con la misma intensidad de esas relaciones de vecindad.
Basados en la concepcin de lo vecinal o localismo, como lo llaman algunos tratadistas, Fernando Albi ubica tres categoras opuestas a los principios de la concepcin histrico-natural del municipio:
1. Las localidades desposedas de personalidad, por no alcanzar los ndices mnimos de capacidad econmica.
2. La personalidad disminuida, municipios slo de nombre.
3. Los municipios de pleno derecho.
Entiende Albi, que el municipio es una consecuencia del localismo, que
surge cuando en un ambiente localista coinciden determinadas circunstancias histricas y polticas, y jurdicamente se le reconoce. Luego entonces,
cuando el localismo disminuye, el municipio tiende a desaparecer.
Para fines de nuestro ensayo y de agrupar desde el punto de vista poltico-administrativo a la poblacin de un Municipio, la podemos identificar
como: vecinos, contribuyentes, electores, usuarios, servidores pblicos, funcionarios, legisladores y los polticos.
Los electores constituyen el sector destinatario de la accin municipal, el
contribuyente y protagonista principal. En l podemos distinguir tres aspectos:
Como ciudadano-vecino.
Como contribuyente.
Como usuario-beneficiario.
Como ciudadano-vecino tiene el carcter de sujeto activo dentro de la
comunidad, es, adems, contribuyente y las actividades municipales se realizan primordialmente en su propio beneficio.
Integrantes del Municipio son tambin los servidores pblicos, legisladores, funcionarios y polticos, quienes a travs de su permanencia en el cargo o
en la actividad, adquieren una situacin de jerarqua social. Los polticos son
vecinos que, en virtud de su actividad cotidiana, se convierten en influyentes

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de los gobiernos municipales. Su misin es reconocer los objetivos de la comunidad y seleccionar los medios para alcanzarlos; su responsabilidad es que
se alcancen.
Los estudiosos del comportamiento de grupos humanos aceptan, generalmente, las siguientes necesidades de sus integrantes:
La sociabilidad, el deseo de convivir con otros.
La dignidad, es decir, el deseo de que se considere y respete cada uno
como ser humano;.
La retribucin justa y equitativa al esfuerzo.
La capacidad de cada miembro; el aprecio a las caractersticas distintivas de cada individuo y a su conducta en la comunidad.
En la medida que estas necesidades se satisfagan resultar la solidaridad y
esfuerzo de la comunidad para el logro de sus propsitos comunes.
Desde el punto de vista gramatical, vecino es el que habita con otros en
una localidad, por ello el trmino vecindad o vecindario implica la agrupacin fsica e individualizada de las familias.
Desde el punto de vista legal, podemos observar que diversos ordenamientos establecen los conceptos, caractersticas, documentos y procedimientos que reglamentan la calidad jurdica de los habitantes del pas. Establecen
una diferencia entre ciudadano del pas y extranjero, otorgan la calidad de
ciudadano al llegar a una determinada edad y poseer un modo honesto de
vivir, independiente de su vecindad.
Las disposiciones locales distinguen a las personas por su condicin poltica en el Estado y Municipio: originarios, vecinos, ciudadanos y transentes,
estableciendo sus obligaciones y derechos.
Es fundamental tener conciencia de que en el concepto del Municipio el
elemento central y primordial es el ser humano, creador, actor y beneficiario
de la Institucin Municipal, perder de vista este aspecto nos llevara a perder
el objetivo bsico del Municipio, su bienestar y desarrollo.
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El G
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Los factores jurdico y poltico del gobierno municipal se materializan en la
administracin municipal. La ubicacin del gobierno municipal lo hace complejo para su comprensin, para unos, es por su ejercicio del poder pblico, el

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ltimo nivel gubernamental, aunque para otros, el intermedio entre los vecinos administrados y los gobiernos federal y estatal.
Los ciudadanos le confieren cierto poder de decisin, que buscan ejercer
por medio de sus representantes gobernantes, y el gobierno tiene la facultad
discrecional de regulacin general de la funcin pblica municipal, as como
el control poltico y el financiero.
Las funciones del gobierno municipal dependen, en gran medida, de si
est vigente en el pas un rgimen federal o de ndole unitaria. En el primer
caso, las actividades son realizadas conforme a una distribucin de competencias legales del Gobierno. Cuando la organizacin es centralizada, la existencia de un gran nmero de departamentos en el gobierno central, reduce la
participacin de los gobiernos municipales en la vida pblica del pas, pero
aun as existen como rganos de acercamiento administrativo en el ejercicio
de la funcin pblica a los ciudadanos.
En nuestro rgimen federal, las Constituciones Federal y locales, as como
la legislacin especfica norman la institucin municipal, imponindole lmites a su actividad, entre otros:
a) Los principios republicano, federal y representativo;
b) El modelo econmico y fiscal centralizado;
c) El marco de su existencia, organizacin y funcionamiento.
Por ahora en Mxico, el gobierno municipal se puede caracterizar por:
La existencia de dos rganos de direccin; a) el ayuntamiento rgano
colectivo con poder de decisin general, y b) el presidente municipal con su
equipo administrativo, con atribuciones de ejecucin, en realidad un rgimen
presidencialista.
La responsabilidad de la actividad pblica municipal se encuentra individualizada en el ayuntamiento-presidente municipal y no en la colectividad.
La funcin pblica municipal es principalmente de ndole administrativa ms que poltica.
La existencia de un patrimonio, sobre una base fiscal y de apoyo econmico, federal y estatal, mnima para asegurar su permanencia y mitigar su
funcionamiento.
El incremento de la prestacin de los servicios pblicos conocidos como
municipales, debido al proceso de urbanizacin de las comunidades.
La ejecucin directa de las obras pblicas municipales, ocasionalmente
con la cooperacin econmica y aun fsica de los beneficiarios en forma directa.
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La capacidad para legislar sobre normas de ndole municipal, de vigencia restringida al periodo de eleccin.
Un poder fiscal delegado y disminuido por el Poder Legislativo.
La legislacin establece, adems, la existencia de un secretario del ayuntamiento y del tesorero municipal, distribuyendo entre stos y el presidente las
funciones principales del municipio.
Tambin se le conoce como sistema dual o clsico, en el cual se atribuye
al presidente municipal entre otras, las siguientes facultades:
Iniciar disposiciones reglamentarias ante el ayuntamiento.
Vetar los acuerdos del cabildo.
Presidir y dirigir las sesiones del cabildo.
Poseer voto de calidad en las votaciones del cabildo.
Administrar el gobierno, en cumplimiento de las disposiciones legales
vigentes y de los acuerdos del ayuntamiento.
Representar al Municipio.
n es
C o n c l u sio
sion
1. Nuestra historia municipal ha sido complicada desde sus orgenes. La institucin municipal ha quedado rezagada como instancia de gestin gubernamental para atender los problemas polticos ms que de gobierno y administracin. La pluralidad poltica todava no se refleja en mayor y mejor
participacin ciudadana.
2. La tendencia a la centralizacin desde la poca colonial y hasta el actual siglo XXI se sienten sus efectos negativos, debe superarse. Es indispensable nutrir a los ayuntamientos de autentica participacin ciudadana, por
ser la clula de nuestra organizacin poltica, geogrfica y administrativa.
3. Las principales necesidades seran:
Destinar mayores recursos a los municipios a la par de mejorar su capacidad administrativa y hacendaria,
Capacitar antes y durante el desempeo de los cargos pblicos a los ediles y servidores pblicos municipales, incluyendo a las autoridades auxiliares.
Promover procedimientos de simplificacin administrativa en la aplicacin de los recursos.
Asignar facultades a los ayuntamientos para captar impuestos propios.

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CONCEPTO DEL MUNICIPIO EN MXICO

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Requisitos mnimos para el registro de partidos regionales y municipales


Actualizar el funcionamiento del Ayuntamiento como rgano colegiado,
de intensa y extensa participacin ciudadana.
Promover consultas pblicas, plebiscitos, referndums y sesiones de cabildo autnticamente abiertas como lo dispone la legislacin.
Responsabilizar a los partidos polticos de seleccionar a sus mejores
cuadros y capacitar a sus candidatos.
Medir para elevar la calidad de la gestin de los servicios municipales.
La descentralizacin poltica, econmica y administrativa de la vida nacional y estatal debe abarcar todos los espacios del poder municipal.
Eliminar las autoridades intermedias entre los estados y municipios.
Promover la incorporacin activa de los pueblos indgenas en la vida
municipal.
Nuestro pas puede alcanzar el progreso mediante la institucin municipal. Los avances no han superado los atrasos histricos, principalmente la
lacerante pobreza crnica. Municipios fuertes y desarrollados harn una Nacin fuerte y desarrollada.
F uen
uentt es
Acosta y Esquivel Obregn, Julio, El fuero del municipio, Mxico, Edit. Jus,
1984.
Aguirre Beltrn, Gonzalo, Formas de Gobierno Indgena, Mxico, Edit.
Instituto Nacional Indigenista, 1981.
Albi, Fernando, Tratado de los modos de gestin de las corporaciones locales, Madrid, Edit. Aguilar, 1960.
De Coulanges, Fustel, La Ciudad Antigua, Mxico, Edit. Porra, 1974.
De Miguel, Raimundo, Nuevo diccionario latino espaol etimolgico, Madrid, 1921.
Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, Mxico, Edit. Porra, 1968.
http://www.senado.gob.mx//iilsen/content/lineas/docs/varios/Municipio
_Mexicano.pdf
Ochoa Campos, Moiss, La Reforma Municipal, Mxico, Edit. Porra,
1979.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

36

MAURICIO VALDS RODRGUEZ

Snchez Agesta, Luis, Principios de Teora Poltica, Madrid, Edit. Nacional,


1979.
Serra Rojas, Andrs, Derecho Administrativo, Mxico, Edit. Porra, 1974.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 13-36

37

Acer
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Guillermo Haro Blchez


Dr. En Derecho
Ex presidente del IAPEM

El trabajo terico esencial en esta hora decisiva no es ver cmo la


administracin pblica puede ser ms eficaz y eficiente y divagar
sobre cmo modernizarla, sino investigar el porqu estamos, como pas
y como municipio, peor que en 1983, cuando se legisl para que el
municipio fuera mejor de lo que estaba en ese momento de crisis
y qu necesitamos hacer para revertir ese proceso negativo.
Ral Olmedo

esulta un honor participar en esta Sesin Acadmica Solemne de Ingreso a la comunidad cientfica de la ilustre Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, correspondiente del Estado de Mxico,
del Maestro en Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Mauricio Valds
Rodrguez, Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de
Mxico, en la que hemos escuchado su disertacin sobre El Concepto del
Municipio en Mxico.
No puedo soslayar, que aun cuando el municipio ha sido y es un tema
que forma parte de la agenda de gobierno, desde el origen de nuestra vida
independiente, como afirma Mauricio Valds, desde el inicio de su ensayo,

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 37-41. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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GUILLERMO HARO BLCHEZ

La vida municipal en el Mxico del 2012 pasa por estructuras, funciones, procedimientos, reglamentos y desempeo generalmente desconocidos por la generalidad de los habitantes. Sistemas formalistas y complicados, tecnicismos excesivos, desempeo deficiente, eufemismos del lenguaje, carencia de recursos
para atender las necesidades de la comunidad y un problema creciente de irregularidad en la tenencia de la tierra y de agua en la mayora de las poblaciones.

Por ello es que concuerdo en la importancia de reflexionar sobre el concepto del municipio, sus principios y elementos, para que a partir de una comprensin clara del significado del trmino, tanto en su concepcin histrica,
clsica y legal, sea posible vislumbrar una idea ms actualizada, que permita
entender las transformaciones sociales, polticas, econmicas y administrativas que ha tenido la institucin municipal, no slo en nuestro pas, sino
tambin en el mundo.
Agregara que es indispensable que cada vez ms los estudios de las disciplinas sociales, entre las que se encuentran la poltica y la administracin
pblica, se comprometan con la formacin de una cultura administrativa, en
la que el ciudadano de la calle comprenda con relativa sencillez qu es el
Estado, el Gobierno y cules son las instituciones que los representan, en tanto
sus responsabilidades, derechos y obligaciones recprocos, y tambin respecto
de los informes y resultados que se presentan a la sociedad para rendir
cuentas de la actuacin de quienes gobiernan. En stas tareas, instituciones
como las hoy aqu representadas (Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica, y el propio IAPEM) tienen un papel por dems relevante.
En el ensayo presentado, Mauricio Valds escudria y desbroza el significado del vocablo municipio a travs de sus concepciones y los principios
inherentes a cada una de ellas. As, resalta la naturaleza de sociabilidad entre
familias y la importancia que para lo municipal tienen las relaciones de
vecindad, y cmo estas se han ido haciendo ms complejas por los fenmenos de conurbacin y de existencia de las metrpolis, que han derivado en
nuevos problemas y relaciones entre los habitantes que residen en un municipio y los que transitan, laboran o realizan actividades comerciales.
Del mismo modo, alude a los principios y elementos que desde la perspectiva legal tiene la institucin municipal, los cuales constituyen el punto de
partida para entender la relevancia del gobierno municipal, en el entendido
que este constituye el primer contacto y el ms cercano con el ciudadano.
Respecto de los elementos explica el territorio, la poblacin y el gobierno y la
manera en que los mismos confluyen para la organizacin municipal.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 37-41

ACERCA DEL MUNICIPIO MEXICANO

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Resalta el principio de uniformidad, que nos remite, por una parte, a la


idea de que todos los individuos son iguales ante la ley y, por otra, a la nocin
de unidad nacional.
El principio administrativista implica el reconocimiento de que el municipio constituye una administracin pblica que tiene entre sus principales
atribuciones la presentacin de servicios pblicos.
El principio de impenetrabilidad y representatividad deja en claro que
cada municipio ejerce determinadas facultades sobre un territorio determinado y que en el mismo slo puede existir un Ayuntamiento que representa
el poder municipal, resaltando su carcter democrtico.
Creo que Mauricio Valds ha logrado con este interesante ensayo, exponer aspectos bsicos para provocar la reflexin sobre las razones del por qu
est en crisis el municipalismo tradicional y la relevancia de vislumbrar un
concepto ms actual que renueve y ponga en su justa dimensin el gobierno y
la administracin municipal. En esta nueva propuesta nuestro expositor
cumple, con creces, tres caractersticas que no son fciles de reunir: su conocimiento terico sobre el tema, su inters por estudiarlo y toda la experiencia
acumulada como autoridad de un Ayuntamiento, el de Texcoco, del cual fue
Presidente Municipal.
Es indudable, que el municipio tiene muchas implicaciones y una estrecha relacin con la vida en comunidad y con la conciencia de lo colectivo,
permeados por creencias, valores e intereses que tratan de articularse para
lograr una mejor convivencia y calidad de vida, que es el fin del gobierno
municipal.
Las relaciones de vecindad generan un compromiso de derechos y obligaciones a los que estamos obligados como integrantes del ncleo social familiar y vecinal de que formamos parte, pero tambin con un claro entendimiento de que constituimos parte de conglomerados sociales ms amplios
como seran las entidades federativas y el Estado federal.
Con base en estas premisas y la reflexin del ensayo referido concluir mi
comentario con algunos retos que enriquecen la propuesta aqu presentada:
Hoy en da, el Federalismo est en crisis, el municipalismo en quiebra, el
control interno ausente, el control externo dbil, la rendicin de cuentas
insuficiente, la delincuencia organizada empoderada, con un estado enfermo
y en general con gobiernos caros y malos.
La democracia representativa es slida, la participativa endeble, sin resultados. Slo un 4% de la poblacin confa en los partidos.
Del total de los municipios del pas, slo 78% tiene contralora municipal,
22% no, pero de ese 78% el 41% solo tiene una persona a cargo. Los estados

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 37-41

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GUILLERMO HARO BLCHEZ

slo destinan 0.45% de sus presupuestos para financiar labores de fiscalizacin. Slo 50% de los municipios del pas cuentan con un portal de transparencia. La deuda de los Ayuntamientos creci un 700% en los ltimos aos.
Hay temas pendientes de discutirse en la forma poltica, como la reeleccin de alcaldes y el servicio profesional de carrera municipal. Tambin urge
redisear nuestro federalismo, para enfrentar desafos actuales.
Uno de ellos se refiere a tomar plena conciencia de que tanto autoridades
municipales, como estatales y federales deben confluir en la bsqueda del inters nacional y del desarrollo armnico e integral como pas, reconociendo y
aceptando diferencias de costumbres, condicin social, econmica, raza, regin o preferencia poltica, en tanto la ley nos hace iguales frente al Estado en
nuestra condicin de ciudadanos. Para lograr un Estado Mexicano slido y
fuerte, se requieren estados y municipios en las mismas condiciones.
Ante la pregunta antinmica, centralizacin versus descentralizacin, la
respuesta sera que se requiere un federalismo fuerte en el cual el municipio
es la clula de gobierno descentralizada por excelencia; sin embargo, una visin
integrada de pas, nacin, Estado y gobierno es una condicin indispensable
para propiciar un desarrollo armnico y equilibrado entre regiones.
Ante los problemas actuales del pas se requiere que la coordinacin y
corresponsabilidad se constituyan en los ejes que rijan la actuacin de los tres
mbitos de gobierno, procurando impulsar, si es necesario, las reformas
legales que ello implique.
Esto es vlido no slo para la prestacin de servicios y para la atencin de
problemticas comunes, sino que se extiende a una visin de mayor complejidad como sera contar con sistemas nacionales en varios aspectos, algunos
de ellos ya en marcha como el de seguridad pblica o el de armonizacin
contable, y otros urgentes como el de fiscalizacin y control gubernamental.
Concluir con un reto que es urgente no slo para la vida municipal, sino
para la administracin y gestin pblica de nuestro pas, y es el referido a
contar con personal profesional en el qu hacer gubernamental, permanentemente actualizado, con vocacin de servicio y plena conciencia de la responsabilidad social y poltica que entraa el desempeo del servicio pblico.
Creo que el tema al que nos convoc Mauricio Valds Rodrguez es de la
mayor trascendencia, y se suma a otros que es urgente atender como parte de
la agenda de gobierno, en la que es necesario definir posturas y prioridades
para el proyecto de nacin que queremos, de cara a una gestin de gobierno.
El ejercicio pleno de la democracia, que tambin aplica para el gobierno
municipal, exige de sus instituciones, gobernantes y servidores pblicos una
actuacin que promueva la transparencia, combata la plenitud, la ineficiencia

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 37-41

ACERCA DEL MUNICIPIO MEXICANO

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y que sobre todo destierre las prcticas de corrupcin, en cualquiera de sus


manifestaciones y sta debera ser la nueva nocin que permee toda la accin
de gobierno en nuestro pas.
Un buen federalismo, eficaz y justo, as como ayuntamientos slidos
requieren:
Un servicio pblico eficiente.
Un sistema judicial independiente.
Un marco legal que asegure el cumplimiento de los contratos.
Una administracin pblica que rinda cuentas a ciudadanos.
Un auditor pblico independiente.
Respeto por la ley y los derechos humanos.
Una estructura institucional plural y libertad de prensa.

Muchas Gracias.
Toluca de Lerdo, 24 de Mayo, 2012.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 37-41

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43

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Humberto Ponce Talancn


Doctor en Psicologa.
Director General del Instituto de Estudios
de Vanguardia de Ciencias Administrativas
en lnea para Latinoamrica, S.C.

stimado Maestro en Derecho, Germn Garca Salgado, y miembros distinguidos que presiden la Sesin Acadmica Solemne de Ingreso, apreciable auditorio. Es un honor participar en este evento organizado por
la Ilustre y Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica del Estado de Mxico.
La formacin social, la trayectoria poltica, el ejercicio profesional en la
administracin pblica y actualmente promotor y gua en acciones para la
profesionalizacin de servidores pblicos, merecen mi reconocimiento y agradezco la oportunidad de comentar el trabajo que presenta el Maestro Mauricio Valds Rodrguez, acerca del Concepto de Municipio en Mxico.

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El autor desarrolla un anlisis terico y conceptual del municipio, destaca en
esencia los antecedentes y la naturaleza, sus propsitos y alcance del muniD.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 43-53. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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HUMBERTO PONCE TALANCN

cipio; aspectos que repercuten en la identificacin con las disciplinas de


poltica y gestin pblica. Adems de la necesidad de realizar anlisis de la
doctrina municipal en el derecho municipal de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, que se relaciona con las disciplinas de referencia.
En este contexto, es necesario abordar el estudio de los enfoques analizados por las escuelas del pensamiento en sus diferentes orientaciones, entre las
que destacan:
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En esta corriente terica, Carlos F. Quintana (2005: 6-9) cita a los siguientes
autores: Adolfo Posada (1936), quien sostiene que el municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo cre; es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista.
Efrn Crdova (1964) afirma [] que el municipio es una realidad social
anterior a la ley y sta no hace ms que descubrir o reconocer lo que la naturaleza haba creado. No niega [la escuela sociolgica] que exista un concepto
legal de municipio, pero sostiene que el mismo no es ms que la investidura
de un concepto sociolgico que haba surgido con anterioridad. Existe una
estructura social, una comunidad engendrada por la propia naturaleza, por la
historia, la tradicin y la geografa, que es anterior y superior a lo que pueda
decirse en el texto legal.
La escuela sociolgica se complementa con la concepcin jusnaturalista.
Tocqueville (1978), en una de sus exposiciones, retoma la tesis de esta corriente: el municipio es la nica asociacin que se encuentra en la naturaleza,
que en todos los lugares donde existan seres humanos reunidos constituyen
un municipio. La sociedad municipal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres, usos y leyes; es el ser humano el que forma
los reinos y crea las repblicas; las entidades federativas y los municipios.
Carlos F. Quintana (2005:9) afirma que [] el jusnaturalismo sostiene
que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de conveniencia anterior a la formacin del Estado y, por ende, anterior a la ley, y ms
an, superior a sta. Por lo que la ley no hace otra cosa que circunscribirse a
reconocerlo y protegerlo en su funcin adjetiva. La ley simplemente admite la
personalidad del municipio donde la naturaleza lo ha creado y le otorga sus
derechos.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 43-53

ENFOQUES TERICOS, CONCEPTOS Y PROPUESTAS SOBRE EL MUNICIPIO

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Para esta corriente, el municipio es una figura jurdica y en consecuencia, la
creacin del Estado. Tambin se le llama formalista o jurdica. Con ella se
asume plena responsabilidad el Estado de otorgar al municipio personalidad
jurdica, patrimonio y competencias propias. Es decir, mientras que el Estado,
por ley, no lo considere con dicho sentido, ste seguir fungiendo como comunidad o congregacin asentada en un territorio o espacio geogrfico.
Con el enfoque legalista, los apologistas de la misma expresan que el
municipio es una entidad humana, territorial y jurdica, creada por ley y que
si no est sustentado en ella, el municipio no existe. Entre los que guardan
esta posicin figuran: Hans Kelsen, citado por Carlos F. Quintana (2005),
Teora para el derecho, p. 119. Derecho municipal (2005:10), uno de los ms
destacados defensores, quien identifica la identidad del municipio de la siguiente manera: [] Una teora del Estado depurada de todo elemento ideolgico, metafsico o mstico, slo puede comprender la naturaleza de esta
institucin social considerndola como un orden que regula la conducta de
los hombres [] El Estado es un orden jurdico, pero no todo orden jurdico
es un Estado, puesto que no llega a serlo hasta el momento en que establece
ciertos rganos especializados para la creacin y aplicacin de las normas que
lo constituyen.
El jurista mexicano Ignacio Burgoa Orihuela (1986:817) seala que []
el municipio entraa una entidad jurdica poltica que tiene como elementos
de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en
un cierto espacio territorial; son elementos pticos o naturales por s mismos. Esta escuela forma el polo opuesto de la Escuela Jusnaturalista, al confrontar la creacin por ascendencia natural histrica y el derecho jurdico,
dos posiciones de extremo para la bsqueda de la identidad del municipio.
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Se ha reiterado que las bases estructurales del municipio en Mxico se encuentran en el artculo 115 constitucional. Este precepto seala que los estados adoptarn en su rgimen interior la forma de gobierno republicano,
representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de
su organizacin poltica y administrativa al municipio libre.
Al revisar la doctrina del municipalismo mexicano en su fraccin tercera,
enumera los servicios pblicos que estarn a cargo de la municipalidad y que
Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 43-53

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HUMBERTO PONCE TALANCN

son aquellos que la poblacin demanda para tener una vida digna. Estos servicios a los que alude el 115, debern ofrecerlos la municipalidad con el concurso de los estados, cuando as se requieran. Entre estos servicios se mencionan los siguientes: agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado pblico,
limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos, mercados, panteones, parques y jardines, como fundamentales, atendiendo la
capacidad administrativa y financiera de los municipios.
Dicho precepto no utiliza el trmino de polticas pblicas, pero se puede
inferir que para la realizacin de los servicios prestados por el municipio,
mediante el rgano de administracin definido como ayuntamiento, se debe
hacer gestin o accin pblica, instrumento para aplicar o dejar de aplicar la
poltica pblica.
Las reformas al artculo 115 publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 23 de diciembre de 1999, fortalecieron las bases del derecho municipal, que reconocen la autonoma poltica del municipio, donde destaca que el
ayuntamiento pasa de ser un rgano de administracin, para ser considerado
como un rgano de gobierno del municipio. Esta connotacin le otorga al
municipio una definicin para hacer verdaderamente poltica pblica, aunque no resulte explcito.
El artculo 25 reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial
de la Federacin, el 28 de junio de 1999, sealando constitucionalmente que
corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que
ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la nacin y su
rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico
y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y de riqueza, permita el
pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases
sociales, cuya seguridad protege la constitucin.
Tambin en reformas al artculo 25 mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federacin, el 3 de febrero de 1983, se observa que el Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmico
nacional, adems de llevar a cabo la regulacin y fomento de las acciones que
demande el inters general en el marco de libertades que otorga nuestra constitucin. Asimismo, al desarrollo econmico nacional concurrirn, con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y el sector privado, sin
menoscabo de otras formas de actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la nacin.Las modificaciones y el contenido del artculo 115 fundamentan el sentido que la doctrina municipal debe atribuir a la disciplina de
polticas pblicas.
La base conceptual del municipio es determinante en su significado. Sin

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ENFOQUES TERICOS, CONCEPTOS Y PROPUESTAS SOBRE EL MUNICIPIO

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embargo, persiste la ausencia en esas acepciones de la disciplina de polticas


pblicas, quiz por lo escasamente estudiada que ha sido en su relacin con
la categora de municipio, razn para proponer la municipalizacin como
disciplina de anlisis con prospectiva basada en futuras investigaciones.La
ausencia de la poltica pblica en el sustento conceptual del municipio obedece al predominio de la identidad jurdico-administrativa y en todo caso,
que la poltica pblica tiene un reconocimiento reciente como propuesta
disciplinaria en los asuntos de la administracin pblica y de los rdenes de
gobierno.
El marco de referencia de estos comentarios es el resultado de una investigacin doctoral que refleja entre otras aportaciones, un artculo relacionado
con polticas pblicas y su relacin con la creacin de municipios en Mxico.
A. Lugo y H. Ponce, (2010). Para ello, se revis la base conceptual y la contextualizacin de las polticas pblicas en los gobiernos locales, la problematizacin que orienta el estudio y se examinaron las evidencias documentales,
experiencias y conflictos en algunas entidades federativas del pas, durante el
periodo 1990-2005, acerca de los procesos de municipalizacin, adems de
una exhaustiva revisin bibliogrfica.
El municipio en Mxico es considerado el actor institucional responsabilizado de la promocin del desarrollo local, fenmeno que ha sido determinante a partir de las reformas constitucionales al artculo 115 (1983 y 1999).
En la primera reforma el Estado mexicano estableci como objeto de estudio
el fortalecimiento econmico y financiero del municipio y su autonoma poltica. La segunda contiene determinaciones importantes, como el reconocimiento al gobierno municipal y la ampliacin y precisin de servicios pblicos locales y emprstitos entre otros.
Este proceso ha sido incompleto y obstaculizado por la rigidez de la poltica econmica adoptada por el gobierno federal y los gobiernos estatales, situacin que exhibe la necesidad de que los gobiernos municipales adems
de administradores de recursos centralmente asignados adopten nuevas formas y condiciones que permitan aprovechar las potencialidades en sus territorios para la solucin compartida de los problemas; una de las vas es la
aplicacin de polticas pblicas integrales, con equidad y con democracia en
el quehacer de los gobiernos locales.
El artculo plantea como supuesto de la investigacin, la ineficacia de las
polticas pblicas que repercuten en la gestin pblica, donde los gobiernos
locales estimulan la creacin de municipios. Dicha planteamiento se sustenta
en las siguientes preguntas de investigacin:

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HUMBERTO PONCE TALANCN

Cmo se contextualizan las polticas pblicas en los gobiernos locales?


Cules son las consecuencias de la creciente creacin de municipios?
En qu medida constituyen las polticas pblicas una alternativa para
orientar los procesos de municipalizacin?
De acuerdo con Aguilar (2003), la poltica pblica es un doble sentido y
un curso de acciones: deliberadamente diseado y segundo, porque es el curso de accin efectivamente seguido. No slo en funcin de lo que afirma el
gobierno y lo que quiere hacer. Tambin lo que en realidad hace y logra por s
mismo o en interaccin con actores polticos y sociales, ms all de sus
intenciones. Por esta razn, es una estrategia de accin colectiva, deliberadamente diseada y calculada, considerando determinados objetivos. Implica y
genera toda una serie de decisiones para adoptar y de acciones a efectuar por
un nmero extenso de actores, lo que significa que el autor integra la poltica
y la gestin pblica en una sola definicin, mientras que tambin es el curso
de accin efectivamente seguido y es la implantacin de la poltica pblica.
Respecto de las polticas entendidas como estrategias encaminadas a una
finalidad determinada, que comnmente es la resolucin de problemas, el autor afirma que Una poltica puede ser una regulacin, una distribucin de
diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie,
presentes o futuros, libres o condicionados) y como una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos (Aguilar, 1996:32),
Tambin el autor expresa que: [] La poltica pblica y la nueva gestin pblicase desarrollaron en el medio latinoamericano en la dcada de los 80 y 90,
como propuestas disciplinarias y profesionales para superar la vulnerabilidad
financiera o la crisis fiscal en que haban cado los estados sociales desarrolladores y para restablecer la naturaleza pblica, que las polticas de los gobiernos autoritarios haban distorsionado o pervertido y para mejorar los
servicios pblicos calificados como insatisfactorios en pertinencia, cobertura
y costo-eficiencia. A ese contexto crtico se debe que las dos propuestas de
POLTICAS PBLICAS y NUEVA GESTIN PBLICA, se hayan difundido con
certeza y hayan sido recibidas por el gobierno y la sociedad; as como la academia como instrumento de conocimiento y gestin, tiles para reconstruir
la gobernabilidad con dificultades y dar forma a un modo de dirigir los asuntos pblicos en forma eficaz y socialmente aceptada [].
Las polticas pblicas implican tambin actividades de comunicacin pblica para la implantacin de estrategias ante un problema determinado,
convirtindose en un conjunto de acciones posteriores a la toma de decisiones inicial que dan origen a las funciones retrospectivas, por las cuales es

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ENFOQUES TERICOS, CONCEPTOS Y PROPUESTAS SOBRE EL MUNICIPIO

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posible proveer de elementos con evidencia, argumentativos y de persuasin,


necesarios para la obtencin de consensos (Aguilar, 1996).
La poltica pblica en consecuencia, debe plantearse con base en una
visin transformadora, provocar cambios en la sociedad, situando una accin
que demanda coordinacin institucional en el mediano y largo plazos.
Adems, debe ser participativa y primordialmente debe reconocer las principales necesidades de la sociedad.
Los gobiernos tienen la obligacin de resolver problemas trascendentales
para la sociedad, como son el empleo, vivienda, educacin, abastecimiento de
agua, alcantarillado, medio ambiente, salud y seguridad entre otros; para resolver o incluso, prevenir estos problemas por lo que resulta necesaria la
eficiente implantacin de las polticas pblicas, para lo cual se deber contar
con una estructura pblica de carcter administrativo que opere con efectividad y contribuya para satisfacer a la sociedad en el cumplimiento a sus demandas.
Los gobiernos locales y en especfico los municipios son actores importantes para el fortalecimiento del desarrollo y el bienestar social. Su mbito
de gestin es un campo que favorece para ejercer la poltica pblica local y
construir nuevos espacios de accin pblica en contextos que habitualmente
no haban sido de su competencia.
Cabrero (2003) seala que [] en las polticas pblicas municipales en
Mxico es posible encontrar la falta de propuestas que tengan como origen el
mbito municipal. Las agendas municipales responden ms que todo a la
inercia de atender las demandas por servicios pblicos o demandas especficas sin ninguna visin integral de desarrollo. Las decisiones son tomadas
con una visin a corto plazo y siguiendo estrictamente los criterios rgidos
del gobierno federal y estatal. Sin embargo, a pesar de todo ello, en los ltimos aos investigadores y estudiosos del municipio se han dado a la tarea
para analizar la dinmica de las polticas pblicas en los municipios, destacando los avances que al respecto se han dado Lo trascendente es gobernar
con la aplicacin de polticas pblicas, entendidas como decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el
dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes.
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Los gobiernos deben calificar por su rendimiento y por su capacidad para
resolver los problemas pblicos y conducir a la sociedad hacia mejores nive-

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HUMBERTO PONCE TALANCN

les de bienestar y de vida digna. Aunque en Mxico se ha avanzado muy lentamente en el ejercicio de la democracia, en la asignacin de recursos y en la
figura de autoridad en el mbito municipal existe incapacidad para resolver
con xito problemas sobre los que existe una fuerte demanda de accin
pblica; por ejemplo, el deterioro del ambiente, la seguridad, el empleo y la
exclusin y anomia social. Este escenario pudiera atribuirse a la ineficacia en
el ejercicio de polticas pblicas en los mbitos federal, estatal y desde luego,
municipal.
La falta de recursos econmicos ha provocado que prcticamente todos
los municipios en Mxico padezcan graves problemas de administracin y de
subordinacin, ya que la mayor parte de los recursos son asignados por la
federacin. Factores como la insuficiencia de recursos propios, programas
controlados por el centro y escasa visin de las autoridades y funcionarios
municipales para impulsar proyectos de inversin municipal y para fomentar
la participacin ciudadana, han provocado mayores rezagos en las municipalidades del pas.
n es
d acio
m en
Alguna
acion
end
com
Algunass rreeco
Se hace necesaria una reforma profunda del artculo 115 constitucional, que
supere las ambigedades y vacos en materia de atribuciones y responsabilidades de los ayuntamientos.
Evaluar la toma de decisiones polticas sobre los parmetros consensuados. En casos especiales de comunidades con territorio limitado, dispersin de comunidades y baja poblacin por migracin, analizar la opcin de
supresin y compactacin de municipios.
Establecer sistemas permanentes de informacin ciudadana respecto de
las obras y acciones de los gobiernos municipales y avanzar en la consolidacin de un sistema de planeacin democrtica para dar mayor coherencia a
la funcin pblica municipal.
Formular indicadores de impacto social para evaluar los resultados
administrativos y de gestin de los ayuntamientos.
Ampliar la participacin de la comunidad municipal en los asuntos pblicos, en tanto afecten sus niveles de vida y la perspectiva de crecimiento
familiar, acompaado todo ello de un programa de descentralizacin y desconcentracin de funciones y recursos para superar la estrecha concepcin
del municipio como prestador de servicios y convertirlo en promotor de desarrollo.

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ENFOQUES TERICOS, CONCEPTOS Y PROPUESTAS SOBRE EL MUNICIPIO

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El papel que tengan los regidores, los sndicos, los delegados y consejeros municipales es fundamental para que el municipio se desarrolle con
justicia, con equidad y con armona entre sus habitantes.
Esas figuras debern fortalecer su vigilancia en el cumplimiento de los
acuerdos municipales, informar acerca de gestiones con periodicidad, promover la formulacin y expedicin de reglamentos y dems disposiciones
normativas e impulsar la participacin de los ciudadanos en apoyo de los
programas del ayuntamiento.
Realizar estudios comparados en los municipios incluyendo los de reciente creacin para evaluar los indicadores de vida digna para observar la
sustentabilidad de municipalizar nuevos espacios geogrficos.
Asumir la responsabilidad social con solidaridad por parte de las autoridades de las administraciones municipales, estatales y federales, para que
sean ms gestores ante las demandas de la poblacin, observando comportamientos de pertinencia, efectividad, equidad y tica pblica ante los procesos
de municipalizacin.
En el contexto de los supuestos, las polticas pblicas son cursos de accin orientadas a la solucin de problemas complejos y multifactoriales,
sustentados en la gestin pblica, parte esencial de su implantacin y permite
alcanzar capacidad al gobierno para que disee y ejecute acciones con el
objeto de solucionar una problemtica especfica. Capacidad que debe garantizar la solucin de los problemas sociales en sus distintos mbitos.
Finalmente, aplicar y gestionar la poltica pblica en los espacios municipales como alternativa integral, equitativa y democrtica, a efecto de contribuir en el combate al centralismo de las cabeceras municipales e impulsar
con un mayor equilibrio los beneficios del desarrollo al interior de los municipios y entre las propias regiones.
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D es
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Pb
licaa
mexic
exicaana
Hilda Aburto Muoz
Maestra en Administracin Pblica
Catedrtica de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM
y de la Maestra en Administracin Pblica del INAP.
Miembro del Consejo Directivo del INAP 2011-2014

Res
um
en
Resum
umen
En la vspera de un cambio de Gobierno en el nivel Federal y en varias gubernaturas del pas, la
presente colaboracin seala un conjunto de desafos y evaluaciones que a juicio de la autora deben
ser considerados para la realizacin de cambios y
elaboracin de Programas para la Administracin
Pblica de Mxico.

Abs
bstt rac
ractt
On the eve of a change of Government at the Federal level and in several governorships in the
country, this collaboration draws a set of challenges and assessments that should be considered for
making changes and develop programs for the Public Administration of Mexico, from the authors
perspective.

P a l a bra
rass ccll av e
Administracin Pblica en Mxico, diagnstico
integral de la A.P., accountability, responsividad,
sistema de tica pblica.

Ke y w o r d s
Mexican Public Administration, Public Administration integral diagnosis, accountability, responsivity, Public ethics system

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 55-68. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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HILDA ABURTO MUOZ

Int ro d ucci
n
uccin
o primero que hay que destacar es que los especialistas en temas polticos y en el anlisis de la funcin pblica, llevamos muchos aos sin
disponer de un diagnstico objetivo de este sector en nuestro pas. Es
una tarea que rebasa las posibilidades individuales; debe ser emprendida por
un organismo que trabaje con mrgenes de independencia, que cuente con
los recursos, acceso a la informacin y que pueda integrar equipos de trabajo.
En teora debi de haberse hecho por la hoy llamada Secretara de la Funcin Pblica. No obstante sus recursos y facultades marcadas por diversas
normas ha carecido de la autonoma necesaria para una labor que debe tener
como punto de partida la ausencia de compromisos con paradigmas tericos y el eje central de trabajo coordinado por especialistas en Administracin
Pblica con vocacin de servicio pblico.

La p
icaa
lemtt ic
prro b lem
La falta de un diagnstico ha originado que analistas y estudiosos trabajen
sobre aspectos parciales de una realidad poltico-administrativa. El presente
documento combina resultados de investigaciones realizadas por la autora,
as como de una reflexin que se considera indispensable, ahora que nos situamos a casi 30 aos del inicio de las reformas econmicas y administrativas
emprendidas en la mayora de los pases occidentales.
La perspectiva del anlisis busca enriquecer las visiones meramente administrativistas que han proliferado en Mxico en paralelo a los cambios que
sustituyeron al Estado Social por las nuevas estructuras de la economa de
mercado. Se emprendi en aquellos aos, por las autoridades gubernamentales, un gran desprestigio del Estado y la difusin de una idea, refutada por
los acontecimientos mexicanos a lo largo de los aos: que la Administracin
Pblica mexicana sera una estructura organizacional no-poltica.
El caso de Mxico comparte algunos rasgos y similitudes con otros pases de Amrica Latina, ya que el trayecto de la reforma econmica, sobre todo,
se experiment como una serie de condicionantes para resolver problemas de
endeudamientos muy elevados y de crecimiento desmesurado de los aparatos burocrticos.
Es importante sealar que en el caso de Mxico el trayecto de la transformacin coincidi con el arribo a los centros de decisin de un grupo de
jvenes economistas educados en Estados Unidos que paulatinamente fueron

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desplazando a la clase poltica tradicional. A sta se le recriminaba haber propiciado los problemas y carecer del know how para resolver la grave crisis
econmico-financiera de la dcada de los ochenta.
Estos sealamientos son indispensables para comprender la magnitud de
los cambios efectuados y las causas del debilitamiento progresivo del Estado
mexicano.
En el contexto descrito, la reduccin del aparato burocrtico fue muy drstica a partir de 1985 y durante los primeros aos de las reformas, para despus volver a crecer de manera muy desordenada y con otro tipo de entidades y estructuras. A partir del ao 2000 ni siquiera existe un estudio que nos
indique la dimensin real de la Administracin Pblica de Mxico. Los estudiosos hacemos estimaciones, pero ningn organismo pblico se ha dado a la
tarea de dar a conocer su extensin actual.
Se cuenta con un gran nmero de Comisiones, Fideicomisos, Fondos, rganos Desconcentrados, nuevas Empresas de Participacin Estatal y nuevas
figuras como los rganos Autnomos y Asociaciones Pblico-Privadas. Cada
una de ellas con diferentes esquemas normativos, baja transparencia y niveles
elevados de discrecionalidad en los asuntos de su competencia.
Destacan un buen nmero de Comisiones como la Comisin Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL) o la Comisin Federal de Competencia (CFC)
que han sido dotadas de atribuciones de suma importancia para la vida pblica de Mxico y por su opacidad, los ciudadanos slo podemos observar de
lejos las decisiones que toman sus propios Consejos a travs de lo que ellos
deciden dar a conocer. Algunas de las normas que las rigen se aprobaron, por
primera vez, desde los tiempos de la reforma econmica, como la Ley Federal
de Competencia, de 1993.
En efecto, el proceso de reestructuracin econmico-administrativa a lo
largo de 27 aos requiri una modificacin normativa muy extensa, con
cambios a la Constitucin y la promulgacin de un gran nmero de Leyes
Reglamentarias y Decretos del Poder Ejecutivo, que no siempre se hicieron a
partir de un diagnstico sino de las diversas coyunturas y negociaciones de
carcter poltico. A la fecha el nmero de Leyes que impactan directamente al
sector pblico, suman 273, slo para el nivel Federal y ms de 400 modificaciones al texto constitucional. Adicionalmente las administraciones estatales
han hecho lo propio, por lo que se ha convertido al ejercicio pblico en un
verdadero laberinto jurdico.
La Secretara de Gobernacin ha hecho desde hace varios aos una tarea
valiosa de compilacin jurdica que se puede consultar a travs de Internet en
www.ordenjuridico.gob.mx

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En particular, hay que mencionar a las Asociaciones Pblico-Privadas,


legalizadas con una nueva Ley vigente desde el mes de enero del presente ao,
dotadas de amplias responsabilidades pblicas y libertad para el lucro privado. A la fecha se estima que se encuentran en operacin ms de 60 de
importancia estratgica, bajo el esquema de prestacin de servicios, en escuelas, carreteras, construccin de obra pblica, energa, hospitales, hidrocarburos, agua y muchos otros mbitos que estn siendo impulsados por el
Banco Interamericano de Desarrollo,1 que se ha posicionado como uno de los
grandes promotores.
As la Administracin Pblica Mexicana se ha diversificado, en un intento de introducir un sistema plural con mltiples decisores; de manera importante con nuevos interlocutores que en trminos ideales producira una novedosa articulacin entre Estado y sociedad, como se integr en otros pases, el
llamado Estado Relacional.2
Sin embargo, en cuanto a dimensin, hoy sobrepasa al aparato burocrtico que se pretendi reducir3 y se ha ido agregando de manera poco transparente una Administracin Paralela que no forma parte de la estructura
aprobada y sujeta a ciertas revisiones, a travs de los llamados servidores pblicos Adjuntos o identificables con el abecedario, A, B, C, D (Subsecretarios,
Directores o Coordinadores o Jefes de Unidad), as como las contrataciones
por honorarios.
En los inicios de la reforma se le llam Reestructuracin o Modernizacin, siguiendo la terminologa de algunos organismos como el Banco Mundial. Sin embargo, en la prctica, al aplicarse los nuevos paradigmas, se dejaron de atender graves ausencias:
Reglas del juego verificables, que tengan un cumplimiento real para
orientar la actuacin de los nuevos participantes.
Corresponsabilidad en torno a objetivos comunes de un Estado plural.
Un sistema de tica pblica articulado.
Una estructura efectiva de rendicin de cuentas horizontal, vertical y de
manera importante, social.
La dcada de los ochenta marcaba cambios estructurales en el mbito internacional y a los pases latinoamericanos se les ofreci el gran cambio desde posturas acrticas hacia la globalizacin y la liberalizacin. En Mxico el
campo fue frtil para la adopcin de nuevos modelos que en otras latitudes
haban tenido xito. No obstante, hoy es claro que esos cambios requeran una
sociedad civil fuerte y autnoma y un ncleo gubernamental con capacidad

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de gestin estratgica y, sobre todo, dotado de la conviccin y de los instrumentos para operar sistemas descentralizados y pluralistas.
Los aos anteriores a la crisis econmico-financiera ms profunda que el
pas enfrent en el siglo XX, la economa mexicana haba mostrado altas tasas
de crecimiento (6.5% promedio anual) entre 1940 y 1980. El crecimiento real
del PIB en 1980 super el 8% y el aumento del empleo en el sector manufacturero era de un 28%, mientras que en el sector pblico alcanzaba un 40%.4
En lo que respecta al gasto pblico, era francamente expansionista, a pesar de que las tendencias en el entorno internacional ya recomendaban programas de ajuste, fundamentalmente por parte del FMI y del Banco Mundial.
El gasto real del sector pblico, tanto corriente como de capital constitua en
1981 el 41.3% del PIB.
Las cifras econmicas de 1982 revelan la profundidad de la crisis en que
se haba sumido el pas: el dficit del sector pblico lleg al 17.6 % del PIB;
una profunda recesin en la que el crecimiento del PIB registraba una tasa
negativa de 0.2%, con una inflacin que no se poda controlar y que en trminos acumulados de 6 aos llegaba a los 360%. El desempleo se haba duplicado y la deuda externa superaba los 80 billones de dlares.5 El rgimen deba
enfrentar dos problemas fundamentales, el deterioro de las finanzas pblicas
y el desequilibrio del sector externo.
Con una nueva visin econmico-financiera, en 1985 el gobierno mexicano inici un programa de ajuste que rompi un sistema poltico de reparto
y lealtades. La austeridad ces la derrama que tradicionalmente haban efectuado los gobiernos posrevolucionarios con la consiguiente inconformidad
social y sindical que al final del sexenio ocasionara un autntico desplome de
los mecanismos de apoyos al Gobierno.
Se crey, sin embargo, que al hacer suyos los postulados de ese mundo
externo del libre mercado, Mxico cambiaba su imagen, que dejaba atrs la
idea de un pas corrupto, populista y endeudado que haba formado en los
aos anteriores, cerrado hacia el exterior y sujeto a los resortes de un sistema
poltico clientelar y corporativista.
Con la nueva poltica econmica, se aplicaron nuevos programas de apertura comercial, liberalizacin y pactos de concertacin con los sectores productivos. Una nueva tecnocracia trataba de dar la impresin de una nueva
administracin pblica, eficaz, racional y sustentada en un sistema de planeacin. Sin embargo, las acciones de cambio en el sector pblico se circunscribieron a la reduccin del tamao de las burocracias con programas radicales
de retiro y los conocidos procesos de privatizacin.

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Se trataba de enviar el mensaje de que Mxico era un pas que tambin


saba hacer frente a sus compromisos financieros, el fantasma de la moratoria
haba desaparecido y lo que estaba por delante era el fin del aislamiento, el
realismo econmico y el sendero de la recuperacin econmica y el crecimiento.
As, la Reforma del Estado fue una estrategia fundamentalmente econmica enderezada a desmontar el Estado Social que haba sido construido por
los regmenes posrevolucionarios y a abrir la economa al libre mercado. Se
trat de llevar a cabo un cambio de los criterios con los que operaba el gobierno; pasar del Estado paternalista y protagnico a un Estado regulador o
promotor, de autonomas corresponsables. En las reformas se marc el nfasis en la bsqueda de la rentabilidad econmica para la funcin pblica.
Sin embargo, el proceso de liberalizacin y apertura tuvo beneficiarios
muy localizados, sectores empresariales y financieros de los mbitos privados
que se constituyeron en los potenciales y reales compradores del aparato
estatal y en los favorecidos por las medidas de desregulacin. No obstante en
el discurso, frente a la sociedad, este proceso se present como si se tratase de
un cambio demandado por todos los sectores sociales,
abrir espacios para que los diferentes grupos sociales incorporasen, en su interaccin con el Estado, otras formas de organizacin, representacin y articulacin de sus intereses; otros criterios en la discusin y en el acuerdo; otras expectativas y prcticas polticas. La bsqueda de nuevas formas organizativas, de las
nuevas prcticas y reglas, se convierte, entonces, en la tarea central de la Reforma
del Estado.6

En la esfera econmica, las polticas que especficamente se adoptaron


fueron el ajuste estructural de las finanzas pblicas (ingreso-gasto), privatizaciones, desregulacin, promocin de la inversin extranjera y apertura de
mercados al exterior. Ello requiri una transformacin jurdica muy extensa,
pero fue ms simple que lo que hubiera sido abrirlo a la participacin ciudadana: se hizo una alianza y compra del apoyo parlamentario del partido de
la derecha para alcanzar la mayora en el Congreso y sacar adelante la legalizacin de los cambios.
La desincorporacin de empresas pblicas constituy uno de los pilares
de la Reforma del Estado. Hasta 1993, los recursos captados por ese concepto
ascendieron a 22 billones de dlares de acuerdo con las cifras oficiales de sus
promotores.7 Dicha poltica se profundiz al privatizar las empresas ms gran-

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des, las aerolneas, las mineras, las siderrgicas, los telfonos, CONASUPO, los
fertilizantes y los bancos. Sin embargo, diez aos despus, por manejos deficientes y poco transparentes, el gobierno mexicano tuvo que hacer rescates de
empresas que ya estaban en manos privadas, como carreteras y el ms alto y
grave por sus consecuencias, el de los Bancos, con un costo, entonces, de casi
70 billones de dlares a pagar por los contribuyentes mexicanos (FOBAPROA).
Estructuralmente, dos aspectos caracterizaron a la Reforma del Estado.
En primer trmino, se afectaron las propiedades pblica, privada y social. Al
moverse los lmites de la propiedad hubo, en consecuencia, una modificacin
de los centros de poder, que se trasladaron del mbito gubernamental hacia
otros espacios privados. Los grupos privados rpidamente cubrieron los vacos dejados por el retiro de la actividad del Gobierno. Por ello, se puede afirmar que la Reforma del Estado modific las relaciones de poder. En segundo
lugar, la Reforma se encamin a modificar el papel del Estado como conductor del desarrollo y, en consecuencia, a abandonar la funcin de tutelaje de
los grupos populares que se haba ejercido por todos los gobiernos posrevolucionarios. Es por ello que la Reforma del Estado tuvo un impacto directo y
frontal en el Sistema Poltico Mexicano.
L os des
desaa f os
Se proces as una fragmentacin estructural del Estado sin el rediseo institucional que se requera. Tal vez se dio por hecho que los nuevos propietarios ejerceran sus nuevas encomiendas con responsabilidad. Sin embargo,
en tanto que el Estado era el armazn que daba sustento al resto de las instituciones, el resultado fue una desarticulacin institucional cuyas consecuencias vivimos hasta el da de hoy.
Al inicio de la dcada de los noventa, no parece haber habido suficiente
claridad sobre el efecto final y las implicaciones que tendra el proceso de
Reforma del Estado. En los tiempos de euforia por la transformacin se present a la sociedad una especie de reivindicacin del mercado sobre el Estado, como el mecanismo ptimo de asignacin de recursos a la sociedad. Se
aseguraba que la transferencia de recursos, propiedades y servicios a los particulares, traera un ajuste ms eficiente de las relaciones entre empresarios,
trabajadores y consumidores.8
Pero nunca se plante ni mucho menos se debati o se someti a un consenso la segunda parte del proceso: a quin se iba a traspasar esa enorme
dotacin de poder que perdera el Estado? En trminos muy genricos y abs-

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tractos el objetivo slo se expres en la vieja frmula liberal ms sociedad y


menos Estado.
Los procesos de Reforma del Estado llevados a cabo en Mxico y en varios pases latinoamericanos, dejaron de lado a la ciudadana, la cual, en teora, sera la beneficiada. Brincaron esa fase fundamental que en otros pases s
se cumpli. En nuestro caso, vivimos una desestatizacin que traspas el poder del Estado a los grupos econmicos ms poderosos y muy reducidos en
nmero por lo que pasamos de monopolios estatales, al fortalecimiento de
monopolios privados.
En el lenguaje pblico cotidiano estos poderes ya son identificados como
poderes fcticos, puesto que no pertenecen a ninguna estructura institucional pero cuentan con la capacidad de inclinar las decisiones de los tres poderes en favor de sus posturas.
A partir de 1990 han sido innumerables los Programas gubernamentales
para la Administracin Pblica, derivados de la preeminencia de la economa
de mercado, iniciando con las llamadas modernizacin y reestructuracin.
Ms adelante, los derivados del New Public Management, (Nueva Gestin Pblica), Business Government Relations y por supuesto en los aos recientes la
Gerencia Pblica y el paradigma de la Gobernanza, desarrollado en amplitud
por autores como Kooiman.9 En la actualidad se concentran los esfuerzos de
la Federacin en el Programa de Mejora de la Gestin Pblica y otros ms con
enfoque en Resultados, que se fundan en las premisas de los desarrollos tericos mencionados.
Sin embargo, la autora ha encontrado serios problemas en el entorno mexicano para su efectiva aplicacin:
a) Un entramado legal tan complejo, que constrie la supuesta libertad
que el servidor pblico requiere para convertirse en emprendedor, para ejercerlos y cumplir sus premisas
b) Presiones determinantes de los grupos polticos y poderes fcticos, que
se imponen sobre la racionalidad administrativa y social, lo que define a la
Administracin Pblica mexicana como altamente politizada.
c) La introduccin de la lgica del mercado en la funcin pblica, sin la
previsin de lo que los sajones llaman accountability, ha generado la expansin de la corrupcin; la bsqueda del lucro por encima de objetivos de bienestar colectivo y, por supuesto, en muchos casos se abri la puerta a los recursos econmicos de origen ilcito.

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La orientacin de las reformas econmicas tuvo los efectos arriba descritos en la Administracin Pblica. Con pocas excepciones, la vocacin de servicio pblico y la profesionalizacin dejaron de ser un requisito para ingresar
al sector pblico. Una reforma econmica muy profunda que busc y logr
la fragmentacin del Estado, combinado con la determinacin de mantener
el control poltico tradicional de una sociedad pasiva, dbil y desorganizada.
En los aos posteriores a las reformas econmicas, los mexicanos hemos
vivido sucesivas reformas polticas que han ido derribando como fichas de
domin, algunas estructuras autoritarias. En los noventa, la mayor parte de
los analistas convertidos a la economa de mercado auguraban alegremente
el fin del Sistema Poltico tradicional. Lo que en verdad inici entonces fue
una autntica borrachera democrtica y una gran incapacidad para ver que
los entonces partidos polticos de oposicin al probar el ejercicio del poder
seran los continuadores y beneficiarios del viejo Sistema Poltico.
Vistos en la perspectiva de los aos es preciso reconocer que los cambios
polticos se han centrado en los mecanismos para acceder al poder y la integracin de gobiernos de alternancia. Se ha configurado todo un sistema de
partidos polticos y un rgimen electoral que, al da de hoy, es extremadamente complejo y caro desde el punto de vista econmico y presupuestal.
Mxico indudablemente ha avanzado en la construccin de una democracia,
pero reducida a la dimensin electoral.
En 2008, un reconocido estudioso de Amrica Latina, Guillermo ODonnell, que fue un gran entusiasta de aquellos procesos, haciendo una revisin
al presente, reconoce como
uno de los principales problemas que afectan a nuestra regin: El escaso poder
que tienen los gobiernos democrticamente electos y en general, los Estados,
para avanzar en la democratizacin de sus respectivos pases. Esto lleva a otras
preguntas que deben ser confrontadas, por difcil que sea contestarlas; no se trata
slo de saber qu es ese Estado, sino tambin para qu y para quines es y debera serlo. Esta pregunta es particularmente acuciante desde que hemos obtenido el logro importantsimo de conquistar regmenes democrticos, pero donde
en la mayora de nuestros pases, hay grandes dificultades en expandir el rgimen hacia la democratizacin de la sociedad y del propio Estado.10

El planteamiento de ODonnell es pertinente para la comprensin del caso


mexicano. En lo que la autora caracteriza como borrachera democrtica (porque se percibe una realidad ficticia), se omitieron las preguntas y respuestas
que muchos aos despus hizo este autor: para qu y para quienes se iba a
reformar al Estado Mexicano?
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En particular, para la Administracin Pblica, se hizo caso omiso de la


vinculacin que debe tener la gestin pblica con el logro de objetivos nacionales. No se puede ignorar ahora que en nuestro pas la pobreza extrema
sigue creciendo y que el 52% de la poblacin la padece; la tasa de crecimiento
del PIB en promedio anual de los ltimos 30 aos no rebasa el 2.4%11 y la
adopcin de un modelo de crecimiento hacia el exterior ha sido benfica para
pocos grupos con capacidad exportadora, pero se ha hecho a costa de suprimir la produccin agrcola de Mxico. Diez millones de campesinos mexicanos cruzan ilegalmente la frontera para trabajar en Estados Unidos y otros
tantos inundan los centros urbanos para alcanzar su subsistencia.
En los procesos de Reforma econmica algunos pases como la India optaron por una economa de servicios, lo que pareca ser el camino de Mxico,
pero a diferencia de nuestro pas, en ellos, como el mencionado, la Educacin
(con mayscula) ha ocupado una prioridad, no solo en cobertura, sino en
calidad dentro de sus polticas pblicas. Desafortunadamente en nuestro pas
en lugar de avanzar en esa direccin se ha dejado en manos de uno de los
sistemas corporativistas ms corruptos y resistentes al cambio.
La Administracin Pblica en un pas como Mxico debe orientarse a
trabajar por el inters pblico. Los enfoques como el de Gerencia Pblica han
sido muy tiles en pases que ya tienen resueltos problemas como los mencionados. En nuestro caso, la self satisfaction y el trnsito de ciudadano a
cliente y de funcionario a gerente, lleva el gran riesgo de concebir a las polticas gubernamentales como meros proyectos econmicos dejando de lado
una problemtica social que es ms que urgente resolver.
Las polticas de mercado han generado una visin engaosa de una gestin pblica diversificada y no-poltica, por ello se opt por la desaparicin
del control poltico del Estado. Sin embargo, la fragmentacin en Mxico ha
producido miles de ncleos administrativos en los gobiernos locales y Federal
orientados al mercado, en los que, en la bsqueda de rentabilidad econmica,
el gerencialismo ha sido apropiado por la corrupcin, el narcotrfico y el olvido del inters pblico.
En la mayora de los gobiernos municipales en Mxico y en las nuevas
Asociaciones Pblico-Privadas estn ausentes los criterios de responsividad,
un anglicismo que expresa una de las premisas bsicas de un sistema integral
de rendicin de cuentas, para el cual ni siquiera tenemos la terminologa
adecuada. Estrictamente accountability no tiene traduccin al idioma Espaol
y lo ms cercano a ella es la llamada rendicin de cuentas.
En esta perspectiva, la atomizacin del poder podra ser una gran conquista del pluralismo, pero se ha convertido en un grave problema porque

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DESAFOS 2012 PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA MEXICANA

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llevamos al menos tres sexenios presidenciales sin liderazgo nacional. Esta


ausencia no se da en el discurso. Es la falta de convocatoria y construccin de
acuerdos para lograr que las administraciones pblicas de diversos partidos
polticos logren trabajar para tres o cinco objetivos nacionales (no ms) como
crecimiento de la economa, empleo o educacin de calidad.
C o n c l u sio
n es
sion
Durante ms de 25 aos la organizacin que ms ha resentido los impactos
de las reformas descritas ha sido la Administracin Pblica: hasta la fecha no
cuenta con un Diagnstico Integral, que en una visin de conjunto al menos
presente su composicin actual y los desafos inmediatos y a mediano plazo.
La Secretara de la Funcin Pblica (antes SECOGEF y luego SECODAM) podra haberlo realizado, ya que tiene asignadas funciones de control interno y
de mejora administrativa, pero tiene un vicio de origen desde su creacin: depende en lnea directa del Presidente de la Repblica, por lo que su desempeo siempre ha sido muy limitado y marcado por las orientaciones polticas
de los gobiernos en turno.
El pas ha entrado a un proceso de democratizacin paulatino y ello ha
generado muchos beneficios, pero tambin problemas. La demanda social
desde hace tiempo excede a la capacidad institucional del aparato pblico,
por lo que la baja eficacia del servicio pblico es uno de los retos ms difciles
para el futuro inmediato.
Este problema ha sido sealado desde 1997 por el Banco Mundial12 y por
la OCDE (en sus evaluaciones institucionales). No obstante, la respuesta gubernamental se ha centrado en atender slo lo ms urgente, con altos costos
de transaccin. Como solucin a los problemas, se trabaja posteriormente en
la promulgacin de nuevas leyes y cientos de decretos administrativos del
Poder Ejecutivo. Resolver la inmediatez de los problemas tapando los huecos
que se van presentando, ha resultado en una baja disposicin institucional
para redisear el aparato administrativo pblico con un sistema integral de
rendicin de cuentas efectivo y con los cambios necesarios para construir un
buen gobierno, que ofrezca, sobre todo, certidumbre y cumplimiento de las
normas.
A manera de conclusin se mencionan al menos tres grandes tareas que
deben emprenderse para llegar a un Servicio Pblico que est orientado a
cumplir cabalmente y no por excepcin, con el inters pblico.

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HILDA ABURTO MUOZ

1. Es urgente la elaboracin de un Diagnstico Integral de la Administracin Pblica Mexicana, el cual debe realizarse antes de iniciar los nuevos
proyectos del prximo Gobierno Federal. Si no se reconoce la dimensin de
lo avanzado, as como los desaciertos y omisiones, ser imposible mejorar la
eficacia del Servicio Pblico. Aun cuando los nuevos Programas estn recubiertos de posturas tericas sofisticadas que abundan en nuestro medio, las
nuevas propuestas deben partir de un dato inobjetable, la baja capacidad institucional y de infraestructura de los Gobiernos frente a la demanda social.
La siguiente variable que es preciso considerar es la aplicabilidad de los
modelos tericos seleccionados para la vida pblica mexicana. Frente a los problemas que enfrentamos como pas, ya es inviable hablar de calidad de los
gobiernos desde el punto de vista procedimental sin atender los resultados
de la accin gubernamental en la vida social y econmica.
2. La segunda gran tarea debe ser el internalizar en las administraciones
pblicas en todos sus niveles, compromisos orientados a la consolidacin de
objetivos nacionales. Mxico ha avanzado mucho en la construccin democrtica de gobiernos locales, en donde la alternancia y la pluralidad de Partidos Polticos es una conquista. El problema observado a lo largo de los ltimos
aos subyace en que cada gobierno local, aplicando libremente los preceptos
de la economa de mercado sin restricciones, atiende slo los objetivos de
grupo y de carcter econmico, por lo que son presa fcil de la corrupcin. Se
trata de un problema muy serio y difcil de solucionar, pero de no hacerlo, la
Administracin Pblica de Mxico continuar trabajando hacia objetivos divergentes.
No se trata de alcanzar uniformidad ni de regresar a los esquemas autoritarios del pasado. Es la bsqueda de acuerdos entre diferentes, capacidad de
convocatoria frente a los mismos adversarios polticos en torno a tres o cinco
objetivos y metas de carcter nacional que ya no se pueden evadir, tales como
el crecimiento econmico o la generacin de empleo. Es preciso dejar de lado
la confusin entre la capacidad de convocatoria y la distribucin de cuotas y
cotos de poder.
3. Sin embargo, los dos puntos anteriores deben montarse sobre un nuevo
sistema de tica Pblica. Mxico requiere y demanda al menos una arquitectura de rendicin de cuentas, horizontal, vertical y social. No se trata de acordar una nueva Ley como se hizo infructuosamente con la del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, o de crear un nuevo
organismo. El verdadero desafo es trabajar comprometidamente por erradicar la impunidad; reconocer que, en su mayora, los servidores pblicos no
conocen, ni se les ha exigido la responsividad.

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DESAFOS 2012 PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA MEXICANA

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Los logros al da de hoy son dramticamente minsculos:


Contamos con nuevos organismos y legislacin encargados de garantizar
el acceso a la informacin pero carecen de la autonoma, capacidad y fuerza
institucional para hacer cumplir sus resoluciones, particularmente cuando se
trata de asuntos importantes o de manejo de grandes sumas de recursos. Los
propios medios de comunicacin13 han detectado al menos sesenta actos de
desacato en relacin a los dictmenes del IFAI, en problemas verdaderamente
espinosos, tales como el SAT, que se niega a hacer pblicos sus registros de
crditos fiscales. En el mismo tono trabajan un buen nmero de rganos
fiscalizadores de los Congresos estatales y la ciudadana se pregunta cmo es
posible que se legalice el carcter de informacin reservada en asuntos
que inciden directamente en la economa de las familias.
Los ltimos dos Gobiernos Federales han difundido orgullosamente el
marco normativo de la Transparencia, pero no hay sistemas que sancionen de
manera efectiva los incumplimientos a ese marco legal en materia de Transparencia y Acceso a la Informacin.
Por ejemplos como los anteriores hice un recuento de cmo se fue ampliando y complicando nuestra estructura jurdica en Leyes, Reglamentos,
Cdigos y Decretos, que por s mismos, no resuelven los problemas si no se
parte de un sistema integral de tica del Servicio Pblico.
Es preciso tambin tener en la memoria colectiva cmo se fragment al
Estado Social en Mxico para que no nos sorprenda hoy nuestra realidad cotidiana. Ninguna voz plantea en la actualidad un regreso a aquel Estado unitario, para el cual ni siquiera habra los recursos financieros.
Clarifiquemos, el problema no fue su pluralizacin y la creacin de mltiples centros autnomos de gobierno. Lo grave fue la ausencia de un rediseo
institucional, la prdida de objetivos nacionales, la opacidad con que se conducen las nuevas entidades y el que los Servidores Pblicos puedan desempear sus funciones sin compromisos de carcter pblico, es decir, sin advertir
que el rendir cuentas a los otros poderes y a la sociedad es lo que verdaderamente nutre a un rgimen democrtico.
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Ref
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Refer
El Banco Interamericano de Desarrollo, a travs del Programa para el Impulso de Asociaciones Pblico-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM), brinda apoyo tcnico y financiero a las entidades federativas de Mxico para crear
1

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HILDA ABURTO MUOZ

las condiciones jurdicas, institucionales y tcnicas necesarias para el desarrollo de proyectos de Asociacin Pblico-Privada de carcter estatal a travs
de mecanismos alternativos a la inversin pblica tradicional con el fin de
que ofrezcan infraestructura y servicios. Vid. www.idbdocs. iadb.org
2
Vernis, Alfred y Xavier Mendoza, Una Aproximacin a la Conceptualizacin del Nuevo Rol del Estado: el Estado Relacional, Reforma y Democracia, CLAD, no. 44, junio 2009.
3
Los clculos ms recientes de algunas consultoras como INNOVA, S.A.
arrojan cifras que van ms all de 6 millones de servidores pblicos en el
pas.
4
Nacional Financiera, La Economa Mexicana en Cifras, Mxico, 1990, pp.
120 et seq.
5
Ibid.
6
Isabelle Rousseau, Mxico: una Revolucin Silenciosa? 1970-1995, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, p. 165.
7
Juan Rebolledo, La Reforma del Estado, Mxico, FCE, 1993, p. 20.
8
Ibid.
9
Kooiman, J., Governing as Governance, London, Edit. Sage, 2003.
10
ODonnell, Guillermo, Conferencia Magistral, XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica,
Buenos Aires, noviembre 2008.
11
Jos Luis Calva, Fases y Resultados del Modelo Neoliberal, El Universal, 6 de diciembre, 1996, p. 12.
12
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial. El Estado en un
Mundo en Transformacin, Washington, D. C., 1997.
13
Peridico Reforma, 11 de julio de 2012, Primera Plana.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 55-68

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Guillermina Baena Paz
Doctora en estudios latinoamericanos
Miembro de la Executive Board de la
World Futures Studies Federation
Miembro asociado del IAPEM
drbaena@hotmail.com

Res
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La Administracin Pblica Federal en Mxico est
viviendo claroscuros cuya prctica no ha podido
resolver, se percibe un proceso de decadencia que
imbricado a la corrupcin, la impunidad y la incompetencia perjudica las acciones favorables y
los avances. Sin embargo tiene grandes retos para
poder transformarse, precisar un rumbo claro y
determinar las acciones inmediatas que sean producto de una planeacin estratgica con visin de
largo plazo, elementos que pueden eliminar lo que
ahora se ha complicado en muchos mbitos. Tenemos la informacin, sabemos lo qu podemos hacer: hagmoslo.
P a l a bra
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Cll a v e
Administracin Pblica Federal en Mxico, claroscuros y retos, visin de largo plazo, oportunidades, planeacin prospectiva estratgica.

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Federal Public Administration in Mexico is living
lights and shadows whose practice has not been
resolved, there is a process of decadence that involved corruption, impunity and incompetence
obstacles to a favorable actions and progress. However it has major challenges to transform, specify a path clear and determine immediate actions
which are product of strategic planning with longterm vision, elements which can eliminate what
has now become complicated in many areas. We
have information; we know what we can do: lets
do it!
Ke y w o r d s
Mexicos Public Federal Administration, lights and
shadows, long term view, opportunities, Strategic
Foresight planning.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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GUILLERMINA BAENA PAZ

Int ro d ucci
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uccin
os prximos aos y en particular de aqu al 2015 sern cruciales en
las decisiones que se tomen, de lo contrario, estaremos condenados a
repetir el pasado con tintes ms tortuosos y complejos para el pas.
Se ha escrito ms sobre teoras, corrientes de pensamiento; beneficios y
bondades de la Administracin Pblica, aunque muy poco se han planteado
los problemas especficos a los que se ha enfrentado la prctica de la disciplina en el mbito Federal. De ah que se recuperen algunas prcticas especficas
que han tenido algunos funcionarios en sus trabajos y que han escrito en sus
tesis de grado sobre lo que no se ha hecho o no se ha hecho bien y cmo ha
resultado la aplicacin de modelos como el de la Nueva Gestin Pblica.
El trabajo pretende sealar algunas deficiencias que se presentan, no con
carcter exhaustivo, sino con la idea de identificar la existencia de crculos viciosos, vacos legales y administrativos, tanto como problemas que se pueden
multiplicar si no son atendidos.
Tenemos que enfrentar la situacin real de la Administracin Pblica y lo
que ha sido la praxis disciplinaria evaluando las situaciones que estn pendientes por resolver, de esta manera se puede mejorar la accin de Gobierno.

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La Administracin Pblica Federal (AP) se ha focalizado en dos Secretaras llamadas globalizadoras: la Secretara de la Funcin Pblica (que evala y fiscaliza) y la Secretara de Hacienda (que norma), alrededor de las cuales se centra
la actividad de todas las dems dependencias, por ello viene un desfasamiento en los niveles de gobierno estatal y municipal donde se ve a la AP desfasada y fragmentada.
El poder de estas secretaras ha llevado a las dems a depender de sus evaluaciones y normatividad.
Los informes de evaluacin y supervisin de la Secretara de la Funcin
Pblica se han vuelto los ms temidos sin resultados positivos. De qu sirve
exigir tantos informes, planes y proyectos si no cristalizan, no se llevan a cabo,
si los auditores no tienen la preparacin para esa tarea o se presentan con
exigencias de todo tipo frente a los directores generales aunque los auditores
tengan nivel solo de jefes. Los criterios de seleccin han sido preferencialmente por recomendacin y no por preparacin profesional especfica.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO

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An ms, la Funcin Pblica requiere de independencia para cumplir su


misin adecuadamente pero depende del Ejecutivo.
No hay gobierno que pueda ya con todas las nuevas demandas y la presin de nuevos actores; aunque esto no significa que se pierda el punto de
vista el inters pblico.
La Nueva Gestin Pblica al tomar al ciudadano como cliente ms bien
trata de atender el inters centrado en el individuo, igual que el mercado, no
al inters pblico que atiende demandas sociales. Qu requerira para atender
las demandas si no diversifica los servicios, trata de crear la competencia en
las mismas dependencias. Si no tiene el conocimiento ni la infraestructura y
ha originado un debilitamiento y una fragmentacin que ha multiplicado las
tareas.
El concepto de lo pblico se ha diluido en visiones de lo privado y se ha
encargado a los privados obras pblicas como a las asociaciones pblico privadas y apoyo en out sourcing. Estas empiezan a sustituir tareas del gobierno.
Pasamos de manera muy rpida a la euforia de la Nueva Gestin Pblica
pensando que el pas poda manejarse como una fbrica de refrescos y que
problemas como el de Chiapas se podran resolver en 15 minutos.
Estamos ahora involucrados en la Gobernanza, llegamos sin saber distinguirla con claridad de la gobernabilidad. Caminamos al encuentro de la sociedad con el gobierno en una interaccin donde ambos toman decisiones,
pero no aisladamente.
Los avances en la AP han sido empujados por tendencias globales como
la Nueva Gestin Pblica y ahora la Gobernanza; acciones del exterior de organismos internacionales, convenciones, acuerdos, propuestas de grupos como
el G-20 o de organismos financieros.
Se entiende que la Administracin Pblica deba estar al servicio de los
ciudadanos, hacer eficiente el uso de los recursos y llevar adelante el desarrollo del pas y por desgracia ha degenerado en una Administracin Pblica
que empieza a resaltar tres caractersticas: la corrupcin la impunidad y la
incompetencia.
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En la medida en que los trmites son ms complejos y engorrosos, la corrupcin aumenta y se vuelve cada vez ms visible. La gente prefiere dar una
aportacin al polica de trnsito que enfrentar los problemas de tiempo y
molestias para pagar una multa.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

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GUILLERMINA BAENA PAZ

Algunas empresas privatizadas han cambiado de monopolios pblicos a


monopolios privados como es el caso de las telecomunicaciones. Hay un problema de gobernabilidad que no ha sido resuelto porque una gran cantidad
de la poblacin no tiene acceso a esos servicios por costosos y adems esos
servicios no son de la calidad que se esperaban.
La Administracin Pblica ha avanzado muy lentamente frente a la situacin de otros campos multidisciplinarios y emergentes donde otras disciplinas afines le dan sustento y mayor contexto.
La corrupcin e impunidad histricas cada vez se agudizan ms y adquieren mltiples dimensiones hasta llevarlas a la confusin de no poder
definir lo que es corrupcin, o qu tipo de prcticas deben definirse como
corruptas.
Tal ha sido el nivel de corrupcin que del gobierno mismo tuvo que surgir un rgano que supervisara esta escandalosa situacin. As surgi la Secretara de la Contralora, que en el ao 2000, por reglamento, gener la Secretara Ejecutiva de la Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el
combate a la corrupcin en la Administracin Pblica Federal, un largo nombre para luego derivar en la hoy Secretara de la Funcin Pblica (SFP).
La SFP ha pasado de un modelo rgido a un modelo de prevencin, modernizacin de las instituciones y mejora de la gestin. Para ello ha creado los
llamados rganos internos de Control con la idea de que los auditores tomaran una posicin de consultores favoreciendo un enfoque ms preventivo y
no fiscalizador (Piferrer, 2011). Con el tiempo y los cambios en las direcciones esto no fue as, esta labor de los auditores ha resultado volverse engorrosa
y poco operativa para las instituciones, quienes ahora dedican hasta el 55%
de su tiempo laboral para atenderlos y llenar los formatos que requieren, la
tarea, cada vez menos objetiva, no alcanza los resultados esperados lo que
provoca deficiencias en la aplicacin de metodologas y falta de continuidad
en la aplicacin de acciones enfocadas a la prevencin y mejora por parte de
los rganos internos de control (Piferrer, p. 36).
El Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) surgi tambin
ante la falta de transparencia en las acciones y la carencia de informacin. La
naturaleza jurdica del IFAI tiene caractersticas especiales: por una parte es
el encargado de verificar que las dependencias de la Administracin Pblica
Federal cumplan con los establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, pero tambin es parte del Ejecutivo Federal y est sujeto tambin a dicha legislacin (Castillo, p. 19). Aun
as, hay candados que el IFAI no puede romper por todas las dependencias
que argumentan informacin confidencial y que no se abrir cuando menos
en doce aos.
Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO

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Uno de los puntos ms vulnerables a la corrupcin son las adquisiciones


(o compras gubernamentales), arrendamientos y servicios.
Y se han reconocido como un proceso complicado, e incluso misterioso,
porque se presta a la corrupcin. Pero tiene un lugar principal entre la autorizacin del presupuesto hasta el Programa Operativo Anual (Gmez, 2010).
En las adquisiciones se han presentado varias situaciones y pocas han
salido a la luz pblica por lo que implican para la imagen de las propias dependencias; por ejemplo, en julio de 2012 se habl de un reciente caso de SEDENA que contrat a la empresa de la familia Azano, Security Tracking Devices, por contratos de 5 mil millones de pesos por dispositivos para realizar
espionaje (El Universal, 19 de julio de 2012).
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La prisa por resolver las urgencias no deja tiempo para escribir las experiencias, estas se van perdiendo cuando entra nuevo personal que muchas ocasiones llega apenas para aprender la mecnica de las tareas.
Muchas prcticas exitosas se han perdido, ya sea cuando los actores se
han cambiado de trabajo o bien porque ha salido por la puerta su experiencia, ese fue el dramtico resultado del Programa de retiro voluntario, hoy Programa de separacin del Servicio Pblico para una jubilacin expedita, la
cual dej ir su capital humano con el conocimiento adquirido a partir de
muchos aos, dejando al personal nuevo en la indefensin con su propio
Principio de Peter (principio de incompetencia, se llega a un puesto sin conocimiento y mientras aprende es probable que tenga que dejarlo por un cambio).
Tanto por lo anterior, como por la idea de cambiar al llegar una nueva
administracin, sigue vigente la ley de la piata de Ernst Feder: cada administracin que llega rompe la piata de la anterior administracin y empieza
a hacer una nueva. No hay memoria histrica, los avances riesgosamente
pueden volverse retrocesos y nuestro pas no avanza.
Pese a que hay una Ley del servicio Profesional de Carrera que se propone para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la funcin
pblica para beneficio de la sociedad (Ley del Servicio Profesional de Carrera,
2003) Por qu no ha funcionado el servicio civil de carrera y en algunas dependencias empieza a generar vicios y costumbres, sin que esto pueda ser
reversible. Segn un informe que la Secretara de la Funcin Pblica dio al
Congreso (3 de agosto del 2012), hay 42,402 plazas en el gobierno y de ellas
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GUILLERMINA BAENA PAZ

37,256 (88% del total) estn ocupadas por la va del servicio civil de carrera.
Lo que implica que el margen de maniobra del gobierno entrante en el 2012
slo ser de 5,146 plazas.
Exclsior hizo la revisin de los documentos de la Funcin Pblica y pudo
constatar que se trata de 42 mil 402 plazas, desde choferes y ayudantes de
cocina hasta secretarios de Estado.
De ese total, 29 mil 521 pertenecen al Servicio Profesional de Carrera,
que implica que son inamovibles por el prximo gobierno federal.
Mil 860 pertenecen al rgimen del artculo 34, que se refiere a plazas temporales relacionadas con momentos de emergencia del pas o necesidades de
salud y servicios.
Precisa que de todos los de Carrera, 433 han sido reubicados de sus reas
originales por necesidades propias del quehacer gubernamental.
Adems de esos 29 mil 521 plazas ocupadas a travs del Servicio Profesional de Carrera, hay otras siete mil 735 que son vacantes del mismo. Es
decir, tendrn que ser ocupadas por personal que se someta a los exmenes
correspondientes, lo cual indica que no cualquiera puede acceder a ellas.
De esta forma, quedan disponibles cinco mil 146 plazas. De ellas, 779 son
clasificadas como de libre designacin, mientras que mil 485 pertenecen a
Gabinete de Apoyo, que se refiere a los cargos que slo son ocupados por
funcionarios de alto nivel y confianza, debido a que sus labores se desarrollan
alrededor del trabajo primario de los secretarios de Estado, por lo cual no
pueden ser de Servicio Profesional de Carrera (Robles, 2012).
Segn el estudio del INEA denominado Estado de la educacin de jvenes
y adultos en Mxico, se tienen detectados 30 mil funcionarios pblicos sin
educacin bsica, 18 mil forman parte de la poblacin en Mxico sin secundaria (El Universal, 30 de noviembre de 2011).
No hay suficientes administradores pblicos formados para enfrentar las
necesidades actuales al ritmo que necesita el pas y con la solidez de informacin que se requiere para manejar las problemticas cada vez ms complejas.
Pocos son los que se capacitan en Maestras y Doctorados o cuando menos
aspiran a cubrir algunos Diplomados para actualizarse.
De una vez y para siempre hay que desterrar la idea del divorcio de la
prctica utilitaria frente a la visin terico-conceptual de la academia. Lo que
dicen los tericos que debera ser resulta teolgico (deber ser) ante una realidad distinta (el ser). La teora y la prctica de la Administracin Pblica han
marchado paralelas como rieles de ferrocarril. Es urgente que haya ms imbricacin entre la teora y la prctica. Por un lado, modelos del exterior no
tienen aplicacin en nuestro pas, ya sea por estar fundamentados y escritos

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EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO

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en un espacio temporal diferente al actual y en condiciones de una sociedad


muy distinta a la que vivimos, o bien, porque las circunstancias para las cuales fueron planteados no son las mismas nuestras.
Hacen falta redes de interaccin, no solo virtuales, sino tambin profesionales. De igual manera, un nmero mayor de congresos donde los especialistas puedan actualizarse en los temas emergentes, de frontera, actuales. La
Administracin Pblica no puede encasillarse y menos ocultarse de un mundo nuevo que presenta desafos no antes enfrentados.
Muchas de las nuevas situaciones que se han presentado, han tenido que
solucionarse sobre la marcha (la influenza, los desastres naturales, las emergencias inesperadas). Corriente que es llamada irnicamente Administracin
por ocurrencia. Esta es muy clara cuando se tiene que elaborar el presupuesto
anual. Se pide desde julio porque debe aprobarse en octubre, lo que ha derivado en ir repitiendo lo mismo de aos anteriores, desde luego, lo no utilizado se enva al fondo revolvente de donde sale lo que no se contempla en el
presupuesto anual. Al grado tal, que uno de esos presupuestos repite anualmente la partida de telgrafos por varios millones de pesos aunque ya la haya
dejado de utilizar hace muchos aos.
La situacin del pas y del mundo es cada vez ms compleja y requiere de
pensar en resolver problemticas no solo problemas. Las dependencias federales se han dedicado al mtodo incremental, esto es, andar por las ramas,
cumplo con mi funcin pero no llego a las races del problema porque no me
corresponde. El asunto es que la problemtica se resuelve parcialmente sin
tocar el fondo y sin una visin integradora que podra ahorrar recursos y distribuirlos ms equitativamente sin desperdicio, ni desgaste para el personal.
Hay problemas que no hemos contemplado y que se han diluido entre
muchos detalles que resuelven lo inmediato, no lo importante. Slo se dedican a lo urgente. La Administracin Pblica parece trabajar como departamento de bomberos para apagar incendios sin tener tiempo para prevenirlos
y es que no hay una planeacin estratgica prospectiva que mueva en una
direccin especfica los planes y programas, una brjula que tenga claro el
rumbo; por lo cual, cuando algo es urgente, ya es demasiado tarde.
Desde hace un buen tiempo se han hecho polticas gubernamentales y no
polticas pblicas, el gobierno puede manejarse al interior de la dependencia,
pero cuando se trata de implantar las polticas hacia fuera carece de muchos
elementos; las polticas para los jornaleros se hacen en la oficina, porque ellos
estn muy dispersos y distantes. En el ao 2000, los trpticos de evacuacin
ante una posible erupcin del Popocatpetl se hicieron en la oficina y si el pblico al que iban dirigidos hubiera sabido leer, se hubiera encontrado que la

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

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GUILLERMINA BAENA PAZ

primera recomendacin era cerrar las llaves del agua y las del gas: pero en las
comunidades por evacuar no tenan agua, menos estufas de gas.
Cuntas administraciones llevamos haciendo planes, proyectos y programas inclusive informes muy slidos, completos y sesudos que nunca se han
concretado. No acaso al sexenio de Lpez Portillo se le conoci como el del
zopilote estreido porque solo planeaba y no obraba?
Seguridad y economa han sido las dos preocupaciones fundamentales de
los mexicanos en el sexenio de Caldern. Mientras que en el 2005 todava se
vea controlable el problema de la seguridad, los brotes de violencia no iban
contra la ciudadana.
La seguridad se volvi tambin un problema de percepcin donde las dos
dimensiones estn en entredicho, ni el derecho del ciudadano que tiene a ella,
ni la obligacin del estado para otorgarla.
La seguridad nacional refiere la relativa estabilidad, calma o predictibilidad que se supone beneficiosa para el desarrollo de un pas, as como los recursos y estrategias para conseguirlas, principalmente a travs de la Defensa
Nacional (Hernndez, p. 7).
La poltica de sacar al ejrcito a las calles sin tener reglamentacin suficiente para la seguridad interior ha originado problemas entre las fuerzas armadas y las fuerzas pblicas, sus objetivos son distintos y su formacin an
ms.
Mientras que el ejrcito tiene una preparacin doctrinaria para defender
a la patria del enemigo, la polica tiene un objetivo persuasivo. No es lo mismo seguridad nacional que seguridad pblica, por lo cual queda confusin
cuando se habla de seguridad interior, la cual no ha sido lo suficientemente
clara en cuanto a funciones y normatividad. De ah que las quejas en derechos humanos se multipliquen; slo del 1 de diciembre del 2006 al 15 de julio
del 2010 se acumularon 4,035 quejas, un incremento de ms del 278% con
respecto al sexenio de 2000 a 2006 (Snchez, p. 7).
Pero an las fuerzas armadas ahora son encargadas tambin de la seguridad para el desarrollo y se les est incorporando a acciones de medio ambiente, salud, alimentos, etctera.
El Sistema de seguridad pblica abarca los tres niveles de gobierno y el
sistema penitenciario.
La seguridad pblica es la funcin a cargo del Estado que tiene como
fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica (Martnez, p. 18).
De acuerdo con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica el pas tiene una fuerza de mando de 506 mil 609 elemen-

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tos en los tres niveles de gobierno, hasta junio del 2012 se haban aplicado el
52% de exmenes de confianza. De diez estados del pas (Zacatecas, Sonora,
Coahuila, Jalisco, Veracruz, Chihuahua, Nuevo Len, Sinaloa, Estado de Mxico y Colima) 48% han reprobado los exmenes porque mantienen vnculos
con el crimen organizado, consumen drogas o no tienen las capacidades
fsicas y psicolgicas para desempearse en el cargo (Muedano, 2012).
En estos aos de lucha contra el crimen hemos visto cmo los policas
municipales o bien estn involucrados con el crimen organizado o bien renuncian por temor a que los maten. Problemas de la seleccin, la falta de
capacitacin y de incentivos econmicos y de otra ndole han llevado a una
situacin compleja.
Cada vez que hay un incidente en una crcel del pas se hace pblicamente evidente y escandaloso el colapso del sistema penitenciario con motines constantes, corrupcin de sus autoridades y severos problemas de hacinamientos. En una celda para dos personas estn veinte, duermen parados,
amarrados a una sbana para no caerse. Al interior hay un rgimen de terror
donde mandan grupos de mafias, los prisioneros que no pertenecen a ellas o
que recin ingresan son violados, les roban todo, inclusive sus zapatos y en
algunos penales se puede ser abogado por un da con 300 pesos. Todo se vende, hasta la droga. El problema tambin es que los custodios y directores de
los penales estn involucrados con estas acciones de corrupcin como lo hemos visto cada vez que hay una fuga en un penal.
Los custodios ganan poco, entran por recomendacin, no tienen capacitacin y tienen que comprar su fornitura y playeras (Lohora, 2010).
No hay quien quiera invertir en la restructuracin de los penales y el gobierno piensa que con ampliarlos puede mejorar el asunto sin atacar los problemas de la inseguridad y la pobreza de fondo.
Impunid
ad
unidad
La impunidad est presente en quienes estn apoyando al crimen organizado,
la organizacin para el crimen, al servicio del crimen, ha permeado muchos
espacios de la administracin desdibujando severamente las imgenes de
muchas dependencias, jueces, magistrados y policas.
El narcotrfico se apodera de una parte significativa de municipios del
pas, generando lo que ahora se llama derecho de piso por proteccin a negocios o personas.

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La Secretara de Seguridad Pblica ha hecho tinglados armados de sus


detenciones importantes (caso Cassez) y hasta gast millones de pesos en una
serie de televisin novelada como El Equipo.
El gran abandonado ha sido el campo, el espacio rural donde se realizan
diversas actividades econmicas desde agrcolas tradicionales y no agrcolas
como el turismo rural, la maquila, las empresas de servicios rurales, agricultura orgnica, pesca y acuacultura, artesanas, cultivo de bionergticos entre
otros (Espinosa, 2010) sin contar la tragedia de los productores que deben
trabajar para el narcotrfico
Se calcula que en el campo habita la cuarta parte de la poblacin del pas.
Seguramente muchos de ellos ya migrantes en Estados Unidos y en otros
pases en la bsqueda del sueo americano. No hay opciones en nuestro pas
y cada vez los productores estn ms cercados por la necesidad y cautivados
por el narcotrfico que los hace cultivar mariguana, goma, amapola. Hay hasta
cuatro generaciones de productores en este caso como son los de Sinaloa. Los
jornaleros no son la excepcin, viajan de un lado a otro cosechando algodn,
jitomate, pia y mariguana.
Se ha deforestado el campo, y se ha desertificado con prejuicios para
nuestro medio ambiente y sin que se castigue a los culpables de ello. El impacto lgico es en las tierras para sembrar que obliga cada vez ms a que los
campesinos se vuelvan migrantes.
El problema de la migracin lo ha soslayado tanto nuestro gobierno, como
el de Estados Unidos; a ambos pases les conviene.
En el periodo foxista, las remesas de los migrantes oxigenaron la economa y el pas pudo navegar sin problemas severos. Pero durante la crisis mundial del 2008 los familiares de los migrantes eran quienes les enviaban dinero
hasta el momento en que pudieran encontrar trabajo.
Mxico enfrenta las tres caractersticas bsicas de la migracin mundial:
Ser un pas expulsor, de migrantes tanto documentados como indocumentados.
Un pas de trnsito de migrantes hacia los Estados Unidos principalmente.
Un pas receptor de migrantes laborales agrcolas temporales en la regin sur del pas, principalmente guatemaltecos que se contratan en las fincas
agrcolas (Rojo, pp. 7-8).
Estamos importando cada vez ms granos para alimentos. De pas exportador en maz hemos pasado a ser importador, carecemos de una reserva

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estratgica de maz, as como de una red nacional de almacenamiento para


tener autosuficiencia alimentaria cuando menos para tres meses (Rusia para
preservar su reserva cerr su granero a la exportacin), a nosotros nos podra
alcanzar para un solo da.
Eso sin contar que los acaparadores y los intermediarios, segn asegura
FIRCO, en el 2010 controlan el 30% de la produccin de maz (Garca
Cepeda, 2011). Y en caso de tener ms reservas, no tenemos silos donde guardarlas; en todo el pas hay slo 3,377 almacenes, algunos a la intemperie y
nicamente el 6% con capacidad mayor a 32,300 mil toneladas, el 82% de lo
almacenes se concentra en once entidades del pas(Garca Cepeda, p. 70). En
caso de emergencia, cmo resolvera el gobierno el problema de las reservas?
Proteccin civil trabaja slo en horas de oficina, el Sistema Nacional de
Proteccin Civil mantiene desfasadas y desarticuladas las etapas de previsin,
prevencin y mitigacin, adems de una poltica dbil sobre continuidad en
el manejo de los riesgos y desastres. En general, hay una ausencia de un enfoque integral y de una planeacin de asentamientos humanos que produce diversas inconsistencias como no considerar el riesgo, una dbil participacin
comunitaria y comunidades con baja resistencia a los desastres por carecer de
una infraestructura ordenada de recursos y estrategias (Vargas, p. 26).
Es un verdadero desafo disear el presupuesto anual de previsin, al
darse la emergencia finalmente se tienen que canalizar recursos para atenderla como fue el caso de la influenza, pero cuando se sabe que cada ao hay
poblados que se van a inundar irremediablemente, esto es indicador de que
tenemos que tomar otro tipo de medidas.
Tampoco se trata de lanzar programas sociales que cubran necesidades
sexenales sino con visin de largo plazo, cunto puede aguantar presupuestalmente un Programa como el del Seguro Popular (instaurado por Vicente Fox
en el 2000) pese a los cambios en los llamados ahora Seguros de una Nueva
Generacin, se calcula que hay ahora ms de 52 millones de registrados (muchos de ellos surgidos del comercio informal), demanda que nunca se previ
y que ahora est poniendo en riesgo financiero al Programa.
Y qu decir de las otras instituciones de salud como el IMSS y el ISSSTE
que son reconocidas como instituciones que no responden a las demandas de
sus derechohabientes, donde ya no hay medicinas y se han parchado acciones
dando lugar a la intervencin de la inversin privada, tanto en medicinas
como en hospitales de gastos mdicos mayores. Ante la saturacin y las carencias en las instituciones pblicas, nuevas opciones han llenado esos vacos
con forma de similares o genricos que inclusive cuentan con consultorios y
orientacin mdica de bajo costo.

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Se ha agudizado el desamparo de los municipios dotndolos de recursos


pero sin la asesora sobre cmo aplicarlos. Solo un ejemplo, en el municipio
ms pobre de todo el pas, Cochoapa el Grande, Guerrero (creado apenas en
el 2002), su presidente municipal de 2009-2012 tiene la primaria solamente y
ninguna experiencia en administracin pblica y utiliz casi 3 millones de su
presupuesto anual (2,229,879.84) para tres casas del pueblo, o sea, a la construccin de tres iglesias y casi seis millones en construir el palacio municipal,
de un total de presupuesto de $27,744,627.45 (Gonzlez V., p. 65).
Las disparidades de los presupuestos municipales son dramticas, proporcionalmente, mientras que San Pedro Garza Garca en Nuevo Len, recibe
cien pesos, Cochoapa recibe tres pesos con .06 centavos (Gonzlez Villalva,
2009).
Uno de los temas que el Gobierno no ha resuelto con claridad es el apoyo
a las micro, pequeas y medianas empresas MYPIMES que representan el
99.8% de las empresas del pas y generan siete de cada diez empleos y el 52%
del PIB (Martnez, p. 13).
Por si eso no bastara, el gobierno solo ha fomentado las cadenas productivas de las mismas En la ley correspondiente se define cadena productiva
como sistema a productivos que integran conjuntos de empresas que aaden
valor agregado a productos o servicios a travs de las fases del proceso econmico (cit por. (Daz, 2011) en tanto que en otros pases ya se trabaja con
cadenas de valor, que en el concepto de Michael Porter, reconoce que cada
empresa o unidad de negocios es una serie de actividades que se llevan a cabo
para disear, producir, comercializar, entregar y apoyar su producto, al analizar cada actividad, con el fin de hallar una ventaja competitiva sostenible
para la empresa. Las cadenas de valor, sin duda, haran unas MYPIMES ms
integradas, con posibilidades de establecer una red de negocios
Porqu no hemos diseado una AP congruente a los tiempos y necesidades y se han tenido que multiplicar en organismos autnomos. Justificados
estos en funcin de que el Estado tiene una especializacin de funciones y
para lograr el equilibrio y contrapeso de los poderes tradicionales. Sin embargo su funcin requiere plena independencia y autonoma (Quiroz, p. 28).
Deben ser constitucionales y surgir para acciones concretas.
Cuando el Congreso se apresta a aprobar una legislacin, lo hace muchas
veces sin tomar en cuenta a la administracin pblica y sus recursos. Fue el
caso del pre-escolar obligatorio en 2004, que sorprendi a la SEP con la carencia de 17,000 licenciadas en prescolar para ese nivel en ese momento (CENEVAL, 2005). Podemos imaginar entonces lo que va a pasar con la preparatoria
obligatoria aprobada en el ao 2012, si las instituciones que imparten el bachi-

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llerato ni siquiera se han podido poner de acuerdo en cuanto a unificar el


Programa general, cada institucin tiene sus propias caractersticas y objetivos; la misma UNAM tiene preparatoria y CCH, adems de las escuelas tecnolgicas, bachilleres, CONALEP, etctera.
Otro caso similar ha sido la Reforma al sistema de Justicia Penal. Se impuls y se implant sin antes tener a la gente preparada y los recursos para la
nueva estructura.
Pasar del sistema inquisitorio al sistema acusatorio es una verdadera revolucin que tiene que hacerse de manera organizada, paulatina y bien pensada. Antes de terminar de implantarla ya se predice su fracaso. No tenemos
preparados a los nuevos actores del sistema acusatorio: escuelas certificadas
que impartan formacin para fiscales, jueces de control, de proceso oral, de
ejecucin de sentencias penales, de extincin de dominio, peritos especializados, abogados de justicia alternativa, policas adems de los preventivos,
investigadores y procesales. Y qu decir de la infraestructura: para los juicios
orales, para guardar pruebas para tener laboratorios periciales completos y
suficientemente grandes, para gavetas de forenses, para retener a los acusados
mientras se demuestra su culpabilidad bajo custodia de alguna organizacin,
sea esta familia, iglesia, hospital, organizacin civil (Baena y Montero, 2010).
Ya lo deca Emilio Rabasa: hemos confiado en que la reforma de las leyes
produce resultados esperados pero las leyes por s solas han demostrado su
incompetencia.
Otros casos complejos son las descentralizaciones como la educativa que
no han resultado por no examinar previamente las condiciones de cada
entidad federativa.
Y los casos ms difciles son los Programas sociales para los cuales pronto
no habr presupuesto y que han llevando a la gente a tener una idea diferente
de lo que es el apoyo social del gobierno. Pronto no habr dinero suficiente
para los ancianos, becas para los jvenes de prepa, o para las madres solteras.
Y qu pasar cuando en el 2015 no haya dinero ya para pagar las pensiones.
En el terreno de la educacin la situacin es muy compleja. Al carecer de
un Proyecto de nacin no sabemos el tipo de profesionales que debemos
formar. No tenemos una educacin de calidad y cada vez se restringe ms el
ingreso a los niveles superiores. En 2012, nueve de cada diez solicitantes fueron rechazados de la UNAM. Hay universidades privadas y universidades de
formacin exprs. Pese a ello miles de jvenes quedan fuera de los estudios
universitarios por no alcanzar lugar en las universidades pblicas, ni tener
para pagar una universidad privada. Dentro de las instituciones hay ms
preocupacin por la eficiencia terminal y los reconocimientos de CONACYT,

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que por impartir una formacin slida. Hay profesores ms ocupados en perseguir puntos para acreditar sus estmulos que en formar a los alumnos.
La contradiccin ante esto, producto tambin de una falta de planeacin
estratgica prospectiva es la cantidad irrefrenable de doctores que est promoviendo CONACYT y las universidades, sin una poltica educativa clara,
solo la urgencia de formar doctores y luego ver donde los colocamos. Mientras tanto, van a formar parte de los desempleados del ejrcito de reserva. Sin
un proyecto de pas, no sabemos cuntos, ni qu tipo de profesionales debemos formar, por lo tanto, las polticas educativas sin esta visin de largo
alcance estn formando solo desempleados o alentando la fuga de cerebros.
El gobierno se ha distanciado mucho de la Academia donde podra encontrar un mayor abanico de soluciones y propuestas. Sin embargo es una
sentencia que la realidad va ms rpido que la academia.
Por qu se ha manejado desde la dcada de los setentas del siglo pasado
el convencimiento de que hay que incorporar a la gente a la toma de decisiones y los intentos han sido fallidos nombrados como ejercicios de participacin ciudadana, o bien, slo han servido para legitimar algunas acciones de
los funcionarios?
Vamos hacia la gobernanza y esto se deber replantear de manera inevitable. Los municipios tendrn un papel protagnico en ella. De alguna manera
nuevos actores se empiezan a integrar en grupos de organizaciones civiles,
observatorios ciudadanos, auditoras sociales, estarn vigilantes y se van a
involucrar en la toma de decisiones empezando por los servicios que la Administracin Pblica est prestando en seguridad, economa, empleo, salud,
vivienda, educacin y hasta entretenimiento. Los intentos de gobiernos autoritarios se revertirn en dnamos que impulsen de manera ms rpida la
participacin ciudadana en mltiples formas.
Sin duda, aqu sera muy til que la Administracin Pblica emplee la
metodologa del Marco Lgico completa para integrar a los involucrados como
nuevos actores al debate estratgico y no solo sirva en su Matriz para presentar informes presupuestales.
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De acuerdo con Pichardo Pagaza, los principios de la Administracin Pblica


son aquellos que encuentran su disposicin legal en las normas constitutivas
del pas. No todos estn inscritos en la constitucin formal.
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Recordemos que los principios se dividen tres grupos: 1. Los de orden


constitucional. 2. De carcter administrativo. 3. De carcter social.
L os ddee oorrden cco
ons
onal : el inters pblico, el Estado de Derecho, sunsttituci
cio
bordinacin y el de distribucin del poder.
L os ddee cca
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dministrativo
vo: que hacen la distincin entre administracin pblica y administracin privada: el de la responsabilidad-imputabilidad, el de la eficiencia, el de la honestidad y el del mrito y el de la subsidiariedad, el principio de los modelos mltiples, y el del derecho al buen gobierno.
L os pprr inci
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arcter sso
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al : el de igualdad, el de transparencia, de
cip
cia
participacin, de solidaridad el respeto a los valores culturales e histricos
(Pichardo, pp. 35-50).
De esos principios que se deben tener presentes, interesa particularmente
recuperar el Principio relativo al inters pblico, como la filosofa bsica del
Gobierno, la misin fundamental del Estado y su aparato administrativo consiste en buscar y obtener el mayor beneficio para el mayor nmero de ciudadanos a los que sirve. Implica que el Estado y su Administracin Pblica, no
deben anteponer los intereses particulares de ningn grupo social por importante que este sea. El inters general es un concepto que pertenece a la
moral pblica y que ahora parece no estar muy claro ante la definicin de lo
pblico que ha cambiado.
La finalidad genrica del Estado sobre el inters general, se manifiesta en
las tendencias generales: bienestar de la nacin, la solidaridad social, la seguridad pblica, la proteccin de los intereses individuales y colectivos, la elevacin econmica, cultural y social de la poblacin y de sus grandes grupos
mayoritarios y sus minoras especficas, la solucin de los problemas nacionales, la satisfaccin de las necesidades pblicas y otras similares (Pichardo,
pp. 36-37).
Es reprobable que un funcionario se dedique a servir a otros intereses.
Ah es donde est la corrupcin, y cuando es protegido, est la impunidad. Es
un nfasis en la tica profesional y la responsabilidad social
En el futuro de la Administracin Pblica se debe recuperar la idea de la
voluntad general que constituy al Estado para dotar de orden y armona la
convivencia social.
Entre los retos ms generales que se tienen que enfrentar estn:
Lo pblico ya no es meramente lo gubernamental ahora en el espacio
pblico hay actores pblicos y privados, tanto locales, como nacionales y supranacionales.

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Organismos internacionales y financieros estn imponiendo sus programas para que se cumplan en los pases miembros.
Ahora las redes tienen partes del poder.
Tenemos gobierno de facto donde cada quin quiere imponer sus reglas.
Eso acabara con el Estado de Derecho y en ese sentido, la debilidad del Estado llevar a una Administracin Pblica tambin dbil, con muchos niveles
de deficiencia.
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Nuevas demandas, nuevos actores han surgido para una estructura administrativa que no est preparada de manera suficiente para enfrentarlos.
El futuro de la Administracin Pblica hay que disearlo desde ahora, de
lo contrario seguiremos fomentando las soluciones sobre la marcha, la administracin por ocurrencia, la impunidad, la corrupcin, la frustracin y el
desperdicio de recursos. Los escasos remedios que se aplicarn sern para tapar los hoyos que se destapen, el mal funcionamiento del gobierno donde los
poderes fcticos llenarn los huecos que el gobierno descuide. El escenario
catastrfico sera un mundo donde la nica regla es que no hay reglas.
La visin de largo plazo debe llevarnos a soluciones integradoras y no a la
miopa de resolver los problemas como se presenten. Parafraseando a Michel
Godet, no se trata de saber que vamos a chocar con un iceberg, se trata de evitar la colisin. Hemos perdido de vista las grandes tendencias y problemticas como la sobre poblacin y la atencin a sus diversas demandas de acuerdo con los grupos de edades, la contaminacin, la falta de recursos como el
agua limpia, la falta de empleo, la organizacin internacional del crimen y
para el crimen.
Las acciones inmediatistas tienen consecuencias en el largo plazo, es menester que los funcionarios consideren la responsabilidad generacional, donde los que no han nacido no tienen cabilderos, dira Innerarity.
El primer paso es elaborar un Proyecto de Nacin con el mayor consenso
posible. Tener un rumbo claro cuando menos para el 2050, inclusive para el
2100. En ese futuro, dnde queremos estar como pas, dentro del mundo global y como participamos nosotros mismos.
Tenemos los recursos suficientes para pensarnos como potencia, podramos ser parte de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudfrica) por tener

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sus caractersticas en cuanto a poblacin, territorio y recursos. Mientras no lo


pensemos siquiera, no lo podremos creer.
Tenemos que capacitar profesionales que respondan a las necesidades del
Proyecto de nacin, preparar doctores, maestros y profesores, tcnicos y profesionales de servicio con calidad para cumplir ese devenir. Tomando en
cuenta las tendencias histricas, dominantes y emergentes a nivel mundial y
nacional . Somos arquitectos del futuro, no sus vctimas.
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Es importante cumplir con la modernizacin administrativa con nuevas tcnicas para lograr sus tres objetivos: eficiencia, eficacia y legitimidad (Martnez, 2011).
La Administracin Pblica puede generar Unidades Multidisciplinarias de
tanques pensantes, como asesores de las dependencias, integradas por acadmicos y expertos en las reas.
Fortalecer una administracin por Proyectos que tenga incidencia en las
diferentes dependencias para resolver problemticas y no slo problemas.
Habra un gerente de proyecto que tenga que entregar resultados de la planeacin elaborada con la solucin a un Proyecto o Programa de desarrollo.
Aqu la aplicacin de la metodologa del marco lgico s adquiere sentido. La
entrega de resultados es lo que cuenta, pero que estos resultados no slo se
limiten al cumplimiento cuantitativo, sino que verdaderamente pasen de situaciones insatisfactorias a satisfactorias; el desempeo y la administracin
de los resultados y el control presupuestal deben ser tambin cualitativos y no
slo cuantitativos.
Es fundamental una conduccin de gobierno que integre de manera general la coordinacin interinstitucional de todas las dependencias, de tal suerte
que no se dupliquen los organismos, ni haya desgaste de recursos o grandes
prdidas de tiempo en llenar un sinnmero de formatos para cumplir con las
peticiones de las Secretaras globalizadoras.
En este sentido, el trabajo de colaboracin, no de sustitucin, con las Asociaciones pblico-privadas ser fundamental en el sentido de que el gobierno
solo construye la obra, las Asociaciones le dan el mantenimiento, el servicio y
la conservacin, adems de la obra (Avila, 2012).
Es importante recuperar algunas ideas que han funcionado en el pasado,
por ejemplo los trenes del progreso de Obregn cuando grupos multidisciplinarios recorran el pas llevando a la gente servicios profesionales bsicos,

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como el mdico, odontolgico, nutricional. Hoy se puede manejar la prestacin de servicios a travs de unidades mviles que puedan llegar a toda la
gente de los lugares ms apartados, como sera en campaas integradoras de
educacin, ambientales, de salud y de orientacin para el desarrollo humano.
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lizarr rree c ur
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No debemos permitir ms el desgaste y desperdicio de recursos. Menos el desfase de la preparacin de profesionales formados en una visin del siglo anterior frente a una sociedad en complejidad, crisis y cambio constante. Nuevos
problemas retan a buscar nuevas formas de abordarlos.
Hay que hacer una tabulacin nueva de sueldos y salarios ms congruentes con los diferentes niveles de trabajadores, desde los jefes hasta los empleados.
En un plazo breve se debe exigir un perfil de funcionarios capacitados
no solo en su especialidad, sino en la administracin pblica y en visiones de
largo plazo. De igual forma tendrn que hacer los exmenes de confianza y
de lealtad con su pas. Cualidades como la imaginacin, creatividad, tolerancia y honestidad, son claves para poder dirigir un pas, con la suficiente inteligencia para contratar personas inteligentes que le apoyen en su tarea.
La exigencia tambin de la rendicin de cuentas social-horizontal donde
la fiscalizacin tenga sanciones vinculantes penal o administrativamente.
(Oropeza, 2011).
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C o n cr
Prro y e c tos
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Este pas ha sido de proyectos y planes sin llegar a su concrecin, debemos
abandonar el zopilote estreido y la ley de la piata con una planeacin estratgica prospectiva que llegue a la estrategia y a las acciones programticas
concretas y que proponga acciones irreversibles cuando stas estn dando resultados benficos y positivos para el inters general.
Proyectos que impacten severamente el futuro del pas como el de la reforma de justicia penal o el bachillerato obligatorio deben ser repensados a la
luz de opiniones de expertos, con informacin suficiente, condiciones estructurales y sobre todo, presupuesto.
Hay ms riesgo en poner en marcha proyectos que en la prctica se vuel-

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ven hbridos porque no hay recursos o porque no se comprenden sin informacin precisa.
G o b er
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n llaa ggo
o b er
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erna
narr co
con
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nanza
Una tendencia global es a la gobernanza. Es el siglo de la gobernanza, esta
necesariamente empuja a nuevas formas de gobernar. Nuevos actores se incorporarn a la toma de decisiones, ya es inevitable que la participacin ciudadana se d cada vez con mayor intensidad en diferentes niveles y modalidades: como observadores, como rbitros, como exigentes de sus derechos,
no como clientes, sino como ciudadanos que exigirn sus derechos y que
determinarn acciones a los gobernantes.
Y por su parte, el Gobierno tiene que cumplir con la legitimidad que enfatiza la necesidad de restablecer el dilogo estado-sociedad (Cabrero, 1995).
El nmero de organizaciones civiles es cada vez ms creciente. El Centro
de Documentacin de la sociedad civil de la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM-CEDIOC) report en el 2007 ms de 17 mil organizaciones.
En el mismo ao el Directorio de Instituciones Filantrpicas del Centro Mexicano para la filantropa (CEMEFI) report 10,631 organizaciones formalmente constituidas (Castillo Medina, p. 82).
La participacin ciudadana sirve para mejorar la relacin con la autoridad, vigilarla y disminuir el sentimiento de inseguridad o de impotencia
(Mateos, 2010). Las experiencias en cuanto a participacin ciudadana, son
mltiples y diversas, tanto en organizaciones civiles, como en movimientos
sociales. Van desde objetivos muy concretos de seguridad como el Programa
vecino vigilante en Quertaro y el Taxista vigilante en Chiapas, hasta objetivos polticos de alta envergadura como el Movimiento por la Paz, la Justicia
y la dignidad y el Movimiento #yo soy 132.
Estas experiencias nos muestran que no podemos soslayar el tremendo
poder de organizacin y accin que tienen las redes sociales tanto fsicamente
cuanto en el ciberespacio, donde no hay un lder, sino una causa comn, el
liderazgo es la tarea.
En la medida en que haya ms organizaciones civiles y virtuales, el gobierno tendr que reconocerlas y escucharlas, son ellas las que denuncian las
caractersticas ms oscuras del autoritarismo, las arbitrariedades, los despotismos y las brutalidades cometidas por las autoridades de todos los niveles.
Mxico debe construir una democracia que respete, tutele y reconozca los
derechos humanos. No habr futuro si prevalece la pobreza, la discriminaRevista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

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cin, la violencia, la impunidad, el dficit democrtico y la debilidad e incompetencia de las instituciones gubernamentales.
Fuen
uenttes
vila, Ricardo, (2012), Efectividad de las asociaciones pblico-privadas
(APP) para el desarrollo de infraestructura pblica y la provisin de servicios
pblicos de alta calidad en Mxico, Tesis de Maestra en Administracin Pblica, Mxico, INAP, 2012.
Baena Paz, Guillermina; Montero Olivares, Sergio, Seminario de diseo de
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EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL EN MXICO

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GUILLERMINA BAENA PAZ

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Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 69-90

91

Instituto de A
dmini
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Mxico
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Adriana E. Bazn Trousselle
Coordinadora de Consultora del Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
abazant@iapem.org.mx

Res
um
en
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umen
El Instituto de Administracin Pblica del Estado
de Mxico, naci hace 39 aos con el objetivo de
estudiar la administracin pblica local y colaborar en el mejoramiento de las estructuras y procesos gubernamentales.

Abs
bstt rac
ractt
The Institute of public administration of the State
of Mexico was born 39 years ago with the aim of
studying the local public administration and collaborate on the improvement of governmental processes and structures.

P a l a bra
rass C
Cll a v e
Instituto de Administracin Pblica del Estado de
Mxico, orgenes, estructura, Consejos directivos.

Ke y w o r d s
Institute of Public Administration of the State of
Mexico, origins, structure, Management Councils.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

92

ADRIANA E. BAZN TROUSSELLE

Int ro d ucci
n
uccin
a decisin de crear un instituto estatal orientado al estudio de la administracin pblica local y colaborar en el mejoramiento de las estructuras y procesos gubernamentales, fue concebida por el Instituto Nacional
de Administracin Pblica (INAP) en el ao de 1973.

Or
g
en
es
Org
gen
enes
Fue as como los seores: Prof. Carlos Hank Gonzlez, Lic. Andrs Caso
Lombardo, Lic. Filiberto Hernndez Ordez, Dr. Jorge Hernndez Garca,
Lic. Adalberto Saldaa Harlow, C. Juan Carlos Padilla Aguilar, Dr. Gregorio
Valmer Onjas, Lic. Roberto Rayn Villegas, Lic. Ral Zrate Machuca, Lic.
Ignacio Javier Hernndez Orihuela, Lic. Ral Martnez Almazn, C.P. Alberto
Mena Flores, Dr. Guillermo Ortiz Garduo, Ing. Miguel ngel Cruz Guerrero, Lic. Arturo Martnez Legorreta, Lic. Jaime Almazn Delgado, Dr. Jorge
Laris Casillas, Lic. Ignacio Pichardo Pagaza, Lic. Gerardo Snchez y Snchez,
Lic. Vctor Manuel Mulhia Melo y Lic. Jorge Guadarrama Lpez, constituyeron formalmente el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, como una asociacin civil sin fines de lucro, de acuerdo al acta protocolaria suscrita ante el Notario Pblico no. 4 de la ciudad de Toluca, el 17 de
agosto de 1973.
E s t r uc
uctt ura
En consideracin a su naturaleza, el Instituto se rige por sus Estatutos, los
cuales se expidieron en el Acta Constitutiva que le dio origen el 17 de agosto
de 1973, y que han sido reformados de acuerdo con las circunstancias de la
realidad.
En ese sentido, se otorga la calidad de Miembro fundador a quienes participaron y suscribieron dicha acta constitutiva. El carcter de Miembro regular a los que manifiesten su deseo de pertenecer al Instituto y sean admitidos
por el Consejo Directivo, tomando en cuenta sus antecedentes de estudio o
prctica en la administracin pblica. As como la condicin de Miembro
honorario a quienes por mrito relevante sean merecedores de tal distincin
por parte del Instituto, atendiendo a la decisin del Consejo Directivo.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE MXICO

93

El Instituto fija su sede en la ciudad de Toluca, Estado de Mxico; con


una amplia cobertura de sus actividades. En 1996 obtiene en propiedad el inmueble de su sede en Toluca, donado por el Gobierno del Estado de Mxico y
que con anterioridad el propio Instituto ocupaba en calidad de comodato.
Ese mismo ao inici su operacin la Delegacin Regional en Tlalnepantla. En los aos de 1997 y 1998 se inauguraron las Delegaciones Regionales en
Valle de Chalco Solidaridad y en el municipio de Ixtlahuaca, respectivamente.
En 2003 se abri la Delegacin Regional en Ixtapan de la Sal, hoy en da
cerrada por razn de reubicacin de sede.
Asimismo, el Instituto se encuentra encabezado por una Asamblea General integrada por mayora simple de miembros regulares y un Consejo Directivo conformado por un Presidente, un Vicepresidente, diez Consejeros, un
Tesorero y un Secretario Ejecutivo.
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C o n s ej
Diree c t i v os
ejos
A la fecha, desde su fundacin han sido once los Consejos Directivos a cargo
de su direccin, con el inters comn de propiciar particularmente el estudio
orientado al mbito pblico administrativo y contribuir al mejoramiento de
la administracin pblica estatal y municipal.
iodo
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do 1973-1976
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Carlos Hank Gonzlez


Andrs Caso Lombardo
Arturo Martnez Legorreta
Miguel ngel Cruz Guerrero
Ignacio Hernndez Orihuela
Ral Zrate Machuca
Jaime Almazn Delgado, Jorge Guadarrama Lpez,
Jorge Hernndez Garca, Jorge Laris Casillas,
Ral Martnez Almazn, Alberto Mena Flores, Vctor
Mulhia Melo, Guillermo Ortiz Garduo, Juan Carlos
Padilla Aguilar, Ignacio Pichardo Pagaza,
Roberto Rayn Villegas, Adalberto Saldaa Harlow,
Gerardo Snchez y Snchez y Gregorio Valner Onjas.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

94

ADRIANA E. BAZN TROUSSELLE

Per
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do 1976-1982
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Jos Antonio Muoz Samayoa


Arturo Oropeza Baruch
Fernando Olimn Meraz
Ignacio Hernndez Orihuela
Arturo Rodrguez Azueta
Jos Ramn Albarrn Mora, Gustavo Baz Daz
Lombardo, Alejandro Caballero Carrillo, Romn
Ferrat Sola, Jorge Ocampo lvarez del Castillo,
Mario Olivera Gmez Tagle y Ral Zrate Machuca.

Per
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do 1982-1987
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Carlos F. Almada Lpez


Emilio Chuayffet Chemor
Agustn Gasca Pliego
Sergio Mancilla Guzmn
Eduardo Garca Tapia
Jaime Almazn Delgado, Alejandro Caballero Carrillo,
Francisco Casanova lvarez, Javier Cruz Zepeda,
Oscar de Lass Avellana, Enrique Gonzlez Isunza,
Mario Ruiz de Chvez, Julin Salazar Medina,
Ignacio Varn Gonzlez, Sergio Vzquez Castaeda
y Antonio Vlez Torres.

Per
io
do 1988-1994
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Roberto Gmez Collado


Enrique Gonzlez Isunza
Rafael Arias Valds
Alberto Mayoral Calles
Regina Reyes Retana Mrquez
Samuel Espejel Daz Gonzlez
Moiss Salazar Bueno
Jorge Alfaro Snchez, Csar Camacho Quiroz,
Agustn Caso Raphael, Emilio Chuayffet Chemor,
Enrique Gonzlez Isunza, Jorge Guadarrama Lpez,
Hctor Guevara Ramrez, Guillermo Haro Blchez,

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE MXICO

Rodolfo Jimnez Guzmn, Andrs Jurado Meja,


Agustn Leero Bores, Alexander Nemer Naime
Libin, Laura Pavn Jaramillo, Flavio Perezgasca
Tovar, Toms Ruiz Prez, Julin Salazar Medina,
Humberto Snchez Tapia, Rogelio Tinoco Garca
y Santiago G. Velasco Monroy.

Per
io
do 1994-1997
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Guillermo Haro Blchez


Alberto Curi Naime
Apolinar Mena Vargas
Mara del Pilar Conzuelo Ferreira
Martha Meja Mrquez
Rolando Barrera Zapata, Jos Chanes Nieto,
Enrique Jacob Rocha, Marco Antonio Morales
Gmez, Miguel ngel Olgun Salgado, Alejandro
Ozuna Rivero, Toms Ruz Prez, Miguel ngel
Terrn Mendoza, Arturo Ugalde Meneses y
Santiago G. Velasco Monroy.

Per
io
do 1997-1998
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Pr
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Marco Antonio Morales Gmez


Toms Ruz Prez
Santiago G. Velasco Monroy
Felipe Nemer Naime
Julin Angulo Gngora, Marisol del Socorro Arias
Flores, Rolando Barrera Zapata, Mara del Pilar
Conzuelo Ferreira, Jos Chanes Nieto, Jorge F. de la
Vega Membrillo, Uriel Galicia Hernndez, Armando
Garduo Prez, Jos Martnez Vilchis y Martha
Patricia Rivera Prez.

Per
io
do 1998-2001
erio
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Pr
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Samuel Espejel Daz Gonzlez


Toms Ruiz Prez
Santiago G. Velasco Monroy
Marco Antonio Cienfuegos Terrn

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

Julin Angulo Gngora, Marisol del Socorro Arias


Flores, Rolando Barrera Zapata, Mara del Pilar

95

96

ADRIANA E. BAZN TROUSSELLE

C ons
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ero

Julin Angulo Gngora, Marisol del Socorro Arias


Flores, Rolando Barrera Zapata, Mara del Pilar
Conzuelo Ferreira, Jos Chanes Nieto, Jorge F. de la
Vega Membrillo, Uriel Galicia Hernndez, Armando
Garduo Prez, Jos Martnez Vilchis y Martha
Patricia Rivera Prez.

Per
io
do 2001-2004
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Pr
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Enrique Mendoza Velzquez


Luis Garca Crdenas
Santiago G. Velasco Monroy
Hctor Luna de la Vega
Roberto Ramrez Prez
Felipe Mancilla Margalli, Guillermo Cano Garduo,
Jos Chanes Nieto (periodo 2001-2002), Alejandro
Fierro Snchez, Rafael Lpez Castaares, Luis Enrique
Miranda Nava (periodo 2003-2004), Julio Csar Olvera
Garca, Isidro Pastor Medrano, Enrique Pea Nieto,
Carlos Antonio Quijada Arias, Carlos Rello Lara e
Ignacio Rub Salazar.

Per
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do 2004-2007
erio
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Luis Garca Crdenas


Santiago G. Velasco Monroy
Jess Martn Rojas Snchez
Felipe Mancilla Margalli
Valentn J. Iturbe Pozadas
Csar Montoya Garduo
Eruviel vila Villegas, Cesreo Antonio Domnguez
Daz, Martha Hilda Gonzlez Caldern, Rafael Lpez
Castaares, Luis Enrique Miranda Nava, Isidro Pastor
Medrano, Enrique Pea Nieto, Carlos F. Quintana
Roldan, Carlos Rello Lara e Ignacio Rub Salazar.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE MXICO

97

Per
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do 2007-2010
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Isidro Muoz Rivera


Apolinar Mena Vargas
Luis Videgaray Caso
Csar Montoya Garduo
Sergio R. Chavelas Maruri
Rafael M. Navas Camacho
Eruviel vila Villegas, Edgar Hernndez Muoz,
Jos Martnez Vilchis, Ramn Montalvo Hernndez,
Mara G. Monter Flores, Roberto Padilla Domnguez,
Sara D. Prez Olivares, Julio C. Rodrguez Albarrn,
Marco A. Rodrguez Hurtado y Jos I. Rub Salazar.

Per
io
do 2010-2013
erio
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Pr
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Efrn Rojas Dvila


Mauricio Valds Rodrguez
Eduardo Gasca Pliego
Francisco Javier Funtanet Mange
Rafael M. Navas Camacho
Romn Lpez Flores
Nelson Arteaga Botello, Mara Elena Barrera Tapia,
Gilberto Corts Bastida, Miguel ngel Cortez Alarcn,
Alfredo del Mazo Maza, Eriko Flores Prez, Ernesto
Nemer lvarez, Roberto Padilla Domnguez, Francisco
J. Pantoja Salinas y Jos Alejandro Vargas Castro.

Su estructura orgnica ha variado de acuerdo con el desarrollo institucional, la cual, mediante la definicin de lneas de accin peridicas y el establecimiento de programas de trabajo, en funcin de infraestructuras sustantivas, con funciones y atribuciones especficas han logrado su sostenibilidad,
funcionalidad y efectividad en el tiempo.
Las diferentes etapas de vida institucional han colocado cimientos firmes,
instalaciones propias y dignas, capacidad competitiva y calidad en la prestacin de servicios. No obstante, el mejoramiento continuo es indispensable
para atender en mayor medida las exigencias y expectativas de la Administracin Pblica, as como aquellas que se esperan en ejercicios futuros.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

98

ADRIANA E. BAZN TROUSSELLE

C o n c l u sio
n es
sion
El Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico ha ido evolucionando con el paso del tiempo, logrando un posicionamiento que trasciende
ms all de su extensin geogrfica y, aunque se han conseguido un sinfn de
logros, sabemos que an tiene mucho por hacer.
Ante la complejidad de nuestro entorno, enfrenta nuevos retos y desafos
dentro de su propio mbito de competencia.
Bajo este contexto y considerando la necesidad de contribuir a la definicin de estrategias acordes a la problemtica actual, que fortalezcan e incidan
en la innovacin gubernamental, el Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico refrenda su voluntad, conviccin y compromiso para coadyuvar en el mejoramiento de la organizacin y funcionalidad de las instituciones administrativas del estado.
Sin duda alguna, el Instituto se ha convertido en un actor fundamental
para la reflexin y discusin sobre los asuntos del quehacer pblico y las ciencias afines. A travs de sus actividades de investigacin, consultora, capacitacin y profesionalizacin de servidores pblicos, certificacin, aplicacin de
tecnologas de la informacin, produccin editorial especializada y difusin,
ha logrado consolidarse como referente de consulta para quienes anhelamos
construir un buen gobierno con prcticas administrativas eficaces y eficientes.
El Instituto arriba a sus 39 aos de existencia, traducindose en una institucin sencilla y transparente, contribuyendo al mejor ejercicio de la Administracin Pblica y brindando el respaldo de un especialista en la ciencia
administrativa. Ser testigos de tan relevante trayectoria y destacada labor, nos
conduce a seguir fortaleciendo a nuestro Instituto.
Felicidades en su 39 Aniversario.
Fuen
uenttes
1. IAPEM, 1973, Acta protocolaria firmada en el acto de constitucin del
Instituto de Administracin Pblica en el Saln de Cabildos de la Presidencia
Municipal de Toluca, Estado de Mxico, 17 de agosto de 1973.
2. IAPEM, 1973, Escritura nmero 39,339, volmen 242, pgina nmero
133 de fecha 17 de agosto de 1973, suscrita por el Lic. Alfonso Lechuga
Gutirrez, Notario Pblico no. 4, de la ciudad de Toluca, Estado de Mxico.
3. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, Memoria
1973-2003, agosto de 2003, Toluca, Estado de Mxico.
Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 91-98

99

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Sara P. Echeverri Garca
Subdirectora de Evaluacin e Informacin
del H. Ayuntamiento de Toluca, Estado de Mxico.

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El gobierno del Estado de Mxico mediante una


planeacin estratgica lleva a cabo de forma sistemtica los procesos de planeacin, programacin,
presupuestacin y evaluacin, mismos que debern guardar congruencia con las estructuras y sistemas a nivel federal. Se analiza el caso del Municipio de Toluca en el Estado de Mxico, donde se
estudia la evolucin del Presupuesto Basado en
Resultados Municipales, que se implement a partir del 2010 y se formula la propuesta de un Sistema para la planeacin estratgica.
El Sistema de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin SIPPE, surgi con base en
la necesidad de dar cumplimiento a la normatividad en materia de planeacin estratgica en el
municipio de Toluca y como una herramienta para
lograr la simplificacin del proceso de programacin, presupuestacin y evaluacin municipal.

The State of Mexicos Government through a strategic planning carried out in a systematic way the
processes of planning, programming, budgeting
and assessment, the same which should keep congruent with the structures and systems at the
federal level. Discusses the case of the municipality of Toluca in the State of Mexico, where the
evolution of the budget based on municipal results
is studied, which was implemented from 2010 and
a proposal of a system for strategic planning was
made.
The System of Information, Planning, Programming and Evaluation (SIPPE) came out based
on the need to accomplish the regulations in the
field of strategic planning in the municipality of Toluca, and as a tool for simplifying the process of
programming, budgeting and municipal evaluation.

P a l a bra
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Cll a v e

Ke y w o r d s

Sistema municipal de Toluca, planeacin, programacin, Administracin Pblica, Sistema de informacin, planeacin, programacin y evaluacin.

Tolucas municipal system, planning, programing,


Public Administration, System of information, planning, programing and evaluation.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

100

SARA P. ECHEVERRI GARCA

Int ro d ucci
n
uccin
e conformidad con el artculo 134 de nuestra Carta Magna, el cual
establece que el presupuesto deber ser evaluado para identificar los
resultados obtenidos en los objetivos planteados para cada uno de los
programas y proyectos prestablecidos en su Plan de Desarrollo y como lo
establece el marco jurdico de la planeacin, y en especial los artculos 3, 7,11
y 15 de la Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios, as como en
los artculos 285, 294 y 304 del Cdigo Financiero del Estado de Mxico y
Municipios, el gobierno estatal mediante una planeacin estratgica lleva a
cabo de forma sistemtica los procesos de planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin, mismos que debern, guardar congruencia con las
estructuras y sistemas a nivel federal.
En este tenor, destaca la experiencia que se tiene a partir del inicio del
denominado Presupuesto Basado en Resultados Municipales, que se implement a partir del 2010, y que deriv del denominado Presupuesto por Programas. Estas formas de presupuestar han generado que las dependencias de
la administracin pblica municipal refuercen las acciones que permitan
consolidar los procesos de integracin, para alcanzar ese enfoque de resultados que oriente a las unidades ejecutoras de la administracin para que presupuesten, ejerzan, registren, controlen y evalen el uso y destino de los recursos pblicos con la identificacin de la entrega de resultados en beneficio
de la poblacin a la que representan.
En este sentido, el municipio de Toluca a finales de 2009, evidenciaba
ciertas debilidades en el proceso integral de planeacin estratgica. El tema
de la evaluacin considerada como la ltima etapa del proceso de planeacin,
marcaba resultados que aterrizaban en la emisin de productos poco confiables, que no permitan identificar el resultado del desempeo institucional, ni
dirigir y redirigir acertadamente las polticas pblicas.
Por tal motivo, durante esta administracin, Toluca, con la finalidad de
reforzar y corregir las fallas detectadas en la materia, se emprendieron una
serie de estrategias que inician con una actualizacin y reconduccin del Plan
de Desarrollo Municipal 2009-2012, la emisin de los manuales de organizacin que permiten identificar las funciones de las unidades administrativas,
la construccin de ms de 500 indicadores estratgicos y de gestin que han
permitido reconocer los resultados mediante una valoracin del impacto, la
eficacia, la eficiencia, la cobertura, la economa, etctera, de la gestin municipal y la puesta en marcha de una herramienta tecnolgica que ha permitido
la simplificacin del proceso integral de planeacin.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116

EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

101

Todo ello nos ha permitido no solo entregar informes trimestrales, anuales y de ejecucin del plan de desarrollo adecuados a la normatividad, sino
garantizar a la ciudadana que lo que se informa, es congruente con lo que se
realiza, adems de que identifica de qu manera esto que se realiza impacta
en su beneficio; en qu lugares o localidades; con cunto dinero y en qu
tiempo. Adicionalmente esto permite dar un adecuado cauce a la toma de
decisiones en los diferentes mbitos de gobierno.
ic
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El programa operativo anual (POA) inici como un instrumento de planeacin de corto plazo (un ao de programacin) que permita ordenar el sistema presupuestario por programas, dividiendo su estructura por dependencias generales, dependencias auxiliares, funciones, programas y proyectos, los
cuales deban mantener una alineacin vertical con los planes a mediano
plazo, es el caso del Plan de Desarrollo Municipal y de largo plazo como es el
Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Estatal de Desarrollo, aportando los elementos (objetivo, estrategia, meta y acciones) que permitan la asignacin de
recursos humanos y materiales a las acciones que haran posible el cumplimiento de las metas de proyectos especficos. ste inicia con el anteproyecto
de presupuesto, y durante la etapa de operacin, se deban realizar cuando
menos cuatro evaluaciones trimestrales y dos informes anuales.
En el caso de Toluca, durante el 2009, el programa operativo anual formaba parte de la visin estratgica del Plan Municipal de Desarrollo 20062009, en el cual se sostena una cultura discrecional, donde el cruce de los
costos sobre los resultados esperados, as como la distribucin de los recursos
financieros por partidas, segn el objeto del gasto, era una actividad exclusiva
de la Tesorera Municipal, aislando de esta manera al sistema nacional de
planeacin del POA, en especial porque el rea contaba con un sistema informtico donde las diversas reas cargaban sus respectivos presupuestos de
egresos, utilizando las estructuras programticas de acuerdo con la estructura
orgnica que administraciones anteriores haban creado.
En agosto del 2009 inici una nueva administracin, la cual enfrent el
reto de conjuntar los compromisos adquiridos por la presidencia municipal
durante la campaa adems de sumar las demandas de la ciudadana de los
cuatro foros de consulta ciudadana llamados: Toluca Sana, Toluca Empren-

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dedora, Toluca Participativa y Toluca Segura. De igual manera, deba sentar


las bases para alinear la estructura de la organizacin anterior con la actual.
Derivado de lo anterior, se crea una primera versin del Plan de Desarrollo Municipal de Toluca 2009-2012, con diagnsticos y objetivos orientados al
cumplimiento de las aportaciones ciudadanas. Sin embargo, dicho instrumento no integr de manera puntual las estrategias, metas o acciones que
deban trazar una lnea congruente con los planes de desarrollo nacional y
estatal; tampoco era consistente con los mecanismos bajo los cuales se evaluara dicho documento, lo que gener desconfianza e incertidumbre en las
diversas reas de la administracin, por no contar con un documento ejecutivo funcional que permitiera vislumbrar las acciones por realizar a mediano plazo.
Con los antecedentes descritos con anterioridad, la Unidad de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin (UIPPE), se enfrentaba a la tarea de concluir las obras y acciones de la administracin anterior, evaluar el
ltimo trimestre del Programa Operativo Anual 2009 e integrar el anteproyecto de presupuesto 2010. En primer lugar, se elabora el informe de los primeros 100 das de administracin, con el fin de captar informacin de los
resultados alcanzados en materia de desarrollo econmico, social, ambiental,
territorial, gubernamental, entre otros, lo que condujo a la aprobacin de la
figura de enlace, como un elemento trascendental y canal de comunicacin
para la integracin de informacin estratgica de cada una de las Direcciones
Generales de la Administracin Pblica, apegndose a la nueva estructura
orgnica municipal.
En el 2010, se ratifican a los enlaces de las Unidades Administrativas para
crear el Programa Operativo Anual del ao. Desafortunadamente se genera
una creencia de que tales documentos deban entregarse slo por cumplir
con un requisito ms de la administracin y no como una gua de trabajo
para responder a las preguntas claves Qu actividades pretenda llevar a cabo
el rea? y Cmo lograrlo?
Esto se debi en gran parte, a la falta de profesionalizacin y especializacin de los servidores pblicos en la materia y dificult la planificacin,
operacin y evaluacin de los proyectos con los que se trabajara a lo largo de
la administracin.
Para la programacin y presupuestacin del ejercicio fiscal de 2010, la Comisin Temtica para la Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Transparencia y Evaluacin Municipal del Estado de Mxico, emite un Manual (ver
Gaceta de gobierno del Estado de Mxico, nmero 67, 2 de octubre del 2009)
que define las caractersticas mnimas que deban contener los seguimientos

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EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

103

al plan de desarrollo municipal y la metodologa para la construccin y operacin del Sistema de Evaluacin de la Gestin Municipal (SEGEMUN).
El documento mencionaba que el Presupuesto por Programas del Estado
de Mxico y Municipios se haba estado integrando con la modalidad de Programa Operativo Anual desde el ejercicio 2002, sin embargo, era necesario
continuar consolidando los procesos de integracin para alcanzar un vero que de rres
es
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ados, en el cual las unidades ejecutoras de la admidadero enf
enfo
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nistracin pblica municipal deban presupuestar, ejercer, registrar, controlar
y evaluar el uso y destino de los recursos pblicos.
En esta tesitura, el Manual para el ejercicio fiscal del 2010, adems de
orientar hacia una mejor coordinacin de acciones y un trabajo en equipo
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que garantizara la in
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necesidad de programar indicadores y metas previstas a alcanzar en el ao,
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pal , lo que, sin duda, podra lograr efectos impulsores y
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multiplicadores del desarrollo en beneficio de la poblacin.
Asimismo, la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico,
en el prrafo III ya sealaba que:
Los Ayuntamientos celebraran sesiones extraordinarias de cabildo cuando la Ley
de Ingresos aprobada por la Legislatura, implicara adecuaciones a su Presuo y tendran
ero
puesto de Egresos. Estas sesiones nunca excederan al 15 de ffeebrer
como nico objeto, concordar el Presupuesto de Egresos con la citada Ley de
Ingresos. Al concluir las sesiones en las que se aprobara el Presupuesto de Egresos Municipal en forma definitiva, se dispondra, por el Presidente Municipal, su
promulgacin y publicacin, teniendo la obligacin de enviar la ratificacin, o
modificaciones en su caso, de dicho Presupuesto de Egresos, al rgano Superior
o de cada ao.
ero
de Fiscalizacin, a ms tardar el da 25 de ffeebrer

En teora, tanto el Manual como la Ley, coincidan en la necesidad de


contar con un presupuesto de egresos, el cual deba presentarse considerando
el encuadre que la Comisin Temtica en materia de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Transparencia y Evaluacin Municipal del Estado de
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ios, tomando en consideracin los proyectos y las actividades
prioritarias de la administracin para ese ao. No obstante, en la prctica, el
proyecto de presupuesto que el Ayuntamiento de Toluca aprob ante el Cabildo el 12 de febrero del 2010, segua operando con la misma programacin
presupuestal del 2009.

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Lo anterior se debi adicionalmente, a que la Ley Orgnica Municipal del


Estado de Mxico sealaba en su artculo 298 que las dependencias y entidades pblicas formularan sus anteproyectos de presupuesto de egresos de
acuerdo con el Manual, con base en los techos presupuestarios comunicados
y sus programas anuales, a ms tardar el ltimo da hbil anterior al da
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ostto (se refiere al 2009). Consecuentemente, las dependencias y entidades pblicas deban enviar a la Tesorera su anteproyecto para
ser revisado y en su caso integrar el proyecto que se sometera a consideracin del Presidente Municipal para su posterior aprobacin por el Ayuntamiento. No obstante, en caso contrario, los artculos 300 y 301 del mismo
ordenamiento sealaban que la Tesorera gozaba de la facultad para formular
los anteproyectos de presupuesto de las dependencias y entidades pblicas
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cuando no les ffuera
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minado, por lo que
tambin la Tesorera podra hacerle modificaciones en coordinacin con la
Unidad de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin.
Sin embargo, en la formulacin del Presupuesto por Programa Municipal
del 2010 de Toluca no se tenan las bases para resaltar las actividades del Plan
de Desarrollo, las propuestas de las dependencias eran subjetivas, aun cuando
haba comenzado un proceso de actualizacin y construccin de manuales de
organizacin y procedimientos. En este sentido, las reas apenas iniciaban el
proceso de familiarizacin con los trmites, servicios o programas sociales
que les corresponda efectuar.
Ante este panorama, surge la necesidad de rectificar la estrategia de la
estructura orgnica funcional en turno, lo que trajo como consecuencia la
substitucin de ciertos titulares de las Direcciones Generales, entre ellas la de
la UIPPE, por lo cual se inici la bsqueda de una reconduccin del Plan de
Desarrollo Municipal, con un ajuste de metas de las actividades del Presupuesto por Programa Municipal. El fin era integrar los propsitos, las estrategias y las metas por alcanzar para el desarrollo del municipio, establecer las
principales polticas pblicas y lneas de accin que el gobierno municipal
deba tomar en consideracin para elaborar los programas de tipo social y
proyectos que pudieran derivar del documento rector.
En el entendido de que la Administracin Municipal deba adoptar un
modelo de cultura organizacional, directiva y de gestin que pusiera nfasis
en los resultados cualitativos y cuantitativos de las acciones para el cumplimiento de los objetivos planteados, la nueva propuesta del Plan de Desarrollo, integr y concentr la metodologa para la evaluacin del Programa
Operativo Anual, incluyendo un apartado con fichas tcnicas que alineaban
objetivos, estrategias e indicadores de desempeo, tomando en consideracin

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EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

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la informacin que cada una de las dependencias propuso para los siguientes
dos aos de administracin.
Para cumplir con la evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal en
turno, se le dio mayor importancia al ajuste de actividades del Presupuesto
por Programa Municipal, especficamente al apartado PPM-02a Calendarizacin de Metas Fsicas, cuyo instrumento de control se bas en la recopilacin mensual de estadstica por actividad, mal denominado POA, el
nombre de este control ya se vena utilizando, el cual se le solicitaba a las Direcciones las Generales y se recopilaba mediante el apoyo de sus respectivos
enlaces, quienes no distinguan la diferencia entre la elaboracin de la Programacin Operativa Anual y el reporte de control estadstico mensual.
Para cumplir con las evaluaciones en curso, se retomaron los formatos
PPM-03a Reporte Trimestral de Avance de Indicadores por Programa; PPM
-03b Reporte Trimestral de Avance de Indicadores por Proyecto; y PPM-03c
Reporte Trimestral de Avance de Metas Fsicas por Proyecto. Los primeros 2
formatos contenan indicadores, inadecuadamente construidos por no poder
aplicarse y que se reportaban en nmeros absolutos, obedeciendo a unidades
de medida tipo actividades, sin parmetros de medicin verdaderamente
cuantificables.
La Gua metodolgica para la evaluacin 2010 (vid. Gaceta de Gobierno
del Estado de Mxico, 2 de octubre de 2009) tena el propsito de introducir
elementos cuantitativos y cualitativos que otorgaran a la poblacin respuesta
a sus necesidades o demandas presentes y futuras, aplicando los conceptos
bsicos de la Gestin por Resultados (GpR), lo que dara la pauta para la distribucin de recursos, siendo fundamental que las unidades normativas y
ejecutoras municipales verificaran que las acciones y proyectos, mantuvieran
una asignacin acorde a los requerimientos y fueran congruentes con los compromisos establecidos en los respectivos Programas y en el Plan de Desarrollo Municipal. En Toluca todava no se haba logrado cumplir este propsito.
Durante los ltimos meses del ao se retomaron las fichas tcnicas de la
propuesta del segundo Plan de Desarrollo Municipal. Hasta el momento ya se
contaba con una propuesta ms completa, pero no se haba aprobado oficialmente su reconduccin. Se identificaron las actividades que venan operando
reas que no remitieron informacin y se vaci la informacin a los formatos
del Programa Operativo Anual 2011.
De manera complementaria, a finales del 2010 el rgano Superior de
Fiscalizacin del Estado de Mxico dio a conocer los Lineamientos de la Evaluacin Programtica 2011, la cual integrara indicadores de competencia de
las diversas reas de la administracin pblica municipal y organismos des-

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centralizados de Toluca y el Sistema Integral de Evaluacin de Metas Municipales para el Ejercicio Fiscal del 2011. (Los productos de las auditoras de
esta evaluacin se identificaran como Disco 6). Por otra parte, el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), invit a
mejorar y hacer eficiente la calidad de los servicios, as como fortalecer la administracin pblica de Toluca para incorporar el programa Agenda desde
lo Local.
Finalmente, con el propsito de contar con un instrumento de operacin
que agilizara los procedimientos de entrega de los formatos de evaluacin
municipal, la Unidad de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin inici la compilacin de estadstica y procesos para una posible automatizacin.
En enero del 2011, nuevamente hay una restructuracin orgnica funcional, que trajo como consecuencia un cambio ms de titular de la UIPPE, la
cual conllev a una redireccin del curso de la planeacin y de la evaluacin.
Pese a los avances que se haban desarrollado el ao anterior, el anteproyecto
del Programa Operativo Anual de este ao responda a la propuesta de la reconduccin del Plan de Desarrollo Municipal, el cual an no se haba aprobado por el Cabildo, las estructuras programticas en su mayora no encuadraban con la alineacin del Manual para la Programacin y Presupuestacin
Municipal para el Ejercicio Fiscal 2011 (Gaceta del Gobierno del Estado de
Mxico, nmero 90, 2 de noviembre de 2010), y de nueva cuenta exista un
divorcio entre el presupuesto de egresos y los proyectos de este ao. Aun
cuando el Manual incorpora los criterios, lineamientos y la metodologa que
los tesoreros y las unidades de planeacin deban considerar para la integracin del anteproyecto de Presupuesto basado en Resultados, donde se establece la participacin directa de las unidades ejecutoras para la elaboracin
de sus respectivos proyectos de Presupuesto.
La Comisin Temtica en Materia de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Contabilidad Gubernamental, Transparencia y Evaluacin Municipal deba seguir facilitando e integrando el proceso de planeacin estratgica,
dando el sustento conceptual y las herramientas prcticas para fortalecer la
Administracin Pblica, aplicando la Gestin para Resultados, consolidando
una estrategia que haba de culminar con la puesta en marcha del Presupuesto basado en Resultados (PbR); la Matriz de Indicadores para Resultados
(MIR), diseada bajo la Metodologa de Matriz de Marco Lgico y el Sistema
de Evaluacin de la Gestin Municipal (SEGEMUN).
La normatividad en materia de planeacin y evaluacin se fue actualizando para imprimir una mayor fiscalizacin en trminos cualitativos y

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EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

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cuantitativos a los Programas y Proyectos municipales derivados de los Planes de Desarrollo de los Municipios del Estado de Mxico y cada administracin pblica deba trazar el camino por seguir para el logro de sus objetivos.
El Ayuntamiento de Toluca no era la excepcin, los desafos de la UIPPE para
este ao eran muchos:
1. Reasignar responsabilidades para optimizar el capital humano disponible, con que la UIPPE deba consolidar una estructura vertical mejor organizada.
2. Se deban definir los objetivos especficos y la estrategia por utilizar
para lograr que los procesos de Planeacin, Programacin, Seguimiento, Control y Evaluacin mantuvieran una relacin entre s aplicable a las reas de la
administracin.
3. Retomar la evaluacin de los parmetros de la Agenda Desde lo Local;
gestionar la aprobacin del Cabildo del Plan de Desarrollo Municipal de
Toluca y cumplir en tiempo con la entrega de los reportes parciales e informes del Plan de Desarrollo Municipal ante las instancias fiscalizadoras e impulsar la creacin de un sistema que no slo se limitara a concentrar la
estadstica de las reas, sino que tuviera la facilidad de generar los documentos gua de la administracin. Desde la evaluacin del Presupuesto del 2011
hasta la planeacin de lo que a futuro sera el Presupuesto basado en resultados municipales 2012.
4. Lograr que todas las dependencias de la Administracin Pblica de
Toluca recibieran la informacin adecuada para la generacin de los reportes
asociados a los procesos de planeacin y evaluacin.
5. Concluir la elaboracin de los manuales, tanto de organizacin, como
de procedimientos y oficializarlos.
6. Optimizar los pocos recursos materiales y tecnolgicos de la UIPPE,
para simplificar y reducir los tiempos de entrega.
7. Involucrar a la Tesorera en la etapa de conformacin de los proyectos
con los que operara el Programa Anual del 2012, con la intencin de resumir
la estructura global de los costos totales de las actividades, realizando clasificaciones cruzadas de proyectos y objeto de gasto, as como de los costos y las
unidades responsables; para analizar tanto la incidencia de los diferentes conceptos de gasto, como la apreciacin del consumo de recursos de cada proyecto y de cada unidad responsable. Asignar los techos financieros, como
producto del anlisis de la relacin entre los planes institucionales, la disponibilidad de recursos y la definicin de prioridades.

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8. Definir los parmetros de medicin de las acciones tanto del 2011


como del 2012, para supervisar y evaluar la relacin costo-beneficio de cada
proyecto, as como la eficiencia del trabajo de los recursos humanos y de las
unidades responsables en su conjunto.
9. Informar a los directivos los resultados del proceso las evaluaciones
trimestrales para que tomaran decisiones respecto a las desviaciones y pudieran reorientar el curso de sus actividades.
A su vez, cada uno de los desafos descritos con anterioridad, deban
entrelazarse para poder respaldar la creacin del Sistema de Informacin,
Planeacin, Programacin y Evaluacin, lo cual no se podra lograr mientras
no se comenzara a quebrar los viejos paradigmas que se arrastraron de los
aos anteriores.
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Mediante sesin ordinaria del COPLADEMUN de fecha 5 de abril de 2011,
para garantizar la vinculacin del Plan de Desarrollo Municipal de Toluca
con los Sistemas de Planeacin Nacional y Estatal, se aprob al dictamen de
reconduccin y actualizacin del Plan de Desarrollo Municipal 2009-2012,
mismo que fue publicado en la Gaceta Municipal el da 23 de mayo de 2011
para modificar los siguientes rubros:
SEGUNDO. La Reconduccin y Actualizacin del Plan de Desarrollo Municipal de Toluca 2009-2012, ha sido ampliado y actualizado en los siguientes rubros generales:
a) Actualizacin de la Estructura Orgnica Municipal;
b) Inclusin de la Cartera de Proyectos de Alto Impacto;
c) Inclusin de Convenios de Colaboracin;
d) Modificacin del Proceso de la Programacin para la adicin del rubro denominado Gasto Estimado Total por programa y proyecto; que registra la Gaceta
del Gobierno nmero 90 del 12 de noviembre de 2010, con relacin a las Gacetas
del Gobierno nmero 67 del 2 de octubre de 2009 y nmero 41 del 1 de marzo
del 2010;
e) Resultados preliminares del Censo 2010

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EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

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Adicionalmente, en esta etapa se dio continuidad de manera interna al


proyecto Agenda Desde lo Local para la evaluacin o autodiagnstico de las
diferentes reas del Ayuntamiento. Es de destacar que la informacin que
arroj el proyecto, aport elementos y evidencia de los diferentes cuadrantes
en que se divide la metodologa (el diagnstico se realiza con base en los cuatro cuadrantes establecidos del programa, impulsado por el Gobierno Federal
a travs del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
(INAFED) entre los gobiernos locales), lo que se vio complementado con la
decisin de la Comisin Temtica para la Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Transparencia y Evaluacin Municipal del Estado de Mxico, de
incorporar los parmetros de medicin de la Agenda a las matrices de indicadores incluidas en la Gaceta del Gobierno del Estado de Mxico del 12 de
noviembre de 2010.
El dictamen que emiti la Comisin de Planeacin para el Desarrollo,
relativo a la solicitud que presenta la Unidad de Informacin, Planeacin,
Programacin y Evaluacin, concerniente a la propuesta para la aplicacin en
el Municipio de Toluca, del Programa denominado Agenda Desde lo Local,
se present ante el Cabildo el 1 de abril del 2011.
Uno de los aspectos que se consideraba fundamental y trascendente para
avanzar en el tema, era fortalecer el proceso evaluativo, ya que la planeacin
estratgica para que rinda frutos debe contar con elementos que permitan
vislumbrar los resultados obtenidos. En este sentido, se estableci una estrategia tendiente a obtener dos objetivos:
1. Definir lineamientos para la construccin de las evaluaciones trimestrales. Lo que permitira la integracin del Informe Anual de Ejecucin del
Plan de Desarrollo 2011.
2. Dar a conocer la gua para la construccin del anteproyecto del PbRM
2012. El cual deba ser orientado a la definicin de objetivos, estrategias y acciones alineadas al nuevo Plan de Desarrollo Municipal conforme a metas
alcanzables de acuerdo a los recursos disponibles.
Para tales fines, la UIPPE gener una serie de mecanismos y elabor el
Manual del Proceso de Evaluacin, rescatando a detalle los formatos del PPM
01 Dimensin Administrativa del Gasto, PPM-01a Descripcin del Programa (diagnstico, objetivos y estrategias), PPM-01b Indicadores Estratgicos
por Programa, PPM-01c Metas Fsicas por proyecto, PPM-01d Indicadores
de Gestin por Proyecto y PPM-02a, Calendarizacin de Metas Fsicas por
Proyecto y su alineacin directa con los 5 formatos de la evaluacin:

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1. PPM-03a Reporte trimestral de avance de indicadores por programa.


2. PPM-03b Reporte trimestral de avance de indicadores por proyecto.
3. PPM-03c Reporte trimestral de avance de metas fsicas por proyecto.
4. Actualizacin del esquema FODA.
5. Descripcin del avance de las metas programadas y resultado de los indicadores
Sin embargo, la Gaceta no era puntual en cuanto a la elaboracin del FODA, as que se implement un formato que extrajera de manera prctica y
ordenada el comportamiento de las acciones realizadas por las reas, identificando propuestas para corregir los desvos que las reas fueron detectando.
Se crearon matrices de indicadores para extraer los datos estadsticos de las
reas y poder aplicar las frmulas en los formatos PPM-03a y 03b. No obstante, el periodo trimestral en el que se encontraba la administracin no permita modificaciones al programa anual 2011, por lo que si bien se aplicaron
los indicadores existentes, stos no arrojaban resultados significativos.
Paralelamente, el informe de gobierno culmin la etapa de recopilacin
de informacin interna. En ese momento, se conoca cul era el status real de
la administracin, se contaba con una alineacin integral de los programas
informados con el Plan de Desarrollo Municipal y con la estructura programtica oficial, se conocan los avances de los compromisos, y por primera
vez, se informa el estado del Programa Anual de Obras. A partir de esta etapa,
se inici con el proceso de capacitacin de la administracin municipal.
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El principal reto al que se enfrentaba la administracin en la etapa de construccin del Presupuesto Basado en Resultados Municipal 2012, se centr en
garantizar primordialmente dos aspectos indispensables para mantener una
buena programacin anual. Por un lado, se requera identificar la estructura
programtica acorde a los objetivos, estrategias y lneas de accin diseados
para el ejercicio fiscal y alineados al PDM, y por otro, era necesario asignar a
cada programa y proyecto un recurso para garantizar su cumplimiento.
Para ello, se vigil que el encuadre del nuevo Programa Anual 2012, relacionara los objetivos institucionales con los recursos disponibles para obtener
resultados que permitiran evaluar las acciones, servicios o productos (todo
tipo de documentos) que genera la institucin, prestando mayor atencin a
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EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

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los logros que al consumo de bienes que slo son los medios para el cumplimiento de las funciones. Aqu, la Tesorera Municipal jug un papel importante al comunicar techos presupuestarios en base a una estructura
programtica municipal alineada al nuevo PDM y a los programas que venan
desarrollando las reas, para lo cual fue necesario desglosar el presupuesto
por programa y por proyecto.
En la etapa de formulacin para garantizar la medicin de los programas
y proyectos, se apoy en la construccin de 535 indicadores del PbRM 2012,
generando matrices para obtener los datos estadsticos de las variables que se
aplicaran en las frmulas del 2012.
La construccin de indicadores se realiz con base en:
1. Los indicadores establecidos en la Gaceta de Gobierno de 5 de octubre
de 2011 (SEGEMUN).
2. Las funciones de cada rea del Ayuntamiento definidas en los manuales de procedimientos.
3. Los objetivos, estrategias y acciones por alcanzar.
4. Un control estadstico interno.
5. Comportamiento histrico e informes anteriores.
Por lo anterior, fue fundamental capacitar de manera integral al factor
humano de cada una de las dependencias de la administracin, para la elaboracin de su Presupuesto por Programa 2012, y se les dio a conocer de manera coherente y ordenada la correlacin que existe en cada una de las etapas
de la evaluacin.
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El Sistema de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin SIPPE,
surgi con base en la necesidad de dar cumplimiento a la normatividad en
materia de planeacin estratgica en el municipio de Toluca, y como una herramienta para lograr la simplificacin del proceso de programacin, presupuestacin y evaluacin municipal.
El objetivo del Sistema fue el de simplificar el proceso de evaluacin municipal mediante la automatizacin de la programacin y presupuestacin, as
como obtener los productos de la programacin y evaluacin de los progra-

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mas y proyectos que opera el Ayuntamiento de Toluca, mediante la concentracin y procesamiento de informacin estratgica.
El sistema arroja los productos que enuncia la Gaceta de fecha 5 de octubre de 2011:
Programa Anual. PbRM 1a Dimensin Administrativa del Gasto, PbRM 1b Descripcin del Programa, PbRM 1c Indicadores Estratgicos por
Programa, PbRM 1d Metas Fsicas por Proyecto, PbRM 1e Indicadores de
Gestin por Proyecto, PbRM 2a Calendarizacin de Metas Fsicas.
Informe mensual de actividades.
Evaluaciones Trimestrales PbRM 08a Reporte Trimestral de Avance de
indicadores por Programa, PbRM 08b Reporte trimestral de Avance de indicadores por Proyecto, PbRM 08c Reporte de Avance Trimestral de Metas Fsicas por Proyecto.
Informe de Avance Trimestral de Metas Fsicas por Proyecto (disco 6)
OSFEM.
Descripcin de Anlisis FODA.
Descripcin del avance de metas programadas y resultados de los indicadores.
Asimismo, los beneficios del Sistema se traducen en:
Fortalecer el seguimiento de la actuacin organizacional, del cumplimiento de los compromisos a travs de las estrategias del Plan de Desarrollo
Municipal, el Programa Anual y el Presupuesto.
Procesamiento y generacin de informacin con base en las necesidades
por rea.
Presentacin y anlisis de la informacin.
Llevar a cabo un proceso de actualizacin permanente de la informacin municipal.
Auxiliar en el cumplimiento de las atribuciones que el marco jurdico
en materia de Planeacin, debe cumplir la Administracin Municipal a travs
de la Unidad de Informacin, Planeacin, Programacin y Evaluacin.
Se garantiza el adecuado manejo de la informacin y se establecen una
serie de candados para que la misma no sea modificada, por lo que se constituye en informacin confiable y oficial.
Finalmente el sistema contiene, opera y aplica conforme a la frecuencia
programada en el PbRM los siguientes indicadores clasificados por tipo, dimensin, procedencia y rea.
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113

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29.35% Eficacia
23.93% Eficiencia
21.87% Impacto
17.94% Cobertura
5.42% Economa
1.50% Calidad

37% Estratgicos
63% Gestin

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Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116

114

SARA P. ECHEVERRI GARCA

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Reflexio
Por todo lo descrito anteriormente, es pertinente referir las siguientes reflexiones finales que resaltan la importancia y el rol fundamental que tiene y
que tendr el proceso de planeacin, programacin, presupuestacin y evaluacin en las administraciones pblicas municipales.
Es imperante profesionalizar y normar los procesos de planeacin estratgica ante las debilidades que se presentan en los procedimientos integrales,
especficamente en el tema de la evaluacin, ya que es comn la generacin
de informacin poco confiable. La capacitacin institucional es y ser de gran
vala para entender el proceso integral de planeacin estratgica, para estos
fines, es indispensable contar con personal con perfiles de puesto adecuados
y con conocimiento de la visin de los titulares de las dependencias ejecutoras.
Ser necesario tambin que las administraciones pblicas generen instrumentos de planeacin slidos. Solo de esta manera, las estrategias implementadas no derivarn en la correccin de fallas, aunque es precisamente el
tema de la evaluacin y medicin las que permitirn la deteccin de cambios
y reconducciones oportunos.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116

EVOLUCIN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE TOLUCA

115

La publicacin de manuales de organizacin y procedimientos, son documentos que dan certeza y gua a los procesos de planeacin, programacin
y evaluacin.
La construccin e implementacin de indicadores estratgicos y de gestin, sin duda sern indispensables para la presupuestacin basada en resultados. Su automatizacin ayudar a la simplificacin del proceso integral. No
obstante, la sistematizacin tendr que basarse bajo la necesidad de regularizar el proceso integral de programacin anual municipal y su seguimiento,
mediante la implementacin de mecanismos tendientes a dar cumplimiento a
la normatividad principalmente en la transicin a la Gestin Basada en Resultados. De igual manera, este tipo de instrumentos, en el caso de Toluca, ha
permitido reducir tiempos en la integracin de los productos de la programacin y evaluacin, teniendo como plataforma la integracin de una base
construida conforme a requerimientos sealados en la norma, as como ha
consentido incorporar en una sola base de datos la informacin de la administracin, brindando confiabilidad y certidumbre a los procesos de programacin y evaluacin.
La construccin del sistema por s mismo slo garantiza su operatividad, si se cuenta con una base programtica presupuestal y una organizacin
congruente con el catlogo de los programas y proyectos que maneja el
Ayuntamiento, con la identificacin clara de los objetivos, estrategias y lneas
de accin a alcanzar, y con los recursos necesarios para su cumplimiento.
En todo proceso programtico presupuestal la base para una buena evaluacin, seguimiento, control y medicin de resultados, es el manejo de un
sistema contable homologado a los instrumentos programticos, as como la
existencia de un plan y programa adecuadamente encausados y la construccin de instrumentos de medicin verdaderamente aplicables (indicadores).
Para la evaluacin de los resultados de los programas y proyectos con
base en indicadores se requiere adems de la identificacin de las funciones
propias de las dependencias evaluadas, el manejo de una base estadstica confiable, actualizada y con conduccin de parmetros que arrojen resultados de
lo que queremos medir, as como un seguimiento a los medios de verificacin.
Para evaluar la evolucin a mediano y largo plazo de los programas a
alcanzar, los municipios debern prestar suma atencin a la construccin y
aplicacin de indicadores de diagnstico con su respectivo seguimiento histrico, mismos que deben ser contenido en el Plan de Desarrollo Municipal y
con aplicacin peridica para determinar el desempeo real de la administracin.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116

116

SARA P. ECHEVERRI GARCA

Ref
er
en
ci
Refer
eren
enci
ciaa s
Censo 2010. Resultados preliminares.
Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico.
Estado de Mxico, Ley de Planeacin del Estado de Mxico y Municipios.
Estado de Mxico, Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico.
Estado de Mxico, Cdigo Financiero del Estado de Mxico y Municipios.
Gaceta de gobierno del Estado de Mxico, nmero 67, 2 de octubre del
2009.
Gaceta del Gobierno nmero 90 del 12 de noviembre de 2010.
Gua metodolgica para la evaluacin 2010, en Gaceta del Gobierno,
nmero 67 del 2 de octubre de 2009.
Gaceta de gobierno del Estado de Mxico, nmero 41 del 1 de marzo del
2010.
SEGEMUN Indicadores, en Gaceta de Gobierno de 5 de octubre de 2011.
SIPPE, en Gaceta de Gobierno de 5 de octubre de 2011.
Manual para el ejercicio fiscal del 2010.
rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico, Lineamientos de
la Evaluacin Programtica 2011.
rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico, Sistema Integral
de Evaluacin de Metas Municipales para el Ejercicio Fiscal del 2011.
Plan de Desarrollo Municipal de Toluca 2009-2012, en Gaceta Municipal, el da 23 de mayo de 2011.
Plan de Desarrollo estatal 2011.
Presupuesto Basado en Resultados Municipales 2010.
Presupuesto por Programas, 2011.
Programa Agenda Desde lo Local, 1 de abril del 2011.
Programa Operativo Anual 2010.
UIPPE, Manual del Proceso de Evaluacin.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 99-116

117

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Alfredo Carlos Victoria Marn
Doctor en Administracin Pblica por la UNAM.
alfredo.victoria@unam.mx

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El trabajo que le toca emprender a la administracin pblica contempornea, construir un dilogo
entre distintas voces, corrientes de pensamiento y
actores pblicos, sean gubernamentales y sociales
para renovar instituciones, procesos y mecanismos
eficaces, eficientes, transparentes, de gobierno.
El Estado de Mxico ocupa el ltimo lugar del
ndice Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin de Transparencia Mexicana, lo cual constituye un reto para que las instituciones pblicas
sean reformadas con miras al restablecimiento de
la confianza y credibilidad ciudadanas.

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The work that the contemporary public administration must undertake is to build a dialogue between
different voices, currents of thought and public
actors, whether they are governmental or social to
renew institutions, processes and mechanisms of Government which are effective, efficient, transparent.
The Mexico State occupies the last place in
the National Index about corruption perceptions
of Transparencia Mexicana, which is a challenge
for the public institutions to be reformed with a
view to the restoration of confidence and credibility of the citizens.

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Transparencia, Administracin Pblica en el Estado de Mxico, kakistocracia, opacicracia, boletas
electorales, acceso a la informacin

Ke y w or d s:
Openness, Public Administration on Mexican State,
kakistocracy, opacicracy, ballots papers, information access.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

118

ALFREDO CARLOS VICTORIA MARN

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ace tres lustros, Immanuel Wallernstein (1996: 97) convocaba a un


dilogo multidisciplinario, multicultural de las ciencias sociales, y al
desarrollo del multilingismo. No se equivoc.

Las ciencias sociales deca deberan emprender un proceso de apertura muy


amplio hacia la investigacin y la enseanza de todas las culturas (sus ciudades,
sus pueblos) en la bsqueda de un universalismo pluralista renovado, ampliado y
significativo.

Ese precisamente es el trabajo que le toca emprender a la administracin


pblica contempornea, construir un dilogo entre distintas voces, corrientes
de pensamiento y actores pblicos, sean gubernamentales y sociales para renovar instituciones, procesos y mecanismos eficaces, eficientes, transparentes, de gobierno.
La transparencia de los actos de gobierno es un aspecto que busca modificar los usos y prcticas de las clases gobernantes, tan acostumbradas en el
pasado reciente a ocultar las decisiones polticas y econmicas. La transicin
a gobiernos ms transparentes suele estar condicionada por la cultura poltica
imperante, por la voluntad de instrumentar acciones de transparencia y rendicin de cuentas, por el grado de coercibilidad de la ley, la participacin
ciudadana y los conflictos sociales.
La transparencia como sinnimo de publicidad, no es compatible con la
opacidad, ni con el secreto. El derecho de acceso a la informacin es una
conquista de la sociedad, cuya materializacin ir avanzando en funcin del
perfeccionamiento de la ley y de las instituciones que tutelan ese derecho.
La sociedad debe apropiarse de sus derechos y hacer valer las reglas que
lo posibilitan, a saber, las solicitudes de informacin y la presentacin en
tiempo y forma de los recursos de revisin. Este derecho no es una concesin
graciosa del poder, por lo que su transformacin en poltica pblica permanente debera ser la principal divisa y activo de la sociedad y del gobierno.
Es un binomio inseparable, pero en medio estn los partidos polticos, los
cuales siguen sin ser sujetos obligados, por lo que su condicin de sujetos
indirectos, no es motivo ni argumento suficiente para que no publiciten el
destino de los fondos pblicos que reciben de los contribuyentes.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

OPACIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL EDOMX

119

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As como existe una mtrica de la transparencia tambin debera haber una
mtrica para medir la opacidad gubernamental. Si Mxico ha retrocedido en
el ndice de Percepcin sobre la Corrupcin de Transparencia Internacional
en la primera dcada del siglo XXI, a una velocidad significativa, por paradjico que esto suene, se debe a fenmenos explicables y medibles. Como
bien se sabe, los partidos polticos y los sindicatos no estn incluidos en la
lista de sujetos obligados a someterse bajo la jurisdiccin de las leyes de
transparencia, ya que los propios legisladores tanto federales como locales,
han construido un andamiaje legal que ha soslayado la incorporacin de
entes que tambin administran y son responsables del manejo de fondos y
recursos pblicos.
Queda claro que difcilmente los legisladores, por la circularidad que
tienen al pasar de un espacio pblico a otro, haran modificaciones legales,
toda vez que sus carreras polticas muchas veces dependen, primero, del acceso a los cargos burocrticos que detentan en los partidos y sindicatos, para
despus acceder a la postulacin. Tal vez por eso hay resistencias para la
incorporacin de la reeleccin, ya que esta figura hara ms responsables a los
miembros de la clase poltica ante la ciudadana, ya que la reeleccin al estar
vinculada con la revocacin de mandato, el sentido de la responsabilidad
pblica adquiere un compromiso social.
Entre las acciones ms representativas en contra de la transparencia estn
las reformas al artculo 16 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, realizadas en diciembre de 2008, que permiten calificar como informacin reservada las averiguaciones previas concluidas (El Universal, 2010). De los
336 sujetos obligados a nivel federal, la Procuradura General de la Repblica
ha optado por no responder a las resoluciones del IFAI, sobre todo en materia
de Averiguaciones Previas concluidas (El Universal, 2008).
De una muestra de 90 pases, Mxico se ubic en el lugar 59 en el ao
2000, pero en 2009 descendi al lugar 89 de un total de 180 pases, obteniendo la misma calificacin de hace 9 aos. En 2011, la calificacin obtenida
que fue de 3.0 coloca a Mxico como uno de los pases con pocos niveles de
confianza de su poblacin hacia sus autoridades, ya que ocup el lugar 100 de
182 pases. Esta es una posicin inferior a la obtenida hace 10 aos (ver Cuadro 1).

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

120

ALFREDO CARLOS VICTORIA MARN

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2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2009

2010

2011

Lugar/ 59/90 51/91 58/102 64/133 64/145 65/159 70/163 72/180 89/180 98/178 100/182
Pases
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3.3

3.7

3.6

3.6

3.6

3.5

3.3

3.6

3.3

3.1

3.0

FUENTE: Para el periodo 2000-2003: vase www.sfp.gob.mx/indices/doctos/inf_basica_indices_web.doc.


Para 2004 en adelante, vase el sitio web de Transparencia Mexicana: www.transparenciamexicana.org.mx

Segn el estudio Mtrica de la Transparencia (2010:54), el 48% de las leyes


de transparencia que existen en las entidades federativas no definen en forma
clara cmo, cundo y bajo qu criterios se considerar una informacin como
reservada o confidencial. En este sentido,
an existe una confusin importante entre la informacin reservada y la informacin confidencial, as como las reglas que deben aplicarse a cada uno de estos
tipos de informacin. As, por ejemplo, con frecuencia los secretos comerciales,
industriales, profesionales o los derechos de propiedad intelectual se consideran
como informacin reservada y no como informacin confidencial, como corresponde. Por otro lado, slo en el 48% de las leyes los secretos bancario, comercial,
industrial o profesional se encuentran protegidos.

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Los sistemas polticos y econmicos no pueden permitirse que convivan formas kakistocrticas de gobierno con formas opacicrticas (Victoria: 2010) u
opacidocrticas, ya ello va en contra de todo principio democrtico y republicano. Los antiguos griegos y romanos si bien poco pudieron haber teorizado sobre la ausencia de informacin para cada asamblea realizada en la
polis, se daban cuenta de que la prctica del secreto para derrocar a emperadores o al Csar, era muy til, fcil y socorrida, de ah que difcilmente repararan en dar explicaciones a los dems.
El propio desarrollo del capitalismo en los pases de Europa del Norte y
en los nacientes Estados Unidos de Amrica a finales del siglo XVIII, abrira

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

OPACIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL EDOMX

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la necesidad de la informacin pblica, toda vez que el espritu del capitalismo protestante y la tica que le acompaaba, no admita la separacin de
los negocios con los asuntos del Estado, en aras de expandir la dominacin
comercial sobre territorios ultramarinos y continentales. Por ejemplo, John
Locke a finales del siglo XVII (1989: 93) dej claro que el supremo poder est
representado en el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo ser visiblemente
subordinado de ste y ante l responsable, lo cual justific el arribo de la burguesa al Parlamento.
Michelangelo Bovero (2002:144) advirti detener la degeneracin de cualquier rgimen poltico, dados los riesgos latentes de ver reunidos en un solo
rgimen no los caracteres eminentes de las mejores constituciones, sino los
ms deplorables de las peores; no las virtudes de las formas de gobierno rectas, sino los vicios de sus correspondientes formas corruptas.
Si nuestra democracia es defectuosa y no hay posibilidad de que los servidores pblicos aprendan a servir a la poblacin con eficacia, eficiencia y
honradez, la sociedad est sin ninguna defensa frente a los abusos del poder
absoluto, de sus arrogancias y excesos. Cmo exigirles a las autoridades locales, estatales y federales que atiendan la problemtica de la pobreza urbana
con polticas sociales financiadas con sus propios recursos, si an prevalecen
dficits en la provisin de servicios pblicos que retroalimentan el crculo vicioso de la exclusin social y la marginacin?
La calidad de la democracia que hoy se vive en Mxico de acuerdo con el
Latinobarmetro (2011), es de baja o nula intensidad, ya que el 23% de los
encuestados en Mxico, seal que la democracia funciona mejor con relacin al resto de pases de Amrica Latina, lo cual dista mucho de satisfacer
los requerimientos bsicos de su ejercicio, ya que solamente es evaluada en
cuanto al reparto y control del poder pblico por parte de las lites, ms que
a la capacidad de entregar bienes y servicios con cobertura universal.
Todo proceso de consolidacin democrtica entraa irremediablemente
la transformacin de los viejos equilibrios polticos e institucionales por nuevas reglas del juego democrtico. Pero eso no ocurre ni ocurrir en los poderes pblicos y en los tres niveles de gobierno hasta en tanto no se establezcan
efectivos y reales mecanismos para controlar y vigilar el ejercicio del gobierno
desde rganos ciudadanizados y organizacin vecinal y barrial.
Bovero (2002:144) teme con demasiada razn al establecimiento de la
psima repblica, la cual est opuesta a la ptima repblica de Polibio, ya
que sostiene que la primera es peor que cualquiera de los regmenes corruptos simples, dado que reunira en s las perversiones de todos. Dice Bovero
sera el peor gobierno en la medida en la que es el gobierno de los peores,

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

122

ALFREDO CARLOS VICTORIA MARN

de las distintas especies, recogidas y combinadas juntas casi como fueran ingredientes, no de una receta sanadora, sino de una frmula venenosa: de un
maleficio. Si quisiramos darle un nombre, propondra llamarlo kakistocracia: precisamente lo contrario de la aristocracia entendida en el sentido y
noble de gobierno de los mejores.
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A propsito de la determinacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
(SCJN) de impedir que las boletas electorales de la eleccin presidencial de
2006 pudieran ser revisadas por el Director de la revista Proceso, es menester
dejar claro que las boletas electorales son documentos pblicos y que la
decisin de la Corte contraviene los principios de mxima publicidad establecidos en el artculo sexto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. La no publicitacin de las boletas electorales forma parte de lo que
denominamos como tendencias o manifestaciones de la opacidad en Mxico.
(Victoria: 2008; Victoria: 2010)
En el caso de comicios cerrados en el Estado de Mxico para las elecciones de ayuntamientos, diputados locales y de gobernador, la solicitud de que
la ciudadana pueda acceder a ellas, bajo ciertos mecanismos tcnicos, debiera garantizarse por el rgano electoral estatal, ya que lo ocurrido en los comicios presidenciales de 2006 debiera servir de base para anticipar conflictos
polticos con potenciales efectos sobre la gobernabilidad estatal.
Las boletas electorales son el medio material con el cual se ejerce el voto;
sirven para elegir y legitimar la representacin popular. En este sentido, son
los vehculos tradicionales con los cuales los candidatos de los partidos arriban a los cargos pblicos.
Cierto que existen mecanismos de democracia indirecta, pero no es materia de este trabajo.
Las boletas electorales son financiadas con fondos pblicos, ya que se destina un porcentaje del presupuesto de los organismos electorales para su
impresin, y presupuesto es aprobado por la Legislatura. Las boletas electorales son por tanto documentos pblicos, toda vez que estn bajo la responsabilidad de los funcionarios electorales, los cuales son ciudadanos investidos
de autoridad el da de las elecciones, ya que son los encargados de salvaguardar el orden en las casillas; y son quienes pueden solicitar la intervencin de
la fuerza pblica si lo consideran necesario.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

OPACIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL EDOMX

123

La sustraccin o mal uso de las boletas electorales sera motivo de responsabilidad penal, la cual sera sancionada por las instancias jurisdiccionales (rama judicial del gobierno). Las boletas electorales como documentos
pblicos han sido objeto de recuento en varias elecciones locales como en
Colima en 2003 o Tabasco en 1999, como parte de las investigaciones y del
desahogo de pruebas del proceso electoral para la renovacin de la gubernatura, por parte de las autoridades jurisdiccionales.
Las boletas electorales son documentos pblicos, ya que cualquier ciudadano sin necesidad de acreditar inters legal alguno, podr solicitar las boletas electorales para verificar el resultado que aparece en las actas de escrutinio y los cmputos distritales. En este sentido, las autoridades electorales
podrn hacer uso de los medios electrnicos (escanear en formato PDF las
boletas o garantizar su acceso mediante consulta directa, firmando una carta
responsiva de que har un uso adecuado) para poner a disposicin del ciudadano, el sentido del voto que se registr en la boleta electoral.
Es un contrasentido jurdico lo asentado en la Tesis Nmero LXI/2008 del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, de que una vez que ha
concluido el proceso electoral es dable la destruccin de las boletas electorales, toda vez que la Ley dispone que hasta que se expida la constancia de mayora por parte de la mxima autoridad jurisdiccional en la materia que es el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, es cuando el proceso
electoral fenece:
Aqu la tesis de la SCJN:
TESIS Nm. LXI/2008 (PLENO) BOLETAS ELECTORALES. LA NORMA GENERAL
QUE ORDENA SU DESTRUCCIN UNA VEZ CONCLUIDO EL PROCESO RELATIVO, ES DE NATURALEZA MATERIALMENTE ELECTORAL.

El artculo 254, segundo prrafo, parte final, del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, vigente hasta el 14 de enero de 2008, al establecer que
concluido el proceso electoral, se proceder a la destruccin de los sobres que
contengan las boletas sobrantes inutilizadas y las boletas de los votos vlidos y
los votos nulos de la eleccin, tiene naturaleza materialmente electoral. Ello es
as, pues regula una cuestin propia del proceso electoral, como es el destino
final de las boletas en que consta el voto popular y que constituyen la base del
resultado de la eleccin. Por tanto, el juicio de garantas promovido en su contra
es improcedente conforme a los artculos 41, 94, 99, 103 y 105, fraccin II, de la
Constitucin Poltica de los Estado Unidos Mexicanos, y 73, fracciones VII y
XVIII, de la Ley de Amparo, aun cuando en la demanda slo se alegue la violacin del derecho fundamental a la informacin contenido en el artculo 6o.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

124

ALFREDO CARLOS VICTORIA MARN

constitucional, ya que la naturaleza electoral de la norma no puede ser diferente


o variar segn lo argumentado en los conceptos de violacin.
Amparo en revisin 1043/2007.- Quejoso: Rafael Rodrguez Castaeda.- 11 de
marzo de 2008. Mayora de seis votos; votaron en contra: Jos Ramn Cosso
Daz, Genaro David Gngora Pimentel, Sergio A. Valls Hernndez, Olga Snchez
Cordero de Garca Villegas y Juan N. Silva Meza.- Ponente: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano. Secretaria: Mara Estela Ferrer MacGregor Poisot. (SIC)
(Semanario Judicial de la Federacin: 2008: 6)

Visto lo anterior, queda claro que puede conculcarse el derecho de acceso


a la informacin a travs de tesis jurisprudenciales cuando est en riesgo la
continuidad del rgimen poltico. As las cosas, la transparencia de los actos
jurdicos son legales pero sin ser vlidos y socialmente aceptables. Al respecto
dice Peschard (2010) que
los intentos de revertir los avances en transparencia tanto por la va de los hechos, como por la de reformas legales son reacciones que derivan de una largamente concebida tradicin de cultura de la opacidad que vea la informacin
pblica como patrimonio del funcionario que la elaboraba o la resguardaba.

En este caso aadiramos que es patrimonio de los ministros, quienes son


los encargados de velar por la sancin y la constitucionalidad de las leyes.
La SCJN ya se pronunci de manera tajante al establecer que el juicio de
amparo es improcedente en materia electoral, y que en este caso la improcedencia deriva del artculo 99 constitucional, conforme al cual las resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
en los asuntos de su competencia son definitivas e inatacables las mismas.
Sin duda, la Tesis Nmero LX/2008 del Pleno es el ltimo clavo en el
atad en la legitimizacin de la opacidad electoral:
TESIS Nm. LX/2008 (PLENO) AMPARO. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE
IMPUGNAN NORMAS, ACTOS O RESOLUCIONES DE CONTENIDO MATERIALMENTE ELECTORAL O QUE VERSEN SOBRE DERECHOS POLTICOS. De la inter-

pretacin de la fraccin VII del artculo 73 de la Ley de Amparo, que establece la


improcedencia del juicio de garantas contra resoluciones o declaraciones de los
organismos y autoridades en materia electoral, as como de los artculos 41, 94,
99, 103 y 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que contienen, por un lado, el sistema integral de justicia en materia
electoral, que permite impugnar leyes electorales va accin de inconstitucionalidad, as como los actos o resoluciones en materia electoral ante el Tribunal

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 117-139

OPACIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL EDOMX

125

Electoral del Poder Judicial de la Federacin y, por el otro, el juicio de amparo


como una garanta constitucional procesal que tiene por objeto la proteccin o
salvaguarda de los derechos fundamentales de los individuos frente a los actos de
autoridad o las leyes, se concluye que la improcedencia del juicio de amparo no
surge slo por el hecho de que la norma reclamada se contenga en un ordenamiento cuya denominacin sea electoral, o porque el acto o resolucin provenga
de una autoridad formalmente electoral, ni mucho menos de lo argumentado en
los conceptos de violacin de la demanda, sino por el contenido material de la
norma, acto o resolucin, es decir, es necesario que ese contenido sea electoral o
verse sobre derechos polticos, pues en esos supuestos la norma, acto o resolucin estn sujetos al control constitucional, esto es, a la accin de inconstitucionalidad si se trata de normas generales, o a los medios de impugnacin del
conocimiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el
caso de actos o resoluciones. Se exceptan de lo anterior las resoluciones pronunciadas por el mencionado tribunal en los asuntos de su competencia, contra
las cuales el juicio de amparo siempre es improcedente, independientemente del
contenido material de dichas resoluciones, aun cuando no verse estrictamente
sobre materia electoral, ya que en este caso la improcedencia deriva del artculo
99 constitucional, conforme al cual las resoluciones dictadas por el citado Tribunal en los asuntos de su competencia son definitivas e inatacables.
Amparo en revisin 1043/2007.- Quejoso: Rafael Rodrguez Castaeda.- 11 de
marzo de 2008. Mayora de seis votos; votaron en contra: Jos Ramn Cosso
Daz, Genaro David Gngora Pimentel, Sergio A. Valls Hernndez, Olga Snchez
Cordero de Garca Villegas y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano. Secretaria: Mara Estela Ferrer Mac Gregor Poisot.
EL CIUDADANO LICENCIADO JOS JAVIER AGUILAR DOMNGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIN, _________________________ C E R T I F I C A: ______________________.

De conformidad con lo dispuesto por el Tribunal Pleno en su sesin privada de


quince de enero de dos mil siete, se aprob hoy, con el nmero LX/2008, la tesis
aislada que antecede ___________. Mxico, Distrito Federal, a dieciocho de
agosto de dos mil ocho. (SIC). (Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta:
2008 p. 5).

Otros aspectos de la opacidad administrativa del Poder Judicial, refieren


a los propios mecanismos de seleccin de jueces y magistrados, los cuales se
mantienen en la secreca, lo cual impide conocer las trayectorias de los profesionales que imparten justicia.
El caso del Poder Judicial asombra en otro sentido, dado que una de las consecuencias de su recientemente ganada autonoma relativa respecto del Poder
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Ejecutivo, por lo menos en el plano federal, es que los titulares de este poder
ministros, magistrados y jueces se otorgan a s mismos salarios increblemente altos y bonos de desempeo que superan incluso a los que se otorgan los
altos cuadros del Poder Ejecutivo. Por lo dems, el control interno que el Poder
Judicial ejerce sobre sus propios miembros se caracteriza, como es del dominio
pblico, por ser ms bien opaco (Olvera: 2009: 43).

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Se corre el riesgo de que en los gobiernos locales exista lo que denominamos
transparencia de pantalla, es decir donde existan sujetos obligados por la
ley, as como comits de informacin pero que deliberadamente clasifiquen
como reservada o confidencial aquella informacin pblica de oficio o que se
publiquen fragmentos de informacin en los portales de internet de los gobiernos. Lo anterior no va ayudar a fortalecer el estado actual de la fiscalidad y la
fiscalizacin, ni mucho menos posibilitar que las autoridades estatales y los
municipios del Estado de Mxico y de cualquier parte del pas, reciban un voto
de confianza en lo relacionado con la entrega de mayores facultades y potestades tributarias. La corrupcin debe enfrentarse con la participacin ciudadana y la aplicacin lisa y llana de los instrumentos legales que castiguen a
los servidores pblicos por no ser transparentes y honestos.
El marco legal local est diseado para validar zonas de opacidad en lo
referente al manejo de los recursos pblicos por parte de los niveles estatales
y municipales de gobierno. Y eso es un contrasentido poltico-administrativo,
ya que la legislacin en la materia ha sido utilizada como instrumento ideolgico por las clases gobernantes, empleando salidas y argucias legaloides.
Por ejemplo, el artculo 11 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico contraviene el principio de mxima
publicidad, establecido tanto en el artculo 6 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos as como en el artculo 5 de la Constitucin Poltica del Estado de Mxico.
El artculo 11 de la ley de transparencia del Estado de Mxico consigna lo
siguiente: Los Sujetos Obligados slo proporcionarn la informacin que
generen en el ejercicio de sus atribuciones.
La antinomia encontrada en el artculo 11 de la Ley de Transparencia y
Acceso a a la Informacin Pblica del Estado de Mxico y lo establecido en la
fraccin I el artculo 6 de la Constitucin Federal, es violatoria de garantas
individuales, ya que establece:
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Artculo 6. [...] I. Toda informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad,


rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser
reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos que
fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio
de mxima publicidad.

Por si fuera poco, el artculo 11 referido contradice al artculo 3 de la Ley


de Transparencia, el cual expresa que
la informacin pblica generada, administrada o en posesin de los Sujetos
Obligados en ejercicio de sus atribuciones, ser accesible de manera permanente
a cualquier persona, privilegiando el principio de mxima publicidad. Los Sujetos Obligados deben poner en prctica, polticas y programas de acceso a la informacin que se apeguen a criterios de publicidad, veracidad, oportunidad,
precisin y suficiencia en beneficios de los solicitantes.

Es preciso sealar que el artculo 11 viola en forma supletoria lo dispuesto en el artculo 8 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, donde est consagrado el derecho de peticin de los ciudadanos, ya que
establece que a toda peticin deber recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligacin de hacerlo conocer en
breve trmino al peticionario (las cursivas y el subrayado son nuestros). En
este caso, los ciudadanos tienen el derecho de solicitar el amparo ante la
justicia federal frente a la negativa de entrega de informacin, una vez que
haya sido sustanciado el recurso de revisin por parte del pleno del Instituto
de Transparencia y Acceso a la Informacin del Estado de Mxico.
Debido a que los ayuntamientos suelen esquivar el mandato constitucional que los obliga a publicitar el catlogo de informacin que establecen los
artculos 12 al 15 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del
Estado de Mxico y Municipios, esto ocurre debido a que el artculo 3 de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios
no confiere al Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,
facultades para aplicar sanciones a los sujetos obligados y sujetos habilitados
en caso de incumplimiento.
La propia estructura presidencialista local, podra prestigiarse en la medida que cambiaran los incentivos para el ejercicio transparente de los recursos federales y estatales, ya que podra reformarse la Ley de Coordinacin
Fiscal para asignar mayores transferencias a los ayuntamientos y gobiernos

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estatales que cumplan con las disposiciones locales en materia de transparencia, siempre y cuando atendieran la exigencia de publicar trimestralmente la
informacin financiera, tal como lo dispone el artculo 51 de la Ley General
de Contabilidad Gubernamental, la cual entr en vigor el 1 de enero de 2009.
En aras de hacer ms responsables a los servidores pblicos, debiera permitirse la releccin de las autoridades locales, siempre y cuando existiera la
figura de la revocacin de mandato, como antdoto que posibilite que se
sancionen conductas que atenten contra la honestidad, eficacia, eficiencia y
transparencia de los recursos pblicos.
Para el caso de los gobiernos locales del Estado de Mxico, la consolidacin de estructuras formales de gobierno o formas de gobernanza democrtica que posibiliten que los gobernantes sean responsables ante los rganos de
transparencia y control institucional, son fundamentales para evitar la captura del gobierno por parte de las clases gobernantes. La construccin de
agendas locales que pongan un acento especial en la consolidacin de la gobernabilidad y en contra de la degeneracin del gobierno, sigue siendo una
asignatura pendiente.
Si esto ocurre, la administracin pblica local estara en la ruta correcta
de la modernizacin con rendicin de cuentas. Pero tambin es cierto, que en
el corto y largo plazo, la democracia electoral no puede sobrevivir sin las garantas de la democracia liberal y ms an, sin los mecanismos jurdicos que
eleven como principio constitucional la rendicin de cuentas. Norberto Bobbio (2004a), el jurista y politlogo italiano, deca en un texto titulado Liberalismo y democracia, que era posible conciliar las libertades civiles y polticas
de los individuos con la construccin de una agenda social por parte del
Estado.
El Estado de Mxico se encuentra en el ltimo lugar del ndice Nacional
de Corrupcin y Buen Gobierno (INCBG) elaborado por Transparencia Mexicana. Sin duda, esto es sntoma de que se est dentro de un semforo en
rojo, del cual no se avizora que se salga de esta zona. Desde 2001 hasta 2010,
el INCBG ha arrojado en su evaluacin un estancamiento de la posicin del
Estado de Mxico, ya que ha oscilado entre el lugar 31, 30, 32 y 31 (Grfica 1).
Por esta situacin comprometedora, las instituciones del Estado de Mxico tendran que ser reformadas, ya que la poblacin no siente la presencia
de una democracia de calidad, a pesar de que durante 2000-2009 se registraron en la entidad procesos de alternancia electoral a nivel legislativo y municipal y conformacin de rganos electorales ciudadanizados y creacin de
organismos pblicos autnomos.

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FUENTE: Transparencia Mexicana. Pgina web: www.transparenciamexicana.org.mx

A lo largo de este tiempo, se ha insistido en que la Administracin Pblica trabaje y aplique cdigos de tica (Victoria: 2008:33) que posibiliten revertir los grados de opacidad que resultan en diversos mbitos de gobierno
inadmisibles dada la pluralidad poltica que impera en el Estado de Mxico.
Ambientes gubernamentales evaluados y sealados permanentemente como
muy permeados por la corrupcin, abren la puerta a procesos de degeneracin del gobierno, independientemente si se vive bajo un rgimen federal o
unitario.
A decir de uno de los comisionados del Instituto de Informacin del Estado de Mxico (INFOEM), el Poder Legislativo del Estado niega o clasifica la
informacin considerada como pblica toda vez que no entrega la informacin relativa a recursos pblicos, como remuneraciones, facturas de vehculos, el manejo del Programa de Apoyo a la Comunidad (PAC) a travs del
cual gestionan apoyos para la ciudadana, toda vez que el contrasentido poltico estriba en que este poder pblico es el hacedor y el creador de la reforma constitucional, de la reforma legislativa (El Sol de Toluca, 2010).
En otras entidades federativas, las involuciones forman parte del imaginario poltico. Diversos especialistas en la materia dan cuenta que el 30 de
junio de 2009 se aprob una reforma a la Ley de Transparencia de Campeche.

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En ella se establece que los entes pblicos pueden impugnar las resoluciones
que emita la Comisin de Transparencia del estado ante el Tribunal Superior
de Justicia de la entidad. Esto es contrario a lo que ha sido reconocido por
expertos y organismos internacionales como mejores prcticas de transparencia (El Universal, 2010).
Es claro que no basta con arreglos instituciones que doten de autonoma
constitucional a los Institutos o Comisiones de Transparencia (El Universal,
2008), ya que el andamiaje institucional que se ha construido en diversas
entidades federativas est muy alejado de los anhelos de la sociedad. Ha habido experiencias donde la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha tenido
que declarar la inconstitucionalidad de reformas legales realizadas por la Legislatura de Quertaro que fusionaba el organismo estatal de transparencia
con el de Derechos Humanos, lo cual es un mensaje positivo a favor de las
instituciones garantes del derecho de acceso a la informacin de las entidades
federativas. Adems, habra que considerar que:
Una poltica que se limita a normar la entrega de informacin no incrementa la
utilidad social ni produce ningn valor agregado a los fines pblicos; una poltica de transparencia cosmtica que solamente busca mayor visibilidad pblica
sin modificar la forma en que se produce y utiliza la informacin es, por definicin, frvola; que una poltica de transparencia que no logra cambiar las rutinas es burocrtica; y finalmente, una poltica de transparencia que no asume el
valor estratgico de la informacin es intil (Merino: 2008: 243).

No hacerlo, debilita al Estado frente a los poderes financieros y eclesisticos quienes por su naturaleza tienen un desprecio al Estado de Derecho
cuando estn en riesgo sus intereses; por eso, las clases gobernantes independientemente, del signo ideolgico que defiendan, tienen una tarea doble:
prestigiar la funcin pblica mediante el respeto a la legalidad y la devolucin
del carcter pblico al gobierno y al Estado. Al dejar intactas las formas kakistocrticas y opacidocrticas de gobierno, estn vacindose de contenido
los fundamentos polticos y ticos de la forma de gobierno republicana. Fortalecer y defender el inters pblico tal parece que no implica tema de prioridad de la clase poltica. No hace mucho el politlogo Lorenzo Meyer al referirse a la clase poltica mexicana, la defini de una forma precisa en estos
trminos:
La clase poltica actual (en Mxico) es de extraccin social relativamente alta,
educada en instituciones particulares nacionales y extranjeras, su apoyo funda-

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mental son las lites econmica y religiosa y su frmula poltica le dice poco a la
mayora. En esas condiciones trata de dirigir a una sociedad muy desigual,
donde la pobreza ha ganado terreno como resultado de una economa sin
dinamismo y donde la corrupcin y la inseguridad brotan por todos lados (Meyer: 2010).

Los comits de informacin de cada una de las unidades y dependencias


administrativas del sector pblico del Estado de Mxico, estn conformados
por tres servidores pblicos, destacando la ausencia de los ciudadanos, quienes son ellos los propios beneficiarios de la ley de la materia.
En este sentido, cabra esperar en el futuro que derivado de la presin
social, el legislador haga las reformas necesarias para que la transparencia y el
acceso a la informacin pblica tomen ms en cuenta a los ciudadanos como
vigilantes del actuar de los comits de informacin.
Presentar una solicitud de informacin presupuestal y hacendaria ante las
autoridades encargadas de realizar la fiscalizacin de los recursos pblicos
municipales como el rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico,
OSFEM, no necesariamente ha garantizado el acceso a la informacin. Un
ejercicio de solicitud de informacin relacionada con las cartulas del presupuesto de ingresos y egresos 1997 y 1998 de 58 municipios del Estado de Mxico, deriv en la interposicin de un recurso de revisin, cuyo resultado fue
la respuesta negativa del Consejo de Informacin de la LVI Legislatura del
Estado de Mxico.
El 24 de julio de 2008 entraron en vigor diversas reformas que el legislador hizo a
la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico
y Municipios, la cual dio al Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Mxico el carcter de organismo pblico autnomo, lo que
cual se le otorgaron facultades para sustanciar los recursos de revisin que se
interpongan en contra de los tres poderes, organismos autnomos como el IEEM
y ayuntamientos.

Los argumentos esgrimidos por el diputado ponente que defendi la negativa de entrega de la informacin solicitada (Recurso respondido en el ao
2008), se sustentaron en los artculos 11 de la Ley de Transparencia, 9 y 42 de
la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Mxico, donde estos ltimos
sealan que los servidores pblicos del OSFEM debern guardar reserva de
sus actuaciones, documentos y observaciones, hasta que se rindan los informes de resultados, as como la informacin que proporcionen las entidades

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fiscalizables al OSFEM, slo ser utilizada para el cumplimiento de las disposiciones previstas en esta Ley. Sin embargo, dado que la informacin solicitada correspondi al periodo 1997-1998, ya habran trascurrido los tiempos
formales de la fiscalizacin de los recursos aludidos.
Desde el punto de vista de las tesis garantistas, el derecho de acceso a la
informacin forma parte de los derechos fundamentales, ya que como dice
(Ferrajoli: 1995: 908) a diferencia de los derechos patrimoniales del derecho de propiedad a los derechos de crdito los derechos fundamentales no
son negociables y corresponden a todos y en igual medida, en tanto que
condiciones de la identidad de cada uno como persona y/o como ciudadano,
por lo que una negativa de acceso a la informacin de un ciudadano, es una
negativa que recibe la sociedad en su conjunto.
Los legisladores miembros del Consejo de Informacin que avalaron la
negativa reconocen que el artculo 11 de la Ley de Transparencia seala una
limitacin al acceso de la informacin pblica, consistente en que los Sujetos
Obligados slo debern proporcionar informacin que ellos mismos generen
en ejercicio de sus atribuciones. Por ende, se invit al recurrente a presentar
su requerimiento ante los H. H. Ayuntamientos que en el ejercicio de sus atribuciones generaron la informacin en cuestin. En la realidad se est confirmando que cada institucin dependiendo de sus funciones requerira leyes
de transparencia a la carta. Lo cual advierte demasiadas contradicciones que
estn legalizadas.
La propuesta de poltica hacendara estribara que la transparencia se
convierta en una poltica pblica, la cual es sumamente necesaria para erradicar espacios de opacidad en la administracin pblica estatal y municipal.
En este sentido, se recomienda reformar los artculos 9 y 42 de la Ley de Fiscalizacin Superior del Estado de Mxico, para que pueda publicitarse la informacin pblica de oficio considerada en las leyes locales y en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, respetando la naturaleza de las tareas
de fiscalizacin de los recursos pblicos.

Es fundamental fortalecer las tareas de fiscalizacin y transparentar el destino final de los recursos pblicos ejercidos por los niveles de gobierno local.
Aun cuando la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Mxico no prev casos en donde los funcionarios estatales y municipales que no
entregaron informacin pblica se les pueda sancionar, es fundamental que
se coloquen a la vista las bases de datos solicitadas. La evaluacin del desempeo hacendario no puede realizarse si no hay insumos de informacin que

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permitan determinar las trayectorias de los pasivos de los gobiernos municipales. Derivado de una solicitud de acceso a la informacin al rgano Superior de Fiscalizacin del Estado de Mxico, se le requiri informacin relacionada con los montos de los adeudos de los municipios del Estado de Mxico
con la Comisin de Agua del Estado de Mxico, ISSEMYN y Compaa de
Luz y Fuerza del Centro durante el periodo 1995-2007.
La respuesta que proporcion la Unidad de Informacin del OSFEM (Respuesta 2008) coloca a un poder pblico en la rbita de la opacidad ms
abierta. sta indic que
[...] de los periodos de 2004 haca atrs, la extinta Contadura General de Glosa
no identificaba a detalle la revisin al rubro de deuda, por lo que no es posible
atender su peticin respecto a los perodos de 1995 a 2004; en esa virtud, se le
sugiere al peticionario, dirija su solicitud, al rea de informacin pblica correspondiente de los H.H. Ayuntamientos del Estado de Mxico, o bien a las reas
correspondientes del Instituto de Seguridad Social del Estado de Mxico y Municipios, Comisin de Agua del Estado de Mxico y Compaa de Luz y Fuerza del
Centro.

El hecho de que la instancia fiscalizadora local no haya cumplido con las


funciones de control del gasto pblico municipal que tena encomendadas,
indica que no hay condiciones institucionales para evaluar el desempeo hacendario bajo parmetros de confiabilidad, eficacia, eficiencia y honradez. La
rendicin de cuentas no parece ser una divisa de las clases gobernantes locales. En estas condiciones no es posible construir una gobernanza democrtica
afianzada en valores como la responsabilidad y moralidad pblicas. Bajo este
escenario, las finanzas pblicas locales del Estado de Mxico durante el
periodo 1995-2006 han estado ajenas al inters colectivo, dado que las autoridades de fiscalizacin reconocen no haber hecho sus tareas de seguimiento y
registro de la deuda pblica municipal.
Enrique Cabrero (2008:39) ha comentado que tambin es frecuente observar casos en los que la revisin de las cuentas pblicas municipales responsabilidad que recae en los congresos estatales se convierten en instrumentos de negociacin y presin poltica por parte de legisladores. Y no es
lugar comn esta afirmacin para el caso del Estado de Mxico. En los inicios
de la LVI Legislatura, los diputados mexiquenses optaron por trastocar los
principios de la divisin de poderes y anular los pesos y contrapesos que deben existir entre los mismos.

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Para ejemplificar lo anterior, los legisladores mexiquenses se quitaron la


facultad de calificar las cuentas pblicas del Estado y Municipios (Decreto
2007), ya que la Legislatura como cuerpo poltico, abdic como Poder Fiscalizador y en su caso, otorg al rgano Superior de Fiscalizacin, en su calidad
de instancia tcnica, la facultad de recibir, revisar y fiscalizar la informacin
contable, presupuestal y patrimonial (Gaceta de Gobierno del Estado de Mxico: 29/01/2007).
El hecho de que la Legislatura haya dejado de calificar la cuenta pblica
del Estado y Municipios, implica para el caso del primero, exonerar de cualquier responsabilidad administrativa y poltica al Gobernador y a sus miembros de su gabinete respecto a posibles y reales abusos y excesos derivados del
manejo de la hacienda pblica. En el caso de los segundos, las sanciones inhabilitacin, destitucin, suspensin y amonestacin que se aplican a los
servidores pblicos municipales de eleccin, se pueden aplicar con criterios
discrecionales, lo cual no necesariamente detendr el clientelismo, el nepotismo, trfico de influencias o el desvo de recursos dentro de la administracin pblica.
La negociacin poltica que ejercen y practican los legisladores favores
y prebendas, por un lado, les posibilita obtener recursos directos del gobierno estatal (Gaceta de Gobierno del Estado de Mxico: 26/12/2007:177):
Segn el artculo 17 del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Mxico para el ejercicio fiscal 2008, los 75 diputados de la Legislatura recibirn 187
millones 500 mil pesos del Programa de Apoyo a la Comunidad que les entrega
el gobierno estatal, para la atencin de las demandas ciudadanas mediante la
entrega de apoyos en materiales diversos. Cada diputado recibe anualmente 2.5
millones de pesos. Por los tres aos en el cargo recibe cada legislador 7.5 millones de pesos, en este sentido, el PAC establecido en el Presupuesto Estatal asciende a 187.5 millones de pesos por ao, por lo que los diputados de la LVI recibirn en tres aos 562.5 millones de pesos.

Ello sin que se genere la obligacin de rendir cuentas sobre el manejo de


estos fondos, ya sea ante la Secretara de la Contralora o la Contralora Interna del Poder Legislativo del Estado de Mxico.
El actual andamiaje jurdico le impide al propio Poder Legislativo sancionar con objetividad e imparcialidad a los servidores pblicos municipales
de eleccin popular, debido a que la facultad de conocer y resolver las responsabilidades administrativas en que incurran los integrantes de los ayuntamientos de dicha entidad federativa y de la propia legislatura, le corresponde

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a la Junta de Coordinacin Poltica a travs de los diputados presidente y secretario de la misma para que suscriban en su nombre las resoluciones de los
procedimientos administrativos (Ley Orgnica del Estado de Mxico).
Esto da lugar a que en determinados casos y circunstancias, los legisladores integrantes de la Junta de Coordinacin Poltica puedan dejar sin efecto
los proyectos de resoluciones que establecen sanciones para los miembros de
los ayuntamientos afines a su filiacin partidista y de la propia Legislatura,
que hayan cometido en perjuicio de las finanzas municipales y estatales, dao
patrimonial o desviacin de recursos pblicos.
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lizacin
La propuesta de poltica hacendaria municipal en materia de fiscalizacin tendra que:
Construir bases de datos relacionadas con el ingreso, gasto, deuda pblica y patrimonio, para que puedan servir como insumos de informacin
para la medicin del desempeo presupuestal local, propios de una democracia funcional y responsable.
Reconstruir el sistema de responsabilidades de los servidores pblicos, a
fin de que la clase poltica sea responsable de sus actos que cometen por
abuso del servicio pblico.
En este sentido, es fundamental que el Poder Legislativo en su carcter
de fiscalizador y sancionador de los actos del Poder Ejecutivo, debe recuperar
sus facultades polticas y restablecer la vigencia de los principios como la separacin de poderes y de los pesos y contrapesos.
Erradicar el clientelismo poltico por parte de los diputados de la Legislatura, lo cual impide que se fiscalice con prontitud, objetividad y eficacia la
cuenta pblica del gobierno estatal y de los ayuntamientos.
Fortalecer la autonoma de los rganos de control interno para que puedan sancionar los abusos que cometen los propios legisladores y servidores
pblicos municipales de eleccin popular.
En trminos generales, la clase gobernante, como la ha denominado Gaetano Mosca (2004:91), al monopolizar el poder y disfrutar de las ventajas que
van unidas a l, elabora leyes y disposiciones legales que les permiten conservar sus privilegios y acumular riqueza.

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En el Estado de Mxico, la presin poltica que ejercen los legisladores y


presidentes municipales sobre los rganos de control y fiscalizacin, muestra
la debilidad de las instituciones pblicas para afianzar la gobernanza democrtica.
Bajo estas condiciones, la administracin pblica se ha convertido en rehn de los grandes intereses y de los medios de influencia de los grupos de
poder, ya que ni en sentido estricto alcanzan el status de clase poltica. As las
cosas, las finanzas pblicas municipales estn movidas por el empirismo, la
confabulacin poltica y el oportunismo poltico.
C o n c l u sio
n es
sion
Cmo derrotar a la opacidocracia?
Difcil pregunta que amerita varias respuestas. En primer lugar, los principios de mxima publicidad, de rendicin de cuentas y el valor de la transparencia tienen que estar funcionando a travs de reglas que faciliten a cualquier ciudadano conocer los indicadores de desempeo de la administracin
pblica. La poltica de transparencia como poltica pblica tiene que posibilitar el arribo de un sistema de gobierno mediante la discusin, donde el
comn denominador es el debate y la mutua persuasin (Majone: 2000:35).
La democracia debiera garantizar que el gobierno de la mayora garantice
las condiciones mnimas de publicidad de los asuntos de gobierno.
El ejercicio del poder poltico y econmico, deviene muchas veces en
acciones encaminadas a no transparentar las decisiones y acciones, por lo que
las lites gubernamentales y empresariales tienden a legitimar e institucionalizar la opacicracia como forma de gobierno.
La des-documentacin est siendo empleada con mayor fuerza en los
mbitos pblicos y privados, dado que no existen los mecanismos ni controles que observen estas acciones desde el punto de vista de la sociedad.
Siempre las formas impuras de gobierno, como la kakistocracia, la tirana
y la autocracia, tienden a la degeneracin de la forma de gobierno y del Estado, por lo que la opacicracia, entendida como el gobierno de los opacos, se
ha instalado en nuestras sociedades, como parte de procesos y tendencias
ominosas socialmente inaceptables.
La semi parlamentarizacin de la vida poltica podra servir como un antdoto para enfrentar ciertas tendencias opacicrticas, aunque esto no significa una vacuna infalible para detener esta forma degenerativa del gobierno.
En la medida en que la vida pblica se democratice y en la medida en que la

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tica de la responsabilidad pblica sea puesta en prctica, la opacicracia


dejar de existir. Como atinadamente dice Hans Kelsen (1989: 229):
La democracia, con su limitacin de autoridad, implica tambin un relajamiento
de la disciplina, ya que donde no existe en principio ningn dominio absoluto,
tampoco existe el absoluto dominio de la mayora. El gobierno de la mayora se
distingue de cualquier otro tipo de gobierno en que no slo presupone conceptualmente una oposicin puesto que debe existir una minora, sino en que la
democracia desarrolla instituciones por las que se garantiza un potencial mnimo
de existencia y funcionamiento a grupos religiosos, nacionales y econmicos,
aunque slo una minora pertenezca a ellos, y precisamente porque se trata slo
de grupos minoritarios. Democracia se ha dicho con todo acierto es discusin.

Los procesos de discusin y de deliberacin son mecanismos puntuales


para rechazar toda forma de gobierno opacicrtico. Toca a la sociedad denunciarlo. La opacidad resta posibilidades al gobierno prestigiar la poltica
frente a la sociedad. Una sociedad que padece altos niveles de corrupcin no
es una sociedad sana. Las instituciones pblicas tienen que hacer un nuevo
pacto con la sociedad, ya que es fundamental crear rganos de control y evaluacin, pero con altos grados de autonoma y credibilidad ciudadana.
El Estado de Mxico ocupa el ltimo lugar del ndice Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin de Transparencia Mexicana, lo cual constituye un
reto para que las instituciones pblicas sean reformadas con miras al restablecimiento de la confianza y credibilidad ciudadanas.
En este sentido, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
del Estado de Mxico requiere una actualizacin de forma y fondo, para que
el Instituto de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de
Mxico se le faculte para aplicar sanciones, sin menoscabo de sus atribuciones originalmente conferidas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Mxico.
Hay que recordar que el sistema de responsabilidades administrativas fue
creado en un contexto donde la Legislatura prevaleca por un solo partido y
donde el Titular del Poder Ejecutivo, como hasta ahora, ejerce un poder muy
personalizado, lo cual no permite distinguir y apreciar el sentir de la sociedad
en materia de control, fiscalizacin, rendicin de cuentas, transparencia y
combate a la corrupcin. En este sentido, las reformas son fundamentales
para darle viabilidad al ejercicio de gobierno y lograr que la sociedad (la clase
gobernada) se vea representada cabalmente por sus representantes populares
(la clase gobernante).
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Fuen
uenttes
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Jaime Espejel Mena
Drocto en Administracin Pblica,
Profesor de la UAEM

Jos Joaqun Monroy Castrejn


Politlogo, Profesor de la UAEM

Misael Flores Vega


Politlogo y filsofo, Profesor de la UAEM

Res
um
en
Resum
umen
En el presente escrito se revisa el papel que juegan
las Instituciones de Educacin Superior pblicas
frente a las exigencias de legitimar su funcin social para la cual fueron creadas, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo sociolgico, el cual
concibe a las instituciones y organizaciones como
producto de una serie de condicionantes socio-histricas.

Abs
bstt rac
ractt
On the present text, it is reviewed the role which is
played by the Public Higher Education institutions facing the demand to legitimize their social
function for which they were created, from the perspective of the sociological new institutionalism,
which conceives the institutions and organizations
as product of a series of socio historical conditions.

P a l a bra
rass C
Cll a v e
Instituciones, nuevo institucionalismo sociolgico,
educacin superior, evaluacin.

Ke y w o rd s
Institutions, new sociological institutionalism, higher education, evaluation.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 141-155. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

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Cmo pensar la educacin superior en el Mxico de hoy? La respuesta


tendr que remitirnos a considerar el estudio de las Instituciones de Educacin Superior (IES) como un fenmeno ambiguo, complejo y delicado.
Ambiguo porque permite generar una explicacin de diversos enfoques de
estudio, ya que admite el poder actuar como objeto de estudio y ejercer una
funcin organizadora de la educacin formal; complejo por la cantidad, diversidad de factores, actores y funciones que las conforman y delicado por las
fuerzas que las atraviesan, por la multiplicidad de repercusiones y consecuencias que sus acciones y resultados generan en la sociedad.
Nuestro supuesto es que las estructuras formales de las IES pblicas estn
desasociadas de las exigencias de la globalizacin o del mercado, solo responden a los reclamos de legitimidad a travs de su eficiencia tcnica, evaluacin o acreditacin, lo cual supone un alejamiento de la funcin para la
cual fueron creadas.
El nuevo institucionalismo sociolgico sugiere que las IES pblicas son organizaciones anrquicas o sistemas flojamente acoplados. Son organizaciones
sui gneris, que no pueden ser revisadas como el equivalente de las organizaciones del mercado. El fuerte impacto de la privatizacin o comercializacin
de la educacin, deja en un estado de indefensin al isomorfismo institucional, como posible va para disminuir la tensin institucional. La revisin
se conforma desde la teora del nuevo institucionalismo sociolgico, la cual
supone que la educacin es un proceso con informacin incompleta, sta se
encuentra distribuida asimtricamente entre los agentes participantes. Estas
caractersticas dan lugar a patrones de participacin social que no han contribuido a mejorar el entendimiento y la coordinacin de decisiones entre los
agentes educativos.
El desarrollo del presente documento se integra en ocho apartados: 1. planteamiento introductorio, 2. nuevo institucionalismo sociolgico, 3. la educacin superior en el institucionalismo sociolgico, 4. las instituciones de educacin superior en Mxico, 5. la evaluacin en las instituciones de educacin
superior, 6. los sistemas de educacin superior y la evaluacin, 7. comentarios finales y 8. referencias bibliogrficas.

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El nuevo institucionalismo sociolgico surgi como parte de la teora organizacional a mediados de los aos setenta del siglo pasado. En ese entonces una
corriente de socilogos (Hall; Taylor, 1999; Powell; Dimaggio, 1991; March;
Olsen, 1997) comenzaron a debatir la tradicional distincin entre las partes
integrantes de un mundo social, que reflejaban los signos del pensamiento
racional formal de los medios y los fines institucionales de un tipo de racionalidad, asociada con formas modernas de organizacin y democracia, respecto a las partes de un mundo social que muestran un conjunto diverso de
acciones relacionadas con la cultura. Se revisaron las estructuras democrticas como resultado de un esfuerzo intensivo por generar estructuras ms
eficientes para llevar a cabo las tareas en sociedades complejas. Por ello, antes
de ese debate haba francas similitudes en la forma adoptada por diversas
organizaciones, basadas en el sentido de racionalidad y de estructuras rgidas
institucionales.
La propuesta de los nuevos institucionalistas se enfoc en el hecho del
papel que reviste la cultura en los marcos organizacionales. Estos institucionalistas empezaron debatiendo que los mecanismos y procedimientos organizacionales no fueran simplemente adoptados porque suponan a priori eficiencia, racionalidad y formas administrativas experimentadas por dcadas.
Esta nueva corriente sostiene que muchas de esas formas y procedimientos
deberan ser vistos a la luz de prcticas culturalmente especficas y asimiladas
dentro de las organizaciones para incrementar no slo la eficiencia y los propsitos administrativos, tambin se rebelaban como un resultado de los tipos
de procesos asociados con la transmisin de prcticas culturales ms generales.
De esa manera, los institucionalistas sociolgicos sostienen que incluso
las ms aparentes prcticas burocrticas tienen que ser explicadas en trminos sociales y culturales. Lo anterior significa que muchas de las concepciones del Estado, el mercado y de las burocracias, entre otras, generalmente se
construyen a partir de las percepciones culturales de las sociedades; por lo
que es relevante la propuesta de estos socilogos de considerar en el marco
organizacional ese tipo de factores. Son tres los rasgos distintivos de esta escuela (Powell; Dimaggio, 1991).
1. El primero es que tiende a definir a las instituciones, incluyendo no solamente las reglas, los procedimientos o normas formales, tambin los sistemas
de simbologa y los patrones morales que proporcionan los significados de los

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cdigos que orientan la accin humana. Por ello, en esta escuela no existe distincin o divisin entre las instituciones y la cultura, ambas son complementarias. Ello supone dos aspectos: por un lado, se rechaza la distincin
entre las argumentaciones institucionales, basadas en las estructuras, as
como las argumentaciones culturales centradas en la comprensin de la cultura, las actitudes o valores. Por el otro, esta escuela tiende a redefinir a la
cultura misma y a las instituciones.
En este sentido, se revela un cambio de enfoques en el marco de la sociologa, misma que deja a un lado las construcciones tericas que asocian nicamente la cultura con los valores; el enfoque va ms all: se percibe la cultura como una red de rutinas de trabajo, de smbolos y de pautas para el
comportamiento (March; Olsen, 1997, p. 78).
2. La segunda caracterstica es su comprensin sobre la relacin entre las
instituciones y la accin individual, la cual contiene algunos aspectos que se
derivan del enfoque cultural. Los individuos en un marco institucional han
sido socializados en roles organizacionales especficos, interiorizando las normas identificadas con los roles, llegando, de esa manera, a que las instituciones afecten el comportamiento individual, pero a partir de la accin recproca; roles organizacionales y accin cultural son formas complementarias. As,
la dimensin normativa tiene impacto institucional y a la vez, cultural. Por
ello, las instituciones influyen en la conducta al dar pautas normativas y de
conocimiento, as como categoras y modelos necesarios para la accin. No
slo las instituciones influyen en el comportamiento al sealar al individuo lo
que se debe hacer en un marco organizacional, tambin lo hacen al determinar lo que uno puede imaginarse en un contexto especfico. Las instituciones no slo afectan los clculos estratgicos y racionales de los individuos
como lo afirman los institucionalistas de la eleccin racional?, tambin afectan sus preferencias y su identidad. De ah que se afirme que las imgenes e
identidades de los actores sociales estn vertebradas por las formas institucionales y de las imgenes generadas por el rol social (Hall; Taylor, 1999).
Por eso los institucionalistas sociolgicos (Peters, 2003) sealan el carcter recproco, constitutivo e interactivo de la interdependencia entre las organizaciones y la accin individual. Cuando estos dos elementos actan por
regla o prctica social, los individuos en el contexto organizacional se erigen
de manera simultnea en actores sociales que refuerzan la actividad que han
adoptado.
3. El tercer rasgo se refiere a que la accin individual surge con la interpretacin. De ah se insiste en que todo individuo, al enfrentar una situacin
dada debe encontrar las maneras de reconocerla y responder a ella con base

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en su experiencia organizacional. Adems, considera que los patrones implcitos en la vida institucional brindan los medios para cumplir con ambas
tareas; ello supone la memoria profesional para resolver los problemas. La
relacin entre el individuo y la institucin se construye sobre la base del
razonamiento prctico, tambin normativo, por lo que el individuo trabaja en
los soportes institucionales disponibles para idear un curso de accin. Desde
esta escuela, los individuos son racionales slo en el conjunto de las tareas
cotidianas, en su colectividad y no como entes individuales que pretenden
satisfacer sus beneficios y maximizar sus ganancias. Por eso recurrentemente
se plantea un mundo de organizaciones o individuos que buscan definir y
expresar su identidad en formas socialmente convenidas y no mediante actos
puramente individuales.
El institucionalismo sociolgico le da un lugar central al asunto de la
legitimidad o convivencia social, en el sentido de los acuerdos institucionales
que se generan entre individuos y organizaciones. Por ello le dan significado
al Estado contemporneo de amplia competencia regulatoria, pues impone
prcticas pblicas en organizaciones sociales, mediante el consenso y la legitimidad, ya que derivan en mejores estndares de atencin a los agentes externos de las instituciones, lo que conlleva mrgenes de mayor eficiencia y
acentuada legitimidad.
Para los miembros de esta escuela, las prcticas institucionales comunes
emergen de un proceso de discusin interactivo entre los actores que se encuentran en un mbito laboral determinado. Ese intercambio de roles y preferencias significa que los actores construyen mapas de conocimiento compartidos, que con frecuencia se revelan en prcticas institucionales convenidas
y que son ampliamente desplegadas en el ambiente organizacional. En otras
palabras, se trata de individuos cooperativos en un contexto organizacional
que pretende maximizar beneficios colectivos.
La aportacin de la escuela del institucionalismo sociolgico se basa en
analizar los ambientes organizacionales. Esta corriente ha fortalecido la percepcin de que la accin poltica involucra la administracin de la incertidumbre, considerando con ello que en las instituciones por ms que existan
arreglos formales e informales para decidir el curso de una empresa, no
significa que desaparezcan eventualidades, quiz muchas de ellas, de carcter
poltico. De ah la importancia de los flujos de informacin para las relaciones de poder entre los actores, ya que arrojan luz sobre las dimensiones
institucionales y simblicas del fenmeno educativo.

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El nuevo institucionalismo sociolgico se distingue por su nfasis en la trascendencia de los procesos cognoscitivos de los individuos. El comportamiento de los miembros de una institucin se explica con base en los procesos de adquisicin de conocimientos de organizaciones e individuos. Las
reglas y tradiciones institucionales son resultado de un proceso histrico, de
fenmenos culturales y constituyen el marco de referencia con el que los
agentes interpretan y explican el mundo que los rodea. De ah que la percepcin del mundo que tienen los individuos est determinada por la cultura
institucional en la que se desempean. El nuevo institucionalismo sociolgico
no acepta la existencia de individuos u organizaciones que deliberadamente
manipulen con cierto xito las prcticas institucionales; por el contrario, esta
escuela concibe a organizaciones e individuos como actores relativamente pasivos, mismos que son capaces de adaptarse de manera eficaz a cambios en el
contexto organizacional, aunque con poca capacidad para influir en ste.
Si es verdad que el nuevo institucionalismo sociolgico concibe al cambio
institucional como respuesta de la interaccin entre organizacin y medio
ambiente, tambin es cierto que para esa escuela el cambio es un proceso evolutivo pausado, ya que se parte del supuesto de que un medio ambiente organizacional se va transformando con cierta lentitud. Bajo esas condiciones, el
cambio institucional es una lenta evolucin de las tradiciones y valores que
nadie puede pronosticar ni controlar.
El nuevo institucionalismo sociolgico rechaza la posibilidad de que existan actores racionales y concibe a las organizaciones como construcciones
culturales, concentrando su argumentacin en los procesos de adaptacin y
promocin de las Instituciones de Educacin Superior y sus contextos organizacionales.
Los conocimientos, en un mundo moderno, estn circunscritos en una
organizacin llamada escuela. La especializacin de los saberes adquiridos se
dibujan en la organizacin denominada universidad, dichas organizaciones
son a su vez moldeadas u ordenadas por una serie de saberes, pensamientos o
autores. Esta interaccin, va conformando histricamente una serie de rasgos,
los cuales explican a la identidad de las IES.
Desde la ptica del nuevo institucionalismo sociolgico, las zonas de certidumbre e incertidumbre, entre los agentes inteligentes y las subunidades de
las organizaciones, explican los rasgos de las organizaciones, por ello la universidad es colocada como una organizacin con la mezcla de zonas silenciosas y zonas conocidas, es decir, la ausencia organizacional da cuenta de la

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tensin institucional. Este binomio de enunciados nos permite distinguir a


las instituciones formales de las informales, a las rgidas de las flexibles, a los
sistemas rgidamente acoplados de los sistemas flojamente acoplados.
La universidad es un claro ejemplo de la evolucin sociohistrica de las
organizaciones, toda vez que una organizacin adquiere valor histrico y sta
es reconocida por los integrantes de cierta comunidad: la organizacin adquiere un valor institucional. Los valores, las actitudes y las normas son moldeadas por la institucin, no obstante, requieren cubrir un valor instituyente:
el reconocimiento de la sociedad (Ibarra, 2009).
Huelga decir que el contexto en el cual surge la argumentacin del nuevo
institucionalismo sociolgico sobre la educacin, es un escenario constante,
en una poca en la cual las organizaciones educativas de nivel superior, se
mantenan alejadas de los avatares del mercado. En un contexto estable, la
universidad es producto de procedimientos organizacionales socialmente racionalizados, su legitimidad se alcanza cuando se mantiene un desempeo
eficiente frente a la sociedad. Los valores, las normas y principios conocidos y
reconocidos por el grupo rutinizan el comportamiento y se disminuyen las
brechas de las acciones individuales. El isomorfismo institucional, disminuye
los costos de informacin y transaccin, por la ausencia de desacoplamientos
en las prcticas educativas. El resultado de una educacin estable y homognea, es asociado a la generalizacin de ciertas formas institucionales que
suponen prcticas y resultados estandarizados, es decir, las expectativas que
suponen una educacin superior, no varan con los resultados obtenidos.
Los estudios sobre las organizaciones, en los aos cincuenta (Merrill, 1982),
dan cuenta de la importancia de la cultura, los valores, los smbolos y las rutinas para la condicin de las organizaciones estables. Chester Barnard (1982)
estableci la importancia de la institucionalizacin para explicar las formas
que adquieren las organizaciones, a travs del rol que desempea la autoridad
y la naturaleza del mando. La institucionalizacin de la educacin es la concatenacin o agrupamiento de las categoras profesor-alumno-estudianteprograma educativo-temario e Institucin de Educacin Superior (IES). Ahora
recientemente habr que incorporar competencias, habilidades y actitudes.
Si las expectativas sobre los resultados de la educacin eran homogneos
en qu momento se alter el valor de las expectativas de los consumidores,
dando pauta al incremento de las matrculas en reas relacionadas con la actividad empresarial? Sin duda alguna, una posible respuesta apunta a que los
alumnos queran una educacin profesional, cercana al creciente valor del
mercado. Una segunda idea sugerira que los cambios en la educacin, son el
resultado de transformaciones institucionales y organizacionales de las IES.

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En el primer caso, en el de acercarse al valor que genera el mercado sobre


la educacin, las IES pblicas funcionan como instancia formadora de mano
de obra calificada. En el segundo caso, en el de los cambios de la educacin, a
travs de las transformaciones institucionales y organizacionales, las IES funcionan como instituciones sociales para el progreso y el bienestar, sintetizando las aspiraciones de la sociedad.
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Mxico
Es de carcter imperativo dimensionar que en las ltimas tres dcadas, la educacin superior en Mxico ha modificado sus patrones de conducta dentro
de un contexto sistmico, ello implica que en el Sistema de Educacin Superior durante esta poca ha experimento alteraciones que afectaron la dinmica de cada una de las instituciones que lo integran; algunas se ajustaron al
complejo de nuevas reglas, otras en cambio, tuvieron que reformar sus estructuras y otras ms encontraron una fase de inestabilidad, ello implic que
dichas organizaciones de carcter institucional ejercieran nuevos pactos o
arreglos que significaron la ruptura con nuevos modelos de relaciones que
haban dado continuidad.
Actualmente las universidades desarrollan sus estrategias de adaptacin
al proceso (o cambio institucional) acordes a las exigencias nacionales, exigencias que entran en el crculo de la modernizacin, a travs de otra de las
instituciones modernas: el mercado (Ibarra, 2003).
De manera histrica, la educacin encuentra justificacin en el concepto
de cambio institucional; descansa en una multiplicidad de disciplinas y enfoques, en donde cada cual resalta factores y dimensiones. En nuestro pas
durante la dcada de los cincuenta se experiment una paulatina consolidacin estructural y organizacional de la educacin superior; de 1950 a 1970
tuvo lugar una etapa de crecimiento moderado dominada por la presencia de
importantes instituciones y entidades de educacin superior como la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), el Instituto Politcnico Nacional (IPN) y por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). En
1969, por iniciativa de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES), se cre la Coordinadora Nacional para
la Planeacin de la Educacin Superior (CONPES). En 1971 la Secretara de
Educacin Pblica dio origen a organismos especializados anlogos, lo que
condujo a que en 1976 se firmara un convenio entre la Direccin de Planeacin de la SEP y la ANUIES, donde se establecen los lineamientos generales

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para captar y procesar la informacin pertinente; para ello, se aprobaron formularios requeridos para obtener datos institucionales (Cazs, 2004).
La vinculacin entre las instituciones de educacin superior con el sector
social y productivo ha ayudado a captar con mayor nitidez las necesidades
reales de la sociedad a la que sirven y as ofrecer soluciones a los problemas
especficos de los diferentes sectores y programas para el desarrollo econmico y social de su entorno. Recordemos que desde mediados de los noventa, las universidades pblicas e institutos tecnolgicos dependientes de la SEP,
y algunas instituciones de educacin superior particulares han desplegado
una gran actividad en la vinculacin con el sector productivo.
A finales de 1980 se instalaron una serie de comisiones integradas por funcionarios del gobierno federal, rectores o directores del sistema de educacin
superior. Como resultado de esta estrategia surgi la Comisin Nacional de
Evaluacin de la Educacin Superior (CONAEVA). A partir de entonces se
han desarrollado tres tipos de evaluacin:
a) La autoevaluacin a cargo de las universidades.
b) La evaluacin interinstitucional encomendada a los Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES).
c) La evaluacin del sistema y subsistemas a cargo de las subsecretaras de
la SEP y ANUIES (Daz, 2005).
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La constitucin de un sistema de aseguramiento de la calidad y acreditacin
en Mxico inici en los noventa; existen actualmente sistemas de evaluacin
de calidad del posgrado (programa de posgrados de excelencia de CONACYT), de evaluacin de la productividad acadmica (Sistema Nacional de Investigadores, Carrera docente), de evaluacin de conocimientos de alumnos
(exmenes aplicados por el Centro Nacional de Evaluacin), evaluacin de
programas y carreras de licenciatura y posgrado (Comits Interinstitucionales de Evaluacin de la Educacin Superior) y evaluacin de los proyectos
de desarrollo institucional (Fondo para el Mejoramiento de la Educacin Superior (FOMES) (Secretara de Educacin Pblica, 2003).
El sistema de acreditacin, por su parte, est operado esencialmente por
comits de acreditacin, particularmente activos en las profesiones reguladas.
El de ms relieve y antigedad es el Consejo de Acreditacin de la Enseanza
en Ingeniera (CACEI), creado en 1994. Son 27 los Organismos Acreditadores

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(COPAES), algunos de ellos son: el Consejo Mexicano de Ciencias Sociales, la


Asociacin de Instituciones de Enseanza de la Arquitectura de la Repblica
Mexicana A.C., el Consejo Nacional de Acreditacin de Informtica y Computacin, la Asociacin Mexicana de Miembros de Facultades y Escuela de
Nutricin, la Asociacin Nacional de Facultades y Escuelas de Derecho e Instituciones de Investigaciones Jurdicas, la Comisin Nacional de Reglamentacin de la Enfermera, el subcomit de acreditacin del COMPI de Farmacia, el Consejo Nacional de Educacin de la Medicina Veterinaria y Zootecnia,
el Consejo de Acreditacin de la Enseanza de la Contadura y Administracin, el Consejo de certificacin del Contador Pblico, la Comisin Mexicana
de Facultades y Escuelas de Medicina, el Comit Normativo Nacional de Medicina General, el Consejo Nacional de Educacin Odontolgica y La Asociacin para la Acreditacin y Certificacin de Ciencias Sociales A.C.
Los comits de acreditacin estn generalmente integrados por representantes de asociaciones profesionales y por miembros de las universidades. A
escala nacional, la acreditacin ha servido para regular la oferta de carreras,
sobre todo en el sector de las universidades pblicas autnomas, y a definir
contenidos bsicos de formacin. En Mxico, de hecho se ha practicado la
acreditacin especializada, ms que institucional (Muoz, 2006).
La expansin cuantitativa de la educacin superior durante las dcadas
de los sesenta y setenta, no se acompa de reformas de fondo para la educacin superior y su modelo acadmico. Por el contrario, el crecimiento se manifest bajo modalidades tradicionales y no fue acompaado de la calidad
deseable. Asimismo, la expansin no regulada aunada a la crisis de los ochenta
que se expres como una ausencia de identidad, de confianza y de finanzas,
llevaron a instaurar en las instituciones de educacin superior, condiciones
poco propicias para la innovacin permanente.
A partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, el pas apunt
paulatinamente hacia cambios espectaculares en materia econmica a partir de
su ingreso al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), lo
que suscit la adopcin de frmulas neoliberales que fueron repercutiendo en
el mbito poltico y social.
En los noventa, la insercin del pas en la comunidad internacional fue
una realidad en los mercados internacionales mediante el ingreso al Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) y ms tarde a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Las repercusiones de estos cambios indudablemente impactaron todos los mbitos de
la vida nacional. En consecuencia, las instituciones de educacin superior
han ido apuntando, desde entonces, hacia una nueva redefinicin en relacin

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INSTITUCIONALISMO E INSTITUCIONES EDUCATIVAS

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con la sociedad y con las autoridades educativas en el mbito federal y estatal


(Muoz, 2006).
En el plano poltico, el pas ha vivido una ampliacin de su vida democrtica: forma parte esencial del momento de alternancia poltica que el pas
est experimentando. Las novedades en dicho mbito han consolidado importantes logros, como lo ha sido la alternancia de gobiernos en el mbito
estatal y federal; as como el fortalecimiento de los partidos y asociaciones
polticas. En lo social, tambin se han experimentado cambios fundamentales, como lo es el caso de las formas de asociacin que se restringan a las
agrupaciones gremiales y sectoriales. Hoy en da existen mltiples iniciativas
de organizacin de la sociedad civil.
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En Mxico, la educacin superior comprende los estudios posteriores a los de
la educacin media superior, y sta se imparte en instituciones pblicas y particulares y tiene como finalidad la formacin de personas en los niveles tcnico superior universitario o profesional asociado, licenciatura, especialidad,
maestra y doctorado. Las actividades de las IES varan segn el tipo y misin de cada una.
El sistema de educacin superior (SES) est integrado por ms de 1,892
instituciones con distintos perfiles y misiones. El sistema pblico comprende
el 45% y el particular el 55% (ANUIES, 2000).
La ANUIES clasifica al Sistema de Educacin Superior en seis subsistemas:
a) Universidades Pblicas, mismas que tienen funciones de docencia, investigacin y extensin de la cultura y servicios. Se encuentra representado
por las universidades federales y estatales, y se limitan a 45 instituciones.
b) Universidades Tecnolgicas, las cuales son organismos pblicos descentralizados de los gobiernos estatales. Estn presentes en los niveles federal,
estatal y municipal. Fueron creadas a partir de 1991, y sus programas de estudios duran dos aos. En estas instituciones se forman profesionales asociados. Hoy en da se cuenta con 61 universidades tecnolgicas en 26 entidades,
las cuales atienden a poco ms de 400 mil estudiantes de la matrcula en
educacin superior.
c) Universidades Particulares: existen 976 organismos, sin incluir a las escuelas normales. Se clasifican, segn su nombre oficial en cuatro conjuntos:

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JAIME ESPEJEL MENA / J. JOAQUN MONROY CASTREJN / MISAEL FLORES VEGA

1. Universidades, 306; 2. Institutos, 256; 3. Centros, 239; 4. Escuelas, 88 (Educacin Superior Pblica, 2012).
La institucionalizacin de las IES a travs de su evaluacin ha estado presente desde hace mucho tiempo; sin embargo, en las ltimas dos dcadas se
ha perfeccionado. La realidad social, poltica, econmica y cultural de Mxico
exige que las IES mejoren en sus mrgenes de calidad como algo prioritario e
inherente al desarrollo de las mismas toda vez que puedan insertarse con
pertinencia en la estructura social.
Los procesos de evaluacin-acreditacin no garantizan que se logre la
participacin y el compromiso de todos los sectores y estratos de cada una de
las instituciones de educacin superior en el intento de mejorar la calidad de
sus funciones. Dichos procesos slo permiten identificar los niveles de eficacia, eficiencia, pertinencia, equidad y trascendencia que logra cada programa educativo, a la vez permite informar directamente a los implicados de las
instituciones de educacin superior y a los distintos sectores de la sociedad.
C o m en
ina
les
entt a r ios ffina
inales
Los derroteros del Estado mexicano dan cuenta de la necesidad de amalgamar los cambios polticos, la forma de gobierno, el rgimen administrativo y
el sistema educativo con la certidumbre de sus instituciones. Acotar la discrecionalidad del poder, reclama de la revisin de los alcances obtenidos. No
es suficiente analizar el marco legal o la reforma de las organizaciones pblicas, ni el cambio poltico como expresin de la alternancia poltica estable y
duradera? ni la denominada reforma del Estado en Mxico, sino se requiere
que stos se constituyan como agentes para garantizar el desarrollo y ofrezca
certidumbre a las instituciones. La institucionalidad es un imperativo irrenunciable para todos los Estados. No slo por los evidentes errores polticos,
econmicos y sociales observables, sino porque en pases de dbil institucionalidad un pacto poltico (o nuevo arreglo institucional) es el mejor sustituto
para procurar la gobernabilidad.
El papel de la educacin en la formacin profesional ya no slo se centra
en el desarrollo de ciertas habilidades especializadas, sino en la capacidad de
resolver problemas imprevistos que se presenten en la prctica laboral, con el
fin de mejorar la calidad de vida de la poblacin, promover el desarrollo cultural y la conservacin del medio ambiente.
La teora neoinstitucionalista supone que la educacin es un proceso caracterizado por informacin incompleta, esta se encuentra distribuida asim-

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 141-155

INSTITUCIONALISMO E INSTITUCIONES EDUCATIVAS

153

tricamente entre los agentes participantes. Estas caractersticas dan lugar a


patrones de participacin social que no han contribuido a mejorar el entendimiento y la coordinacin de decisiones entre los agentes educativos.
Es ampliamente aceptado que la falta de informacin ha dificultado y, en
algunos casos, obstruido la evaluacin de la educacin por parte de las autoridades, pero tambin ha inhibido o creado resistencias para que otros agentes educativos, destacadamente las asociaciones de profesores, acepten la evaluacin como un insumo relevante de la planeacin educativa.
En resumen, la educacin entenda como un sistema organizacional
depende en todo momento de la voluntad que de ella emanen los arreglos
institucionales, es decir, del resultado de acuerdos entre actores polticos (Estado y mercado). Ahora, si bien la educacin mantiene coherencia organizacional a travs de su estructura, es menester entender a la educacin como una
institucin que depende de s y que vigile sus intereses de corte cientfico.
Mientras mayor control tenga la propia universidad sobre la educacin,
sus sistemas de evaluacin o distribucin de sus recursos, mayores sern las
posibilidades para que la enseanza sea eficaz. Y mientras mayor sea la participacin de los directamente involucrados, mejores sern los incentivos para
que la escuela mejore en su calidad. Se puede fomentar la autonoma, alentando a las instituciones de educacin pblica a que diversifiquen sus fuentes
de ingresos y permitindoles mantener los ya existentes.
F uen
uentt es
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156

157

Estra
obier
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C u at r o p
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cenarr ios
Guillermo Gndara Fierro
Doctor en Economa, Maestro en Administracin
Director de la Maestra en Prospectiva Estratgica,
Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP),
Tecnolgico de Monterrey, campus Monterrey, Mxico,
guillermo.gandara@itesm.mx

Bertha Elisa Aguirre


Maestra en Prospectiva Estratgica,
Escuela de Graduados en Administracin Pblica y Poltica Pblica (EGAP),
Tecnolgico de Monterrey, campus Monterrey, Mxico.
lemlizie@gmail.com

Res
um
en
Resum
umen
La brecha tecnolgica es un problema en el cual
existe corresponsabilidad entre el gobierno y la
sociedad, y por ende, resultar imposible buscar
soluciones, si no se implementan estrategias encausadas por estos dos actores.
Aun cuando los nios tienen a su disposicin
distintos medios tecnolgicos, el acceso a stos no
es por igual para todos. Si el nivel socioeconmico
fuera considerado como nico factor condicionante al acceso de la tecnologa, siete de cada diez
nios mexicanos estaran rezagados de la misma.
Sin embargo, ste no es un factor nico y adems,
tener acceso a la tecnologa no necesariamente
conlleva a su apropiacin.
En este estudio prospectivo se determinan los
factores condicionantes de mayor peso en la apro-

Abs
bstt rac
ractt
The technology gap is a problem in which there is
shared responsibility between the Government
and the society, and therefore, will be impossible
to find solutions, if strategies indicted by these
two actors are not implemented.
Even though there are different technological
media for children, the access to them is not the
same for all. If the socio-economic level was considered as the only determinant factor to technology access, 7 of each 10 Mexican children would be
behind it. However, this is not a single factor and
in addition, having access to technology does not
necessarily lead to misappropriation.
This prospective study determines the main
conditioning factors for the infant appropriation
of technology and major weaknesses in the techno-

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

158

GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

piacin infantil de la tecnologa y las principales


debilidades para Mxico en la brecha tecnolgica.
El diseo de escenarios se hizo con base en dos
ejes direccionadores: apoyo del gobierno y rol activo de la sociedad. Se plantean cuatro posibles
escenarios para Mxico y se proponen estrategias
para acotar la brecha en la apropiacin de la tecnologa por parte de los nios mexicanos Se concluye que una disminucin de sta conlleva una
corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad.
P a l a b ra
rass ccll av e
Apropiacin de la tecnologa, escenarios, brecha
tecnolgica, prospectiva, estudios de futuros.

logy gap for Mexico. The design of scenarios was


based on two directional axes: support of the Government and the active role of the society. Four
possible scenarios for Mexico are shown and it
proposes strategies to close the gap of technology
appropriation in Mexican children, and concludes that a decrease in this gap is a shared responsibility between the Government and the society.
Ke y w o r d s
Technology appropriation, scenarios, technology
gap, Prospective, Future Studies.

n
Int ro d ucci
uccin
a tecnologa juega un papel muy importante y podra decirse que es
primordial en cualquier sociedad. Las herramientas con tecnologa de
punta son determinantes para el avance de los pases en todos los
aspectos y no slo tienen impacto a nivel organizacional, sino tambin a nivel
de sociedad, al influir en el comportamiento y hbito de los seres humanos
(Lpez y Lujn, 2001).
En el pasado, los nios estaban expuestos en forma limitada a la manera
de pensar de otros pases y sobretodo a sus costumbres. Hoy, la tecnologa
convive incluso con los nios y su dependencia hacia la tecnologa ha evolucionado a pasos agigantados (Sanmartn, 2001). Por ejemplo, ya no es extrao encontrar que un nio promedio de clase media o alta juegue o compita
en lnea con un nio de la misma edad que reside en otro pas; ingrese a
primaria considerando el telfono celular como un til escolar; tenga dos
correos electrnicos y sea miembro del club de competencias del chat; cuente
con un blog personal y actualice las fotografas tomadas el fin de semana por
medio de su smart phone, ipad, tablet, etctera.
Estos nios tienen una caracterstica diferenciadora frente a los dems;
ellos s tienen acceso a medios tecnolgicos. El acceso a estos medios no es
por igual en todas las clases socioeconmicas, lo que genera un desequilibrio
en la evolucin de sus competencias y habilidades.
Segn el II Conteo de Poblacin y Vivienda (INEGI, 2005) y las encuestas
de nivel socioeconmico realizadas por Consulta Mitofsky (2006), la tercera

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

159

parte de la poblacin mexicana corresponde a nios menores de 14 aos de


edad, los cuales se encuentran en pleno proceso de desarrollo. El 67% de ellos
pertenece a niveles socioeconmicos pauprrimos (D, D+ y E), lo que nos
hace inferir que s todos los nios de clase alta se apropiaran de la tecnologa, dos de cada tres nios estaran rezagados de la tecnologa, representando as ms de 21 millones de nios.
Cabe mencionar que el nivel socioeconmico no es el factor nico para
definir el grado de acceso a la tecnologa. No necesariamente un nio de clase alta estar expuesto a la tecnologa y dispuesto a convivir con ella; sin embargo, la lgica indica que los nios que viven con familias de bajos recursos,
donde no se satisfacen sus necesidades bsicas de supervivencia difcilmente
convivirn con tecnologa si sta no es facilitada por otros actores. En este
sentido, si no se implementan polticas pblicas con este enfoque, una gran
parte de los nios mexicanos podran quedar rezagados de las ventajas que
puede traer la tecnologa a sus vidas.
Este artculo presenta un resumen de los resultados de una investigacin
que tiene por objetivo el identificar cules son los principales factores que
condicionan la apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos, con la finalidad de plantear posibles escenarios a futuro y proponer estrategias que apoyen en la reduccin de la brecha tecnolgica en el futuro, logrando as, que
cada vez sean ms los nios mexicanos apropindose de la tecnologa.
Ma rco de rref
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ci
en
er
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Echeverra hace referencia al trmino de apropiacin de la tecnologa describiendo una hiptesis adaptativa: Buena parte de las acciones humanas
bsicas depende de una adaptacin previa al entorno natural y al entorno
social en el que nos movemos (Echeverra, 1998). El autor indica tambin
que para apropiarse de la tecnologa hay que tener en cuenta los procesos de
adaptacin y aprendizaje necesarios para poder intervenir en el entorno del
ser humano. Por otra parte, Sanmartn tambin hace referencia a que el
poder ya no consiste tanto en controlar tecnolgicamente la naturaleza, ahora
el punto medular se enfoca en controlar la informacin producida tecnolgicamente. Adems, menciona que comienza a percibirse una separacin drstica entre los que se adaptan y los inadaptados al nuevo orden de las cosas. Se
est dentro o fuera del nuevo sistema principalmente, aunque no exclusivamente, segn se controle y maneje o no la informacin (Sanmartn, 2001).

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GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

Por su parte, Sagstegui (2005) se aproxima al tema de estudio desarrollando un proyecto de la apropiacin social de la tecnologa, en el que afirma
que las tecnologas de informacin y comunicacin transformarn las prcticas sociales de la humanidad en el mediano plazo, por lo que la apropiacin
a ellas es til. El autor interpreta los factores socioculturales que modelan la
relacin entre innovacin tcnica e innovacin social, revisando as tres perspectivas sobre innovacin tecnolgica: el determinismo tcnico; el enfoque
socio-poltico de los usos y la tecnologizacin de la vida cotidiana.
Por otra parte, Alonso (2004) plantea el tema de la brecha digital y dentro
de sus principales aportaciones, expone clasificaciones de estrategias para la
apropiacin digital, indicando que existen tres formas para que el individuo se
adapte a la tecnologa:
1. Asimilacin funcional: la comunicacin se reduce a la incorporacin de
la tecnologa por parte del individuo.
2. Incorporacin racional: se valoran ventajas y desventajas del medio tecnolgico, siendo utilizado de manera racional, dado que es imprescindible las
necesidades del individuo.
3. Reapropiacin personal: transforma la tecnologa y sus aplicaciones de
acuerdo con los intereses y necesidades del individuo. Mientras que De Kerckhove hace nfasis en cmo la tecnologa absorbe al usuario:
el deseo de acomodarse delante de una pantalla, parece empezar en una etapa
temprana: los nios de edad preescolar tienden a abrazarse al aparato apretando
sus narices contra la pantalla, como si quisieran sumergirse en la corriente de
electrones (De Kerckhove, 1999).

Respecto a la brecha digital, Senz (2001) indica que la mayora de los individuos mantienen una relacin difcil y problemtica con la infotecnologa,
detallando que son tres los factores que generan este distanciamiento:
La infraestructura (brecha econmica).
La edad (brecha generacional).
La cultura (brecha cultural).
El autor plantea que las brechas de infraestructura y generacional pueden
reducirse ms fcilmente que la cultural ya que difcilmente se logra cambiar
la opinin de la sociedad.
Por otra parte, Castells presenta en una ponencia el tema de la divisoria

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ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

161

digital (sinnimo de lo que hemos llamado hasta ahora como brecha digital),
en la que plantea que el Internet est creando un mundo divido, entre los que
tienen acceso y los que no. Explica cmo es que actualmente existe un desarrollo considerable de la conectividad; las tasas de crecimiento de Internet
son cada vez ms altas y quienes no tienen acceso como individuos, tienen
debilidad en el mercado laboral y como territorios, pierden competitividad
econmica internacional. Cuando Castells introduce el concepto de divisin
social, hace referencia, a que estudiantes y nios tambin pueden estar divididos dadas sus capacidades educativas y culturales de utilizar Internet. La
informacin puede estar completamente codificada en Internet, pero no se
trata de tener la informacin, sino la capacidad de buscarla, procesarla y transformarla en el conocimiento especfico que se quiere tener. Asimismo, Castells expone que la capacidad de bsqueda, transformacin y procesamiento
de informacin es socialmente desigual y est ligada al origen social y familiar, al nivel cultural y al nivel de educacin (Castells, 2001).
Cuadra (2003) expone que la brecha digital, ha llevado a subestimar la
complejidad del anlisis, indicando que en muchas ocasiones se estudia considerando solamente cuestiones econmicas y culturales, dejando a un lado la
serie de aspectos multidimensionales, que estn involucrados en su existencia.
Asimismo, Castillo (1998) plantea la importancia de que los nios tengan
acceso a la Internet (en el caso de este proyecto, el Internet es un medio tecnolgico). El autor hace referencia a que el acceso a la informacin, cuesta
dinero y requiere destrezas que generalmente son limitadas en sociedades
econmicamente dbiles, generando as que el beneficio tecnolgico lo adquieran solo algunos. Explica que el Internet brinda fortalezas para competir en el
mundo futuro y que los nios que crecen en ambientes tecnolgicos y se han
adaptado a ellos, sern mucho ms competitivos que aquellos que no tienen
esta posibilidad.
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o de llaa in
Di
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Diss e
El proceso metodolgico seguido para cumplir con los objetivos de la investigacin incluye la consulta de fuentes secundarias, la realizacin del mtodo
Delphi y sesiones focus group, y finalmente el diseo de escenarios y la
propuesta de estrategias para alcanzar el escenario deseado.
El desarrollo de la metodologa Delphi tuvo la participacin de un grupo
de 25 expertos en los temas de tecnologa, psicologa, educacin y/o poltica.

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GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

Se reunieron las opiniones de dichos expertos a travs de cuestionarios en


ingls y espaol por Internet en una secuencia de dos rondas. La investigacin con los expertos se centr en tres principales vertientes: desarrollo de
nios y su convivencia con la tecnologa, anlisis de fuerzas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA) de la brecha tecnolgica y posibles soluciones
de la problemtica.
El focus group se realiz con madres de familia que tienen o han tenido
nios desarrollndose a travs de medios electrnicos. Se busca una aplicacin prospectiva por medio del desarrollo de una dinmica sobre proyecciones cualitativas al futuro y opiniones sobre las soluciones planteadas por
los expertos.
La parte final del proyecto se enfoca en el desarrollo de escenarios futuros mediante la metodologa de escenarios de Peter Schwartz (Schwartz,
1991). Aqu se establecen situaciones a travs de los cuadrantes resultantes de
la interaccin de dos ejes bipolares referenciadores: apoyo del gobierno y rol
activo de la sociedad. Seguida de la propuesta de estrategias para llegar al
escenario deseado, el llamado escenario apuesta.
As, al conjugar las fuentes de informacin y mtodos prospectivos antes
descritos se tiene una investigacin integral, que partiendo del estudio y
anlisis de la situacin actual del tema (fuentes secundarias y Delphi), plantea
posibles soluciones a la problemtica (Delphi), confirma la viabilidad de
dichas soluciones por parte de la sociedad (focus group) y finalmente plasma
escenarios posibles a suceder (Peter Schwartz), estableciendo el camino para
llevar a cabo un evento u otro (propuesta de estrategias).
u l t ados
Res
Resu
Respecto al Anlisis FODA de la brecha tecnolgica en Mxico se buscaron
las fortalezas y oportunidades que Mxico puede aprovechar, y las debilidades
y amenazas que debe de detectar para anticiparse a cualquier situacin. La
Tabla 1 resume los resultados del anlisis FODA, donde destaca que:
La tecnologa se incorpora cada vez ms en el gobierno, hogares e iniciativa privada.
De nada sirve esta incorporacin tecnolgica si el acceso no es por igual
y si no existe capacitacin en su uso.
Es necesario aprovechar las oportunidades de la cultura mexicana/mundial y la cercana con Estados Unidos.

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ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

163

Es necesario que se tome a la tecnologa como prioridad de gobierno y


que se perciba como una inversin antes que un gasto.
T AB
LA 1
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La tecnologa se incorpora cada vez ms en


el gobierno, hogares e iniciativa privada.
Dotacin de computadoras.
TI a las escuelas.
ENCICLOMEDIA.
E-mexico.
Kioskos.
CCAs.
Museos.
OLPC.
Cultura tecnolgica.

De nada sirve esta incorporacin tecnolgica si el acceso no es por igual y si no existe


capacitacin en su uso.
Dotacin no equitativa.
Falta de capacitacin.
Falta de inters y acceso.
ENCICLOMEDIA sin capacitacin.
Falta de investigacin y desarrollo.
Falta de apoyos econmicos y fiscales.
Falta de participacin privada.
Falta de cultura de uso de medios.

OPO
RTUNID
AD
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POR
TUNIDAD
ADES

AMEN
AZ
AS
AMENAZ
AZA

Es necesario aprovechar las oportunidades


de la cultura mexicana/mundial y la cercana con Estados Unidos.

Es necesario que se tome a la tecnologa


como prioridad de gobierno y que se perciba como una inversin, antes que un gasto.

Solidaridad.
Cercana con EE.UU.
UNESCO y ONU.

Percepcin de gasto y no inversin.


Falta de inclusin en agenda de gobierno.
Falta de enfoque en desarrollo de
tecnologa.

En cuanto al desarrollo de los nios y su convivencia con la tecnologa, se


encontr que antes de estudiar los factores que condicionan que los nios se
apropien de la tecnologa, es importante considerar que un paso previo es el
desarrollo de los nios, el cual depende en gran medida de la estimulacin
afectiva inicial (el amor brindado a los nios desde su nacimiento), junto con
la buena alimentacin y adecuada socializacin en un ambiente sano. A pesar
de que la tecnologa se involucra ms en la vida, su apropiacin no est dada
por hecho. Se obtuvo que los factores que ms condicionan la apropiacin de
la tecnologa en nios mexicanos son: el bienestar bsico, economa familiar,
influencia por uso y medio cultural.

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Respecto a las debilidades de Mxico en el tema de apropiacin de la tecnologa se detectaron diferentes reas de oportunidad, siendo las ms prioritarias de resolver: la disminucin pobreza y mejora en la educacin; la necesidad de mayores apoyos econmicos y fiscales; la democratizacin de la
tecnologa; la capacitacin en el uso del medio. Esto es, los nios mexicanos
podran apropiarse ms fcilmente a tecnologa si tuvieran cubiertas sus necesidades bsicas y vivieran en una familia con poder adquisitivo suficiente,
cuyas costumbres no contradigan el uso de la tecnologa como una ventaja,
sino por el contrario, motiven el uso de medios tecnolgicos en el hogar. Pero
la apropiacin no se consigue solamente con la iniciativa de la sociedad; la
solucin debe de involucrar las reas de oportunidad antes mencionadas para
poder resolver la problemtica de manera integral.
Por otra parte, los nios que s se apropian de la tecnologa lo hacen bajo
diferentes formas, como se muestra en la Tabla 2. Un nio puede apropiarse a
los medios tecnolgicos bajo una o varias formas. De acuerdo con los resultados de la investigacin, las formas de apropiacin ms comunes son: diversin, curiosidad natural, incorporacin educacional, asimilacin funcional,
desarrollo cognitivo.
Estas formas sirvieron como apoyo para implementar acciones en torno a
ellas, en la bsqueda de la apropiacin tecnolgica de nios mexicanos menores de 14 aos de edad. Estos resultados hacen inferir que la brecha tecnolgica es un problema en el cual existe corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad, y por ende, resultar imposible buscar soluciones, si no se
implementan estrategias encausadas por estos dos actores.
T AB
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Asimilacin funcional

Aquellos nios que reaccionan obedeciendo las indicaciones


a seguir por medio de la tecnologa.
Nios con necesidad innata de dominar el entorno, jugar
con l, experimentar sus propios inventos, por lo que
aprenden rpidamente cmo utilizar la tecnologa por el
hecho de convivir con ella desde temprana edad.
Nios que se apropian de la tecnologa debido a sus
habilidades de pensamiento, conocimiento y desarrollo
mental.
Nios que se apropian de la tecnologa por sus habilidades
visuales, de movimiento corporal y de desarrollo mental.

Curiosidad natural

Desarrollo cognitivo
Desarrollo visomotriz

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

165

T AB
N )
ACI
L A 2 (CONTINU
CI
NTINUA
ABL
For ma
propiaci
n de llaa tteecn
olog
mass de aap
acin
cno
loga
For ma ddee aap
propiaci
n
ci
Diversin
Emulacin social

Incorporacin educacional
Incorporacin racional

Reapropiacin personal
Transferencia interpersonal

D
n
Dees cr
criipci
ci
Los nios que utilizan los medios tecnolgicos por
diversin.
Grupo de nios de nivel socioeconmico bajo, que busca la
tecnologa por aspiracin a las costumbres de los nios
de nivel socioeconmico alto (aprendizaje va medios de
comunicacin o por observacin en lugares pblicos).
Nios que incorporan didcticamente la tecnologa en su
aprendizaje.
Grupo de nios que muestra una visin crtica de la
tecnologa; valora ventajas y desventajas, utilizndola
racionalmente, ya que es imprescindible para sus
necesidades.
Quienes aprovechan el medio tecnolgico para transformar
sus aplicaciones de acuerdo a sus intereses, necesidades y
visin personal.
Los nios que se apropian de la tecnologa imitando a las
personas que los rodean.

cena
o de es
Di
cenarr ios
escena
eo
Diss e
Bajo la premisa que la reduccin a la brecha tecnolgica es un problema de
corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad, se plantea el diseo de escenarios con base en dos ejes direccionadores: apoyo del gobierno y rol activo
de la sociedad. El primero se refiere al nivel de apoyo del gobierno al tema de
la apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos, mientras que el segundo
contempla el nivel de concientizacin de la sociedad y la iniciativa privada en
la importancia de la apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos. El
cruce de ambos ejes bipolares permite establecer cuatro espacios en el plano
cartesiano que dan origen a cuatro posibles escenarios, como se muestra en la
Figura 1.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

166

GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

F IGUR
A 1
GURA
Di
o de E
Disse
eo
Esscena
cenarr ios
Apoyo del gobierno

Rol activo de la

+ sociedad

Para representar estos escenarios y dotarlos de mayor creatividad, se usa


la palabra times para nombrarlos, diseando as cuatro opciones de peridicos para un da cotidiano en el futuro (vase Aguirre, 2007). Estos escenarios describen mediante noticias la situacin que vive Mxico respecto a la
reduccin de la brecha tecnolgica en el futuro:
im
es
Our ttim
es : a pesar de que la sociedad est concientizada
imes
cenarrio 1 O
Es cena
de las grandes ventajas que tienen los medios tecnolgicos, el gobierno no le
ve valor, por lo que no considera la apropiacin de la tecnologa en nios
como una prioridad de gobierno.
es
Th
eir ttim
im
es : representa un Mxico en donde a pesar de
Their
imes
cenarr io 2 Th
Es cena
que el gobierno incentiva el uso de los medios tecnolgicos, la sociedad se
muestra reacia ante la utilizacin de la tecnologa.
es
im
Gre at ttim
es : representa la situacin ideal bajo la cual se
imes
cenarr io 3 G
Es cena
puede lograr reducir la brecha tecnolgica y por ende aumentar la apropiacin de la tecnologa en los nios mexicanos. En este escenario, el gobierno
implementa acciones que apoyan la reduccin de la brecha tecnolgica y la

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

167

sociedad se concientiza de los beneficios de la tecnologa y por ende, se adapta a ellos. Este cuadrante representa el escenario apuesta.
Sim
ple ttim
im
es
E s cena
cenarrio 4 S
imp
imes
es : es la peor situacin que puede acontecer
en Mxico, ya que en este contexto, ninguno de los actores involucrados le ve
valor a la tecnologa y, por lo tanto, lo separan de la lista de prioridades. En
este escenario el gobierno no realiza acciones para apoyar la reduccin de la
brecha tecnolgica por lo que el status quo se perpetua en el futuro; adems
de que la sociedad sigue sin concientizarse de los beneficios de la tecnologa y
por ende, no se adapta a ella.
P ro pues
cena
p ues
uestt a de es
estt ra
ratteg
egii a s p
paa ra eell es
escena
cenarr io aap
uestt a
Al conjuntar los factores ms condicionantes de la apropiacin de la tecnologa con las debilidades de Mxico en el tema de brecha tecnolgica, se
proponen varias estrategias en la bsqueda del escenario apuesta. Estas estrategias de solucin se muestran en la Tabla 3 y se plantean como reas de oportunidad ms que como acciones:
Disminucin en la pobreza, mejora en la economa familiar.
Aseguramiento del bienestar bsico de los nios.
Incorporacin de apoyos econmicos y fiscales en el uso de la tecnologa.
Democratizacin de la tecnologa.
Capacitacin en el uso del medio tecnolgico.
Se propone una ruta de implementacin de las estrategias jerarquizando
su ejecucin en tres etapas de acuerdo a su prioridad:
1. Back to basics.
2. Added value.
3. Integration.
Lo primordial es llevar a cabo las estrategias bsicas en la apropiacin de
la tecnologa clasificadas para fines prcticos como Back to basics; stas incluyen: erradicar la pobreza y mejorar la economa familiar; asegurar el bienestar bsico de los nios; capacitar a la sociedad en el uso de la tecnologa y
culturizar a la sociedad sobre las ventajas del uso de la tecnologa.
Existen otras estrategias que deben de llevarse a cabo, una vez que se ha
empezado a trabajar en cubrir las bsicas, stas corresponden a las estrategias

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

168

GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

de Added Value e incluyen: influenciar a los nios por medio de su grupo de


socializacin; incorporar apoyos econmicos y fiscales en el uso de la tecnologa; mejorar la calidad educativa y su apoyo tecnolgico; democratizar la
tecnologa.
Despus de implementar las estrategias bsicas y de valor agregado, la
ltima prioridad, Integration, se refiere a integrar las polticas de gobierno
con la sociedad para reducir la brecha tecnolgica.
Finalmente, en la bsqueda del escenario apuesta, la implementacin de
las estrategias descritas requiere: determinar las acciones y tareas especficas
de cada estrategia; identificar actores y roles para llevar a cabo cada tarea,
accin y estrategia; asignar tiempos a cada tarea, accin y estrategia; disear
un mecanismo de medicin, evaluacin y control para cada tarea, accin y
estrategia; y monitorear el desarrollo e implementacin de estrategias.
T AB
LA 3
ABL
Estra
olg
ic
xico
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paara rree ducir llaa bbrrecha ttee cn
cno
lgic
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Mxico
E
Esst rateg ia
Disminucin en la
pobreza, mejora en la
economa familiar

Aseguramiento del
bienestar bsico de
los nios

Incorporacin de
apoyos econmicos y
fiscales en el uso de
la tecnologa

p o r t u ni d a d
rreas ddee oop
Establecer polticas pblicas que permitan
mejorar la marginacin social y mejorar el
empleo.
Destinar recursos que eleven el nivel de
lectura en el pas.
Distribuir de manera ms equitativa la
riqueza.
Elevar la calidad de la instruccin y el
aprendizaje, por medio de apoyo
tecnolgico.
Progresar social y econmicamente como
pas.
Ofrecer a los nios educacin, atencin y
cuidado permanente.
Promocionar el empleo de medio tiempo con
los padres, para que tengan tiempo para
destinar a los hijos.
Incentivar los programas apoyo en los que
trabajan las empresas o las ONGs.
Otorgar facilidades y apoyos para la creacin
de empresas de servicios tecnolgicos.
Reconocimientos fiscales a las empresas que
donen equipo tecnolgico a escuelas.
Depreciar aceleradamente los equipos.

A
Acctores
iin
nvo
ad o s
vollucr
cra
Gobierno
Congreso
SEP
Sociedad
Iniciativa
privada

Gobierno
SEP
Sociedad

Iniciativa
privada
Gobierno
SDE
SEP
ONGs
Sociedad

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ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

169

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L A 3 (CONTINU
CI
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ABL
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xico
ratteg
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paara rree ducir llaa bbrrecha tteecn
cno
lgic
icaa en M
Mxico
E
Esst rateg ia

Democratizacin de la
tecnologa

Capacitacin en el
uso del medio
tecnolgico

p o r t uni d a d
rreas ddee oop
Estmulos fiscales en la inversin y desarrollo
de infraestructura de tecnologa con
impacto educativo.
Incentivar fiscalmente la compra y uso de
equipo y programas computacionales.
Desarrollar programas para que la gente de
escasos recursos, tenga acceso a la
tecnologa (y no solamente a la tecnologa
de informacin).
Incorporar en los programas educativos, la
utilizacin de la tecnologa, garantizando de
esta manera que el acceso debera de ser
para todos.
Una vez conociendo los factores
condicionantes de la apropiacin,
desarrollar programas para lograr la sana
convivencia del nio con la tecnologa.
Proveer infraestructura y servicios de
conexin libre en zonas pblicas e instalar
Centros Tecnolgicos a nivel nacional,
donde se tenga acceso a la tecnologa.
Establecer acciones para cambiar la
resistencia al cambio del uso de tecnologa
por parte de los padres y maestros.
Capacitar a los maestros en el uso y las
ventajas de la tecnologa y crear la cultura
de capacitacin a travs de campaas
publicitarias, incentivando a la iniciativa
privada y pblica a contar con personal
que capacite a los nios que desconocen
el uso de la tecnologa.
Definir un proceso permanente de
capacitacin entre docentes y padres de
familia en el uso de la tecnologa.

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A
Acc tores
iin
nvo
ados
vollucr
cra

Gobierno
Congreso
SEP
Sociedad
Iniciativa
privada

Iniciativa
privada
Gobierno
SDE
SEP
ONGs
Sociedad

170

GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

C o n c l u sio
n es
sion
Mxico (gobierno, iniciativa privada y sociedad) est implementando proyectos de poltica pblica para que la tecnologa est cada vez ms cerca de los
mexicanos; sin embargo, estos esfuerzos han sido limitados ya que se ha omitido una pieza clave en el proceso: la apropiacin de la tecnologa implica el
aprendizaje en su uso.
Aunado a la falta de capacitacin en el uso de medios tecnolgicos Mxico presenta problemas bsicos como lo son: pobreza, marginacin social,
calidad educativa y bienestar bsico de los nios; sin embargo, la implementacin de estrategias para la apropiacin de la tecnologa no debe estar condicionada de la solucin a los problemas bsicos de Mxico, ya que stos han
sido tema de gobierno por un largo tiempo y es necesario empezar a trabajar
desde hoy en estrategias de apropiacin infantil de la tecnologa.
Pero la apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos no es nicamente tarea del gobierno, sino tambin de la sociedad en general. Por parte
de la sociedad, existen dos factores condicionantes en la apropiacin de la
tecnologa; la influencia por uso y el medio cultural. Ambos factores estn
fuertemente correlacionados, ya que de manera directa o indirecta, el comportamiento de los nios es un reflejo del comportamiento de sus padres, y si
sus padres no tienen contacto con la tecnologa, difcilmente los nios crecern con la intencin de introducir la tecnologa a sus vidas.
Considerando que existen dos actores principales en el tema de apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos, se visualizan cuatro escenarios
de Mxico en el futuro basados en la interconexin bipolar del grado de
involucramiento del gobierno y el rol activo de la sociedad. Donde el escenario deseado es el representado en el cuadrante superior derecho denominado
Great Times. Lo que constituye una representacin de los grandes tiempos,
en que tanto la sociedad como el gobierno toman acciones para la reduccin
de la brecha tecnolgica infantil y la apropiacin infantil de la tecnologa.
Se recomienda implementar estrategias de tal manera que primeramente
se trabaje en la bsqueda de soluciones para cuestiones bsicas (pobreza,
bienestar bsico, capacitacin de uso tecnolgico, cultura tecnolgica), despus en las actividades que generan un valor agregado (influencia de grupos,
apoyos fiscales, calidad educativa-tecnolgica y democratizacin de la tecnologa) y por ltimo se logre una intencin de cambio por parte de los actores.
La investigacin resumida aqu constituye una introduccin al tema de la
apropiacin de la tecnologa en nios mexicanos, ya que solamente brinda
una visin de la situacin actual y propuestas de solucin al futuro, para que

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ESTRATEGIAS PARA LA APROPIACIN INFANTIL DE LA TECNOLOGA

171

cada vez sean ms los nios apropindose de la tecnologa. Para profundizar


en mayor medida en el tema de estudio se recomienda generar un indicador
de apropiacin de la tecnologa en nios; definir acciones por rea de oportunidad de cada estrategia; realizar un diseo segmentado de estrategias, entre
otras posibilidades.
Glos
Glosaa r io
n de llaa tteecn
olog
Apropiaci
acin
cno
log a: Accin en la que un individuo logra convivir con la tecnologa a tal grado que sta forma parte de su vida cotidiana.
Bre cha dig
digiital : Diferencia entre quienes tienen acceso a la tecnologa de
informacin y quienes no lo tienen.
ic
olg
icaa : Diferencia entre quienes se apropian de la tecnolgic
cno
Bre cha tteecn
loga y quienes no lo hacen.
D elphi
hi: Mtodo prospectivo utilizado para obtener la opinin y visin
de los expertos sobre determinado tema.
aci
n tteecn
olg
ic
Educ
ucaci
acin
cno
lgic
icaa : Instruccin en la que se hace uso de la tecnologa para educar a los nios.
Es cena
cenarrios
ios: Visualizacin del objeto de estudio bajo el manejo de diferentes variables estratgicas.
pues
uestta : El escenario que corresponde al futuro que se desea
cenarrio aap
E s cena
llegar.
Fo cus ggrroup : Mtodo en el cual se rene a un perfil de personas que poseen conocimiento de un tema en especfico con la finalidad de obtener informacin o profundizar en algn tema.
DA : Anlisis de un sujeto (empresa, organismo, gobierno) u objeto
FOD
FO
(tema en particular) que incluye determinar cules son sus fortalezas y debilidades (factores internos), contra las oportunidades y amenazas que pueden
afectar su situacin actual (factores externos).
n : Diferentes mecanismos bajo los cuales los nios
propiaci
acin
Forma de aap
se apropian de la tecnologa.
icos
olg
icos: Todos aquellos aparatos electrnicos o motoricno
lgicos
Me dios tteecn
zados que estn disponibles en el mercado.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 157-172

172

GUILLERMO GNDARA FIERRO / BERTHA ELISA AGUIRRE

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173

Res
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Mxico
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o r r a, 2010
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Au tn oma de B
Po
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Migue
niaa y M
lifo
Caa lif
Baaj a C

Sergio Montero Olivares


Maestro en Administracin Pblica
montero@mexis.com

a globalizacin ha modificado profundamente la naturaleza y el ejercicio del poder; por ello, sin duda, la realidad global compleja nos coloca frente a una gobernanza global como desafo democrtico.
De acuerdo con los coordinadores, el libro responde a un esfuerzo por sistematizar las diferentes perspectivas y temas sobre la gobernanza global que
se han ido asociando a los asuntos del Estado, del Gobierno, del poder pblico, de la sociedad y de la democracia en un contexto de globalizacin.
La estructura del libro, est dividida en un prlogo con cuatro partes que
abarcan trece captulos donde escriben varios autores, adems de los coordinadores Luis Enrique Concepcin Montiel y Patricia Moctezuma Hernndez:
Igor Filibi Lpez, Argimiro Rojo Salgado, Mariano Ferrero, Raymundo Viejo
Cabaas, Javier Uncetabarrenechea Larrabe, Aitor Alonso Hernndez, Jos
Manuel Belisle, Josu de Miguel Brcena, Francisco Aldecoa Luzrraga, Paloma Serrano Postigo, Giovanna Patricia Ros Godnez y Mnica Fernanda Aranbar Gutirrez.
El libro tiene de un extenso prlogo de James W. Wilkie, Presidente del consorcio mundial para la investigacin sobre Mxico (PROFMEX) de casi cien
pginas.
La extensin del prlogo se entiende en tanto se le solicita al autor que
ofrezca puntos de vista contrarios a los establecidos en el texto.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 173-176. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

174

SERGIO MONTERO OLIVARES

Este prlogo, a su vez, se divide en cinco partes, la primera se refiere al


origen del mismo en el que se destaca como la primera publicacin de la
Maestra y Doctorado en Estudios del desarrollo global certificados en la
Universidad Autnoma de Baja California. Es importante esta parte porque
los estudios de posgrado son apoyados por universidades extranjeras y por
FLACSO, lo que se aprecia en el nmero de autores que escriben en el libro.
La segunda parte se analiza la influencia positiva y negativa de la globalizacin sobre la democracia y la gobernanza global. En la tercera parte se
precisa que el enfoque de la obra se centra en teora pura y adopta la perspectiva antiestatista que concluye la existencia de fuerzas que determinan el
funcionamiento de la sociedad. La cuarta parte se refiere al capitalismo y al
Estado en la historia de la globalizacin y se discute la dicotoma entre el
sistema de gobierno norteamericano y el de los sistemas comunistas y socialistas. La quinta y ltima parte es la ms extensa y es una cronologa al final
de cada una de nueve dcadas desde 1929, donde presenta ejemplos de la lucha entre tres tipos de estatismo y tres tipos de capitalismo en competencia:
El Capitalismo del Estado como la contraparte del Estatismo.
El Capitalismo Mixto como la contraparte del Estatismo Mixto.
El Capitalismo Privado como la contraparte del Antiestatismo.
El prologuista cierra su cometido con una conclusin la cual denomina
inconclusa debido a que refiere dicho prlogo como una especie de debate saludable con los autores del texto. Seala dos aspectos cruciales:
El ideal propuesto por el texto de este libro inevitablemente se enfrenta a esta
realidad de fuerzas negativas internas y externas, tales como el surgimiento de
hombres-bomba y el uso de la tortura, todo en nombre del dios de cada quien, y
justificando la imposicin de la voluntad de parte de aquellos que no aceptan
consensos. El otro aspecto consiste en una invitacin a continuar con un
segundo tomo el cual podra tratar sobre la incapacidad de regiones globales
y estados de llegar a consensos para resolver problemas sociopolticos y econmicos en un mundo siempre en crisis.

Por su parte, Luis Enrique Concepcin Montiel en su Introduccin nos


dice que el tema de la gobernanza global en su dimensin democrtica se ha
situado en el centro del debate para los investigadores, acadmicos, analistas,
polticos y gobiernos. Aclara que el debate se inicia desde la misma conceptualizacin debido a que el concepto de gobernanza est en construccin y se

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 173-176

RESEA

175

sita en el contexto de la intensificacin de los procesos de globalizacin a


partir del cambio geopoltico causado tras el fin de la Guerra Fra. Tambin
se explica que el proceso subyacente de la expansin del capitalismo ha provocado, entre otras consecuencias, una restructuracin espacial a escala mundial; esto es, la creacin y reconfiguracin de los espacios econmicos, polticos, sociales y culturales, estableciendo as un nuevo (des)orden mundial que
plantea una serie de retos a los gobiernos regionales, nacionales y locales.
Adems, dice Concepcin Montiel, el avance general y conjunto de la globalizacin ha conducido a la aparicin de la poltica mundial posinter-nacional y policntrica. Ms an, advierte, la globalizacin no est evolucionando
democrtica ni equitativamente, ni es totalmente benigna en sus consecuencias. Esta asimetra se observa tanto en el predominio hegemnico de Estados
Unidos, como en el papel de las sociedades desarrolladas.
Por otro lado, el proceso de expansin capitalista, que fortalece la importancia de las corporaciones transnacionales, deteriora el ambiente y desintegra numerosas culturas locales, ampliando de paso las desigualdades mundiales y empeorando la situacin de los marginados. Asimismo, destaca los
efectos de la globalizacin que parecen derrumbar la esencia misma de la democracia.
Concepcin Montiel hace referencia tambin a la disminucin de soberana de los Estados-nacin, as como la necesidad de repensar las identidades. Ante este panorama dice lo que queda es profundizar en la democracia, para lo cual parece imprescindible la construccin de un entramado
mnimo de regulaciones e instituciones que puede denominarse como gobernanza global.
En la primera parte del texto denominada Democracia, globalizacin y
gobernanza, se reflexiona sobre la necesidad de retornar a lo poltico ante la
tendencia a despolitizar la vida colectiva a favor de una gestin tecnocrtica
de la sociedad. As como la necesidad de instaurar el espacio pblico, ante la
grave crisis del Estado provocada por el fenmeno de la globalizacin. La
segunda parte, Globalizacin: actores e instituciones, discutiendo el creciente papel de uno de los actores importantes en la gobernanza global, los
empresarios, nos centramos en sus lmites y posibilidades. Pero, agrega, es en
un marco democrtico ante una plena globalizacin, que la participacin poltica del mbito local en la gobernanza cobra relevancia; y es dentro de las
instituciones donde la gobernanza de la sociedad mundial es posible.
Para la tercera parte, Democracia y gobernanza en la Unin Europea, el
debate central es la gobernanza europea. Se analiza la gobernanza mundial
como objetivo explcito de la Unin Europea en el tratado constitucional, donde

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 173-176

176

SERGIO MONTERO OLIVARES

se sostiene que la Constitucin europea es expresin del modelo europeo de


sociedad que es capaz de ofrecer instrumentos suficientes para afianzar el
modelo europeo de sociedad como una alternativa al modelo global, y como
un ejemplo de mtodos de gestin global frente a la diversidad y a los problemas globales.
En cuanto a la cuarta parte, el tema es Democracia y gobernanza en
Amrica Latina, en donde se analizan las posibilidades y condiciones de la
construccin de una democracia ciudadana, que supere las profundas desigualdades, los niveles alarmantes de pobreza y el insuficiente crecimiento
econmico. Una democracia que responda a los retos globales y que garantice
la gobernanza en la regin.
Se propone, para la construccin de una democracia con tales fines, el
estudio de la gobernabilidad en los procesos de integracin, los cuales pueden nutrirse, entre otras, de algunas interesantes aportaciones de la teora
neoinstitucional. Tambin se analiza como la gobernanza en la regin pasa
por la nueva gestin pblica estratgica, eficaz y eficiente.
Como se puede observar el texto trata un tema de actualidad y de importancia crucial para los gobiernos, la poltica, la administracin pblica y
para la misma sociedad con sus diferentes actores en un mundo donde el
poder es global.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 173-176

177

L ey G
en
era
obre
Gen
enera
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l as L
unici
p a les
Lii b er
ertt ades M
Munici
unicip
Emiliano Zapata

ncontrada en el Archivo de la Biblioteca del Museo Nacional de Antropologa e Historia dentro del Expediente con documentos originales
del General Emiliano Zapata, la Ley General sobre Libertades Municipales expedida en 1916 contena la reivindicacin del municipio, ya desde
entonces Identificaba los problemas que hasta la fecha sigue teniendo este nivel de gobierno.
Con gran claridad, Zapata sealaba a la libertad municipal como la ms
importante de las instituciones democrticas que tienen los pobladores para
arreglar sus asuntos. Conceda importancia vital a la participacin de la comunidad en la solucin y arreglo de los principales asuntos de la localidad;
planteaba la vigilancia y el control de las autoridades para evitar lo que llamaba el establecimiento de un nuevo despotismo de los muncipes. Al grado
tal que sugera solo un ao en el ejercicio de sus funciones
Una parte extensa la dedicaba a las caractersticas que deban tener las
reuniones de los vecinos y las funciones que podan tener en las decisiones.
La exigencia de la rendicin de cuentas y la capacidad de decidir la aplicacin
del presupuesto.

o bre L
en
era
Ley G
Munici
unicip
ertt ades M
Lii b er
Gen
enera
erall sso
unici
p a les
El C. General Emiliano Zapata, Jefe Supremo de la Revolucin de la Repblica, a sus habitantes hago saber:
O . Que la libertad municipal es la primera y ms imporAND
ID
ER
C ONS
ERAND
ANDO
IDER
NSID
tante de las instituciones democrticas, toda vez, que nada hay ms natural y
D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

178

EMILIANO ZAPATA

respetable que el derecho que tienen los vecinos de un centro cualquiera de


poblacin, para arreglar por s mismos los asuntos de la vida comn y para
resolver lo que mejor convenga a los intereses y necesidades de la localidad.
C ONS
ID
ER
AND
O . Que los pasados dictadores ahogaron la IndependenNSID
IDER
ERAND
ANDO
cia de los municipios sometindolos a la frrea dictadura de los Gobernantes
y Jefes Polticos, que slo atendan a enriquecerse a costa de los pueblos y sin
dejar a los municipios ni la libertad de accin ni los recursos pecuniarios que
les permitieran llevar una vida propia y atender eficazmente a las necesidades
y progreso del vecindario.
C ONS
ID
ER
AND
O . Que entre las principales promesas de la Revolucin
NSID
IDER
ERAND
ANDO
figurasen los de la supresin de las jefaturas polticas y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales.
C ONS
ID
ER
AND
O . Que la libertad municipal resulta irrisoria, si no se
NSID
IDER
ERAND
ANDO
concede a los vecinos la debida participacin en la solucin y arreglo de los
principales asuntos de la localidad; pues de no ser as y de no estar vigilados y
controlados los ayuntamientos se lograr nicamente el establecimiento de
un nuevo despotismo de los muncipes y regidores identificados y manejados
por los caciques de los pueblos, que vendran a remplazar a los antiguos jefes
polticos y por eso conviene para evitar abusos y negocios escandalosos o trficos inmorales, someter a la aprobacin de todos los vecinos los negocios
ms importantes de la existencia comunal, tales como, enajenacin de fincas,
aprobacin de sueldos y gastos, celebracin de contratos sobre alumbrados,
pavimentacin, captacin o conduccin de aguas y dems servicios pblicos.
O . Que el derecho concedido a los vecinos de una poblaAND
ER
ID
C ONS
ANDO
ERAND
IDER
NSID
cin para destituir a un ayuntamiento o a los regidores que faltan a sus deberes, as como la facultad otorgada a un grupo competente de ciudadanos, para
elegir a aquellas autoridades que reciban cuentas ante la junta general de los
habitantes del municipio son garantas que conviene establecer para precaverse contra el mal manejo de los funcionarios municipales.

Por estas consideraciones he credo necesario expedir el Decreto siguiente:


O 1
AR
T
CUL
CULO
1. Se declara emancipado de toda tutela gubernativa, los diTCUL
ART
versos municipios de la Repblica, tanto en lo relativo a su administracin
interior como en lo que concierne al ramo econmico y hacendario.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182

LEY GENERAL SOBRE LAS LIBERTADES MUNICIPALES

179

AR
T
CUL
O2
ART
TCUL
CULO
2. En consecuencia, cada municipio gozar de absoluta libertad para proveer las necesidades locales y para expedir los reglamentos, bandos y disposiciones que juzgue necesarios para su rgimen interior.
AR
T
CUL
O 3. La legislacin municipal a que se refiere el artculo preceART
TCUL
CULO
dente, ser revisada por el Consejo de Gobierno del Estado respectivo durante el periodo provisional o por la legislatura respectiva, una vez establecido el orden constitucional, para el solo efecto de que sean retirados aquellos
preceptos que se opongan a lo dispuesto por las leyes federales o por las particulares del Estado.
AR
T
CUL
O4
4. El concejo de gobierno o las legislaturas en su caso podrn
ART
TCUL
CULO
hacer observaciones a las autoridades municipales, acerca de aquellos puntos
de los bandos o reglamentos que en su concepto sean contrarios al bien pblico o al inters de la localidad. La corporacin municipal respectiva estudiar estas observaciones y resolver con entera libertad lo que crea conveniente.
O 5
CUL
T
AR
5. El municipio estar representado y regido por un ayuntaCULO
TCUL
ART
miento o corporacin municipal electo popularmente en el concepto de que
la eleccin ser directa y en ella tomarn parte todos los ciudadanos que tengan el carcter de domiciliados.
O 6
CUL
T
AR
6. Los funcionarios municipales durarn un ao en el ejerCULO
TCUL
ART
cicio de su encargo y no podrn ser relectos, sino transcurridos dos aos despus de aqul en que desempearon sus funciones.
CULO
TCUL
ART
O 7. Las sesiones de los ayuntamientos sern enteramente pblicas.
CUL
T
AR
O 8
CUL
AR
T
8. La corporacin municipal deber someter el estudio y la
TCUL
CULO
ART
ratificacin de los asuntos que enseguida se expresan a la junta general de
todos los vecinos del municipio celebrado en la forma que adelante se explica:

1. Aprobacin del presupuesto de gastos para cada ao fiscal.


2. Enajenacin o adquisicin de fincas por parte del municipio.
3. Celebracin de contratos con otras autoridades o con particulares para
proveer a las necesidades de la municipalidad sea que se trate de abastecimiento de aguas, alumbrado, saneamiento, compra de tiles o efectos para
establecimientos pblicos o de otra clase de contrataciones.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182

180

EMILIANO ZAPATA

4. Aprobacin de los emprstitos que para arbitrarse fondos tengan que


celebrar el municipio en casos extraordinarios.
AR
T
CUL
O 9
ART
TCUL
CULO
9. Las juntas de vecinos de que habla el artculo anterior sern convocadas por bando solemne y adems por la prensa y presididas por
la mesa directiva que nombrarn los ciudadanos que a ella concurran. Esas
discusiones sern enteramente libres y las determinaciones se tomarn por
escrutinio secreto y por mayora de votos; a dichas juntas slo podrn concurrir los vecinos que tengan el carcter de ciudadanos.
AR
T
CUL
O 10
ART
TCUL
CULO
10. Si convocada la junta en la forma indicada, no se rene
un nmero de vecinos que iguale o exceda el 10% del total de los ciudadanos
empadronados, se citar a nueva junta tambin por bando solemne y por medio de la prensa y en ella se discutirn y resolvern los asuntos de que se trata; con la asistencia de los vecinos que ocurran.
AR
T
CUL
O 11
11. Los muncipes aisladamente o los ayuntamientos en masa
ART
TCUL
CULO
podrn ser destituidos a solicitud del nmero de vecinos que fija el artculo
siguiente, si as lo acuerda el vecindario en junta general celebrada en los
trminos marcados por los dos artculos anteriores por el voto de la mayora
de los ciudadanos all reunidos.
O 12
CUL
T
AR
12. Para que se d curso a la solicitud de destitucin es neceCULO
TCUL
ART
sario que sea presentada por 25 o ms vecinos si la poblacin del municipio
es inferior a mil habitantes, sin llegar a cinco mil: de 100 o ms si la poblacin es mayor de cinco mil habitantes o mayor sin llegar a 10 mil habitantes;
por 150 o ms: si se trata de ciudades cuyo censo arroje de diez mil habitantes para arriba sin llegar a veinte mil por 200 o ms si el censo vara entre
20 mil y 50 mil habitantes; por 300 vecinos si la poblacin pasa de cincuenta
mil habitantes, sin llegar a cien mil y por 400 vecinos si la poblacin es de
cien mil habitantes o pasa de esta cifra.
O 13. El mismo nmero de vecinos que para cada poblacin fija
CUL
AR
T
TCUL
CULO
ART
el artculo anterior, podr ejercitar los siguientes derechos:

I. Exigir del ayuntamiento respectivo que rinda cuentas de toda su administracin o de un asunto determinado ante la junta general de vecinos que
establecen los Artculos 9 y 10, y dicha junta por mayora de votos aprobar o
reprobar las cuentas respectivas presentadas por los ayuntamientos.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182

LEY GENERAL SOBRE LAS LIBERTADES MUNICIPALES

181

II. Someter a consideracin de la junta de vecinos la construccin de nuevas escuelas, o mejores en la dotacin o en el personal de las ya existentes, la
apertura o reparacin de caminos o ejecucin de alguna obra de utilidad o
necesaria para el vecindario.
En la junta respectiva se fijar el monto de la suma que en cada caso debe
invertirse y se votarn los nuevos impuestos o subsidios que fueran precisos.
AR
T
CUL
O 14
ART
TCUL
CULO
14. Las solicitudes de convocatoria para las juntas indicadas
en los artculos anteriores, debern ser presentadas ante el concejo de Gobierno del Estado respectivo o ante la legislatura durante el perodo constitucional, y estas corporaciones le darn desde luego cabida y harn la convocatoria sin ms trmite que el de cerciorarse de que se cumpla con el requisito
que marca el artculo 12.
AR
T
CUL
O 15
ART
TCUL
CULO
15. En cualquiera de los casos previstos por los artculos anteriores, la junta concejil consignar al ayuntamiento o al municipio responsable ante la autoridad que deba juzgarlo si aparece que se trata de la comisin de un delito.
O 16
CUL
T
AR
16. Para realizar de un modo efectivo, la emancipacin muCULO
TCUL
ART
nicipal en el terreno econmico, las legislaciones locales cuidarn de dejar a
los municipios para la imposicin de sus contribuciones una esfera de accin
ms amplia que las que hoy les est reservada y en todo caso, los gobiernos de
los Estados se abstendrn de gravar el ramo de abarrotes y en general el
comercio, relativo a artculos de primera necesidad a fin de que dichos giros
sean una de las bases principales para el sistema financiero de los municipios.
T
CUL
O 17
AR
17. Para los efectos del artculo que precede la legislacin de
CULO
ART
TCUL
cada entidad federativa, fijar con precisin los impuestos cuya percepcin se
reserva el fsico del Estado respectivo, a fin de que se deje a los municipios
amplitud suficiente para su rgimen fiscal y de que puedan decretar con toda
libertad fuera del campo de accin correspondiente al Estado todas las contribuciones y arbitrios que juzguen necesarios para cubrir las necesidades de
su jurisdiccin respectiva.
O 18
AR
T
CUL
CULO
18. Con los fondos municipales deber establecerse el mayor
TCUL
ART
nmero de escuelas primarias, que estarn a cargo de los ayuntamientos res-

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182

182

EMILIANO ZAPATA

pectivos sin perjuicio de los que en la misma jurisdiccin establezcan la


Federacin y el Gobierno del Estado.
NOTA : Los Artculos 19, 20, 21, y 22 estn destruidos en el original.

A r t c
u los T
ra
nsi
cu
Tra
ran
sitto r ios
AR
T
CUL
O I. Esta Ley regir desde luego en la zona dominada actualART
TCUL
CULO

mente por el ejrcito libertador del Sur en los lugares que ste haya conquistado.
AR
T
CUL
O II. En consecuencia, los pueblos que no tengan autoridades
ART
TCUL
CULO
municipales electas popularmente, procedern desde luego a nombrarles, debiendo los jefes militares darles todas las garantas que aseguren la libertad
del municipio.
AR
T
CUL
O III. Esta ley permanecer en vigor hasta que una vez alcanART
TCUL
CULO
zado el triunfo de la revolucin, e instalado debidamente el congreso general,
dicte ste la ley orgnica sobre el municipio libre de conformidad con la reforma constitucional respectiva.
O IV. Las funciones que el artculo 14 de esta ley encomienda al
CUL
T
AR
CULO
TCUL
ART
Consejo de Gobierno o a la legislatura de Estado respectivo, quedan confiados por ahora al cuartel general de la revolucin y por lo mismo ste ser el
que reciba y despache las solicitudes de convocatoria a que se refiere el mismo artculo.

Por lo tanto, mando publique y se le d el debido cumplimiento.


Reforma, libertad, justicia y ley. Dado en el Cuartel General de la Revolucin en Tlaltizapan, Morelos, a los quince das del mes de septiembre de 1916.
OR
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CIT
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LIBER
DEL
EJRCIT
CITO
GENERAL
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ANO
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AN
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Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 177-182

183

Num
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que
nos
lcaanz
nz
Mario Blanquel Domnguez
Colaborador del IAPEM,
Coordinacin de Tecnologas de la Informacin.

a falta de empleo es uno de los grandes problemas que enfrenta el


mundo, con ms de 7,000 millones de habitantes que demandan trabajo, alimentos y servicios que les garanticen los requerimientos bsicos de subsistencia.
Instituciones internacionales estn mostrando una profunda preocupacin porque a pesar de los programas y planes, el problema en materia de
empleo sigue creciendo. Las cifras ayudarn a comprender la magnitud del
problema para Mxico y el mundo.

L
O NU

La erradicacin de la pobreza extrema sigue siendo uno de los principales desafos de nuestro tiempo y es una de las principales preocupaciones de la comunidad internacional. Para poner fin a este flagelo se necesitarn los esfuerzos
combinados de todos, los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil y el
sector privado, en el contexto de una alianza mundial para el desarrollo ms
fuerte y ms eficaz.
En los Objetivos de Desarrollo del Milenio se fijaron metas con plazos determinados, mediante las cuales se pueden medir los progresos en lo tocante a la
reduccin de la pobreza econmica, el hambre, la enfermedad, la falta de
vivienda adecuada y la exclusin al paso que se promueven la igualdad entre
los sexos, la salud, la educcin y la sustentabilidad ambiental. Dichos objetivos
D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 183-187. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

184

MARIO BLANQUEL DOMNGUEZ

tambin encarnan derechos humanos bsicos -los derechos de cada una de


las personas existentes en el planeta a la salud, la educacin, la vivienda y la
seguridad. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son ambiciosos pero realizables y, junto con el programa integral de las Naciones Unidas para el desarrollo, marcan el rumbo para los esfuerzos del mundo para aliviar la pobreza
extrema para el 2015. Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-Moon.

La ONU, en relacin al empleo, plantea el siguiente objetivo y meta:


Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Meta 1 B: Lograr el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para
todos, incluidos las mujeres y los jvenes.
A solo tres aos de concluir el plazo y habiendo sido fijados los Objetivos y Metas en el ao 2000, se ve ms que imposible el poder cumplirlos, las
cifras as lo indican.
Un punto por considerar sobre el empleo es que ste, por s mismo, no
garantiza una mejor distribucin de la riqueza como lo puntualiza la OCDE,
pues intervienen varios factores como: el monto del ingreso, la calidad y condiciones del trabajo, que es deplorable en una gran cantidad de pases.
E
O CD
CDE
Al presentar su informe en Pars (mayo, 2011), el Secretario General de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), ngel
Gurra, dijo:
El contrato social est empezando a desvelar en muchos pases. Este estudio
desmiente la hiptesis de que los beneficios del crecimiento econmico de forma
automtica pasarn eventualmente a los desfavorecidos. Nuestro informe indica
claramente que la mejora de las cualificaciones de la fuerza laboral es de lejos el
ms poderoso instrumento para contrarrestar la creciente desigualdad de ingresos.

La diferencia entre ricos y pobres en los pases de la OCDE ha llegado a su


nivel ms alto desde hace ms de ms de 30 aos.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 183-187

NUMERALIA. LAS CIFRAS DEL EMPLEO Y DEL DESEMPLEO

185

O IT
En el marco del informe Tendencias Mundiales del Empleo 2012: Prevenir
una crisis mayor del empleo, de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), el Director General de la misma, Juan Somavia, dijo:
A pesar de los esfuerzos que han realizado los gobiernos, la crisis del empleo no
disminuye y uno de cada tres trabajadores en el mundo cerca de 1,000
millones de personas est desempleado o vive en la pobreza. Lo que se precisa
ahora es que la creacin de empleo en la economa real se convierta en nuestra
mayor prioridad.

Algunas cifras presentadas por la OIT que nos permitirn tener una visin
ms amplia del problema:
600
1,000
40%
75
21
200

Millones de empleos se requieren crear en el mundo para la prxima dcada


Millones de personas estn desempledas o viven en la pobreza
De los desempleados en el mundo son jvenes.
Millones de jvenes desempleados de entre 15 y 24 aos en 2012.
Millones de empleos se requieren crear por los pases del G20 para regresar a
los niveles de empleo anteriores a la crisis econmica.
Millones de los que trabajan ganan menos de dos dlares al da.

En Mxico, que cuenta con una poblacin de ms de de 112 millones de


habitantes, el panorama segn cifras del INEGI, con respecto al empleo es el
siguiente:
Datos sso
obre M
xico
Mxico
50.3
4.3
2.4
27.9

77
43

Millones de personas, que significan el 59.5% de la poblacin de 14 aos y ms


es Econmicamente Activa (PEA) en el pas
Millones de personas subocupadas en el cuarto trimestre de 2011
Millones personas desocupadas.
Millones declararon no estar disponibles para trabajar debido a que ee tienen
que atender otras obligaciones, o tenan inters pero se se encuentran en un
contexto que les impide poder hacerlo.
De cada 100 hombres de 14 aos y ms son econmicamente activos.
De cada 100 mujeres son econmicamente activos.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 183-187

186

MARIO BLANQUEL DOMNGUEZ

Datos sso
o bre M
xico
Mxico
50.5%
14

De la poblacin ocupada se encuentran en grandes ciudades, con ms de 100


mil habitantes
Millones de personas, que representan al 29.2% de la poblacin ocupada labora
dentro del Sector informal

En q
u sseec tor ttra
ra
b ajan?
qu
rab

Los sectores en que trabajan 39.9 millones de personas son:


19.6%
7.1
4.5
3.9
4.8

Millones de personas laboran en micro negocios.


Millones en establecimientos pequeos.
Millones en establecimientos medianos.
Millones en establecimientos grandes.
Millones en otros.

C
u nto ttiem
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p o ssee ttra
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b aj a a llaa ssema
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Cu
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7.5% de personas trabajan menos de 15 horas semanales.
27.6% labora ms de 48 horas semanales. En promedio, la poblacin ocupada trabaj en el cuarto trimestre de 2011 jornadas de 42 horas.
4.3 millones de personas tuvieron la necesidad de trabajar ms tiempo, o
tener otro trabajo complementario.
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Qu

6.4
4.1
3.3
3.0
2.5
2.3
2.1

Millones de personas ocupadas en el Estado de Mxico.


Millones de personas ocupadas en el Distrito Federal.
Millones de personas ocupadas Jalisco.
Millones de personas ocupadas Veracruz.
Millones de personas ocupadas Puebla.
Millones de personas ocupadas Guanajuato.
Millones de personas ocupadas Nuevo Len.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 183-187

NUMERALIA. LAS CIFRAS DEL EMPLEO Y DEL DESEMPLEO

187

El Instituto Mexicano del Seguro Social es una de las instituciones ms


grandes del pas en materia de salud y seguridad social y cuenta con el mayor
nmero de derechohabientes en el pas:
55 921,855
15 731,556
28 331,015
6 047,224
3 191,611
2 620,449

Total poblacin derechohabiente.


Trabajadores asegurados.
Familiares asegurados.
No trabajadores.
Pensionados.
Familiares.

Tra
b aj ado
egn ac
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n mic
a:
rab
adorres aass egurados en eell IMSS ssegn
actt i v id
idad
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mica:
369844
128048
4111102
1257823
148644
3200079
831646
3676069
1891030

Agricultura, ganadera, silvicultura, pesca y caza


Industrias extractivas
Industrias de la transformacin
Industria de la construccin
Industria elctrica y captacin y suministro de agua potable
Comercio
Transportes y comunicaciones
Servicios para empresas, personas y hogar
Servicios sociales y comunales

FUENTES: Organizacin de Naciones Unidas (ONU), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), Instituto Nacional de Estadstica y
Geografa (INEGI).

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 183-187

188

189

Agen
da Glo
end
Glocc a l

19 de aab
bril de 2012
En la delegacin regional IAPEM de Tlalnepantla, en el marco del ciclo de conferencias Participacin y promocin del voto organizado por el IEEM y el
IAPEM, se llev a cabo la conferencia Cultura poltica y participacin ciudadana.
El conferencista Sergio Anguiano Melndez mencion que la participacin ciudadana inicia con el dilogo familiar sobre las propuestas de los candidatos. Asimismo, indic que el darle seguimiento a los postulantes y partidos polticos, as como ser funcionario de casilla y principalmente votar, son
las actividades electorales ms importantes. Aadi a su conferencia estadsticas del IEEM, las cuales hacen referencia al porcentaje de votaciones en
elecciones anteriores, destacando a Campeche, Quertaro y Colima como los
estados con mayor participacin en las votaciones, en cuestin de gnero se
resalt que las mujeres votan un 11.4% ms que los hombres, tambin se
acentu que las zonas rurales votan ms que las urbanas, debido a la estrecha
relacin que se da entre candidatos y ciudadanos, otro dato importante de la
lista nominal es que slo un 35% de los jvenes entre 20 y 29 aos votan a
diferencia del 57% que conforman las personas adultas entre los 60 y 69 aos.
24 de aab
b r i l de 2012
El M. en C.P. y A.P. Mauricio Valds Rodrguez, en su carcter de Presidente
del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C., fue electo
por decisin unnime de los Presidentes de los Institutos de Administracin
Pblica de los Estados (IAPS) adheridos al Sistema INAP, como Vicepresidente de los IAPs. Su gestin como Vicepresidente dar continuidad al fortalecimiento de los Institutos de Administracin Pblica, encaminado a las coyunturas que presenta la Administracin Pblica en nuestro pas y a las
expectativas que se tienen en el futuro.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 189-202. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

190

AGENDA GLOCAL

El Mtro. Mauricio Valds asumir la Vicepresidencia de los Institutos de


Administracin Pblica de los Estados durante el periodo 2012-2013.
25 de aab
b r i l de 2012
En la sede administrativa del Instituto de Administracin Pblica del Estado
de Mxico (IAPEM), se llev a cabo el Dilogo de Instituciones de Capacitacin
en el Estado de Mxico.
Las instituciones asistentes dieron una breve descripcin de los servicios
que ofrecen, entre ellos, destacaron: la capacitacin para servidores pblicos,
talleres, cursos, diplomados, sistemas de becas, licenciaturas, maestras, posgrados, certificacin, jornadas de informacin y programas de sensibilizacin
para servidores pblicos, entre otros. Enunci que el dilogo entre instituciones tiene sustento en el Plan de Desarrollo Estatal, ya que menciona que es
indispensable la vinculacin del trabajo en los tres rdenes de gobierno, logrando con ello la profesionalizacin del servicio pblico.
Finalmente, el Maestro Mauricio Valds realiz tres propuestas a las instituciones presentes, la primera de ellas, fue la creacin de un catlogo de necesidades, respecto a capacitacin, con el objetivo de atenderlas de manera
oportuna, la segunda fue nombrar un Secretario Tcnico permanente que
vincule los trabajos de las instituciones y la tercera, la institucin de un documento que permita formalizar el dilogo.
26 de aab
b r i l de 2012
En la delegacin regional del IAPEM en Ixtlahuaca, en el marco del ciclo de
conferencias Participacin y promocin del voto, organizado por el IEEM y
el IAPEM, se llev a cabo la conferencia Abstencionismo, la enfermedad de las
elecciones; IEEM, su antdoto.
La participacin de Hernn Meja Lpez, titular del rgano Tcnico de
Fiscalizacin, fue referida al municipio de Ixtlahuaca, explic que el PRI ha
sido el partido hegemnico en dicho municipio, a diferencia de otras localidades, tambin coment que segn la lista nominal de las elecciones de 2009
se reflej un 55% de participacin ciudadana, mientras que un 42% se abstuvo de votar y un 3% fueron votaciones nulas, dadas estas estadsticas el
conferencista dijo que se deberan tomar en cuenta algunos modelos internacionales para motivar la participacin ciudadana, tales como las multas, el
voto electrnico y el voto a distancia, mtodos que podran dar buenos resultados como fue el caso en el ao 2006, cuando se implement la votacin va
carta postal.

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 189-202

AGENDA GLOCAL

191

Posteriormente dijo que este ao se destinaron 500 millones de pesos para


las campaas polticas, financiamiento que se divide principalmente para las
campaas polticas, actividades ordinarias y especficas.
Para terminar, el conferencista indic que en lista nominal del municipio
de Ixtlahuaca se prev para las prximas votaciones un 36% se abstencionismo, un 57% de votaciones y un 4% de anulacin del voto
3 de ma
mayy o de 2012
En la delegacin regional del IAPEM en Valle de Chalco, en el marco del ciclo
de conferencias Participacin y promocin del voto organizado por el IEEM
y el IAPEM, se llev a cabo la conferencia Participacin ciudadana.
El Maestro Mauricio Valds Rodrguez enfatiz la importancia de la participacin ciudadana, a su vez indic que una de las tareas de la administracin pblica es darle seguimiento a las elecciones.
Posteriormente el conferencista George Zamora resalt que la participacin ciudadana se divide en tres rubros: Participacin ciudadana nacional
que comprende a los organismos e instituciones, participacin ciudadana
electoral considerando que a nivel nacional existe un 50% de participacin
ciudadana. El ltimo rubro es la participacin ciudadana y organizacin electoral, ya que mencion que este rubro indica las actividades organizadas,
dirigidas y realizadas por el IEEM, tales como la promocin del voto, la capacitacin electoral, el monitoreo de medios, la promocin y difusin de la cultura poltica y democrtica, tareas que se han visto reflejadas como lo fue en
las elecciones de 2009, al implementar mecanismos, por ejemplo, que facilitaran el voto a las personas discapacitadas, utilizando cuatro instrumentos
claves: Mamparas y sellos especiales, boletas braille y sealamientos grficos.
Ms tarde, el conferencista dijo que las boletas electorales cuentan con
diez niveles de seguridad siendo ms seguras que un cheque. Las casillas tambin son otro aspecto importante (se prevn 17,375 casillas), divididas en
casillas bsicas, extraordinarias, especiales y aledaas, asimismo hizo hincapi en el plan emergente que tienen considerado para enfrentar cualquier
contingencia derivada del incremento de la actividad en el volcn Popocatpetl y trasladar las casillas que se contemplan instalar dentro del polgono de
riesgo a lugares seguros el da de la jornada, con el fin de evitar que los ciudadanos se queden sin ejercer su derecho al sufragio.
16 de ma
mayyo de 2012
En la casa Toluca de El Colegio Mexiquense, A. C. se llev a cabo la tercera

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AGENDA GLOCAL

reunin del Dilogo de Instituciones de Capacitacin en el Estado de Mxico,


evento presidido por el Doctor Jos Alejandro Vargas Castro.
Dicho encuentro tuvo como objetivo dar seguimiento a los acuerdos tomados en reuniones anteriores, as como realizar observaciones y nuevas propuestas a ser implementadas por las instituciones que conforman dicho Dilogo.
Durante su intervencin, el Maestro Valds Rodrguez, coment que darle seguimiento a los acuerdos de dichas reuniones, permitir la correcta conduccin de la capacitacin a los servidores pblicos; coment que el problema es traducir las necesidades de los servidores pblicos en demandas,
mencion que apegados al Plan de Desarrollo Estatal ser posible lograr
excelentes resultados en este rubro. Por otro lado, precis que la ayuda entre
instituciones es fundamental para el logro de acuerdos que permitan hacer
ms eficientes las dinmicas de trabajo. Enunci que el Estado de Mxico
requiere un Congreso ms dinmico, argument que con base en los trabajos
del Dilogo de Instituciones de Capacitacin en el Estado de Mxico, ser
posible realizar propuestas que permitan cumplir dicho objetivo.
Los representantes de las instituciones comentaron que es trascendental
que cada una de estas plantee la metodologa que emplea durante los procesos de capacitacin que llevan a cabo de manera independiente, lo anterior,
con la finalidad de fortalecer e integrar las propuestas del Dilogo.
17 de ma
mayy o de 2012
En las instalaciones del IAPEM, Toluca, Estado de Mxico; en el marco del
ciclo de conferencias Participacin y promocin del voto organizado por el
IEEM y el IAPEM, se llev la ltima conferencia Votos y cambio democrtico
en el Estado de Mxico.
Ruperto Retana Ramrez, Contralor General del IEEM en su conferencia
describi al voto como un mecanismo idneo para cambiar a los gobiernos
de una manera pacfica y con ello, generar democracia, siendo ste un derecho y obligacin de los ciudadanos. Se refiri al voto libre y universal, al
mencionar los tres grandes hitos histricos que llevaron a la universalizacin
del voto, recordando que, en el ao 1953 a nivel nacional se le otorg el derecho de votar a la mujer, en el ao 1970 se redujo de los 21 aos a los 18
aos la edad para votar y, por ltimo, el apoyo a las personas con discapacidad, lo anterior como resultado del trabajo de los Institutos Electorales.
Finaliz comentando que el voto libre es aquel que existe por una libre voluntad, sin condicionamiento alguno.

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Ms tarde habl de ciertas denominaciones del voto como lo son: el voto


castigado que se utiliza para castigar a cierto partido poltico por una mala
gestin con anterioridad, otro es el voto til, el cual concede mxima importancia a ganar la eleccin, buscando evitar la dispersin del voto en mltiples
alternativas.
Por otro lado, enfatiz el abstencionismo como una problemtica por resolver del IEEM, enfatizando que de las ltimas ocho elecciones, slo en las
elecciones del 2000 y 2009 el abstencionismo ha sido menor al 50%.
El conferencista indic que el abstencionismo tiene diversas causas, entre
ellas se argumenta que los candidatos no cumplen, problemas con su credencial para votar, mientras que otro porcentaje dice que no les interesa votar, sin
embargo, tambin existen razones porqu votar, como lo es el apoyo a un
partido poltico en especfico o simplemente para mejorar al pas.
22 de ma
mayy o de 2012
En las instalaciones del IAPEM, Toluca, Estado de Mxico; se llev a cabo la
Presentacin del libro Pasado y Futuro Latinoamericano. Enseanza Centroamericana, de Hctor Luna de la Vega.
En su intervencin, Hctor Luna dijo que el texto es una investigacin
profunda que logra un equilibrio entre la Administracin Pblica y la Poltica
centroamericanas. Coment que su libro propone la unin de los pases centroamericanos, ello con base en un anlisis FODA de carcter prospectivo,
dijo que su libro plantea un esquema de globalidad con base en estudios centroamericanos analizando los capitales humano, natural y fsico, as como las
influencias comerciales de los pases centroamericanos. Dijo que es posible
aspirar a un modelo de Administracin Pblica con un alto nivel de eficacia y
sensibilidad poltica en Latinoamrica.
En entrevista por separado con el autor y el Maestro Mauricio Valds,
fueron abordados temas como la necesidad de orientar a la Administracin
Pblica bajo un enfoque moderno que le permita adaptarse a las exigencias
actuales del Estado, as como los requerimientos para el desarrollo del Servicio Civil de Carrera. Dicho dilogo se efectu en el marco de la elaboracin
del programa para IAPEM TV Foro de la Experiencia de la Administracin
Pblica.
Para finalizar el evento, Valds Rodrguez expres que desafortunadamente Mxico es un gigante herido por factores como la delincuencia organizada; invit a los asistentes a reflexionar sobre la necesidad de modificar el
Estado desde adentro para lograr la competitividad de Mxico a nivel Latinoamericano y mundial.

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24 de ma
mayy o de 2012
En las instalaciones del auditorio Presidente Adolfo Lpez Mateos Recinto
del Humanismo, se llev a cabo la Sesin Acadmica Solemne de la Ilustre y
Benemrita Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica del Estado de Mxico con el Ingreso como miembro del Maestro Mauricio Valds Rodrguez,
en donde present su trabajo El concepto del municipio en Mxico.
Joel Granados Gutirrez, Director de Relaciones Inter-Institucionales de
la SOMEGEM, quien dio lectura al Dictamen Estatutario y dijo que el mayor
reconocimiento del hombre est plasmado en su obra y en su vida misma; por
ello felicit a Mauricio Valds Rodrguez y le dio la bienvenida como socio
numerario de la SOMEGEM.
En uso de la palabra, Mauricio Valds Rodrguez dio a conocer su trabajo
El concepto del municipio en Mxico. Enunci que el Municipio ha prevalecido a travs de los aos y sus transformaciones, coment que si bien, contina vigente, no cuenta con la autoridad suficiente en su actuar, para lograr
dicha atribucin, considera necesario entender al municipio sujeto a las variables de poblacin, territorio y gobierno.
Apunt que la crisis municipal no permite la evolucin del Estado mexicano, debido a que su concepto no cuenta con credibilidad ni identidad, seal que desafortunadamente al Municipio suele confundrsele con el Ayuntamiento, debido a la falta de elementos identificadores que permitan a la
sociedad generar un sentido de perteneca con su municipio de procedencia.
Concluy que la institucin municipal ha quedado rezagada, especialmente al momento de atender problemas relacionados con la administracin
pblica. Por ello dio a conocer algunas de sus propuestas, entre las que se encuentran: destinar mayores recursos a los municipios, promover procedimientos de simplificacin administrativa y transparencia para reducir los
ndices de corrupcin, delegar mayores atribuciones a los gobiernos municipales, promover la participacin ciudadana; dijo que no se puede mejorar lo
que no es medible, por ello es necesario establecer indicadores de gestin
municipales.
29 de ma
mayyo de 2012
En la delegacin regional IAPEM, Valle de Chalco se present la Revista IAPEM no. 80.
David Martnez Hernndez, hizo referencia a los municipios de nuestro
Estado, consider que el municipio es la extensin del hogar y argument que
el ciudadano debe de estar informado sobre lo que acontece en su municipio.
Reconoci la falta de cultura poltica en el pas, por lo que sera interesante

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hablar desde una perspectiva acadmica dirigida a los ciudadanos. Posteriormente indic que de los 2,435 municipios de todo el pas, slo 10 de ellos
serian capaces de sobrevivir por s mismos. Finalmente se refiri al tercer
artculo de la revista, Innovacin gobiernos locales. El caso de Agenda desde
lo Local, y propuso construir un grupo de dilogo o punto de encuentro
para discutir la tcnica y facilitar el entendimiento entre los ciudadanos y el
estado.
La ltima participacin estuvo a cargo de Alfredo Carlos Victoria Marn,
el articulista habl del sistema de gobierno federal en materia hacendaria,
citndolo actualmente como un sistema centralista, ejemplificando el ingreso
pblico con un 6% destinado a los gobiernos locales de las entidades federativas mientras que el 94% lo captan las polticas federales y estatales.
Ratific que al da de hoy la desventaja es la falta de reformas que otorguen mayores facultades o atribuciones a los municipios para fortalecer su
hacienda, ya que desde 1983 no se han realizado, propuso una reforma que
mejore esta situacin, sin olvidar la importante profesionalizacin de los servidores pblicos y presupuesto por resultados para obtener un trabajo eficiente, eficaz y honrado.
Para finalizar la presentacin de la revista, Valds Rodrguez resalt como
tema de fondo el catastro para el control del territorio municipal.
31 de ma
mayyo de 2012
Se llev a cabo la 10 Sesin Ordinaria de Consejo Directivo 2010-2013. En el
transcurso de la Sesin, el Secretario Ejecutivo dio a conocer las actividades
realizadas por el Instituto durante el bimestre marzo-abril del ao en curso.
Mencion que dentro del programa de Desarrollo Institucional se signaron
dos Convenios con el ISEM, uno general de colaboracin, y otro operativo,
cuya funcin es la ejecucin de un programa de profesionalizacin y capacitacin para su personal.
En el Programa de Estudios y Proyectos se inform que el Secretario
Ejecutivo del IAPEM, A.C. asisti a la Conferencia anual de Municipios 2012,
que tuvo verificativo los tres primeros das de marzo en Boca del Ro, Veracruz; dentro del Programa de Capacitacin y Profesionalizacin se desarrollaron siente cursos en lnea y veintisiete cursos presenciales, un diplomado
en Administracin de los Servicios de Epidemiologa y se estableci un Estndar para la Certificacin de la Funcin del Sndico Municipal.
El maestro Romn Lpez Flores inform que en el Programa de Produccin Editorial y Difusin, se llevaron a cabo cuatro Foros de anlisis y discusin del Plan de desarrollo 2011-2017; se realiz la conferencia de Cultura

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poltica y participacin ciudadana y la conferencia de Abstencionismo, la


enfermedad de las elecciones; IEEM, su antdoto; asimismo, dio a conocer
que se inaugur la barra programtica IAPEM TV y se llevaron a cabo tres
transmisiones en vivo de eventos organizados por el Instituto, finalmente
inform que el IAPEM, A.C. particip en la Feria Estatal del Libro, misma que
se desarroll de forma simultnea en Toluca y Texcoco.
Adems, como puntos del orden del da, se present el Manual de Organizacin del IAPEM, A.C., que tiene como objetivo describir las funciones,
polticas y estructura organizacional del Instituto, de igual manera, se dieron
a conocer las Reglas de Operacin para la Prestacin de Servicios de Consultora, Asesora y Asistencia Tcnica; siendo ambos documentos aprobados por
unanimidad.
5 de jjunio
unio de 2012
En el Centro de informacin de la Universidad Politcnica del Valle de Mxico, se llev a cabo la firma del convenio general de colaboracin entre dicha
Universidad y el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico,
A.C.
Dicho convenio tiene como finalidad la colaboracin mutua de actividades encaminadas a la superacin acadmica, formacin y capacitacin profesional, llevando a cabo cursos, seminarios y programas de docencia que
permitan el desarrollo en dicho rubro; la divulgacin del conocimiento se
llevar cabo a travs de acciones y eventos de difusin que permitan dar a
conocer las actividades derivadas del convenio, as como el desarrollo de la
ciencia y la tecnologa, mediante el acceso a bancos de datos, informacin recproca relacionada con las experiencias en reas de ambas partes o con el
desarrollo de proyectos. Lo anterior permite coadyuvar al mejoramiento y superacin de la comunidad por medio de la planeacin, programacin y realizacin de acciones de colaboracin, intercambio y apoyo mutuo.
El Maestro Valds Rodrguez mencion que el IAPEM tiene el reto de mejorar la administracin pblica a nivel estatal; argument que la firma de
convenios representa una gran oportunidad de trabajar en ello bajo la encomienda de pensar en grande. Dijo que con la ayuda de tecnologas de la informacin ser posible apoyar a las nuevas administraciones municipales a
llevar a cabo una buena gestin, con base en la divulgacin transparente de
datos, documentos y cuentas; asimismo, ser posible automatizar procesos,
logrando agilizarlos.
Consider de suma importancia dar a los estudiantes la oportunidad de
involucrarse de manera activa en la administracin pblica estatal, ya que los

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jvenes representan la posibilidad de innovar y crear procesos, que permitan


el desarrollo y aplicacin del conocimiento en los municipios a los que tengan alcance.
En su oportunidad, el Maestro Carlos Len Hinojosa, rector de la UPVM,
expres que la Universidad tiene varios proyectos que se pueden impulsar a
raz de la firma del convenio, dijo que el sistema de universidades politcnicas permite el desarrollo de competencias, aterrizando el aprendizaje en
temas reales, que permitirn la participacin de los alumnos en su aplicacin
a nivel municipal. Entre los proyectos se encuentran: la digitalizacin de mapas de riesgo y documentos de empresas del municipio de Tultitln, de igual
manera, se contempla potencialmente el proyecto del Sistema de atencin
ciudadana en oficiala de partes, que permitir dar mejor seguimiento y cumplimiento a las peticiones de la sociedad.
5 de jjunio
unio de 2012
En las instalaciones del Hospital General de Ecatepec Doctor Jos Mara Rodrguez se llev a cabo la tercera sesin del Diplomado de calidad y certificacin de hospitales.
En dicha sesin se abord, con la estrategia de dinmica de grupo, la temtica de solucin de conflictos y motivacin, su diseo se bas en la sensibilizacin a los doctores y enfermeros en su trato con los pacientes y usuarios
en general, as como su reforzamiento en su seguridad, confianza y motivacin.
A la sesin acudi el Maestro Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del
IAPEM, quien durante su intervencin agradeci el inters del hospital por
brindar un mejor servicio, mencion que la educacin es un tema que se vincula de manera directa con el sector salud, ya que con la alternancia y mejora
de prcticas cotidianas sumadas a programas de formacin es posible incidir
de manera positiva en las conductas de la poblacin. Ejemplific lo anterior
con un grave problema de salud en nuestro pas, que es la dieta de los mexicanos; sta ha propiciado ndices alarmantes de diabetes; argument que informar y capacitar es la mejor manera de prevenir dicho padecimiento.
Subray que en la actualidad la prioridad es trabajar bajo el enfoque de
prospectiva, analizando las deficiencias del pasado, para comprender las tendencias y necesidades futuras. Expres que para el IAPEM es de suma importancia retroalimentarse con los grupos de tan importante sector, para con
base en ello, fortalecer la toma de decisiones gubernamentales que propicien
buena salud en los habitantes del Estado.

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11 aall 15 de jjunio
unio
Se llev a cabo el Seminario de Induccin al Estudio de la Poltica Gubernamental organizado por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la
Universidad Autnoma del Estado de Mxico, impartido por el Mtro. Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, A.C.
Dichas sesiones abarcaron temas como: los alcances del gobierno y su
planeacin, la funcin de la administracin pblica, el sistema econmico,
tratamiento de la informacin, as como, las decisiones determinadas por el
gobierno, los valores sociales y el papel futuro del gobierno.
El maestro Valds Rodrguez abord temas referentes a la planeacin y
formulacin de polticas gubernamentales, con el objetivo de mostrar el papel
que funge el gobierno en dicho rubro, as como, las problemticas que se presentan al implementar dichas polticas; para finalizar, dio a conocer los procesos, criterios y logros de evaluacin de las mismas, dijo que es necesario
contar con indicadores eficaces que arrojen resultados confiables, con el objetivo de evaluar y, en su caso, replantear las polticas.
unio de 2012
12 de jjunio
En las instalaciones del IAPEM, Toluca, Estado de Mxico, se llev a cabo la
presentacin del libro Mxico a la deriva: y despus del modelo policiaco,
Qu?, de Pedro Jos Pealoza.
Pedro Jos Pealoza resalt la crisis mexicana y las hiptesis mal establecidas y dictadas, el comentarista dijo que esta crisis no se puede resolver con
un sola disciplina, debido a que los problemas son transdisciplinarios; asimismo, desminti hiptesis como; que la pobreza genera violencia y actos
delictivos o que la polica especializada reduce estos mismos actos. Invit a la
audiencia a leer su libro, a trabajar y buscar alternativas que favorezcan nuestras nuevas generaciones y prevenir para que en el ao 2050 Mxico no sea
un pas ignorante, viejo y pobre. Argument que el prximo presidente de la
republica tiene una gran tarea, ya que ninguna de las problemticas que aquejan a nuestro pas han sido solucionadas.
14 de jjunio
unio de 2012
En las instalaciones de la Facultad de Economa de la Universidad Autnoma
del Estado de Mxico, se llev a cabo la firma del convenio de colaboracin
entre dicha facultad y el Instituto de Administracin Pblica del Estado de
Mxico, A.C.

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El convenio tiene como finalidad la colaboracin mutua, a travs de actividades encaminadas a la superacin acadmica, formacin y capacitacin
profesional, el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, y la divulgacin del
conocimiento en reas afines. Asimismo, se pretende establecer una Red Interinstitucional entre ambas instancias con el objetivo de precisar las acciones
de colaboracin para desarrollar trabajo grupal desde una perspectiva inter y
transdisciplinaria.
18 de jjunio
unio de 2012, M
r
id
a, Y
uc
Mr
rid
ida,
Yuc
ucaat n
En el marco del Congreso del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas se llevaron a cabo, de manera simultnea, los trabajos del Grupo Latinoamericano por la Administracin Pblica y del Sistema INAP en la ciudad
de Mrida, Yucatn.
Durante las actividades del SINAP, en la mesa Gestin del espacio pblico: responsabilidad compartida, se cont con la participacin de Mauricio
Valds Rodrguez como ponente y Romn Lpez Flores como secretario tcnico de dicha sesin. Durante su participacin, Valds Rodrguez destac que
para propiciar espacios pblicos, es necesaria la implementacin de medidas
como la integracin de comisiones de cabildos, incentivar la participacin y
responsabilidad ciudadana, desarrollar indicadores de gestin, as como implementar la capacitacin y certificacin de estndares laborales.
La comitiva del Estado de Mxico, representada por el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C., particip en la mesa de Colombia en la que Mauricio Valds Rodrguez fungi como moderador.
En dicha mesa se expuso el impacto de consolidar una fraternidad en los
pases de Latinoamrica, que permita ampliar an ms la competitividad de
dicho sector. Se expusieron propuestas para la mejora de la administracin
pblica, entre ellas, resaltaron la creacin de alianzas para la prosperidad, la
institucin de indicadores confiables que midan la eficiencia y eficacia de las
actuales polticas de gobierno, la implementacin del manual nico de rendicin de cuentas, la implementacin de las TIC, la propuesta de la reforma
educativa y reforma a las polticas de seguridad ciudadana, la atencin del
espacio pblico y su ampliacin, as como la elaboracin de polticas de gobierno para la elaboracin del manual de transparencia y la realizacin de un
ejercicio de administracin pblica comparada, para que con base en experiencias de xito de otros pases se consiga la sinergia entre pases.
Asimismo, Romn Lpez Flores moder la mesa de Costa Rica. Durante
esta sesin se destac la autonoma financiera municipal, que a diferencia de
Mxico, se enunci que dicho pas ha logrado a travs de los aos que el

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AGENDA GLOCAL

desarrollo de las zonas centro se expanda a la periferia, logrando niveles de


vida ms equitativos en su poblacin, sin embargo, se argument que hay instituciones que no atienden las demandas ciudadanas, se asever que la administracin de lo pblico se lleva a cabo en funcin de la transformacin social, que no slo es veloz, sino que ha trado como consecuencia la falta de
cohesin entre sus miembros, y de identificacin con el espacio a partir de la
transnacionalizacin y la modificacin.
4 de jju
u lio de 2012
Durante la Sesin ordinaria de Cabildo del H. Ayuntamiento se firm el contrato de prestacin de servicios entre el Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, A.C. y el H. Ayuntamiento de Chicoloapan de Jurez,
que tiene como objetivo el desarrollo de proyectos SUBSEMUN 2012.
En el marco de dicho contrato se capacitar a los servidores pblicos y
personal del ayuntamiento en materia de seguridad ciudadana; se desarrollar un proyecto para la prevencin de accidentes y conductas violentas generadas por el consumo de alcohol y drogas entre los jvenes, con quienes se
buscar generar elementos de identidad y sentido de pertenencia hacia el municipio, canalizando conductas negativas hacia el bienestar social; asimismo,
se implementar un observatorio ciudadano, que a travs del monitoreo y
seguimiento de polticas incrementar el desarrollo de la seguridad en Chicoloapan; finalmente y bajo la premisa de convertirlo en un municipio ms
seguro, previo diagnstico, se realizar la evaluacin del desempeo a ciento
sesenta y cinco elementos de la polica municipal.
En uso de la palabra, el profesor Gmez Alvarado mencion que es necesario fortalecer la seguridad del municipio, sumando fuerzas para conseguir
resultados positivos, subray que la participacin y el inters ciudadano son
fundamentales.
Durante la intervencin del maestro Valds Rodrguez mencion que el
IAPEM, se encuentra comprometido con el ayuntamiento, que se buscar generar conciencia respecto al deber de la polica municipal, ya que su responsabilidad es preventiva y no represiva. Asever que desafortunadamente los
delitos actuales han rebasado todos los niveles, por ello, es necesario contar
con el inters y la participacin ciudadana; ejemplific lo anterior indicando
que Scotland Yard basa su xito en la ciudadana, ya que, sta participa de
manera activa, coadyuvando al logro de la seguridad social.

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25 de jju
u lio de 2012
En las instalaciones del Instituto de Administracin Pblica del Estado de
Mxico IAPEM, en la ciudad de Toluca, se llev a cabo la reunin de jurado
calificador del Premio Bienal IAPEM 2012, con el objetivo de deliberar para
emitir un veredicto y otorgar el premio a la mejor investigacin en materia de
administracin pblica.
El jurado calificador estuvo conformado por el maestro Ral Murrieta
Cummings, Secretario de Finanzas del GEM; el doctor Eduardo Gasca Pliego,
Rector de la UAEM; el doctor Alejandro Salcedo Aquino, Director de la Facultad de Estudios Superiores de Acatln; el doctor Elas Micha Zaga, Director general del COMECyT; el doctor Alejandro Vargas Castro, Presidente de El
Colegio Mexiquense; la doctora Guillermina Baena Paz, Presidenta del Comit
Editorial del IAPEM; el maestro Mauricio Valds Rodrguez, Presidente del
IAPEM; el maestro Romn Lpez Flores, Secretario Ejecutivo; el licenciado
Francisco Velasco Zapata, Coordinador de Comunicacin Social del mismo
Instituto, evento en el cual dio Fe el licenciado Gabriel Ezeta Moll, Notario
Pblico No. 82 de la ciudad de Toluca.
Como consecuencia de su deliberacin, el jurado determin otorgar el
Premio Bienal IAPEM 2012 al trabajo que correspondi al seudnimo de periscio, quien particip con la investigacin denominada El papel de la Contralora Social en el Programa Federal Vivienda Rural. El caso de San Jos del
Rincn, Estado de Mxico. Asimismo, otorg Mencin Honorfica a los siguientes trabajos: Transparencia y rendicin de cuentas en el Estado de Mxico: 2000-2008, bajo el pseudnimo de candidato; La conduccin axiolgica del servidor pblico del Estado de Mxico, cuyo seudnimo era el de
diplomtico, y La representacin en el gobierno municipal y su calidad democrtica. Anlisis de caso en los ayuntamientos: Toluca, San Mateo Atenco
y Xonacatln, Estado de Mxico (2009-2011), bajo el seudnimo etctera.
Todo el proceso se efectu bajo la Fe del Notario Pblico Gabriel Ezeta
Moll, quien en forma personal abri los sobres que obraron bajo su resguardo
desde el inicio de la etapa correspondiente, para obtener las identidades de
los participantes galardonados. Nombres que se darn a conocer, de conformidad con la convocatoria, el jueves 26 de julio en el portal de internet del
IAPEM, A. C.
En su oportunidad, el maestro Mauricio Valds Rodrguez coment que
la finalidad de llevar a cabo certmenes de esta naturaleza, es promover y alentar la participacin de asociados del instituto, servidores pblicos, acadmicos, investigadores, estudiantes y todos aquellos ciudadanos mexicanos interesados en colaborar a la mejora de la administracin pblica estatal y

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AGENDA GLOCAL

municipal, a travs del fomento de la investigacin terica o prospectiva y su


aplicacin prctica. Coment que los trabajos registrados fueron revisados y
evaluados conforme a los criterios establecidos en la base novena de la convocatoria emitida por el IAPEM, A.C.

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Ttulo: No ms de cuatro o cinco palabras. Un mximo de 150 caracteres.


Si el ttulo necesita de un concepto ms largo, es mejor agregar un subttulo
Autor: Se debe indicar el nombre completo, mximo ttulo alcanzado,
nombre completo de la institucin donde se desempea y sus siglas, en caso
de tenerlas, en parntesis; pas de residencia, correo electrnico y/o pginas
web (personal e institucionales).
Abstract: Se debe indicar el concepto; en espaol e ingls (no ms de 150
palabras en cada idioma).
Palabras clave: Se debe indicar el concepto; en espaol y en ingls no
ms de seis en cada idioma.
Formato: Debe ir en word (.doc) para poder adecuar el texto a la versin
digital, fuente tipo Arial, a 12 puntos, color negro, a espacio y medio de interlineado, SIN justificar. No se deben usar las funciones automticas del Word,
se requiere un texto simple, se usarn solo las hojas en orientacin vertical, lo
nico permitido es usar cursivas y negritas, no poner nmero de pgina en
las pginas
Cuerpo del trabajo (contenido): En tamao carta, sin sangras. El lenguaje que se utilice debe ser comprensible para el lector no especializado, dado
el carcter multidisciplinar de la audiencia de la Revista. Por lo tanto, los trminos tcnicos o especializados deben ir seguidos de una definicin sencilla
en parntesis o en una nota al pie. Ya que el texto est escrito en espaol, salvo casos excepcionales, toda la presentacin, notacin y empleo de signos debe
apegarse a las normas de la Real Academia (2010) y no a las de otros idiomas.
Introduccin: Breve.
Desarrollo: La orientacin del tema debe ser atemporal; cada cuartilla y
media o dos se puede subtitular la informacin; en caso de utilizar imgenes,
D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.
Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 203-207. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

204

NORMAS PARA LA PRESENTACIN DE ORIGINALES DE LA REVISTA IAPEM

se deber poner en el lugar correspondiente dentro del texto, en parntesis,


un ttulo que corresponda a la imagen por usar, de manera abreviada (Ejemplo: (Mapa concponSem) de imgenes: ver Imgenes)
Conclusiones: Con lo relevante del artculo.
Imgenes: Se entregarn en un archivo por separado en el formato jpg
nicamente, no se deben enviar en Power Point ni como parte de un paquete ya
trabajado, ni extradas de internet cuando no estn autorizadas, ni como un
collage de otra publicacin o algo por el estilo. Al guardar el archivo, cada imagen debe llevar el ttulo abreviado arriba mencionado, que servir para identificarla en la parte correspondiente del texto donde deba aparecer (Ejemplo:
Mapa Conc. SemIbero.jpg)
Por respeto a los derechos de autor, pueden ser utilizados exclusivamente aquellos elementos grficos creados directamente por el autor, aquellos
para los cuales el autor posea los derechos, aquellos de dominio pblico o
aquellos de licencias libres (Creative Commons).
Mrgenes de pgina: 3 cm. de cada lado y 2.5 cm. superior e inferior.
Texto: NO mayor de 25 cuartillas (una cuartilla equivale, en promedio, a
300 palabras; 1,800 caracteres)
El archivo se debe guardar con el apellido del autor y el nombre abreviado del artculo (Ejemplo: GuerreroBuen gobierno.doc)
Referencias a las fuentes y notas: las llamadas de notas deben ponerse
manualmente. Las Fuentes se registran por apellido de autor, en orden alfabtico y se ponen al final del texto.
Para un libro: el orden que se requiere es el siguiente:
1. Nombre del autor (es), editor (es), compilador (es) (se pondr empezando por el apellido y el nombre, tambin se usa solo poner la inicial del
nombre, pero si se considera para efectos de claridad, se pondr el nombre
completo del autor para que el lector lo reconozca con mayor rapidez) o la
institucin responsable.
2. Ao de la publicacin.
3. Ttulo de la publicacin y subttulo en caso de tenerlo (todos los ttulos
se subrayan o se escriben en cursivas).
4. Ttulo de la serie o del volumen individual, si fuera el caso.
5. Edicin siempre y cuando sea otra diferente a la primera.
6. Editorial.
7. Lugar de publicacin.
8. Nmero de pginas (optativo).

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 203-207

NORMAS PARA LA PRESENTACIN DE ORIGINALES DE LA REVISTA IAPEM

205

Un autor:
Landeta, Jon, 2002, El mtodo Delphi. Una tcnica para previsin del futuro, Ariel Social, Barcelona.
Dos o ms autores:
Siliceo, A., Gonzlez J. L., 2003, Pasin por el futuro. Una nueva planeacin estratgica fundada en valores, Mc Graw Hill, Mxico.
Editor(es):
Lpez Segrera, F.; Grosso J. L.; Mojica, F. J.; Didrikson, A.; Muoz, M. R.
(coords.), 2004, Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI. Perspectiva y prospectiva de la globalizacin, Miguel Angel Porra editor, Mxico.
Patrocinado por una institucin(es) corporacin(es) u organizacin(es):
World Future Society, 2004, Special report, Forecasts for the next 25 years,
The futurist, USA.
Series:
Garduo, R., 2004, Prospectiva para todos. Construccin de escenarios,
Working Papers No. 1, UNAM/FCPyS, Mxico.
Captulo de un libro colectivo:
Godet, M., 1998, Visin del mundo en el prximo milenio, en Anlisis
del siglo XXI. Concepto de prospectiva, Mojica, F. J. (ed.), Alfaomega, Colombia.
Sin autor, sin editor:
Si no aparece el autor, el ttulo se usar como el primer elemento de la
cita. Ejemplo: Enciclopedia de la Psicologa infantil y Juvenil. Desarrollo del
nio, 1996, Ocano, Barcelona.
Para un artculo: Se requieren los datos siguientes:
1. Nombre del autor(es) del artculo (apellido e iniciales o nombre completo para mayor claridad).
2. Ao de la publicacin.
3. Ttulo del artculo (sealado por una sola comilla).
4. Ttulo de la publicacin (subrayado o en itlicas).
5. Nmero del volumen.
6. Nmero de la publicacin.
7. Pginas entre las cuales est el artculo.
Artculo de peridico: Salazar, A. M., 2005, Descifrando mensajes, El
Universal, 18 de febrero, p. A30.
Ponencia: Montaana, A. , 2004, Prospectiva como un arte, Simposium
Prospectiva: poltica social y tecnocientfica, Mxico D. F., Noviembre.
Trabajo indito: Alvarez, J., (2008), Atencin psicolgica a familiares en
crisis. El caso de la discoteca News Divine, PAPER.

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206

NORMAS PARA LA PRESENTACIN DE ORIGINALES DE LA REVISTA IAPEM

Artculo de revista: Gresser, J. & Cusumano, J., 2005, Hydrogen and the
New Energy Economy, The Futurist, vol. 39, no. 2, pp. 19-25.
Para material multimedia que no sea libro: Los datos que se requieren son
los mismos que se registran para un libro, indicando el formato al final del
nombre si es grabacin, video, archivo de cmputo, etctera.
El da despus de maana (THE DAY AFTER TOMORROW) (video), 2004,
Twentieth Century Fox, produccin de Centropolis Entertainment/Lions Gate
/Mark Gordon Company.
Para fuentes electrnicas: Pueden incluirse fuente completas o productos
especficos, peridicos electrnicos, o bien otras fuentes tomadas del internet.
El principio bsico de las citas sigue los mismos principios de las fuentes
impresas:
1. Nombre de los autor(es).
2. Fecha de publicacin.
3. Ttulo de la publicacin en cursivas.
4. Editorial u organizacin.
5. Tipo de formato (web, blog, chat, peridico, revista o newsletter, PDF).
6. Se anota disponible en nombre o direccin del sitio en internet.
7. Por ltimo, consultado el con la fecha de consulta del documento.
Ejemplo: Baena Paz, G., 2004, Prospectiva poltica. Gua para su
comprensin y prctica, DGAPA/UNAM/Subnodo Futuro Mxico, CD, tambin
disponible en lnea en: www.wfsf-iberoamerica.org, consultado el 5 de septiembre del 2011.
Si no hubiera autor el ttulo, se usa como el primer elemento de la cita.
Ejemplo: Millenium Project, Estudio de Cuestiones ticas del futuro Segunda
Ronda, 2005 (computer file PMP), disponible en lnea, http://www.acunu.org/
millennium/ethics-rd2.html, consultado el 10 de noviembre del 2006.
Referencias en el texto de un ensayo o artculo: En las citas de un autor,
una cita textual generalmente requiere slo el nombre del autor o autores y el
ao de la publicacin, si fuera necesario se agregaran tambin las pginas.
Esta puede aparecer al final de una oracin y antes del punto final.
Alternativamente, el apellido(s) del autor pueden ser integrados dentro
del texto seguidos por el ao de la publicacin entre parntesis.
NO SE USARN NOTAS DE PIE DE PGINA, LAS REFERENCIAS, AS
COMO LAS IDEAS COMPLEMENTARIAS, IRN AL INTERIOR DEL TEXTO.

Ejemplos de distintas formas para citar: Cuando se considera que el futuro


no se prev, sino que se inventa y, por tanto se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres (Gabia, 1998).

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NORMAS PARA LA PRESENTACIN DE ORIGINALES DE LA REVISTA IAPEM

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Cuando se considera que el futuro no se prev, sino que se inventa y, por


tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres (Gabia, 1998, p. 3).
Gabia (1998) dice que cuando se considera que el futuro no se prev,
sino que se inventa y, por tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres.
Gabia (1998, p. 3) ha expresado que cuando se considera que el futuro
no se prev, sino que se inventa y, por tanto, se construye, es cuando la Prospectiva adquiere todo su valor y significado como fuente reductora de angustias e incertidumbres.
RECURDESE QUE LA REFERENCIA CON SUS DATOS COMPLETOS
APARECER ENLISTADA AL FINAL DEL TEXTO.

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208

209

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Revista IAPEM es una publicacin especializada en Administracin Pblica,
cuyo objetivo principal es contribuir a la divulgacin, formacin y actualizacin en materia de Administracin Pblica y disciplinas afines para difundir
la produccin de conocimiento y ser eje de estudio y reflexin, con ello, que
permitan a quienes ejercen la administracin pblica obtener nuevas perspectivas frente a su quehacer.
Est dirigida a funcionarios, administradores, investigadores, docentes,
analistas y a todos aquellos interesados en la administracin pblica global,
nacional y local. Adems, publica artculos de reflexin, revisiones temticas
y reseas relativas a cualquiera de los tpicos del mbito administrativo que
incluyen (pero no estn limitados a):
Metodologa de la investigacin en Administracin Pblica.
Administracin Pblica en el Estado de Mxico: historia, biografas, teoras, casos prcticos.
Prospectiva de los niveles de gobierno; delphis, construccin de escenarios, planeacin prospectiva estratgica.
Nuevos Mtodos y tcnicas desarrolladas dentro del quehacer administrativo.
tica del servidor pblico y compromiso intergeneracional.
Gestin y evaluacin de proyectos.
Polticas Pblicas.
Corrientes, teoras, sistemas de pensamiento, pensadores de la Administracin Pblica.
Administracin pblica municipal.
Problemtica y gestin de la Zona metropolitana DF/Estado de Mxico.

D.R. 2012. Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.


Revista IAPEM nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 209-213. Mxico, D.F. ISSN: 1665-2088

210

POLTICAS EDITORIALES DE LA REVISTA IAPEM

S o b re ssu
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ccion
Revista IAPEM divide su contenido en secciones de acuerdo con la variedad
de los artculos presentados, as:
Presentacin

Nota elaborada por la direccin que da pauta al tema general de la revista y


presenta los artculos de ese nmero.
Seccin trabajos de investigacin

a) Artculos de investigacin cientfica, tecnolgica: documento que presenta, de manera detallada, los resultados originales de proyectos en proceso,
estado del arte o terminados de investigacin, pero enfocndose principalmente en los procesos metodolgicos, epistemolgicos, ticos de dicho proyecto referido a la administracin pblica o disciplinas afines. En todos los
casos se presentarn trabajos originales Su extensin ser no menor a 10 pginas y no mayor a 25 (4,000-10,000 palabras).
Seccin Artculos de reflexin y anlisis (arbitrada)

c) Artculos de reflexin (derivados de investigacin): documento que presenta resultados de investigacin terminada desde una perspectiva analtica,
interpretativa o crtica del autor, sobre un tema especfico y recurriendo a
fuentes originales. Su extensin ser no menor a 10 pginas y no mayor a 25
(4,000-10,000 palabras).
d) Artculo de revisin bibliogrfica: documento resultado de una investigacin terminada donde se analizan, sistematizan e integran los resultados de
investigaciones publicadas o no publicadas, con temas de administracin
pblica, gobierno y poltica, con el fin de dar cuenta de los avances y las tendencias de desarrollo. Se caracteriza por presentar una cuidadosa revisin
bibliogrfica de por lo menos 40 referencias. Su extensin ser no menor a 10
pginas y no mayor a 25 (4,000-10,000 palabras).
En todos los casos puede haber traducciones de autores de reconocido
prestigio en la Administracin Pblica internacional.
Seccin Reseas (no arbitrada)

Reseas de libros: Presenta valoraciones analticas sobre nuevas publicaciones en las reas de cobertura de la revista. Su extensin ser no menor a
dos pginas y no mayor a tres (1,000-1,500 palabras), encabezada con datos
bibliogrficos completos del libro.
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POLTICAS EDITORIALES DE LA REVISTA IAPEM

211

Seccin Numeralia (no arbitrada)

Su extensin ser de dos a tres pginas (1,000-1,500 palabras).


Seccin Agenda Glocal (no arbitrada)

Documentos e informacin de inters sobre lo que sucede en el mbito de la


administracin pblica local, nacional y global.
3. SSo
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licaci
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Revista IAPEM es publicada en cuatrimestralmente por el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Aparece en los meses de abril, agosto y diciembre.
Sus polticas editoriales son planteadas y revisadas anualmente por su
comit editorial, de acuerdo con las polticas generales del IAPEM.
Espacios para publicidad en la revista del IAPEM estn disponibles, siempre y cuando estn de acuerdo a la naturaleza de la revista y a los intereses de
los lectores.
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4. SSo
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La Revista del IAPEM cuenta con la siguiente estructura editorial:
Director: sus funciones primordiales son:
a) Actuar como el coordinador general de todo el proceso editorial (desde la convocatoria hasta la distribucin de la revista);
b) Ser el responsable del cumplimiento de los estndares cientficos de la
revista;
c) Guiarse por las recomendaciones de los Consejo Directivo del IAPEM y
el Comit editorial para tomar la decisin ltima sobre cules manuscritos
sern publicados;
d) Presentar un informe anual tanto al Consejo Directivo como al Comit
editorial, en el que se detallen los avances, dificultades y logros de la revista
durante ese perodo de tiempo;
e) Proponer estrategias de difusin, distribucin e internacionalizacin
de la revista.
Comit editorial: est formado por expertos nacionales e internacionales
en cada una de las diferentes temticas cubiertas por la revista, son ratifi-

Revista IAPEM, nm. 82 (mayo-agosto, 2012), pp. 209-213

212

POLTICAS EDITORIALES DE LA REVISTA IAPEM

cados por el Consejo Directivo del IAPEM a partir de recomendacin del director, por un perodo de tres aos (prorrogables).
El Comit Editorial es el encargado de definir y revisar las presentes polticas editoriales, as como de proponer acciones para el mejoramiento de la
revista. Por otra parte, sus miembros sugieren manuscritos para su publicacin, asesoran al director en la seleccin de los rbitros y fungen como la
estancia definitoria en situaciones relacionadas con la evaluacin y aceptacin para publicacin de artculos en los cuales los rbitros no hayan logrado
una decisin unnime.
Dada su naturaleza internacional, sus reuniones (y las decisiones que de
ellas se desprenden) se manejan a travs de Internet. El director se encargar
de hacerle llegar a todos los miembros un informe anual de la situacin de la
revista y de las cuestiones sobre las que los miembros deban llegar a una
decisin.
Coordinacin editorial: Se encarga de recibir el material del director, enviarlo a formacin, hacer la revisin editorial y supervisar la impresin
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En el momento en el que el editor recibe el material notifica por correo electrnico su recepcin y procede a verificar el cumplimiento de los requisitos
mnimos y la pertinencia temtica de dicho documento. Si el artculo cumple
con lo anterior, ser enviado a su evaluacin annima por parte de dos rbitros (evaluacin doble ciego) cualificados en su rea temtica. Al recibir el
manuscrito los rbitros deben informar al editor cualquier conflicto de inters posible y que pudiese afectar su evaluacin. Con esta informacin el editor determinar si es necesario solicitar un nuevo rbitro.
La evaluacin del documento se realiza con el fin de determinar:
a) la originalidad del conocimiento y su calidad.
b) su actualidad.
c) su pertinencia.
d) su estilo.
e) su aporte a la comunidad acadmica.
f) su coherencia global.

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POLTICAS EDITORIALES DE LA REVISTA IAPEM

213

Los rbitros enviarn al editor su valoracin en un mximo de 15 das


calendario; en caso de no poder cumplir con este lapso, pueden sugerirle al
editor un reemplazo. La evaluacin puede ser de aceptacin, de aceptacin
con recomendaciones indicativas (sobre el contenido, la forma o los mtodos
utilizados) o de rechazo.
En caso de aceptacin, el autor deber atender las respectivas correcciones de los evaluadores en un plazo no superior a 15 das. La nueva versin
debe estar acompaada por un resumen de los cambios hechos y una breve
respuesta a las recomendaciones y crticas. Los rbitros pueden solicitar la revisin de este documento para verificar de nuevo su calidad o puede serles
enviado directamente por el director o el Comit Editorial.
El manuscrito puede ser enviado a un nuevo rbitro en los siguientes
escenarios: a) si la opinin de los rbitros sobre el manuscrito est dividida;
b) si el autor no se encuentra conforme con la evaluacin. En este ltimo caso
el nuevo rbitro recibir las evaluaciones previas, pero no la identidad de los
rbitros.
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A la versin final del artculo, revisada por los autores despus del proceso de
evaluacin, se le debe anexar un formato en el cual se ratifique la voluntad de
los autores de permitir la publicacin y divulgacin electrnica del mismo,
que el material es indito y no est en ningn otra publicacin en evaluacin
y, asimismo, su responsabilidad irrestricta por su contenido. De no ser as, se
asume de hecho la aprobacin por parte de los autores de estas condiciones.
Un autor o un grupo de autores puede ser vetado si se confirma que el o
ellos han cado en conductas cientficas impropias tales como (pero no
limitadas a): plagio, falsificacin de datos o resultados, presentacin de un
trabajo previamente publicado en otra revista, crdito inapropiado a co-autores (o su omisin).
Los autores cuyos artculos se publiquen recibirn gratuitamente, en contraprestacin, tres ejemplares del nmero de la revista en que resulte publicado su trabajo. Ningn otro tipo de compensacin (sea monetaria o de
cualquier otra clase) es o ser usada.
Responsable:
Dra. Guillermina Baena Paz
Abril de 2012

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214

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Bertha Lerner, Ricardo Uvalle, Roberto Moreno (coordinadores)

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Sociedad abierta, gobernabilidad y gestin pblica, Ricardo Uvalle
Un nuevo liderazgo econmico y poltico de las grandes metrpolis?:
el estudio de dos casos, Jos Antonio Rosique
Nueva gestin de lo local. Desarrollo rural y construccin
de sistemas agroalimentarios, Gerardo Torres y Alejandro Ramos

215

Reformas pendientes en los partidos polticos latinoamericanos, Flavia Freidenberg


Gobernanza, gobierno y gobernabilidad en la educacin superior, Armando Alcntara
II. D
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con
cepttuales
Acercamientos empricos al fenmeno de la gobernabilidad, Ariel Kleiman
Usos de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza
(una manera de diferenciarlos), Jos Juan Snchez

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Mxico desde el ao 2000: escenario de una gobernabilidad compleja, Bertha Lerner
El nuevo espacio poltico de los empresarios, Ricardo Tirado
Catlicos integristas y gobernabilidad. Su problemtica ante
la separacin Iglesia-Estado y en los tiempos actuales, Fernando M. Gonzlez
pacios
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II. G
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Hacia una transformacin de la gobernabilidad en el territorio nacional, Anglica
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Gobernabilidad y gobernanza en la administracin local, Roberto Moreno
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III. Res
lidad
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Restt r iccio
Dficits democrticos, Yolanda Meyenberg Leycegui
Corrupcin y rendicin de cuentas, Irma Erndira Sandoval
Violencia e inseguridad: obstculos al proceso democrtico, Ren Jimnez
La administracin de los riesgos sociales e individuales, Carlos Welti
Las polticas e instituciones dirigidas hacia las personas adultas mayores; algunas
reflexiones a partir del envejecimiento demogrfico en Mxico, Vernica Montes de
Oca Zavala

216

Revista IAPEM, nm. 82, Mayo-Agosto de 2012,


editada por el Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico
Se termin de imprimir el 13 de septiembre del ao 2012
en los talleres de HERSA EDICIONES, Av. Oriente 10 nm. 95,
Ecatepec, Estado de Mxico, C.P. 55080
El tiro consta de 500 ejemplares
impresos en offset sobre papel Bond ahuesado de 36 grs.
En su composicin se us el tipo Minion Pro en 11/13 puntos.

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