Poltica social, exclusin y equidad en Amrica Latina

http://www.iigov.org/resenas/?p=4_0132

Autora: Sonia Fleury, Docente e investigadora de la Fundacin Getulio Vargas en Brasil y

docente del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social, INDES, BID
Publicado en: Revista Nueva Sociedad 156
Comentario por: Daniela Vicherat, Analista IIGC

Frase escogida: Dado que la ciudadana requiere una legalizacin de la igualdad, la exclusin
es un proceso que regula la diferencia como condicin de no inclusin... la exclusin tiene un
fundamento poltico que se expresa en la no pertenencia a una comunidad poltica, que en el
estado moderno se traduce en una comunidad de derechos.
Comentario:
Partiendo del argumento que establece que una de las contradicciones en Amrica Latina ha
sido tratar de conciliar la presencia de un Estado moderno con una sociedad arcaica, la autora
propone discutir el problema de la gobernabilidad y las polticas pblicas en la regin, a travs
del desafo planteado por la exclusin social como efecto transversal de estas contradicciones.
Sonia Fleury plantea que el problema es en la regin es que no se ha resuelto un dilema
institucional bsico, es decir que no ha integrado su sociedad con la estructura legal vigente.
Esto es, al mismo tiempo que se estableci un orden poltico y jurdico basado en el principio de
la igualdad bsica entre los ciudadanos, al mismo tiempo (se) mantiene el mayor nivel mundial
de desigualdad en el acceso a la distribucin de la riqueza y de los bienes pblicos. Por esta
razn, la frgil gobernabilidad del continente ha sido constante, pese a la implementacin de
polticas y reformas estructurales recomendadas por los organismos internacionales durante la
dcada de los 80.
La cuestin de la gobernabilidad
La relacin entre Estado y sociedad en Amrica Latina ha estado permeada por un sistema
poltico caracterizado por tres cuestiones bsicas:
1) Es un sistema patrimonialista, donde los lmites entre la cosa pblica y la vida privada son
difusos, generando un dficit en la legitimidad del poder pblico, un Estado incompleto en su
dimensin republicana y una incapacidad para planificar con una ptica de desarrollo nacional.
2) Es un sistema autoritario, caracterizado por una cultura poltica que establece una igualdad
formal en una sociedad materialmente jerarquizada, con altos dficits democrticos,
manifestados de manera evidente en una burocracia que carece de mecanismos de
responsabilidad y rendicin de cuentas ante la sociedad.
3) Es un sistema con altos niveles de exclusin social, donde importantes segmentos de la
poblacin no participan de la comunidad poltica ni de los cdigos comunicativos necesarios para
ingresar en ella. Esto se traduce en un dficit a la hora materializar el proyecto de nacin, pues
parte importante de la poblacin est excluida de los parmetros que integran a la comunidad
nacional en tanto se le niegan sistemticamente sus derechos de ciudadana. As en la regin se
puede hablar de a existencia de naciones dbiles, a la base de Estados sin ciudadanos 1,

caracterizados por un poder intervensionista y desptico.

Si a esto se agrega la situacin de dependencia de la regin, que pese a haber implementado las
reformas estructurales propuestas en la dcada de los 80, especialmente a travs de las
privatizaciones y reduccin del Estado, sigue manteniendo a los pases una posicin vulnerable
con bajos indicadores de ahorro interno. Por ejemplo, los gobiernos no asumen la gerencia de
sus propios monedas o impulsan por s mismos iniciativas propias de desarrollo y potenciacin
de recursos., adems de seguir considerando la inversin social como gasto, por lo tanto,
limitando las posibilidades de accin en relacin a la estabilidad fiscal.
Pobreza y desigualdad
La regin se ha caracterizado como aquella que presenta mayor nivel de desigualdad en la
distribucin de la renta. Pese a reconocer la importancia del crecimiento econmico en la
reduccin de la pobreza, la implementacin de polticas de ajuste en Amrica Latina ha
demostrado que, contrariamente a las expectativas, el crecimiento econmico con estabilidad
experimentado durante la primera mitad de los 90 no se reflej en una reduccin sustancial de
los niveles de pobreza y desigualdad. As, se puede sostener que el crecimiento aislado no es
suficiente, no garantiza el beneficio equitativo, ni asegura la reduccin de pobreza.
Basndose en los resultados de un estudio realizado por Londoo y Shekel, la autora sostiene
que por lo menos un 50% de la pobreza de los aos 90 puede considerarse un exceso, ya que
existiran condiciones econmicas suficientes para eliminarla, afirmando que la cuestin de la
pobreza en Amrica Latina se ancla ms que nada en un problema de redistribucin que en un
problema de generacin de los recursos necesarios para superarla.
Las razones sugeridas al por qu no existe una mejor distribucin de la riqueza en la regin
tienen que ver con que la reanudacin del crecimiento econmico en los 80 se orient ms a los
sectores de exportacin que a aquellos vinculados al consumo privado; que el papel y las
funciones redistributivas del Estado se han visto limitadas por las exigencias del sistema
financiero global; y porque el perfil de las polticas sociales y reformas institucionales no han
sabido superar la brecha entre Estado y sociedad en la regin.
Sobre la exclusin...
En general el concepto de exclusin ha sido definido tautolgicamente como una condicin de
privacin o vulnerabilidad respecto a la inclusin poltica, econmica y social de un segmento de
la poblacin respecto de la sociedad de la que forman parte. Sin embargo, es otra es la
perspectiva que adopta la autora, que est ms relacionada con la exclusin como negacin de
ciudadana: la exclusin tiene un fundamento poltico que se expresa en la no pertenencia a una
comunidad poltica, que en el estado moderno se traduce en una comunidad de derechos.
As, la exclusin se define jurdicamente a travs de una norma que impide la pertenencia a una
comunidad de derechos, reflejando que se trata de un problema de segregacin, que separa a
los individuos de acuerdo con normas socialmente construidas que ordenan las relaciones
sociales. Dado que la ciudadana requiere una legalizacin de la igualdad, la exclusin es un
proceso que regula la diferencia como condicin de no inclusin.
De esta forma, Fleury sostiene, siguiendo las lneas tericas de Arendt, Fanon y Foucault, que es
la desaparicin simblica de los excluidos del espacio pblico social, la prohibicin de discurso
de los sujetos, lo que les despoja de su condicin de actores del proceso social del que forman
parte2.
Por otro lado, si a esto agregamos la alta vulnerabilidad que afecta a los pases latinoamericanos
y el que las transiciones a la democracia se llevaron a cabo a travs de la formacin de
coaliciones de gobierno, pero sin que existiera una dimensin programtica clara respecto de los
proyectos de pas, el campo es propicio para la formacin de nuevas formas de autonoma e
inclusin alternativa. Esto es, la formacin de una esfera pblica no estatal autoorganizada y
paralela al estado, que de cuenta de la constitucin de nuevos actores sociales con la capacidad

de implementar nuevas formas de reivindicacin del ejercicio de los derechos de ciudadana, que
ha de coexistir por la demanda de una nueva dimensin institucional del Estado.
Sin embargo, an no se incluye seriamente el anlisis del cambio de los actores polticos y
(co)gestin pblica vivido en la regin: cuando el pacto desarrollista vivido en los 60 y 70 se
agot, en la dcada de los 80, los actores vinculados a los tradicionales pactos corporativos
pierden poder con la globalizacin (sindicatos, partidos, militares) dejando el camino abierto a la
formacin de mltiples nuevos actores durante los 90. Los actores que trascienden este pacto
quedan marginados. El pacto de gobierno/ de gobernabilidad es ambiguo 3. La pregunta
emergente es cmo se rearticula la relacin Estado/Sociedad en la regin.
El cambio desde las polticas y reformas sociales
La incorporacin de las demandas sociales en Amrica Latina como resultado de los procesos de
urbanizacin e industrializacin, sintetiz un modelo regional de proteccin social centrado en el
trabajo formal, que dada la heterogeneidad estructural del mercado, no fue capaz de
universalizar la ciudadana. Por otro lado, se trat de un modelo caracterizado por la
transformacin de los beneficios en privilegios diferenciados de acuerdo a las demandas de los
grupos de presin, generando condiciones propicias a la formacin de sistemas duales y
administrativamente fragmentados, irracionales y clientelistas.
Las reformas llevadas a cabo en durante las dcadas del 60 y 70 se caracterizaron
fundamentalmente por garantizar la concentracin del poder en manos del gobierno. En los 80
las reformas se caracterizaron por la polarizacin ideolgica, entre aquellas sustentadas en una
lgica de privatizacin de las empresas estatales (como en el caso de Chile) y aquellas que
defendan la existencia de un sistema pblico y universal (como en el caso de Costa Rica y
Brasil). El desarrollo de las reformas administrativas, judicial, tributaria y poltica han sido ms
dbiles y engorrosas dado que involucran y afectan intereses corporativos ms consolidados.
En materia de polticas sociales, las reformas se llevaron a cabo principalmente en 4 esferas:
1) Las reformas nacieron de la tensin existente entre la preservacin de sistemas universales
de atencin, que sin embargo no llegaban a cubrir las necesidades de los ms pobres, y la
promocin de sistemas ms focalizados de atencin, organizados bajo la estructura de los
fondos de inversin social, incapaces de promover y garantizar los derechos de ciudadana de la
poblacin. La tarea hoy da es universalizar las polticas pblicas de manera selectiva, esto es,
promover programas de atencin focalizada, pero integrados dentro de un sistema que garantiza
derechos fundamentales de manera universal.
2) Las reformas del sistema educativo se han desarrollado para revertir las tendencias crticas
que afectan la educacin pblica. La Reforma se ha organizado en torno a los modelos y
estrategias de descentralizacin a distintos niveles (de regiones, municipios, escuelas) respecto
de la asignacin / administracin de recursos, inversin y programas escolares.
La educacin es una esfera muy susceptible al clientelismo, por lo tanto la Reforma busca una
mayor participacin de la comunidad de manera de generar mayor accountability o control sobre
la gestin de los recursos y sus resultados, principalmente operando con la imposicin de
criterios de calidad tcnica por sobre el criterio poltico en lo que respecta a la direccin de las
escuelas.
Es preciso destacar que en algunos pases, el proyecto de Reforma Educativa se ha vuelto un
proyecto de integracin social, especialmente en lo que respecta a la integracin indgena, pero
tambin respecto de la movilidad social supuesta con la formacin de capital humano.
3) Las reformas en sistema de salud han sido muchsimo ms complejas y donde la regulacin
estatal es dbil. Los intereses de capitales financieros y farmacolgicos, adems de la constante
demanda de la poblacin, han hecho pblica la necesidad de reforzar las responsabilidades del
Estado.
En este sentido, el proceso de Reforma ha estado mediado por la descentralizacin del sistema
de salud pblica, ms desarrollado en Brasil y Costa Rica. En Chile el modelo presenta una
forma dual, que presenta altos costos para el Estado, pues sobre el Estado caen todas las

responsabilidades de enfermedades crnicas, pero no la mayor parte de los cotizantes, de

hecho, con el 30% del presupuesto se atiende al 70% de la poblacin.
En Brasil el modelo de salud fue parte de la lucha democrtica, aumentando el poder del
gobierno a nivel local, y promoviendo la cohesin social a travs de los consejos de salud.
4) Las reformas del sistema de pensiones, promovidas desde la experiencia chilena, proponan
privatizar una responsabilidad estatal como poltica, es decir, obligar la participacin de mercado
de las empresas aseguradoras.
El cambio demogrfico en la regin si bien no sigue los patrones de los pases desarrollaos, si
est experimentando esta tendencia, con la diferencia que altos porcentajes de la poblacin no
estn incorporados en el mercado de trabajo, aumentando el dficit en seguridad social que
afecta al gobierno (por ejemplo en Brasil, las aseguradoras manejan un porcentaje mayor que el
porcentaje del PIB destinado a gasto en seguridad; en Chile las AFP manejan un 25% del PIB).
Los sistemas de seguridad social pasan de estructurarse en torno a un sistema solidario a un
sistema individualizado, en el que disminuye el problema poltico que suponen las demandas de
los trabajadores, aumentando la capacidad de ahorro interno del estado.
Uruguay y Argentina han logrado combinar la reduccin del mercado con una solucin de
solidaridad, que involucra slo a aquello afiliados al mercado formal de trabajo. Brasil y costa
Rica no han realizado grandes reformas estructurales, sino el diseo de mecanismos que
apunten a reducir la evasin de impuestos.
Hoy, en Amrica Latina, el objetivo prioritario de las polticas sociales debiese ser la
materializacin de polticas efectivas y selectivas, bajo principios universales que garanticen
derechos vitales a travs de la Constitucin. Muchas de estas reformas transforman los
problemas y la bsqueda de soluciones al nivel local. Se trata entonces de buscar condiciones
de gobernabilidad local, donde se combine el ejercicio de la democracia directa con la
democracia representativa.
La propuesta de Fleury es buscar nuevas formas de co-gestin entre los gobiernos locales y la
sociedad para el diseo y la implementacin de polticas que defienda derechos universales.
Esto requiere a la vez que se produzcan transformaciones en el Estado central coherentes con
los proyectos desarrollistas diseados a nivel local, apoyados en un nuevo tipo de administracin
que abra mayores espacios de participacin a la sociedad. La responsabilidad del Estado pasa
por disear mecanismos para garantizar el cumplimiento de derechos fundamentales, mientras la
sociedad ha de tener ms agencia en el diseo y la planificacin tcnica de un desarrollo
sostenible.
Considerando estas variables es posible abogar por la generacin de un crculo virtuoso entre
inclusin, participacin y redistribucin capaz de sustentar el desarrollo y la gobernabilidad
democrtica en la regin.

______________________
Notas:
1 Ver otro trabajo de la misma autora, Estados sin ciudadanos, Ed. Lugar: Buenos Aires (1997).
2 El rol de la industria cultural en la creacin y difusin de normas de exclusin es crucial en este aspecto, al negarles el espacio
para la aparicin y reconocimiento de sus vidas cotidianas, mantenindolas siempre vinculadas a condiciones de riesgo,
inseguridad y violencia respecto del resto de la sociedad.
3 La poblacin en Amrica Latina tiene hoy mayor conciencia de la corrupcin que existe, y demanda la presencia de una figura
que salve a la patria, lo que supone aumentar el riesgo de los neo-populismos. Adems, pese a que los gobiernos intentan
ampliar sus pactos corporativos, la institucionalidad democrtica va perdiendo cada vez mayor legitimidad.

Poltica social, exclusin y equidad en Amrica Latina en los 90

http://www.nuevasoc.org.ve/n156/ens.htm

Sonia Fleury
Sonia Fleury: doctora en Ciencias Polticas, docente del Indes-BID,
Washington.
Nota: trabajo presentado en el seminario Poltica Social, Exclusin y Equidad
en Venezuela durante los aos 90. Balance y Perspectivas, mayo de 1998,
Caracas, promovido por Fonvis, Indes-BID, Cendes e Ildis. Las opiniones
expresadas son de la autora y no representan a las instituciones.
Palabras clave: exclusin, polticas sociales, seguridad social, Brasil, Chile,
Colombia, Amrica Latina.

Cada vez con ms frecuencia en la literatura y en el campo de las

polticas sociales, el concepto de exclusin constituye, sin embargo, un
gran vaco desde el punto de vista terico, pudindose entenderlo mejor
como un concepto poltico-estratgico. En la actual dinmica de lucha y
combate a la exclusin se observa que este proceso posee una
dimensin emancipadora de constitucin de nuevos sujetos sociales,
una dimensin poltica representada por el poder que cobran los
nuevos actores y formas de reivindicacin de derechos de ciudadana,
pero tambin una dimensin institucional, al alterar la propia materialidad
del Estado, dando lugar a nuevas formas de co-gestin pblica.

Si, por lo tanto, se encuentran en una misma lnea la falta de salida en que
cay nuestro mundo y la expectativa de que se produzca un milagro, esa
expectativa de algn modo nos remite fuera del mbito poltico original. Si el
sentido de la poltica es la libertad, esto significa que nosotros, en este espacio
y en cualquier otro, tenemos de hecho el derecho a la expectativa de un
milagro. No porque creamos (religiosamente) en milagros, sino porque los
hombres, en cuanto pueden actuar, son capaces de realizar lo improbable y lo
imprevisible, y lo realizan continuamente, aunque lo sepan o no,
Hannah Arendt:
A Dignidade da Poltica, Editora Relume Dumar, Ro de Janeiro, 1993, p. 122.

El principal dilema de Amrica Latina ha sido la tentativa, frustrada la mayora

de las veces, de conciliar un Estado moderno con una sociedad arcaica. En
otras palabras, el problema de la gobernabilidad en la regin est fundado en la
contradiccin paradjica que se establece al tratar de mantener un orden
jurdico y poltico basado en el principio de la igualdad bsica entre los
ciudadanos y, al mismo tiempo, preservar el mayor nivel mundial de
desigualdad en el acceso a la distribucin de la riqueza y de los bienes
pblicos1.
La crisis de gobernabilidad
La relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina se ha distinguido
por tres caractersticas centrales, que actan de manera sinrgica, cada una de
ellas potenciando a las dems. Al mismo tiempo, en estos rasgos pueden
encontrarse las races de la crisis estructural del Estado latinoamericano,
actualmente potenciada y ampliada por el proceso de globalizacin de la
economa mundial. El patrimonialismo, el autoritarismo y la exclusin son las
caractersticas principales de la relacin entre el Estado y la sociedad en
Amrica Latina, y han sido capaces de mantenerse a lo largo de periodos de
regmenes democrticos y populistas como de regmenes autoritarios, y en
fases ascendentes y descendentes del ciclo econmico.
Si se entiende el patrimonialismo como el uso privado de la cosa pblica, esta
caracterstica revela que no existe una separacin entre el patrimonio pblico y
privado, condicin esencial de la constitucin del Estado moderno.
Dependiendo de la etapa del desarrollo poltico-institucional, puede
manifestarse, predominantemente, como caudillismo, clientelismo, crculos
burocrticos y corrupcin. Fuera de su forma fenomnica, el uso privado del
patrimonio pblico da como resultado un Estado incompleto en su dimensin
republicana; es decir, etimolgicamente la res publica significa la cosa pblica,
diferenciada de los intereses privados. Las consecuencias polticas y
econmicas resultantes de la ausencia de una dimensin republicana son, por
un lado, la falta de legitimidad del poder pblico claramente identificado como
servidor de los intereses de grupos de poder y, por otro lado, la inviabilidad
en la constitucin del mercado, ya que la competencia es sustituida por la regla
de proximidad o acceso diferencial al Estado para la obtencin de privilegios y
resultados.
La irracionalidad de las polticas estatales y la incapacidad de planificar el
desarrollo nacional especialmente en los momentos en que el enfrentamiento
de una crisis econmica exige la penalizacin de algunos sectores vinculados
al Estado, a travs de subsidios y privilegios surgen como consecuencias
inexorables de este proceso de indiferenciacin entre intereses pblicos y
privados.
El autoritarismo implica una relacin entre el Estado y la sociedad en la que la
dimensin democrtica est ausente o bien truncada. Si se entiende la
democracia como la definicin de reglas legtimas de competencia poltica que
permite la participacin del contingente demogrfico ms amplio y no
discriminado, vemos que en Amrica Latina ambos componentes estuvieron,

en muchos momentos, comprometidos. Dado que la democracia presupone la

certeza en relacin con las reglas de juego, acompaada de la incertidumbre
respecto de sus resultados, en nuestra regin la opcin fue, casi
invariablemente, al revs. La bsqueda de resultados concretos, o democracia
sustantiva, en detrimento de la menospreciada democracia formal, fue una
tnica tanto de los gobiernos populistas como de los grupos ms progresistas,
que acabaron por validar prcticas autoritarias que resultasen en la
incorporacin de los sectores dominados.
La ausencia de instituciones slidas y legtimas se percibe hoy en da como
una de las principales lagunas y un obstculo tanto al desarrollo del capitalismo
en la regin como a su propia capacidad de atraer inversiones internacionales.
Paradjicamente, seguimos alterando reglas constitucionales recin
establecidas en funcin de la preservacin de dirigentes y polticas econmicas
que puedan garantizar el mantenimiento de la estabilidad de la moneda. Las
principales consecuencias del autoritarismo como modalidad predominante de
relacin entre el Estado y la sociedad son la debilidad del sistema de
representacin tanto por el distanciamiento de los partidos polticos en
relacin con las demandas populares, como por la inoperancia del poder
legislativo y la inexistencia de una justicia accesible e imparcial. La
preponderancia de un poder ejecutivo sin transparencia en sus prcticas y
procesos, cuya burocracia se considera soberana, que carece de cualquier
mecanismo de responsabilidad y rendicin de cuentas de sus actos a la
sociedad, es la expresin administrativa del autoritarismo.
La exclusin se refiere a la falta de incorporacin de parte significativa de la
poblacin a la comunidad social y poltica, negndose sistemticamente sus
derechos de ciudadana, como la igualdad ante la ley y las instituciones
pblicas, e impidindose su acceso a la riqueza producida en el pas. Esta
fractura sociopoltica limita la constitucin de una dimensin nacional,
entendida como pertenencia de los individuos residentes en un territorio,
subordinados a un mismo poder, a un orden simblico, econmico y poltico
comn.
La existencia de Estados sin ciudadanos2 tiene por efecto la presencia de un
poder intervencionista y desptico, cuya fuerza aparente es negada por la
ausencia de legitimidad en el ejercicio del poder poltico, dando lugar a un
Estado fragilizado y subordinado a los intereses privados all instalados, de los
cuales depende su sustentacin.
Si agregamos a las tres caractersticas mencionadas la situacin de
dependencia de Amrica Latina, primero en relacin con los pases
desarrollados y, ms recientemente, con el capital financiero y con los
organismos internacionales, vemos que el Estado latinoamericano tambin
estuvo siempre fragilizado en su dimensin soberana. La identificacin de la
forma Estado en Amrica Latina, como Estado de crisis permanente 3, expresa
bien la situacin que pretendemos caracterizar.
La crisis de gobernabilidad que atravesamos en los aos recientes es el fruto
de dos fenmenos concomitantes: el agotamiento del pacto corporativo que

legitim el ejercicio del poder poltico del Estado desarrollista, y las dificultades
de readecuacin de las economas nacionales al proceso de globalizacin en
curso. La incapacidad de responder a las demandas polticas y sociales,
resultantes del proceso por el cual la sociedad se vuelve cada vez ms
compleja con el surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo
prevaleciente, agudiza la crisis de gobernabilidad en un contexto democrtico.
Pero adems existe la dificultad de los actores polticos tradicionales elites
econmicas, tecnoburocracia, organizaciones corporativas, partidos polticos
para adaptarse a una nueva situacin, en la que los intereses sociales dejen de
constituirse en el interior del Estado, lo que requiere su embate previo en la
sociedad, en un contexto de preponderancia de la lgica de mercado.
Por otro lado, la creciente interdependencia de los mercados financieros exige
la vinculacin de todas las monedas mundiales a una economa integrada, lo
que significa una prdida de la soberana de las economas nacionales,
especialmente de aquellas cuya capacidad de intervencin en los mercados
internacionalizados est limitada por la dependencia de los flujos financieros
internacionales y la baja competitividad de sus productos. La disciplina de la
estabilidad, indispensable para la integracin a la economa global, la ausencia
de dominio tecnolgico de los procesos productivos, la baja calificacin de los
recursos humanos, el drenaje de los recursos para el pago de las deudas
externa e interna, etc., hacen que los Estados latinoamericanos estn cada vez
ms restringidos en sus posibilidades de enfrentar los grandes desafos
sociales acumulados.
Pobreza y desigualdad
Casi al final del siglo xx, se puede inferir, a partir de los datos existentes, que
aproximadamente 150 millones de personas en Amrica Latina y el Caribe, o
uno de cada tres individuos, est viviendo en una situacin de pobreza 4.
Amrica Latina se ha caracterizado por ser la regin del mundo que presenta el
mayor nivel de desigualdad en la distribucin de la renta, lo que demuestra que
la desigualdad no puede ser identificada como un subproducto del
subdesarrollo. Si bien una regin menos desarrollada, como Africa, presenta un
nivel menor de desigualdad, la economa de los Estados Unidos, el pas ms
poderoso del mundo, registra niveles de desigualdad nunca vistos en las
dems economas ms desarrolladas. De la misma manera, en el interior de
Amrica Latina, una de las economas ms desarrolladas, como Brasil, registra
el mayor nivel de desigualdad del rea y uno de los peores del mundo. Tambin
se diferencia del proceso de desarrollo que atravesaron los pases asiticos en
las dos ltimas dcadas, acompaado de una mejora significativa en la
distribucin de la renta, lo que representa un perfil de desarrollo caracterizado
por la inclusin; este fenmeno se expresa, por ejemplo, en indicadores
sociales como la mejora de los niveles educacionales.
El intento de comprender la especificidad de la relacin entre el desarrollo
econmico y la distribucin de la renta en Amrica Latina, ha dado lugar a
numerosos estudios que procuran vincular el comportamiento de la economa
regional, que registr enormes fluctuaciones en las ltimas dcadas, y su
impacto sobre la situacin de la pobreza en la regin. Despus de observar el

aumento de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida, expresados en

numerosos indicadores sociales, como consecuencia de la crisis econmica de
los aos 80, existe un manifiesto consenso entre los estudiosos con respecto a
que el crecimiento econmico es esencial para la reduccin de la pobreza 5.
No obstante, esta afirmacin pierde valor al constatarse que a) el crecimiento,
aisladamente, puede no ser suficiente; b) no garantiza que todos se beneficien
de igual manera; c) ni asegura, necesariamente, que se reducir la pobreza 6.
En otras palabras, se observa que las situaciones de reduccin de crecimiento
experimentadas en la regin, en momentos de hiperinflacin, recesin,
estancamiento y medidas de ajuste, tuvieron como consecuencias el aumento
de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida.
Sin embargo, no se puede deducir de estas observaciones la necesidad de
desarrollo econmico como condicin para reducir la pobreza. Esto se debe a
que no existe una teora econmica de la distribucin, por cuanto es el efecto
combinado de estrategias econmicas y de polticas pblicas orientadas a ese
fin. En otras palabras, aunque la reduccin de la pobreza est determinada por
el crecimiento econmico, esta condicin necesaria es insuficiente, ya que no
todo crecimiento genera distribucin de la riqueza producida. Las variables que
intervienen, en esta compleja relacin causal, son de naturaleza poltica, ya
que se refieren a valores acordados, opciones adoptadas y estrategias polticoinstitucionales implementadas, que condicionan el resultado social del proceso
de crecimiento.
En un estudio reciente sobre las relaciones entre las variables
macroeconmicas y los niveles de pobreza y desigualdad, observadas en los
ltimos 26 aos en Amrica Latina, Londoo y Szkely7, encontraron que:
en el periodo comprendido entre 1970 y 1981, la regin registr una
significativa expansin econmica, acompaada de una mejora sustancial en la
distribucin de la renta (reduccin de casi cinco puntos en el coeficiente de
Gini: de 58 en 1970 a menos de 54 en 1982);
durante la dcada comprendida entre 1980 y 1990 la regin atraves,
primero, un periodo de recesin, seguido de estancamiento, que coincide con
un profundo deterioro en la distribucin de la renta (el coeficiente de Gini
alcanza un mximo de 58,3 en 1990);
contrariamente a las expectativas, la reanudacin del crecimiento
econmico, con estabilidad, observada a partir de los aos 90, no se reflej en
una reduccin sustancial de los niveles de pobreza y desigualdad en la regin,
lo que sugiere que aunque un escenario macroeconmico favorable pueda
facilitar el alivio de la pobreza y la mejora en las condiciones de distribucin de
la renta, sta no es una condicin suficiente.
Pese a que el PIB per cpita en la regin aument en 6% entre 1990 y 1995, el
nivel de pobreza moderada permanece casi idntico al del inicio de los aos
90, y muy superior al alcanzado como resultado del desarrollo con
redistribucin de los aos 70. Por otro lado, considerando las condiciones
relativas a los ms pobres entre los pobres, en el mismo estudio se llega a la

conclusin de que no solo no se beneficiaron del proceso de reanudacin del

crecimiento sino que por el contrario, su situacin puede haber empeorado. Si
se compara el nivel de desarrollo de la regin con otros similares, los autores
concluyen que por lo menos el 50% de la pobreza de los aos 90 puede
considerarse un exceso, ya que existiran condiciones econmicas suficientes
para eliminarla. Y afirman, por ltimo, que la cuestin de la pobreza en Amrica
Latina es fundamentalmente un problema de redistribucin.
Al analizar estas cifras, surge de inmediato la siguiente pregunta: por qu no
existe una mejor distribucin de la riqueza en Amrica Latina? Las respuestas a
esta interrogante podran ser:
Porque la reanudacin del crecimiento econmico adopt un modelo
centrado en los sectores orientados a la exportacin, que tienen mayor impacto
en el PIB que en el consumo privado.
Por cuanto el papel del Estado y sus posibilidades se ven limitados, en sus
funciones redistributivas, por las exigencias del sistema financiero global, al
que los Estados deben adaptar sus polticas. Segn Castells 8 las reglas del
juego inscritas en los mercados financieros obligan a asegurar tasas de
ganancia a los inversores que definitivamente desplazan la generacin de
riqueza hacia la empresa privada, limitando la redistribucin.
Dado que el perfil de polticas sociales desarrollado en Amrica Latina, as
como las reformas institucionales que se estn llevando a cabo en la regin, no
parecen ser capaces de enfrentar los principales problemas que caracterizan la
relacin entre el Estado y la sociedad, y por aadidura se encuentran en la raz
de la crisis de gobernabilidad que est atravesando Amrica Latina. Por el
contrario, pueden acentuar la segmentacin social que ya existe, como
veremos ms adelante.
La exclusin
Antes de tratar el punto de las reformas institucionales, especficamente el de
los modelos emergentes de reformas sociales, vale la pena reflexionar con
mayor profundidad sobre el tema de la exclusin.
Cada vez con ms frecuencia en la literatura y en el campo de las polticas
sociales, el concepto de exclusin constituye, sin embargo, un gran vaco
desde el punto de vista terico, pudindose entenderlo mejor como un
concepto poltico-estratgico. Es decir, cuando se pretende llamar la atencin
acerca de la dramtica situacin de desigualdad y de pobreza que impera en
Amrica Latina, se pasa a hablar de la exclusin a la que estn cada vez ms
sometidos grandes sectores demogrficos de la regin. La falta de una
discusin ms profunda acerca del concepto lleva a definiciones tautolgicas,
como encontramos en un reciente documento del Banco Mundial, donde la
exclusin se define como un proceso por el cual individuos o grupos quedan
total o parcialmente excluidos de la participacin econmica, social o poltica en
su sociedad (nfasis nuestro)9.

La mayora de las veces se pretende llenar este vaco terico tratando la

exclusin como carencia de ciertos atributos fundamentales para la insercin
en el mercado, como la falta de escolaridad, de ciertas habilidades
profesionales, de condiciones sanitarias, etc. En otros casos, se entiende por
exclusin la falta de acceso a ciertos bienes y servicios, como el crdito, la
vivienda, el sistema de seguridad social, la alimentacin bsica, etc. Por ltimo,
la exclusin tambin ha sido tratada como una condicin de vulnerabilidad, que
presentan ciertos grupos sociales, como resultado de la edad (jvenes y
ancianos), gnero (mujeres), insercin laboral (trabajadores informales), etnia
(negros, indgenas), condiciones de salud (incapacitados, portadores del virus
del sida), etc. En todos los intentos encontramos la misma perspectiva que nos
remite a la bsqueda de una condicin individual (aunque sea compartida por
todo un grupo), lo que permite que la exclusin pueda identificarse como algo
que un individuo posee o no. De alguna manera se trata de buscar un conjunto
de caractersticas y/o atributos que limitaran la posibilidad de insercin de los
individuos en el mercado, ya sea como productores o como consumidores. En
este sentido, esas definiciones circunscriben el fundamento de la exclusin a
su componente econmico.
Una perspectiva distinta trata la exclusin como negacin de la ciudadana, es
decir, el impedimento para gozar de los derechos civiles, polticos y sociales
vinculados, en cada sociedad, segn la pauta de derechos y deberes que
condiciona legalmente la inclusin en la comunidad sociopoltica. En esta
perspectiva, adems del acceso a ciertos bienes pblicos ya sean los
servicios sociales, el derecho a la participacin, o las libertades
constitucionales lo que se pretende cuestionar es que la exclusin tiene un
fundamento poltico que se expresa en la no pertenencia a una comunidad
poltica, que en el Estado moderno se traduce en una comunidad de derechos.
Una pregunta que se formula a partir de esta perspectiva es la relativa a la
necesidad de una norma jurdica que defina legalmente el estatuto de la
exclusin. En diferentes contextos histricos la exclusin se traduce en normas
legales, que impiden el acceso de grupos o individuos al conjunto o a algunos
de los derechos que gozan los dems ciudadanos. Tanto el caso de los judos
bajo el nazismo como la situacin actual de los inmigrantes, en diferentes
pases, demuestran que la exclusin puede manifestarse como una norma
legal que impide la pertenencia a una comunidad de derecho.
Segn Arendt, el proceso que condujo a los judos al exterminio comenz con
la privacin de los derechos, relegando a este grupo a carecer del derecho a
tener derecho:
Incluso los nazis comenzaron el exterminio de los judos privndolos primero de
toda condicin jurdica (la condicin de ciudadanos de segunda clase) y
desvinculndolos del mundo de los vivos al acorralarlos en guetos y campos de
concentracin, y antes de echar a andar las cmaras de gas haban probado
cuidadosamente el terreno y haban determinado, a su entera satisfaccin, que
ningn pas reclamara a estas personas. Lo que quiere destacarse es que se
cre una condicin de completa ausencia de derechos antes de atacar el
derecho a la vida.10

Sin embargo, la pregunta subsiguiente sera si toda exclusin se manifiesta

necesariamente como norma legal. No nos parece que el requisito jurdico sea
imprescindible para que podamos caracterizar procesos de exclusin. En lo
fundamental, lo que se debe retener de esta discusin es el hecho de que la
exclusin implica la construccin de una normatividad que separa a los
individuos. Por lo tanto, la exclusin es un proceso relacional, definido por
normas socialmente construidas que ordenan las relaciones sociales y vuelven
los comportamientos previsibles, aunque esas normas estn o no formuladas
de manera legal. Dado que la ciudadana requiere una legalizacin de la
igualdad, la exclusin es un proceso que regula la diferencia como condicin de
no inclusin. Es por esta razn que slo en contextos muy especiales las
sociedades modernas pudieron legalizar la exclusin, ya que toda la estructura
jurdico-poltica del Estado moderno est construida sobre la base del principio
de la igualdad.
Por su parte, Santos subraya la diferencia entre desigualdad y exclusin:
Si Marx es el gran terico de la desigualdad, Foucault es el gran terico de la
exclusin. Si la desigualdad es un fenmeno socioeconmico, la exclusin es,
sobre todo, un fenmeno cultural y social, un fenmeno de civilizacin. Se trata
de un proceso histrico a travs del cual una cultura, por va de un discurso de
verdad, crea la interdiccin y la rechaza. ... El sistema de la desigualdad se
asienta, paradjicamente, en el carcter esencial de la igualdad; el sistema de
la exclusin se asienta en el carcter esencial de la diferencia... El grado
extremo de la exclusin es el exterminio; el grado extremo de la desigualdad es
la esclavitud.11
La importancia de este agudo anlisis de Santos es que facilita comprender la
singularidad del proceso de exclusin como un fenmeno cultural, adems de
sus dimensiones econmicas e incluso polticas. En esta lnea de pensamiento
nos parece oportuno recuperar la contribucin de algunos autores como
Fannon, Foucault y Arendt12, que nos permiten profundizar la dimensin
simblica e institucional del proceso de exclusin.
Uno de los primeros estudiosos de los procesos sociales de apartamiento fue
ciertamente Fannon13, en sus trabajos sobre el orden y las identidades sociales
que caracterizan el mundo colonial:
El mundo colonizado es un mundo escindido en dos. La lnea divisoria, en la
frontera, est indicada por los cuarteles y las delegaciones de polica. Este
mundo dividido en compartimientos, este mundo escindido en dos, est
habitado por especies diferentes... Cuando se observa en su inmediatez el
contexto colonial, se verifica que lo que divide al mundo es ante todo el hecho
de pertenecer o no a tal especie, a tal raza. En las colonias la infraestructura
econmica es igualmente una superestructura.14
Su propuesta de descolonizacin pasa por un programa de desorden absoluto,
a travs de la desalienacin de los colonizados, permitindoles reorientar la
violencia que este sistema engendra que se manifiesta como violencia entre

los propios excluidos y canalizndola hacia la destruccin del orden

excluyente.
La crtica a la estrategia de la violencia realizada, entre otros por Arendt no
impide, sin embargo, que se reconozca la importancia del pensamiento de
Fannon al articular el fenmeno de la exclusin poltica y econmica con la
problemtica individual y social de construccin de sujetos:
La descolonizacin jams pasa desapercibida porque alcanza al ser, modifica
fundamentalmente el ser, transforma expectadores sobrecargados de la
ausencia de contenido en actores privilegiados, atrapados de modo casi
grandioso por el engranaje de la historia, introduc e en el ser un ritmo propio,
transmitido por hombres nuevos, un nuevo lenguaje, una nueva humanidad. La
descolonizacin es, en verdad, la creacin de hombres nuevos 15.
En esta afirmacin, Fannon introduce la cuestin central para la comprensin
de la exclusin, como un proceso que despoja a los individuos de su dimensin
humana, impidindoles que se vuelvan sujetos de su proceso social. Es decir,
adems de los derechos de ciudadana, lo que est negado a los excluidos es
su propia condicin humana, y la posibilidad de realizar su potencial como
sujetos.
Si lo que define a la exclusin es la privacin o la negacin de la condicin
humana, es oportuno buscar en Arendt16 los fundamentos de esta condicin.
Esta autora identifica la accin y el discurso como los modos por los cuales los
seres humanos se manifiestan unos a otros como hombres, ya que slo el
hombre se comunica consigo mismo y no solo comunica alguna cosa. La
alteridad es, por lo tanto, inherente al discurso, que implica el doble aspecto de
la igualdad y de la diferencia: si no fuesen iguales no se comprenderan, si no
fuesen diferentes no precisaran del discurso para hacerse entender.
Por otro lado, en la relacin entre el discurso y la accin encontramos el lugar
del sujeto: sin el discurso, la accin dejara de ser accin, pues no habra
actor; y el actor, o el agente del acto, slo es posible si fuera, al mismo tiempo,
el autor de las palabras. Por consiguiente, si la apropiacin discursiva es el
fundamento de la condicin humana, es la prohibicin del discurso lo que
despoja a los individuos de su condicin de actores, de la posibilidad de
inclusin en un orden simblico relacional, constituido por una trama de actos y
palabras.
La constitucin de sujetos de accin, su posibilidad de insercin, pasa,
necesariamente, por el rescate de su posibilidad discursiva. No es fortuito que
todos aquellos que tuvieron xito en trabajos con grupos y con poblaciones
excluidas, conozcan la importancia del orden simblico como parte del proceso
de construccin de sujetos dotados de esencialidad y capaces de actuar 17.
Tambin quienes estn inmersos en luchas sociales en pro de la insercin de
los excluidos parecen tener conciencia de la dimensin simblica de la
exclusin, como lo demuestran la lucha por la educacin bilinge en los pases
latinoamericanos con un gran porcentaje de poblacin indgena, as como las
orientaciones y la prctica del Movimiento de los Sin Tierra, en Brasil, en torno

a la valorizacin de los smbolos, de la solidaridad y del trabajo, el incentivo a la

educacin de los militantes y la importancia atribuida a la esttica en las
prcticas de asentamiento de los agricultores en las tierras invadidas 18.
Al analizar la dimensin simblica como elemento fundamental para la
comprensin del proceso de exclusin, nos vemos obligados a preguntarnos
sobre el papel que la industria de la cultura, los medios de comunicacin
masivos, desempean cada vez ms, en la creacin y difusin de normas de
exclusin. Al negar espacio para la aparicin de los pobres en sus vidas
cotidianas, o al permitir nicamente su aparicin en condiciones asociadas a
situaciones de violencia, los medios de comunicacin se transforman en
poderosos instrumentos de exterminio simblico de grupos enteros de la
poblacin (negros, indgenas o, simplemente pobres). En este sentido, se
entiende su funcin de regulacin de las condiciones de inclusin/exclusin, en
calidad de Estado ampliado, como deca Gramsci. El papel del Estado sera
mantener la cohesin social en una sociedad fragmentada por la desigualdad y
la exclusin. Por lo tanto, se crean regmenes de verdad, basados en
disciplinas y conocimientos que fundamentan las normas sociales que definen
lo normal y lo anormal, lo que es posible ser asimilado, aun en forma
subordinada, lo que debe ser excluido, como nos ensea Foucault 19.
En relacin con el proceso actual de conocimiento desarrollado a fin de
estudiar la pobreza, analizando el nmero de pobres y clasificndolos en
relacin con algn criterio jerrquico (indigencia, pobreza extrema, pobreza
absoluta, grupos vulnerables, etc.) se constata el gran desarrollo regional de
las ciencias sociales aplicadas a la medicin de la pobreza, vinculadas a las
estrategias de desarrollo de los programas de focalizacin. De la misma
manera, la transformacin urbanstica y arquitectnica de las grandes ciudades
latinoamericanas, con la privatizacin de los espacios pblicos, el cercado
ostentoso de las propiedades privadas y la creacin de templos de consumo
(los shopping centers) a los cuales est vedada la circulacin de los pobres,
es una expresin material e institucional de la exclusin que tiene lugar en la
regin.
En resumen, la exclusin es un proceso cultural que implica el establecimiento
de una norma que prohbe la inclusin de individuos, grupos y poblaciones en
una comunidad sociopoltica. De esta forma, los grupos excluidos estn, en
general, imposibilitados de participar de las relaciones econmicas
predominantes el mercado, como productores y/o consumidores y de las
relaciones polticas vigentes los derechos de ciudadana. Sin embargo, la
coexistencia en un mismo grupo poblacional de situaciones de pobreza,
ausencia de derechos sociales o de condiciones de ejercerlos, y su exclusin
de la comunidad sociopoltica, no nos debe confundir y hacernos pensar que se
trata de un fenmeno simple, subordinado a la dimensin econmica, lo que
implicara una nica estrategia de enfrentamiento de esta compleja condicin.
Por el contrario, lo que se observa en la dinmica actual de lucha y combate a
la exclusin es que este proceso posee una dimensin emancipadora, de
constitucin de nuevos sujetos sociales, una dimensin poltica representada
por el poder que cobran los nuevos actores y la creacin de recientes formas

de reivindicacin del ejercicio de los derechos de ciudadana, pero tambin una

dimensin institucional, al alterar la propia materialidad del Estado, dando lugar
a nuevas formas de co-gestin pblica, como nos explica Genro:
El surgimiento de nuevas formas de dominacin y exclusin tambin producir,
espontneamente o no, novedosas formas de autonoma y de inclusin
alternativa del lado del Estado o contra l una esfera pblica no estatal
autoorganizada u organizada paralelamente al Estado, pero obligada a recurrir
al Estado para interferir en la vida pblica o sustentar sus intereses directos. 20
Y nos habla de cmo los gobiernos locales estn siendo objeto de un
experimento estratgico de un nuevo proceso de redefinicin de las relaciones
entre el Estado y la sociedad:
Ese movimiento concientemente orientado por una decisin poltica
transformadora indica, as, una co-gestin pblica, estatal y no estatal, por
medio de la cual la legitimidad de la representacin es permanentemente
regenerada por la democratizacin radical de las decisiones, que son
devueltas a la comunidad en forma de polticas, acciones gubernamentales,
que confieren identidad a los participantes del proceso y se amplan en la
sociedad, alterando lo cotidiano de la ciudad e interfiriendo en la comprensin
de su ciudadana.
Las polticas y reformas sociales en Amrica Latina
Puede afirmarse que la incorporacin de las demandas sociales en Amrica
Latina, en respuesta a la complejidad de las sociedades surgidas como
consecuencia de los procesos de urbanizacin e industrializacin, se sintetiz
en un modelo regional de proteccin social. Basndose en el concepto de
seguro social, se crearon poderosas instituciones que fijaron las relaciones
entre el Estado y la sociedad en la regin, constituyendo una red que
interpret, en forma prctica, las relaciones entre los trabajadores urbanos,
organizados a travs de las organizaciones sindicales, y los mecanismos de
representacin como partidos, burocracia pblica y gobernantes. El proceso de
construccin del Estado en Amrica Latina, con su proyecto nacional
desarrollista y sus prcticas populistas, no puede entenderse sin tomar en
cuenta el papel desempeado por las instituciones destinadas a llevar a cabo la
proteccin social. La negociacin poltica que asegur la legitimacin de los
gobernantes, basada en la cooptacin de los trabajadores y de los estratos
medios, a travs de los mecanismos e instancias encargados de las polticas
sociales, cre un sistema de proteccin con las siguientes caractersticas:
La incorporacin fragmentada de los diferentes segmentos de la clase
trabajadora gener, por una parte, una transformacin de los beneficios en
privilegios diferenciados de los grupos de presin y, por otra, un sistema
institucional altamente desordenado y fragmentado.
Un modelo de proteccin social centrado en el trabajo formal, como
condicin de incorporacin a la ciudadana regulado por la insercin en el

mercado de trabajo as como en los mecanismos de financiamiento y gestin

de las polticas sociales.
La heterogeneidad estructural del mercado de trabajo no permiti,
consecuentemente, la universalizacin de la ciudadana, dando origen, de esta
manera, a un sistema de exclusin de importantes segmentos de la poblacin.
La negacin de la extensin de los derechos de proteccin social al conjunto
de la poblacin dio origen a la formacin de sistemas duales, como el sistema
de seguridad social para unos, y de medidas asistenciales para los dems. La
dualidad institucional en entornos como los de la salud gener irracionalidades
administrativas y falta de coordinacin, adems de impedir la viabilidad en el
papel rector que le correspondera desempear, en esta rea, al Ministerio de
Salud.
Las prcticas clientelistas, la centralizacin, la falta de transparencia, el uso
poltico inconsecuente del sistema de proteccin social, la ausencia de
mecanismos slidos de financiamiento, el desorden y la ineficiencia, aparecen
como resultados administrativos de este proceso.
Las medidas de reforma de los sistemas de proteccin social en la regin
comenzaron en la dcada de 1960, en ciertos pases, como consecuencia de
las transformaciones en las relaciones polticas, donde regmenes populistas
fueron sustituidos por dictaduras militares. La ruptura del compromiso poltico
que inclua a los trabajadores urbanos implic la bsqueda de su exclusin de
la estructura institucional de las polticas sociales. Por otro lado, la instauracin
de un nuevo pacto de poder que privilegiara los intereses privados se manifest
en diferentes esfuerzos destinados a favorecer estos intereses, en el mbito de
la prestacin de los servicios sociales.
De esta manera, puede afirmarse que las reformas de las dcadas del 60 y 70,
donde se llevaron a cabo (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay) tuvieron como
caracterstica fundamental la concentracin del poder en manos del gobierno,
con esfuerzos ms o menos exitosos, dependiendo de la resistencia para
excluir a los trabajadores del control de las instituciones sociales, y la bsqueda
de mecanismos para privilegiar los intereses de las instituciones privadas que
prestan servicios particularmente, en el rea de la salud.
Las reformas de los aos 80 estuvieron caracterizadas por la polarizacin
ideolgica, entre el modelo de privatizacin del sistema de seguridad social
(Chile) y el modelo de creacin de un sistema de seguridad social pblico y
universal21 (Brasil y tambin Costa Rica). El modelo chileno constituy la
ruptura de la espina dorsal del seguro social, al transformar un sistema basado
en el rgimen de reparto, con un fondo pblico comn que implicaba un cierto
nivel de solidaridad entre los participantes, en otro de capitalizacin individual,
con una contribucin exclusiva del trabajador, administrada por el sector
financiero a travs de empresas aseguradoras privadas. Basndose en los
principios de equidad y eficiencia esta reforma se convirti en el experimento
ms conocido de reorganizacin de los servicios sociales en la regin, siendo
ampliamente difundida como un modelo a ser adoptado por los dems pases.

Transcurridas ms de dos dcadas desde el inicio de dicha reforma, los

resultados han sido los siguientes:
El nuevo sistema creado dividi la poblacin de acuerdo con su capacidad
de pago, generando un mecanismo de proteccin social que entroniz y ms
que esto, profundiz las desigualdades existentes en el mercado.
Se cre un sistema dual de proteccin social, tanto en el caso de las
pensiones como en el de la salud, con la inclusin de aquellos que poseen la
capacidad de pago en el sistema privado; la poblacin restante, permaneci
bajo la responsabilidad estatal (entre el 70 y el 80% de la poblacin). Para
tener una idea de las diferencias entre ambos sistemas, debe sealarse que en
1990 el gasto pblico per cpita en el sector de la salud era de
aproximadamente 65 dlares, en tanto que el gasto medio per cpita de las
aseguradoras privadas del sector era de alrededor de 250 de la misma
moneda22.
La eliminacin de los subsidios cruzados que existan anteriormente, en el
sistema de reparto, no fue compensada con el aumento de la contribucin fiscal
para el sistema pblico; esto implic un aumento de la desigualdad y una
disminucin de la solidaridad.
La ausencia de mecanismos regulatorios suficientes propici la seleccin,
en funcin del riesgo, de la poblacin por parte de las aseguradoras privadas
que, terminaron captando al grupo con menores riesgos y ms lucro. Todos los
dems permanecen bajo la responsabilidad del sistema pblico, incluso
aquellos que a pesar de haber contribuido en una institucin privada, no tienen,
por alguna razn, sus necesidades atendidas.
El uso de la modalidad de co-pagos progresivos en la atencin pblica
termina expulsando a los trabajadores de mayor poder adquisitivo hacia el
sistema privado, reduciendo as la captacin de recursos contributivos por parte
del sistema pblico.
En relacin con la eficiencia, se observa que los costos de administracin de
los sistemas privados, tanto de pensiones como de salud, son muy elevados en
comparacin con el sistema pblico. Se estima que el costo medio por afiliado
de la administracin del sistema de seguros privados de pensiones lleg a
representar en 1991 aproximadamente 89,10 dlares por ao 23. En el caso de
los sistemas de salud, los costos administrativos de las aseguradoras
representaron el 20% de los costos totales en 1995 y aproximadamente el 18%
en 1997, en tanto que los costos administrativos del sistema pblico de salud
fueron inferiores al 1,8% en 199724.
El sistema pblico de salud, en sus esfuerzos por aumentar la eficiencia y la
calidad de los servicios prestados, ha desarrollado alternativas de gestin, a
travs de los contratos de desempeo con los hospitales, los cuales
racionalizan el uso de los recursos y aseguran la produccin de los servicios
deseados.

 Los usuarios asegurados por el sistema privado demuestran estar

satisfechos con los servicios recibidos.
Los recursos acumulados por las aseguradoras privadas representan
alrededor del 25% del PIB, y son inyectados en la economa para impulsar el
desarrollo nacional, reduciendo as la dependencia del pas del capital externo.
Por otra parte, la reforma de las polticas sociales brasileas constituy parte
del proceso de transicin a la democracia y de un proyecto de reorganizacin
de las relaciones de poder en el pas. Incorporadas en la Constitucin de 1998,
estas reformas alteraron el modelo centralizado del Estado a travs de una
importante descentralizacin financiera y poltica que garantiz un nuevo papel
a los municipios en el mbito de la administracin pblica. Con relacin a las
polticas sociales se cre la seguridad social, integrando los sistemas de
previsin, salud y asistencia. Las principales transformaciones estuvieron
relacionadas con el sistema de salud, como resultado de un poderoso
movimiento social que se haba creado, sin embargo, durante la dictadura
que luchaba por la democratizacin de la salud.
Dicho sistema pas a ser nico, con la fusin de los servicios de previsin
social y del Ministerio de Salud bajo el mando de ste. Se dio comienzo a un
proceso, todava en curso, de descentralizacin de los sistemas locales y
estatales de salud, mediante normas y requisitos previamente determinados
por las autoridades del Ministerio. A medida que los estamentos subnacionales
se capacitan y cumplen plenamente con las condiciones polticas, tcnicas y
administrativas necesarias, adquieren autonoma en la gestin de los recursos
destinados a cada uno de los niveles del sistema. El esquema creado vincula
dos mecanismos bsicos de participacin de la poblacin: las Conferencias
Nacionales de la Salud, donde se discuten a nivel nacional y se seleccionan las
lneas de la poltica de conduccin del sistema en cada periodo, y los Consejos
Permanentes de la Salud, que participan del proceso de gestin en cada uno
de los niveles.
La implementacin de esta reforma enfrent dos dificultades fundamentales:
una reduccin drstica de los recursos financieros destinados al sector salud,
como consecuencia de la crisis y de las medidas de ajuste de los aos 80 e
inicios de los 90, y tambin como consecuencia de la falta de contribuciones
especficas para dicho sector, y de la dependencia del sistema en relacin con
los proveedores privados de servicios (que poseen ms del 70% de las camas
hospitalarias). En relacin con el problema de desfinanciamiento del sector, las
consecuencias fueron un deterioro de la red pblica en trminos fsicos y
salariales, y una prdida de valor de los pagos realizados al sector privado
contratado, de forma tal que se produjo una desercin espontnea, tanto de
usuarios como de proveedores privados, contratados por el sistema nico de
salud.
Despus de algunos aos permanecieron en la red pblica solamente los
usuarios con menor poder adquisitivo que no lograron recurrir a un plan
privado, y las empresas proveedoras menos competitivas incapaces de
abandonar el sistema pblico y asociarse a los seguros privados 25. Luego de

ms de una dcada de funcionamiento, puede observarse en relacin con la

reforma del sistema de salud:
La universalizacin del derecho a los servicios de salud permiti el acceso al
sistema nico de una parte significativa de la poblacin que no tena acceso a
los servicios de la red previsional.
La reduccin del financiamiento para el sector salud, as como la ineficiencia
en la gestin de los servicios provoc un deterioro real en la atencin y, sobre
todo, una imagen extremadamente negativa sobre el sistema de salud. En
relacin con los profesionales caus desaliento y el abandono de compromisos
con el servicio pblico.
El problema del desfinanciamiento del gobierno central ha sido compensado
con el aumento de la participacin de los municipios en la financiacin del
sector, tendencia que se ha consolidado paulatinamente, aunque con
diferencias entre los municipios. En los ltimos aos se cre un impuesto sobre
la intermediacin financiera, canalizado hacia el sector salud. La adopcin del
mismo mecanismo de transferencia de los recursos al sector privado
contratado previamente, insertado en la previsin social, basado en el pago por
servicios prestados (al principio honorarios por servicios y posteriormente,
sobre la base del sistema de diagnstico de grupos afines) favoreci la
consolidacin de un modelo de atencin mdica curativa, en vez de un modelo
de atencin preventiva, que resultase en un sistema organizado a travs de
niveles de complejidad. En 1998 se inici un proceso de reversin de esta
tendencia, con la introduccin de un mecanismo de transferencia de los
recursos a una base per cpita, y de incentivos especiales a los municipios que
desarrollen programas previsionales focalizados.
La concentracin de la accin pblica en el sistema nico de salud favoreci
la proliferacin de aseguradoras privadas de forma completamente
desregulada hasta 1988, cuando se promulg una nueva legislacin para
controlar los sistemas de seguro.
El proceso de participacin y de difusin de la nocin de derecho a la salud
profundiz la conciencia ciudadana e hizo realidad mecanismos efectivos de
incorporacin de segmentos antes excluidos de la esfera poltica de decisin.
Se crearon formas de democracia directa que transformaron la gestin pblica
y el carcter delegativo de la democracia en el pas.
El aumento del poder local se reflej en el crecimiento de la base tcnica de
la administracin pblica local, y en el surgimiento de actores polticos de
extraordinaria influencia en el rea sectorial, como los secretarios municipales
de la salud. Tambin surgieron formas innovadoras de gerencia compartida,
entre las municipalidades y entre los municipios y las esferas superiores de la
administracin pblica.
El grado de satisfaccin de la poblacin atendida por el sistema pblico es
elevado, observndose que el principal problema consiste todava en el acceso

a los servicios, que se deriva de la deficiente distribucin de la oferta y de la

incapacidad de stos para responder a la demanda.
Por ltimo, el modelo brasileo sufre una crisis permanente de sustentabilidad
en trminos de, en primer lugar, la situacin de extrema desigualdad
prevaleciente en relacin con la distribucin de los recursos econmicos,
polticos y sociales, haciendo muy difcil lograr polticas sectoriales igualitarias.
En segundo lugar, el modelo soporta amenazas constantes derivadas de los
problemas financieros, de la baja capacidad gerencial de los servicios en
contraste con la buena capacidad gerencial del sistema, y de la ausencia de
apoyo poltico por parte de las autoridades del actual gobierno.
En la dcada de 1980 en diferentes pases de la regin fue implantado un
conjunto de medidas compensatorias de polticas sociales, con el objetivo de
contrarrestar los efectos ms adversos de los planes de ajuste. Estas polticas
no pueden describirse, con propiedad, como verdaderas reformas de los
sistemas de proteccin social existentes, en la medida en que una de sus
principales caractersticas era, precisamente, la de implantarse al margen de la
institucionalidad vigente en el campo de la proteccin social. Podemos sin
embargo calificarlas en trminos amplios como ensayos de reforma, al ir
introduciendo proporcionalmente una nueva estrategia la focalizacin y
nuevas tecnologas de medicin de las condiciones de pobreza e identificacin
de los centros de operacin de la poltica social. Pero lograron recuperar el
modelo asistencial, de escaso prestigio en tanto estaba identificado con el
clientelismo poltico y la gerencia de primeras damas.
Aunque transformado en alternativa viable y deseable desde el punto de vista
tcnico, enfticamente defendido por las instituciones financieras multilaterales
y atado al condicionamiento de sus prstamos a la regin, el modelo asistencial
redimido no se libera de sus caractersticas intrnsecas: la fragmentacin de las
acciones, la falta de coordinacin con otros organismos gubernamentales, la
creacin de fondos especiales a los cuales no se garantiza continuidad, y el
uso poltico de los programas asistenciales. Una de las caractersticas
actualizadas del modelo asistencial se refiere al trabajo voluntario, que
aprovecha la existencia de un nuevo tejido social en el que surgen
innumerables organizaciones privadas que cumplen funciones pblicas,
localizadas principalmente en el rea de los servicios sociales. Estas nuevas
aparceras entre sector pblico y privado crean modalidades gerenciales
innovadoras, especialmente en relacin con el manejo de las redes
interorganizacionales de dichos servicios.
Asimismo, despus de ms de una dcada de implantacin de polticas
compensatorias en la regin, podemos verificar que:
Las polticas compensatorias tuvieron como principal contribucin la
introduccin de la discusin sobre a quin deban ser dirigidas las polticas
estatales, redireccionando las opciones desde las que favorecan a los grupos
corporativos hacia aquellas que privilegiaban el uso de los recursos para
combatir la pobreza.

 El principal problema de las polticas compensatorias es que se limitan a

combatir la pobreza y no tienen como objetivo ampliar la ciudadana y la
inclusin social. Adems de no garantizar derechos, escasamente se
concentran en la distribucin de los beneficios entre aquellos considerados
como los ms necesitados; estas polticas terminan por, contradictoriamente,
reforzar la exclusin al estigmatizar a los beneficiarios.
La incorporacin al sistema de polticas sociales de instituciones del tercer
sector ni Estado ni mercado introduce un elemento dinamizador y exhibe el
capital social potencialmente movilizable en el campo de las polticas sociales.
La estrategia de implantacin de sistemas paralelos de servicios
asistenciales no demostr acrecentar la eficacia, eficiencia, coordinacin y
transparencia en el uso de los recursos pblicos.
Por ltimo, la principal enseanza que se puede inferir de esta estrategia de
reforma es que la contraposicin entre las polticas sociales aplicables a todos,
y las polticas sociales focalizadas, no ayuda a los pases de la regin al diseo
de polticas que efectivamente logren objetivos acumulativos y no
superpuestos: combatir la pobreza, construir ciudadanos y eliminar la
exclusin.
El ensayo ms significativo para superar estos dilemas, a travs de una
reforma social, est sucediendo en la dcada de 1990, con la experiencia
implantada en Colombia. Con la promulgacin de la ley N 100, en 1993, se
adopt una poltica de generalizacin del concepto de seguro social como
principio bsico de organizacin de los sistemas de previsin y salud. A
diferencia del modelo chileno, el caso colombiano busca combinar los
principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, garantizando derechos
sociales a todos los ciudadanos, a travs de su vinculacin al sistema de
seguro social. Para tal efecto se crearon dos sistemas, uno de contribuciones
para todos los trabajadores con capacidad de cotizacin y otro subsidiado, que
progresivamente va incorporando a aquellos que no pueden aportar. El
financiamiento del sistema subsidiado se realiza a travs de un aporte
porcentual de los trabajadores vinculados al sistema contributivo y de la
recaudacin de impuestos especficos que constituyen un fondo de solidaridad.
Lo que es innovador en este diseo de poltica social fundamentalmente es la
conjugacin de una poltica y una estrategia de focalizacin con un sistema
universal que garantiza derechos sociales de ciudadana. En otras palabras, la
poltica asistencial se conjuga con una poltica de seguro social, creando
mecanismos solidarios de subsidios cruzados entre grupos poblacionales con
diferentes capacidades financieras, adems de la socializacin de los costos de
los beneficios asistenciales, a travs de impuestos especiales y recursos
presupuestarios. La dualidad existente en relacin con los beneficios ofrecidos
en cada uno de los sistemas26 (que se mantienen paralelos sin alcanzar a
integrarse en un sistema de seguridad social) 27 no deja, sin embargo, de
convertirse en una incorporacin diferenciada, al segmentar a la poblacin,
creando dos rdenes de ciudadana (de primera y segunda clase).

Otra inquietud que se plantea en relacin con la insercin prometida en un

sistema de derechos sociales es que la lucha contra la exclusin, en esta
perspectiva, se reduce a las dimensiones de consumo aseguradas en el
estatuto de ciudadana social. O sea que se deja de lado la bsqueda de una
estrategia y proyecto de emancipacin, con la construccin de una conciencia
ciudadana, como fruto de los procesos participativos.
La reduccin del proceso de inclusin a una dimensin econmica se refleja
tanto en la identificacin del ciudadano como un consumidor de servicios
sociales incentivos a la demanda como en la reduccin de la participacin
social a una perspectiva empresarial28 de los servicios de proteccin social, a
travs de la creacin de empresas aseguradoras cuya propiedad y gerencia las
llevan a cabo los grupos sociales de reducido poder adquisitivo, vinculados al
sistema subsidiado.
La omisin de la dimensin poltica va a tener consecuencias tambin en la
propia conduccin del proceso de descentralizacin, puesto que ste se
desarrolla como parte de la privatizacin de las funciones de aseguramiento
(tambin llamada de articulacin) y de provisin de los servicios sociales. Por
consiguiente, los niveles subnacionales de gobierno quedan reducidos a la
gerencia y a la asignacin de los subsidios del sistema que provee cobertura a
los que no alcanzan a contribuir.
En el sector de la salud se adopta la perspectiva de un pluralismo
estructurado29 basado en las ideas de Alain Enthoven, para quien la esencia de
la competencia estructurada es utilizar todos los medios e instrumentos
disponibles para desarrollar una conciencia de costo-efectividad en la
estrategia de seleccin de los planes de salud por los consumidores, teniendo
como objetivo alcanzar la eficiencia y la equidad en el financiamiento y en la
prestacin de los servicios de salud.30
Un supuesto es que la funcin reguladora del Estado en relacin con el
mercado de aseguradoras y servicios, asociada a una poltica diseada desde
la perspectiva de incentivos a la demanda y a la existencia de un mercado
competitivo en dos niveles, las aseguradoras y los proveedores, son los
elementos necesarios para garantizar los objetivos de equidad, eficiencia y
calidad de los servicios.
Este supuesto se basa en la necesidad de que la regulacin evite la seleccin
adversa a los pacientes de mayor riesgo, y reduzca la segmentacin y
diferenciacin de la oferta de productos. Por otro lado, la asimetra de la
informacin que caracteriza la imperfeccin del mercado de la salud sera
obviada a travs de la presencia de empresas articuladoras que funcionan
como compradores inteligentes en la seleccin de los proveedores. A su vez, la
competencia entre estas mismas empresas aseguradoras debera garantizar
que los intereses del consumidor fueran mejor alcanzados y ocasionar una
disminucin de la relacin costo-beneficio en la provisin de los servicios de
salud.

Aunque este sea un modelo de implantacin reciente, pueden adelantarse

algunas consideraciones:
El aumento de la cobertura del sistema se hizo acompaar por el esfuerzo
de inclusin de una poblacin que antes no tena acceso a los servicios y a la
cual se le vedaba (negaba) la condicin de ciudadana, en la medida en que no
le era asegurado el derecho a la salud.
El papel del Estado se reduce al financiamiento y a la modulacin del
sistema; tiene como consecuencia el desmantelamiento del sistema de salud
pblica, terminando por fortalecer una perspectiva curativa de atencin a la
salud.
El intento de equiparacin de los servicios pblicos hospitalarios con los
dems servicios competitivos del mercado ha demostrado ser de difcil
viabilidad, como consecuencia de las funciones diferenciadas de estas
unidades, de su limitada capacidad gerencial y de su falta de autonoma en
mltiples aspectos.
El supuesto de que la existencia de un mercado interno para el sistema de
salud o un cuasi mercado dado su nivel de regulacin sea condicin
suficiente para garantizar las metas de eficiencia, equidad y calidad de los
servicios ha sido cuestionada a partir de las experiencias internacionales. El
gobierno laborista ingls est, en la actualidad, haciendo una reforma a la
forma implantada por el gobierno de Thatcher, verificando que a) en relacin
con la equidad, la oferta diferenciada de servicios entre distritos ricos y pobres,
termin por invalidar el mecanismo de incentivo a la demanda en aquellos
lugares en los cuales la carencia de servicios neutralizaba los beneficios que se
podan obtener de la competencia entre proveedores; b) en relacin con la
eficiencia, la competencia como mecanismo bsico de organizacin del sistema
trajo consigo una fragmentacin innecesaria e imposibilit cualquier intento de
coordinacin que diese ms racionalidad a la oferta del servicio y redujese los
costos resultantes de la superposicin; c) en cuanto a la calidad, la divisin de
las funciones de planeamiento, financiamiento y prestacin de servicios implic
una disminucin tanto en la coordinacin estratgica como de la capacidad
para formular normas, estndares y directrices nacionales que pudiesen
aumentar la calidad en la prestacin de los servicios; d) por ltimo, se
considera que en el campo de las polticas sociales hay un espacio para la
construccin de la ciudadana, a travs de su participacin activa, que los
sistemas de cuasi mercado no consideran.
A ttulo de conclusin podramos afirmar que en Amrica Latina todava no
hemos sido capaces de encontrar la relacin ideal entre los tres principios
bsicos de coordinacin de los individuos y la organizacin de las sociedades:
el Estado, el mercado y la comunidad. Cada uno de estos principios posee un
fundamento propio; de acuerdo con Offe 31 el Estado basado en la razn, el
mercado basado en el inters y la comunidad, que tiene como fundamento la
pasin. El valor que orienta las acciones del Estado es la igualdad, el que
organiza el mercado es la libertad, mientras que la comunidad se mueve por su
identidad o sea, por la solidaridad.

La absolutizacin de cualquiera de estos tres rdenes tiene consecuencias

deletreas en la sociedad. Mientras tanto, hallar una ecuacin adecuada entre
los principios ordenadores, capaz de garantizar la gobernabilidad, el desarrollo
y la equidad todava es una construccin muy difcil en el contexto de exclusin
como el de la Amrica Latina, y tambin de errticas reformas sociales. Pero
por supuesto es tambin una posibilidad que puede ser construida a travs de
la interaccin. Es por esto que creemos en milagros, como el de la
transformacin social con equidad en la regin.

1. Esta idea me fue sugerida a partir de una exposicin del socilogo mexicano
Jorge Castaeda.
2. Sonia Fleury: Estados sin ciudadanos, Editorial Lugar, Buenos Aires, 1997.
3. Heinz Sonntag: Hacia una teora del capitalismo perifrico en H. Sonntag y
H. Valecillos: El Estado en el capitalismo contemporneo, Siglo XXI, Mxico,
1977.
4. Nora Lustig y Ruthanne Deutsch: The Inter-American Development Bank
and Poverty Reduction: An Overview BID, Washington, 3/1998, p. 2.
5. N. Lustig y R. Deutsch: ob. cit., p. 4.
6. Ibd., p. 4.
7. Juan Luis Londoo y Miguel Szkely: Persistent Poverty and Excess
Inequality: Latin America During 1970-1995, BID, 9/1997.
8. Manuel Castells: Hacia el Estado red? Globalizacin econmica e
instituciones polticas en la Era de la Informacin, seminario sobre Sociedad y
Reforma del Estado, Ministerio de Administracin Federal y Reforma del
Estado, San Pablo, marzo de 1998.
9. Katherine Bain y Norman Hicks: The Struggle Against Poverty Towards the
Turn of the Millennium, Banco Mundial, Washington, 4/1998, p. 6.
10. Hannah Arendt: The Origins of Totalitarism, Harcourt Brace and Company,
Nueva York, 1976, p. 296.
11. Boaventura de Sousa Santos: A Construo Multicultural da Igualdade e da
Diferena, vii Congreso Brasileo de Sociologa, Ro de Janeiro, 1995, pp. 2-4.
12. Fue Sarah Escorel quien me sugiri tratar la cuestin de la exclusin a la
luz de la contribucin de Hannah Arendt.
13. Frantz Fannon: Los condenados de la Tierra, Civilizao Brasileira, Ro de
Janeiro, 1979.

14. Ibd., pp. 28-29.

15. Ibd., p. 39.
16. H. Arendt: A condio humana, Editorial Forense Universitaria, San Pablo,
1993, pp. 31-34.
17. Se han realizado con xito trabajos con artes plsticas, teatro, terapias
corporales, danza y lucha, etc., en grupos de nios de la calle, nios
explotados sexualmente, enfermos mentales y otros grupos excluidos.
18. Movimento dos Sem Terra: A Prtica de Novos Valores Morais e ticos en
Cadernos de Formaao N 25, 1997, p. 44.
19. Michel Foucault: As Verdades e as Formas Jurdicas, NAU, Ro de Janeiro,
1996.
20. Tarso Genro: O Novo Espao Pblico - 21 Teses para a Criao de uma
Poltica Democrtica e Socialista en Folha de So Paulo, 9/6/96.
21. Costa Rica cre, en 1971, un sistema pblico universal de salud, pero no lo
analizaremos en este trabajo.
22. Cristian Baeza: Taking Stock of Health Sector Reform in Latin America,
Banco Mundial, 2/1998, p. 11.
23. Peter Diamond: Privatization of Social Security: Lessons from Chile en
Revista de Anlisis Econmico vol. 9 N 1, 6/1994, pp. 21-23.
24. C. Baeza: ob. cit., p. 18.
25. Aunque los contribuyentes sigan aportando al sistema pblico, prefieren
vincularse a un plan privado de seguros, debido a que el Estado permite la
deduccin de este valor del impuesto a la renta adeudado.
26. En el sistema subsidiado el beneficiario tiene derecho escasamente a un
paquete bsico de servicios.
27. Para profundizar la discusin sobre los modelos asistencial, de seguro
social y de seguridad social, v. S. Fleury: Estados sin ciudadanos..., cit.
28. En Colombia las entidades afiliadoras de la poblacin pobre se conocen
como Administradoras del Rgimen Subsidiado (ARS). Las Empresas
Solidarias de la Salud constituyen la forma ms extendida de las ARS en el
pas y se caracterizan, entre otras cosas, por ser propiedad de la comunidad
pobre beneficiaria de los subsidios. Para ms informacin, v. Francisco Prez:
Participacin comunitaria en la produccin y provisin de bienes pblicos,
trabajo presentado en el seminario Programas Sociales, Pobreza y
Participacin Ciudadana, ID, 1998.

29. Juan Luis Londoo y Julio Frenk: Pluralismo estructurado: hacia un modelo
innovador para las reformas de los sistemas de salud en Amrica Latina en
Observatorio de la Salud, Fundacin Mexicana para la Salud, 1997.
30. Alain Enthoven: Managed Competition: an Agenda for Action en Health
Affairs I, verano 1998.