PN 04 Administrativo4 02

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Apuntes de Derecho Administrativo IV
(2009)
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01/04/2009
Jorge Martn
Estos apuntes estn dirigidos a los sufridores

de la Uned.
Con mi gratitud a Nora, (autora). Yo,

simplemente les di formato e hice algunas
rectificaciones
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TEMA I. LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIN RGIMEN BSICO.
1.
LA ADMINISTRACIN Y LOS BIENES
Las administraciones pblicas disponen de bienes que, lo mismo que sus medios
personales o de cualquier tipo, sirven a la satisfaccin de los fines pblicos que tienen
asignados.
El rgimen jurdico de los bienes de titularidad pblica, de manera anloga a lo que
ocurre con los contratos administrativos, estn sujetos a un rgimen singular de
derecho administrativo, derogatorio y exorbitante respecto del derecho privado.
En el siglo XIX la base normativa reguladora general de los bienes pblicos se reduca
a unos escasos preceptos del CC que consagraban la summa divisio entre los bienes
de dominio pblico y bienes patrimoniales de los entes pblicos que establecan las
reglas de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de
dominio pblico y a las leyes especiales de aguas, minas y montes. Con el Reglamento
de Bienes Locales de 1955 se inicia un entusiasmo regulatorio que continua con la Ley
de Bases de Patrimonio del Estado de 1964.
Despus la CE de 1978, en su art. 132 asent al mayor nivel normativo la distincin
entre bienes de dominio pblico y privado, apunta los rasgos exorbitantes de los
primeros, califica como dominio pblico estatal los bienes que la ley determine y en
todo caso la zona martimo-terrestre, playas, mar territorial y recursos naturales de la
zona econmica y plataforma continental y remite a la regulacin legal la
administracin, defensa y conservacin del patrimonio del Estado y el Nacional.
Con la creacin de las CC.AA, llegan las leyes reguladoras de sus patrimonios y
haciendas, excitando el celo estatal con la Ley 33/03 de Patrimonio de las AAPP.
(LPAP) que sienta las normas de aplicacin general y otras bsicas en materia de
bienes de todas las administraciones.
La citada Ley define el patrimonio de los entes pblicos como conjunto de sus bienes y
derechos, cualquiera que sea su naturaleza y titulo de adquisicin, excluyendo dinero,
valores, crditos y dems recursos financieros (el patrimonio financiero en suma).
Dentro de este mutilado concepto de patrimonio pblico distingue:
Bienes de dominio pblico: Propiedad de un ente pblico afectos a uso pblico,
servicio pblico o fomento de la riqueza nacional (montes catalogados, minas y
aguas). Se denominan demaniales, demanio al conjunto de todos y
demanialidad a la cualidad que ostentan. La LPAP establece unos principios
que deben inspirar su gestin y administracin: inalienabilidad,
inembargabilidad, imprescriptibilidad, dedicacin preferente al uso comn frente
a su uso privativo, identificacin y control con inventarios o registros adecuados,
etc.
Bienes patrimoniales: Aquellos en los que no concurre la circunstancia de su
afectacin a un uso o a un servicio pblico o la riqueza nacional; o bien, los que
siendo titularidad de stas no tienen carcter de demaniales. La LPAP
Apuntes de Derecho Administrativo IV (2009)
prescribe que su administracin se har conforme a los principios de
eficiencia y economa en su gestin y eficacia y rentabilidad en la
explotacin, para evitar la conversin de los bienes patrimoniales en riqueza
inerte.
2. RGIMEN JURDICO
ADMINISTRACIN
BSICO
DE
LOS
BIENES
DE
LA
As como la divisin de contratos administrativos en civiles y administrativos supone

aplicar un conjunto de reglas comunes a unos y otros, igualmente un conjunto de
reglas de Derecho administrativo es aplicable a todos los bienes de la Administracin,
ya sean patrimoniales o demaniales.
A ese conjunto de reglas lo denominamos rgimen bsico por ser de aplicacin general
y previa a otras normas, comprendiendo la regulacin de los rganos competentes
para la gestin de los bienes, rgimen de inventarios, investigacin, reivindicacin y
deslinde y normas sobre compra, gravamen y transmisin.
Adems para los bienes patrimoniales se diferencia su rgimen jurdico del civil
comn de la propiedad privada, configurando un rgimen peculiar y exorbitante con dos
vertientes:
Limitaciones y servidumbres de fondo y procedimentales que impone la
Administracin para el manejo de sus bienes, y no existen en el caso de las
personas privadas.
Otorgamiento de poderes privilegiados, de naturaleza cuasi-judicial para su
proteccin o defensa (potestades de deslinde, reintegro posesorio o desahucio).
Para los bienes demaniales existe un plus de exorbitancias en su proteccin a travs
de reglas de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad a lo que se suma
una muy eficaz accin recuperatoria o reivindicatoria directa, en cualquier tiempo y
reconocimiento a la Administracin titular de los bienes de una potestad sancionadora
frente a los que usurpan o daan. Adems se sujetan a reglas de Derecho
administrativo mucho ms minuciosas sobre uso y aprovechamiento.
3. ADQUISICIN DE BIENES POR LA ADMINISTRACIN

La LPAP prescribe que las AAPP pueden adquirir bienes y derechos por cualquiera
de los modos previstos en el ordenamiento jurdico, y en particular:
1.
Por atribucin de la ley: Que comprende:

Leyes singulares expropiatorias, (caso Rumasa)
Supuestos de configuracin de obligaciones de cesin establecidas en leyes
generales (cesiones urbansticas para viales, plazas o servicios)
Eventuales calificaciones de gneros completos de propiedades o facultades de
derecho de propiedad como de dominio pblico (calificacin de las aguas
subterrneas como bienes de dominio pblico en la Ley de aguas de 1985).
Supuesto especial es el de los bienes mostrencos como los califica la Ley de
mayo de 1835, o vacantes y sin dueo conocido (naufragios que lleguen a la
costa sin dueo conocido, los que el mar arroje a las playas sin dueo conocido,
la mitad de los tesoros hallados en terrenos de propiedad estatal, bienes de
muertos intestados sin personas con derecho a sucederles o bienes inmuebles
detentados y posedos sin ttulo). La interpretacin que hizo en 1920 la Direccin
General de los Registros del ltimo supuesto (bienes inmuebles) estableci la
doctrina que inspirara a la LPAP: La posibilidad (no expresamente
manifestada) de ocupacin y adquisicin de la propiedad de los inmuebles
vacantes por los particulares a travs de la prescripcin de bienes patrimoniales
o particulares vacantes o abandonados (los demaniales son imprescriptibles).
2.
Adquisicin a ttulo oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria: Que
se rige por las normas de la Ley de Patrimonio y supletoriamente por las normas de
Derecho privado, civil o mercantil. Son estas ltimas las aplicables al fondo del negocio,
producindose la compra a travs de ciertos contratos y la entrega de la cosa.
Contratos civiles o administrativos adoptando la entrega cualquiera de las formas del
CC.
3.
Adquisicin por ejercicio de la potestad expropiatoria forzosa: Segn la
Ley de 1954 y la Ley 6/98 de Rgimen del Suelo y Valoraciones u otras normas
especiales. La afectacin del bien o derecho a uso general, servicio pblico o fines o
funciones de carcter pblico se entiende implcita en la expropiacin. Esta forma de
adquisicin es de aplicacin a la compra de derechos por los particulares cuando son
beneficiarios de la misma.
4.
Adquisicin a ttulo gratuito: Ante el riesgo de que a la Administracin
beneficiaria se le impongan modos o condiciones no coincidentes con los fines pblicos
especficos del rgano favorecido, o gravmenes y responsabilidades que desvirten la
gratuidad de la compra se impone la regla de que slo podrn aceptarse previo
expediente de acreditacin de que el valor del gravamen impuesto no supera el
valor de lo que se compra.
5.
Adquisicin por aceptacin de herencias: Aplicable las normas anteriores,
por lo que slo se aceptan a beneficio de inventario. El Estado es heredero si el
causante fallece intestado y en defecto de parientes de 4 grado, repartindose la
herencia segn el CC y la Real Orden de 1/3/31
6.
Adquisicin por resolucin administrativa o judicial: Que tiene lugar en
casos de adjudicacin en pago de deudas dimanadas de procedimientos judiciales o
administrativos. Son de aplicacin las normas de la LGT y Reglamento de
Recaudacin.
7.
Adquisicin por prescripcin: Conforme a lo establecido en el CC y leyes
especiales. Se har sin ms problemas que los derivados en relacin a otras personas
jurdicas a travs de los plazos de posesin que varan (10, 20, 30 aos) en funcin de
que la prescripcin opere entre personas ausentes o presentes, buena o mala fe y justo
ttulo. As mismo los bienes patrimoniales son prescriptibles por los particulares.
4. GESTIN, TRANSMISIN Y CESIN

Que los bienes patrimoniales no satisfagan directamente un fin de uso o servicio
pblico no significa ni justifica que se mantengan como improductivos, debiendo
someterse a una eficaz administracin para obtener de ellos el mximo rendimiento.
El uso de estos bienes podr efectuarse en provecho de la Administracin titular o sus
polticas o explotados a travs de cualquier negocio jurdico, tpico o atpico con arreglo
a la libertad de pactos, siempre que no sea contrario al ordenamiento jurdico o a los
principios de la buena administracin.
Los contratos se rigen en cuanto a su preparacin y adjudicacin por la LPAP y
disposiciones de desarrollo y en lo no previsto por estas normas por la Ley de
Contratos de las AAPP. Sus efectos y extincin por esta Ley y normas de Derecho
privado.
El negocio jurdico ms comn es la transmisin, imposibilitada tradicionalmente por
la regla de la inalienabilidad, superada esta regla, los problemas se cien a cuestiones
de competencia, rgano que puede acordarla y procedimiento. La LPAP prescribe un
procedimiento de concurso con carcter general, admitiendo la adjudicacin
directa, con el riesgo de arbitrariedad y fraude del inters pblico que eso supone.
Similares riesgos entraa el instituto de la cesin gratuita de la propiedad o uso de los
bienes patrimoniales del Estado con fines de utilidad pblica o social a favor de otras
AAPP o asociaciones declaradas de utilidad pblica, a travs del proceso de
contratacin directa (sin respeto al inters econmico del Estado o salvaguarda de la
igualdad entre los aspirantes beneficiarios). En el mbito local las cesiones s son ms
controlables por la opinin pblica y la oposicin poltica.
En cuanto a los conflictos derivados de la compra y transmisin de bienes de la
Administracin debemos distinguir:
Conflictos derivados de aplicar reglas administrativas previas a la
celebracin de los contratos: Se cuestionar especialmente la competencia
del rgano actuante o la seleccin de un determinado comprador o vendedor,
validez impugnable por terceros participantes o titulares de derechos
preferentes.
Validez, interpretacin o cumplimiento del contrato de compra o venta: Esto
es tema de la jurisdiccin civil, al ser contratos de naturaleza privada, y porque
frecuentemente con motivo de ejercitar acciones de invalidez o rescisin, se
implican cuestiones de propiedad que corresponden a la jurisdiccin civil.
5.
LA
AUTOTULELA
BSICA:
INVENTARIO,
REGISTRO,
INVESTIGACIN, DESLINDE DESAHUCIO, RECUPERACIN DE
OFICIO
El rgimen jurdico bsico de los bienes de la Administracin comporta un rgimen
exorbitante de proteccin que desborda al de disponen los particulares sobre los suyos
y que, sin llegar a la plenitud de medios de proteccin en el caso de los bienes de
dominio pblico impide asimilar la naturaleza de esta propiedad a la civil. Este rgimen
se caracteriza por la autotutela de la administracin sobre sus bienes a travs de una
serie de potestades (deslinde, recuperacin directa, etc.) y otras reglas de naturaleza
interna y organizativa (inventarios y catlogos) dirigidas a los funcionarios responsables
de su custodia y gestin.
La ley como novedad atribuye a la Administracin la posibilidad de adopcin de
medidas provisionales dentro de los procedimientos de deslinde, recuperacin directa
o desahucio para asegurar la eficacia del acto que en su momento pudiera dictarse
A) INVENTARIOS Y CATLOGOS
La proteccin de los bienes de la Administracin se asegura con su inscripcin en los
inventarios o catlogos administrativos que permiten tener un conocimiento exacto de
aqullos, naturaleza y situacin. Estamos ante una obligacin que la LPAP impone con
carcter general.
Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y
Derechos del Patrimonio del Estado. En el de las Corporaciones Locales se resean
por separado entre otros: inmuebles, derechos reales, muebles de carcter histrico o
artstico o de considerable valor econmico, crditos y derechos de carcter personal
de la Corporacin, etc. La inclusin de los bienes en un catlogo no aade nada a las
potestades de defensa y recuperacin de los mismos, salvo constituir principio de
prueba por escrito, dado el valor que otorga el CC a los documentos elaborados por
funcionarios.
B) LA INSCRIPCIN EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD
La Administracin a pesar de disponer de amplias potestades para proteger
directamente la propiedad y posesin de sus bienes no renuncia a la proteccin y a las
ventajas que supone la inscripcin en el Registro de la Propiedad para la propiedad
privada.
La LPAP prescribe la inscripcin de bienes y derechos demaniales y patrimoniales de
las AAPP as como actos y contratos referidos a ellos que puedan ser inscribibles,
salvo los arrendamientos que lo sean conforme a la legislacin hipotecaria, cuya
inscripcin es potestativa.
La Administracin que compre el bien o derecho, haya dictado el acto o interviniera en
el contrato que debe constar en el registro es la que debe solicitar la inscripcin o en su
defecto aquel que asuma su administracin o gestin. A su vez el registrador que tenga
conocimiento de que un bien o derecho propiedad de una AAPP no est correctamente
inscrito, lo comunicar al rgano que asuma su administracin para que inste lo que
crea oportuno. Igual obligacin tiene respecto a la inmatriculacin de fincas e
inscripciones de excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a la
AAPP.
Respecto a cancelaciones o rectificacin de inscripciones, la certificacin
administrativa del rgano competente de la AAPP es ttulo suficiente, cuando
previa instruccin del expediente y preceptivo informe tcnico se acredite inexistencia o
imposibilidad de localizacin fsica de la finca o se reconozca el mejor derecho o
preferencia de ttulo de tercero previo informe del Abogado del Estado u rgano asesor
de la Administracin actuante.
La resolucin estimatoria de una reclamacin previa a la va civil interpuesta por un
interesado para reconocimiento de su titularidad sobre una o varias fincas es ttulo
bastante, una vez le sea notificado, para que se rectifique la inscripcin
contradictoria que exista a favor de la Administracin.
C) LA ACCIN DE INVESTIGACIN
Como cualquier propietario la Administracin tiene el derecho y deber de investigar la
situacin de sus bienes y derechos que se presumen de su propiedad, si sta no
consta, a fin de determinar su titularidad. Configurar este elemental derecho de todo
propietario como potestad parece excesiva, si no fuera porque dicha investigacin se
fomenta en favor del particular denunciante con un derecho a premio del 10% del
precio de venta del bien o su tasacin pericial si no se vende.
D) EL DESLINDE
Consiste en la facultad de todo propietario de precisar los lmites de sus fincas,
procediendo posteriormente a hacerlos visibles con hito o mojones (amojonamiento).
Ser en todo caso un juez civil ordinario, va procedimiento contradictorio declarativo,
ante la falta de acuerdo quien deslinde las propiedades vecinas.
La LPAP reconoce a la Administracin potestad de deslindar los bienes inmuebles de
su patrimonio de otros de terceros cuando los lmites entre ellos sean imprecisos o
existen indicios de usurpacin. A diferencia de la tcnica usada para deslindar montes
pblicos en el XIX, el inicio y desarrollo de un deslinde administrativo no puede
ser paralizado por los propietarios colindantes, bloqueando cualquier accin judicial
que stos pudieran ejercer con igual pretensin. Adems si la finca est inscrita en el
Registro de la Propiedad, se inscribe el deslinde administrativo, una vez firme, y en
todo caso la resolucin aprobatoria del mismo es ttulo suficiente para la
inmatriculacin de los bienes siempre que contenga el resto de extremos exigidos
por la Ley Hipotecaria.
El procedimiento se inicia de oficio por iniciativa propia o peticin de los colindantes,
comunicndose al Registro para que por nota al margen de la inscripcin de dominio se
tom razn de su incoacin. Dicho inicio se publica en el BOE y tabln de edictos del
Ayuntamiento donde radique el inmueble, notificndose a los que ostenten derechos
sobre las fincas colindantes.
La resolucin, dictada previo informe jurdico debe notificarse a los afectados
publicarse en la forma antedicha. Firme el acuerdo, y si es preciso, se procede
amojonamiento, con intervencin de los interesados que lo soliciten e inscripcin en
Registro. El propietario disconforme deber recurrir a la va civil o la Contenciosa si
acto de deslinde adolece de vicios de competencia o procedimiento.
y
al
el
el
E) REINTEGRO POSESORIO
Es la potestad de la Administracin de recuperar por s misma, la posesin
indebidamente perdida sobre bienes y derechos de su patrimonio, sin necesidad de
acudir al Tribunal civil, distinguiendo:
Bienes demaniales: se acepta el ejercicio por la Administracin de recuperacin
directa de la propiedad y no slo de la posesin en cualquier tiempo.
Bienes patrimoniales: Se requiere de un procedimiento cuya iniciacin debe
notificarse antes de un ao contado desde el da siguiente a la usurpacin.
Dicho procedimiento consta de dos fases:
o Una declarativa: Con audiencia al interesado, y comprobada la
usurpacin posesoria y fecha de inicio de sta, requerimiento al
ocupante para que cese en su actuacin, sealndole un plazo no
superior a 8 das.
o Una ejecutoria: Si el poseedor ofrece resistencia a desalojar,
establecindose cuantas medidas sean precisas para recuperar la
posesin, inclusive el auxilio de las FCSE o imponerse multas
coercitivas por importe del 5% del valor de los bienes ocupados,
reiteradas por perodos de 8 das hasta el desalojo.
F) EL DESAHUCIO ADMINISTRATIVO
El desahucio es un tipo especial de proceso civil por el cual el propietario de un
inmueble recupera la posesin del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes
previa anulacin o rescisin del ttulo, normalmente arrendaticio que legitimaba su
posesin.
Tratndose de dominio pblico, corresponde a la Administracin, declarar cuando
proceda, la rescisin, anulacin, caducidad, etc. de los ttulos concesionales, derivados
del contrato administrativo de concesin. Para facilitar la recuperacin sin necesidad de
acudir al juez civil, si el ocupante no lo hace voluntariamente, la Ley reconoce a la
Administracin, potestad de recuperacin en va administrativa de la posesin de sus
bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el ttulo, condiciones o
circunstancias que legitimaban la ocupacin por terceros.
G) CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE AUTOTUTELA
Compensacin a tan exorbitantes poderes como son deslinde, recuperacin de oficio y
desahucio administrativo, es el carcter provisional de los mismos. Dichos actos slo
determinan situaciones posesorias a la Administracin, la cual desde la ventajosa
posicin de poseedora y titular registral puede esperar la resolucin de los posibles
recursos contencioso-administrativos deducidos frente a ella.
Adems siempre es posible plantear en va civil por el particular que se sienta
lesionado en su derecho dominical la cuestin definitiva de la propiedad,
o
subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en caso de desahucio conforme a lo
establecido por la LJCA que atribuye competencia exclusiva a la Jurisdiccin civil en
materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles. As mismo, la regulacin
vigente de las terceras de dominio, supone que la Administracin no es competente
para determinar y resolver en va administrativa titularidades dominicales. El ejercicio
de la accin civil, goza de unos plazos de ejercicio ms generosos que los perentorios
de las impugnaciones en va administrativa.
6. LA INEMBARGABILIDAD
Tradicionalmente la inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido
una caracterstica de stos nunca discutida y tampoco se discuti la de los bienes
patrimoniales consagrada en las antiguas leyes de Administracin y Contabilidad de la
Hacienda Pblica, que se corresponda con la remisin del cumplimiento de
resoluciones judiciales que determinen obligaciones para la Administracin, a la
autoridad competente en la materia que debera acordar el pago en la forma y lmites
del respectivo presupuesto y si fuera preciso, a travs de un crdito extraordinario o
suplemento del crdito que deba solicitarse a las Cortes.
Las CC.AA heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislacin estatal. La
legislacin local prohbe tambin a los jueces dictar providencia de embargo contra
derechos y bienes de la Hacienda local, salvo ejecucin de hipotecas sobre bienes
patrimoniales no afectos directamente a prestacin de servicios pblicos.
Finalmente el TC que inicialmente se haba pronunciado genricamente a favor de la
constitucionalidad de este privilegio amparado en los principios constitucionales de
legalidad presupuestaria y continuidad en el funcionamiento de servicio pblico, a raz
de la STC 66/98 declar la inconstitucionalidad de la regla de inembargabilidad de los
bienes patrimoniales o de los propios de los Entes Locales, argumentando el TC que
los lmites del derecho constitucional a la ejecucin de sentencias solo se justifican por
razones de inters pblico y social, algo que s se da en los bienes demaniales pero no
en los patrimoniales (no se quiebra el principio de eficacia y continuidad en el servicio
puesto que no estn afectos a ningn finalidad pblica) ni tampoco se cumple la
exigencia de proporcionalidad entre fin perseguido y sacrificio impuesto dada la
generalidad de formulacin de la regla de la inembargabilidad.
La LPAP recogiendo tal doctrina, afirma slo la inembargabilidad de los bienes
demaniales. respecto del resto, reduce la embargabilidad a la mnima expresin, al
prohibir a todos los tribunales y autoridades administrativas dictar providencia de
embargo o despachar mandamiento de ejecucin contra bienes o derechos
patrimoniales que se encuentren en los supuestos contemplados en la misma (art.
30.2)
TEMA 2. EL DOMINIO PBLICO

1. LA FORMACIN DEL CONCEPTO DE DOMINIO PBLICO
La divisin de los bienes de la Administracin en bienes de dominio pblico y bienes de
dominio privado y la consiguiente diversidad de rgimen jurdico para unos y otros, est
generalizada en los sistemas jurdicos de influencia francesa y hunde sus races en la
res publicae del Derecho romano, entre las que sobresalen las res publicae in uso
pblico, que se consideraban propiedad del Estado que ejerca sobre ellas verdaderos
derechos dominicales.
En Francia, en el Estado absoluto la contraposicin entre bienes demaniales y bienes
de dominio privado, es prcticamente abandonada. El dominio de la Corona lo
conforman elementos materiales (riberas de ros, caminos, plazas militares, etc.) y
elementos inmateriales (derechos regalianos, seoriales, etc.). A ese conjunto de
bienes se le dota de dos reglas esenciales para su proteccin:
1. Imprescriptibilidad, para proteccin contra ocupacin abusiva por terceros.
2. Inalienabilidad, para proteger el dominio de dispendios reales que ocasionaran
exigir nuevos impuestos.
La Revolucin, altera este rgimen jurdico traspasando los bienes de la Corona a la
Nacin (bienes nacionales), salvo los bienes incorporales. De otro lado se suprimen las
reglas de imprescriptibilidad e inalienabilidad. El renacimiento posterior de distinguir
bienes demaniales y de dominio privado de la Administracin trae causa de recuperar
el citado sistema de proteccin jurdica especial para determinados bienes
Sobre la vaga base sentada por el CC de Napolen partes del territorio no
susceptibles de apropiacin privada la doctrina distinguir entre:
Bienes nacionales productores de rentas y susceptibles de apropiacin privada.
Bienes de dominio pblico consagrados por naturaleza al uso de todos y al
servicio general y por ello inalienables e imprescriptibles.
Este restringido concepto de dominio pblico sufrir una ampliacin por la necesidad
de proteger a bienes que no estando afectos al uso de todos, s lo estn al servicio
pblico (p.e. ferrocarriles). De aqu surge el concepto de afectacin como definidor del
demanio como cosa afecta al servicio pblico.
La distincin de dos clases de bienes de la Administracin entra en nuestro Derecho
con la aprobacin del CC, que importa la teora francesa del criterio de afectacin como
criterio de delimitacin y definicin del dominio pblico.
10
2. EL CRITERIO DE AFECTACIN COMO DEFINIDOR DEL DOMINIO
PBLICO. BIENES QUE COMPRENDE
La delimitacin definitiva de los bienes que han de comprenderse en el dominio pblico
se hace asumiendo el criterio de afectacin a diversos fines pblicos como elemento
esencial de su definicin, lo que provoca una ampliacin del concepto de bienes
demaniales. Pero otras leyes complementarias o rectificadoras del CC como las de
legislacin local y las leyes especiales de bienes genricamente descritos como
montes o minas fijan el concepto.
Del conjunto de esta normativa se infiere que aparte de la titularidad de un Ente pblico
es esencial la afectacin del bien a un fin pblico para calificar a un bien como
demanial, pudiendo distinguir los bienes demaniales en funcin de la afectacin:
A. Afectado a uso pblico o general: Integrados por los bienes afectados de
forma directa al uso pblico como caminos, canales, puertos y puentes. La
legislacin local enumer entre otros paseos, calles, aguas, canales, etc. Esta
enumeracin no puede considerarse cerrada, dado que el CC se refiere a otros
bienes anlogos y el texto local de dems obras pblicas de aprovechamiento o
utilizacin generales.
B. Afectado a un servicio pblico. Edificios pblicos: Se ha pasado de una
concepcin restrictiva del CC que limitaba los bienes demaniales afectados al
servicio pblico a los de titularidad estatal y dedicados a la defensa nacional. a
un concepto ampliado inicialmente por la legislacin local y despus por la
LPAP que slo exige para calificar a un bien como demanial que est afectado a
un servicio pblico, tomando el concepto en su ms amplia concepcin
subjetiva, como sinnimo de organismo administrativo.
C. Afectado a la Corona. El patrimonio nacional: Regulado por la Ley 23/82 de
Patrimonio Nacional y el Reglamento para su aplicacin (RD 485/87). El
patrimonio Real, indebidamente denominado nacional, pues nacional es todo el
dominio pblico y privado de las AAPP, lo integran los bienes muebles e
inmuebles titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y miembros
de la Real Familia para ejercicio de la alta representacin que la CE y las leyes
le otorgan, y en cuanto sea compatible con esa afectacin, lo estarn as mismo
a fines culturales cientficos o docentes que determine el Consejo de
Administracin de los mismos. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles
e inembargables, gozando de las prerrogativas de los bienes de dominio
pblico estatal.
D. Afectados al fomento de la riqueza nacional: Tercera y quizs sorprendente
clase de bienes demaniales lo constituyen los bienes que segn el CC
perteneciendo privativamente al Estado estn afectos al fomento de la riqueza
nacional y que ejemplifica nicamente en las minas, mientras no se otorgue su
concesin. Sin embargo, la mina antes de su descubrimiento es res nullius,
ajena y fuera de la propiedad del terreno en que se asienta u oculta y como tal
insusceptible de propiedad privada. Otorgada su concesin, aunque con fuerte
11
intervencin administrativa, pertenece al titular de aqulla que se beneficia de
sus frutos, la defiende frente a terceros y puede trasmitir su derecho por actos
inter vivos o mortis causa. La calificacin de demanial mientras no se otorgue su
concesin se hace con el fin instrumental de resaltar su inapropriabilidad
por modos comunes de adquisicin de la propiedad.
Sin embargo la calificacin de la mina como bien demanial no tiene apoyatura alguna a
pesar de ser ese el calificativo otorgado por la doctrina en su mayora.
Idntica crtica puede extenderse a los hidrocarburos y a las rocas, reguladas por la
ley de minas y en que la contradiccin entre la calificacin entre bien de dominio
pblico y regulacin legal es ms patente, dado que la Ley consagra el sistema
fundiario o de accesin, al corresponder su aprovechamiento al dueo de los
terrenos en que se encuentre. Similar rgimen es de aplicacin a las aguas mineromedicinales y minero-industriales: Autorizacin previa administrativa con preferencia
al dueo del terreno o autorizacin administrativa en terrenos de dominio pblico.
Las aguas terrestres afectadas a uso pblico y fomento de la riqueza nacional se
organizan por concesin administrativa a favor de Entes pblicos o particulares,
eliminada por la Ley la adquisicin del aprovechamiento por prescripcin adquisitiva.
No obstante las aguas al igual que el demanio martimo, zona martimo-terrestre o las
playas estn afectadas a usos generales y aprovechamiento privativo.
A. Los montes pblicos: Para Colmeneiro, estos montes, a pesar de estar
excluidos de la legislacin desamortizadora y estar regulados por ley especial no
eran ms que bienes del Estado o Entes locales, cuya gestin no originaba
actos administrativos sino de gestin econmica y la jurisprudencia insista en
inaplicar a los mismos rasgos del demanio en particular la imprescriptibilidad. Sin
embargo, pronto se evidenci que estos montes no se protegan lo suficiente
con los medios defensivos del rgimen de propiedad privada, por lo que la ley de
montes los protege con medios propios del demanio: Inalienabilidad,
imprescriptibilidad, inembargabilidad y no sujecin a tributo alguno que grave su
propiedad.
B. Dominio pblico radioelctrico: Fruto del desarrollo tecnolgico del XIX se
alumbra esta nueva categora de bien demanial que encajara en la de bienes
afectos al fomento de la riqueza nacional como las minas o las aguas. La Ley
32/03 General de Telecomunicaciones calific a la radioelectricidad como de
dominio pblico, cuya titularidad, gestin, control y administracin corresponde al
Estado. La gestin de este bien tiene por objeto establecer un marco jurdico
que asegure condiciones de uso armnico y eficiente permitiendo su
disponibilidad. Los ttulos habilitantes de uso los otorga la Agencia Estatal de
Radiocomunicaciones por afeccin demanial si es una AAPP o autorizacin o
concesin administrativa. A tales efectos distinguimos:
Uso comn: Reviste forma de autorizacin administrativa para
radioaficionados y otros sin contenido econmico (onda ciudadana)
establecindose por reglamento su duracin, condiciones o si se otorga
el derecho de uso privativo para auto prestacin del solicitante (excepto
si la demanda supera a la oferta, en que no se otorgar), salvo para
AAPP que requieren afectacin demanial.
12
Uso privativo: Por concesin slo a los operadores por plazo renovable
en funcin de disponibilidad y previsin de planificacin del bien demanial.
A su vez distinguimos:
o Uso privativo con limitacin de nmero: Duracin prevista en los
correspondientes procesos de licitacin, con mximo de 20 aos
renovables.
o Uso privativo sin limitacin de nmero: Otorgados por un perodo
que finaliza el 31 de diciembre del ao natural en que cumplan 5
aos de vigencia, prorrogables por perodos de 5 aos.
3. LOS BIENES COMUNALES

Lo expuesto sobre bienes demaniales del Estado y CC.AA es aplicable en principio a
los bienes de los Entes Locales. No obstante entre los bienes de stos figura la
categora de bienes comunales, ajena al rgimen patrimonial de los bienes del Estado
y las CC.AA. La vigente Ley de Rgimen Local distingue entre bienes de uso pblico,
bienes patrimoniales y bienes comunales que esta ley define no tanto por el dato de
la titularidad dominical sino en funcin de su aprovechamiento y disfrute que ser
preferentemente en rgimen de explotacin colectiva y comunal.
La Ley de Montes de 2003 los define como pertenecientes a las entidades locales y
en tanto su aprovechamiento corresponde al comn de los vecinos. y los califica como
bienes de dominio pblico.
De los bienes comunales salvados de la desamortizacin se desgajaron para dotarlos
de un rgimen jurdico singular y especfico los montes vecinales o parroquiales que
no son otra cosa que bienes aprovechados por vecinos de una determinada
parroquia o lugares ms cercanos a ellos. Sobre estos bienes, ciertamente
comunales, pero de uso ms inmediato o reducido por un grupo vecinal, se impuso la
lnea jurisprudencial de calificacin de dichos aprovechamientos de comunidad de tipo
germnico con titularidad de los grupos de vecinos que los disfrutaban y no del
municipio.
El monte vecinal es por definicin legal propiedad privada regida por su ley especial y
de forma supletoria por el CC. Sin embargo rasgos administrativos del bien comunal no
han desaparecido de su rgimen jurdico: indivisibilidad, inalienabilidad,
imprescriptibilidad o no sujecin a impuestos territoriales, todo ello compatible con su
aprovechamiento a travs de contrataciones sobre los mismos.
Adems un rgimen de tutela administrativa se ha organizado sobre los mismos a
travs de los Jurados de montes vecinales en mano comn, destacando la
competencia de la Administracin para su deslinde y amojonamiento y en la regulacin
sucesoria (regulacin por el Municipio o Entidad local menor del disfrute y conservacin
del mismo en caso de extincin de la agrupacin vecinal).
13
4. EXTENSIN DE LA DEMANIALIDAD: LOS BIENES MUEBLES Y LOS
DERECHOS REALES DEMANIALES
Tradicionalmente se entendi que el dominio pblico slo poda tener por objeto bienes
inmuebles y dentro de ellos partes del territorio nacional. Sin embargo la doctrina
entiende que la doctrina de proteccin demanial para inmuebles de dominio pblico
sirve para ciertos bienes muebles como documentos, archivos u obras de arte de las
colectividades puestos a disposicin del pblico o un servicio pblico. Lo importante
para la demanialidad del bien mueble es que sea irremplazable y no fungible como los
citados.
En nuestro Derecho, el criterio bsico de definicin de la demanialidad es la afectacin
que se produce por la simple compra de los elementos necesarios para el
desenvolvimiento de los servicios pblicos o decoracin de dependencias oficiales. La
Ley 16/85 de Patrimonio Histrico Espaol sujeta a un rgimen exorbitante de
proteccin los bienes de carcter histrico, incluidos bienes muebles como obras de
arte propiedad de Entes pblicos.
Tambin son demaniales armas, buques y aviones afectos a la defensa nacional,
cuyo rgimen de uso por las FAS disfruta de proteccin penal exorbitante por
incriminacin por la ley penal militar de las conductas de dao o robo de aqullos.
Este rgimen de proteccin se extiende a las cosas accesorias, siempre que sean
complemento accesorio indispensable. Las accesiones que se unen o surgen unidas al
bien demanial pero que no participan de la funcin econmica de ste, no pueden
disfrutar de proteccin alguna.
Se discute si el rgimen de demanialidad se circunscribe al derecho de propiedad o
dominio o puede tener por objeto derechos reales limitados sobre cosas privadas,
dando lugar a la figura de los derechos reales demaniales, y aunque la LPAP usa la
expresin bienes y derechos sin circunscribirlo a la propiedad para definir el objeto
de la demanialidad, pareciendo admitir otros derechos limitados sobre las cosas, slo
se puede admitir esta figura cuando realmente eses facultades sirven al desarrollo de
una actividad administrativa y su defensa se organiza a travs de los poderes de
polica y coercin caractersticos de la demanialidad.
5. EXCURSO DOCTRINAL SOBRE LA APLICACIN DEL CONCEPTO

DE PROPIEDAD A LOS BIENES PBLICOS.
Los primeros tericos de la distincin entre el dominio pblico y privado de la
Administracin, consecuentes con la concepcin de aqul como conjunto de bienes
afectos al uso de todos, sostenan su insusceptibilidad para ser objeto de
propiedad.
En concreto, se atribuye a Proudhon la paternidad de esta teora, que recogiendo la
tradicin romana del bien de dominio pblico como res nullius y como res omnium
communitatis, slo reconoce una verdadera propiedad sobre los bienes
patrimoniales, negndola en los de dominio pblico, ostentando el Estado sobre
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stos simples poderes de polica, guarda o vigilancia, que no comportan el uso
exclusivo (que corresponde a todos), la percepcin de frutos o rentas (que no producen
normalmente) o el abuso o disponibilidad (pues son inalienables).
Desde otra perspectiva, la escuela del servicio pblico, que haba postulado la
extensin del concepto de demanio a los bienes afectos a servicio pblico,
juzgar intil calificar la relacin de estos bienes con la Administracin como relacin
de propiedad, considerando suficiente la nocin de competencia para explicar las
facultades de la Administracin sobre ellos.
Sin embargo la jurisprudencia francesa ha venido considerando al dominio pblico
como una propiedad, y a la Administracin como titular investido de facultades y
poderes propios del derecho real de dominio (como por ejemplo la facultad de ejercitar
en su defensa acciones reivindicatorias), lo que conduce a asumir conveniente asimilar
el demanio a la propiedad, concepto til para explicar la mayor parte de sus efectos
jurdicos.
A este resultado contribuir Hauriou, que desmonta la explicacin de la relacin estatal
con los bienes demaniales como relacin de soberana, destacando que sta solo
poda ser cierta desde una consideracin global, para gneros completos de
bienes de dominio pblico (carreteras, ros, etc.), y que no era tan cierta para bienes
concretos o partes de los mismos, que si podan ser objeto de apropiacin por
los particulares, como demuestra que existan bienes fsicos pero de dominio privado
(lagos, carreteras, etc.), dndose de forma relativa en los bienes demaniales
elementos tradicionales de la propiedad como el uso o el fruto.
Estas controversias tuvieron su reflejo en Espaa y as Colmeiro recogiendo tesis
proudhonianas afirma que los bienes de uso pblico pertenecen al dominio eminente
y se derivan del derecho de soberana. Posteriormente Fernndez de Velasco
denunciar que considerar el dominio pblico como una verdadera propiedad, como
recoge el Cdigo Civil, contradice la tradicin de nuestro derecho y su recepcin
trae causa del Derecho francs.
La LPAP de 1964 aludi a los bienes propiedad del Estado que tienen consideracin
de demaniales, expresin que la LPAP vigente sustituye por la menos problemtica de
titularidad.
Para el autor, ninguna tesis resuelve satisfactoriamente la cuestin, si bien la tesis
del dominio pblico como propiedad, sirve para:
Establecer un rgimen de proteccin y seguridad jurdica (acceso a registros,
acciones defensivas, etc.) perfectamente encajable aunque derogatorio por
exorbitante en el concepto de propiedad,
Que los particulares puedan plantear cuestiones de propiedad en los
tribunales civiles cuando las suyas son desconocidas o invadidas so pretexto
de su condicin demanial que la Administracin invoca, algo imposible si las
AAPP fueran simples titulares de soberana, funciones pblicas o ttulos de
intervencin, contra las que resultan inimaginables acciones en defensa de la
propiedad.
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6. COMIENZO Y CESE DE LA DEMANIALIDAD. AFECTACIN Y
DESAFECTACIN
La afectacin del bien a uso pblico es elemento fundamental para calificar un bien de
demanial. De igual forma la desafectacin produce el fenmeno inverso de su
descalificacin como demanial.
A) MODALIDADES DE AFECTACIN
El inicio de la afectacin no se produce de manera igual para todos los bienes de
dominio pblico, algo lgico dada la variedad de stos y consiguiente diversidad de
regulaciones:
A. Bienes de dominio pblico natural o necesario: Ros, playas, zona martimoterrestre, etc. y bienes afectados al fomento de riqueza nacional como minas,
montes o espacio radioelctrico, que adquieren el carcter demanial en funcin
de:
a) Existencia de un precepto de carcter general que establece esa condicin
para todo un gnero de bienes.
b) La circunstancia de que en un bien concreto se den las caractersticas
fsicas que permitan considerarlo incluido en aquel.
Por tanto la adquisicin de demanialidad, salvo que la Ley diga lo contrario, es
independiente del comportamiento de la Administracin y queda en manos del
legislador. No obstante es posible que la Administracin ejerza actividades de mera
comprobacin sobre un bien para acreditar su carcter demanial o lo delimite o
deslinde de los bienes privados.
El cese de la demanialidad se producir bien por derogacin de la norma calificadora
o por desnaturalizacin, esto es, alteracin de los caracteres fsicos que definen el
gnero al que el bien pertenece o perteneca como ocurre al desecarse un ro.
B. Bienes de dominio pblico artificial: Bienes cuyas condiciones fsicas son
similares a otros de propiedad privada (edificios, parques, etc.) y en los cuales la
demanialidad se inicia por actividad administrativa que, supuesta la titularidad
del ente pblico, incorpora el bien al rgimen jurdico propio de la demanialidad.
Esta actividad es justamente la afectacin, y puede resultar formalmente de un acto
administrativo o incluso situacin de hecho, si as lo dispone la norma.
El Reglamento de Bienes de Corporaciones Locales distingue y regula:
Afectacin expresa: A uso o servicio pblico mediante expediente que acredita
la oportunidad y legalidad de la afectacin.
16
Afectacin implcita: Sin necesidad de instruir expediente especfico y que
ocurre cuando la vinculacin del bien deriva expresa o implcitamente de actos
de la Corporacin, dictados con igual o mayor solemnidad que con motivo de la
afectacin expresa.
Afectacin presunta: Sin necesidad de acto forma alguno. Se entiende
producida automticamente por adscripcin de bienes patrimoniales por ms de
25 aosa uso o servicio pblico o comunal o si la Entidad local adquiere por
usucapin, el dominio de la cosa que viniere estado destinada a uso pblico o
comunal
La LPAP recoge las mismas formas de afectacin legal y por acto administrativo
expreso. Adems admite supuestos de afectacin implcita y presunta e incluso una
afectacin de futuro para los inmuebles en construccin, afectados al departamento a
cuyo cargo presupuestario se estn construyendo y los muebles adquiridos para el
funcionamiento del servicio pblico o decoracin de dependencias oficiales.
B) MODALIDADES DE DESAFECTACIN
El cese de la demanialidad tiene lugar por el proceso inverso de desafectacin, cuyo
efecto es convertir el bien demanial en patrimonial y que en principio debiera revestir
las formas o variedades antes expuestas sobre la afectacin. Y as es posible la
desafectacin por ley de toda una categora de bienes demaniales y la
desafectacin por acto expreso administrativo sobre bienes singularizados. Segn
la LPAP los bienes demaniales pierden tal condicin convirtindose en patrimoniales si
se produce su desafectacin del uso pblico.
No hay sin embargo desafectaciones implcitas o presuntas, dado que la LPAP
prescribe que la desafectacin deber realizarse siempre de forma expresa.
7. MUTACIONES DEMANIALES
Por mutacin demanial se entiende la alteracin de alguno de los elementos del
demanio, titularidad o afectacin, sin salir el bien del dominio pblico.
La mutacin puede afectar a la titularidad. As ocurre en supuestos de sucesin entre
Entes pblicos o cuando se transfiere la competencia sobre el servicio pblico a que
los bienes estn afectos en favor de un Ente territorial diverso del que la ostentaba,
mximo cuando el traspaso de competencias es por ley.
A propsito de las mutaciones demaniales surge la cuestin de la expropiacin de
dominio pblico o lo que es lo mismo Puede el Estado, sin autorizacin expresa legal,
desposeer por expropiacin a otro Ente territorial de una dependencia demanial? La
ley de 1965 en el caso francs permite que la Administracin por facilitar ciertos
trabajos y operaciones, va Decreto del Consejo de Estado acuerde un cambio de la
titularidad, quedando irresuelto el problema de la indemnizacin.
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En el caso espaol, esto no es posible al limitar la Ley de Expropiacin Forzosa la
aplicacin de la potestad expropiatoria a cualquier forma de propiedad privada, lo que
impide extender su aplicacin a bienes demaniales. Sin embargo la STS de 3 de
octubre de 1994 admite la expropiacin por acuerdo del Consejo de Ministros de
bienes comunales sin expediente de desafectacin previa, admitiendo a estos
efectos la desafectacin tcita del bien.
La LPAP extiende el concepto de mutacin demanial al cambio interno en la
afectacin de un rgano a otro dentro de la misma Administracin, en este caso
del Estado, definindolo como el acto en virtud del cual se efecta la desafectacin de
un bien con simultnea afectacin a otro uso general, fin o servicio pblico de la AGE u
organismos pblicos o dependientes de ella.
TEMA 3. UTILIZACIN Y PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO

1. CLASES DE UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO Y DEBERES DE
CONSERVACIN.
Las formas de uso del dominio pblico dependen de las clases de afectacin a que
puede estar sujeto, pues sta predetermina, las posibilidades de uso de los bienes
demaniales. La primera regulacin dogmtica de las formas de uso del demanio se
recogi en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955, recogida por el
vigente de 1986:
1. Uso comn, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos, de modo que el
uso de unos no impida el de los dems interesados, y se estimar:
General, cuando no concurran circunstancias singulares.
Especial, si concurriesen circunstancias de este carcter por la peligrosidad,
intensidad de uso o cualquier otra semejante.
2. Uso privativo, el constituido por la ocupacin de una porcin del dominio pblico,
de modo que limite o excluya la utilizacin por los dems interesados. A su vez ste
admite las siguientes variedades:
Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio
pblico a que afecte.
Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino.
La LPAP ofrece un cuadro de utilizacin substancialmente coincidente, definiendo de la
misma forma el uso comn y el uso privativo; y respecto del uso comn, ste deviene
uso comn especial, compatible con el uso comn, cuando: sin impedir el uso
comn, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o la
intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtencin de una
rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilizacin
sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de ste.
18
La LPAP exige ttulo habilitante para uso de bienes demaniales cuando exceda el uso
comn que, en la misma medida corresponde a todos los ciudadanos. Si dicho exceso,
dicho ttulo consiste en:
Autorizacin: Si se trata de aprovechamiento especial, o ocupacin slo
con instalaciones desmontables, por un perodo no superior a 4 aos.
Concesin: Si se trata de una ocupacin privativa de bienes demaniales
con obras o instalaciones fijas, instalaciones desmontables o bienes
muebles por ms de 4 aos.
2. LA UTILIZACIN DE LOS BIENES AFECTADOS A LOS SERVICIOS

PBLICOS.
Los bienes afectos a servicios pblicos se usan, en principio por los propios rganos de
la Administracin. Se trata de un uso instrumental, sin participacin de otros sujetos y
que no difiere del realizado por cualquier propietario particular sobre sus bienes (algo
particularmente cierto cuando ese uso es verdaderamente exclusivo, p.e. uso de las
FAS de instalaciones militares).
Pero en algunos casos, el uso directo por la Administracin es necesariamente
compatible con un uso restringido en favor de los administrados que se
beneficien de las prestaciones del servicio al que los bienes estn afectados, como
en el caso de enseanza o sanidad. En estos supuestos el uso por el pblico se realiza
por intermedio de la organizacin del servicio, pero primando reglas propias de ste
sobre las que se aplicaran a otro tipo de uso colectivo.
La LPAP adems contempla el caso frecuente de usos privativos por terceros de
espacios en edificios administrativos de Patrimonio del Estado para dar soporte a
servicios dirigidos al personal destinado en ellos o pblico visitante como cafeteras,
oficinas bancarias, etc. o para explotacin marginal de espacios no necesarios para
servicios administrativos. Esta ocupacin no puede entorpecer el uso del inmueble por
los servicios administrativos alojados en l y debe ampararse en la correspondiente
autorizacin, concesin o contrato formalizado segn la Ley de Contratos de las AAPP
no revistiendo forma especial la autorizacin a favor de personas fsicas o jurdicas,
pblicas o privadas para organizar conferencias, seminarios, u otros eventos siempre
que no entorpezcan el uso que se hace del edificio por el rgano administrativo
correspondiente, lo que podra ocasionar contraprestacin monetaria.
3. EL USO COMN GENERAL. LOS COLINDANTES DE LAS VAS

PBLICAS.
La utilizacin colectiva, o uso comn, es la que tiene lugar por el pblico en general y,
por tanto, indiscriminadamente, en forma annima, sin necesidad de ttulo alguno. (Mar
territorial y sus riberas, riberas de los ros y cursos de agua, vas pblicas terrestres
como carreteras, calles, plazas o paseos).
19
Normalmente, el uso por los particulares se traduce en una actividad de circulacin o
breve estacionamiento, y en ocasiones aprovechamiento de los frutos o productos de la
dependencia demanial (casa, pesca).
El uso comn general se rige por los principios de libertad, igualdad y gratuidad, que
deben respetarse por los administrados o disposiciones dictadas sobre el uso de esos
bienes. El principio de libertad, que implica normalmente a los otros dos, se consagra
en otros preceptos de leyes especiales como la de Costas o la de Aguas.
En la actualidad, la regla de la libertad hay que entenderla relativizada por la creciente
preocupacin de la defensa del medio ambiente, no siempre compatible con esa
libertad y uso general sobre determinados bienes, a veces muy intensivo y
contaminante (p.e. uso de automviles), por lo que ese uso comn se convierte cada
vez ms en un uso especial, ni libre ni gratuito.
Diversa problemtica se plantea en vas pblicas destinadas a la circulacin por las
ventajas especiales que de stas obtienen los propietarios ribereos o colindantes,
como el derecho de acceso a los garajes de sus viviendas, que implica una prohibicin
del uso general de aparcamiento frente a stas.
Singularidad de tratamiento manifestado en la preferencia otorgada a los ribereos
para acceder a la propiedad de aparcamientos pblicos construidos en las
proximidades o menor coste en aparcamientos vigilados por ejemplo. La cercana a la
va puede ocasionar:
Derecho a indemnizacin por los daos ocasionados por obras pblicas en
la medida en que el dao exceda de los inconvenientes derivados de la
vecindad o por perjuicios directos.
Indemnizacin cuando la desafectacin origina la privacin de una ventaja o
prerrogativa importante ( desafectacin y cierre definitivo de una calle que
impide todo acceso a los inmuebles)
4. EXCEPCIONES AL USO COMN GENERAL. LOS USOS COMUNES

ESPECIALES.
Los principios de libertad, gratuidad e igualdad, propios del uso comn general, no son
fciles de garantizar por ello sufren mltiples excepciones que dan lugar a usos
comunes especiales.
En la categora de usos comunes especiales entran los usos en que concurren
circunstancias singulares de peligrosidad, intensidad de uso o cualquier otra semejante
y que puede ocasionar un exceso de uso sobre el uso correspondiente a todos o un
menoscabo de ste.
Usos comunes especiales se dan en el disfrute de derechos de pesca o caza, que
generalmente, se reconocen sobre bienes demaniales a los ciudadanos, condicionados
a obtencin de licencia y prohibicin en pocas de veda.
20
No obstante, en el campo que ms patente se ha hecho la aplicacin de este concepto
de uso comn especial es en el de la circulacin automvil. La peligrosidad ha
justificado la exigencia de licencia o autorizacin especial de aptitud del propio sujeto
de derecho (permiso de conducir) y otra de ausencia de defectos en los vehculos
(permisos de circulacin, control tcnico de vehculos). En este caso ni la expedicin ni
la revocacin de los permisos depende de la tolerancia o de la discrecionalidad
administrativa, sino de circunstancias y causas legales y reglamentariamente
determinadas.
Otro caso que puede transmutarse en uso especial es el de los aparcamientos. El
aparcamiento transitorio y episdico sobre vas pblicas no pasa de ser un uso comn
general, pero su intensidad, es decir, la duracin del mismo, puede determinar una
limitacin del tiempo y supeditarlo al pago de una tasa (zona azul), convirtindose en
uso comn especial o cabe que se convierta en privativo y abusivo cuando se
perpeta, justificando las normas que permiten a la Administracin la retirada de los
vehculos presuntamente abandonados.
Un uso comn de mayor intensidad sobre las vas pblicas, y por ello especial, es el de
los servicios de transporte colectivo o individual (taxis). Los taxistas hacen de la va
pblica sede de una explotacin comercial, por eso amn de la consideracin de
servicio pblico que tiene esta actividad, aquel uso intensivo del demanio justifica las
limitaciones y condiciones a que se sujeta esta actividad y la necesidad de licencia.
La licencia para usos especiales se otorgar directamente, salvo que su nmero fuera
limitado, en cuyo caso lo ser por licitacin, y si esto no es posible pues todos los
solicitantes renen las mismas condiciones, por sorteo. Estas licencias no son
transmisibles segn el Reglamento de Bienes de Corporaciones Locales, art. 77 si:
-
se refieren a cualidades personales del sujeto.
aqullas cuyo nmero est limitado.
el resto lo ser o no segn lo prevean las Ordenanzas.
La LPAP establece asimismo un rgimen bsico para estas autorizaciones, del que se
exceptan, las autorizaciones necesarias para ejecutar actividades vinculadas a un
contrato administrativo (normalmente de obra pblica), dado que el contrato es ttulo
suficiente para legitimar la actividad y se atender a sus clusulas. Fuera de este
supuesto, el otorgamiento de autorizacin es a peticin del interesado que:
o rena las caractersticas exigidas
o salvo que el nmero estuviese limitado, en cuyo caso ser en rgimen de
concurrencia,
o y si ello no es procedente, por no tener que valorarse circunstancias
especiales, por sorteo.
o Son transmisibles cuando para su otorgamiento no se tuvieron en cuenta
circunstancias personales o su nmero sea ilimitado.
o Podrn ser: gratuitas, con contraprestacin, con condiciones o estar sujetas a
una tasa por uso privativo o aprovechamiento especial.
o La tradicional clusula de precariedad que se insertaba en la autorizacin y
presupona la potestad administrativa de revocacin sin alegar causa y sin
21
indemnizacin, fue atemperada por la jurisprudencia y posteriormente por las
leyes, precisando stas los supuestos en que tiene lugar la libre revocacin
sin indemnizacin, pero sometida en cualquier caso a trmite de audiencia.
5. UTILIZACIONES PRIVATIVA. LA CONCESIN DEMANIAL.

A diferencia de los estacionamientos, las ocupaciones comportan una utilizacin
privativa anormal, impeditiva del uso general, que requiere una transformacin, una
obra definitiva y, por ello, deben estar amparadas en un ttulo ms solemne y eficaz: la
concesin.
El Reglamento de Bienes de Corporaciones Locales de 1955 remita al de contratacin
en lo relativo a la licitacin previa al otorgamiento de la concesin. La LPAP declara sin
embargo, aplicable slo a la concesin demanial la regulacin de las circunstancias
personales para ser contratista fijadas por la Ley de Contratos de las AAPP.
No obstante, el rgimen jurdico de concesiones establecido en la propia ley, tiene
rasgos contractuales creando a favor del concesionario, una situacin estable de
disfrute del bien demanial, susceptible de explotacin econmica duradera y protegida
por la imposibilidad de revocacin sin indemnizacin, a diferencia de la autorizacin.
La concesin demanial estricta se diferencia de la concesin de obra pblica en que en
aqulla, la obra beneficia privativamente a la actividad privada de la concesionaria,
mientras que en la de obra pblica, la realizada tiene por destino el uso general.
El procedimiento de otorgamiento de la concesin demanial es anlogo al de los
contratistas, basado en la necesidad de asegurar la igualdad de oportunidades y
eleccin del proyecto ms idneo, efectundose en rgimen de concurrencia por
subasta o concurso, y excepcionalmente por otorgamiento directo por causa
debidamente justificada. Adems el otorgamiento comporta la insercin de una
clusula de neutralidad que deja a salvo el derecho de propiedad sin perjuicio de
tercero, lo que comporta:
- La Administracin excluye de la concesin otorgada cualquier
derecho concedido con anterioridad sobre la misma dependencia
demanial.
- La Administracin limita de este modo su responsabilidad en caso de
que por error u otra causa, la concesin incida sobre particulares.
- Otorgada la concesin, debe formalizarse en documento
administrativo, que ser ttulo suficiente para inscripcin en el
Registro de la Propiedad.
La LPAP fija que la concesin se otorga por un tiempo limitado (mximo 75 aos,
prrrogas incluidas), salvo que se establezca otro menor en normas especiales de
aplicacin. La concesin otorga a su titular los derechos y obligaciones del propietario
sobre el espacio de la ocupacin privativa y es transmisible por negocio jurdico inter
vivos, muerte, fusin, absorcin o escisin de sociedades por el plazo de duracin de la
concesin a personas que cuenten con la previa conformidad de la Administracin
concedente.
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Igualmente, sobre derechos de obras, construcciones e instalaciones podr constituirse
hipoteca como garanta de ciertos prstamos que contempla la ley, contrados por
titular de la concesin con autorizacin administrativa, que requerir previa autorizacin
administrativa.
Cuando se extinga la concesin, por las mismas causas que en el caso de las
autorizaciones: muerte o incapacidad sobrevenida del concesionario individual,
caducidad por vencimiento del plazo, rescate de la concesin, etc., las obras,
construcciones o instalaciones fijas existentes sobre el bien demanial debern ser
demolidas por el titular de la concesin o por ejecucin subsidiaria de la
Administracin, a menos que su mantenimiento hubiera sido previsto expresamente
en el ttulo concesional o que la autoridad competente para otorgar la concesin as lo
decida. En tal caso, sern adquiridas gratuitamente y libres de cargas y gravmenes
por la Administracin.
La situacin del concesionario, al ser la propia de un titular de derechos reales, puede
ser defendida frente a terceros por los modos y acciones civiles, mientras que los
conflictos con la Administracin se sustancian en la JCA.
6. LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES.

La especialidad de los bienes comunales, dentro de los bienes municipales configura
otra forma de aprovechamiento, en este caso colectivo, circunscrito a la totalidad o
parte de los vecinos del Municipio, a diferencia de los bienes pblicos municipales
(calles, plazas, etc.) para cuyo uso no se requiere ostentar la condicin de vecino.
El Texto Refundido de la LBRL regula la forma de los aprovechamientos de los bienes
comunales en los siguientes trminos:
1. El aprovechamiento se efectuar preferentemente en rgimen de explotacin
colectiva o comunal, es decir, aquella en la que participan todos los vecinos.
2. Cuando este aprovechamiento y disfrute general fuera impracticable regir la
costumbre u Ordenanza local al respecto, y en su defecto se adjudicarn por lotes
o suertes a los vecinos, en proporcin directa al nmero de familiares a su cargo e
inversa a su situacin econmica.
3. Si esta forma de aprovechamiento fuere imposible, el rgano competente de
la CC.AA podr autorizar su adjudicacin en pblica subasta, con preferencia
en igualdad de condiciones para los postores que sean vecinos,
El aprovechamiento comunal es imprescindible para que el bien local mantenga tal
condicin pues si los bienes comunales no hubieren sido objeto de disfrute de esta
ndole durante ms de diez aos, podrn ser desprovistos de su carcter comunal.
Este acuerdo de la Entidad local respectiva requerir, previa informacin pblica, el
voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin
y posterior aprobacin de la CC.AA.
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7. LA PROTECCIN DEL DOMINIO PBLICO. FUNDAMENTO Y
CLASES DE PROTECCIN.
El dominio pblico, al igual que los bienes privados est protegido frente a los ataques
o usurpaciones ilegtimas de terceros. Las normas que definen los tipos penales en
defensa de la propiedad privada (hurto, robo, usurpacin, etc.) son aplicables a los
bienes de dominio pblico, sin perjuicio de que puedan darse tipos agravados, o una
legislacin especialmente protectora con la previsin de penas muy graves para
algunos de ellos (incriminacin por la legislacin penal militar por dao o robo de
armamento).
El dominio pblico tambin puede protegerse a travs de las normas civiles, y su
defensa puede, por consiguiente, actuarse a travs de las acciones posesorias,
declarativas y reivindicatorias que protegen la propiedad privada.
No obstante, han surgido potestades administrativas de accin ms directa y
contundente, que se concretan en la imprescriptibilidad, inalienabilidad e
inembargabilidad, ante la desconfianza en la eficacia de proteccin del sistema
judicial civil. De este modo tenemos:
Reglas sustantivas basadas en la insusceptibilidad de los bienes demaniales para
ser objeto de propiedad privada (imprescriptibilidad, inalienabilidad e
inembargabilidad).
Remedios ofensivos para recuperacin del dominio pblico perdido o usurpado
(facultades de deslinde, reintegro posesorio, reivindicacin directa).
Remedios para castigar atentados al dominio pblico como la potestad
sancionadora directa.
Mecanismos de proteccin exorbitantes, aplicables en exclusiva a los bienes
demaniales, pero que en buena parte constituyen rgimen bsico de proteccin de
todos los bienes de la administracin, ya sean patrimoniales o demaniales.
8. IMPRESCRIPTIBILIDAD.
La imprescriptibilidad supone que, frente a la posibilidad de adquisicin de la propiedad
de los bienes privados ajenos por quien los posee durante cierto tiempo, los bienes de
dominio pblico no pierden esa condicin, ni la Administracin su titularidad, cualquiera
que fuere el tiempo de posesin por los particulares.
En la actualidad, la regla de la imprescriptibilidad se ha considerado implcita en el
artculo 1936 CC que declara imprescriptibles las cosas que estn fuera del comercio
de los hombres.
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Sin embargo, si bien tanto la CE, como la LBRL y la LPAP declaran que los bienes de
dominio pblico se ajustarn a los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad, histricamente, frente a la imprescriptibilidad como regla general, se
admiti la excepcin de prescripcin inmemorial, es decir, la que operaba en el
transcurso de un periodo de tiempo extraordinario que se concret en el plazo de cien
aos.
Esta excepcin, nunca podra invocarse por los particulares ni siquiera como situacin
de hecho legtima en favor de ocupacin de bienes de dominio pblico necesario,
pues el ordenamiento impide que dichos bienes por su esencia puedan formar parte de
la propiedad privada.
Sin embargo, respecto de los bienes de dominio pblico accidental, la regla de la
imprescriptibilidad sufri un golpe frontal con la admisin de la tcnica de las
desafectaciones tcitas, que posibilitaba, por falta durante un cierto tiempo de la
afectacin del bien al servicio o al uso pblico, su conversin en bien de dominio
privado de la Administracin, conversin sobre la que, a posteriori, operara la
prescripcin por un particular. Sin embargo, esta teora no se lleg a admitirse por la
legislacin estatal, y en la actualidad ni est recogida en el Reglamento de Bienes de
Corporaciones Locales de 1986 ni en la LPAP.
En cuanto a sus efectos, la regla de la imprescriptibilidad:
1. Impide la prdida en favor de un particular de la titularidad total del bien
demanial, y tampoco pueden adquirirse por prescripcin ni las servidumbres ni
cualesquiera otros derechos de aprovechamiento.
2. La imprescriptibilidad de la propia accin para exigir a los particulares la
reparacin o indemnizacin por los daos que aquellos han ocasionado a las
dependencias de dominio pblico.
9. INALIENABILIDAD E INEMBARGABILIDAD
La regla de la inalienabilidad tiene su origen en la prohibicin de venta de los bienes
reales sin la autorizacin de los Parlamentos o Cortes. Una prohibicin fundada en
evitar las prodigalidades reales sobre los bienes de la Corona.
Posteriormente, la antedicha prohibicin se tradujo inicialmente en una exigencia de
una norma con rango de ley para la venta e hipoteca de bienes o derechos estatales de
cualquier naturaleza. Pero tal regla no consagraba el principio de inalienabilidad, sino
slo la incompetencia del poder ejecutivo para la venta de bienes. Tal incompetencia
fue inicialmente limitada a bienes que superasen determinado valor y finalmente
suprimida por la Ley 31/90 que habilita al Ministerio de Economa y Hacienda a la
venta de bienes del Estado valorados hasta 3000 millones de pesetas, estableciendo la
competencia para bienes de valor superior en el Consejo de Ministros. Para los bienes
de las CC.AA habr que atender a sus leyes de patrimonio.
La regla de la inalienabilidad de los bienes de dominio pblico, en todo caso, es
independiente del valor de los bienes y encuentra su fundamento en el carcter extra
25
comercial del dominio pblico, indisponible mientras est afectado a un fin de utilidad
pblica.
Son, pues, de distinto rango formal las reglas que limitan o condicionan la venta de
bienes de los Entes pblicos y las que impiden enajenar los bienes de dominio pblico.
Aqullas siguen respondiendo a la finalidad de defender los bienes de la
Administracin de su mala o fraudulenta gestin, mientras que la inalienabilidad de los
bienes demaniales, en tanto conserven ese carcter, trata de proteger la funcin
esencialmente pblica que, a travs de la afectacin, estos bienes cumplen.
En los supuestos de transmisin de bienes demaniales a particulares, la consecuencia
es la nulidad absoluta de los contratos de enajenacin por falta de objeto, dada la
extracomercialidad que caracteriza los bienes demaniales.
Por el contrario, la simple anulabilidad debe ser la sancin a los actos de
disposiciones de bienes de dominio privado de la Administracin, cuando aqulla tiene
lugar con infraccin de las reglas sobre prohibicin de ventas, procedimientos o
distribucin de competencias entre los diversos rganos de la Administracin, sin
perjuicio de que en este ltimo caso, la rescisin o anulacin del contrato, al implicarse
en ella una cuestin de propiedad, puede determinar la competencia de los tribunales
civiles.
10. LA AUTOTUTELA DEL DOMINIO PBLICO. LA RECUPERACIN

DE OFICIO EN CUALQUIER TIEMPO DE LOS BIENES
DEMANIALES.
Los poderes de naturaleza cuasi-judicial (deslinde, reintegro posesorio, reivindicacin
de oficio y desahucio administrativo) que caracterizan el rgimen de autotutela de los
actos administrativos, dotados de validez y fuerza ejecutoria, protegen todos los bienes
de la Administracin.
La potestad de recuperar de oficio sobre el dominio pblico se caracteriza por no estar
sujeta al plazo de un ao, de forma que cualquiera que fuere el tiempo transcurrido
desde la usurpacin, la Administracin puede rescatar la dependencia demanial
sustrada como dispone la LPAP. Potestad justificada en la incomercialidad e
imprescriptibilidad del bien demanial, que impide al detentador o usurpador consolidar
ningn tipo de situacin o derecho.
Estamos sin embargo, ante una medida provisoria y precarial sin valor de acto firme y
consentido, aunque el particular no acuda a la va administrativa o a la JCA. Y esto es
as porque el particular desposedo siempre podr acudir al juez civil va accin
declarativa de dominio o reivindicatoria si no ha prescrito conforme al Derecho civil.
Por tanto, la caracterizacin correcta de esta medida esta potestad es la misma que la
del reintegro posesorio, aunque aqu no juegue esa limitacin; una potestad de estricto
carcter policial y no autodefinidora definitiva de la propiedad pblica con el alcance de
una sentencia, con lo que pretende es que el afectado pueda disponer siempre de una
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accin reivindicatoria ante el juez civil para defender en cualquier tiempo su propiedad
o sus lmites, sin que la Administracin pueda por s o ante s de forma definitiva
determinar las titularidades demaniales y su verdadera extensin.
11. LA POTESTAD SANCIONADORA.

La doctrina espaola suele poner de relieve que para la conservacin del dominio
pblico se reconoce a la Administracin una potestad sancionadora directa, regulada
en leyes sectoriales sobre determinados bienes pblicos como montes, aguas, minas o
patrimonio histrico-artstico. La Administracin impone las sanciones directamente,
bajo la revisin posterior, si median recursos, por la JCA.
La LPAP ha dado un paso ms con la regulacin de una potestad sancionadora
genrica en defensa de los bienes demaniales que actuar como supletoria de aquellas
regulaciones sectoriales y que responde al esquema general propio de otras
regulaciones sancionatorias. En tal sentido contempla:
1. Infracciones muy graves, sancionadas con multa de hasta 10 millones de euros,
que prescriben a los 3 aos.
2. Infracciones graves, sancionadas con multa de hasta 1 milln de euros que
prescriben a los 2 aos.
3. Infracciones leves, sancionadas con multa de hasta 100.000 euros que
prescriben a los 6meses.
Se trata de techos mximos y mnimos graduables en funcin del:
a) Importe de los daos causados
b) Reiteracin por parte del responsable
c) Grado de culpabilidad de ste
d) Se considera atenuante, que permitir reducir la multa a la mitad, correccin por
el infractor de la situacin creada.
Destacar la mayor ponderacin con que las leyes de las CC.AA de patrimonio abordan
la regulacin de sanciones, en cuanto establecen stas en funcin de un mltiplo sobre
los daos infringidos al demanio.
Con independencia de las sanciones que puedan imponrsele, el infractor estar
obligado a la restitucin y reposicin de los bienes a su anterior estado, con la
indemnizacin de los daos irreparables y perjuicios causados, que se fijar
ejecutoramente por el rgano competente para imponer la sancin.
TEMA 4. LAS AGUAS TERRESTRES.

1. LOS SISTEMAS DE TITULARIDAD SOBRE LAS AGUAS.
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Cuestin primera del rgimen jurdico de las aguas es la asignacin de su titularidad.
En principio, las soluciones son bsicamente dos:
1. Bien las aguas siguen el rgimen de la propiedad de los predios ribereos, de
aquellos por los que discurren, con los que linda o en cuyo subsuelo se
encuentran (sistema de accesin)
2. Bien, el agua es una propiedad separada de la superficie sustente o aledaa.
En este ltimo supuesto cabe an que las aguas puedan ser cosas comunes o res
nullius, de nadie, y por ello susceptibles de apropiacin por cualquier particular, o bien
insusceptibles de apropiacin por estar definidas como pblicas y reservadas. La
adopcin de uno u otro sistema guarda relacin directa con el problema de la escasez
del agua.
En el Derecho romano, cuando esa escasez estaba an muy lejos de vislumbrarse,
las aguas eran cosas comunes, pertenecientes a todos los hombres y, por ende,
susceptibles de apropiacin por los particulares.
Lgicamente, si las aguas son comunes, quienes ms posibilidades tenan de
aprovecharse, eran los propietarios de las fincas colindantes, por lo que dicha
calificacin favoreca el sistema ribereo. Sin embargo, sobre las aguas de los ros
navegables y flotables, se singularizaba una especial proteccin para asegurar la
navegacin, proteccin consistente en prohibir el aprovechamiento particular por medio
de construcciones que la dificultasen.
En nuestros das y a medida que aumenta la valoracin del agua como bien escaso y
necesitado de proteccin, asistiremos a una imparable tendencia publificadora: la
titularidad de las aguas se independiza de la titularidad dominical de los predios y se
califican como bien demanial que el Estado distribuye o asigna entre los particulares o
Entes pblicos en virtud de los diversos aprovechamientos de que es susceptible.
Esta doble clasificacin de aguas terrestres como cosas comunes, susceptibles de
apropiacin por los particulares, en especial, por los dueos de los terrenos sobre o
bajo los cuales aqullas discurren, y como aguas pblicas, y por tanto insusceptibles
de apropiacin, a los ros navegables pasar al Derecho europeo para configurar un
sistema bsicamente privado, en la asignacin de aguas superficiales y subterrneas.
En el Derecho francs el Cdigo Civil napolenico declar nicamente de dominio
pblico los ros navegables y flotables. Pero el criterio de la navegabilidad, que sigue
siendo en Francia el criterio bsico para distinguir las aguas pblicas, se ampli a los
supuestos en que la corriente sirve de alimentacin a un ro navegable o sea,
necesaria para el riego, los usos industriales, la alimentacin de la poblacin o la
proteccin contra las inundaciones.
Las restantes corrientes de aguas superficiales y de menor importancia siguen siendo
en el Derecho francs cosas comunes y directamente aprovechadas por el propietario
de la superficie, si son subterrneas, o el ribereo, si son superficiales, la cuales han
de respetar el disfrute de igual utilidad por los dems, cuya intensidad permite,
distinguir dentro de las aguas comunes:
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1. Aguas colectivas son aquellas (como los arroyos, torrentes y pequeos ros y
afluentes) que no siendo demaniales (ros navegables o flotables), ni totalmente
privadas (aguas pluviales, estancadas o fuentes subterrneas), se aprovechan
por el ribereo para el riego de su propiedad o con fines industriales. Sobre esta
agua, la Administracin ostenta importantes poderes de polica orientados a
asegurar el buen funcionamiento del sistema.
2. Aguas propiamente privadas
La publificacin del sistema ha avanzado tambin por la configuracin de regmenes
especiales para aguas subterrneas, por el establecimiento de un rgimen
excepcional de concesiones para los aprovechamientos hidroelctricos,
imponibles en todo caso a los ribereos previa indemnizacin, as como la
posibilidad de definir por Decreto zonas especiales de actuacin sobre aguas y por las
importantes facultades que la Ley atribuye a la Administracin, ampliando sus
facultades policiales sobre el rgimen de vertidos.
En el Derecho italiano, la legislacin decimonnica fue ms lejos que el Derecho
francs en la publificacin de las aguas, manteniendo la consideracin de las aguas
como res omnium comunis.
Se clasificaron como:
aguas demaniales o pblicas nicamente los ros y los torrentes,
Estando a disposicin de los propietarios de fundos ribereos los cursos
menores. Pero, simultneamente, la Ley sembr la confusin al incorporar al
dominio pblico las acequias, riachuelos, lagos, etc., y con carcter general,
todas aquellas que pudieran servir a un inters pblico. Se produce una
extensin del concepto de la demanialidad a un nmero siempre creciente de
aguas menores, afectndose al aprovechamiento general toda suerte de aguas,
incluso aqullas antes abandonadas o dispersas.
Sin duda, la utilizacin de las aguas que ha supuesto un progreso inesperado fue la
invencin relativa a la transformacin de la energa hidrulica en energa elctrica y su
multiforme aplicacin industrial. Sobre todo en Italia dnde la carencia del carbn ha
hecho sentir en todo tiempo la necesidad de buscar una fuente energtica alternativa
se constituye en presupuesto fundamental de la economa.
Todos estos factores presionaron a favor de una mayor publificacin de las aguas que
se refleja en el Cdigo Civil, que considera aguas pblicas los ros, torrentes y
las otras aguas definidas como pblicas en las leyes.
A resaltar tambin del Derecho italiano la necesidad de que la demanialidad se
materialice en un acto de clasificacin administrativa de naturaleza solamente
declarativa, no constitutiva; mientras tanto las aguas pueden ser utilizadas como
privadas.
Por eso dicha clasificacin pblica, no genera, en caso de privacin de los
aprovechamientos privados, un derecho de indemnizacin. Asimismo, es peculiar la
existencia de Tribunales de Aguas formados por Magistrados y funcionarios.
29
2. DERECHO HISTRICO ESPAOL Y REGULACIN DE LAS AGUAS
EN LAS LEYES DE 1866 Y 1879.
a) El sistema romano de las Partidas y la publificacin de las aguas en el Reino
de Valencia.
En el Derecho espaol se manifiestan dos tendencias en la asignacin de la titularidad
de las aguas:
El sistema romanstico de las Partidas, con sus tendencias primordialmente
privatizadoras y ribereas, salvo en lo que se refiere a los ros navegables y
flotables
El sistema regaliano que en el Reino de Valencia favoreci una cierta
publificacin, a travs de una intervencin administrativa limitadora de los
derechos o expectativas de los propietarios ribereos de las corrientes de agua.
En las Partidas, aparece claramente el sistema romano de las cosas comunes:
<<las cosas que comnmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este
mundo son stas, el aire y las aguas de lluvia y la mar y su ribera>>. Asimismo, se
afirma que los ros, junto con los puertos y los caminos pblicos, pertenecen a todos los
hombres comunalmente.
En cuanto a las riberas de los ros, pertenecen <<al seoro de aquellos cuyas son
las heredades a que estn ayuntadas>>. Sin embargo estn sujetas a una
servidumbre.
Es tambin libre el aprovechamiento de la fuerza de las aguas para la construccin
de molinos en terreno propio o del Rey o del Comn del Concejo, pero en este caso
con licencias de aqullos.
Los ros navegables se protegen de los ribereos prohibiendo las construcciones que
entorpezcan la navegacin.
Las aguas no se enumeraron en la Ley XI de las Partidas como objetos propios de
las regalas o seoros reales, pero es frecuente su inclusin en los documentos de
constitucin o formacin de seoros.
Este esquema de libertad de aprovechamientos de las aguas por todos los
hombres y especialmente los ribereos, se somete a mayor intervencionismo en
el Reino de Valencia se da un concepto ms amplio de las aguas pblicas y
comunales al considerar como tales, en cuanto regala del Prncipe, los ros
navegables y no navegables, y todas las aguas que tienen perenne y continuo curso,
aunque nazcan en terreno de domino particular, considerando nicamente de
domino privado las que <<teniendo origen en territorio de privado dominio, por su
corta cantidad o por no ser perenne no pueden emplearse en utilidad pblica>>.
30
En el Reino de Valencia se regulaba ya las concesiones de aprovechamiento de agua
para fertilizar los campos y para dar movimiento a las fbricas y batanes. Su
otorgamiento se sujetaba a un procedimiento especfico, con nombramiento de peritos,
citacin de sndicos y electos de regantes, informes del Administrador y Justicia del
pueblo en cuyo trmino deben tomarse las aguas, y de los Ayuntamientos de los
dems pueblos que se aprovechan del agua que se trata de conceder.
Las concesiones se otorgaban, a pesar de que hubiera oposicin del propietario por
donde deban hacerse las conducciones del agua o de los propietarios de las aguas
subterrneas, siendo el censo enfitutico, la figura jurdica que ampar el uso
privativo, pues slo se transfera el dominio til.
b) El liberalismo econmico y la reaccin de los Moderados.
El rgimen de las aguas, ya bastante publificado, del Antiguo Rgimen, ser sacudido
por el liberalismo econmico radical con la abolicin de los seoros jurisdiccionales y
los privilegios en ellos fundados. El principio de libertad de establecimiento de
industrias sin permiso ni licencia supondr la libre construccin de los molinos y en
general de los aprovechamientos de aguas con la consiguiente confusin en el
sistema. Slo a partir de 1845, con los liberales moderados y la recepcin masiva
del sistema administrativo francs, se recompondr una intervencin sensata sobre
las aguas, imponindose una relativa publificacin de las aguas.
La creacin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en 1845, supondr la
exclusin de la Jurisdiccin civil de los litigios que origina la intervencin administrativa
sobre las aguas, atribuyendo a aqulla cuando pasasen a ser contenciosas las
materias sobre curso, navegacin y flote de ros y canales u obras hechas en sus
cauces o mrgenes.
En este momento se supera, definitivamente el criterio de la navegabilidad y la
flotacin como delimitador de las aguas pblicas que se sustituye por el de
aguas corrientes, todas ellas susceptibles de ser aprovechadas por el regado. Lo que
importa ahora es el riego al servicio de la produccin agraria.
c) Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879.
El clima intervencionista de mediados de siglo desemboca en la Real Orden de 29 de
abril de 1860, que aprob las bases para la autorizacin de obras y concesiones de
aguas, y en la Ley de Aguas de 1866, que reitera los preceptos de aquella Orden,
declarando pblicas las aguas que nacen continua y discontinuamente en
terrenos de domino pblico, las de los ros y las continuas y discontinuas de
manantiales y arroyos que corren por sus cauces naturales. Estos mismos criterios
se mantienen en la Ley de Aguas de 1879.
La calificacin de las aguas corrientes como bienes de dominio pblico se hace con la
intencin de regular su aprovechamiento en favor de los particulares, del Estado y de
los Entes pblicos. Los usos comunes (pescar, lavar, baarse o abrevar ganados) se
admiten junto con los aprovechamientos especiales que en cuanto uso privativo, se
conceden segn un orden determinado, con la posibilidad de que el aprovechamiento
31
de aguas ya concedido para una determinada finalidad pueda ser expropiado a
favor de otro legalmente preferente. Dicho orden era el siguiente:
1. Abastecimiento de poblaciones.
2. Abastecimiento de ferrocarriles.
3. Riegos.
4. Canales de navegacin.
5. Molinos y otras fbricas barcas de paso y puentes flotantes.
6. Estanques para viveros o criaderos de peces.
Dentro de cada clase tenan preferencia las empresas de mayor importancia y utilidad,
y en igualdad de circunstancias, las que antes hubieran solicitado el aprovechamiento.
Otro aspecto a destacar de la regulacin de 1866 y 1879 es que el ttulo para los
aprovechamientos especiales no se reduce a la concesin administrativa, pues se
admite la adquisicin del derecho por prescripcin (<<El que durante veinte aos
hubiese disfrutado de un aprovechamiento de aguas pblicas continuar
disfrutndolo>>).
La legislacin no contempl, sin embargo, los importantes aprovechamientos
hidroelctricos, que en la terminologa de la ley se subsumen en la rbrica de
<<molinos y otras fbricas>>.
Del proceso de publificacin se salvaron las aguas subterrneas, sobre las que
sigui rigiendo el criterio de la Ley de Partidas, fiel a la regla romana de que cualquiera
poda hacer un pozo en su heredad, salvo que lo hiciese maliciosamente.
3. LA PUBLIFICACIN DE LAS AGUAS SUBTERRNEAS. AGUAS

PBLICAS Y PRIVADAS EN LA LEY DE 2 DE AGOSTO DE 1985.
a) Extensin del demanio hidrulico.
La ley de Aguas de 1985 declar <<pblicas todas las aguas terrestres,
superficiales y subterrneas>>. Del mbito de aplicacin de la Ley de Aguas se
excluyen, no obstante, las aguas minerales y termales, que se rigen por su
legislacin especfica (legislacin minera)
Las aguas subterrneas renovables con independencia del tiempo de renovacin se
incluyen, por tanto, en el dominio pblico, aunque reconociendo dos importantes
derechos a favor del titular de la superficie:
a)Un derecho de aprovechamiento ex lege, sin necesidad de ttulo administrativo,
hasta un volumen total anual de 7.000 metros cbicos;
b)Un derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigacin
y, por consiguiente, para la obtencin de la concesin de aprovechamiento.
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La Ley, amn de las aguas continentales superficiales y de las subterrneas, incluye en
el demanio hidrulico, los cauces de las corrientes naturales continuas o discontinuas,
los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces
pblicos, y los acuferos subterrneos, a los efectos de los actos de disposicin o de
afeccin.
En cuanto a las riberas de los ros, que la Ley define como franjas laterales de los
cauces pblicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, siguen el rgimen del
cauce y, por tanto, son de dominio pblico. La Ley no reconoce la existencia de riberas
de propiedad particular.
Asimismo, la ley 46/1999, de modificacin de la Ley de Aguas, incluy entre las aguas
terrestres y, por tanto, en la declaracin de dominio pblico, las procedentes de la
desalacin del agua del mar, una vez que, fuera de la planta de produccin, se
incorporan a los elementos del demanio.
b) Rgimen de los derechos privados sobre las aguas interiores a la Ley de 1985.
La declaracin de dominio pblico de las aguas subterrneas ha quedado en cierta
medida desvirtuada por el mantenimiento de los derechos privados preexistentes a la
Ley.
En efecto, las Disposiciones Transitorias de la Ley de 1985 reconocen a los titulares de
manantiales, pozos o galeras, antes privados, la posibilidad de:
Elegir entre mantener su derecho de propiedad como hasta entonces.
Seguir con su aprovechamiento por un plazo de cincuenta aos, que continan
siendo privadas, aunque transcurrido ese tiempo pierden su derecho de
propiedad, que se convierte en un derecho preferente para obtener la
correspondiente concesin administrativa.
Los que en los 3 aos siguientes a la entrada en vigor de la Ley, no acreditaron sus
derechos ante la Administracin para su inscripcin en el Registro de Aguas y su
conversin en aprovechamiento temporal de aguas privadas, han continuado como
titulares privados, pero con un derecho de garanta degradado al estar privados de
la proteccin del Registro de Aguas, y tener prohibido aumentar los caudales que
anteriormente venan aprovechando y estn sujetos en general a las normas de
limitaciones del uso del dominio pblico hidrulico.
En la prctica lo ocurrido es que, por lo general, los antiguos titulares de aguas
privadas, acogindose a estas Disposiciones, optaron por mantenerse propiedad, y de
ah que la mayora de las aguas subterrneas de nuestro pas, a pesar de la
declaracin de dominio pblico de la Ley, sigan siendo privadas. La Ley 46/1999
liquid ese derecho al extender a los aprovechamientos de aguas privadas las
limitaciones que la Ley prev para los concesionarios de aguas pblicas.
Las aguas privadas son, pues, ahora un concepto residual. Cabe incluir en ellas las
aguas subterrneas no renovables, las charcas situadas en predios de propiedad
33
privada que son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su servicio
exclusivo; y los cauces por los que discurran aguas privadas en tanto atraviesen, desde
su origen, nicamente, fincas de dominio particular, debiendo sus titulares respetar las
normas sobre calidad de las aguas y las medioambientales que les resulten de
aplicacin.
4. EL SISTEMA GARANTIZADOR DE LA LEY DE AGUAS. EL

DESLINDE. EL REGISTRO DE AGUAS PBLICAS, EL CATLOGO DE
AGUAS PRIVADAS Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD.
Una regulacin de las aguas que parte de la existencia de aguas privadas
(subterrneas no reconvertidas en concesiones) y pblicas ha de ofrecer un complejo
sistema de cobertura o sistema garantizador que permita resolver cuestiones como la
Jurisdiccin competente (civil o administrativa), para los litigios sobre titularidades, o la
cuestin de las relaciones del orden penal con el sancionador administrativo.
De otro lado, como la Ley de Aguas de 1985 ha creado un Registro de Aguas y un
Catlogo de Aguas Privadas, es necesario precisar sus relaciones con el Registro de
la Propiedad.
Adems, las aguas pblicas estn protegidas desde la Administracin por un rgimen
jurdico exorbitante, y en concreto, por las reglas de la inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad, con la consiguiente aplicacin de las
prerrogativas de deslinde y apeo y de recuperacin de oficio de los bienes
demaniales en cualquier tiempo.
Tras la Ley 46/1999, que reforma la Ley del 85, incrementando la proteccin de los
bienes que integran el demanio hidrulico, el deslinde define ahora tanto la posesin
como la titularidad dominical a favor del Estado. En consecuencia, la resolucin
de aprobacin del deslinde se considera ttulo suficiente no slo para proceder a la
inmatriculacin de los bienes de dominio pblico, sino para rectificar las
inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias con el mismo, si los titulares
inscritos hubieron intervenido en el expediente administrativo de deslinde.
En todo caso, la determinacin definitiva de la titularidad de las aguas depende, por
ser una cuestin de propiedad, de la competencia de la Jurisdiccin civil, a la que
siempre pueden acudir los particulares. Es de la competencia de la Administracin,
primero, y de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, despus, las cuestiones
suscitadas sobre derechos adquiridos en virtud de disposiciones administrativas. Y
como antesala de la garanta ante la Jurisdiccin civil o administrativa, estn los
Registros de la Propiedad, el Registro de Aguas y el Catlogo de Aguas Privadas.
La titularidad de las aguas pblicas, como los ros, tiene acceso al Registro de la
Propiedad cuando la Administracin lo estime conveniente. Tambin son inscribibles:
Derechos de aprovechamiento adquiridos por concesin o prescripcin con
arreglo a la legislacin anterior
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Ttulos de aguas privadas, dada su consideracin de bienes inmuebles.
Sin perjuicio de la inscripcin en el Registro de la Propiedad, es ahora obligatoria,
bajo sancin de multa, su previa inscripcin en el Registro de Aguas, que tiene
carcter pblico y administrativo. La inscripcin es meramente declarativa, con valor
probatorio de documento pblico en juicio declarativo, y es ttulo suficiente para
impetrar la intervencin garantitas del Organismo de cuenca, mediante sus poderes
ejecutorios, frente a quien sin derecho inscrito se oponga al titular.
Ahora bien, no podrn actuar estos poderes ejecutorios frente a quienes figuren como
titulares del aprovechamiento de aguas privadas o de concesiones de aguas pblicas
en el Registro de la Propiedad, inscripciones de superior valor por estar este Registro
bajo la proteccin de los Tribunales.
Por ltimo, la Ley de Aguas ha creado en cada Organismo de cuenca, con
independencia orgnica y funcional del Registro de Aguas, un Catlogo de Aguas
Privadas, en el que se inscribirn las que, siendo privadas al amparo de la legislacin
anterior, se mantengan con esta naturaleza conforme a las Disposiciones Transitorias
segunda y tercera. La inscripcin, que es obligatoria, y cuya falta puede originar una
sancin al titular y la imposicin de multas coercitivas, obliga a la Administracin a
considerar, para el otorgamiento de aguas subterrneas, su posible afeccin a
captaciones anteriores legalizadas.
5. USOS COMUNES Y APROVECHAMIENTOS DIRECTOS SIN TTULO

ADMINISTRATIVO.
La Ley de Aguas de 1985 considera usos comunes o generales de las aguas
superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, sin necesidad de
autorizacin ni concesin administrativa, los de beber, baarse y otros usos
domsticos, as como abrevar ganado.
Los usos comunes habrn de llevarse a cabo de forma que no se produzca alteracin
de la calidad y caudal de las aguas, y si son aguas que circulan por cauces
artificiales, tienen las limitaciones derivadas de la proteccin del acueducto, sin que
en ningn caso las aguas puedan ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo
respetarse el rgimen normal de aprovechamiento.
Adems de los usos comunes se dan otras formas de aprovechamiento directo que
no necesitan del ttulo especfico de concesin: aprovechamiento directo por la
Administracin, aprovechamiento legal anual de hasta 7.000 metros cbicos por cada
finca y aprovechamiento directo de los titulares de aguas privadas que no han
convertido su derecho en concesin administrativa:
Aprovechamiento directo por la Administracin del Estado y de las
Comunidades Autnomas, que podrn acceder al disfrute del agua, previa
autorizacin. El Presidente del Organismo de cuenca es el rgano competente
para otorgar dichas autorizaciones en las cuencas extracomunitarias, mientras
35
que en las cuencas intracomunitarias la competencia ser del rgano que, en
cada caso, designe la Comunidad Autnoma. Estas autorizaciones se otorgan
sin perjuicio de terceros, sin que la Ley seale ningn otro lmite. Ms que una
autorizacin propiamente dicha, se trata de un acto de reserva demanial de
caudales justificado por una necesidad de servicio pblico.
Derecho al aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar las
aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en l
aguas subterrneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000
metros cbicos. El Tribunal Constitucional considera estas aguas como pblicas
y diversas de las aguas pluviales o estancadas, de naturaleza privada, y cuyo
aprovechamiento, por su escasa entidad, est dispensado del previo ttulo
concesional.
Aunque la Ley concibe este aprovechamiento como un derecho ex lege, de inmediato
disfrute, el Reglamento los desvirta al exigir, a efectos estadsticos, de control y de
inscripcin en el Registro de Aguas, que el propietario de la finca comunique al
Organismo de cuenca las caractersticas de la utilizacin que pretende, acreditando la
propiedad y adjuntando plano parcelario y otros datos tcnicos sobre el
aprovechamiento pretendido. Como no pueden hacerse los pozos ni utilizarse el agua,
segn el Reglamento, hasta que se reciba la correspondiente <<aprobacin>> del
Organismo de cuenca, resulta que no estamos ante una simple carga de comunicacin,
sino ante un supuesto de prohibicin salvo dispensa de autorizacin. La falta de esta
autorizacin se encuentra tipificada como infraccin administrativa.
Adems de la limitacin mxima de 7.000 metros cbicos anuales, la Ley impone la
exigencia de la afectacin del agua a la finca, su consumo efectivo, pues el no ejercicio
durante tres aos se sanciona con la caducidad, as como la necesidad de autorizacin
cuando el acufero haya sido declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo.
Adems, se exige que se justifique en los aprovechamientos superiores a 3.000 metros
cbicos anuales que el volumen total del agua aprovechada es acorde con el uso dado
a las aguas y que se respeten las distancias entre pozos1.
Mayores dificultades se presentan al precisar el contenido de los derechos privados
sobre aguas subterrneas que subsisten al amparo del rgimen establecido por la
Disposicin Transitoria tercera para los propietarios que no han optado por convertir su
derecho en concesiones administrativas. El Tribunal Constitucional ha afirmado que se
respetan ntegramente aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad en la
medida en que forma parte del patrimonio de su titular.
En todo caso, la Ley prohbe incrementar el caudal aprovechado o modificar las
condiciones del aprovechamiento, pues ello exigira la obtencin de la correspondiente
concesin.
Nota: (HA PREGUNTADO MUCHO SOBRE ESTE TEMA EN CASO PRCTICO) Criticas a la regulacin de
este derecho: a) No tiene sentido un lmite uniforme para todo el pas ya que las realidades y
necesidades de cada zona son diferentes b) Se advierte ausencia de definicin de finca o predio
a estos efectos, ya que para fincas de diferentes hectreas se aplica la misma norma de los
7.000 metros cbicos al ao c) Se ha favorecido los alumbramientos ilegales sin ttulo
administrativo y dificultado el control de la Administracin hidrolgica sobre nuevos pozos
1
36
6.
APROVECHAMIENTOS
ESPECIALES
AUTORIZACIN Y CONCESIN DE AGUAS.
PRIVATIVOS.
Usos especiales son aquellos que, siendo compatibles con otros usos comunes o
privativos, requieren autorizacin administrativa, dadas las peculiares circunstancias
de peligrosidad o intensidad que comportan. La Ley considera que esta hiptesis se da
en:
La navegacin y flotacin.
El establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos.
Cualquier otro uso que no excluya la utilizacin del recurso por terceros.
Son tambin usos especiales la pesca y los vertidos.
A) Otorgamiento de concesiones de usos privativos.
Los usos o aprovechamientos privativos, sean o no constitutivos del dominio pblico
hidrulico, slo se adquieren por disposicin legal o por concesin administrativa.
En consecuencia, se suprime la posibilidad de adquirirlos por prescripcin de veinte
aos.
Los usos privativos estn sujetos a un orden de preferencia que establece el Plan
Hidrolgico de la cuenca y, subsidiariamente, la Ley consigna en los siguientes
trminos:
1. Abastecimiento de poblacin.
2. Regados y usos agrarios.
3. Usos industriales para la produccin de energa elctrica.
4. Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores.
5. Acuicultura.
6. Usos recreativos.
7. Navegacin y transporte acutico.
8. Otros aprovechamientos.
El uso ecolgico (caudal medio ambiental que permite la vida de peces y
mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua, no se considera un uso
propiamente dicho. Por el contrario, acta como un lmite general o restriccin que
se impone a todos los usos y frente a l slo prevalece el uso para abastecimiento de
las poblaciones.
En caso de incompatibilidad de usos dentro de una misma clase se dar
preferencia a aquellos de mayor utilidad pblica o general, o que introduzcan mejoras
tcnicas que redunden en un menor consumo de agua, o en el mantenimiento o mejora
de la calidad.
37
El otorgamiento de la concesin, segn la Ley, ser discrecional y no reglado,
aunque toda denegacin de caudales deber ser motivada y adoptada en funcin del
inters pblico.
El procedimiento establecido para el otorgamiento de las concesiones est regido
por los principios de publicidad y de tramitacin en competencia de proyectos,
prefirindose, en igualdad de otras condiciones, a aquellos concesionarios que
proyecten la ms racional utilizacin del agua y una mejor proteccin de su calidad.
Los usos privativos de aguas subterrneas se sujetan a un rgimen especial de la
concesin. La configuracin de una fase previa a la concesin se abre mediante una
autorizacin de investigacin de aguas subterrneas cuyo rgimen es el siguiente:
1. El Organismo de cuenca podr otorgar autorizaciones para investigacin de
aguas subterrneas con el fin de determinar la existencia de caudales aprovechables.
En caso de existir varias solicitudes se someten a una competencia de proyectos.
2. El plazo de autorizacin no podr exceder de dos aos y su otorgamiento llevar
implcita la declaracin de utilidad pblica.
3. Si la investigacin fuera favorable, el interesado deber, en un plazo de seis
meses, formalizar la peticin de concesin, que se tramitar sin competencia de
proyectos.
4. Cuando el concesionario no sea propietario del terreno en que se realice la
captacin y el aprovechamiento hubiese sido declarado de utilidad pblica, el
Organismo de cuenca determinar el lugar de emplazamiento de las instalaciones.
Supuesto especial es la reutilizacin de aguas pblicas, que requiere concesin, salvo
que se solicite por el titular de una autorizacin de vertido de aguas ya depuradas, en
cuyo caso basta autorizacin administrativa.
Las concesiones se inscribirn de oficio en el Registro de Aguas del Organismo de la
cuenca, siendo la misma un medio de prueba.
B) Lmites y condiciones de la concesin de aguas pblicas.

Todos los usos privativos estn sujetos a una explotacin racional pues la ley no
ampara el abuso del derecho en la utilizacin de las aguas, ni el desperdicio o mal uso
de las mismas, cualquiera que fuere el ttulo que se alegue.
Todas las concesiones estn sujetas a determinadas condiciones generales. Entre
las que destacan:
1. Las concesiones se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la
explotacin racional conjunta de los recursos hidrulicos. Los titulares de las
38
concesiones estarn obligados a instalar y mantener sistemas de medicin que
garanticen informacin precisa sobre los caudales de agua utilizados.
2. El aprovechamiento debe ser compatible con el respeto al medio ambiente.
3. Por el principio de adscripcin del agua a los usos indicados en el ttulo
concesional, el caudal concedido no puede ser aplicado a usos distintos, ni a
terrenos diferentes si se tratase de riegos. No obstante, la ley 46/1999 de
reforma de la Ley de Aguas ha permitido una excepcin a este principio a travs del
contrato de cesin de aguas, que faculta a los titulares a ceder su derecho a
cambio de una contraprestacin econmica, acordada de muto acuerdo, aunque
reglamentariamente pueda fijarse un lmite. Condiciones:
El cesionario tiene que ser un concesionario o titular del derecho de igual o
mayor rango segn orden de preferencia del Plan o la Ley.
La cesin debe ser temporal y tiene que ser autorizada por el Organismo de
cuenca que slo podr denegarla mediante resolucin motivada.
En todo caso, el Organismo de cuenca tiene un derecho de adquisicin
preferente del aprovechamiento de los caudales cedidos.
Asimismo, en circunstancias especiales de sequa grave, de
sobreexplotacin de acuferos o cuando as lo exija la disponibilidad del
recurso o la necesidad de garantizar su explotacin racional, la Ley prev que
el Consejo de Ministros acuerde la creacin de bancos de agua o centros de
intercambio de derechos del uso del agua para realizar ofertas pblicas de
adquisicin de derechos de agua.
4. Toda concesin se otorgar con carcter temporal y plazo no superior a 75
aos. Este plazo podr prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras realizadas
para el normal uso de la concesin y que no puedan amortizarse dentro del tiempo
restante hasta el final del plazo de la concesin, lo puedan ser, con un lmite mximo
de 10 aos y por una sola vez, si no se oponen al Plan Hidrolgico y se acredite por el
concesionario los perjuicios que se irrogaran en caso contrario.
5. Se sujeta a autorizacin administrativa la transmisin total o parcial de los
aprovechamientos de agua que impliquen un servicio pblico o la constitucin
de gravmenes, as como toda modificacin de las caractersticas de la
concesin.
La revisin de las concesiones tiene lugar cuando se hayan modificado los
supuestos determinantes de su otorgamiento, en casos de fuerza mayor a peticin del
concesionario y cuando lo exija su adecuacin a los Planes Hidrolgicos, nico
supuesto, en que la modificacin comporta la correspondiente indemnizacin al titular
del aprovechamiento.
39
La extincin de las concesiones tiene lugar por trmino del plazo, por expropiacin
forzosa del aprovechamiento, por renuncia expresa del concesionario y por caducidad.
Esta ltima se produce por incumplimiento de cualquiera de las concisiones esenciales
o los plazos en ella previstos, por la cesin del derecho con incumplimiento de las
condiciones legalmente previstas y por la interrupcin de la explotacin durante tres
aos consecutivos.
7. LA PLANIFICACIN HIDROLGICA.
El instrumento bsico en la regulacin de los aprovechamientos de las aguas y la
proteccin de su calidad son los Planes Hidrolgicos, pues, determinan los poderes
de la Administracin y los derechos de los beneficiarios. La planificacin hidrolgica
tendr por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada
proteccin del dominio pblico hidrulico y de las aguas, la satisfaccin de las
demandas de aguas, el equilibrio y la armonizacin del desarrollo regional y
sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su
calidad, economizando su empleo y racionalizado sus usos en armona con el
medio ambiente y los dems recursos naturales.
La planificacin se realizar mediante los Planes Hidrolgicos de Cuenca y el Plan
Hidrolgico Nacional.
Tanto el Plan Hidrolgico Nacional, que se aprueba por Ley, como los Planes
Hidrogrficos de Cuenca, que se aprueban por el Gobierno con subordinacin a las
determinaciones de aqul y en coordinacin con las diferentes planificaciones que les
afecten, son hechura de la Administracin del Estado, estableciendo el TC en su
Sentencia 227/89 la conformidad de dicho sistema con el precepto 131 CE al no estar
las aguas intracomunitarias liberadas de la planificacin hidrolgica estatal en la
fijacin de las bases y la coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica (149.1.13 CE) por lo que las CC.AA pueden en el mbito de la misma
elaborar y proponer sus propios Planes Hidrolgicos, pero que sern aprobados por el
Gobierno como estime procedente en funcin del inters general.
La elaboracin y revisin de los Planes Hidrogrficos en cuencas intercomunitarias se
realizan en dos etapas. La primera comprende el establecimiento de las directrices, la
segunda, de redaccin del Plan, consiste en su formulacin a partir de las directrices
aprobadas.
El contenido de los Planes de cuenca comprende obligatoriamente:
La descripcin general de la demarcacin hidrogrfica, incluyendo mapas con sus
lmites y localizacin.
La descripcin general de los usos, as como su orden de preferencia.
La identificacin y mapas de las zonas protegidas.
Las redes de control establecidas para el seguimiento del estado de las aguas, zonas
protegidas y los resultados de ese control.
Lista de objetivos medioambientales.
Un resumen del anlisis econmico del uso del agua.
Un resumen de los Programas de Medidas adoptados para alcanzar los objetivos.
40
Registro de los programas y planes hidrolgicos.
Resumen de las medidas de informacin pblica y de consulta tomadas, sus resultados
y los cambios realizados.
Lista de autoridades competentes designadas.
Puntos de contactos y procedimientos para obtener la documentacin de base y la
informacin requerida por las consultas pblicas.
Los Planes, segn la Ley, son pblicos y vinculantes, sin perjuicio de su
actualizacin peridica y revisin justificada pero no crean por s solos derechos en
favor de particulares o Entidades e implica la declaracin de utilidad pblica de de los
trabajos de investigacin, estudios, proyectos y obras previstas por el plan.
La doctrina mayoritaria asimila en cierto modo los Planes Hidrogrficos a los Planes de
Urbanismo, predicando de aqullos el mismo carcter normativo que se asigna a stos,
dado que aqullos expresan finalidades de ordenacin al tiempo que mediante normas
concretas ordenan los usos y repartos de los caudales de aguas.
En la prctica, el gran problema de la planificacin radica en la incapacidad
operativa de la Administracin para llevar a cabo la difcil labor de levantar un
inventario fiable de los caudales disponibles y proceder despus con rigor a su
distribucin.
El autor calific la planificacin hidrolgica de utopa tecnocrtica, lo que debe
entenderse en alguna medida superada, pues el RD 1664/98, aprob los Planes
Hidrolgicos de las Cuencas intercomunitarias y el Plan Hidrolgico de las
Cuencas de Catalua, la ley 10/01, el Plan Hidrolgico Nacional, Plan Ajustado,
segn reza su exposicin de motivos a la Directiva comunitaria 2000/60 del
Parlamento Europeo y del Consejo, que establece el marco comunitario de actuacin
en el mbito de la poltica de aguas, patrn por el que debern perfilarse las polticas
hidrulicas de los Estados miembros en el siglo XXI,
8. LA ADMINISTRACIN DE LAS AGUAS. LA DISTRIBUCIN DE

COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES
AUTNOMAS.
A tenor del artculo 149.1.22. CE, la competencia del Estado comprende <<la
legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos,
cuando las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de
las instalaciones elctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energa salga de su mbito territorial>>.
El artculo 148.1.10 CE atribuye a las Comunidades Autnomas competencia sobre
<<los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos,
canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma. Las aguas minares y
termales>>.
41
Mientras el artculo 149 alude al elemento territorial para determinar la competencia
estatal, el 148 se sirve de un criterio funcional de las Comunidades Autnomas,
problema que se agrava con la distincin entre recursos y aprovechamientos.
De otro lado, la CE contiene otros ttulos competenciales en favor del Estado que
pueden influir en las competencias sobre las aguas terrestres como son entre otros:
- La planificacin econmica general directamente relacionada con la planificacin
hidrulica
- Establecimiento de las condiciones bsicas para el ejercicio de los derechos y
deberes de los espaoles.
- La legislacin civil y la legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas.
- El medio ambiente.
La legislacin de aguas, adems de asignar al Estado la titularidad del dominio pblico
hidrulico y atribuirle las funciones referentes a la planificacin hidrolgica y la
adopcin de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios
internacional, resuelve el reparto competencial a partir del criterio de la cuenca
hidrogrfica, definida como la superficie de terreno cuya escorrenta superficial fluye
en su totalidad a travs de una serie de corrientes, ros y eventualmente lagos hacia el
mar por una nica desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrogrfica como
unidad de gestin del recurso se considera indivisible.
Al Estado le corresponde el otorgamiento de concesiones y autorizaciones y la tutela
del demanio hdrico en las cuencas hidrogrficas que excedan del mbito territorial de
una sola Comunidad Autnoma.
Cuando la competencia es de la Comunidad Autnoma, por tratarse de cuencas
comprendidas ntegramente dentro de su territorio, se condiciona su actuacin a la
aplicacin de principios de unidad de gestin, tratamiento integral y dems sealados
con anterioridad y a la representacin de los usuarios en los rganos colegiados de la
Administracin hidrulica, que no podr ser inferior a un tercio.
Queda abierta al Estado la posibilidad de impugnar, a travs del Delegado de
Gobierno, los actos y acuerdos que infrinjan manifiestamente la legislacin hidrulica,
ante la LJCA, con peticin de suspensin, a cuyo efecto se considerar, en todo caso,
como contrario al inters general, cualquier acto o acuerdo que no se ajuste a la
planificacin hidrolgica.
En la prctica, la superioridad competencial del Estado se ha visto frenada por la
concurrencia de otros ttulos competenciales de las Comunidades Autnomas,
fundamentalmente en materia de medio ambiente, ocasionando duplicidad de
autorizaciones por parte del Organismo de cuenca y de la CC.AA, impidiendo sta al
Organismo de cuenca ejercer sus propias competencias.
42
De ah que la Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, prestase especial atencin
a las tcnicas de coordinacin y cooperacin entre el Estado y las Comunidades
Autnomas en el ejercicio de las competencias que inciden directa o indirectamente en
los recursos hidrulicos, a travs de la incorporacin y participacin efectiva de las
CC.AA en los rganos de cuenca, exigencia de informes previos y en los convenios de
colaboracin.
La Ley 62/2003, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, crea un
nuevo mbito territorial de gestin y planificacin hidrolgica: La demarcacin
hidrogrfica: <<zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas
hidrogrficas vecinas y las aguas de transicin, subterrneas y costeras asociadas a
dichas cuencas>>.
La demarcacin hidrogrfica constituye la principal unidad a efectos de gestin de
cuencas, y es el mbito espacial al que se aplican las normas de proteccin de
aguas terrestres y martimas sin perjuicio del rgimen especfico de proteccin del
medio marino que pueda establecer el Estado.
El Gobierno, por Real Decreto, odas las CC.AA, fijar el mbito territorial de cada
demarcacin hidrogrfica, que ser coincidente con el de su Plan Hidrolgico.
9. LA ADMINISTRACIN HIDRULICA.
a.
El Consejo Nacional del Agua.
El excesivo fraccionamiento competencial entre el Estado y las Comunidades

Autnomas se ha intentado compensar con la creacin de un Consejo Nacional del
Agua, rgano de coordinacin, de naturaleza consultiva. Su competencia principal
consiste en informar preceptivamente los proyectos de Planes Hidrolgicos, las
disposiciones de carcter general y las cuestiones comunes a dos o ms
Organismos de cuenca.
Se crea como rgano consultivo superior en la materia, en el que, junto con la
Administracin del Estado y las de las Comunidades Autnomas, estn representados
los entes locales, los Organismos de cuenca, organizaciones profesionales y
econmicas ms representativas de mbito nacional relacionados con los distintos
usos del agua.
B) Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrogrficas.
La figura estelar de la administracin hidrulica son los Organismos de cuenca, que,
con la denominacin de Confederaciones Hidrogrficas del respectivo ro que da
nombre a aqullas, se constituyen en aquellas cuencas que exceden del mbito
territorial de una Comunidad Autnoma.
43
Los Organismos de cuenca son ahora, con la denominacin de Confederaciones
Hidrogrficas, Organismos autnomos. Tienen personalidad jurdica propia distinta
de la del Estado, adscritas a efectos administrativos al Ministerio de Medio Ambiente y
con plena autonoma funcional para regir y administrar los intereses que les sean
confiados.
Ejercen entre otras funciones.
- Funciones de fomento y de polica, y en particular, la elaboracin del Plan
Hidrolgico de cuenca para su posterior aprobacin por el Gobierno previo
informe del Consejo Nacional del Agua.
- La administracin y control del dominio pblico hidrulico
- Administracin y control de los aprovechamientos de inters general o que
afecten a ms de una Comunidad Autnoma
- Proyectos y explotacin de las obras hidrulicas y todas aquellas que se
deriven de los convenios suscritos con las Comunidades Autnomas,
Corporaciones locales y otras Entidades pblicas o privadas, o de los suscritos
con particulares;
- Realizacin de programas y acciones que tengan como objetivo una adecuada
gestin de las demandas a fin de promover el ahorro y la eficiencia econmica
ambiental
- Prestacin de servicios tcnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines.
La estructura de los Organismos de cuenca es muy compleja, distinguindose entre:
rganos de gobierno (Junta de Gobierno y Presidente),
rganos de gestin en rgimen de participacin (Asamblea de Usuarios,
Comisin de Desembalse, Juntas de Explotacin y Juntas de Obras)
Y un rgano de planificacin (Consejo del Agua de la Cuenca).
El Presidente es libremente nombrado y cesado por el Gobierno, a propuesta del
Ministro de Medio Ambiente, y de entre sus funciones destaca la de presidir la Junta de
gobierno, la Asamblea de Usuarios, la Comisin de Desembalse, el Consejo de Agua
de la demarcacin y el Comit de Autoridades Competentes. Ejerce la funcin ejecutiva
y de tutela sobre los rganos colegiados mediante la impugnacin, con efectos
suspensivos, de sus actos ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, y
residualmente ostenta aquellas funciones no atribuidas a otros rganos.
La composicin de la Junta de Gobierno, se determina por va reglamentaria,
atendidas las peculiaridades de las diferentes cuencas hidrogrficas y los diversos
usos del agua, es presidida por el Presidente del Organismo de cuenca, teniendo
una representacin de:
- Administracin General del Estado: 5 vocales, (uno por cada uno de los
Ministerios que se establece legalmente: Medio Ambiente, Pesca y Alimentacin,
etc.) junto con un representante de la Administracin Tributaria si por convenio
44
sta se encarga de gestionar y recaudar en la cuenca las exenciones previstas
por ley.
- Usuarios: Un tercio del total de vocales, con un mnimo de 3.
- Comunidades Autnomas: Si decidieron incorporarse al Organismo de cuenca,
contarn al menos con un vocal.
- Provincias: Segn el porcentaje de su territorio afectado por la cuenca
hidrogrfica.
Las competencias de la Junta de Gobierno son las ejecutivas propias de los
Organismos de Cuenca y, adems:
- Proponer el Plan de Actuacin del Organismo y el presupuesto.
- Acordar las operaciones de crditos necesarias para su gestin.
- Adoptar acuerdos necesarios para el ejercicio de las funciones y los relativos a
actos de disposicin del patrimonio del Organismo.
- Preparar los asuntos que hayan de someterse al Consejo del Agua.
- Aprobar modificaciones en las servidumbres y polica.
- Declarar acuferos sobreexplotados y determinar los permetros de proteccin.
- Adoptar las medidas necesarias para la proteccin de aguas subterrneas frente
a intrusiones salinas.
- Imponer la creacin forzosa de Comunidades de Usuarios, estableciendo sus
ordenanzas cuando stas no lo hicieran.
- Informar las propuestas de sancin por infracciones graves o muy graves.
- Aprobar criterios generales para determinar las indemnizaciones por daos y
perjuicios ocasionados al demanio.
- Proponer la revisin del Plan Hidrolgico correspondiente.
Para la organizacin de las cuencas hidrogrficas intracomunitarias y siempre que
la Comunidad haya asumido competencias en materia de aguas, no se establece
ningn modelo preceptivo, siendo competencia de cada CC.AA su desarrollo, con el
lmite de que en los rganos colegiados exista representacin de los usuarios de 1/3 de
los miembros que lo integren.
La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, ha
creado el Comit de Autoridades Competentes con la exclusiva finalidad de
garantizar la adecuada cooperacin en la aplicacin de las normas de proteccin de
aguas terrestres y martimas. En dicho comit estarn representados los rganos de la
Administracin General del Estado, de las Comunidades Autnomas y de los Entes
Locales.
10. LAS CORPORACIONES DE USUARIOS.

La participacin de los usuarios en la Administracin hidrulica se articula por medio de
las Comunidades de Usuarios, que integran los beneficiarios del agua y otros bienes
de dominio pblico hidrulico de una misma toma o concesin su constitucin es
obligatoria. Cuando el destino de las aguas fuese principalmente el riego se
45
denominar Comunidad de Regantes; en otro caso, reciben el calificativo que
caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.
La Ley de Aguas de 1985 califica a las Comunidades de Regantes como
Corporaciones de Derecho pblico, adscritas al Organismo de cuenca, que velarn
por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del
aprovechamiento situndolas, pues, al mismo nivel que las Cmaras de Comercio o los
Colegios profesionales, aunque se trate de una calificacin inapropiada puesto que a
diferencia de las Corporaciones:
- Constituyen una comunidad real de bienes las obras que conjuntamente realizan
- Sobre ellas la Administracin ejerce poderes cuasi-jerrquicos (rdenes
vinculantes, recursos de alzada frente a sus decisiones) que no se compadecen
con la independencia de actuacin de las corporaciones respondiendo ms bien
a un caso de gestin privada colectiva, forzada y forzosa, de bienes
pblicos, rigurosamente intervenida.
Por otro lado, la Ley ha trascendido el riego como objeto y fin justificativo de creacin
de una Comunidad, admitiendo diversas clases de Comunidades de usuarios y
facultando al Organismo de cuenca a imponerla a usuarios de una misma unidad
hidrogeolgica o acufero, as como la constitucin de una estructura asociativa de
segundo grado (de esta naturaleza son las Comunidades Generales de Usuarios y las
Juntas Centrales de Usuarios).
Las notas ms sobresalientes del rgimen jurdico de las Comunidades de regantes
son:
a)Los usuarios aprueban los Estatutos u Ordenanzas que regulan la organizacin
de las Comunidades de acuerdo con los principios de participacin y
representacin obligatoria de titulares de bienes y servicios y participantes
en los usos del agua. El Organismo de cuenca no podr denegar la aprobacin
ni introducir variantes en los estatutos, sin previo dictamen del Consejo de
Estado.
b)Las Comunidades de usuarios estn obligadas a realizar las obras e
instalaciones que la Administracin les ordene a fin de evitar el mal uso del
agua o el deterioro del dominio pblico hidrulico, pudiendo el Organismo de
cuenca competente suspender la utilizacin del agua hasta que aqullas se
realicen.
c)Los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno en el mbito de
sus competencias son ejecutivos, en la forma y requisitos establecidos por la
LRJPAC, sin perjuicio de su posible impugnacin en alzada ante el Organismo
de cuenca y los ejecutan por s mismas con cargo al usuario. El coste de las
ejecuciones subsidiarias ser exigible por va administrativa de apremio y lo
mismo se har para la ejecucin de deuda que provenga de multas o
indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego.
d)Las Comunidades de Usuarios se benefician de la expropiacin forzosa y de
la imposicin de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el
cumplimiento de sus fines.
46
Gobierna la Comunidad de Usuarios una Junta General o Asamblea, integrada por
todos los usuarios. De sta sale un rgano ejecutivo, la Junta de Gobierno encargada
de la ejecucin de las Ordenanzas de los acuerdos propios y de los de la Junta
General, y uno o varios Jurados.
La competencia de los Jurados se extiende al:
- Conocimiento de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la
Comunidad en el mbito de las Ordenanzas.
- Imposicin de sanciones de acuerdo con la tipificacin de infracciones y
sanciones, contenida en los Estatutos y Ordenanzas.
- Fijar las indemnizaciones que deban satisfacer a los perjudicados y las
obligaciones de hacer que puedan derivarse de la infraccin.
Los procedimientos sern pblicos y verbales en la forma que determine la costumbre
y el Reglamento, y en todo caso garantizarn los derechos de audiencia y defensa de
los afectados.
11. LA PROTECCIN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS.

La proteccin de la calidad de las aguas ya fue abordada por la Ley de 1879,
adoptando soluciones ms ingenuas de prohibicin radical de los vertidos nocivos
insusceptibles de autorizacin o dispensa. Si bien con posterioridad otras normas
abordaron el problema desde una perspectiva bien ms especfica (pesca fluvial o
sanidad municipal) bien ms general, quedaba un tratamiento ms sistemtico, tarea
que abord la Ley de Aguas de 1985, tratamiento insuficiente como reconoce la Ley
46/99 de reforma de la Ley de Aguas de 1985. Ahora el Ttulo V del Texto Refundido
de Ley de Aguas 1/01 se dedica a la proteccin del dominio pblico hidrulico y calidad
de aguas, ampliando la Ley 62/03 la proteccin a las aguas martimas comprendidas
en la respectiva demarcacin hidrogrfica.
En la proteccin de aguas ha sido determinante el Derecho comunitario, que ha hecho
de la preservacin del medio ambiente uno de sus objetivos prioritarios. Las numerosas
Directivas en esta materia pueden clasificarse en dos grandes grupos:
El primero formado por todas aquellas que fijan valores u objetivos de calidad segn
los usos a que vayan a ser destinadas
El segundo formado por las que pretenden proteger las aguas, limitando o eliminando
los vertidos de sustancias que puedan resultar contaminantes.
Los objetivos a alcanzar en la proteccin de aguas consisten en:
1. Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuticos,
terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuticos, en
relacin con sus necesidades de agua.
2. Promover el uso sostenible del agua, garantizando un suministro suficiente en
buen estado.
47
3. Proteger y mejorar el medio acutico estableciendo medidas especficas para
reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las prdidas de sustancias
prioritarias, para eliminar o suprimir las mismas.
4. Garantizar la reduccin progresiva de la contaminacin de las aguas
subterrneas y evitar su contaminacin adicional.
5. Paliar los efectos de las inundaciones y sequas.
6. Alcanzar los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir
y eliminar la contaminacin del medio ambiente marino.
7. Evitar cualquier acumulacin de compuestos txicos o peligrosos.
La proteccin de la calidad de aguas se apoya especialmente en tcnicas preventivas
que parten de la ineludible tensin entre los intereses econmico-laborales y la
proteccin de la pureza de las aguas. Fruto de esta tensin ha sido la relativizacin
de la definicin de contaminacin, que lejos de considerarse en un sentido absoluto,
como cualquier alteracin de las condiciones del agua, se pone en relacin con los
usos posteriores del agua. La proteccin de la calidad de las aguas entendida en este
sentido genera diversas tcnicas:
a) La autorizacin de vertidos.
La autorizacin de vertidos ocupa un lugar prioritario entre las tcnicas preventivas. La
Ley de 1985 estableci la prohibicin general de realizar cualquier actividad que pueda
provocar contaminacin de las aguas o degradacin del entorno, si bien esta
prohibicin no es absoluta y puede ser dispensada temporalmente por
autorizacin especial, sometida a una serie de condiciones que pretenden preservar
el buen estado ecolgico de las aguas.
La ley define la autorizacin de vertido como la que tiene por objeto la consecucin
de los objetivos medioambientales establecidos teniendo en cuenta las mejoras
tcnicas disponibles y de acuerdo con las normas de calidad ambiental y los lmites de
emisin fijados reglamentariamente. Se establecern condiciones de vertidos ms
rigurosas cuando el cumplimiento de los objetivos medioambientales as lo requiera.
Entre las condiciones de autorizacin debe establecerse necesariamente los lmites
cuantitativos y cualitativos de la composicin del vertido, las instalaciones de
depuracin necesarias y los elementos de control de su funcionamiento.
El Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico sigue un sistema de doble lista:
1. La lista negra contiene una relacin de sustancias especialmente peligrosas por
su toxicidad, persistencia o bloacumulacin.
2. La lista gris, menos peligrosa, contiene una relacin de sustancias cuya
contaminacin debe reducirse por tener un efecto perjudicial.
En los vertidos sobres aguas superficiales debern limitarse rigurosamente las
concentraciones de las sustancias de la lista negra, mientras que para las
sustancias de la lista gris las autorizaciones debern ajustarse a las previsiones y
objetivos establecidos en los Planes Hidrolgicos.
48
Para los vertidos en las aguas subterrneas se prohben tajantemente los que
contengan sustancias de la primera lista, y los de la lista gris solo podrn autorizarse
de forma limitada y siempre que un estudio previo demuestre su inocuidad.
La determinacin de las instalaciones de depuracin necesarias va acompaada del
establecimiento de las correspondientes medidas de control de los caudales vertidos. A
estos efectos se exige acreditar tanto la adecuacin de las instalaciones de depuracin
y los sistemas de control como las condiciones en que se realizan los vertidos, tarea en
la que tienen una amplia intervencin las empresas privadas debidamente
homologadas.
Las autorizaciones tienen un plazo mximo de cinco aos y pueden ser renovadas
siempre que cumplan la normativa exigida en cada momento, si bien la Administracin
goza de un poder de revisin unilateral de las mismas, sin indemnizacin, aun cuando
no haya transcurrido dicho plazo.
Los vertidos pueden ser objeto de una actividad econmica de intermediacin mediante
la creacin de empresas de vertido para conducir, tratar y verter aguas residuales de
terceros. Las autorizaciones de vertido incluirn, adems de las generales, las
siguientes:
a) las de admisibilidad de los vertidos que van a ser tratados por la empresa.
b) las tarifas mximas y el procedimiento de actualizacin.
c) la obligacin de constituir una fianza para responder de la continuidad y eficacia
de los tratamientos.
La falta de autorizacin de vertido lleva aparejada la correspondiente sancin
administrativa y la liquidacin del canon de vertido. No obstante, el Organismo de
cuenca, podr: Legalizar el vertido si procede, revocar la autorizacin, o declarar la
caducidad de la concesin de aprovechamiento (posibilidad reservada para casos en
que se causen daos de especial gravedad al demanio).
b) Principio de recuperacin de costes y canon de vertido.

El principio de <<quien contamina paga>> parte de la idea de que la autorizacin de
vertido en condiciones que permitan garantizar la calidad de aguas tiene ms ventajas
que la prohibicin absoluta de vertidos que impedira el desarrollo econmico. No
obstante, los vertidos contaminantes, aunque autorizados, originan costes sociales que
no deben ser pagados por la colectividad, sino asumidos por el causante del vertido.
Este principio, ampliado al de recuperacin de costes, por la Ley 62/03, incluye tanto
los costes ambientales como los de produccin del recurso en funcin de las
proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. La aplicacin deber hacerse
de manera que incentive el uso eficiente del agua. Es aqu donde se fundamenta la
imposicin a los titulares de autorizaciones de vertidos de un canon destinado al
estudio, control, proteccin y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrogrfica.
49
Su importe se determina en funcin de la naturaleza, caractersticas y grado de
contaminacin del vertido y de la calidad ambiental del medio fsico en que se vierte y
se recauda en las cuencas intercomunitarias por los Organismos de cuenca o por la
Administracin Tributaria del Estado mediante la suscripcin del correspondiente
convenio.
c) Zonas de polica y permetros de proteccin de los acuferos subterrneos.
Resulta determinante la prevencin de los vertidos ocasionales que podran producirse
como consecuencia de la realizacin de actividades en zonas prximas al demanio
hidrulico.
Para ello, la Ley de Aguas estableci una zona de polica de 100 metros alrededor
de las mrgenes de los ros, lagos, lagunas y embalses, en la que las actuaciones
realizadas por los particulares estn sujetas a una estricta intervencin administrativa.
As se exige la autorizacin del Organismo de cuenca para las obras o trabajos que
pretendan realizarse.
Para la proteccin de la calidad de aguas subterrneas, el Organismo de cuenca
podr determinar permetros de proteccin del acufero para la realizacin de obras
de infraestructura (extraccin de ridos, minas, canteras), actividades urbanas (fosas
spticas, cementerios, almacenamiento de residuos o aguas residuales), actividades
agrcolas y ganaderos, actividades industriales y actividades recreativas.
Finalmente los Planes Hidrolgicos pueden establecer permetros de proteccin con
prohibicin de actividades con riesgo de degradacin y contaminacin del demanio, y
que requieren por tanto, previa autorizacin del Organismo de cuenca.
d) Estudio del impacto ambiental.
En la tramitacin de concesiones y autorizaciones que afecten al demanio pblico y
que pudieran implicar riesgos para el medio ambiente es preceptiva la presentacin de
informes sobre los posibles efectos nocivos para el medio ambiente, del que se dar
traslado al rgano ambiental para que se pronuncie sobre las medidas correctoras que
deban introducirse. Adems, cuando el Organismo de cuenca considere que
pueden acarrear riesgo grave para el medio ambiente, debe someter al rgano
ambiental competente la conveniencia de iniciar un procedimiento de evaluacin
ambiental.
e) Declaracin de sobreexplotacin y salinizacin de los acuferos subterrneos.
Un acufero subterrneo est sobreexplotado o en riesgo de estarlo cuando las
extracciones de aguas son superiores a las entradas.
La ley establece que cuando un acufero subterrneo est sobreexplotado o en riesgo
de estarlo, el Organismo de Cuenca deber declararlo sobreexplotado. Esta
declaracin, adems de conllevar la limitacin cautelar de las extracciones, obliga a
50
elaborar un plan en el plazo de dos aos en el que se ordenen las extracciones y se
establezca la sustitucin de caudales.
La salinizacin, es el proceso por el que, como consecuencia directa de las
extracciones, se produce un aumento progresivo de la concentracin salina en las
aguas con peligro claro de convertirse en inutilizables.
La ley faculta al Organismo de cuenca para declarar que un acufero est en proceso
de salinizacin, lo que conlleva:
- Limitacin de los aprovechamientos preexistentes
- Modificacin o revisin de las concesiones
- Exigencia de autorizacin para los aprovechamientos legales de aguas subterrneas
- Adopcin de medidas que estime oportunas.
f) La reutilizacin de las aguas.
La Ley de Aguas remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones bsicas para
la reutilizacin de las aguas, precisando la calidad exigible segn los usos previstos.
Cuando la reutilizacin se lleve a cabo por persona distinta del titular de la autorizacin
de vertido de aguas ya depuradas, ser necesario obtener la correspondiente
concesin, pudiendo el concesionario subrogarse va contractual y previa
autorizacin de la Confederacin con el titular del vertido, asumiendo sus
obligaciones frente a la Administracin, incluyendo depuracin de aguas y pago de
canon de vertido.
Si la reutilizacin se realiza por el titular del vertido, ser suficiente autorizacin
administrativa.
g) Los registros de zonas protegidas.
La ley 62/2003 ha creado para demarcacin hidrogrfica un registro de las zonas que
hayan sido declaradas objeto de proteccin especial en virtud de norma especfica
sobre proteccin de aguas superficiales y subterrneas, o sobre conservacin de
hbitats y especies directamente dependientes del agua.
En el registro se incluirn necesariamente:
zonas que hayan sido declaradas de proteccin de especies acuticas
significativas
masas de agua declaradas de uso recreativo,
zonas que hayan sido declaradas vulnerables,
zonas que hayan sido declaradas sensibles en aplicacin de las normas sobre
tratamiento de las aguas residuales urbanas
los permetros de proteccin de aguas minerales y termales.
51
Las Administraciones competentes por razn de la materia facilitarn al organismo de
la cuenca correspondiente la informacin precisa para mantener actualizado el Registro
de Zonas Protegidas.
12. LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA.

Frente a la ley de 1879 que remita a los poderes reglamentarios del Ministerio de
Fomento el dictado de disposiciones para el buen uso y aprovechamiento de las aguas,
la Ley de 1985, desarrollada por el Reglamento Pblico Hidrulico de 1986, defiende
los diversos intereses jurdicos que concurren en la proteccin de las aguas como la
titularidad pblica, el medio ambiente, etc. tipificando como infracciones
administrativas:
1.Las acciones que causen daos a los bienes de dominio pblico y a las obras
hidrulicas.
2.La derivacin de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterrneas
sin la correspondiente concesin o autorizacin.
3.El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y
autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su
caducidad, revocacin o suspensin.
4.La ejecucin, sin la debida autorizacin, de obras, trabajos, siembras o
plantaciones en los cauces pblicos o en las zonas sujetas legalmente a algn
tipo de limitacin en su destino o uso.
5.La invasin, la ocupacin o la extraccin de ridos de los cauces sin la
correspondiente autorizacin.
6.Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de
desage del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorizacin
correspondiente.
7.El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la Ley o la omisin de los
actos a que obliga.
8.La apertura de pozos y la instalacin en los mismos de instrumentos para la
extraccin de aguas subterrneas sin disponer de concesin o autorizacin.
Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves atendiendo a criterios
como:
- repercusin en el orden y aprovechamiento del demanio hidrulico.
- su trascendencia, por lo que respecta a la seguridad de personas y bienes.
- circunstancias del responsable, su grado de malicia, participacin y beneficio.
- deterioro producido en la calidad del recurso.
Las sanciones previstas para:
- Las faltas muy graves consisten en multas de hasta 100 millones de pesetas a
imponer por el Consejo de Ministros,
52
- Las graves se castigan con multas de hasta 50 millones por el Ministro de Medio
Ambiente
- Las menos graves y leves con multa de hasta 10 millones por el Organismo de
cuenca.
La Ley 46/1999 introdujo como novedad un procedimiento sumario y abreviado para
la tramitacin de procedimientos sancionadores por infracciones leves y menos graves.
Los rganos sancionadores pueden, asimismo, imponer multas coercitivas en los casos
previstos en la LPA en una cuanta del 10 % de la sancin mxima fijada para la
infraccin cometida.
Directamente relacionada con la potestad sancionadora est la obligacin de reparar
los daos y perjuicios ocasionados al dominio pblico, as como de reponer las
cosas a su estado anterior. La prescripcin de la falta no implica necesariamente la
prescripcin de la responsabilidad indemnizatoria del infractor.
En los supuestos de calificacin de un mismo hecho como infraccin administrativa
y penal la Administracin pasar el tanto de culpa a la Jurisdiccin competente y se
abstendr de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no
se haya pronunciado. La sancin de la autoridad judicial excluir la imposicin de
multa administrativa.
La responsabilidad derivada de la infraccin de las normas sobre proteccin de las
aguas puede llevar a sanciones y responsabilidades del propio Estado ante la Unin
Europea.
13. LAS OBRAS HIDRULICAS.

Son obras hidrulicas todas las dirigidas a la construccin de bienes inmuebles que
de forma directa o indirecta estn relacionadas con el aprovechamiento y proteccin
del demanio hidrulico, esto es, las obras de captacin, extraccin, desalacin,
almacenamiento, regulacin, conduccin, control y aprovechamiento de las aguas, las
de saneamiento, depuracin, tratamiento y reutilizacin de las aprovechadas, etc. y
todas aquellas necesarias para la proteccin del dominio pblico hidrulico.
La competencia para la realizacin de las obras corresponde:
Al Estado, cuando se trata de obras de inters general
A las Comunidades Autnomas o Entidades locales, segn determinen los
Estatutos y la Legislacin de Rgimen Local.
El Estado puede gestionar directamente la construccin de la obra, mediante la
encomienda de gestin o, finalmente, a travs de sociedades estatales.
53
La explotacin, conservacin y mantenimiento de las obras hidrulicas podr
encomendarse a las Comunidades de Usuarios, a las Juntas Centrales de usuarios o a
las Comunidades generales. Para ello ser necesario o bien suscribir el
correspondiente convenio en el que se determinen las condiciones o bien un contrato
de concesin de explotacin.
El precio de las obras as ejecutadas y financiadas por el Estado deber ser abonado
por los beneficiarios con arreglo a criterios de racionalizacin del uso del agua, equidad
en el reparto de obligaciones y autofinanciacin del servicio en la horma que
reglamentariamente se determine; previsin desarrollada por el Reglamento de
Dominio pblico hidrulico de 1986 que determina que el valor unitario de
aplicacin individual de cada sujeto obligado vendr dado en unidades de
superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energa o cualquier otro tipo de
unidad adecuada al uso de que se trate.
Amn de la gestin directa, la Administracin puede realizar y explotar las obras,
indirectamente, mediante concesiones a terceros distintos de los anteriores
beneficiarios.
El contrato de concesin de construccin y explotacin de obras hidrulicas,
tiene por objeto la construccin, conservacin y explotacin de obras e infraestructuras
vinculadas a la regulacin de los recursos hidrulicos, su conduccin, potabilizacin,
desalinizacin, saneamiento y depuracin.
La contraprestacin al concesionario que financia la obra consiste en el derecho a
percibir la tarifa de los usuarios que fija la Administracin y que debe cubrir los gastos
de funcionamiento, conservacin y administracin, la recuperacin de la inversin y el
coste de capital. En determinados casos, cuando se den razones de inters pblico,
rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvencin o compensacin
econmica de la Administracin titular.
Cuando la obra es a cargo de la Administracin, o la parte que sta debe abonar
no est compensada con lo que se va a percibir por tarifas, se dispensa la
prohibicin de aplazar el precio bajo sancin de nulidad si no consta la previa
existencia de crdito, siguiendo as el denominado modelo alemn de contrato de
obras (facultad del aplazamiento del pago de la obra en anualidades con intereses,
conclusa y recibida la misma).
As mismo la ley permite imponer al concesionario de la obra hidrulica la cesin
obligatoria a un tercero de un porcentaje de la construccin, representativo de al
menos el 30% de su valor total, debindose establecer en el Pliego de clusulas
particulares de forma razonada.
El plazo previsto para la explotacin de la obra ser el establecido en el pliego de
clusulas administrativas particulares sin que pueda exceder en ningn caso de
setenta y cinco aos, mismo plazo, que establece la Ley de Contratos para el
contrato de gestin de servicios pblicos, y con el establecido por la Ley de Aguas para
duracin mxima de concesiones con aprovechamiento.
54
En lo relativo a su titularidad, a la vista de participacin de capital privado en su
realizacin, debe concluirse, haciendo abstraccin de algunas obras como los las redes
secundarias de acequias y desages propiedad de la Comunidad de regantes o
propiedad particular del dueo del terrero, todas las dems obras principales
(pantanos, canales, redes principales de riego son de dominio pblico, sin que
pueda admitirse otra titularidad privada que la derivada del ttulo concesional y
por el plazo en el previsto tal como seala el texto refundido de la ley de aguas:
las obras, bienes e instalaciones que realice el concesionario sobre el dominio pblico
sern utilizados, ocupados y gestionados por el concesionario hasta que expire el plazo
para el que se otorg la concesin, momento en que revertirn a la Administracin
Pblica competente.
TEMA 5. EL DEMANIO MARTIMO.

1. EL DEMANIO MARTIMO. EVOLUCIN HISTRICA Y DERECHO COMPARADO.
A lo largo de los siglos los ordenamientos jurdicos mostraron poco inters por la
defensa de playas, costas y zonas adyacentes al mar, terrenos en los que no se
manifestaba tensin entre la titularidad pblica y privada. Durante muchos aos se
consideraba suficiente la calificacin de dichas zonas como res communis omnium lo
que permita su anrquica pero infrecuente utilizacin e incluso apropiacin. Esta
tendencia cambi cuando el incremento de la pesca, el comercio martimo o uso
turstico de las costas junto con la explotacin petrolfera o minera desvelaron el
extraordinario valor econmico del mar y sus riberas, hicieron insostenible tal
calificacin por los riesgos de privatizacin que comportaban. Incluso antes de que
esto fuera patente, razones de seguridad y soberana impulsaron al legislador
decimonnico a incluir el mar territorial en el dominio pblico (Ley de aguas de 1866 y
ley de puertos) que slo definen dos zonas demaniales:
Mar litoral: Cuya delimitacin deviene en una cuestin polmica que el texto
remite a la anchura determinada por el Derecho internacional, disponiendo en
ella el Estado la vigilancia, aprovechamientos, derecho de asilo e inmunidad
conforme a las leyes y tratados internacionales.
Las playas: Expresando la ley de 1866 un concepto ajeno a su sentido vulgar, y
an tcnico, definindolas como la parte de costa que el mar cubre y descubre
con los flujos y reflujos de las mareas, independientemente de que lo formen
arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geolgicos,
extendiendo el dominio pblico a los terrenos unidos a las mismas por
accesiones o aterramientos que ocasione el mar, aunque por el contrario
reconozca un peligroso derecho de accesin de los propietarios
colindantes cuando se den las circunstancias establecidas en el texto legal.
55
Pero hoy en da las circunstancias, como se seal con anterioridad han cambiado
radicalmente siendo evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma
continental, como reconoce la vigente Ley de Costas de 1998, e inclusive el legislador
ya haba tenido esta circunstancia en cuenta en la Ley de 1969 de Costas Martimas y
en la CE de 1978 al constitucionalizar el dominio pblico, en el que incluye zona
martimo-terrestre, playas, mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica
y plataforma continental.
La vigente ley de Costas tiene por objeto determinar, proteger, utilizar y la polica del
demanio martimo terrestre y especialmente la ribera del mar, consistiendo la actividad
administrativa sobre aqul en:
Determinacin del mismo asegurando su integridad, adecuada conservacin
adoptando las medidas precisas para garantizar esto.
Garantizar el uso pblico del mar, de su ribera y resto del demanio martimo
terrestre, salvo las excepciones derivadas de razones de inters pblico
justificadas.
Regular el uso racional de estos bienes en los trminos acordes con su
naturaleza y fines respetando el paisaje, medio ambiente y patrimonio histricoartstico.
Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y la ribera
del mar.
2. LAS DEPENDENCIAS DEL DEMANIO MARITIMO

Segn la Ley de Costas de 1988, integra el dominio pblico martimo terrestre estatal
las siguientes pertenencias:
1. La ribera del mar y de las ras, que incluye:
La zona martimo-terrestre o espacio comprendido entre la lnea de
bajamar escorada o mxima viva equinoccial y el lmite hasta donde
alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, o cuando los
supere, el de la lnea de pleamar mxima viva equinoccial. La gran
novedad es la determinacin del lmite terrestre de la zona en funcin de
los mayores temporales conocidos, es decir, los extraordinarios, frente
a los ordinarios de la legislacin tradicional.
Esta zona se extiende por los mrgenes de los ros hasta el sitio donde se
haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas, las
marismas, albuferas, y en general los terrenos bajos que se inundan
como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, olas o de la filtracin
del agua de mar.
Las playas, definidas como zonas de depsito de materiales sueltos,
como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas,
tengan o no vegetacin formadas por la accin del mar o del viento
marino u otras causas naturales o artificiales.
2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y
regulados por su legislacin especfica.
56
3. Los recursos naturales de las zona econmica y la plataforma continental,
definidos y regulados por su legislacin especfica
4. Los bienes calificados como demaniales por la ley: A tal efecto el art. 4 de la
Ley de Costas enumera:
- Las accesiones a la ribera del mar por depsitos de materiales o retirada de
mar
- Los terrenos ganados al mar como consecuencia indirecta de obras y los
desecados en su ribera
- Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por
cualquier causa.
- Los acantilados que estn en contacto con el mar o con espacios de
dominio pblico terrestre hasta su coronacin
- Los terrenos deslindados como dominio pblico que hayan perdido sus
caractersticas naturales de playa, acantilado o zona martimo-terrestre.
- Los islotes en aguas interiores y mar territorial
- Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la
superficie de una concesin de dominio pblico, martimo-terrestre, que les
haya sido otorgada, cuando as se establezca en las clusulas de
concesin
- Los terrenos colindantes de la ribera del mar que se adquieran para su
incorporacin al dominio pblico martimo-terrestre
- Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio
- Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal que se regularan
por su legislacin especfica.
De esta enumeracin lo ms notable es la ampliacin del concepto de zona martimoterrestre, lo cual ha suscitado crticas de expertos como Meiln que considera la nueva
ordenacin como una innovacin que transforma por imperio de la Ley en dominio
pblico, espacios hasta ahora incluidos en el orden jurdico de la propiedad con todas
sus consecuencias.
En particular, critica la supresin en la definicin de la zona martimo-terrestre de
la referencia tradicional a los mayores temporales ordinarios, incluyndose ahora
el terreno que puedan inundar los extraordinarios. Adems la introduccin de las
mareas meteorolgicas en relacin con los mrgenes de los ros hace que baste con
que se den las circunstancias climatolgicas adecuadas para que se ample
generosamente la zona martimo-terrestre, cambiando propiedades privadas en
dominio pblico.
As mismo critica la ampliacin del concepto de marismas ms all de los terrenos
bajos inundados por el flujo y reflujo del mar o la imprecisa definicin de playa
admitindose su formacin por el viento u otras causas naturales o artificiales,
incluyndose en aqulla otras realidades como bermas o dunas.
Para Meiln, estas y otras ampliaciones de la zona martimo terrestre no pueden
ampararse en el 132 CE pues contradicen el espritu del constituyente que declaraba la
demanialidad de la zona martimo-terrestre conforme a como la tradicin legislativa la
haba definido, segn el conocimiento comn.
57
La STC de 4 de julio de 1991 respondi a todas estas crticas determinando la
constitucionalidad de las definiciones del artculo 4 de la ley de costas, dado que se
han dictado en virtud de la facultad que la CE otorga al legislador para que determine
los bienes que integran el dominio pblico, y aunque tal facultad no aparece en el
artculo 132 CE, es evidente que de los principios y derechos que la CE consagra cabe
deducir que se trata de una facultad limitada, que ha de servir para fines lcitos
imposibles de alcanzar con otras medidas, siendo en este caso la finalidad perseguida
determinar, proteger, usar y la polica del demanio martimo terrestre, especialmente la
ribera del mar y que la CE al facultar al legislador para que determine que bienes
deben formar parte del mismo, no pretende atribuir a los conceptos de zona martimoterrestre y playas otro contenido que el de su valor lxico, ni eleva a rango
constitucional las definiciones legales previas.
3. EL MAR CONTINENTAL Y RECURSOS DE LA PLATAFORMA

CONTINENTAL
Se trata de una zona o franja inicialmente fijada en 6 milla y que se extendi a 12 a
efectos de pesca y reprensin del contrabando, regulada con carcter general en la
Ley 10/77 sobre mar territorial.
La medicin del mar territorial se hace en su borde o lnea interior a partir de la lnea
de bajamar escorada a lo largo de todas las costas de soberana espaola, si bien
el Gobierno puede acordar para aquellos lugares que estime oportuno, trazar lneas de
base recta que unan los puntos apropiados de la costa conforme a las normas
internacionales aplicables.
La lnea exterior est determinada por una lnea trazada de modo que los puntos que
la constituyen se encuentren a una distancia de 12 millas nuticas medidas desde los
puntos ms prximos a las lneas de base anteriormente citadas.
Ambas lneas generan de un lado el inicio del mar territorial y de otro el concepto de
aguas interiores sobre las que las CCAA asumen competencias en materia de pesca.
Las aguas interiores espaolas a efectos legales son las situadas en el interior de las
lneas de base del mar territorial, incluyndose en ellas ros, lagos y aguas
continentales.
En cuanto a los recursos naturales la ley de costas del 69 defina los recursos naturales
de la zona econmica y plataforma continental como el lecho y subsuelo de mar
territorial y el del adyacente hasta donde sea posible la explotacin de sus recursos
naturales.
El concepto de zona adyacente, aludido por la CE se precis por la Ley 15/78 hasta
una distancia de 200 millas nuticas desde la costa. El Estado espaol tiene sobre tal
zona derechos soberanos de explotacin y exploracin de recursos naturales del
lecho, subsuelo marino y aguas suprayacentes y ostenta el derecho exclusivo
sobre recursos naturales, explotacin y exploracin de tales recursos, y
jurisdiccin exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes sin que por
ello se vea afectada la libertad de navegacin o el tendido de cables submarinos, por
ejemplo.
58
4. PROPIEDAD PRIVADA VERSUS DOMINIO PBLICO
La Ley de Costas se refiere especficamente a terrenos que pueden ser tanto de
dominio pblico como de propiedad privada:
1) Las islas formadas o que se formen por causas naturales en el mar territorial,
aguas interiores o ros hasta donde sean sensibles las mareas, que en principio
son de dominio pblico, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o
entidades pblicas o procedan de la desmembracin de estas, en cuyo caso sern de
dominio pblico su zona martimo-terrestre, playas y dems bienes que tengan ese
carcter.
2) Los terrenos amenazados por la invasin del mar o de las arenas de las playas,
por causas naturales o artificiales, los cuales siguen siendo propiedad particular,
pudiendo sus titulares construir obras de defensa previa autorizacin administrativa a o
concesin, siempre que no ocupen playa ni produzcan fenmenos perjudiciales en sta
o en la zona martimo-terrestre, ni menoscaben las limitaciones legales
correspondientes. En otro caso, los terrenos invadidos pasarn a formar parte del
dominio pblico martimo-terrestre, segn resulte del correspondiente deslinde.
La espectacular revalorizacin econmica de la zona costera sigue haciendo
problemtica la delimitacin de la zona martimo-terrestre y la propiedad privada. Esta
cuestin tiene su origen en la consideracin de la playa como res communis omniun y
ausencia de demanda en siglos anteriores para uso como solar o actividad ldica, con
lo cual la apropiacin espordica privada era permitida en el derecho histrico, siempre
que no se perjudicase el uso pblico del conjunto.
Sin embargo, aunque es en el XIX con la Ley de Aguas de 1866, cuando playas y
riberas de mar dejan de ser cosas comunes y se integran en el concepto de dominio
pblico, el fracaso de la Administracin ante los Tribunales civiles en la defensa de la
tesis de la demanialidad absoluta de la zona martimo terrestre, provoc la reaccin
legislativa a travs de la Ley de costas de 1969, que si bien fue rechazada por las
Cortes no desanim a los reformistas en sus intentos de poner en marcha una tesis de
configuracin por la Ley de Costas de una servidumbre de uso pblico sobre terrenos
de propiedad particular, con lo que se aseguraba esa afectacin pblica, y aunque
encontr serias resistencias para su aplicacin, sirvi para que la jurisprudencia civil
redujera la doctrina de la eficacia de la inscripcin de los terrenos en el Registro de la
Propiedad a aquellos inscritos con anterioridad a la Ley de Puertos de 1880.
Dicha jurisprudencia se ve superada por la CE, que en su artculo 132 establece la
demanialidad sin excepciones de playas y la zona martimo-terrestre, solucin vigente
en la Ley de Costas del 88, que no admite enclave alguno en la zona martimoterrestre. Pero qu ocurre con terrenos particulares, algunos reconocidos por
sentencias judiciales enclavados en la zona martimo-terrestre? Se incorporan sin
ms al demanio o por el contrario por imperativo del 33.3 CE se debe respetar la
garanta expropiatoria a travs de la oportuna indemnizacin?
La Ley de 1988, siguiendo orientaciones de un prestigioso sector doctrinal, ha tratado
de obviar todo tipo de indemnizaciones por la supresin de las propiedades privados
existentes mediante la aplicacin del principio de coste cero, lo que se alcanza
mediante la conversin de los derechos privados en derechos concesionarios sobre el
59
dominio pblico, con lo que se combina la tcnica urbanstica de los edificios fuera del
ordenacin para ajustar las obras e instalaciones existentes que puedan ser
legalizadas a la normativa vigente, pero sin permitir nuevas obras.
Estamos ante una solucin, que no obstante su publificacin general, plantea, a su vez,
la cuestin de determinar si es ajustada al artculo 33.3 CE, dado que las concesiones
administrativas por 60 aos que establecen no compensan en trminos econmicos la
privacin de la plena propiedad, problema que abordo la citada STC de julio de 1991
que determin la adecuacin constitucional de esta compensacin.
5. LAS MARISMAS. OTRO SUPUESTO DE DEGRADACIN Y

PRIVATIZACIN DEL DEMANIO MARTIMO.
Las marismas eran terrenos que hasta hace muy poco se contemplaban como zonas
sanitariamente peligrosas e improductivas, y que ahora se ven y valoran como tesoros
ecolgicos que hay que salvar y proteger a toda costa.
La Ley de Aguas de 1866 no las incluy expresamente, pero regul la posibilidad
de desecar las marismas particulares, del Estado y comunales, accediendo en
estos dos ltimos supuestos, el realizador de la obra a la propiedad del terreno
desecado.
Impuso adems desecacin obligatoria cuando se declarase insalubre por quien
corresponda una laguna o terreno pantanoso, y en caso de que los terrenos fuesen de
titularidad privada y sus dueos se negasen a efectuarla, el Gobierno poda conceder
la desecacin a cualquier particular o empresa que obtena as la propiedad del terreno
desecado, abonando nicamente a sus antiguos propietarios la cantidad que la propia
ley fijaba.
Se vean las lagunas y terrenos pantanosos como improductivos focos de infeccin,
que haba que erradicar, dndose concesiones a particulares sobre estos terrenos
pblicos para variar su naturaleza a travs de la desecacin. Se origino as una
legislacin sobre este dominio pblico cuya finalidad era terminar con l, degradarlo y
transfrmalo en propiedad privada.
Pero esta perspectiva privatista y degradadora ha sido objeto de revisin en lnea con
el respeto a los valores ecolgicos y medioambientales que la propia Constitucin
impone (art. 45), siendo la vigente Ley de Costas la que a travs de las
consideraciones expuestas en su Exposicin de motivos, otorga a la calificacin
demanial de las zonas humedad un sentido estrictamente protector y
conservacionista de su carcter natural, incluyendo en amplsima definicin a las
marismas, albuferas, esteros, marjales y en general, los terrenos bajos que se inundan
como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtracin del
agua de mar.
De todas maneras los daos causados a la Naturaleza por la anterior poltica son ya en
muchos casos irreversibles y los terrenos desecados por concesin regular quedan
definitivamente en el dominio privado, sin perjuicio del carcter del dominio pblico de
sus playas y zona martimo-terrestre.
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6. LA PROTECCIN ADMINISTRATIVA DEL DEMANIO MARTIMO.
INDISPONIBILIDAD, DESLINDE Y REGIMEN SANCIONADOR.
La obsesin defensiva de la Ley de Costas de 1988 frente a la degradacin y
usurpacin del demanio martimo se ve en su regulacin, con tcnicas que se
generalizarn en la Ley de Patrimonio de las AAPP:
A) La indisponibilidad y la recuperacin posesoria
La indisponibilidad comprende la triloga clsica de las reglas de la proteccin del
dominio pblico: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad siendo
consecuencia de esto la titularidad monopolstica del Estado sobre las dependencias
del dominio pblico martimo-terrestre frente a la que se niega todo valor obstativo a
las detentaciones privadas por prolongadas que sean en el tiempo, y aunque
aparezcan el tiempo amparadas por asientos del Registro de la propiedad.
Dicha titularidad demanial se impone a cualquier acto administrativo provocando su
nulidad si la desconoce y sobre los actos de particulares en Fraude de Ley. Normas
protectoras operativas a travs de la facultad de recuperacin posesoria, de oficio y en
cualquier tiempo sobre dichos bienes, prohibindose a los jueces admisin de
interdictos contra las resoluciones que dicte la Administracin del Estado en el ejercicio
de sus competencias.
B) El deslinde y el Registro de Propiedad.
Es en la regulacin del deslinde donde se hace ms patente la preocupacin defensiva
de La Ley de Costas, cuya importancia corre pareja a la dificultad de la precisa
determinacin del demanio martimo por la longitud de nuestras costas y las
alteraciones que en los lmites de la zona martimo-terrestre que origina el trabajo de
las mareas.
Pero no es en el procedimiento de deslinde donde hay novedades, sino en los efectos
de la resolucin administrativa que le pone trmino.
El procedimiento de deslinde, competencia le corresponde a la Administracin del
Estado, se inicia de oficio a peticin de cualquier persona interesada, suspendindose
el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyndose a los propietarios
colindantes previa notificacin, as como a dems interesados, a la Comunidad
Autnoma y a los Ayuntamientos.
Es en los efectos del acto de deslinde donde la regulacin legal rompe con el
tradicional carcter de tal acto y posterior amojonamiento como actos de simple
constatacin de situaciones posesorias, para configurarlos abiertamente, como
procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza pblica o
privada de los terrenos, y consecuentemente de su extensin.
La configuracin actual del deslinde del demanio martimo-terrestre constituye
excepcin notable al artculo 1 de la Ley Hipotecaria que sita los asientos registrales
bajo la proteccin de los jueces y tribunales civiles.
61
Ahora, por el contrario, la resolucin del deslinde se erige en titulo suficiente para
rectificar las situaciones jurdicas regstrales contradictorias con el deslinde y para que
la Administracin proceda a la inmatriculacin de los bienes.
La derogacin de las reglas civiles de defensa de la propiedad y, en cierto modo, del
principio de garanta judicial efectiva que proclama el artculo 24 CE, sobre todo si la
inscripcin registral trae causa de una sentencia judicial conlleva que el titular registral
pierda dicha condicin y presuncin posesoria por un simple acto administrativo con
igual valor que una sentencia civil declarativa de propiedad y adems la reaccin
judicial ante la Jurisdiccin civil se reduce a 5 aos (siendo en el Cdigo civil de 30)
La Ley de Costas impone determinadas cautelas para la inmatriculacin de fincas
situadas en las zonas de proteccin, consistentes en la obligacin de precisar si los
terrenos cuya inscripcin se pretende lindar o no con el dominio pblico terrestre,
exigiendo en caso afirmativo una certificacin de la Administracin Civil del Estado
acreditativa de que no se invade el dominio pblico martimo-terrestre.
C) La potestad sancionadora.
Se atribuye a la Administracin una poderosa potestad sancionadora cuya regulacin
est recogida en la Ley de Costas de 1988.
La tcnica usada para describir y graduar las infracciones se singulariza por
establecer una primera enumeracin de conductas ilegtimas, que se concretan
despus en supuestos considerados como faltas graves, y las restantes que no estn
en las anteriores, como leves.
Se califican como infracciones: acciones u omisiones que causen daos o
menoscabo del demanio martimo, la ejecucin de trabajos, obras, vertidos, cultivos,
talas o plantaciones sin ttulo administrativo, el incumplimiento de las normas sobre
servidumbre, etc., y en general, el incumplimiento o inobservancia de las prohibiciones
y normas establecidas en la Ley.
En cuanto a la prescripcin: Las infracciones graves prescriben a los 4 aos y por el
transcurso de 1 ao desde su comisin las leves; por el contrario es imprescriptible
la accin de reparacin del dao causado imponiendo la ley la restitucin de las
cosas y su reposicin a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.
En cuanto a la autora, amplia el concepto de autor:
- Titulares de las autorizaciones y concesiones cuando incumplieren las condiciones de
stas:
- Promotor de las actividades.
- Empresario que la ejecuta
- Tcnico director de la misma.
- Otorgantes de ttulos administrativos que resulten contrarios a lo establecido en la
Ley y cuyo ejercicio ocasione daos graves al dominio pblico o a terceros,
concretando esa responsabilidad en:
Los funcionarios o empleados de la Administracin Pblica que informen
favorablemente del otorgamiento y sern sancionados por falta grave en va
disciplinaria.
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Las autoridades y los miembros de los rganos colegiados de Corporaciones o
Entidades pblicas que resuelvan o voten a favor del otorgamiento del ttulo,
desoyendo informes preceptivos que adviertan de la ilegalidad o que no hubieren
recabado dichos informes.
Las sanciones consisten en multas de cuanta ilimitada, pues el importe se calcula en
funcin de un tanto por ciento del valor de las obras o instalaciones efectuadas
irregularmente sobre el dominio pblico o del equivalente del valor de los materiales
substrados o por ambos conceptos.
Como sancin accesoria est dar publicidad de las sanciones impuestas por faltas
graves, una vez firmes, y en su caso, y revocacin del ttulo administrativo, estando
obligado a restituir y reponer las cosas a su debido estado e indemnizar por los daos
causados.
La Ley establece determinadas prevenciones sobre el procedimiento sancionador,
admitindose la accin pblica ante los rganos administrativos y los Tribunales y
articulndose un trmite de suspensin de obras ilegales en curso de ejecucin. La
efectividad de la suspensin de la ejecucin, cuando se acuerde, se condiciona a
que el sancionado garantice su importe.
7. LA INFLUENCIA EXPANSIVA DE LA DEMANIALIDAD MARTIMOTERRESTRE SOBRE LA PROPIEDAD COLINDANTE. LIMITACIONES Y

SERVIDUMBRES
Para satisfacer determinadas necesidades pblicas y, en todo caso, para profundizar
en la proteccin fsica y jurdica de la zona martimo-terrestre se imponen determinadas
limitaciones sobre los terrenos colindantes.
Se trata de las tradicionales servidumbres de salvamento, de paso de vigilancia del
litoral que la Ley de Costas de 1988 ha sustituido por las denominadas de proteccin,
de transito y de acceso al mar, configurndose una zona de influencia en la que se
imponen determinadas vinculaciones y criterios urbansticos.
Servidumbre de trnsito (antigua servidumbre de vigilancia de litoral).
Establecida a favor autoridades, funcionarios pblico en general. Recae sobre
una franja de 6 metros a 20 en lugares de trnsito difcil o peligroso medidos
tierra adentro a partir del lmite interior de la ribera del mar. Esta zona debe
estar libre para el paso pblico peatonal y para los vehculos de vigilancia y
salvamento salvo espacios protegidos. Solo excepcionalmente podr ser
ocupada por obras en el dominio pblico. Tambin podr ser ocupada para la
ejecucin de paseos martimos.
Servidumbre de acceso pblico y gratuito al mar (antigua servidumbre de
paso). Recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio pblico
martimo-terrestre en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y
finalidad de acceso, sin que se permitan obras o instalaciones que interrumpan
su acceso al mar, salvo solucin alternativa que lo garantice; servidumbre que
no empec expropiar otros terrenos necesarios para realizar otros accesos.
63
Servidumbre de proteccin, novedad de La Ley de 1988, servidumbre negativa
que impide en todos los predios sirvientes afectados por ella determinados usos
y construcciones. Recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro
desde el limite interior de al ribera del mar, zona que puede ser ampliada por la
Administracin del Estado, de acuerdo con las de la Comunidad Autnoma, y el
Ayuntamiento, hasta un mximo de 100 metros, cuando sea necesario par
efectividad de la servidumbre, estando los primeros 20 metros de esta
servidumbre afectos a la finalidad que con anterioridad cubra la
servidumbre de salvamento.
La Ley distingue tres tipos de actividades a desarrollar por los particulares en dicha
zona de proteccin:
1. Unas libremente permitidas, como los cultivos y plantaciones, instalaciones
deportivas descubiertas, o las que no puedan tener otra ubicacin o presten
servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio pblico, martimoterrestre.
2. Otras prohibidas, como la edificacin de viviendas, la construccin de vas de
transporte y reas de servicio, destruccin de ridos, etc.
3. Las actividades restantes estn sujetas a autorizacin, pudiendo la
Administracin establecer las condiciones necesarias para la proteccin del
dominio pblico. Hay ciertas actividades que podrn ser excepcionalmente y por
razones de utilidad pblica autorizadas por el Consejo de Ministros (vas
transporte interurbanas, reas de servicio, lneas elctricas etc.)
Zona de Influencia, otra novedad de la Ley de Costas de 1988, y a
determinar en los planes de ordenacin territorial, de 500 metros como
mnimo a partir del lmite interior de la ribera del mar, cuya anchura se
determinar en planes de ordenacin territorial y urbanstica y en la que se
imponen reservas de suelo (p.e. Aparcamientos de vehculos en zonas de
playas) y las construcciones evitarn formar pantallas arquitectnicas o
acumulacin de volmenes, estando la densidad de edificacin en los
lmites establecidos en dicha Ley.
Otras limitaciones de propiedad la Ley de Costas establece
determinadas normas de proteccin de los ridos, se somete a
autorizacin la extraccin, hasta la distancia que se determine en cada
caso, requiriendo informe favorable de la Administracin del Estado; por
otro lado, los yacimientos de ridos emplazados en la zona de
influencia quedan sujetos a un derecho de tanteo y retracto en las
operaciones de venta, cesin o cualquier otra forma de transmisin, a
favor de la Administracin del Estado, para su aportacin a las playas. Se
declaran de utilidad pblica a los efectos de expropiacin por el
Departamento ministerial competente.
8. USOS Y APROVECHAMIENTO DEL DEMANIO MARTIMO.

Sobre el demanio martimo se dan las ms variadas formas de utilizaron, que van
desde el uso directo de la propia Administracin del Estado para sus propios
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servicios pblicos hasta las utilizaciones privativas de particulares, pasando por los
usos comunes y especiales.
1. Utilizacin directa por la Administracin es el supuesto de los puertos, bases,
estaciones, arsenales e instalaciones navales de carcter militar y zonas
militares portuarias. Para asegurar eventuales necesidades de la Administracin
del Estado, se contempla la posibilidad de establecer reservas para el
cumplimiento de fines de su competencia, cuya utilizacin o explotacin podr
ser realizada por cualquier de las modalidades directa o indirectamente que se
determinen reglamentariamente.
Al ser el dominio pblico de titularidad Estatal se prev la adscripcin como
frmula que supone la conservacin por el Estado de aquella y la atribucin
a la CCAA de la utilizacin y gestin de la misma, para la construccin de
nuevos puertos y vas de transporte de su competencia o la ampliacin
modificacin de los existentes, sin que el plazo de las concesiones que se
otorguen en los bienes adscritos puedan sobrepasar los 30 aos
2. Se reconocen una gran variedad de usos comunes a favor de los particulares.
Se rigen por los principios de libertad, igualdad y gratuidad como son pasear,
estar, baarse, navegar, embarcar, pescar, coger plantas y mariscos y otros
actos semejantes de acuerdo con las leyes y reglamentos.
3. Existen tambin los usos comunes especiales definidos como los que tengan
especiales circunstancias de intensidad peligrosidad o rentabilidad y los que
requieran la ejecucin de obras e instalaciones que solo podrn ampararse
en la existencia de reserva, adscripcin, autorizacin y concesin, sin que
pueda invocarse derecho alguno de concesin, cualquiera que sea el tiempo
transcurrido. La Ley sujeta este tipo de usos a condiciones muy estrictas:
Solo para aquellas instalaciones o actividades que por su naturaleza
no puedan tener otra ubicacin y previo al otorgamiento del ttulo
administrativo debe quedar garantizado el sistema de eliminacin de
aguas residuales.
Las playas no sern de uso privado y las instalaciones que se permitan
en ellas sern de libre acceso pblico, quedando prohibidos
estacionamiento, y circulacin no autorizada de vehculos as como
acampadas.
El titular del derecho a ocupacin ser el responsable de los daos y
perjuicios que puedan ocasionar las obras y actividades al dominio pblico
y privado, salvo que los daos deriven de una clusula impuesta por la
Administracin al titular y sea de ineludible cumplimiento por aqul.
La administracin conserva en todo momento las facultades de tutela
y administracin sobre el demanio martimo afectado.
La legitimacin para los usos comunes especiales, en cuanto den lugar a usos
privativos, slo es posible por autorizacin o concesin:
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Autorizacin: Estarn sujetas las actividades en la que concurran circunstancias
especiales de intensidad, peligrosidad y rentabilidad, an no requiriendo obras o
instalaciones ni desnaturalicen el principio de uso pblico de las playas.
Tambin la ocupacin con instalaciones desmontables o con bienes muebles,
y tambin vertidos tanto lquidos como slidos.
Se otorgaran con carcter personal e intransferible inter vivos, y no sern
inscribibles en el Registro de la Propiedad, El plazo de vencimiento ser el que
se determine en el titulo sin que pueda exceder de un ao.
Segn la Ley, todas las autorizaciones podrn ser revocadas unilateralmente
por la Administracin en cualquier momento sin derecho a indemnizacin, cuando
sean incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan
daos en el dominio pblico, impidan su utilizacin para actividades de mayor
inters pblico o menoscaben el uso pblico. El titular tendr derecho a retirar las
instalaciones y est obligado a restaurar la realidad fsica alterada.
La concesin de la Administracin del Estado es el titulo requerido para la
utilizacin privativa del dominio pblico con obras o instalaciones no
desmontables. Se otorgan sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los
derechos preexistentes, por un plazo que no podr exceder de 30 aos.
El otorgamiento de la concesin podr implicar la declaracin de utilidad pblica a
efectos de ocupacin temporal o expropiacin forzosa de los bienes o derechos
afectados, bienes expropiados que se incorporaran al dominio pblico.
Las concesiones son inscribibles en el Registro de la Propiedad y no son
transmisibles por actos inter vivos, salvo que sirvan de soporte a la prestacin de un
servicio pblico y la Administracin autorice la cesin del correspondiente contrato, as
como la de cultivos marinos y las vinculadas a permisos de investigacin o concesiones
de explotacin de minas o hidrocarburos. En caso de fallecimiento del
concesionario, sus causahabientes podrn subrogarse en plazo de un ao,
transcurrido el cual se entiende que renuncian.
9. PESCA Y CULTIVO MARINOS

Entre los aprovechamiento especiales de la zona martimo-terrestre y del mar territorial,
la pesca, cuando se constituye en actividad profesional es un uso especial sujeto a
diversas autorizaciones o licencias de polica que hacen referencia a las condiciones
de los barcos o de los patrones, responsables tcnicos de las embarcaciones.
La Ley de Pesca 3/01 conforme a los principios y reglas de la poltica pesquera comn
y de los Tratados y Acuerdos internacionales reitera la competencia exclusiva del
Estado, conforme a la CE, y tiene por objeto el establecimiento de la normativa bsica
de ordenacin del sector pesquero, si bien la STC de 6/12/83 reconoce a las CCAA
competencias en materia pesquera en inspeccin y sancin, junto con la
dependencia de aqullas de Guardapescas y Jurados Martimos, salvo que no
legislaran sobre ello ni adscribieran a rganos propios estas funciones, aprobando sus
respectivas normas de pesca y cultivos marinos una vez que asumieron competencias
en la materia.
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Por su estrecha relacin con la zona martimo-terrestre debe destacarse la importancia
que en los ltimos tiempos has adquirido los cultivos marinos, una nueva actividad
que tiene como objeto la produccin de especies marinas, incrementando por obra
humana los rendimientos naturales del medio. Gran porvenir en Espaa por nuestros
5.000 km de costa. Exigen el uso de reas marinas o martimo terrestres, sujetas a
concesin y provocan colisiones con el ordenamiento pesquero, cuyas pocas de veda
no tienen por qu aplicarse a estos procesos, en cierto modo industriales
La legislacin moderna sobre cultivos marinos la inicia el RD de 1874 de concesin a
perpetuidad de criaderos de mariscos, viveros o depsitos, a la que suceden varias
normas hasta la vigente Ley de cultivos marinos de 1984 que mantiene la sujecin
de todas las actividades de acuicultura a diversos ttulos:
- Autorizacin para marisqueo individual
- Autorizaciones para realizar cultivos marinos en terrenos de propiedad particular
- Concesiones cuando las instalaciones impliquen obras fijas al mar.
Para la expedicin de las concesiones es competente el Ministerio de Obras
Pblicas y Urbanismo, si bien con informes preceptivos de los organismos
competentes en materia de defensa y seguridad de la navegacin y de las autoridades
de turismo si se afectan centros y zonas tursticas, requirindose as mismo, licencia
Municipal si las actividades implicadas dan lugar a instalaciones fijas en tierra firme.
Aunque se ha tratado de simplificar los trmites, en aplicacin de la LRPAJ, ni el
principio de unidad de expediente ni el silencio positivo se aplican a las concesiones
para realizar obras en el mar, toma de agua o desage ni se articulan en el expediente
unitario las licencias municipales.
La Ley de Cultivos Marinos remite a la normativa de pesca martima en lo relativo a
infraccin y sanciones.
10. COMUNICACIONES MARTIMAS. LOS PUERTOS.

Finalidad sobresaliente del demanio martimo es servir de soporte a los puertos a
travs de los que se articula el transporte y comunicacin entre los diversos puntos de
la costa espaola y de cualquier puerto extranjero. Los puertos se rigen por la Ley
27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, parcialmente modificada por la
Ley 62/97 y la 48/03, que los define como la define como el conjunto de espacios
terrestres, aguas martimas e instalaciones artificiales y de organizacin que permitan
la realizacin de operaciones de trfico portuario y sea autorizado para el desarrollo de
estas actividades por la Administracin competente.
Esta enumeracin de condiciones debe darse para un espacio que tenga la
consideracin de puerto a los efectos de la ley, pudindose aplicar slo a los puertos
de inters general.
A) Clases y rgimen de competencias.
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Una primera ordenacin es aquella que diferencia entre puertos de carcter militar
competencia de Defensa y que sirven a la defensa nacional, y que estn excluidos de
la Ley de Puertos y los civiles, adscritos a Fomento, y por tanto del Estado o las CCAA.
En funcin de las caractersticas de su trfico se clasifican en:
Comerciales: En los que se realizan actividades comerciales portuarias (estiba,
desestiba, etc.).
No comerciales (pesqueros, de refugio y colectivos).
Segn la relevancia del puerto en el conjunto del sistema portuario nacional
tenemos:
Puertos de inters general de titularidad estatal y en los que se desarrollan
actividades martimas internacionales con una zona de influencia comercial que
afecta a ms de una CCAA, que sirven a industrias de inters nacional y con un
volumen anual y caractersticas de las actividades comerciales alcancen niveles
relevantes o responden a necesidades esenciales de la economa nacional.
Puertos de inters local de competencia autonmica.
Las competencias sobre puertos corresponden al Estado y a las Comunidades
Autnomas. El Estado ejerce sus competencias y ostenta la titularidad sobre los
puertos de inters general, declarando y determinando cules sern de tal tipo. La
prdida de condicin de un puerto como de inters general requiere expediente y
comporta el cambio de titularidad a favor de la CCAA si asumi las competencias
necesarias para ostentar tal titularidad.
Las CCAA en virtud de la CE asumieron en sus EEAA competencias sobre puertos
ubicados en su litoral con exclusin de los calificados por el Estado como de inters
general, que son, de hecho los ms importantes, aunque los de competencia
autonmica podrn desarrollar operaciones comerciales con el visto bueno del MEH,
Fomento, Agricultura, Sanidad y MITAS a efectos de trfico martimo, seguridad a la
navegacin y en su caso existencia de controles aduaneros, de sanidad y comercio
exterior.
B) La organizacin y gobierno de los puertos de inters general
Las competencias que corresponden a la Administracin estatal sobre puertos e
instalaciones de inters general son ejercidas por Fomento a travs del ente Puertos
del Estado, y las Autoridades Portuarias
Puertos del Estado es un ente de derecho pblico, que asume funciones de holding
sobre las Autoridades Portuarias ajustando sus actividades al ordenamiento jurdico
privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder pblico que le atribuya el
ordenamiento tales como:
- Ejecutar la poltica portuaria del Gobierno.
- Controlar la eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal.
- Aprobar la programacin financiera y de inversiones de las Autoridades Portuarias
derivada de los planes de empresa acordados por stas.
- Administrar el Fondo de Compensacin Interportuario, instrumento al servicio
de la solidaridad y redistribucin de recursos del sistema entre todos los puertos
estatales nutrido por las aportaciones de Puertos del Estado y Autoridades
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Portuarias, con el fin de garantizar la autofinanciacin del sistema portuario y
potenciar la leal competencia entre puertos de inters general.
La organizacin de Puertos del Estado consta de Presidente nombrado por el
Gobierno, a propuesta de Fomento y Consejo Rector con un mximo de 15
miembros nombrados por Fomento, existiendo un Consejo Consultivo de Puertos
del Estado como rgano asesor.
Las Autoridades Portuarias (en rgimen de autonoma) estn al frente de cada
puerto de inters general, o si las circunstancias lo exigen, de cada conjunto de puertos
de competencia estatal y ubicados en una misma CCAA.
Cada Autoridad es una Entidad de Derecho pblico que somete su actuacin al
Derecho privado salvo en el ejercicio de funciones de poder pblico, lo que implica la
conversin de las tasas y precios pblicos en privados o la exclusin de los servicios
portuarios de la consideracin de servicios pblicos o el sometimiento al Derecho
privado de su gestin patrimonial y de personal, si bien la seleccin del mismo es va
convocatoria pblica.
En su organizacin se integran:
- rganos de Gobierno: Presidente, Vicepresidente y Consejo de Administracin.
- rganos de Gestin: El Director tcnico.
- rganos de Asistencia: Consejo de Navegacin del Puerto.
C) El fraude a las competencias estatales sobre los puertos de inters general
La Ley de Puertos de 1992 aseguraba la primaca estatal, pues nombraba al
Presidente de la Autoridad Portuaria, y sus representantes en el Consejo de
Administracin suponan mayora absoluta en el mismo. Sin embargo, tras la reforma
por mor la Ley 62/97, el Presidente de la Autoridad y a la mayora de los miembros del
Consejo de Administracin son nombrados y cesados por el ejecutivo autonmico.
La AGE est representada de manera testimonial por el Capitn Martimo y 4
vocales, adems tienen representantes los municipios donde se ubique el puerto y las
Cmaras de Comercio Industria y Navegacin, organizaciones empresariales y
sindicatos.
Se produce una situacin anmala de constitucionalidad discutible: La titularidad del
puerto es estatal; la gestin es de control autonmica, y adems el Estado responde
patrimonialmente por estos organismos pblicos de los daos que su gestin causen a
terceros segn la LRJPAC.
D) Los puertos autonmicos
Adems de dominar la gestin de puertos de inters general, las CCAA tienen
competencia sobre puertos que no son de inters general: Pesca, abrigo o deportivos,
y comerciales con los lmites fijados legalmente. Sin embargo, y dado que el demanio
martimo terrestre ocupado por un puerto de competencia autonmica sigue
siendo de titularidad estatal, se ha inventado a estos efectos la figura de la
adscripcin y que supone que la porcin de dominio pblico adscrita se mantiene en
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la titularidad estatal, correspondiendo a la CCAA el uso y gestin de la misma, no
pudiendo ser superiores a 30 aos el plazo de las concesiones otorgadas en
bienes adscritos, debiendo contar con el visto bueno estatal el proyecto autonmico en
cuanto a la delimitacin del dominio pblico estatal susceptible de adscripcin, los usos
previstos y las medidas para proteccin del mismo, sin cuyo requisitos aqul no puede
considerarse aprobado.
11. PRESTACIN DE SERVICIOS PORTUARIOS Y UTILIZACIN DEL

DEMANIO PORTUARIO
El uso de los puertos se rige ahora por la Ley 48/2003 de rgimen econmico y de
prestacin de servicios de los puertos de inters general
que apuesta por la
promocin e incremento de la participacin de la iniciativa privada en la financiacin,
construccin y explotacin de las instalaciones portuarias y en la prestacin de los
servicios portuarios a travs de los correspondientes ttulos habitantes.
A) Los servicios prestados en los puertos de inters general
El desarrollo de la competencia interportuaria se alcanza potenciando la autonoma de
gestin econmico-financiera de los Organismos Pblicos sobre principios tales como
autosuficiencia econmica, cobertura de costes por transferencia de los mismos a los
usuarios con criterios homogneos y no discriminatorios basados en recuperar los
costes de explotacin, los externos o los de las nuevas inversiones y regulando la
prestacin de servicios portuarios por parte de la iniciativa privada en rgimen de
libertad de acceso
La Ley modifica el concepto de servicio portuario, consagrando el concepto ms
amplio de servicios prestados en los puertos de inters general que se realizarn
por las Autoridades Portuarias en los casos que proceda o por particulares que
dispongan de la licencia o autorizacin correspondiente.
Los servicios portuarios se definen como las actividades de prestacin de inters
general desarrolladas en la zona de servicio de los puertos necesarios para la
correcta explotacin de los mismos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia,
no discriminacin, etc. Corresponde al Ministerio de Fomento la delimitacin de la zona
de servicio a travs del oportuno plan de utilizacin de servicios portuarios.
La Ley clasifica los servicios en:
Los servicios portuarios generales se confan a las Autoridades Portuarias,
beneficindose los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud. Se
caracterizan bien por incorporar ejercicio de autoridad, bien por ser
indivisibles, lo que remite a un nico agente, la Autoridad del Puerto, sin
perjuicio de su encomendacin a terceros, en determinados casos mientras
no se ponga en riesgo la seguridad o impliquen ejercicio de autoridad.
Los servicios portuarios bsicos, se prestan a solicitud de los usuarios por
empresas autorizadas y se definen por su relacin directa con las operaciones
del trfico portuario. Se clasifican en 5 grupos (servicios de pasaje, de practicaje,
de manipulacin y transporte de mercancas, tcnico-nuticos y recepcin de
desechos).
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Se realizan por operadores privados amparados por la correspondiente licencia y en
rgimen de competencia, salvo en caso de insuficiencia de la iniciativa privada, en que
la Ley permite su prestacin directa por la Autoridad Portuaria de forma excepcional y
transitoria, deviniendo en obligacin si las circunstancias del mercado lo exigen y en
tanto stas se mantengan.
El estatuto de los servicios bsicos lo integran dos tipos de reglamento:
- Los pliegos reguladores de cada servicio: Aprobados por Puertos del Estado
para todos los puertos de inters general y que fijan aspectos tales como las
condiciones generales de acceso, obligaciones de servicio pblico a cargo de
los prestadores o el estatuto jurdico de los derechos y deberes que se
incorporarn a las licencias, debiendo ser publicados en el BOE,
complementadas por las prescripciones particulares que elabora cada
Autoridad Portuaria.
- Las obligaciones de servicio pblico de cada operador reguladas en el pliego
regulador de cada servicio con el fin de garantizar su prestacin en
condiciones de seguridad, continuidad y regularidad, cobertura, precios
razonables y respeto al medio ambiente; obligaciones de obligatoria aceptacin
por los prestadores de servicios.
B) La utilizacin del dominio pblico portuario
Paralelamente a la regulacin de prestacin de servicios, la Ley 48/03 regula el uso del
dominio pblico portuario junto con lo establecido por el Reglamento de Explotacin y
Polica, Ordenanzas Portuarias, y la Ley de Costas con carcter supletorio.
Se sujeta a autorizacin previa el uso de instalaciones portuarias fijas por buques,
pasaje y mercancas, as como ocupacin del dominio pblico portuario por plazo no
mayor a 3 aos con bienes muebles o instalaciones desmontables,
Se sujeta a concesin demanial con plazo de hasta 35 aos, para permitir amortizar
la inversin, las que supongan instalaciones no desmontables.
Respecto al procedimiento de otorgamiento de concesin, si dicho procedimiento se
inicia a instancia de particular, la Autoridad Portuaria deber iniciar un tramite de
competencia de proyectos.
La Ley diferencia en lo tocante a la modificacin de las concesiones, las
modificaciones sustanciales de las que no lo son, contemplando como supuesto
especial la revisin cuando concurren causas ajenas a la voluntad del concesionario.
La transmisin se sujeta a autorizacin previa y al cumplimiento de condiciones
mnimas previstas por Ley (particularmente la garanta de la libre competencia),
mantenindose en trminos anlogos a los establecidos por la Ley de Costas, la
regulacin de las causas de extincin, destacando entre ellas, la regulacin del
valor de rescate de la concesin, fijado a falta de acuerdo, por la Autoridad Portuaria,
conforme a los criterios legalmente determinados.
71
TEMA 6. LOS MONTES Y LA PROTECCIN DE LA NATURALEZA.

1. LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA EN LOS MONTES. ORGENES
Y EVOLUCIN.
Las primeras piedras del ordenamiento forestal se ponen en la Baja Edad Media. En
siglos sucesivos, la proteccin se incrementa paulatinamente, teniendo su apogeo en el
XVIII y culminando en el siglo XIX con la creacin de un verdadero sistema forestal.
El siglo XIX fue el ms negativo para nuestros bosques pues se permita la utilizacin
de los montes particulares sin limitaciones y el cerramiento de las fincas y su
roturacin. El sistema decimonnico sufre una fuerte correccin durante el
franquismo, con una legislacin intervencionista sobre todos los montes, tanto
pblicos como particulares, y una poltica de repoblacin intensa.
La legislacin franquista, la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957 ha sido sustituida por
una muy similar, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, en vigor, no ocurriendo lo mismo
con la Administracin forestal muy alterada por desde la CE por los cambios en el
sistema funcionarial burocrtico y la organizacin territorial derivada del Estado de las
Autonomas.
A) LOS PRECEDENTES
En la Edad Media los bosques provocaron la atencin legislativa de la Corona debido,
fundamentalmente, a que la caza era el deporte favorito de los Reyes y de la nobleza.
La deforestacin en gran escala se inicia con los Reyes Catlicos y con los Austrias, y
trae causa de las leyes protectoras de la ganadera, eficazmente defendida por su
organizacin corporativa, el Honrado Concejo de la Mesta, en sus conflictos con la
agricultura y el arbolado.
Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de proteccin de los bosques,
proteccin que se aplica a <<montes realengos o de aprovechamiento comn>> e
incluso a los particulares, y que impeda a los propietarios su roturacin para dedicarlos
al cultivo agrario, imponindose la prohibicin de la roturacin y podas sin la presencia
de celadores expertos, con la amenaza de graves penas pecuniarias, prisiones y
destierros.
Este esfuerzo repoblador y protector va a tener su contrapartida en la necesidad de
talar los bosques en favor de la construccin naval, lo que convierte a la Armada en
nuestra primera Administracin forestal, a la que se faculta para apropiarse de las
maderas.
En el siglo XIX el incipiente sistema de proteccin cede ante los principios
individualistas que rechazan toda vinculacin de las propiedades privadas, rechazo
fundado en la creencia de la superioridad del cultivo agrcola sobre el aprovechamiento
forestal y ganadero.
72
B) EL SISTEMA FORESTAL FRANCS.
El Cdigo Forestal (1824) y la Ordenanza Real (1827) crearon en Francia una
Administracin moderna segn el modelo napolenico con un nivel central y otro
perifrico y al que se encomienda actuar tanto sobre los bienes considerados pblicos
(los de la Corona, el Estado, Municipios y los Establecimientos pblicos) como sobre
los que la indicada Administracin ejerce derechos de propiedad y de tutela, y entre los
que se encuentran los bienes de los particulares sujetos a una cierta intervencin.
A la Administracin se encomienda el deslinde y amojonamiento de los montes
pblicos y delimita las propiedades:
El deslinde no es una facultad ejecutiva de autotutela, sino que est sometida
al Derecho comn puesto que puede ser requerida por la Administracin o
cualquier particular propietario limtrofe con el monte pblico, en procedimientos
contradictorios ante los Tribunales comunes, siendo la accin para exigir
deslinde imprescriptible.
El amojonamiento que se ha de hacer de acuerdo con el deslinde se
considera definitivo y se impide toda reivindicacin ulterior, convirtindose en
judicial en caso de oposicin de los particulares porque no se acomode al
deslinde o no haya acuerdo sobre como situar los mojones.
La Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de los bosques,
forma de cultivo y su gestin, las servidumbres a que estn afectados el uso de los
productos de los bosques, los pastos y las requisas a favor de las obras pblicas.
Incluye asimismo una precisa definicin de los delitos y contravenciones forestales,
cuyo conocimiento se atribuye a la Jurisdiccin ordinaria penal, si bien su constatacin
est a cargo de los agentes forestales.
A estas reglas se someten tambin montes municipales y establecimientos pblicos
cuando se consideran susceptibles de ordenacin y explotacin regular por la autoridad
administrativa sobre dichos bienes, no reconocindose a los rganos rectores de
aqullos otro derecho que ser consultados previamente sobre algunas operaciones
como deslindes.
El Cdigo Forestal reitera la prohibicin de roturar, salvo autorizacin especial,
que slo se concede si la misma es compatible con la conservacin del bosque. La
infraccin de esta prohibicin se tipifica como delito, perseguible como el resto de
delitos forestales.
2. LA CREACIN DEL SISTEMA FORESTAL ESPAOL.

A) LAS ORDENANZAS DE JAVIER BURGOS DE 1833.
Suponen la implantacin en nuestro pas del sistema forestal francs, pero con una
permisividad destructiva para los montes de los particulares que ser catastrfica para
nuestra riqueza forestal, a pesar dictar normas sustantivas de proteccin y de gestin
de la misma, amn de la creacin de una Administracin ad hoc para su aplicacin y
73
garanta, con un nivel central y otro perifrico, crendose el Cuerpo de Ingenieros de
Montes y una escuela de seleccin y formacin de stos.
La diferencia fundamental con la Ordenanza francesa es el tratamiento de los montes
de propiedad particular que no estn sujetos a la prohibicin de roturaciones,
proclamndose la libertad de aprovechamiento y destruccin.
Libres de cualquier intervencionismo, los propietarios particulares colindantes con
montes pblicos podan, sin embargo, beneficiarse de privilegios pblicos,
permitindoseles poner sus propiedades bajo la defensa y guarda de la Administracin
forestal gozando de las mismas defensas penales, pudiendo nombrar guardas
(jurados, si juraban ante el Juzgado, cuyas denuncias hacan fe, salvo prueba en
contra).
Las Ordenanzas excluidos los montes de particulares - se aplican slo a montes
realengos, baldos y propios y comunes de los pueblos, hospicios, Universidades u
otros establecimientos pblicos del Gobierno, cesando sobre ellos toda jurisdiccin
privativa o privilegio o derecho de apropiacin, vista, marca, etc. que ejerca la
Marina Real o cualquier establecimiento estatal.
La Administracin perifrica, bajo dependencia de la Direccin General de Montes se
despliega en distritos forestales, divididos en comarcas. Administracin Central y
perifrica se ponen a cargo de un Inspector General de Montes y dems personal
como comisarios de montes, agrimensores, guardas mayores y menores forestales.
Las Ordenanzas, regulan, lejos de cualquier privilegio de decisin ejecutoria, los
deslindes de los montes pblicos y privados, que se configuran como simples
operaciones amigables entre la Administracin y los colindantes. No hay, pues,
privilegios para la Administracin, ni siquiera posesin a su favor de los terrenos
discutidos mientras se tramita el proceso de propiedad
Se regula la conservacin y beneficio de los montes, las ventas, que en todo caso
requeran autorizacin de la Direccin General, las operaciones de corta y subastas de
madera, los aprovechamientos de belloteras y montanera de pastos, hierbas y otros
usos y aprovechamientos.
Especial inters tienen las normas de polica que prohben encender fuego y castigan a
los que no acudiesen siendo avisados a ayudar a apagar el incendio, no previndose
potestad administrativa sancionadora directa, remitindose el conocimiento y sancin a
los jueces comunes con el solo privilegio de que el comisionado de la Direccin acuda
a sostener como oficio fiscal la denuncia, y potencindose el valor probatorio del
testimonio de los funcionarios.
B) LA LEGISLACIN DE 1863.
A las Ordenanzas de Javier de Burgos le seguir la Ley de Montes de mayo de 1863 y
el Reglamento de 1865 que la desarrolla. No estamos ante una nueva ordenacin del
sistema forestal, pues no deroga las Ordenanzas de 1833, continuando con el amparo
del rgimen de libertad de los montes de particulares, si bien el Reglamento permite
que los montes de particulares contiguos a montes pblicos puedan ponerse bajo
custodia del Estado, pagando proporcionalmente los gastos que origine.
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Lo que realmente preocupa al legislador es salvar de la privatizacin a:
- Montes pblicos de pinos, robles o hayas, siempre que consten al menos de
100 hectreas y los terrenos de aprovechamiento comn
- Terrenos de aprovechamiento comn y dehesas destinadas al ganado de
labor.
De esta manera, el patrimonio forestal del Estado se asentar sobre los montes
pblicos exceptuados de venta y los adquiridos por compra a Entes pblicos y
particulares, a los que se dota de una especial proteccin jurdica, que ir en aumento
hasta el actual rgimen de demanialidad.
El Reglamento lleva a cabo una muy precisa regulacin de los deslindes de los montes
que se administrativizan, desapoderando a los jueces de dicha competencia, en favor
de la Administracin, hasta hoy, distinguiendo el reglamento:
- Cuestiones de Hecho: Decididas ejecutoriamente va expediente por el
Gobernador Civil.
- Cuestiones de Derecho: Decididas por los Tribunales.
C) LA LEGISLACIN PENAL DE MONTES.
Las Ordenanzas de 22 de diciembre de 1883 son conocidas como la legislacin penal
de montes, pues su principal cometido es de carcter sancionador, cuyo contenido ms
sobresaliente es el sistema sancionador, caracterizado por el abandono del
exclusivismo represor judicial y la configuracin de un sistema paralelo de represin
administrativa, que cohabita con el judicial.
A los jueces ordinarios se remite la punicin de las ocupaciones, roturaciones,
alteraciones de hitos o mojones, descepe o descortezo de los montes pblicos,
siempre que esas acciones, o el producto de las mismas, se realicen con nimo de
lucrarse o con violencia o intimidacin en las personas o fuerza en las cosas, as como
el castigo de los culpables de incendios en los montes pblicos.
Las Ordenanzas tipifican infracciones en que pueden incurrir funcionarios y
contratistas que intervengan en aprovechamientos y remates, e infracciones de vecinos
que aprovechen montes comunales contraviniendo las medidas interventoras
administrativas.
A los alcaldes se atribuyen competencias administrativas sancionadoras.
De la consideracin como Fiscales de los funcionarios de montes y del valor pleno
de sus denuncias, slo queda el reconocimiento del valor probatorio a las
denuncias formuladas por la Guardia Civil y los empleados de montes.
D) LA INTERVENCIN ADMINISTRATIVA SOBRE LOS MONTES PRIVADOS Y LA

REPOBLACIN FORESTAL.
En la Ordenanza de Fernando VI y en las medidas de repoblacin y prohibicin de
roturacin, se obligaba ya a los Corregidores del Reino a separar los montes de
realengo y aprovechamiento comn de los que pertenecieran a particulares, que se
75
conciben como bienes vinculados a la repoblacin obligatoria, y Carlos III fomentar en
una Cdula de 1788, plantaciones de olivares o vias con arbolado, reconociendo el
derecho de sus dueos a cercar los terrenos, no obstante cualquier tipo de
aprovechamiento comn que pudiere gravitar sobre ellos.
A posteriori, con la llegada del constitucionalismo los montes de los particulares
quedan liberados de cualquier vinculacin o intervencin administrativa y, una vez
cercados, podan sus propietarios incluso roturarlos y destinarlos al cultivo agrcola.
Esta libertad dura hasta la legislacin franquista, que con la Ley de Montes de 1957
hizo de la propiedad forestal una propiedad vinculada a numerosas obligaciones
pblicas, alcanzando el grado mximo de intervencin con el rgimen de los montes
protectores, de propiedad privada, pero de aprovechamiento a travs de planes
tcnicos aprobados por la Administracin, pudiendo imponer a los propietarios
planes de mejora.
3. EL SISTEMA FORESTAL VIGENTE.

A) LA LEY DE 1957 Y LA INCIDENCIA DEL ESTADO AUTONMICO.
Toda la legislacin referida fue derogada por la Ley de Montes de 8 de junio de 1957.
Con esta legislacin (sustituida por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre) se
aseguraban los instrumentos de una poltica de fuerte intervencin administrativa y no
slo sobre los montes pblicos, sino tambin sobre los de particulares,
fundamentalmente en materia de repoblacin. A posteriori se dictan otras leyes que
completan el cuadro legislativo como la Ley de Fomento de Produccin Forestal de
1977 o sobre Incendios Forestales de 1968.
La Administracin ha sufrido cambios notables. El primero ha consistido en el
vaciamiento competencial de la vieja Direccin General de Montes (ahora tambin de
Caza y Pesca Fluvial), que se fundir con el Servicio de Pesca Continental, Caza y
Parques Nacionales para formar el Instituto Nacional para la Conservacin de la
Naturaleza (ICONA).
La Escuela de Ingenieros de Montes pas a integrarse en el sistema educativo general,
dentro de las Universidades Politcnicas., y en cuanto a la Administracin perifrica se
ha integrado en las Subdelegaciones del Gobierno.
Pero, sin duda, el cambio ms significativo ha venido provocado por la incidencia del
Estado de las Autonomas, que ha supuesto prcticamente el desguace definitivo de la
Administracin Central a favor de las Comunidades Autnomas que asumieron
competencias legislativas y ejecutivas.
Finalmente hay que mencionar la incidencia del Derecho comunitario por cuanto la
proteccin medioambiental de los montes y su explotacin econmica es hoy una
materia de inters creciente para la Unin Europea. Con esta finalidad se crea el
Consejo Nacional de Montes, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente que se
configura como un rgano de asesoramiento a la Administracin del Estado y de
participacin de todas las partes directamente interesadas y cuyas funciones son
esencialmente de asesoramiento tcnico, emisin de informes y seguimiento de las
actuaciones en el mbito forestal.
76
B) LA LEY DE MONTES 43/2003, DE 21 DE NOVIEMBRE.
Sobre este panorama descentralizador, se dicta la Ley 43/2003, modificada
parcialmente por la 10/06 al amparo de la CE, justificada en las nuevas exigencias
poltico-constitucionales y en la necesidad de dotacin de un nuevo marco legislativo
bsico en materia forestal que no puede ser realizado por la Ley de 1957, y en el
paradigma medioambiental que hace de los montes parte sustancial del desarrollo
sostenible.
El objeto de Ley es constituirse en un instrumento eficaz para garantizar la
conservacin de los montes espaoles, promover su restauracin, mejora y racional
aprovechamiento apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva y cohesin
territorial.
La ley justifica el intervencionismo administrativo sobre los montes, con
independencia de su titularidad, por su funcin social relevante, tanto como fuente de
recursos naturales como por ser proveedores de mltiples servicios ambientales. Todo
ello obliga a las Administraciones Pblicas a velar en todos los casos por su
conservacin, proteccin, restauracin, mejora y ordenado aprovechamiento.
Aspecto fundamental de la ley es la informacin necesaria para definir la poltica
forestal, que se plasmar en la Estadstica Forestal Espaola, siendo otro aspecto
destacado la planificacin forestal.
C) LA SUSTANCIAL REFORMA DE LA LEY 10/2006, DE 28 DE ABRIL, DE
MODIFICACIN DE LA LEY 43/2003 DE MONTES.
Esta Ley surge para suplir las deficiencias e insuficiencias de la Ley 43/2003, a pesar
del escaso tiempo transcurrido desde su promulgacin.
En lo que respecta a la distribucin de competencias entre el Estado y dems
Administraciones pblicas, rescata para aqul, la gestin de los montes de
titularidad estatal, nica competencia exclusiva que le restaba en la materia, y
corresponder al Gobierno la gestin de los montes de titularidad estatal y las
actuaciones de restauracin hidrolgico-forestal, as como aprobar las Directrices
bsicas comunes de ordenacin y aprovechamiento de los montes, mientras que las
CC.AA. sern las competentes para aprobar las Instrucciones de ordenacin y
aprovechamiento.
La Ley ampla los terrenos que tienen consideracin de montes (art. 59 e), aumenta las
clases de montes, aadiendo a la de montes protectores otras de montes
protegidos por su relevancia o figuras de especial proteccin y haciendo una
nueva regulacin del Catlogo de Montes de Utilidad Pblica al tiempo que se crean
nuevos registros, se modifican los mecanismos de proteccin jurdica como el deslinde
y se regula el acceso pblico a los montes y se limita el uso de vehculos.
Se refuerzan las medidas de lucha contra los incendios y se crean Fiscalas de Medio
Ambiente bajo un Fiscal de Sala del TS, encargadas de la investigacin y persecucin
del patrimonio histrico, el medio ambiente y los incendios forestales.
77
Respecto a la sostenibilidad, se vincula el comercio de productos forestales con la
gestin sostenible de los bosques, crendose el Fondo para el Patrimonio Natural
(dirigido a asegurar la cohesin territorial mediante medidas destinadas al apoyo a la
gestin forestal sostenible, prevencin estratgica de incendios forestales y la
proteccin de espacios forestales y naturales en cuya financiacin participe la AGE).
4. CONCEPTO Y CLASES DE MONTES.

A los efectos de la Ley se entiende por monte <<todo terreno en el que vegetan
especies forestales arbreas, arbustivas, de matorral o herbceas, sea
espontneamente o procedan de siembra o plantacin, que cumplan o puedan cumplir
funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajsticas o
recreativas>>.
Por extensin legal tienen tambin la consideracin de monte, entre otros:
a) Los terrenos yernos, roquedos y arenales.
b) Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que
se ubican.
c)Los terrenos agrcolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos y
siempre que se hayan adquirido signos inequvocos de su estado forestal.
d) Todo terreno que se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al
uso forestal.
No tienen la consideracin de monte:
los terrenos dedicados al cultivo agrcola
los terrenos urbanos y aquellos otros que excluyan las CCAA en su
correspondiente normativa forestal y urbanstica.
Son montes pblicos los pertenecientes al Estado, a las Comunidades Autnomas y a
las Entidades Locales y Entidades de Derecho Pblico. Los montes pblicos a su vez
pueden ser, atendiendo a su rgimen jurdico: Demaniales (los catalogados de utilidad
pblica, resto de demaniales y comunales) y patrimoniales.
Son montes privados o de particulares los pertenecientes a personas fsicas o
jurdicas de Derecho privado, individuales o en rgimen de copropiedad, y se gestionan
por sus titulares.
En cuanto a los montes vecinales en mano comn, la ley afirma que tienen
naturaleza especial derivada de su propiedad en comn, sujeta a las limitaciones de
indivisibilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
5. LOS MONTES CATALOGADOS

El Catlogo de Montes de Utilidad Pblica, creado por la Ley de Montes de 1863, se
trataba de un inventario estatal que inclua los montes de las AAPP exceptuados de la
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venta a que obligaba la legislacin desamortizadora, por considerarse de utilidad
pblica.
La Ley de Montes de 2003 hace de este instrumento elemento bsico para la defensa y
gestin de los montes pblicos al homologar el rgimen de proteccin del monte
pblico con el resto de bienes demaniales y ampliando los motivos de catalogacin, al
aadir aquellos que contribuyen a la diversidad biolgica.
Dentro de los montes demaniales, la categora ms importante es la de los
catalogados de utilidad pblica y por ello inscritos en el Catlogo de Montes de
Utilidad Pblica. Adems de los ya inscritos se pueden incluir en el catlogo:
los montes pblicos que cumplan con alguna de las caractersticas de los montes
protectores.
Otras figuras de especial proteccin de montes.
Los destinados a restauracin, repoblacin o mejora forestal con los fines de
proteccin de aqullos.
Aquellos otros que establezca cada CC.AA en su legislacin.
Se trata de un registro pblico de carcter administrativo. Las CC.AA darn traslado al
Ministerio de Medio Ambiente de las inscripciones que se practiquen as como de
las resoluciones administrativas y sentencias judiciales firmes que conlleven
modificaciones en el catlogo. . La exclusin se ajustar a los mismos trmites y
slo proceder cuando el monte haya perdido las caractersticas por las que fue
catalogado.
6. MONTES PROTECTORES Y MONTES PROTEGIDOS O DE

ESPECIAL PROTECCIN
La razn de ser de esta figura y su rgimen jurdico no est en la necesidad de su
proteccin jurdica frente a eventuales usurpaciones, sino en su destino funcional,
originariamente circunscrito a la necesidad de propiciar la actuacin forestal en las
cabeceras de las cuencas hidrogrficas para la prevencin de avenidas, dunas, etc.
La Ley de Montes de 2003 amplia notablemente el concepto de monte protector al
incluir no solamente a los situados en cabeceras de cuencas hidrogrficas y aquellos
otros que contribuyan a la regulacin del rgimen hidrogrfico sino tambin, entre
otros:
a) Los que se encuentren en reas de actuacin prioritaria para los trabajos de
conservacin de suelos frente a procesos de erosin y correccin hidrolgicoforestal.
b) Los que eviten o reduzcan desprendimientos de tierras o rocas y el aterramiento
de embalses y aquellos que protejan cultivos e infraestructuras.
c)Los que protejan cultivos e infraestructuras contra el viento.
Adems pueden ser declarados montes protectores, los que determine la CC.AA
siempre:
Contribuyan a conservar la diversidad biolgica.
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Constituyan o formen parte de espacios naturales protegidos, reas red Natura
2000, reservas de biosfera u otras figuras legales de proteccin, se encuentren
en sus zonas de influencia o constituyan elementos relevantes del paisaje.
Estn incluidos en zonas de alto riesgo de incendio.
Por la especial significacin de sus valores forestales.
La competencia para clasificar o desclasificar es competencia de la CC.AA previo
expediente en que se deber or a propietarios y entidad donde radique.
La nueva figura de monte protegido introducida por la reforma de la Ley 10/06 bajo el
nombre montes de especial proteccin, se aplica a aquellos que contribuyen a la
diversidad biolgica, forman parte de espacios protegidos o reas de la red Natura
2000 o en zonas de alto riesgo de incendio, al igual que con los montes protectores, es
competencia de cada CC.AA la clasificacin y desclasificacin de los mismos previa
audiencia a propietarios y entidad local donde radiquen.
La declaracin de monte protector o monte protegido comporta la aplicacin de
determinadas reglas a su gestin, independientemente de la titularidad del monte: Si
es protector se buscar la mxima estabilidad de la masa forestal; si es protegido, se
busca su mantenimiento en un estado de conservacin favorable o restaurar los
valores que motivaron tal declaracin. Esta declaracin es poderoso ttulo para la
intervencin en montes privados pues en virtud de dicha calificacin (protector o
protegido) su gestin deber hacerse conforme al PORF o Plan Dasocrtico.
7. PROTECCIN JURDICA Y FORMA DE UTILIZACIN DE LOS

MONTES PBLICOS.
La Ley de Montes de 2003 aplica al monte pblico un rgimen de proteccin idntico al
resto de bienes demaniales, con los mismos instrumentos de proteccin (potestad de
investigacin, deslinde, etc.) y declara que los montes del dominio pblico forestal son
inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estn sujetos a tributo
alguno que grave su titularidad.
Los titulares de los montes demaniales, junto con la Administracin gestora en los
montes catalogados, podrn investigar la situacin de terrenos que se presuman
pertenecientes al dominio pblico forestal, a cuyo efecto podrn recabar todos los
datos e informes que se consideren necesarios y ejercer la potestad de recuperacin
posesoria de los posedos indebidamente por terceros, en cualquier tiempo, no
admitindose acciones posesorias ni procedimientos especiales.
En cuanto al deslinde administrativo se inicia de oficio o bien a instancia de los
particulares interesados, anuncindose en el boletn oficial de la Comunidad
Autnoma y mediante fijacin de edictos en los ayuntamientos, notificndose en o
forma a los colindantes e interesados.
El deslinde, aprobado y firme, supone la delimitacin del monte y declara con carcter
definitivo su carcter posesorio, a reserva de lo que pudiera resultar de un juicio
declarativo ordinario de propiedad. La resolucin aprobatoria de deslinde deber
publicarse y notificarse debidamente y ser recurrible por las personas afectadas
ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, una vez agotada la va
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administrativa y ante la jurisdiccin ordinaria si lo que se discute es el dominio, la
posesin u otro derecho real.
El deslinde es ttulo suficiente para:
Inmatricular el monte
Inscripcin de rectificacin de la descripcin de las fincas afectadas.
Cancelacin de anotaciones practicadas con motivo del deslinde de fincas
excluidas del monte deslindado.
Pero no ser suficiente para rectificar derechos anteriormente inscritos a
favor de terceros segn la Ley Hipotecaria.
Una vez que el acuerdo de aprobacin del deslinde es firme, se proceder al
amojonamiento, con participacin, en su caso, de los interesados.
Una ltima forma de proteccin jurdica del monte lo constituye la defensa de su
carcter de tal frente a los cambios de uso que puedan alterar su naturaleza, bien
por razones urbansticas bien por modificacin de la cubierta vegetal.
a)Lo primero solo es posible a travs de los instrumentos de planeamiento
urbanstico previo informe de la Administracin forestal competente, que ser
vinculante si se trata de montes catalogados o protectores.
b)El cambio de uso forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de
inters general tendr carcter excepcional y requerir informe favorable del
rgano competente y en su caso del titular del monte.
En cuanto a la proteccin de los montes pblicos que tienen la consideracin de
patrimoniales, el rgimen se atena admitindose frente a ellos la usucapin o
prescripcin adquisitiva mediante la posesin en concepto de dueo, pblica,
pacfica y no interrumpida durante 30 aos, interrupcin que se producir por la
iniciacin de expediente sancionador o por cualquier acto posesorio realizado por la
Administracin.
En cuanto a la utilizacin de los montes pblicos, la Administracin gestora de los
montes demaniales podr dedicar al uso pblico los montes de su propiedad siempre
que se realicen sin nimo de lucro y de acuerdo con la normativa vigente.
Tambin se prev que puedan ser objeto de usos especiales por su intensidad,
peligrosidad o rentabilidad, siendo preceptiva la previa autorizacin (con informe
favorable del rgano forestal de la CC.AA) en el caso de montes catalogados,.
Podr concederse a concesin administrativa todas aquellas actividades que impliquen
una utilizacin privativa del dominio pblico forestal previo informe favorable del
rgano forestal de la Comunidad Autnoma.
8. LOS MONTES DE PARTICULARES.

El liberalismo del XIX liber a la propiedad privada, y en particular a los montes de las
servidumbres pblicas y otras vinculaciones a las necesidades de la Corona. Centrada
la Administracin forestal en la defensa y gestin del monte pblico, exceptuado de
desamortizacin, la propiedad forestal privada vive privada de interferencia pblica
hasta la Ley de Montes de 1957.
Sobre la mayoritaria propiedad forestal privada la antedicha Ley estableci diversas
medidas intervencionistas, aparte de las que afectaban a montes calificados de
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protectores: El aprovechamiento de todo monte, catalogado o particular, se realizara
dentro de los lmites que permitieran su conservacin y mejora.
En la Ley de Montes de 2003 se mantiene la incidencia de la intervencin
administrativa en funcin de la calificacin de un monte privado como protector o como
sujeto a especial proteccin, calificaciones que comportan su sujecin a fines pblicos
variados que se imponen y suponen una limitacin de su gestin y aprovechamiento
por el propietario.
Al margen del monte privado, la intervencin administrativa sobre los restantes se
efecta a travs de su inclusin en un PORF o por el sometimiento de su gestin y
aprovechamiento a un plan dasocrtico, dependiendo de la extensin superficial que
cada CC.AA establezca.
Sobre el monte privado de pequea superficie, la Administracin no dispone de otros
mecanismos de intervencin que los derivados de los poderes generales de polica
para garanta de la seguridad, sobre todo en materia de prevencin y sancin
relacionada con los incendios.
9. POLTICA, PLANIFICACIN Y GESTIN FORESTAL.

La vigente Ley de Montes, amn de los fines que inspiraron la anterior Ley de 1957,
orientada a aspectos como la conservacin o la explotacin racional y repoblacin, sin
perjuicio de apuntar a la defensa de valores ecolgicos y medioambientales pone
especial nfasis en estos ltimos al amparo del concepto de gestin sostenible,
justificando su intervencionismo en la propiedad privada a travs de la invocacin del
principio de funcin de la funcin social, lo que permite extender el intervencionismo a
los montes privados con el objeto de garantizar la conservacin y proteccin de los
montes espaoles.
A) Poltica y planificacin estatal.
La Estrategia forestal espaola define la poltica forestal espaola a travs de un
diagnstico del sector forestal espaol, las previsiones de futuro y las directrices que
permiten articular la poltica forestal espaola. Se elabora por el Ministerio de Medio
Ambiente, odos los Ministerios afectados, con la participacin de las Comunidades
Autnomas y con informe de la Comisin Nacional de Proteccin de la Naturaleza y del
Consejo Nacional de Bosques. El Consejo de Ministros aprobar la Estrategia forestal
espaola mediante acuerdo y previo informe de la Conferencia Sectorial.
Por su parte el Plan forestal espaol es un instrumento de planificacin a largo plazo
de la poltica forestal espaola, que desarrollar la Estrategia forestal espaola. Su
elaboracin y aprobacin se tramitar igual que la Estrategia Forestal. Se revisa
decenalmente o en plazos inferiores si las circunstancias as lo aconsejan.
A nivel tcnico son importantes las Directrices bsicas comunes para la ordenacin
y el aprovechamiento de los montes de forma sostenible, elaboradas por el
Gobierno, previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, Comisin Nacional de
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Proteccin de la Naturaleza y las CC.AA a travs de la Conferencia Sectorial. Se
aprueban mediante Real Decreto que define:
a) Criterios e Indicadores de sostenibilidad, su evaluacin y seguimiento de acuerdo a
los criterios establecidos en resoluciones internacionales y convenios en los que
Espaa sea parte y los requeridos por la Red Natura 2000.
b) El contenido mnimo de las instrucciones de ordenacin y aprovechamiento de los
montes para garantizar su gestin sostenible.
B) Planes de ordenacin de los recursos forestales.
El mbito territorial del PORF ser el territorio forestal con caractersticas
geogrficas, socioeconmicas, ecolgicas, culturales o paisajsticas homogneas, de
extensin comarcal o equivalente, no siendo necesario si existe plan de ordenacin
de recursos naturales u otro equivalente que abarque el mismo territorio forestal.
A las CC.AA corresponde elaborar y aprobar los PORF y determinar su
documentacin y contenido, previa consulta a las Entidades Locales, a los propietarios
forestales privados, otros usuarios legtimos afectados y dems agentes sociales
interesados.
El contenido del mismo es obligatorio y ejecutivo en las materias reguladas en la ley
y tendr carcter indicativo respecto de cualquier otra actuacin, plan o programa
sectorial.
C) La gestin de los montes. Proyectos de ordenacin de montes y planes
dasocrticos.
La vigilancia administrativa sobre montes concretos pblicos o privados de cierta
entidad, cuenta con los proyectos de ordenacin y planes dasocrticos, aprobados
por las CC.AA respectiva.
Su elaboracin se har a instancias del titular del monte o del rgano forestal de la
CC.AA, debiendo ser aprobados, en todo caso, por este ltimo y el contenido mnimo
se determinar en las Directrices bsicas comunes para la ordenacin y
aprovechamiento de montes.
La Ley establece sin perjuicio de lo anterior, determinadas prescripciones materiales
(de carcter variable en funcin de ciertos tipos de monte) de aplicacin directa para
redaccin y aplicacin de estos instrumentos a la gestin de los montes.
D) Aprovechamientos forestales.
Si bien la ley afirma que el titular del monte ser en todo caso el propietario de los
recursos forestales que produzca, y que tendr derecho a su aprovechamiento,
condiciona ste a un control preventivo en funcin de la clase de
aprovechamiento del que excluye a los aprovechamientos no maderables y de
pastos no sujetos a licencia o autorizacin previa, salvo que estn expresamente
regulados en los correspondientes instrumentos de gestin forestal o PORF en cuyo
mbito se encuentre el monte en cuestin.
83
Los aprovechamientos maderables y leosos se regularn por el rgano forestal de
la Comunidad Autnoma si estn gestionados por l; en otro caso:
a) Cuando exista proyecto de gestin, plan dasocrtico o equivalente, el titular de
la explotacin deber notificar previamente el aprovechamiento al rgano forestal de la
Comunidad Autnoma al objeto de que pueda comprobar su conformidad. La
denegacin o condicionamiento solo podr producirse en el plazo que determine
la normativa autonmica mediante resolucin motivada, entendindose aceptado
en caso de no recaer resolucin expresa.
b) En caso de no existir dichos instrumentos, estos aprovechamientos requieren
autorizacin previa.
10. CONSERVACIN Y RECUPERACIN DE LOS MONTES. LOS

INCENDIOS FORESTALES.
La ley regula diversas medidas protectoras frente a peligros como los usos indebidos,
la desertizacin, los incendios y la lucha contra plagas. Uno de los ms recientes
peligros es el sacrificio de los montes en aras al uso urbanstico. De aqu que los
instrumentos de planeamiento urbanstico requieran el informe vinculante de la
Administracin forestal competente si se trata de montes catalogados o protectores
o para el cambio de uso forestal que tendr carcter excepcional.
Contra la erosin y la desertizacin la ley prev un Plan Nacional de Actuaciones
Prioritarias de Restauracin Hidrolgico-Forestal y Programa Nacional contra la
Desertificacin. Su elaboracin corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, en
colaboracin con el Ministerio de Agricultura y CC.AA. La aplicacin y seguimiento del
plan se efectuarn de forma coordinada entre el Ministerio de Medio Ambiente y las
Comunidades Autnomas.
El plan diagnosticar e identificar por subcuencas, los procesos erosivos,
clasificndolos segn su intensidad y riesgo potencial para poblaciones, cultivos e
infraestructuras, definiendo zonas prioritarias de actuacin, valorando las acciones a
realizar y estableciendo prioridades y programacin temporal de las mismas.
En la actualidad la lucha contra incendios forestales no se circunscribe a la represin
de las conductas dolosas o culposas de los incendiarios de los bosques, sino que
busca prevenir que los incendios no se produzcan y acumular medios y tecnologas
para la extincin de fuegos. En los trabajos de extincin de incendios forestales se
arbitran poderes extraordinarios.
En este sentido, el director tcnico de la operacin tiene la condicin de agente de
la autoridad y podr movilizar medios pblicos y privados para actuar en la extincin
de acuerdo con un plan de operaciones. Podr disponer, cuando sea necesario, la
entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrcolas, la circulacin por
caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilizacin de aguas, la
apertura de cortafuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicacin de
cortafuegos.
Otras medidas consisten en declarar zonas de alto riesgo de incendio que aparte de
los contenidos mnimos que establezca el Plan Autonmico de Emergencia
84
incluir como mnimo, aspectos tales como: Problemas socio-econmicos en la
zona manifestados en reiterada prctica de incendios o pocas ms propicias del ao.
La Ley 10/06 introdujo como novedad, para terrenos forestales incendiados, la
prohibicin de cambio de uso forestal al menos en los 30 aos siguientes a la
produccin del incendio, as como toda actividad incompatible con la
regeneracin de la cubierta vegetal durante el periodo que fije la CCAA, con las
excepciones previstas en la Ley.
El uso social del monte, podr regularse por las Administraciones competentes,
limitando la Ley en principio la circulacin de vehculos a motor a las servidumbres de
paso, siendo el trnsito abierto motorizado excepcional y slo permitido cuando se
compruebe la adecuacin de la va, correcta sealizacin del acceso y aceptacin por
los propietarios.
La sanidad forestal es tambin contemplada en la ley a travs de una serie de
medidas contra las plagas forestales, obligando a los titulares de los montes a
comunicar la aparicin atpica de agentes nocivos a los rganos competentes de las
CC.AA y ejecutar o facilitar la realizacin de acciones obligatorias que estos
determinen.
11. FOMENTO FORESTAL.

Como medias de fomento la ley contempla fundamentalmente el otorgamiento de
incentivos econmicos: subvenciones y lneas de crdito bonificadas, que se aplicarn
a montes ordenados de propiedad privada y Entidades locales con preferencia a favor
de los montes protectores, catalogados (particularmente los situados en espacios de la
Red Natura 2000).
El otorgamiento de subvenciones se vincula a la gestin forestal sostenible y a la
incentivacin de las externalidades ambientales, teniendo en cuenta, entre otros, los
siguientes factores:
a) La conservacin, restauracin y mejora de la biodiversidad y del paisaje.
b) La fijacin de dixido de carbono en los montes como medida de contribucin a
la mitigacin del cambio climtico.
c)La conservacin de suelos y del rgimen hidrolgico en los montes como medida
de lucha contra la desertificacin.
Las Administraciones Pblicas podrn aportar incentivos por las siguientes vas:
a) Subvencin al propietario de los trabajos dirigidos a la gestin forestal
sostenible.
b) Establecimiento de una relacin contractual con el propietario.
c) Inversin directa por la Administracin.
La actividad de fomento puede consistir en promocin de fundaciones, asociaciones,
etc. existentes o de nueva creacin con fines forestales que cuando estn orientadas a
85
la gestin forestal sostenible se benefician del rgimen de la Ley 49/02 de Rgimen
Fiscal de entidades sin nimo de lucro.
12. RGIMEN SANCIONADOR.

En la definicin de las infracciones administrativas, la Ley sigue la tcnica de describir
en una lista las conductas ilcitas y despus de calificarlas de muy graves, graves o
leves en funcin del dao causado al monte.
Son consideradas faltas muy graves las conductas que hayan causado al monte
daos cuyo plazo de reparacin o restauracin sea superior a diez aos, y faltas
graves cuando dicho plazo sea inferior.
Son consideradas faltas leves aquellas conductas ilcitas cuando los hechos
constitutivos de la infraccin no hayan causado daos al monte o cuando, habiendo
dao, el plazo para su reparacin o restauracin no exceda de seis meses.
La ley establece plazos muy amplios para la prescripcin de las faltas:
5 aos para las muy graves,
3 aos para las graves
1 ao para las leves.
La prescripcin de las sanciones ya impuestas se reduce a tres, dos y un ao.
Las infracciones sern sancionadas con las siguientes multas:
a) Las infracciones leves, con multa de 100 a 1.000 euros.
b) Las infracciones graves, con multa de 1.001 a 100.000 euros.
c) Las infracciones muy graves, con multa de 100.001 a 1.000.000 euros.
Las sanciones se impondrn atendiendo a:
a) Intensidad del dao causado.
b) Grado de culpa.
c) La reincidencia.
d) El beneficio econmico obtenido por el infractor.
Adems, el infractor sufrir el decomiso tanto de los productos forestales ilegalmente
obtenidos como de los instrumentos y medios utilizados en la comisin de la infraccin
y estar obligado a la reparacin del dao causado. Cuando la reparacin no sea
posible, la Administracin podr requerir la indemnizacin correspondiente. Asimismo
requerir del infractor otra indemnizacin cuando el dao ocasionado sea superior a
la mxima sancin prevista.
13. LA CONSERVACIN DE LA NATURALEZA. LOS PARQUES

NACIONALES
Dentro del rgimen forestal, la conservacin de la naturaleza en su versin ms virginal
y esttica y cientficamente ms valiosa, haba sido objeto de especial proteccin por la
Ley de Creacin de Parques Naciones de 1916. La Ley 4/89 modificada en virtud de
declaracin de inconstitucionalidad por el TC de parte de su articulado, determina que
la declaracin de los Parques Nacionales sigue vinculada a la representatividad de los
ecosistemas que sustenta, requirindose Ley de las Cortes, previo acuerdo de las
86
Asambleas Legislativas de las CCAA en cuyo territorio se encuentra el futuro Parque
Nacional.
Se gestionan y financian conjuntamente por la AGE y las CCAA en cuyo territorio se
sitan, crendose el Consejo de la Red de Parques Nacionales para asegurar esa
gestin compartida. As mismo existe una Comisin Mixta de Gestin de cada parque
de composicin paritaria de representantes de la AGE y la CCAA respectiva, asistida
por los Patronatos de composicin paritaria Estado-CCAA junto con representantes de
instituciones, organizaciones o grupos de personas relacionados con el parque.
La organizacin concluye con el Director-Conservador, funcionario del Estado o
autonmico nombrado por la CCAA previo acuerdo de la Comisin mixta.
Como instrumento de gestin del conjunto de parques nacionales surge el Plan
Director de la Red de Parques nacionales, y que debe de servir de pauta para el
Plan rector de uso y conservacin de cada parque en particular.
14. LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS AUTONMICOS.

La Ley 4/89 de Conservacin de los Espacios Naturales, adems de los parques
nacionales contempla los espacios naturales protegidos como aquellos espacios del
territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios martimos sujetos a
la jurisdiccin nacional, incluidas las zona econmica exclusiva y la plataforma
continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial inters o
valores naturales sobresalientes y cuya proteccin obedece a:
a) constituir una red representativa de los principales ecosistemas y regiones
naturales existentes en el territorio nacional.
b) proteger aquellas reas y elementos naturales que ofrezcan un inters singular
desde el punto de vista cientfico, cultural, educativo, esttico, paisajstico y
recreativo.
c)contribuir a la supervivencia de comunidades o especies necesitadas de
proteccin.
A las Comunidades Autnomas se atribuye la declaracin de las diversas clases de
espacios naturales protegidos cuando estn situados ntegramente en su territorio.
Como organismo consultivo y de cooperacin, la Ley crea la Comisin Nacional de
Proteccin de la Naturaleza con dos Comits, el de Espacios Naturales Protegidos y
el de Flora y Fauna Silvestres, del que forman parte un representante de cada
Comunidad Autnoma y el Director del Instituto Nacional para la Conservacin de la
Naturaleza.
Aunque la declaracin de espacio natural protegido puede afectar tanto a propiedades
pblicas o privadas, aspiracin de la Ley es que sean de titularidad pblica,
prescribiendo que la declaracin de un espacio como protegido lleva aparejada la
declaracin de utilidad pblica a efectos expropiatorios de los bienes afectados y
reconocimiento a la Administracin competente de derecho de tanteo y retracto en
las trasmisiones onerosas inter vivos.
87
A) Clases
La ley clasifica los espacios naturales protegidos en funcin de los bienes y valores a
proteger en:
Los Parques, que son reas naturales, poco transformadas por la explotacin u
ocupacin humana que, en razn a la belleza de sus paisajes, la
representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o
de sus formaciones geomorfolgicas, poseen valores que merecen una atencin
preferente. En los parques se podr limitar el aprovechamiento de los recursos
naturales, prohibindose en todo caso los incompatibles con las finalidades que
hayan justificado su creacin.
Las Reservas Naturales son espacios cuya creacin tiene por finalidad la
proteccin de ecosistemas, comunidades o elementos biolgicos que, por su
rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoracin especial.
La explotacin de recursos estar limitada salvo en aquellos casos que sea
compatible con la conservacin de los valores que se pretenden proteger.
Son Monumentos Naturales los espacios o elementos de la naturaleza
constituidos bsicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o
belleza que merecen ser objeto de una proteccin especial.
Los Paisajes Protegidos son aquellos lugares concretos del medio natural que,
por sus valores estticos y culturales, sean merecedores de una proteccin
especial.
B) Rgimen de intervencin
La intervencin y gestin de los espacios naturales y las especies a proteger exige de
las Administraciones competentes su planificacin por lo que la Ley crea los Planes de
Ordenacin de Recursos Naturales, aprobados por las CCAA, con un contenido
ajustado a las Directrices para Ordenacin de Recursos Naturales aprobadas por el
Gobierno.
La elaboracin y aprobacin de un Plan de Ordenacin de los Recursos
Naturales puede comenzar sometiendo determinados espacios a rgimen de
proteccin preventiva consistente en la obligacin de los titulares de los terrenos de
facilitar informacin y acceso a los representantes de la Administracin competente con
el fin de verificar la existencia de factores de perturbacin, la iniciacin en su caso, de
los correspondientes Planes de Ordenacin de Recursos Naturales de la Zona sin
perjuicio de aplicar alguno de los regmenes sobre espacios naturales protegidos.
Iniciado un Plan, no pueden realizarse actos que supongan transformacin sensible de
la realidad fsica y biolgica u el otorgamiento de licencia o concesin que origine
similares consecuencias sin informe favorable de la Administracin actuante.
Aprobados los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales, planes obligatorios
y ejecutivos, sus efectos sern los establecidos en sus normas de aprobacin,
prevaleciendo sobre cualquier otro instrumento de ordenacin fsica o territorial
existente.
88
15. LA PROTECCIN DE LA FLORA Y LA FAUNA SILVESTRES.
La Ley de 1989 no da un concepto de qu son la fauna y la flora silvestres, sino
que procede caso por caso a su determinacin segn la tcnica formal de su
catalogacin, a cuyo efecto crea un Catlogo Nacional de Especies Amenazadas.
Las especies, subespecies o poblaciones que se incluyan en dichos catlogos debern
ser clasificadas en alguna de las siguientes categoras:
a)En peligro de extincin: Especies cuya supervivencia es poco probable si los
factores causales de su situacin actual siguen actuando.
b)Sensibles a la alteracin de su hbitat: Especies cuyo hbitat caracterstico
est particularmente amenazado, en grave regresin, fraccionado o muy
limitado.
c) Vulnerables: Especies que corren riesgo de pasar a las categoras anteriores si
en un futuro inmediato los factores adversos que actan sobre ellas no se
corrigen
d)De inters especial: Se podran incluir las que sin estar en las categoras
precedentes, sean merecedoras de atencin particular en funcin de su valor
cientfico o ecolgico.
Los efectos derivados de su inclusin en el Catlogo consisten, en primer lugar, en la
aplicacin de unas prohibiciones genricas de cualquier actuacin no autorizada con el
propsito, tratndose de plantas, de destruirlas, mutilarlas, cortarlas o arrancarlas, as
como la recoleccin de sus semillas, polen o esporas, y si se trata de animales,
incluidas sus larvas, cras o huevos, de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o
molestarlos. En ambos casos se prohbe poseer, naturalizar, transportar, vender,
exponer para venta, importar o exportar ejemplares vivos o muertos.
Sin embargo, y previa autorizacin administrativa del rgano competente, se puede dar
muerte, daar, molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres
cuando concurran algunas de las circunstancias siguientes:
a) Si de su aplicacin se derivasen efectos perjudiciales para la salud o seguridad
de las personas.
b) Cuando de su aplicacin se derivasen efectos perjudiciales para especies
protegidas.
c)Para prevenir perjuicios importantes a cultivos, ganado, bosques, caza, pesca y
calidad de las aguas.
d) Cuando sea necesario por razn de investigacin, educacin, repoblacin o
reintroduccin, o cuando se precise para la cra en cautividad.
e) Para prevenir accidentes en relacin con la navegacin area.
Si por razones de urgencia no pudiera obtenerse la previa autorizacin administrativa
se dar cuenta inmediata a la autoridad administrativa.
De otro lado, la inclusin de una especie en el Catlogo obliga a la redaccin por la
Comunidad Autnoma de un Plan de Recuperacin, de Conservacin del Hbitat o de
Manejo.
89
La ley 4/1989 ha sentando tambin los principios bsicos de la regulacin de la caza y
de la pesca ordenndose la conservacin y fomento de las especies autorizadas para
el ejercicio de la caza y pesca continental determinndose por la Administracin
competente los terrenos y las aguas dnde pueden realizarse tales actividades, as
como las fechas hbiles para cada especie.
Adems, se limita el ejercicio de la caza y la pesca a las personas que acrediten la
aptitud y el conocimiento preciso de las materias relacionadas con dichas actividades,
a cuyo efecto se someten a un examen, tras el cual se expedirn las correspondientes
licencias.
16. LA POTESTAD SANCIONADORA EN LA PROTECCIN DE LA

NATURALEZA.
La Ley 4/1989 de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres atribuye a la Administracin una exorbitante potestad sancionadora.
Las cuantas de las multas pueden llegar hasta los 50 millones de las antiguas pesetas.
Las multas en su grado mximo e inferiores que correspondan por faltas leves,
menos graves y graves se impondrn por el rgano competente de las Comunidades
Autnomas y por la Administracin del Estado en aquellos supuestos en que la
infraccin haya recado en mbito y sobre materias de su competencia.
El infractor deber reparar el dao causado, en la medida de lo posible, la
restauracin del medio natural al ser y estado previos al hecho de producirse la
agresin. Para forzar al infractor a la reparacin del dao se prevn multas
coercitivas de hasta 500.000 pesetas.
Las infracciones se califican en leves, menos graves, graves y muy graves atendiendo
a su repercusin, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las
personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia,
participacin y beneficio obtenido, as como la irreversibilidad del dao o deterioro
producido en la calidad del recurso o del bien protegido.
La prescripcin de las infracciones se establece en 4 aos, 1 ao, y 6 meses y 2
meses segn su gravedad.
La ley aborda tambin las relaciones entre la potestad sancionadora de la
Administracin y la penal que corresponde a los Tribunales. La Administracin pasar
el tanto de culpa al rgano jurisdiccional competente y se abstendr de proseguir el
procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado,
excluyendo la sancin de la autoridad judicial la imposicin de multa administrativa.
TEMA 7. LAS BASES ESTATALES DEL DERECHO URBANSTICO. LA

LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
1.MBITO, FINALIDAD Y VALORACION GENERAL DE LA LEY 8/2007
DE SUELO.
90
La Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, sustituye a la Ley 6/1998 de 13 de Abril, del
Rgimen del Suelo y Valoraciones, a la que deroga y modifica los restos del Real
Decreto Legislativo 1/92 de 26 de junio que aprob el Texto Refundido de la Ley sobre
Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. Pese a todo, el citado RDL sigue y seguir
puesto que la disposicin final segunda de la Ley 8/2007, delega en el Gobierno, por
un ao, a contar desde su entrada en vigor, la potestad de dictar un Real Decreto
Legislativo, que refunda el texto de la Ley 8/2007 con los preceptos que queden
vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de Junio, por el que se aprueba el
texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aclarando,
regularizando y armonizando la terminologa y el contenido dispositivo a la nueva Ley.
El carcter dispositivo de las normas contenidas en la Ley de Suelo, que se aplicar sin
perjuicio de las normas forales, se ampara, segn la propia ley dice, en diversos
ttulos constitucionales tales como:
El carcter de condiciones bsicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos.
El cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, y en su caso,
en bases del rgimen de las Administraciones Pblicas.
Planificacin general de la actividad econmica y proteccin del medio ambiente,
etc.
Es de aplicacin directa en las ciudades de Ceuta y Melilla con dos precisiones:
a) Potestad para reducir el porcentaje de reserva de vivienda sometida a algn
rgimen de proteccin pblica y determinar posibles destinos del patrimonio
pblico del suelo que podrn ser ejercidas directamente en el plan general.
b) Poder incrementar del 15% normalmente - hasta un 20% el porcentaje de
cesin a favor de la Administracin en el plan general, en actuaciones o mbitos
en los que el valor de los solares o su incremento sea sensiblemente superior al
medio de los incluidos en su misma clase de suelo.
Entrando en el contenido, La Ley 8/2007, es, segn la exposicin de motivos, una
Ley no urbanstica sino referida al rgimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de
los derechos constitucionales en lo que respecta a las competencias exclusivas de las
CCAA en materia de ordenacin del territorio, y por ende, de todo lo referido a tcnicas
de intervencin urbanstica.
Por ello, la Ley nicamente distingue entre suelo urbanizado y rural o no urbanizado a
efectos de los criterios legales de valoracin del suelo, prescindiendo de regular los
tipos de planes o clases de suelo, segn la tipologa de los planes de ordenacin.
La principal aportacin de la Ley consiste en, adems de imponer a la planificacin
urbanstica reservas del suelo a favor de la vivienda de proteccin pblica y de
sujetarla a informes previos de la administracin hidrolgica, carreteras, etc., de
establecer, a los nicos efectos de valoracin de los suelos, dos tipos o situaciones
de suelos: urbanizado y rural o no urbanizado, despojando a ste, en principio de
cualquier tipo de plusvala derivada de los aprovechamientos previstos en los planes
urbansticos.
La reduccin de las valoraciones del suelo no urbanizado, con la consiguiente rebaja
en las expropiaciones, no favorece al urbanismo pblico (nacionalizando las
91
plusvalas), como sera lgico, porque el derecho a urbanizar no se reserva a la
Administracin, sino que se opta por fomentar la iniciativa privada de propietarios o
terceros, facilitando la citada reduccin de valoraciones, reducir el valor del suelo y
facilitar el urbanismo negocio en el que ya estamos instalados, y donde el precio de
la vivienda lo fija la demanda.
Siendo esto lo fundamental, la Ley, adems, regula diversos aspectos con
trascendencia notarial y registral, sobre formacin de fincas, parcelas, transmisin y
declaracin de obra nueva, etc. y modifica la Ley Reguladora de las Bases del
Rgimen Local, para exigir a los representantes locales, antes de la toma de posesin
y al trmino de su mandato, formulacin de causas de posible incompatibilidad,
declaracin de bienes patrimoniales y participacin en sociedades de todo tipo.
De demaggica puede calificarse, la atribucin a los plenos de los Ayuntamientos y a
las asambleas vecinales (rgimen de Concejo Abierto) de la aprobacin de los planes
de ordenacin urbanstica y convenios de alteracin de los mismos. Siendo ya
conscientes de que los controles judiciales son inoperantes, insistir en atribuir a
Ayuntamientos poco consistentes, menos an a las asambleas vecinales, tamaa
competencia urbanstica, se puede calificar de temeridad
2.
CONDICIONANTES
URBANISTICO.
ESTATALES
DEL
PLANEAMIENTO
Determinadas normas de la Ley del Suelo se imponen a la legislacin de ordenacin

territorial y urbanstica autonmica, que deber plegarse a ella o en su caso
modificarse.
Como finalidad primordial de la ordenacin territorial y urbanstica, la Ley impone a
las Administraciones competentes, que dicha ordenacin posibilite el paso de suelo
rural a suelo urbanizado para satisfacer necesidades justificadas, impedir la
especulacin y preservar el resto del suelo rural.
Adems la planificacin deber destinar suelo suficiente para usos productivos y
residenciales, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda de
rgimen de proteccin pblica, que permita fijar su precio mximo en venta, alquiler u
otras formas de acceso a la vivienda. Dicha reserva, fijada por la legislacin de
ordenacin territorial y urbanstica, ser de un 30% de la edificacin residencial
prevista por la ordenacin, pudindose fijar permitir excepcionalmente un porcentaje
inferior en determinados municipios o actuaciones, siempre que cuando se trate de
actuaciones de nueva urbanizacin se garantice el cumplimiento ntegro de la
reserva en el mbito territorial de aplicacin, distribuyendo su localizacin acorde con
el principio de cohesin social.
La legislacin autonmica en los procedimientos de ordenacin territorial y urbanstica,
incluidos los de distribucin de beneficios y cargas, deber imponer el trmite de
informacin pblica, con un plazo, nunca inferior al mnimo exigido y una exposicin
de documentacin que explique en qu mbitos, la ordenacin proyectada, altera la
92
vigente o en el caso de suspensin de la ordenacin, o procedimientos de ejecucin o
de intervencin urbanstica, la duracin de sta.
La Ley reconoce los efectos del silencio positivo, en casos iniciados de oficio por la
Administracin, se supere el plazo se aprobacin definitiva por el rgano competente
de otra Administracin, y tambin cuando la legislacin urbanstica abra a los
particulares la iniciativa, podr dar lugar a indemnizaciones por los gastos para la
presentacin de solicitudes, salvo cuando deban entenderse aprobados por silencio
administrativo, segn la legislacin aplicable.
Importante es la imposicin sobre inclusin de informes de sostenibilidad
ambiental, de la Administracin Hidrolgica, de la Administracin de costas sobre
deslinde y proteccin del demanio martimo terrestre y en su caso, de las
Administraciones competentes en materia de carreteras e infraestructuras afectadas,
resultando ms pretenciosa la exigencia de informe de sostenibilidad econmica
para evaluar el impacto sobre las Haciendas Pblicas afectadas por la implantacin y
mantenimiento de infraestructuras, suficiencia y adecuacin del suelo destinado a usos
productivos, etc.
Finalmente, la Ley impone la regla, ante la situacin de minifundismo local, que obliga
a la legislacin urbanstica autonmica, a contemplar en qu casos el impacto de una
actuacin urbanstica le obliga a ejercer su plena potestad en la ordenacin del
municipio o mbito territorial superior en que se integre, por trascender del
concreto mbito de la actuacin los efectos significativos que genera la misma sobre el
medio ambiente.
3. PROBLEMTICA DEL DERECHO A URBANIZAR.

Los modelos de Derecho urbanstico de obra pblica o de obra y beneficio privado,
dependen especialmente de dos variables:
1 - Atribucin del derecho a urbanizar ( a la Administracin, propietarios o terceros)
2 El precio del suelo expropiable, materia prima para la produccin de solares.
Adems de estas trascendentales cuestiones, la Ley 8/2007 regula cuestiones
colaterales importantes para el proceso urbanizador y edificatorio, aunque no
definitorias del modelo: Rgimen jurdico del suelo urbanizado y rural (sea ste ltimo
urbanizable o no segn la legislacin autonmica), expropiacin forzosa, reversin,
retasacin, responsabilidad patrimonial, etc.
Como primera cuestin para definir el modelo de Derecho urbanstico hemos de
plantearnos a quin otorga la Ley 8/07 la funcin o el derecho de urbanizar a travs
de los planes de urbanismo.
Debemos distinguir entre:
Derecho a urbanizar: Generador de una actividad empresarial orientada a la
produccin de solares.
Potestad edificatoria sobre ellos.
Si la potestad edificatoria se consider facultad del derecho de propiedad, la de
urbanizar, slo fue posible a partir de la Ley de 1956, que regul, como un sistema
93
de ejecucin de los planes, el sistema de compensacin para que propietarios auto
gestionaran la urbanizacin de sus terrenos. Adems la sobrevaloracin del justiprecio
urbanstico, al incorporar el aprovechamiento urbanstico previsto en los planes,
bloque la posible socializacin del derecho a urbanizar, aunque se admiti la gestin
pblica como sistema de ejecucin de planes.
Si nos fiamos de la Exposicin de Motivos de la Ley 8/07, sera lgico afirmar, que la
Administracin ostenta el derecho a urbanizar de forma exclusiva. Sin embargo,
contradicindose a s misma reconoce la posibilidad contraria de que la
legislacin reserve la ejecucin de la urbanizacin a la iniciativa privada,
enumerando el artculo 8 entre las facultades de la propiedad la participacin en la
actuacin urbanstica de iniciativa privada en rgimen de distribucin equitativa de
beneficios y cargas.
As se pierde la ilusin socializadora, para llegar a la conclusin de que poner en
marcha y explotar el negocio de crear o ampliar las ciudades, no se reserva slo a la
Administracin, y que, es un derecho que la legislacin urbanstica autonmica puede
atribuir a la Administracin, a los propietarios de los terrenos o a terceros.
Esto nos lleva a un rgimen de profunda desigualdad en cuanto a la atribucin del
derecho de urbanizar o de ejercer la iniciativa entre los propietarios de unos y otros
municipios, que la tendrn, o no, o ser pblica, en funcin de la legislacin
autonmica sobre ejecucin de planes urbansticos.
Por el contrario, tambin podra suceder que algunas leyes urbansticas autonmicas,
no contemplen ms posibilidad de ejecucin de los planes, que la gestin privada por el
sistema de compensacin o agente urbanizador, con lo que los municipios no podran
invocar que la actividad urbanizadora es un servicio pblico, desplazando a los
propietarios del suelo en la ejecucin de planes de urbanismo.
El legislador urbanstico autonmico tiene las dos posibilidades, lo que nos lleva a una
desigualdad fragrante, injustificable desde el punto de vista constitucional, algo que la
Exposicin de Motivos rechaza al afirmar la competencia estatal en la regulacin de
las condiciones bsicas de igualdad en la propiedad del suelo.
Es ms, cabe una tercera posibilidad, en las CC.AA. cuyas leyes admitan sistemas
de ejecucin pblica o privada, puede suceder que un mismo municipio, ya que ser el
municipio el que decida el sistema de ejecucin, en unos casos tenga gestin privada,
y en otros pblica, llevando a graves injusticias, algo perfectamente posible, al
abaratarse el precio de los solares por no computarse en el justiprecio las plusvalas
urbansticas previstos en los planes.
Resumiendo, el Estado ha renunciado a una competencia: regular los sistemas de
ejecucin de los planes de urbanismo, a juicio de Parada, indispensable para
establecer un rgimen uniforme, unas condiciones bsicas igualitarias de la
propiedad inmobiliaria en todo el territorio nacional, lo que es incompatible con
remitir al legislador autonmico para que decida si el derecho a urbanizar forma o no
parte de las facultades de la propiedad, algo a su vez, contrario a la regulacin unitaria
formulada en el artculo 149.1 CE
4. LAS CLASES DE SUELO

94
La Ley 8/2007 parte de la distincin que siempre ha hecho la legislacin entre suelo
urbanizado y suelo susceptible de urbanizar:
suelo urbanizado cuya problemtica se relaciona slo con el derecho a edificar,
de cuya vigilancia se ocupa la Administracin a travs de las licencias de
construccin.
suelo rural, materia prima de todo proceso urbanizador al que la Ley impone un
rgimen uniforme a efectos de facultades y deberes de propietarios, uso del
suelo y justiprecio de los terrenos, remitindose a la legislacin autonmica
urbanstica la clasificacin de los suelos a efectos de su programacin
urbanstica e intensidad en uso y aprovechamientos.
Por lo tanto siguen vigentes las anteriores clasificaciones de:
Suelo urbano: El integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y
servicios propios de los ncleos de poblacin Esto ocurre cuando las parcelas,
edificadas o no, cuenten con las dotaciones y servicios requeridos por la legislacin o
puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexin a las instalaciones
ya en funcionamiento. La legislacin urbanstica prev la posibilidad de considerar las
peculiaridades de los ncleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural,
permitiendo as la edificacin en suelo rural o naturalmente no edificable.
El suelo urbanizado tiene como fin la edificacin, lo que comporta el derecho del
propietario a la edificacin en los trminos previstos en el plan como su obligacin
de hacerlo en los plazos previstos en los instrumentos de ordenacin pudiendo en
caso contrario ser expropiado o sustituido por un tercero
Suelo rural: que comprende las anteriores categoras de suelo no urbanizable o
rstico y suelo urbanizable. Segn la Ley 8 /2007 podr clasificarse:
A) Suelo rural-no urbanizable: Suelo preservado por la ordenacin territorial y
urbanstica de su transformacin, es decir, suelo que deba tener especial proteccin
por estar impuesto por la legislacin sectorial o aquel que no se considera apto para la
urbanizacin de acuerdo con los criterios que establezca cada CC.AA.
La Ley 8/2007 incluye en esta situacin entre otros terrenos: los excluidos de
transformacin por la legislacin de proteccin o polica del dominio pblico, los sujetos
a tal proteccin por sus valores agrcolas, ganaderos, ecolgicos, aquellos con riesgos
naturales y cuantos otros prevean las leyes.
B) Suelo rural sujeto a una actuacin urbanizadora: Aquel para el que la legislacin
territorial y urbanstica prevea o permita su paso a la situacin de suelo urbanizado
hasta que concluya la correspondiente actuacin de urbanizacin. Dentro de este
suelo, puede distinguirse, a su vez, entre suelo urbanizable delimitado o
sectorializado en los trminos que prevea la legislacin urbanstica autonmica, a los
efectos de poder exigir su transformacin en urbanizado, debiendo llevarse a cabo
todas las obras de urbanizacin y de edificacin que la legislacin urbanstica permita
realizar simultneamente.
Los terrenos dentro del suelo rural, no son en principio, aptos para la edificacin, (pero
s para la urbanizacin, si se trata de terrenos urbanizables). No obstante, la legislacin
podr permitir edificaciones de inters pblico o social.
95
El uso de los terrenos con valores culturales, ambientales, histricos, objeto de
proteccin, queda sometido a la preservacin de dichos valores, limitndose
exclusivamente a actos de alteracin del estado natural de los terrenos que la
legislacin aplicable autorice expresamente estarn protegidos por la legislacin
aplicable.
Asimismo slo puede alterarse la delimitacin de los espacios protegidos
naturales y los incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie o
excluyendo terrenos de los mismos cuando lo justifiquen los cambios provocados en
ellos por su evolucin natural, cientficamente demostrada. Dicha alteracin debe
someterse a informacin pblica, que en el caso de Red Natura 2000 ser previa a
remitir la propuesta de descatalogacin a la Comisin Europea para su aceptacin.
En el suelo rural rige rigurosamente la prohibicin de las parcelaciones urbansticas,
salvo legislacin contraria. Los usos y obras, con carcter provisional, podrn
autorizarse, salvo prohibicin expresa, por la legislacin territorial urbanstica o la
sectorial, hasta el punto de demolicin sin indemnizacin alguna, si as lo acuerda la
Administracin.
5. PROPIEDAD Y URBANISMO.
Los artculos 7 al 9 de la Ley 8/2007, aluden al rgimen de la propiedad del suelo.
No hay nada nuevo en la Ley respecto a que la propiedad a efectos urbansticos,
cuando se afirma que est sometida a un rgimen estatutario, es decir, que el
contenido del derecho de propiedad viene delimitado por lo que determinen las leyes y
los instrumentos de ordenacin urbanstica correspondientes.
Lo que s es una novedad en la Ley, es la declaracin de que la edificabilidad
prevista en los planes de urbanismo, no se integra por esta sola circunstancia en el
contenido del derecho de propiedad, sino por su realizacin efectiva, condicionada al
cumplimiento de deberes y cargas correspondientes.
Tampoco es original declarar que el derecho a la propiedad comprende facultades
generales de uso, disfrute y explotacin conforme a su naturaleza urbanstica y
facultad de disposicin dentro del rgimen de formacin de fincas y parcelas,
facultades de realizar instalaciones y construcciones, edificar sobre una unidad apta
para ello.
Ninguna sorpresa tampoco en los deberes y cargas generales del derecho de
propiedad: Dedicacin a usos compatibles con la ordenacin urbanstica, conservarlo
en condiciones de salubridad, accesibilidad, deber de edificar en el plazo exigible, etc.
Impone deberes especficos a la propiedad rural y vacante de edificacin, de
forma contundente y discutible como: deber de conservar y mantener su masa vegetal
en condiciones de evitar riesgos de erosin, incendio, daos o perjuicios a terceros,
cuidado en prevenir la contaminacin del suelo, aguas, mantener los servicios
derivados de usos y actividades desarrolladas en el suelo, etc.
Adems, si el propietario pretende realizar instalaciones o construcciones, necesarias y
permitidas por la legislacin urbanstica, para uso y disfrute, deber costear y ejecutar
96
obras y trabajos necesarios para la conservacin del suelo y la masa vegetal, costear
las infraestructuras de conexin y satisfacer las prestaciones patrimoniales
establecidas para legitimar usos privados no vinculados a la explotacin primaria. Todo
esto, dada la escasa o nula utilidad econmica que este tipo de suelo reporta a sus
propietarios, va en contra de la garanta patrimonial del art. 33 CE.
6. ACTUACIONES URBANISTICAS. DEBERES Y CARGAS DEL

URBANIZADOR.
La Ley, partiendo de la hiptesis de que sern los propietarios, o un agente
urbanizador, quien ejercite el derecho a urbanizar, regula las actuaciones de
transformacin urbanstica, y los deberes y cargas que se imponen a los
urbanizadores.
Las actuaciones de transformacin urbanstica pueden ser:
1. De nueva urbanizacin, que suponen el paso de suelo rural a urbanizado, para
crear junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones pblicas 1 o
ms parcelas aptas para edificar o uso independiente y conectadas a la red de
servicios exigidos por la planificacin urbanstica y territorial.
2.De reforma o renovacin de un mbito de suelo urbanizado
3. De dotacin que suponen incremento de edificabilidad, densidad o cambio de
uso que suponen la necesidad de incremento de dotaciones pblicas de un
mbito de suelo urbanizado siempre y cuando no requiera la reforma o
renovacin integral de la urbanizacin de ste.
Las actuaciones de urbanizacin se entienden iniciadas, cuando despus de
aprobadas, comienza la ejecucin material y conllevan para sus titulares los
siguientes deberes:
a) Entregar a la Administracin el suelo reservado para viales, espacios libres,
zonas verdes, etc. y restantes dotaciones pblicas incluidas en la propia actuacin o
adscritas a ella para su obtencin.
b) Entregar a la Administracin, con destino a patrimonio pblico del suelo, el
suelo libre de cargas, correspondiente al porcentaje de edificabilidad media
ponderada de la actuacin o del mbito superior de referencia en que sta se incluya,
fijado por la legislacin autonmica (no menos de un 5%, ni ms de un 15%, y
excepcionalmente un 20% para las actuaciones o mbitos contemplados por la
legislacin)
c) Costear, y en su caso ejecutar todas las obras de urbanizacin previstas en la
actuacin correspondiente, as como las infraestructuras de conexin con las
redes generales de servicios y las de ampliacin y refuerzo de las existentes
fuera de la actuacin que sta demande por su dimensin y caractersticas
especficas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalacin de
redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras. Entre las obras e
infraestructuras se incluye la potabilizacin, suministro y depuracin de aguas,
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pudiendo incluirse infraestructuras de transporte pblico requeridas para movilidad
sostenible.
d) Entregar a la Administracin, junto con el suelo correspondiente, las obras e
infraestructuras que deban formar parte del dominio pblico como soporte
inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios,
as como tambin dichas instalaciones cuando se destinen a prestar servicios de
titularidad pblica.
e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que tengan su residencia
habitual en el rea de la actuacin y que constituyan su residencia habitual as
como el retorno si tienen derecho a l.
f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre edificaciones que deban ser
demolidas o sembrados y plantaciones que no puedan conservarse.
En cuanto a si estos deberes, pueden ampliarse o reducirse por convenios entre
propietarios y Administracin, la Ley prescribe en defensa del propietario afectado,
que los convenios entre el promotor de la actuacin y la Administracin no podrn
establecer obligaciones o prestaciones adicionales ms gravosas que la legales,
declarando nula de pleno derecho la clusula que contravenga estas reglas,
suponiendo, que cuando el convenio es entre propietario y Administracin hay libertad
de ampliacin de deberes, pero no de reducirlos pues son mnimos legales.
Debe resaltarse que la Ley se refiere a convenios de gestin y no a los hasta ahora
permitidos convenios sobre planeamiento, que en adelante hay que entenderlos
prohibidos, al calificar la ordenacin territorial y urbanstica como funcin pblica no
susceptible de transaccin.
Los terrenos incluidos en el mbito de las actuaciones, y los adscritos a ellas, estn
afectados con carcter de garanta real, para garantizar el cumplimiento de los
deberes sealados.
7. VALORACIONES DEL SUELO

Ley 8/2007 Ttulo III (art. 20 27)
La Ley del Suelo 1.956, copiando a la legislacin inglesa, introdujo cuatro valores para
los inmuebles con fines urbansticos: inicial, expectante, urbanstico y comercial, que
implicaba incluir en las valoraciones plusvalas urbansticas previstas para futuras
edificaciones y urbanizaciones en los planes, algo contrario a lo establecido en la Ley
de Expropiacin Forzosa de 1954. Posteriores reformas lo redujeron a slo dos clases:
rstico y urbanstico, con inclusin en este de las plusvalas de los aprovechamientos
previstos en los planes.
Por la Ley del Suelo y Valoraciones de 1.998, ahora derogada, el suelo se valoraba
conforme a su clasificacin urbanstica.
Este sistema de 1998, objeto de crtica en la Exposicin de Motivos es derogado por la
nueva Ley del Suelo 8/ 2007, que presenta como gran innovacin, volver a la regla
clsica de que las plusvalas y aprovechamiento previstos en los planes, no se
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computarn en ningn caso en las valoraciones, imponiendo la clasificacin de
suelo rural y urbanizado, tal como es la realidad presente (est o no est
urbanizado). As el suelo rural-urbanizable no podr ser valorado por el mtodo
residual, en el que se computaban los aprovechamientos urbansticos previstos en los
planes y, ni siquiera por el mtodo de comparacin con fincas anlogas propenso a
incluir esa plusvala u otras expectativas, si bien esta regla no se aplica con el rigor
que debiera pues los propietarios de suelo rural-urbanizable resultan
compensados con conceptos indemnizatorios que no alcanzan a los propietarios
de suelo rural-no urbanizable.
A) VALORACIN DEL SUELO RURAL
El suelo rural, es decir, no urbanizado, y al margen de lo que determinen los
instrumentos de ordenacin urbanstica sobre su aprovechamiento edificatorio, se
tasarn mediante la capitalizacin de la renta anual real o potencial, eligiendo la
que sea superior, segn el momento al que deba entenderse dicha valoracin, no
siendo posible aplicar el criterio de comparacin (valoracin segn precios de
mercado de fincas anlogas).
En ningn caso podrn considerarse para la valoracin del suelo rural las
expectativas derivadas de la asignacin de edificabilidad y usos por la
ordenacin territorial o urbanstica que no hayan sido an plenamente realizados.
La renta potencial se calcular segn el rendimiento del uso, disfrute o explotacin de
que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislacin que les sea aplicable,
incluyendo, en su caso las subvenciones que con carcter estable se otorguen a los
cultivos y aprovechamiento que se han considerado para su clculo, y descontndose
los costes necesarios.
El valor as obtenido, puede ser corregido al alza, hasta un mximo del doble, en
funcin de valores tales como localizacin, accesibilidad o ubicacin, que habr de
ser justificado mediante expediente de valoracin.
Cuando el suelo rural, es urbanizable segn las previsiones de los instrumentos de
ordenacin urbanstica, a la valoracin asignada, segn la renta, hay que sumar la
indemnizacin que le corresponda cuando se le prive de la facultad de participar en
una actuacin de nueva urbanizacin (por expropiacin del suelo o por modificacin de
las condiciones antes de estar terminada la actuacin).
Esta indemnizacin consistir, en aplicar a la diferencia entre el valor del terreno
(segn el mtodo de capitalizacin de rentas) y el valor que tendra si ya estuviera
urbanizado (si fuera suelo finalista), el mismo porcentaje que determine la legislacin
autonmica sobre la participacin de la Comunidad en las plusvalas, (entre el 5 y el
15% y excepcionalmente el 20%).
En todo caso esta sobrevaloracin del suelo rural-urbanizable solo procede cuando
concurran los siguientes requisitos:
a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitacin del mbito de la actuacin
y se den los requisitos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de
acuerdo con la legislacin.
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b) Que la disposicin, el acto o el hecho que motiva la valoracin, impida el ejercicio
de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio, modificando los usos del
suelo o reduciendo su edificabilidad.
c) Que la disposicin, el acto o el hecho surtan efectos antes del inicio de la
actuacin y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o si la
ejecucin no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la administracin.
d) Que la valoracin no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al
ejercicio de la facultad.
Se mantiene la desigualdad ya existente entre los propietarios de suelo rural
urbanizable y suelo rural no-urbanizable, pues estos ltimos, al no tener derecho a
urbanizar, no tienen ninguna compensacin por la prdida de ste, y as, la enftica
declaracin de la Exposicin de Motivos de que la nueva Ley deja fuera del justiprecio
cualquier plusvala urbanstica, queda desmentida.
Se introduce una nueva diferencia entre los propietarios de suelo ruralurbanizable, en funcin del sistema de ejecucin de la unidad de actuacin
elegida para su desarrollo urbanstico. Los propietarios que lleven a cabo la
urbanizacin por s mismos (sistema de compensacin) recibirn de plusvala mnimo
un 80%, y el municipio un 20% como mximo, pero si el municipio opta por un
sistema de ejecucin pblica, expropiacin o concesin, los propietarios
recibirn la menor parte, mximo un 20%
La disposicin transitoria tercera de la Ley 8/2007, dispone que los terrenos rurales
calificados como urbanizables y delimitados para su actuacin, se valorarn
conforme a la Ley 6/1998, reformada por la Ley 10/2003, siempre que al momento
en que deba entenderse referida la valoracin, no hayan vencido los plazos para la
ejecucin del planteamiento, o si han vencido, sea por causa debida a la
Administracin o a terceros. Si no existe previsin expresa sobre plazos, se aplicar el
de 3 aos contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007.
B) VALORACION DEL SUELO URBANIZADO
En el suelo urbanizado que no est edificado o en el que la edificacin existente
o en curso de ejecucin es ilegal o en situacin de ruina fsica, el valor radica en la
plusvala urbanstica que los planes atribuyen a los terrenos.
Se considera uso y edificabilidad de referencia, los atribuidos a la parcela por la
ordenacin urbanstica, incluido el de vivienda sujeta a algn rgimen de proteccin
que permite tasar su precio mximo de venta o alquiler.
Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenacin,
se les atribuir edificabilidad media y el uso mayoritario en el mbito espacial
homogneo en que por usos y tipologas la ordenacin urbanstica los ha incluido.
Determinada la edificabilidad se aplica para obtener el valor del suelo el mtodo
residual esttico, que partiendo del precio de mercado del producto inmobiliario
finalizado, descuenta todos los costes conocidos. Lo que resta es el valor del suelo.
Si se trata de suelo edificado o en curso de edificacin, la Ley determina que el
valor de la tasacin ser el superior entre el valor conjunto suelo + edificacin por
100
mtodo de comparacin, o bien por mtodo residual (valor del suelo, sin considerar la
edificacin o construccin).
C) MBITO DE APLICACIN Y REGLAS COMPLEMENTARIAS
El mbito de aplicacin de las reglas de la Ley 8/2007 sobre valoraciones del suelo,
instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre ellos se
aplicar para:
1. Verificacin de operaciones de reparto de beneficios y cargas, necesarias para la
ejecucin de la ordenacin territorial y urbanstica, en que la valoracin determine
facultades o deberes propios del derecho de propiedad (en defecto de acuerdo entre
todos los sujetos afectados).
2. Fijacin del justiprecio en la expropiacin cualquiera que sea la finalidad de sta y
la legislacin que la justifique.
3. Fijacin del precio a pagar al propietario en la venta o sustitucin forzosa.
4. Determinacin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica.
En cuanto al momento en que han de ser referidas las valoraciones:
a) En las operaciones de reparto de beneficios y cargas a la fecha de iniciacin
del instrumento que las provoque.

b) En la expropiacin forzosa, al momento de iniciacin del expediente de
justiprecio individualizado o de exposicin al pblico del proyecto de

expropiacin si se sigue el procedimiento tasacin conjunta.
c) En la venta o sustitucin forzosas, al inicio del procedimiento que la motive.
d) Cuando la valoracin sea necesaria para determinar la responsabilidad de
la Administracin Pblica, al momento de entrar en vigor de la disposicin o

del comienzo de la eficacia del acto que caus la lesin.
Los justiprecios o valoraciones han de referirse al pleno dominio de los terrenos,
libres de cargas y conforme a su situacin (urbanizado o rural). No obstante, si se
expropia una finca con cargas, la Administracin, podr elegir entre fijar el justiprecio
de cada uno de los derechos, y distribuirlo entre sus titulares, o bien valorar su conjunto
y consignar su importe en el rgano judicial, para que ste, por el trmite de incidentes,
fije y distribuya.
Reglas de valoracin de otros bienes, distintos de los terrenos segn la Ley:
Edificaciones, construcciones e instalaciones, sembrados y plantaciones, en el
suelo rural, se tasarn independientemente del suelo, siempre que se ajusten a la
legalidad, y por el mtodo de coste de reposicin, segn su estado y antigedad al
momento de la valoracin. Por el contrario, en el suelo urbanizado, las edificaciones,
instalaciones y construcciones que se ajusten a la legalidad, se tasarn conjuntamente
con el suelo, teniendo en cuenta su antigedad y su estado y si quedaron incursas en
situacin de fuera de ordenacin, su valor se reduce en proporcin al tiempo
transcurrido de vida til.
101
Las concesiones administrativas y los derechos reales sobre inmuebles, a efectos
de constitucin, modificacin o extincin, se valorarn con arreglo a las disposiciones
sobre expropiacin que determinen especficamente el justiprecio de los mismos, y
subsidiariamente, segn las normas de Derecho.
Las indemnizaciones por razn de arrendamientos rsticos u otros derechos, se
tasarn con arreglo a las leyes de Expropiacin Forzosa y de Arrendamientos
Rsticos.
D) VALORACION DEL SUELO EN REGIMEN DE EQUIDISTRIBUCION DE
BENEFICIOS Y CARGAS.
Cuando el sistema de ejecucin de la legislacin autonmica permita a los
propietarios, y stos as lo decidan, asumir la iniciativa urbanizadora, es preciso valorar
las aportaciones de los terrenos para ponderarlas, entre s, o con las del promotor o la
Administracin, a efectos del reparto de beneficios y cargas y a la adjudicacin de
parcelas restantes.
La Ley dispone en primer lugar que para la valoracin de los terrenos hay que atender
al acuerdo entre todos los afectados y en su defecto, se valorar este suelo como suelo
urbanizado.
En el caso de propietarios cuya insuficiente participacin no les permita participar en la
adjudicacin de parcelas, el suelo se tasar como urbanizado, descontando los gastos
de urbanizacin correspondiente, incrementados por la tasa y la prima de riesgo.
E) INDEMNIZACIONES POR PRIVACION DE LA FACULTAD DE PARTICIPAR EN
ACTUACIONES DE NUEVA URBANIZACION Y POR LA INICIATIVA DE LA
PROMOCION DE ACTUACIONES DE URBANIZACION O DE EDIFICACIN:
La Ley del Suelo contempla 3 supuestos indemnizatorios, no excluyentes y que
pueden, por tanto, darse de forma conjunta.
1. Indemnizacin por la privacin del derecho de urbanizar (el derecho de
participar en actuaciones de nueva urbanizacin Art. 24). Este derecho solo se
reconoce a los propietarios del suelo rural-urbanizable (ver valoracin suelo rural
urbanizable), y que al considerarla la Ley en su Exposicin de Motivos, servicio
pblico, es incompatible con la indemnizacin (Cnicamente, segn el P. Parada)
2. Indemnizacin por asumir la iniciativa urbanizadora (Art. 25) que contempla
la posibilidad de resarcir los gastos en que se incurre por asumir la iniciativa
urbanizadora, al margen de tener o no derecho a participar en actividades de nueva
urbanizacin (p.e. el agente urbanizador). Todo proceso de esta ndole supone una
gestin empresarial, que finalmente puede quedar sin provecho por efecto de una
disposicin o acto de la Administracin. Los actores tienen derecho, en todo caso, a
una indemnizacin por los gastos, incrementada por la tasa y prima de riesgo.
3. Indemnizacin por edificacin, se valorarn tomando en cuenta los costes en
proporcin al grado alcanzado en su ejecucin, siempre que sta se ajuste a la
legalidad y no se hayan incumplido los plazos. Para su valoracin, el grado de
ejecucin se situar entre 0 y 1 y se multiplicar:
a) Por la diferencia entre el valor del suelo en origen y su valor terminada la
actuacin.
102
b) Por la merma provocada en el valor que correspondera si estuviera terminada
la actuacin,
cuando slo se alteren las condiciones sin impedir su
terminacin.
La indemnizacin nunca ser inferior a la establecida para el suelo urbanizado y se
distribuir proporcionalmente entre los adjudicatarios de las parcelas. Si el Promotor
no ha sido retribuido con parcelas, se descontar de las de los propietarios, y se
calcular aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la parte dejada de
percibir de la retribucin que tuviere establecida.
8. LA EXPROPIACION URBANSTICA SUPUESTOS DE REVERSIONRETASACION

En la Ley del Suelo 8/2007, adems de establecer las reglas sobre valoraciones,
prescribe que la expropiacin puede aplicarse para ordenacin territorial y urbanstica
conforme a lo establecido en la misma y en el Ley de Expropiacin Forzosa. La
expropiacin adems de ser en s misma un sistema-ejecucin, es, de una u otra
forma, de necesaria aplicacin en los dems sistemas, por lo que la 8/07, incluye
determinadas reglas que modalizan aqulla en su aplicacin sobre urbanismo.
A estos efectos, esta Ley determina que la aprobacin de los instrumentos de la
ordenacin territorial y urbanstica, conllevar la declaracin de utilidad pblica y la
necesidad de ocupacin de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos
instrumentos habiliten para su ocupacin y esta deba producirse por expropiacin.
El procedimiento para la fijacin del justiprecio, se har mediante expediente
individualizado o por el procedimiento de tasacin conjunta, y como regla muy especial,
si hay acuerdo con el expropiado, el justiprecio podr ser en especie.
A efectos de inscripcin registral de nuevas fincas y sus titulares la nueva Ley
aumentan los rigores formales: El acta de ocupacin para cada finca o bien afectado
por la expropiacin ser ttulo inscribible siempre que cumpla los requisitos legales:
Descripcin, identificacin conforme a la legislacin hipotecaria, etc. Adems la
superficie objeto de actuacin se inscribir como una o varias fincas registrales, sin que
sea obstculo la falta de inmatriculacin de alguna de ellas.
Respecto a la reversin, la Ley prescribe que tendr lugar a favor del propietario
expropiado, si se alterara el uso que motiv la expropiacin de suelo en virtud de
modificacin o revisin del instrumento de ordenacin territorial y urbanstica.
No obstante, la reversin no tendr lugar cuando concurra alguna de estas
circunstancias:
a) Que el uso dotacional pblico que hubiera motivado la expropiacin, hubiera sido
efectivamente implantado y mantenido durante 8 aos, o bien que el nuevo uso
asignado al suelo sea igualmente dotacional pblico.
b) Haberse producido la expropiacin para la formacin o ampliacin de un
patrimonio pblico de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines
de ste.
c) Haberse producido la expropiacin para la ejecucin de una actividad de
urbanizacin.
103
d) Haberse producido la expropiacin por incumplimiento de los deberes o no
levantamiento de las cargas propias del rgimen aplicable al suelo, segn la Ley.
e) Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversin segn la
Ley de Expropiacin Forzosa.
La reversin tambin podr exigirse cuando el suelo haya sido expropiado para
ejecutar una actuacin de urbanizacin y hayan transcurrido 10 aos desde la
expropiacin sin que se haya concluido la urbanizacin.
Los propietarios expropiados podrn reclamar la retasacin de los terrenos, es decir
una nueva valoracin de los mismos, y que se les abone en su caso la diferencia con el
justiprecio percibido, cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo,
correspondiendo esta diferencia al expropiado o sus causahabientes.
9. RGIMEN DE FINCAS Y PARCELAS. DIVISIN Y OBRA NUEVA.

La Ley del Suelo recoge diversos preceptos sobre aspectos fundamentales del trfico
inmobiliario, orientados a garantizar el respeto de la legislacin e instrumentos de
ordenacin urbanstica.
Comienza distinguiendo entre los conceptos de finca y parcela.
FINCA: unidad jurdica de suelo o de edificacin atribuida exclusiva y excluyentemente
a un propietario o varios en pro indiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o
en el subsuelo, y si segn la Ley Hipotecaria puede abrir folio en el Registro de la
Propiedad, tiene consideracin de finca registral.
PARCELA: es una unidad urbanstica, definida como la unidad de suelo, tanto en la
rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida ediicabilidad y uso o solo
uso urbanstico independiente.
La divisin de una finca, que antes de la intervencin legislativa agraria en la
regulacin de derecho de propiedad era potestad ilimitada del propietario, debi
adaptarse a la legislacin urbanstica, y por ello la Ley prescribe que la divisin o
segregacin de una finca para dar lugar a dos o ms diferentes solo es posible si
cada una de las resultantes rene las caractersticas exigidas por la legislacin
aplicable a la ordenacin territorial y urbanstica.
Para evitar fraudes la Ley del Suelo prescribe que esta regla es tambin aplicable a la
enajenacin, sin divisin ni segregacin, de participaciones indivisas a las que se
atribuya el derecho de utilizacin exclusiva de porcin o porciones concretas de la
finca, y tambin a la constitucin de sociedades en las que la cualidad de socio
incorpore dicho derecho de utilizacin exclusiva, constituyendo a notarios y
registradores en garantes del cumplimiento de estos requisitos.
En la constitucin de fincas en rgimen de propiedad horizontal o de complejo
inmobiliario, se considera su superficie total como una sola parcela, siempre que
dentro del permetro de esta no quede ninguna superficie que deba tener la condicin
de dominio pblico o uso pblico, deba servir de soporte a obras de urbanizacin o
104
pueda computarse a efectos del cumplimiento del deber legal de entregar a la
Administracin suelo reservado para viales, espacios verdes, etc.
Por otro lado, cuando los instrumentos de ordenacin urbanstica destinen
superficies superpuestas, en la rasante, subsuelo o vuelo, a la edificacin o uso
privado y dominio pblico, podr constituirse complejo inmobiliario en el que aqullas y
sta tengan carcter de fincas especiales de atribucin privativa, previa desafectacin y
con las limitaciones y servidumbre procedentes para proteccin del demanio pblico.
En la transmisin de fincas el nuevo titular queda subrogado en los derechos y
deberes del anterior propietario, as como en las obligaciones por este asumidas frente
a la Administracin y que hayan sido objeto de inscripcin registral. En las escrituras
debe constar:
- La situacin urbanstica de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso
privado o edificacin, cuenten con edificaciones fuera de ordenacin o estn
destinados a viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica.
- Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir
La infraccin de estas prescripciones faculta al adquirente para rescindir el contrato en
el plazo de cuatro aos y exigir la indemnizacin que proceda conforme a la
legislacin civil.
Los notarios estn facultados para solicitar de la Administracin un informe sobre la
situacin urbanstica, debiendo luego remitirle una copia de las escrituras para las que
hayan solicitado dicho informe.
Los requisitos exigidos para la declaracin de obre nueva son muy rigurosos:
- Si se trata de obra nueva en construccin: se exigir la aportacin del acto de
conformidad, aprobacin o autorizacin administrativa que requiera la obra, as
como la certificacin expedida por tcnico competente y acreditativa de que la
obra se ajusta al proyecto.
- Si se trata de obra nueva terminada: se exigir por el notario y el registrador,
adems la certificacin expedida por el tcnico competente acreditativa de la
finalizacin conforme al proyecto, acreditacin documental del cumplimiento de
todos los requisitos impuestos por la ley y el otorgamiento de las autorizaciones
administrativas que prevea la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica.
10. FUNCIN SOCIAL DE LA PROPIEDAD URBANSTICA. VENTA Y

SUSTITUCION FORZOSAS.
La Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 prevea la facultad del municipio de
proceder a la confiscacin de los solares que no hubiesen sido edificados en el
plazo previsto.
La Ley del Suelo de 2007, muy lejos del rigor de la confiscacin, establece que en los
supuestos de expropiacin, venta o sustitucin forzosas, el contenido del derecho de
propiedad del suelo nunca podr ser minorado por la legislacin reguladora de la
ordenacin territorial y urbanstica en un porcentaje superior al 50% de su valor,
correspondiendo la diferencia a la Administracin.
105
Adems se puede originar un sistema desigual pues corresponde a cada Comunidad
Autnoma regular los trminos en que los municipios pueden optar entre la sustitucin
forzosa (consistente en sustituir al propietario incumplidor en la facultad de la
edificacin, para imponer su ejercicio en rgimen de propiedad horizontal), o bien, la
ms drstica de la venta forzosa (en la que se le priva del derecho de propiedad que
pasa a otro sujeto). Adems el porcentaje del 50% que se podra minorar como
mximo del valor del suelo depende de la legislacin autonmica.
El procedimiento para la venta o sustitucin forzosa se iniciara de oficio o a instancia
del interesado, por lo que en este ltimo caso, el aspirante a sustituto se convierte en
agente edificador que insta y pone en marcha la edificacin a cambio de recibir parte
de lo que se edifique.
El sistema pivota slo sobre el Registro de la Propiedad, por lo que dictada resolucin
de declaracin de incumplimiento de deberes y acordada la venta o sustitucin forzosa,
la Administracin remite al Registro certificacin del acto o actos para constancia en
nota al margen de la ltima inscripcin de dominio, y una vez resuelto el procedimiento
se inscribir la adjudicacin haciendo constar los plazos de edificacin a que quede
obligado el adquirente.
11. PATRIMONIOS PBLICOS DE SUELO.

La LEY DEL SUELO DE 1956 al reservar a unos pocos propietarios el derecho a
urbanizar, permiti la formacin de oligopolios, la retencin de solares y la
especulacin, dando lugar al dficit y encarecimiento de los suelos.
Para combatir esto, la propia ley crea los PATRIMONIOS PUBLICOS DE SUELO, es
decir una bolsa de terrenos con la que competir con los oligopolios de propietarios del
suelo y que en momentos de escasez de suelo permitiesen ampliar la oferta y
provocasen una rebaja de los precios (tcnica que hasta la fecha ha dado escasos
resultados).
LA LEY DE REFORMA DE 1975 respet la legislacin anterior y potenci los
PATRIMONIOS PUBLICOS DE SUELO al aumentar sus activos con las cesiones
obligatorias del 10% de las plusvalas y facilitando la expropiacin de terrenos con esa
finalidad al reducir a 2 (urbanstico y rstico) los criterios de valoracin de las
expropiaciones, si bien la obligacin de constitucin de los mismos se limitaba a
municipios capitales de provincia, de ms de 50000 habitantes y los que determinase la
CCAA.
LA LEY 8/1990 extendi la obligacin de constituir PATRIMONIOS PUBLICOS DE
SUELO a todos los municipios que dispusieran de planeamiento general.
LA LEY DEL SUELO DE 1992 Los bienes que constituyen el Patrimonio Municipal del
Suelo constituyen un patrimonio separada de los restantes bienes municipales
adscritos al construccin de viviendas sujeta a algn rgimen de proteccin pblica u
otros usos de inters social segn el planeamiento urbanstico. Se permite a los
Ayuntamientos adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de su propiedad, aunque en
determinados casos la propia Ley del Suelo impona tal incorporacin. (Era el caso de
los bienes patrimoniales municipales que resultaban clasificados como suelo urbano o
106
urbanizable programado por el planeamiento urbanstico y los terrenos adquiridos
como suelo urbanizable no programado o no urbanizable adquiridos con el fin de
incorporacin al Patrimonio municipal).
LA LEY DEL SUELO DE 2007, en su art. 29, excluye el derecho de reversin (algo
que permita la Ley 6/98) de los suelos expropiados cuando se modifique el uso al que
estaban destinados siempre que el nuevo uso sea compatible con finalidades
legalmente previstas.
Hay 2 clases de bienes que forman parte de los Patrimonios Pblicos del Suelo:
- Bienes que adquiere la Administracin con motivo de la cesin de edificabilidad
de los promotores urbansticos, destinados a la construccin de viviendas de
proteccin pblica u otros usos de inters social, slo cuando lo prevea la
legislacin en la materia, especificando los usos admisibles.
- Bienes que la legislacin autonmica obligue a incorporar al Patrimonio Pblico
del Suelo, como pudieran ser ciertos bienes patrimoniales del municipio y no que
no estn vinculados a esas finalidades.
Como el destino mayoritario de los terrenos que integran el Patrimonio es construir
viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin oficial, la Ley para prevenir fraudes
dispone que no podrn ser adjudicados ni en primera ni en sucesivas trasmisiones, por
precio superior al valor mximo de repercusin del suelo sobre el tipo de vivienda de
que se trata, conforme a su legislacin reguladora.
12. DERECHO DE SUPERFICIE

En trminos jurdicos-administrativos, estamos ante una especie de concesin de
utilizacin privativa temporal de bienes pblicos. La Ley del Suelo de 1992 regul el
derecho de superficie, regulacin ahora sustituida por la contenida en la Ley del Suelo
de 2007 (art. 35 y 36) que se regir por las disposiciones de esta Ley, por la legislacin
civil en lo no previsto por l y por el ttulo constitutivo del derecho.
El derecho real de superficie se define como aquel que atribuye al superficiario la
facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el
subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones
o edificaciones realizadas.
Tambin puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya
realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o
edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin
perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.
El derecho de superficie slo puede ser constituido por el propietario del suelo,
sea pblico o privado y para que quede vlidamente constituido se requiere:
- formalizacin es escritura pblica y la inscripcin en el Registro de la Propiedad.
- Que en la escritura se determine el plazo de duracin (no podr exceder de 99
aos)
Puede ser constituido a ttulo oneroso o gratuito. En el primer caso, la
contraprestacin del superficiario podr consistir:
107
en el pago de una suma alzada o de un canon peridico,
en la adjudicacin de viviendas o locales o derechos de arrendamientos de unos u
otros a favor del propietario del suelo.
bien en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversin total de
lo edificado finalizado el plazo pactado al constituir el derecho.
Una vez constituido el derecho de superficie es susceptible de transmisin y
gravamen, con las limitaciones fijadas al constituirlo, pudiendo, si las caractersticas de
edificacin o construccin lo permiten, constituir la propiedad superficiaria en rgimen
de propiedad horizontal, con separacin del terreno del propietario, pudiendo transmitir
y gravar como fincas independientes las viviendas, locales, elementos privativos
durante el plazo del derecho sin consentimiento del propietario. Adems se podrn
incluir clusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor
del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los
elementos anteriores.
El propietario del suelo podr transmitir y gravar su derecho con separacin del
derecho del superficiario y sin necesidad del consentimiento de ste. El subsuelo
corresponder al propietario del suelo y ser objeto de transmisin y gravamen
juntamente con ste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.
El derecho de superficie se extingue:
por falta de edificacin de conformidad con la ordenacin territorial y urbanstica
en el plazo previsto en el ttulo de constitucin,
y en todo caso, por el transcurso del plazo de duracin del derecho, en cuyo caso
el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba
satisfacer indemnizacin alguna, extinguindose toda clase de derechos reales
o personales impuestos por el superficiario.
El derecho de superficie no se extingue por confusin, pues si en una misma
persona se renen los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las
cargas que recaen sobre uno y otro continuarn gravndoles separadamente hasta el
transcurso del derecho de superficie.
TEMA 8. EL PLANEAMIENTO URBANISTICO

1. EL PLANEAMIENTO URBANISTICO. REGIMEN COMPETENCIAL Y
NATURALEZA DE LOS PLANES.
Antes de la Ley del Suelo de 1956 la regulacin de los procesos de urbanizacin y
edificacin se confiaba a lo establecido en planes de alineaciones, ordenanzas
municipales y proyectos de ensanche y reforma interior, considerados como proyectos
de obra pblica.
La Ley de 1956, va a salir de la puntualidad y concrecin de los planes entendidos
como proyectos de obra pblica, para disear un conjunto de instrumentos que
anticipen y controlen todas las operaciones y todos los usos que puedan desarrollarse
sobre el territorio. Unos planes de distinta intensidad y sobre las diversas zonas,
108
resultando evidente que la funcin de planeamiento abarcar todos los aspectos
relacionados con el uso del territorio y no slo la ampliacin o reforma de la ciudad.
En correspondencia con la nueva amplitud del concepto de planeamiento, los planes
de urbanismo no se circunscriban en dicha Ley al mbito urbano o municipal, sino que
se articulan:
- A nivel estratgico a travs del Plan Nacional de Ordenacin (nunca aprobado) y
planes provinciales y comarcales.
- A nivel subordinado municipal, detallado y subordinado, los Planes Generales de
Ordenacin, que cubren todo el trmino municipal y son los ms importantes.
- Planes especiales, que ataen a un aspecto de la ordenacin como proteccin del
paisaje, vas de comunicacin, etc.
A) LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS SOBRE LA ORDENACIN
TERRITORIAL Y URBANSTICA. LAS INDISPONIBLES COMPENTENCIAS
ESTATALES.
La Constitucin dispuso que las CC.AA podan asumir competencias en materia de
ordenacin territorial, urbanismo y vivienda. Sobre esta base y lo dispuesto en los
Estatutos de Autonoma, unas CC.AA aprobaron leyes de ordenacin territorial distintas
de las leyes urbansticas y otras regularon la ordenacin territorial y urbanismo en un
solo cuerpo legal.
En cualquier caso, todas ellas recogen una planificacin superior o estratgica
diseada por instrumentos con diversas denominaciones: Planes directrices, normas
urbansticas regionales, etc. que permiten condicionar y controlar desde la CC.AA los
planes de segundo nivel, los planes de ordenacin municipal, que son los propiamente
urbansticos.
Esto no implica, a pesar de la reduccin de la competencia estatal en la materia a raz
de la STC 61/97 que el Estado no tenga nada que decir en la materia. El Estado tiene
constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de clara
dimensin espacial, cuyo ejercicio incide en la ordenacin del territorio, no cabiendo,
negar legitimidad al Estado para que planifique territorialmente el ejercicio de sus
competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que considere oportunos
(como p.e. el Plan Director de Infraestructuras), as como establecer al amparo del
149.1.13 CE las frmulas de coordinacin, condicionando la estrategia territorial de
las CC.AA.
El art. 244 del Texto Refundido de 1992, garantiza al Estado la imposicin puntual de
sus proyectos en todo el territorio nacional y la Ley 13/2003 reguladora del contrato
de concesin de obras pblicas obliga al Estado a intentar a estos efectos acuerdos
con las Administraciones inferiores y si esto fracasa, prevalece la decisin estatal.
Adems el Estado, en relacin con los planes autonmicos y locales de localizacin de
obras pblicas, emitir informes en los procedimientos de aprobacin, modificacin o
revisin de los instrumentos de planificacin territorial y urbanstica que puedan afectar
al ejercicio de competencias estatales.
La Ley del Suelo 8/07 supone cierta recuperacin de la competencia estatal a travs de
la que le corresponde sobre medio ambiente y las bases de rgimen local, y en ellas
justifica diversas prescripciones que se imponen a competencias autonmicas sobre
109
ordenacin territorial y urbanismo, fruto de la Directiva 2001/42 del Parlamento
Europeo y del Consejo que somete a evaluacin medioambiental todo plan y programa
elaborado con respecto a agricultura, energa, pesca, ordenacin del territorio urbano y
rural o ubicacin del suelo, etc. y que hace que la Ley determine que los instrumentos
de ordenacin territorial y urbanstica se someten a evaluacin ambiental,
sostenibilidad econmica y otros informes de la Administracin del Estado.
B) LAS RELACIONES ENTRE LOS INSTRUMENTOS
TERRITORIAL Y URBANSTICA. NATURALEZA JURDICA.
DE
ORDENACIN
Marginado el Estado de la ordenacin territorial y urbanstica propiamente dicha,

corresponden a las CC.AA el planeamiento urbanstico ms detallado, y por ello ms
operativo, a los municipios por medio de los Planes Generales Municipales, y,
subordinadamente por los Planes Parciales, pero tambin por los Planes Especiales,
los Programas de Actuacin Urbanstica y los Estudios de Detalle.
El concepto tradicional, para entender las relaciones entre planes supralocales o
directivos de las CC.AA en relacin con los Planes Generales Municipales, es, en
trminos generales, el principio de jerarqua, de forma que los instrumentos o
directivas autonmicas vinculan la redaccin de los planes urbansticos de los
municipios. A su vez, los Planes Parciales no pueden redactarse sin acomodarse a
un Plan General Municipal o Normas Subsidiarias de Planeamiento, y en ningn
caso, podrn modificar las determinaciones de uno y otras.
Resear que la ley valenciana de 1994 impuso una nueva visin del planeamiento que
pretenda romper el tradicional rgimen, basado en planes jerarquizados y rgidos
introduciendo la diferenciacin entre ordenacin estructural y pormenorizada,
adoptada como estndar por el resto de legislaciones autonmicas, con el fin de dotar
de rigor a la actividad planificadora y clarificar la diferenciacin del marco competencial
que, en la materia, comparte la administracin autonmica y la local.
Aunque Parada, considera que la reduccin del mbito de regulacin de los Planes
Generales Municipales (que se aprueban por la CC.AA definitivamente), es trasladar
parte de su contenido y determinaciones a los planes parciales u otros cuya aprobacin
definitiva es del municipio, reduciendo el control de la CC.AA sobre aqul.
En cuanto a su naturaleza jurdica se ha dicho de todo:
- Para algunos son actos administrativos, ms bien generales.
- Para otros reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez.
- E incluso alguien dice que estamos ante un aliud, un tertius genus que no
encaja con ninguna de las anteriores categoras.
- Al margen de los planes territoriales estatales o de las CC.AA que se aprueban
con normas con rango de Ley, a los planes generales de ordenacin municipal,
la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia, les otorga carcter normativo,
pues contienen prescripciones vinculantes para Administracin y particulares.
- Tesis, la del apartado anterior, en todo caso discutible pues a partir de la figura
del plan parcial, se desdibuja la naturaleza reglamentaria y general y aflora el
particularismo propio de los actos administrativos.
C) LOS RIESGOS DEL PLANEAMIENTO MUNICIPAL
En donde ms se manifiesta el riesgo de discrecionalidad en el ejercicio del
planeamiento es en la determinacin del suelo urbanizable frente al que no tiene tal
110
condicin; y dentro del primero en la determinacin de los aprovechamientos
edificatorios.
Obviamente, la reduccin del suelo urbanizable, potencia el monopolio de los
propietarios de tales terrenos, permitiendo la elevacin de precios sin control; por
contra, su ampliacin sin tasa ni control, conduce a la sobreexplotacin del territorio.
Ante esta situacin es conveniente poner en manos de los municipios el planeamiento
urbanstico? Segn Parada, en modo alguno, pues nadie debe ser juez y parte al
mismo tiempo, planificador e interesado en el planeamiento. Tal coincidencia ha
llevado a la legislacin de las CC.AA a tratar de condicionar el poder municipal sobre el
planeamiento (aparte de la dbil competencia de stas en la aprobacin definitiva de
los planes generales de ordenacin), superponiendo a stos otros planes y directivas
de ordenacin territorial, aprobados por leyes autonmicas que vinculan a los
municipales, como los subregionales, intermunicipales u otros sectoriales o especiales,
siendo lo ms razonable reconocer a la provincia (por dimensiones y recursos de las
Diputaciones) como el espacio idneo para ejercer las competencias sobre
planificacin y control urbanstico.
2. CLASES DE PLANES E INSTRUMENTOS PARA SU DESARROLLO

Los planes urbansticos comienzan por el Plan General Municipal o las normas
complementarias o subsidiarias del Planeamiento en el municipio sin plan y continan
con:
- Los Programas de Actuacin Urbanstica (PAU),
- Planes Parciales (PP),
- Planes Especiales (PE),
- Estudios de Detalle, etc.
Estas figuras se analizarn con referencia a la anterior legislacin del suelo estatal que,
no obstante su falta de vigencia formal, est recogida de modo sustancial por todas las
leyes autonmicas.
A) Los Planes Generales de Ordenacin Municipal
El Plan General de Ordenacin Municipal (PGOM) se trata de un Plan originario (su
formacin no requiere la preexistencia de ningn otro plan), pero necesario, pues sin el
no cabe el desarrollo pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realizacin con
base en el mismo, de la actividad urbanizadora y edificadora.
En cuanto a su mbito, ordena urbansticamente el trmino municipal solamente, si
bien puede abarcar la ordenacin de ms de un trmino municipal cuando sea
conveniente la extensin de la zona de influencia a ms de un municipio o sea
procedente la ordenacin urbanstica de una comarca, siendo la legislacin autonmica
la que precise los trminos de regulacin de estos planes.
En el PGOM se incluyen
urbanstico, lo que hace
instrumento de ordenacin
abarquen clasificarn el
las prescripciones ms importantes del planeamiento

de l el instrumento central de la poltica urbanstica,
integral que en el trmino o los trminos municipales que
suelo para el establecimiento del rgimen jurdico
111
correspondiente, definirn los elementos fundamentales de la estructura general
adoptada para la ordenacin urbanstica del territorio y establecern el programa para
su desarrollo y ejecucin as como el plazo mnimo de su vigencia.
La funcin del PGOM es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de
ordenacin, y por ello, adems de las determinaciones generales aplicables a todos
ellos, ha de contener una serie de determinaciones especficas.
* Las determinaciones generales se refieren a la clasificacin (urbano,
urbanizable, no urbanizable) y la calificacin urbanstica del suelo (residencial,
industrial, etc.), delimitacin de reas de reparto de cargas y beneficios y fijacin de
los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologas edificatorias,
estructura general y orgnica del territorio y, en particular, los sistemas generales
de comunicacin, espacios libres destinados a parques y zonas verdes pblicos,
carcter pblico o privado del territorio, medidas para la proteccin del medio
ambiente, elementos naturales y conjuntos urbanos y histricos, y las circunstancias
con arreglo a las cuales sea procedente, en su momento, la revisin del Plan y
plazos para la aprobacin del planeamiento parcial.
* En suelo urbano existe normalmente una urbanizacin y ordenacin anterior
preexistente que el PGOM completar o modificara de tal modo que quede
reglamentado el uso de los terrenos y las edificaciones. El PGOM opera, pues, en
suelo urbano como un plan directamente ejecutivo, no necesitado de desarrollo a
travs de un Plan Parcial, debiendo prever una ordenacin detallada directamente
aplicable.
Si bien puede precisar de otras figuras de planeamiento como Planes Especiales para
desarrollo de sus previsiones o se trate de abordar operaciones de renovacin, reforma
interior o infraestructuras, operaciones respecto a las que se limita a establecer los
elementos bsicos.
* En el suelo urbanizable programado o delimitado, el PGOM debe contener una
programacin para la conversin de suelo rstico en urbano, que deber luego ser
precisada por medio de los Planes Parciales, cuya aprobacin es conditio sine
qua non para abordar las obras de urbanizacin y de edificacin.
El objeto especfico del PG en esta clase de suelo ser "definir los elementos
fundamentales de la estructura general de la ordenacin urbanstica del territorio;
establecer, segn sus categoras, una regulacin genrica de los diferentes usos
globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio
plazo, referidos a un conjunto de actuaciones pblicas y privadas.
Las determinaciones para cumplimiento de estos objetivos se debern hacer con la
precisin suficiente para permitir redactar Planes Parciales, asignacin de intensidades
y usos globales a las diferentes zonas, trazados de redes de agua, luz, alcantarillado,
etc. y en fin, la divisin del terreno en sectores para el desarrollo de Planes parciales.
* Por contra, en el suelo urbanizable no programado o no delimitado el PG
debe regular la forma y condiciones con que esta clase de suelo podr incorporarse
al desarrollo urbano mediante los correspondientes Programas de Actuacin
Urbanstica. Adems el PG ha de contener en este suelo el sealamiento de usos
incompatibles con los previstos en las distintas clases de terrenos y estructura
general y establecimiento de caractersticas tcnicas y de magnitudes mnimas que
han de reunir las actuaciones en funcin de los usos y dotaciones, servicios y
dotaciones correspondientes.
112
* Por ltimo, en el suelo no urbanizable la funcin especfica del PG consiste en la
preservacin de dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y, en su caso, el
establecimiento de las medidas de proteccin del territorio y del paisaje que se
estimen precisas para la conservacin y proteccin de todos sus elementos
naturales. El Plan General puede limitarse a la simple clasificacin de parte del
territorio como suelo no urbanizable o, adems de esa clasificacin, dictar normas
de proteccin.
* Los Planes Generales debern incluir un Programa de Actuacin que contiene
las previsiones para la efectiva realizacin en el tiempo de las determinaciones del
Plan general y fundamentalmente las referidas al suelo urbano y suelo urbanizable
programado o delimitado.
* La memoria es el documento explicativo y justificativo de los contenidos del PG,
su motivacin de las determinaciones urbansticas por las que el Plan ha optado.
Estas exigencias es la justificacin ltima y completa de las determinaciones del
Plan, pues no es un documento accidental sino una exigencia de la Ley.
* El contenido econmico del PG se ha de reflejar en un estudio econmico y
financiero sobre la evolucin del coste de la ordenacin prevista y de los recursos
pblicos y privados con que se cuenta para hacerle frente, su importancia ha sido
recalcada por el TS.
Siendo pues estos ltimos documentos importantes
para el control de la
discrecionalidad del planeamiento, no son equiparables a otros que expresan
prescripciones jurdicamente obligatorias como las que se recogen en las Normas
Urbansticas y Planes de Ordenacin.
La ley del Suelo 8/07 introduce como documentos especficos que encajan en el PGO,
el informe de sostenibilidad que debe incluir un mapa de riesgos naturales del mbito
objeto de ordenacin. As como un informe o memoria de sostenibilidad econmica en
el que se ponderar el impacto de la actuacin en las Haciendas Locales afectadas por
la implantacin y el mantenimiento de infraestructuras necesarias, puesta en marcha y
prestacin de servicios resultantes, etc.
B)
Las Normas de Ordenacin Complementarias y Subsidiarias del
planeamiento
El objetivo de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento es
completar las deficiencias de los Planes Generales o suplir, en su caso, la ausencia de
stos proporcionando un mnimo de ordenacin. Participan por ello de la misma
naturaleza de los planes a los que suplen y complementan y tiene su mismo rango
jerrquico.
Las normas complementarias tienen un lmite preciso; no podrn en ningn caso
modificar la calificacin del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que
complemente.
Las Normas Subsidiarias suplen la falta de planeamiento general y cumplen este
objetivo limitadamente a un municipio (NS de mbito municipal) o bien estableciendo
para la totalidad de una provincia o parte de ella la normativa de carcter general y
aprovechamiento del suelo, urbanizacin y edificacin aplicables a los municipios que
113
carezcan de Plan General o de Normas subsidiarias de carcter municipal (NS con
mbito provincial).
Dada su funcin supletoria de los PG, deben contener con ms o menos concrecin,
segn los casos, determinaciones precisas en orden a la clasificacin y uso
pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para su operatividad
Las Normas subsidiarias se aplican en municipios sin PGOU.
Las Normas complementarias se aplican en municipios con PGOU, como
complementos de estos.
C) Los Programas de Actuacin Urbanstica
La ordenacin del suelo urbanizable no programado se desarrollaba desde la reforma
de 1975, de conformidad con el Plan General Municipal mediante los PAU, que nacen
unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distincin entre suelo
urbanizable programado (una pequea parte y la de ms valor se reserva a
propietarios para su desarrollo en planes parciales y sistema de compensacin) y el
suelo urbanizable no programado (terrenos ms alejados y de menos valor)
responden a la necesidad de programar el suelo urbanizable cuando el PG no lo ha
hecho. Por ello, su mbito es el del suelo urbanizable y no programado y, ha de
contener las mismas determinaciones previstas en el PG para operar en el suelo
urbanizable: desarrollo de los sistemas de estructura general de la ordenacin,
determinaciones de uso y en niveles de intensidad, aprovechamientos tipo, trazado de
las redes fundamentales de los servicios, y en fin, divisin sectorial para el desarrollo
en etapas sucesivas del programa. Las determinaciones del PAU se completan para
cada etapa con los correspondientes Planes Parciales y los Proyectos de Urbanizacin.
La finalidad del PAU es aumentar la oferta de suelo, cuya escasez derivaba de la
restriccin de lo urbanizable programado, a una parte muy pequea. La supresin de la
divisin entre urbanizable programado y no programado por RD-Ley de 1996, ampli el
horizonte territorial de los PAU. La ley 6/98 dej de nuevo las cosas igual, de forma que
el PAU solo podra operar en suelo urbanizable no delimitado, para precisamente
delimitarlo y hacerlo plenamente urbanizable va planes de delimitacin o sectorizacin
como se denominan en algunas CCAA.
D) Los Planes Parciales
El Plan Parcial es el ltimo escaln del planeamiento operativo. Su objeto es el suelo
urbanizable programado o delimitado o sectorizado, desarrollndolo, mediante la
ordenacin detallada de una parte de del PG y para desarrollar los Planes de
Ordenacin Urbanstica. A partir del P. Parcial comienza, pues, la fase de ejecucin del
planeamiento, de construccin de las infraestructuras urbansticas (calles, plazas, etc.).
El P. Parcial puede ser complementado o adaptado a travs de un Estudio de Detalle,
pues tal posibilidad, que se da en el suelo urbano, depende del propio P. Parcial y del
grado de precisin que ste d a la ordenacin que establece.
Los contenidos del P. Parcial consisten en:
114
- determinaciones sobre asignacin y ponderacin
pormenorizados y tipologas edificatorias.
relativa
de
los
usos
- delimitacin de las zonas y divisin en unidades de ejecucin.

- reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas, etc.
- trazado y caractersticas de la red de comunicaciones propia del sector y de su
enlace con el sistema general de comunicaciones previsto por el Plan General
de Ordenacin.....
- Plan de Etapas que incluya fijacin de plazos para dar cumplimiento a deberes de
cesin, equidistribucin y urbanizacin de unidades de ejecucin que
comprenda el sector y de solicitar licencia de edificacin, adquirido el derecho de
aprovechamiento urbanstico.
Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deben precisar adems
el modo de ejecucin de las obras de urbanizacin, sealando el modo de actuacin o
los compromisos que hubieran de contraer el urbanizador y el Ayuntamiento y aqul
con los futuros propietarios en orden a plazos de ejecucin, conservacin de la
urbanizacin, etc.
En cuanto a su contenido documental deben incluir los P. Parciales: planos de
informacin, estudios justificativos de sus determinaciones y planos de proyecto,
determinaciones de servicio, etc.
E) Planes Especiales y Catlogos
Los Planes Especiales no tratan de ordenar un sector territorial con carcter general
(como los Planes Parciales), sino que se limitan a cumplir un objetivo concreto. Se trata
de planes sectoriales, y en principio, tienen el carcter de derivados, pues requieren la
existencia de un planeamiento superior, debiendo adecuarse a sus determinaciones.
"En ningn caso los Planes Especiales podrn sustituir a los Planes Generales
Municipales ni a las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en su
funcin de instrumentos de ordenacin integral del territorio, por lo que no podrn
clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer".
Los Planes Especiales, sirven para establecer las estructuras bsicas relativas a las
comunicaciones terrestres, martimas y areas, al abastecimiento de aguas,
saneamiento, suministros de energa y otras anlogas, ordenacin de recintos y
conjuntos histrico-artsticos, etc.
Instrumento complementario de los Planes especiales son los Catlogos, que
contendrn relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que,
por sus singulares valores o caractersticas, hayan de ser objeto de una especial
proteccin. Los Catlogos pueden tambin completar las determinaciones del los PG,
estableciendo relaciones de bienes concretos que, situados en cualquier tipo de suelo,
deban ser objeto de conservacin o mejora.
F) Estudios de detalle
115
Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o, en su caso, adaptar las
determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los P.
Parciales. Su finalidad es el sealamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenacin
de los volmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, manteniendo
en todo caso las determinaciones fundamentales del planeamiento sin alterar el
aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio. En
ningn caso, podr ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenacin
de los predios colindantes.
Dado que su formulacin es potestativa, se discute si los Estudios de Detalle forman o
no parte del planeamiento o, por el contrario, se integran ya en los documentos de
ejecucin del mismo. En favor de su carcter de planes postula la circunstancia de que
los Estudios de Detalle sirven a la definicin ltima de contornos del derecho a edificar,
precisando los volmenes de edificabilidad, pese a lo limitado de su mbito territorial y
fines que cumplen.
G) Proyectos de delimitacin de suelo urbano
Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular
un Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano que marque el permetro de los
terrenos que deban ser comprendidos en el mismo por contar con acceso rodado,
abastecimiento de agua, evacuacin de aguas y suministro de energa elctrica o por
estar comprendidos en reas consolidadas por la edificacin al menos en la mitad de la
superficie, quedando sin plan el resto del suelo en estos municipios calificado como
suelo no urbanizable.
El TS entendi el Proyecto de delimitacin de suelo urbano no es un autntico
plan, sino un medio a travs del cual se constata, aplicando criterios obligatorios de la
Ley del Suelo, qu suelo dentro de su mbito es suelo urbano, y qu otro, por exclusin
es no urbanizable y ello no para ordenar esos suelos como tenga a bien la
Administracin, sino para aplicarles de forma automtica e inexorable la ordenacin
directa, obligatoria y exacta, que a falta de planeamiento determine la ley.
Esta doctrina, no tiene en cuenta que la inexistencia de planeamiento general no
impide la actividad constructora en suelo urbano por lo que el PDSU adems de
sealar el permetro de los terrenos comprendidos en suelo urbano, podr contener
determinaciones sobre alineaciones del sistema viario completando con las que sean
procedentes las insuficiencias de dicho sistema y la reglamentacin de condiciones de
edificacin contenida en las correspondientes ordenanzas.
H) Los Proyectos de Urbanizacin
Los Proyectos de Urbanizacin son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a
la prctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes
Generales, y en suelo urbanizable, las propias de los Planes Parciales. Tambin
pueden ser necesarios para la ejecucin de Planes Especiales de Reforma interior. Los
proyectos de urbanizacin son a urbanizacin lo que las licencias de obra son para la
edificacin de los solares resultantes de aqulla. Por eso en ningn caso pueden
contener determinaciones sobre ordenacin, rgimen de suelo o de edificacin ni
modificar las previsiones del Plan que desarrollan, sin perjuicio de que puedan
efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por la ejecucin material de las obras,
116
debiendo detallar y programar las obras con la precisin necesarias para que puedan
ser ejecutadas por tcnicos distintos del autor del proyecto y desarrollar todas las
determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanizacin.
3. LOS ELEMENTOS REGLADOS Y DISCRECIONALIDAD EN LA

PLANIFICACIN
La Ley del Suelo de 1956 aparte de imponer una determinada clasificacin del territorio
municipal (suelo urbano, de reserva urbano y rstico) apenas estableci ningn
condicionamiento legal a la actividad planificadora, por lo que jurdicamente la
elaboracin de los planes qued entregada a la discrecionalidad del hacer urbanstico
de cada planificador y correspondientes presiones de los intereses del entorno.
Los estndares urbansticos
La Ley de Reforma de 1975 redujo tal libertad tcnica del planeamiento e introdujo
unos estndares o criterios en la elaboracin y aprobacin de los Planes que, en la
actualidad, siguen vigentes por haber sido recogidos en los mismos trminos por la
legislacin autonmica.
Los estndares urbansticos son indicadores, formulados en trminos numricos, de
un determinado nivel de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar, que operan a
partir de los PGMU y que, al imponer una mayor vinculacin tcnica, reducen la
discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanstico y que permiten un mayor
control de la legalidad de los Planes, que incurren obviamente en nulidad si se
aprueban contrariando lo en ellos dispuesto.
La Ley del Suelo de 1992 incluy entre las determinaciones del los Planes Generales
Municipales, y para todo el territorio ordenado, los "espacios libres destinados a
parques y zonas verdes pblicas en proporcin no inferior a 5 m cuadrados por
habitante".
Para el suelo urbano el Plan General debe prever el terreno necesario para parques y
jardines pblicos y zonas deportivas, de recreo y expansin, templos, centros
docentes, asistenciales y sanitarios y dems servicios de inters pblico y social, cuya
dotacin deber establecerse en funcin de las caractersticas socioeconmicas de la
poblacin y legislacin especfica sobre la materia, as como el suelo destinado a
aparcamientos pblicos y privados.
En suelo urbanizable, los P. Parciales desarrollan el P. General ordenando el suelo
urbanizable programado en un sector, por lo que los estndares son idnticos que el P.
General establece para el suelo urbano, aunque ms detallados.
Por su parte, los Planes Parciales debern prever reservas de terrenos para parques y
jardines, zonas deportivas de recreo y expansin en proporcin adecuada a las
necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas ser como mnimo
de 18 m cuadrados por vivienda o por cada 100 m cuadrados de edificacin
residencial. Esta reserva no puede ser inferior al 10% de la superficie total
ordenada, debiendo establecerse con independencia de las superficies destinadas en
el Plan General a espacios libre o zonas verdes para parques. Las superficies
mnimas debern ser de dominio pblico y uso pblico.
117
Tambin se imponen reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en
proporcin mnima de 10 m cuadrados por vivienda o por cada 100 m cuadrados de
edificacin residencial. Por ltimo, el Plan ha de referirse al trazado y caractersticas de
la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de
comunicaciones previsto en el PGO.
Aunque estos estndares estn precisados en la legislacin autonmica, la Ley 8/07
del Suelo impone uno general consistente en destinar suelo adecuado y suficiente
para usos productivos y uso residencial, con reserva en todo caso de una parte
proporcionada a vivienda sujeta a rgimen de proteccin pblica, que al menos,
permita establecer el precio mximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la
vivienda.
Esta reserva ser determinada por la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica
comprendiendo como mnimo los terrenos para realizar el 30% de la edificabilidad
residencial prevista por la ordenacin urbanstica en el suelo que vaya a ser incluido
en actuaciones de urbanizacin.
Dicha legislacin excepcionalmente puede fijar o permitir una reserva inferior para
determinados municipios o actuaciones siempre que cuando se trate de actuaciones de
nueva urbanizacin, se garantice en el instrumento de ordenacin:
- el cumplimiento ntegro de la reserva dentro de su mbito territorial de aplicacin.
- una distribucin de su localizacin respetuosa con el principio de cohesin social.
B) Las determinaciones legales de directa aplicacin
Adems de los estndares, la Ley del suelo de 1956 y el TR de 1992 estableci una
norma imperativa, de directa aplicacin, sobre el aspecto externo de los edificios: "las
construcciones habrn de adaptarse, en lo bsico, al ambiente en que estuvieran
situadas..." debiendo de armonizar con el entorno artstico, histrico o arqueolgico en
que se encuentren, sin que puedan romper la armona del paisaje o desfigure la
perspectiva propia del mismo si la construcciones se sitan en lugares de paisaje
abierto y natural, en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de
caractersticas histrico artsticas, inmediaciones de carreteras y caminos de trayecto
pintoresco.
Era tambin una norma armonizadora de las edificaciones con el ambiente la de limitar,
toda edificacin a una altura superior a tres plantas medidas en cada punto del terreno,
o a la altura que alcancen la media de los edificios ya construidos cuando se trate de
solares enclavados en ncleos o manzanas edificados en ms de dos terceras
partes.
Determinadas leyes especiales imponen concretas limitaciones sobre la urbanizacin,
la construccin y uso de los terrenos, y que resultan tambin directamente aplicables
prevaleciendo sobre determinaciones contrarias de los planes.
En este sentido, la Ley de Carreteras, distingue, en razn de la mayor o menor
proximidad a dichas vas, tres zonas diferentes: de dominio pblico, de servidumbre y
de afeccin, y una lnea de edificacin que sujetan los terrenos contiguos a las
carreteras a determinadas limitaciones urbansticas.
118
Cuando las carreteras discurren por tramos urbanos, travesas urbanas, las anteriores
disposiciones pueden ser excepcionadas, reducindose las distancias mnimas de
retranqueo de la edificacin conforme a lo establecido en el PGMO o PAU, o cuando
sin existir planeamiento urbanstico el Ayuntamiento, previo informe de los rganos
correspondientes, adopte acuerdo fijando las distancias que deben guardar las
edificaciones con respecto a la carretera.
Tambin la Ley de Costas impone limitaciones de construccin y uso de los terrenos
situados junto a la ribera del mar.
C) La reduccin de la discrecionalidad en la elaboracin de los planes y su
control judicial
A pesar del incremento de los elementos reglados que condicionan el ejercicio de la
potestad de planificacin, y cuyo control judicial se ejerce por los Tribunales C-A, son
muchos los mrgenes de discrecionalidad que en un urbanismo de obra privada y
discriminatoria se ofrecen al planificador.
Ante decisiones de tanta trascendencia como el planeamiento supone, la doctrina y la
jurisprudencia se han planteado la cuestin de las formas de control de la
discrecionalidad que en aqul se manifiesta.
El TS ha venido respondiendo negativamente a los recursos que pretendan el control
de la discrecionalidad del planificador urbanstico hasta fechas recientes, por entender
que la potestad de planeamiento participa, en cierto modo, de la naturaleza y en
innovativa del propio poder legislativo. Sin embargo, en la dcada de los 80 se ha
abierto paso una actitud ms progresiva que permite el control sobre la apreciacin o
valoracin de los hechos determinantes mediante los principios generales del derecho.
- La primera posibilidad de control camina por la va de verificar la existencia y
realidad de los hechos y de su calificacin jurdica por parte de la
Administracin, distinguiendo entre:
+ La fijacin de criterios para calificar o proteger en el plan de urbanismo el
inters general, en la que existe discrecionalidad en su configuracin, desde de la
racionalidad que impone el principio de interdiccin de arbitrariedad del poder
pblico.
+ La concreta calificacin o proteccin de una finca determinada, donde no se
estara ante una actividad discrecional de configuracin, sino ante una simple labor
de subsuncin del caso concreto en las determinaciones legales o criterios
recogidos en el planeamiento.
- Sirven igualmente al control judicial los principios generales del Derecho, figurando en
vanguardia el de prohibicin de la arbitrariedad que afecta a aquellas decisiones
administrativas que respeten la legalidad, pero que son claramente absurdas,
manifiestamente ilgicas, no conformes con las mnimas exigencias de la racionalidad,
exigiendo la CE a todos los poderes pblicos la obligacin de velar por el uso racional
de todos los recursos naturales, entre ellos el suelo.
- La Jurisprudencia ha utilizado tambin en el control de la discrecionalidad en el
planeamiento el principio de proporcionalidad, considerndolo como exigencia de
equilibrio y ponderacin entre los intereses generales y los particulares implicados en la
ordenacin urbanstica y recogido en cierto modo por el ordenamiento urbanstico,
normas administrativas y el propio TS.
119
- A pesar de que el sistema espaol de rgimen del suelo consagra la ms flagrante
discriminacin entre los propietarios del trmino municipal, el principio de igualdad se
manifiesta legalmente en la prohibicin de dispensas o reserva de dispensacin
contenidas en los planes de urbanismo y en una formulacin positiva, cuando se hace
referencia a ordenaciones generales uniformes para los terrenos de cada zona y a la
exigencia del reparto interzonal de costes y beneficios.
4. LA PRIVATIZACION DEL PLANEAMIENTO. LOS CONVENIOS

URBANISTICOS DE PLANEAMIENTO.
La nica justificacin de que despus de la Ley de 1956, se dijera que el urbanismo
funcin pblica lo era no porque lo fuese la titularidad del derecho a urbanizar que
haba pasado a ser privado bsicamente, sino porque en mano pblica quedaba la
funcin del planeamiento de forma absolutamente incondicionada.
Ahora ni eso, debido a la admisin legal de acuerdos y pactos con propietarios y
promotores que condicionan el planeamiento, los llamados convenios urbansticos de
planeamiento.
El origen del convenio se sita en la asfixia operativa creada por el urbanismo de
obra privada, que, de una parte, sita en el Ayuntamiento la potestad de planeamiento
total y en los propietarios privilegiados, la plusvala urbanstica que los planes generan,
pero que al incluirla en el justiprecio, hace econmicamente imposibles las
expropiaciones y por tanto, la gestin urbanstica directa o complementaria del
municipio.
Excluido el Ayuntamiento del negocio urbanstico, su entrada es a travs del
reconocimiento legal en su favor de una parte mnima del aprovechamiento
urbanstico, y de otra pactando con propietarios de terrenos un aumento de
participacin legal o la entrega de dinero o el costeamiento de servicios o
infraestructuras municipales a cambio de aumentar el aprovechamiento o edificabilidad
a incluir en los planes, lo que beneficia a ambas partes.
El legislador estatal en la Ley 8/90 no se dio por enterado de la situacin, y sigui
regulando la situacin como si todo fuera fruto de una racional e incondicionada
reflexin y decisin sobre el uso del terreno. Las legislaciones autonmicas, por el
contrario, si abordaron la cuestin. As la Ley 6/87 del Gobierno de Canarias, permite
convenios de urbanizacin diferida para rebajar los niveles de urbanizacin exigidos
por la legislacin urbanstica para que se otorgue licencia y permitir que la urbanizacin
se complete despus de la edificacin y venta de terrenos. Esto logra dos objetivos:
Abaratar la edificacin y desincentivar la edificacin ilegal que hacen precisas despus
cuantiosas obras de edificacin.
La ley valenciana 4/92 reguladora de suelo no urbanizable, habilitaba a los
municipios para suscribir convenios, ya no de ejecucin, sino sobre planeamiento
futuro, imponiendo diversas medidas que garantizasen la publicidad y con la reserva de
que sus suscripcin se entender sin perjuicio de la plenitud de ejercicio por la
Administracin de la potestad de planeamiento y sometido a la condicin suspensiva
de que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento.
120
El resto de leyes autonmicas siguieron el esquema conceptual, tratando de
conciliar principio de indisponibilidad de las potestades administrativas con la
mxima transparencia sobre los convenios celebrados.
La ley de la Rioja de 1998 declara su naturaleza como jurdica administrativa,
prescribiendo que cuando la realizacin de un convenio exija modificacin del
planeamiento, la Administracin competente estar obligada a tramitarla, conservando
en todo caso, en plenitud, el ejercicio de sus facultades normativas.
Pero con regulacin autonmica o sin ella, la concertacin urbanstica es imparable.
Todo lo ms, las cautelas de publicidad revistas en las leyes que tranquilizan
conciencias y legalizan prcticas que vistas desde el rigor del Derecho pblico
tradicional podran haberse calificado de tentativas de prevaricacin, pues esa es la
conducta tpica y antijurdica del funcionario que se compromete a planificar o alterar el
planeamiento existente va acuerdos con los interesados, incluso con beneficio para la
Administracin.
Pero Cmo ha respondido la jurisprudencia ante la flagrante ilegalidad o alegalidad
que supona pactar, mediante precio casi siempre, sobre el futuro planeamiento o la
reforma del presente?
La jurisprudencia se enfrent a reclamaciones de propietarios promotores contra el
incumplimiento del convenio por la Administracin, o de terceros, ajenos al mismo, que
pretenda su anulacin por no haberse ajustado la Administracin a un convenio previo,
lo que calificaban como desviacin de poder.
Inicialmente reaccion en trminos de rechazo y condena radical para pasar a una
prudente composicin de intereses, reconociendo eficacia, aunque de forma indirecta
para proteger a la parte cumplidora del convenio
Ms adelante aunque se sigue afirmando la indisponibilidad de la potestad de
planeamiento, ya no se declara la nulidad radical del convenio y la imposibilidad legal
del ejercicio de acciones, sino que se reconoce su validez de forma indirecta al dejar a
salvo las consecuencias del incumplimiento, sin perjuicio de las consecuencias
jurdicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de los convenios
existentes.
En definitiva, segn la jurisprudencia los convenios en los que se pacta un determinado
planeamiento a cambio de dinero u otras prestaciones materiales no son constitutivos
de un delito de prevaricacin, ni siquiera contratos radicalmente nulos sobre los que es
imposible fundar accin alguna, sino contratos en los que se cumplen o se indemnizan
los daos y perjuicios, de igual manera que si se trataran de incumplimiento de
contratos vlidos.
Si adems de ello la legislacin autonmica los reconoce y solemniza la forma de su
tramitacin, es que estamos admitiendo una nueva modalidad de la planificacin, la
planificacin contractual por mucho que las leyes, jurisprudencia o Ayuntamientos
digan que los convenios urbansticos no obligan a cumplir lo estipulado, pues en caso
contrario, los ayuntamientos sern sancionados con graves condenas de
responsabilidad por los daos derivados de los incumplimientos.
121
La Ley 8/07 sigue sin regular los convenios. No obstante el artculo 3.1 recuerda
que la ordenacin territorial y la urbanstica son funciones pblicas no susceptibles de
transaccin que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el
inters general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del
suelo conforme al destino de ste.
TEMA 9. FORMACION Y EFICACIA DE LOS PLANES

1. INTRODUCCION: REPARTO
ELABORACION DE LOS PLANES
DE
COMPETENCIAS
EN
LA
Por incidir los Planes sobre el territorio y ser ste mbito de competencia de diversas
entidades territoriales superpuestas (Estado, Comunidad Autnoma, Provincia y
Municipio), todas son realmente titulares de un inters en orden a la planificacin
urbanstica y todos reclaman en funcin de aqul la competencia para la elaboracin y
aprobacin de los Planes de urbanismo. Obviamente en este pleito entre Estado y
Municipio predominaron las competencias del primero como demuestra la legislacin
decimonnica de Ensanche y Expropiacin forzosa.
Despus de la Constitucin de 1978, las CCAA heredan del Estado las competencias
para la aprobacin de los planes o instrumentos de ordenacin urbanstica como los
denomina la Ley del Suelo de 2007 pero con poderes muy mermados por la necesidad
de respetar los nuevos perfiles de la autonoma local.
La ley 8/07 prescribe que corresponden en todo caso al Pleno del Ayuntamiento y a la
Asamblea Vecinal en rgimen de Concejo Abierto, la aprobacin inicial del
planeamiento general y la aprobacin que finalice la tramitacin municipal de los planes
y dems instrumentos de ordenacin, as como los convenios que tengan por objeto
alterar cualquiera de dichos instrumentos. Deja a salvo la aprobacin definitiva.
Sobre el procedimiento de aprobacin de los planes ya es muy poco lo que tiene que
decir la legislacin estatal, desautorizada reiteradamente por la doctrina del TC. No
obstante la Ley 8/07 se hace presente en la materia a travs de su competencia del
Estado para regular el procedimiento administrativo estableciendo determinadas reglas
imperativas de aplicacin general:
- Todos los instrumentos de ordenacin territorial y ordenacin y ejecucin
urbansticas, incluidos los de distribucin de beneficios y cargas, y convenios
que con dicho objeto vayan a suscribirse por la Administracin, deben
someterse a trmite de informacin pblica por un plazo que nunca podr ser
inferior al establecido en la LRJPAC.
- En los procedimientos de aprobacin o alteracin de instrumentos de
ordenacin urbanstica, la documentacin expuesta al pblico debe incluir un
resumen ejecutivo que exprese los mbitos en que la ordenacin proyectada
altera la existente, alcance de dicha alteracin, los mbitos donde se suspende
la ordenacin o los procedimientos de ejecucin o intervencin y duracin de la
suspensin.
122
- Los instrumentos cuya aprobacin se inicie de oficio por la Administracin
competente para su instruccin, pero cuya aprobacin corresponda a otra
Administracin, se entienden aprobados por silencio administrativo positivo en
el plazo que marque la legislacin urbanstica.
2. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN DE LOS INSTRUMENTOS DE

ORDENACIN URBANSTICA Y SIMULTNEA TRAMITACIN DEL
INFORME DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL.
En el procedimiento de aprobacin de los planes o instrumentos de ordenacin
urbanstica aparecen claramente separadas las fases de formulacin (redaccin
tcnica del proyecto del plan), que habitualmente llevan a cargo los tcnicos
municipales o por encargo equipos externos especializados, y la aprobacin de esos
proyectos, va procedimiento administrativo especfico detalladamente regulado en la
legislacin autonmica correspondiente.
La formulacin o redaccin material de los Planes Generales de Ordenacin
corresponde a los Ayuntamientos, aunque si carecen de medios pueden pedir el apoyo
del rgano competente de la Diputacin o la CCAA.
Los Planes Parciales, Especiales y Programas de Actuacin de Urbanstica, son
formulados asimismo por las Entidades locales, si bien la legislacin estatal y
autonmica viene reconociendo a los particulares y otras entidades pblicas la
facultad de redactar y elevar a la Administracin competente para su tramitacin los
instrumentos de desarrollo del planeamiento general que en cada caso se determinen.
Tal derecho deviene un deber para los propietarios afectados cuando lo establece
la legislacin urbanstica aplicable.
En cualquier caso tienen derecho a que se les facilite por los Organismos pblicos
cuantos elementos informativos precisen e incluso el beneficio de ocupacin de fincas
conforme a lo establecido por la LEF.
La ley 8/07 reconoce la iniciativa de los particulares, propietarios o no terrenos
en ejercicio de la libre empresa para ejecutar la urbanizacin cuando sta no deba o
vaya a realizarse por la Administracin competente, lo que se complementa con el
derecho a indemnizacin por los gastos para presentacin de proyectos, salvo que
deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo.
La participacin ciudadana cobra un inters especial en la aprobacin de los PG por
la Administracin municipal, que se vena articulando nicamente en la fase posterior
de aprobacin inicial del plan, sobre la tcnica de una audiencia colectiva.
El trmite de informacin pblica consiste en la exposicin al pblico de un proyecto
completo, seguido de un posterior trmite de alegaciones por los interesados en el
plazo de un mes, alegaciones que se resuelven motivadamente en la aprobacin
correspondiente (inicial, provisional o definitiva).
El Reglamento de Planeamiento impuso la consulta previa antes de acordar la
elaboracin de cualquier Plan de Ordenacin, Norma o Programa como modalidad
anticipada de la informacin pblica, la Administracin podr abrir un periodo de
informacin pblica para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad,
conveniencia y dems circunstancias de la ordenacin. El Reglamento de
123
Planeamiento impuso este debate previo cuando se tratare de:
- Planes Generales.
- Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.
- Planes Especiales de reforma interior.
Esto se debe a la trascendencia de estos instrumentos de planeamiento, circunstancia
no concurrente en otros planes de menor entidad y de desarrollo de aqullos (planes
parciales, estudios de detalle, etc. para los que la consulta previa es facultativa). El
trmite es obligatorio cuando el plan de ordenacin municipal haya alcanzado el
suficiente grado de desarrollo para permitir formular criterios, objetivos y soluciones
generales al planeamiento, exponiendo al pblico estos trabajos para que puedan
formular sugerencias y en su caso alternativas al mismo.
A la vista del resultado del debate, el organismo o Corporacin encargado de formular
el Plan, acordar lo procedente en cuanto a los criterios y soluciones generales con
arreglo a los cuales hayan de culminarse los trabajos de elaboracin del plan. El RP
del 1978 obligaba a repetir el trmite siempre que se rectificaran criterios
iniciales en las posteriores fases de aprobacin provisional y definitiva de forma
sustancial.
Redactado o formulado el Plan o instrumento de ordenacin urbanstica el
procedimiento para su aprobacin responde al prototipo de procedimiento trifsico
descrito:
- Cumplida la aprobacin inicial por la Entidad local u Organismo se somete a
informacin pblica por el periodo marcado por la legislacin autonmica.
- A la vista del resultado la Entidad u Organismo que aprob el plan inicialmente,
acuerda la aprobacin provisional como las modificaciones que procedieran.
Si dichas modificaciones son sustanciales se abre nuevo periodo de
informacin. antes de acordar la aprobacin provisional.
- Otorgada la aprobacin provisional se somete a la autoridad u rgano competente
que debe otorgar la aprobacin definitiva.
El procedimiento de aprobacin de los instrumentos de ordenacin urbanstica se ha
visto complicado por la necesaria y concurrente tramitacin del procedimiento dirigido a
obtener la declaracin de impacto ambiental exigida por las leyes autonmicas y la Ley
9/06, cuestin que tambin recoge la Ley 8/07 en su artculo 15 que impone en los
procedimientos de aprobacin de los planes el informe de sostenibilidad ambiental,
econmica y otros informes de administracin hidrolgica del proyecto.
3. LA PROBLEMTICA DE LA APROBACIN DEFINITIVA

La aprobacin o modificacin definitiva de los planes de instrumentos de
ordenacin urbanstica corresponde a la CCAA si se trata de PGOU, Planes de
Sectorializacin o cualquier otro de incidencia supramunicipal; por el contrario
corresponden de ordinario a los municipios aprobar definitivamente los Planes
parciales y especiales que no desarrollen planes de ordenacin intermunicipal, as
como estudios de detalle y catlogos de mbito municipal.
Otra cuestin de inters es si la aprobacin definitiva es un acto de tutela, simple
condicin de eficacia de la aprobacin provisional del Ayuntamiento a quien
124
correspondera la competencia decisoria o por el contrario, esa aprobacin definitiva
supone asignar a la Comunidad Autnoma una competencia decisoria, de tal forma que
la aprobacin provisional del Ayuntamiento ha de entenderse que no pasa de ser una
simple propuesta no vinculante.
Esta ltima interpretacin (posibilidad de que la autoridad urbanstica superior pudiera
aprobar, rechazar o condicionar su aprobacin a una modificacin sustancial del
mismo) ha sido la interpretacin sostenida por el TS hasta el 1990. En esa fecha en
STS de junio, da entrada a un nuevo concepto de la autonoma municipal que trae
causa de la CE.
A partir de aqu, el TS se esforz por compatibilizar el inters local con los intereses
supralocales afectados por el planeamiento, precisando en trminos generales que
sobre los aspectos reglados del plan cabe un control pleno por parte de la CCAA, y
que sobre los aspectos discrecionales determin que si las determinaciones del Plan
afectan al entorno de una convivencia que no trasciende a intereses superiores no es
posible un control de oportunidad, que si es posible para imponer la vigencia de
intereses superiores frente a los estrictamente locales.
La jurisprudencia posterior admiti la posibilidad de aprobaciones definitivas
parciales en el supuesto de que existan obstculos concretos que impidan la
aprobacin total del plan.
En lo referente al plazo en que debe recaer la aprobacin definitiva, el TR 1992 lo fij
en seis meses, contados desde el ingreso del expediente del Plan en el Registro
del rgano urbanstico autonmico, transcurrido el cual sin comunicar la resolucin
se entenda aprobado por silencio administrativo. El plazo queda en suspenso
cuando se advierta la existencia de deficiencias que deban ser subsanadas,
reanudndose una vez cumplimentado el requerimiento.
Por ltimo recordar los limitados efectos que pudiera tener este silencio positivo,
concepto, que sin regularlo, reitera la Ley 8/07 remitiendo el establecimiento de los
plazos a la legislacin autonmica, y es que una cosa es obtener la aprobacin de un
plan o licencia de construccin por silencio administrativo y otra es que despus se
reconozcan en todo caso como vlidas dichas silenciosas aprobaciones, como precis
el Reglamento de Planeamiento y la Ley del Suelo de 1992.
4. LA SUSPENSIN DEL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS DURANTE

LA TRAMITACION DE LA MODIFICACIN DE LOS PLANES
El carcter temporal y episdico de todo planeamiento urbanstico llamado a sucederse
en el tiempo por otro, cuando el primero se encuentre cumplido o cuando varen las
circunstancias, fuerza a regular las actividades de los particulares que, en el lmite de
vigencia del primero, pudieran con una actuacin edificatoria in extremis perjudicar las
finalidades perseguidas por la reforma.
Frente a ese riesgo se ha arbitrado la tcnica de la suspensin de licencias como
una medida cautelar tendente a evitar que se produzcan aprovechamientos de
consolidacin del planeamiento que va a ser inmediatamente sustituido amparndose
en su precaria vigencia.
125
El TS ha precisado que en la medida en que el acto de suspensin de licencias implica
la inaplicacin temporal de la ordenacin contenida en los Planes participa de la
naturaleza reglamentaria de estos, lo que permite, adems de su impugnacin directa,
su impugnacin indirecta a travs de sus actos de aplicacin, es decir, de los acuerdos
denegatorias del otorgamiento de licencia.
La suspensin de licencias puede ser facultativa u obligatoria.
- La suspensin facultativa puede acordarse cuando se trata solamente de estudiar
la formacin o reforma de los PG Municipales, Normas Subsidiarias del
Planeamiento, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle para lo que se
puede acordar suspender otorgamiento de licencias de parcelacin, edificacin,
y de demolicin para reas o usos determinados
- La suspensin obligatoria y automtica tiene lugar cuando el proyecto de plan se
aprueba inicialmente y, por s sola, supone la suspensin del otorgamiento de
licencias en aquellas reas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas
determinaciones suponen modificar el rgimen urbanstico vigente, debindose
sealar expresamente las reas afectadas por la suspensin.
Para evitar abusos en la utilizacin combinada de una y otra modalidad de suspensin,
se han puesto unos topes temporales a los efectos de esta medida. As, en principio,
nada se opone a que pueda acordarse, primero, la suspensin facultativa para el
Estudio del Plan, y que, despus tenga lugar la obligatoria tras su aprobacin inicial.
Pero el tiempo total, sumada una y otra no puede ser superior a dos aos, pudiendo
ser menor (p.e. la suspensin facultativa para estudio del Plan que caduca al ao de
acordada si no se produce la esperada aprobacin inicial).
5. ENTRADA EN VIGOR Y EFICACIA DE LOS PLANES

A) Publicacin
Al igual que las disposiciones reglamentarias de cuya naturaleza se reclaman, los
Planes deben ser publicados en aplicacin del principio de seguridad jurdica que
impone el artculo 9 CE.
La LBRL de 1985 oblig a insertar en el Boletn Oficial de la Provincia, adems del
texto ntegro del acuerdo aprobatorio, las ordenanzas y dems normas de los Planes
urbansticos. El Texto Refundido de 1992 restringi la publicacin slo a los acuerdos
de aprobacin definitiva de los Instrumentos de planeamiento.
Por ltimo, la Ley 39/1994 modific el rgimen local exigiendo la publicacin en el BOP,
adems del acuerdo de aprobacin de los Planes, de las Normas de aquellos que sean
aprobados definitivamente por los propios entes locales, exigencia que, al no alcanzar
a los Planes cuya aprobacin definitiva corresponde a los rganos autonmicos, ha
creado una diferencia de trato difcil de justificar.
Deficiencias de publicidad corregidas de ordinario por la legislacin autonmica que
impone la publicacin de los planes en el Boletn o Diario Oficial de cada CCAA, y
sobre todo con la creacin de registros especiales para su depsito.
126
B) Publicidad
Si la publicacin es preceptiva para la validez de los acuerdos de aprobacin definitiva
de todos los instrumentos de planeamiento, as como de las normas urbansticas y
ordenanzas en ellos contenidas, tambin sirve a su publicidad material o conocimiento
pblico el derecho a consultar e informarse sobre ellos en el Ayuntamiento (Ley de
1992). Adems del derecho a consultar, el propietario de terrenos puede solicitar del
Ayuntamiento informacin sobre el rgimen urbanstico aplicable a su finca, unidad de
ejecucin o sector. Derecho a la informacin y obtencin de certificaciones reconocido
por la LRJPAC 30/92 a todos los interesados.
La Ley del Suelo 8/07 vuelve al tema calificando de derechos de los ciudadanos el
acceso a la informacin disponible por las AAPP sobre ordenacin del territorio,
urbanstica y su evaluacin material, as como obtencin de copia o certificacin de
disposiciones o actos administrativos adoptados, en trminos dispuestos por su
legislacin reguladora; tambin, ser informados por la Administracin de forma
completa, tiempo razonable y por escrito del rgimen y condiciones urbansticas
aplicables a una finca determinada en los trminos expresados por la ley reguladora.
Todos estos aspectos de la publicidad han sido regulados en la legislacin
autonmica en trminos muy similares. As la legislacin catalana llama a la cdula
urbanstica certificados de aprovechamiento urbanstico, dotndole de un contenido
ms all del informativo, puesto que la emisin del certificado obliga a la AAPP a
conceder licencia sobre proyecto ajustado al certificado, aun cuando a posteriori
de la notificacin de ste, se aprobase nueva ordenacin urbanstica o la suspensin
de licencias.
La ley 8/07 sobre el tema de los certificados obliga a la legislacin autonmica a
regular, dentro del derecho de iniciativa de los particulares:
- las consultas a las Administraciones competentes sobre criterios y previsiones de
ordenacin urbanstica
- de los planes y proyectos sectoriales
- obras a realizar para asegurar la conexin de la urbanizacin a redes de servicios
y en su caso, de ampliacin y refuerzo de las existentes fuera de la actuacin.
A tales efectos, se fijar el plazo mximo de contestacin a la consulta (no ms de 3
meses) salvo que una norma con rango de ley fije otro mayor, as como los efectos que
se sigan de ella. En todo caso la alteracin de criterios y previsiones facilitados en la
contestacin, dentro del plazo en que sta surta efectos, puede dar derecho a
indemnizacin por los gastos incurridos por elaborar proyectos necesarios que resulten
intiles en los trminos establecidos para fijar la responsabilidad de las AAPP.
La Ley 8/07 faculta los Ayuntamientos para crear la llamada "Cdula urbanstica de
terreno o de edificio", acreditativa de las circunstancias urbansticas concurrentes en
cada finca, documentos que los Ayuntamientos estaban obligados a crear y que podan
exigir para la parcelacin, edificacin y cualquier utilizacin de los edificios a partir del
momento en que se aplicara a un polgono cualquiera de los sistemas de actuacin
previstos y prescribe el impulso de la publicidad telemtica por las AAPP del
contenido de instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica en vigor, as como del
anuncio de su sometimiento a informacin pblica.
127
C) Obligatoriedad: obras del Estado y edificios fuera de ordenacin
Los Planes y dems instrumentos urbansticos son obligatorios e inmediatamente
ejecutivos una vez publicada su aprobacin definitiva.
El efecto ms inmediato de la obligatoriedad es que vinculan tanto a la Administracin
como a los particulares, que quedan obligados por igual al cumplimiento de sus
disposiciones. Consecuencia de esa obligatoriedad y del carcter reglamentario de los
Planes es la regla de su inderogabilidad singular; "ser nulas de pleno derecho las
reservas de dispensacin que se contuvieran en los Planes y Ordenanzas, as como
las que, con independencia de ellos, se concedieran". No obstante, si no hubiesen de
dificultar su ejecucin, admiti que en contra de lo establecido por los Planes, se
autorizasen usos y obras justificados de carcter provisional, que habran de
demolerse cuando lo acordase el Ayuntamiento sin derecho a indemnizacin.
Pero, De qu forma obligan los Planes a las Administraciones superiores y en
concreto a la Administracin del Estado? y, Tiene el Estado el deber de aceptar la
denegacin municipal de una licencia para las propias actividades que esta obligado a
hacer o, por el contrario, puede imponer una actividad constructiva no prevista en el
Plan?
Inicialmente no es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del
planeamiento territorial, la existencia de otros proyectos de las AAPP superiores a la
municipal. La obligatoriedad va tambin con stas, sujetas al deber general de obtener
la preceptiva licencia del Ayuntamiento
para ejecutar cualquier actividad de
urbanizacin o construccin, regla que se atemperada por dos vas:
- Una primera, prevista cuando concurran razones de urgencia o excepcional
inters pblico, supuestos en los que en lugar de licencia, es preciso solicitar y
obtener la conformidad municipal en relacin con el proyecto y ante una
negativa, el Consejo de Ministros puede acordar que se lleva a efecto en
todo caso, acordando a la vez inmediata incoacin del procedimiento de
revisin o modificacin del planeamiento.
- Una segunda posibilidad es que las leyes especiales excepten la necesidad de
licencia municipal para determinadas obras de las Administraciones pblicas o
de las Entidades de Derecho pblico que administren bienes de aqullas (Ley de
Puertos, Ley de Aeropuertos)
Otra cuestin problemtica es la de los efectos del nuevo Plan de urbanismo sobre lo
ya construido. Debe demolerse, tolerarse o hacerse ms gravosa la persistencia de
construcciones que no se ajustan al nuevo planeamiento?
En principio esas edificaciones calificadas de fuera de ordenacin se respetan y
pueden convivir con el nuevo planeamiento, pero al precio de sufrir una suerte de
congelacin: no podrn realizar obras de consolidacin, aumento de volumen,
modernizacin o incremento de su valor de expropiacin, pero s las pequeas
reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservacin del inmueble, salvo casos
excepcionales que podrn autorizarse obras parciales y circunstanciales de
consolidacin si no est previsto expropiar o demoler la finca en 15 aos a contar
desde que se pretenda realizarlas.
128
Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida edificar en el mismo solar
que ocupa el edificio el propietario puede demoler y construir con sujecin a dicho
planeamiento, teniendo en estos casos el arrendatario derecho de retorno.
D) Legitimacin de expropiaciones
Mayor importancia reviste la legitimacin de expropiaciones que sigue a la
obligatoriedad y ejecutoriedad de los Planes, dada la variedad de funciones que en el
urbanismo cumple la expropiacin y que van desde su funcin legitimadora de las
obras pblicas previstas en los Planes a ser un sistema pblico de ejecucin del
planeamiento, pasando por su papel de garantizador de los deberes de los
propietarios.
La vigente ley del suelo reitera la tradicional regla de que la aprobacin de los
instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica conllevar la declaracin de
utilidad pblica y necesidad de ocupacin de bienes y derechos correspondientes,
cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecucin y sta deba producirse por
expropiacin.
6. VIGENCIA REVISION Y MODIFICACION

SUPUESTOS INDEMNIZATORIOS
DE
LOS
PLANES.
La Ley del suelo del 92 y la legislacin autonmica, prescriben la vigencia indefinida de

los planes de ordenacin pero al tiempo admiten y reglamentan sus posibles revisiones
y modificaciones.
La revisin consiste en la adopcin de nuevos criterios respecto de la estructura
general y orgnica del territorio o de la clasificacin del suelo, motivada por la eleccin
de un modelo urbanstico diverso, con motivo de circunstancias sobrevenidas, de
carcter demogrfico o econmico. La revisin implica un examen de la totalidad del
plan, a fin de verificar si se ajusta o no a la realidad, y podr determinar la suspensin
del instrumento del planeamiento existente aunque tambin podr dejarse inalterado
porque se estime correcto o modificarse slo parcialmente.
Procede en todo caso la revisin, segn el TR 1992:
a)Cuando se den las circunstancias de revisin sealadas por el propio Plan u otras
circunstancias que as lo exigieren, precisando que cuando las
circunstancias lo exijan, el rgano competente de la CCAA podr ordenar
motivadamente la revisin de los Planes Generales y Normas Subsidiarias,
previa audiencia de las entidades locales afectadas, acordando lo procedente en
cuanto a la redaccin
b) Cuando el Plan resulte afectado por las determinaciones establecidas en uno de
rango superior.
c) Cuando se cumpla el plazo establecido en el propio Plan para la revisin.
Los dems supuestos de alteracin del planeamiento que suponen cambios aislados se
consideran supuestos de modificacin, que se pueden acordar en cualquier momento
con arreglo a las mismas disposiciones que regulan su tramitacin y aprobacin.
Problema de suma importancia es la responsabilidad administrativa por lesiones
originadas y los bienes y derechos que resulten de los cambios del planeamiento
que segn la ley del Suelo de 2007 procede:
129
- Por alteracin de las condiciones de ejercicio de la ejecucin de la urbanizacin o
de participacin de los propietarios en ella.
- Por cambio de la ordenacin territorial, urbanstica o del acto o negocio de
adjudicacin de dicha actividad, siempre que:
Se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo.
Transcurridos estos, si la ejecucin no se hubiese llevado a cabo por
causas imputables a la Administracin
Las situaciones de fuera de ordenacin producidas por los cambios en la
ordenacin territorial o urbanstica no sern indemnizables, sin perjuicio
de que pueda serlo la imposibilidad de uso y disfrute lcito de la
construccin o edificacin incursa en dicha situacin durante su vida til.
- Por imposicin de vinculaciones y limitaciones singulares:
Que excedan de deberes legalmente establecidos respecto de
construcciones y edificaciones.
Que lleven consigo una restriccin de la edificabilidad o uso que no sea
susceptible de distribucin equitativa.
- Por modificacin o extincin de la eficacia de los ttulos administrativos
habilitantes de obras y actividades, determinadas por cambio sobrevenido de
ordenacin territorial o urbanstica.
- Por anulacin de ttulos administrativos habilitantes de obras y actividades y por
demora injustificada en su otorgamiento y denegacin improcedente.
- En ningn caso se indemniza si existe dolo, culpa o negligencia graves
imputables al perjudicado.
TEMA 10. EJECUCION DEL PLANEAMIENTO

1. LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO. EJECUCION PRIVADA
FRENTE A EJECUCION PBLICA
Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo cual comporta una pluralidad
de acciones de muy distinto carcter que van desde la urbanizacin a la edificacin.
Mientras que esta ltima es bsicamente una actividad privada, la urbanizacin puede
ser tanto una actividad pblica como privada.
Inicialmente la Administracin decida el cundo y el cmo del proyecto urbanizador; a
su costa, expropiaba los terrenos necesarios para las obras y ejecutaba estas, mientras
que los beneficios derivados de la mejora y edificabilidad de los solares resultantes
quedaban en el patrimonio de los propietarios colindantes con las vas y plazas
pblicas.
Este sistema fue corregido por la segunda Ley de Ensanche de 1876, que impuso a
los propietarios la obligacin de ceder los terrenos para los viales.
El sistema de cesin de viales cede paso al sistema de urbanismo de obra pblica, de
expropiacin y beneficio pblico que arranca con la Ley de Expropiacin forzosa de
1879 y que llega hasta la Ley del Suelo de 1956, sistema en que todas las
urbanizaciones se harn a travs de proyectos de reforma interior, ensanche y
extensin y saneamiento.
130
La Ley del suelo de 1956 ofrece un escenario muy diferente al configurar diversos
sistemas de ejecucin, pblicos y privados, pero sobre la base de trasladar el derecho
de urbanizar a los propietarios del suelo de reserva urbana (urbanizable), configurando
de facto en favor de aqullos un monopolio que antes era de disfrute municipal.
La misma variedad de sistemas de ejecucin de los planes establecido por la ley de
1956 contina hasta la reforma de la Ley del Suelo de 1990 (TR 1992), que regul, con
olvido del sistema de cesin de viales, tres sistemas de actuacin: el sistema de
compensacin, el de cooperacin y el de expropiacin, caracterizados por el menor o
mayor protagonismo o responsabilidad que en cada uno de ellos asume la
Administracin, e inversamente, a los titulares de los terrenos.
En el sistema de compensacin la Administracin limita su actividad a una actitud de
asistencia vigilante y arbitral de la actividad de los particulares, que ejecutan el Plan
bajo su responsabilidad y a su costa, aportando capital y terrenos y agrupados en una
Junta de Compensacin, apropindose de los terrenos urbanizados y de las
plusvalas urbansticas que stos generan.
En el sistema de cooperacin los propietarios tambin hacen suyos los terrenos ya
urbanizados, aunque el protagonismo de la ejecucin pasa a la Administracin, que
lleva a cabo las obras necesarias bajo su responsabilidad y con cargo a aqullos. Los
propietarios limitan su actividad a la aportacin de terrenos y capitales para financiar
las obras, recibiendo solares urbanizables en proporcin a los terrenos aportados,
teniendo posibilidad de crear, a efectos colaboradores con la Administracin, una
Asociacin Administrativa de Propietarios.
En estos dos sistemas, se trata de una empresa o negocio privado, aunque los
propietarios, para poder beneficiarse con la explotacin de los solares resultantes de la
urbanizacin tienen la obligacin de efectuar las cesiones de terrenos, sufragar los
costes de urbanizacin, las indemnizaciones por derribo de construcciones, destruccin
de plantaciones, obras e instalaciones, costes de los proyectos de los planes parciales,
proyectos de urbanizacin, etc.
El pago de estas partidas ser en dinero o previo acuerdo con los propietarios
interesados- cediendo gratuitamente y libres de cargas terrenos edificables en la
proporcin que se estime suficiente para compensarlos.
En el sistema de expropiacin el protagonismo y la responsabilidad de la ejecucin
pasa ntegramente a la Administracin asumiendo los propietarios el papel pasivo de
expropiados. Los terrenos a expropiar y urbanizar son todos los del polgono y quedan,
despus de las obras de urbanizacin, en propiedad de la Administracin: no slo los
viales pasan al dominio pblico, sino tambin todos los solares resultantes.
Los propietarios de los terrenos se benefician de la obra urbanizadora al ser
compensados con justiprecios urbansticos que tenan en cuenta el aprovechamiento
previsto en los planes o proyectos de urbanizacin, lo que encareca las
expropiaciones sobre manera. La LS de 2007, abarata el justiprecio expropiatorio para
adquisicin de terrenos urbanizables, bien por ejecucin de la Administracin, bien a
travs de un concesionario interpuesto, adquiriese notable protagonismo.
La eleccin entre los diversos sistemas fue en principio dejada a la libre eleccin de la
Administracin (LS 1956). El TR de 1976 dio preferencia a los propietarios privados, al
imponer los sistemas de compensacin y cooperacin. El TR de 1992 rectific la
131
anterior Ley en el sentido de reconocer a la Administracin la potestad de escoger de
modo discrecional entre los diversos sistemas, pero este sistema ha vuelto a ser
corregido por la Ley 6/1998 de Rgimen del Suelo y Valoracin que a pesar de
reconocer la accin urbanstica de los entes pblicos, a los que corresponde en todo
caso la direccin del proceso, impuso la regla de la preferencia de la iniciativa privada,
sin perjuicio de respetar a los propietarios privados.
En todo caso desde la Ley de 1998, siguiendo la doctrina de la STC 61/97, y la Ley
8/07, no regulan ya para todo el Estado las tcnicas y procedimientos de ejecucin de
los planes de urbanismo.
2. CONDICIONES PREVIAS A LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO.
INSTRUMENTO DE ORDENACIN DETALLADO Y DELIMITACIN DE

UNIDADES DE EJECUCIN.
La ejecucin del planeamiento requiere en primer lugar, la aprobacin del
instrumento de ordenacin urbanstica ms detallado exigible segn la clase de
suelo de que se trate que concrete, al mximo, el deber de los propietarios afectados
de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio en las condiciones y plazos
previstos en el planteamiento, as como cargas que les afecten (texto refundido de
1992).
En cada clase de suelo hay un Plan distinto que concreta definitivamente el
planeamiento y legtima la actuacin material de la urbanizacin y de la edificacin:
a) En suelo urbano ser suficiente la aprobacin del planeamiento general si ste
contuviera una ordenacin detallada. En su defecto, se precisar la aprobacin
del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.
b) En suelo urbanizable, que ahora se divide en delimitado o con condiciones
estables para su desarrollo, se requerir la aprobacin del Plan Parcial del
sector correspondiente o, en su caso, la aprobacin de Programas de Actuacin
Urbanstica o de los correspondientes Planes Parciales para su ejecucin.
La ejecucin del planeamiento precisa tambin la previa delimitacin de unidades de
ejecucin dentro de cada rea de reparto, delimitacin que se har agrupando a los
propietarios afectados para permitir el cumplimiento conjunto de los deberes de cesin,
equidistribucin y urbanizacin de la totalidad de la superficie.
En suelo urbano, sobre el que se admiti la denominada reparcelacin econmica
para obviar la falta de continuidad de los terreros y gravarlos con determinadas cargas,
se permite la delimitacin discontinua, e incluso si no es posible, se aplica la frmula
de actuaciones asistemticas con la consiguiente transferencia de aprovechamientos.
La delimitacin de las unidades de ejecucin puede llevarse a trmino en los Planes de
ordenacin o bien acordarse, de oficio o a peticin de los particulares interesados, por
el Ayuntamiento, previos los trmites de aprobacin inicial e informacin pblica,
requirindose la publicacin en el BOP para efectividad de la delimitacin de la
aprobacin definitiva.
La ejecucin de las obras de urbanizacin requiere, por ltimo, la previa aprobacin de
los proyectos de urbanizacin correspondientes, que supone para dichas obras lo que
es el proyecto de un edificio para su construccin.
132
3. DISTRIBUCIN DE CARGAS Y BENEFICIOS. LA REPARCELACION
La opcin preferente por el urbanismo de obra privada por la que opt la Ley de 1956
produjo en el Derecho urbanstico espaol una obsesin por igualar en el negocio
urbanstico cargas y beneficios a los propietarios favorecidos con la clasificacin de
suelo urbanizable de sus terrenos, sin reparar la desigualdad que creaba respecto a los
propietarios de los suelos rsticos o no urbanizable. Por tanto dicha Ley solo atendi a
igualar en el aprovechamiento urbanstico a los propietarios incluidos en el mbito
espacial en que operaba un plan parcial, mediante la tcnica de la reparcelacin.
Dicha tcnica, no poda corregir las desigualdades creadas por los distintos
aprovechamientos atribuidos a los diversos planes parciales. Por ello el texto refundido
de 1976, ide para igualar a todos los propietarios de suelo urbanizable, la tcnica del
aprovechamiento medio, que vena a ser la media aritmtica de todos los
aprovechamientos permitidos por el plan en dicho suelo, de forma que cada
propietario recibiera en metros cuadrados un aprovechamiento proporcional a
los metros cuadrados de su propiedad.
As mismo crea el concepto de aprovechamiento medio para todo el suelo
urbanizable. Cada propietario tendr derecho a recibir un aprovechamiento en metros
cuadrados, que era resultado de multiplicar el aprovechamiento medio por los metros
cuadrados de su propiedad. Despus por la compensacin, se ubicaba el
aprovechamiento de cada propietario en la parcela concreta resultante del plan a
ejecutar.
La reforma del Texto refundido de 1992, vari la tcnica pero no el concepto,
sustituyendo los sectores por reas de reparto y el aprovechamiento medio por el
aprovechamiento tipo, solucin asumida por la mayora de CCAA.
La reparcelacin supone una nueva divisin ajustada al planeamiento, con
adjudicacin de las parcelas resultantes a los interesados en proporcin a sus
respectivos derechos y con el objeto de distribuir los beneficios y cargas de la
ordenacin urbanstica, regularizar la configuracin de las fincas y situar su
aprovechamiento en zonas aptas para la edificacin con arreglo al planeamiento.
La reparcelacin deviene innecesaria en el sistema de compensacin donde se
produce aportacin de todas las propiedades a una gestin comn por la Junta de
Compensacin y en la expropiacin, donde los propietarios reciben el justiprecio en
proporcin a sus terrenos.
El expediente de reparcelacin se inicia al aprobarse la delimitacin de la unidad de
ejecucin, salvo que la reparcelacin se tramitase y aprobase conjuntamente con la
propia delimitacin y conlleva la suspensin de otorgamiento de licencia de parcelacin
y edificacin en el mbito de la unidad de ejecucin hasta la firmeza del acuerdo
aprobatorio de reparcelacin en va administrativa.
A continuacin se aprueba el Proyecto de reparcelacin deber ofrecer un resultado
proporcional a la superficie de las parcelas aportadas salvo que los propietarios, por
unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto.
133
La reparcelacin puede ejecutarse:
- Voluntariamente: Por propia iniciativa de los propietarios de la unidad de
ejecucin. El Ayuntamiento tras un trmite de informacin pblica, debe, si
procede, aprobarlo y transcurrido el plazo establecido sin que recaiga acuerdo
pertinente, se entiende aprobado por silencio positivo.
- Forzosamente: Cuando imponga al Ayuntamiento de oficio o a instancia de parte,
por ser necesaria con arreglo al sistema de ejecucin establecido.
El acuerdo aprobatorio de reparcelacin, impugnable en va administrativa y
contencioso-administrativa supone la transmisin a la Administracin
correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todo los terrenos de
cesin obligatoria para su incorporacin al patrimonio del suelo o su afectacin a los
usos previstos en el planeamiento, la subrogacin, con plena eficacia real de las
antiguas por las nuevas parcelas, as como la afectacin real de las parcelas
adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema
de actuacin correspondiente, procedindose a su inscripcin en el Registro de la
Propiedad, bien por cancelacin directa de las inscripciones y dems asientos vigentes
de las fincas originarias, bien por agrupacin previa de la totalidad de la superficie
comprendida en la unidad de ejecucin y su divisin en todas y cada una de las fincas
resultantes de las operaciones de reparcelacin.
Las adjudicaciones de terrenos con ocasin de la reparcelacin, efectuados a
propietarios de la correspondiente unidad de ejecucin y en proporcin a sus
respectivos derechos estn exentos del ITPAJD y no se considerarn transmisiones de
dominio a efectos del Impuesto sobre Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza
Urbana.
4. SISTEMA DE COOPERACIN
En el sistema de cooperacin los propietarios aportan el suelo de cesin obligatoria y
la Administracin gestiona las obras con cargo a los mismo y al igual que en el
sistema de compensacin, los solares resultantes quedan para los propietarios
aportantes de los terrenos, que son, por consiguiente, los nicos beneficiarios de todo
el proceso urbanizador.
La diferencia con el sistema de compensacin radica en que en la cooperacin la
Administracin asume la responsabilidad directa del proceso de ejecucin, actuando
como un mandatario o fideicomisario de los propietarios de los terrenos.
La colaboracin que los propietarios pueden prestar a la administracin se caracteriza
y acta a travs de las asociaciones administrativas de cooperacin de
pertenencia voluntaria, si bien no podr constituirse ms de una en cada unidad de
ejecucin. Las normas o estatutos por los que haya de regirse la asociacin sern
sometidos a la aprobacin de la Administracin actuante y se inscriben en el Registro
de Entidades Urbansticas Colaboradoras. Este complejo montaje no se corresponde
con la escasa entidad de las funciones que se atribuyen a estas asociaciones, en
comparacin a las que ostentan las Juntas de compensacin, referidas a ofrecer
sugerencias a la Administracin referentes a ejecutar las obras, colaborar en el cobro
de cuotas de la urbanizacin, auxiliarla en vigilancia de ejecucin de las obras, etc.
La cooperacin requiere dos operaciones:
134
- Una es la de la equidistribucin de los beneficios y cargas entre los propietarios
de la unidad de ejecucin, salvo que stos aparezcan ya equitativamente
repartidos desde el mismo Plan, llevada a cabo mediante la reparcelacin.
- Otra es la ejecucin de las obras de urbanizacin, que compete a la
Administracin actuante, la cual, en principio, puede utilizar al efecto
cualesquiera de las formas de gestin admisibles en D administrativo. Aunque
para la contratacin de la obra debe atenerse a lo establecido en la Ley de
Contratos de las AA PP.
El importe de las obras se cargar a los propietarios en proporcin al valor de las fincas
que les sean adjudicadas en la reparcelacin, o en proporcin al aprovechamiento
urbanstico de sus respectivas parcelas. Los dems gastos de la urbanizacin se
distribuirn entre los propietarios en proporcin a la superficie de sus respectivos
terrenos.
5. EL SISTEMA DE COMPENSACIN
En el sistema de compensacin los propietarios aportan los terrenos de cesin
obligatoria, realizan a su costa la urbanizacin y se constituyen en Junta de
Compensacin. Obviamente no hay nada que compensar cuando los terrenos
pertenecen a un solo titular y siempre que la situacin de nica titularidad se mantenga
mientras duren las obras de urbanizacin, siendo entonces ese propietario el nico
responsable ante el Ayuntamiento.
El sistema de compensacin gira en torno a la Junta que constituyen los propietarios y
que ostenta personalidad jurdica y plena capacidad jurdica para el cumplimiento
de sus fines. Legalmente se la califica de ente de "naturaleza administrativa",
congruente con el hecho de que sus actos estn dotados de presuncin de validez y de
ejecutoriedad a travs del apremio, actos que, adems, son inmunes a los interdictos y
recurribles en alzada ante la Administracin y posterior en va contenciosoadministrativa.
Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensacin son los
Estatutos y las Bases de actuacin. La aprobacin de estos documentos requiere
que los propietarios que representen al menos el 60% de la superficie total de la unidad
de ejecucin, presenten a la Administracin actuante los correspondientes proyectos
que deber dictar aprobacin inicial dentro de los 3 meses siguientes y previa
audiencia a los restantes propietarios.
La incorporacin voluntaria de los propietarios a la Junta no supone la transmisin de la
propiedad plena a la misma de los terrenos afectados por la urbanizacin. Dichos
terrenos quedarn directamente vinculados al cumplimiento de las obligaciones
inherentes al sistema y las Juntas actuarn como fiduciarias con pleno poder
dispositivo sobre los mismos, sin ms limitaciones que las establecidas en los
estatutos. Los propietarios que no se incorporan voluntariamente en el plazo de
un mes sern expropiados de sus terrenos por la Junta de Compensacin que deviene
beneficiaria.
A la Junta de Compensacin corresponde repartir las cargas y los beneficios entre los
propietarios en proporcin a la aportacin de sus terrenos, por lo que la compensacin
es una reparcelacin e implica la ejecucin de un proyecto de obras de urbanizacin.
135
De aqu la importancia capital del Proyecto de Compensacin, elaborado a partir de
las Bases de Actuacin y que realiza la distribucin de beneficios y cargas entre los
diferentes propietarios, la correlativa adjudicacin a cada uno de ellos de las nuevas
parcelas acomodadas al planeamiento que sustituyen a las primitivas, la adjudicacin a
la Administracin del aprovechamiento de cesin obligatoria y la ubicacin de los
terrenos para viales y equipamientos previstos en el planeamiento.
El Proyecto de Compensacin debe ser aprobado por la Junta, previa audiencia de
todos los propietarios, y por la mayora de sus miembros que, a su vez, representen los
dos tercios de las cuotas de participacin, tras lo cual se somete a la aprobacin
definitiva de la Administracin actuante. El Proyecto una vez aprobado surte los
mismos efectos que la aprobacin de la reparcelacin a la que sustituye.
Como la finalidad de la compensacin no es slo la justa distribucin de cargas y
beneficios, sino sobre todo, llevar a cabo las obras de urbanizacin, la Ley del suelo
prev la incorporacin a las Juntas de una empresa urbanizadora, que sirve para
decidir anticipadamente quien ha de encargarse de las obras de urbanizacin. La
empresa urbanizadora es un instrumento de ejecucin de las obligaciones
urbanizadoras de la Junta de Compensacin o, una adjudicataria preferencia de las
obras y operaciones a que est comprometida la Junta.
6. CORRECCIONES AL SISTEMA
COMPENSACIN FORZOSA.
DE
COMPENSACIN.
LA
El protagonismo que desde la Ley del Suelo de 1956 han tenido los propietarios a
travs del sistema de compensacin constituye una de las lacras del urbanismo
espaol, porque ha sido el causante fundamental del retraso de los procesos de
urbanizacin.
La compensacin, cuando la lleva a efecto un solo propietario o muy pocos con el
mismo objetivo empresarial no ofrece problemas; pero convertir a un grupo numeroso
de propietarios en impulsores de un proyecto empresarial con la Administracin de por
medio y, detrs de todos ellos la Justicia contencioso-administrativa, es la peor de las
frmulas que el legislador pudo imaginar.
Marginar a los propietarios que no tienen inters en poner en marcha la urbanizacin, o
bien terminar con los bloqueos que se producen por otros, una vez que aqulla se
inici, constituan dos problemas pendientes de una respuesta por parte del legislador.
Se trata de romper con estos frenos tradicionales del sistema de compensacin,
configurando la Ley navarra de 1989 de intervenciones sobre suelo y vivienda, una
variante de sta que se llama compensacin forzosa porque se impone:
Cuando la solicita al menos los propietarios que representen el 25% de la
superficie total
Cuando lo decida la Administracin ante el retraso de los propietarios en la
presentacin del proyecto de Estatutos, la constitucin de la Junta de
Compensacin o de la entrega del proyecto de reparcelacin.
La compensacin forzosa faculta a la Administracin para ocupar los terrenos
afectados por los sistemas generales que resulten necesarios para la ejecucin de la
unidad de que se trate, traspasando las funciones de gobierno y administracin a una
136
Comisin gestora (en la que la mitad de sus miembros son nombrados por la
Administracin) a la que se faculta para concertar crditos dando en garanta los
terrenos afectados a la unidad de actuacin y para acordar por mayora absoluta un
programa de construccin.
7. LA EXPROPIACIN FORZOSA COMO SISTEMA DE EJECUCIN

DEL PLANEAMIENTO
La expropiacin, como sistema de ejecucin del planeamiento, consiste en la
privacin a los particulares, mediante indemnizacin, de todos los terrenos de la unidad
de ejecucin y su atribucin de las parcelas resultantes a la propia Administracin, la
cual se responsabiliza de la realizacin de las obras de urbanizacin.
Sistema que haba quedado inaplicado, tanto por la preferencia de la legislacin
urbanstica por el sistema de compensacin, como por la sobrevaloracin ocasionada
por la propia legislacin de los terrenos urbanizables que la haca inviable para la
Administracin, circunstancia que corrige la Ley de 2007 del Suelo, que regula las
reglas bsicas de la expropiacin forzosa de manera tradicional.
La administracin actuante asume aqu el protagonismo exclusivo del proceso y es a
ella a la que se imputa el riesgo econmico, prdidas y ganancias de la operacin. El
sistema admite tanto la gestin directa como la indirecta por concesionario.
La expropiacin se aplica por unidades de ejecucin completas y abarca todos los
bienes y derechos comprendidos en las mismas, si bien excepcionalmente los
rganos expropiantes pueden liberar de la expropiacin determinados bienes por
imposicin de las oportunas condiciones.
La necesidad de ocupacin de los bienes y derechos va implcita en la aprobacin de
los Planes de Ordenacin Urbana y en las delimitaciones de unidades de ejecucin,
debiendo ir acompaadas las citadas delimitaciones de una relacin de propietarios
con una descripcin de los bienes o derechos afectados redactados conforme a lo
dispuesto en la LEF.
Delimitada la unidad de ejecucin, la Administracin actuante puede elegir entre
realizar la expropiacin individualmente o bien utilizar la especialidad procedimental,
aplicable a las expropiaciones urbansticas de la tasacin conjunta, que permite
determinar el justiprecio en un procedimiento nico, para lo cual, la Administracin
actuante, proceder a la fijacin de precios segn:
- la calificacin urbanstica del suelo.
- hojas del justiprecio individualizado de cada finca.
- hojas del justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones.
Tras la exposicin al pblico del proyecto expropiatorio como de la notificacin
individual a los afectados de criterios valorativos, hojas de aprecio de sus fincas para
alegaciones, la Administracin dicta resolucin que deber ser notificada a los
interesados. En caso de oposicin, se da traslado de expediente y hoja al Jurado de
Expropiacin Forzosa, suponiendo la resolucin del expediente en cualquier caso la
declaracin de urgencia.
137
El pago o depsito del importe de la valoracin establecida habilitar para proceder a la
ocupacin de la finca y producir los efectos previstos en la LEF respecto de las
expropiaciones urgentes.
Una especialidad de esta expropiacin es la establecida por la Ley de 1998 de,
mediante acuerdo con el expropiado, permitir el pago por adjudicacin de terrenos
de valor equivalente.
La Ley 8/07, de forma ms oscura admite que el justiprecio pueda hacerse efectivo en
especie.
En cuanto a la efectividad de la expropiacin como sistema de ejecucin del plan, este
sistema ha estado bloqueado por los altos justiprecios. Por ello, el TR 1992 permiti
expropiar terrenos no urbanizables en favor del Patrimonio Municipal del Suelo y su
reclasificacin posterior a urbanizable para llevar a efecto la urbanizacin, una
prctica sin duda fraudulenta, contra la que reaccion la ley 6/1998 de Rgimen del
Suelo que arbitr moderadamente un derecho de reversin de los propietarios
afectados por la expropiacin.
Cautela que parece haber desactivado la Ley 8/07, a cuyo tenor la reversin no
procede an en el caso de que se alterara el uso que motiv la expropiacin, en virtud
de modificacin o revisin de instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica, si
habindose producido la expropiacin para formacin de ampliacin de un patrimonio
pblico del suelo, el nuevo uso fuere compatible con los fines de ste.
8. EL URBANISMO EMPRESARIAL EN LA EJECUCION

PLANEAMIENTO. LA CONCESIN Y SUS VARIANTES.
DEL
La concesin administrativa mediante la cual un particular se subroga en las funciones

y el riesgo de la obra urbanizadora en lugar de la Administracin, tiene en el urbanismo
un importante papel.
De la concesin de urbanismo de obra pblica, las variantes concesionales
ltimamente introducidas (agente urbanizador y concesiones a favor de empresas de
economa mixta, de diferencian en el empeo del actual legislador en que los
propietarios arriesguen tambin en la actividad urbanizadora aportando terrenos e
incluso dinero. As mismo se apartan del modelo tradicional vigente, en la facilidad
otorgada al concesionario para atender al pago de las expropiaciones mediante el pago
en especie (terrenos urbanizados), si estn de acuerdo los propietarios.
A) La concesin expropiatoria tradicional
La concesin expropiatoria tradicional constituye una alternativa a la expropiacin
directa por la Administracin referida en el epgrafe anterior, valiendo lo antes dicho
sobre el rgimen jurdico y utilidad de la expropiacin como sistema de ejecucin,
rgimen que habr de observar el concesionario beneficiario de la expropiacin a cuyo
cargo estar el pago de los justiprecios expropiatorios sobre la totalidad de los
terrenos, as como de las obras de urbanizacin, resarcindose con la venta o la
edificacin de los solares. El concesionario, obviamente se debe seleccionar por
procedimientos que respeten la publicidad y concurrencia.
138
La concesin urbanstica se pone de actualidad en la ejecucin de los PAU
introducidos por la reforma de la Ley del Suelo de 1975, como alternativa a su gestin
directa por la Administracin. Consciente sta de haber creado un monopolio a favor de
propietarios de suelo urbano y suelo urbanizable programado, trat de romperlo
actuando sobre el suelo urbanizable no programado.
Las grandes operaciones urbansticas quedaban dentro del planeamiento a travs de
los PAU ms flexibles, mientras que el urbanismo autogestionado de los propietarios
por las Juntas de Compensacin se circunscriba a terrenos urbanos y urbanizables
programados, de ms valor, por ser los ms cercanos a la ciudad.
La formulacin de estos programas poda ser efectuada por la Administracin actuante
procediendo directamente a su ejecucin o reservarse la formulacin adjudicando su
ejecucin y desarrollo a particulares mediante concurso, o encomendar a stos la
formulacin y ejecucin.
Si opta por la concesin, las bases del PAU son redactadas y aprobadas por la Entidad
local convocante, sealando zonas aptas para localizar actuaciones, magnitud de
superficies urbanizables, etc. as como las garantas y sanciones en caso de
incumplimiento.
La concesionaria asume una serie de obligaciones que comprenden la cesin gratuita a
la entidad de terrenos destinados a dotaciones pblicas, construccin de red viaria, luz,
alcantarillado, etc. y finalmente cesin de terrenos en que se localice el
aprovechamiento correspondiente a la Administracin, que podr ser superior al
marcado por la Ley, dado el carcter negocial de la operacin.
El incumplimiento de las obligaciones facultaba a la Administracin a resolver el
convenio y declarar la caducidad del PAU, respecto de la parte pendiente de ejecutar,
sin perjuicio de las sanciones procedentes.
B) El agente urbanizador
Estamos ante un sistema orientado a incorporar la mayor cantidad de suelo posible al
proceso urbanizador, rompiendo el esquema rgido y secuencial de los Planes y que
arroja el suelo urbanizable a los agentes urbanizadores, encargados de formular
propuestas, aunar voluntades y seducir propietarios.
Para ello, se recurri a modificar la regla del pago de los justiprecios de las
expropiaciones con dinero y su sustitucin por solares resultantes de la urbanizacin
en proporcin a los terrenos de los que la operacin urbanizadora les priva.
Esta es la esencia de la Ley valenciana 6/94 que introduce la figura del agente
urbanizador, que convierte a los propietarios en "socios empresariales" forzosos del
agente o concesionario obligndoles a participar en el negocio; en sus beneficios y
tambin en sus riesgos. A los propietarios que no quieren participar en el proceso
urbanizador se les expropia mediante justiprecio en dinero, pero no con el valor
urbanstico sino por el valor inicial.
139
La figura clave dentro de este sistema es el agente urbanizador, responsable de
ejecutar la actuacin integrada, lo que no empec que esta responsabilidad pueda ser
asumida por la propia Administracin.
Las relaciones entre el urbanizador, Administrador o el agente urbanizador y los
propietarios se rigen por las bases siguientes:
- El urbanizador debe soportar los costes de la urbanizacin y se le retribuye en
terrenos edificables o en metlico por los propietarios de los terrenos edificables
resultantes de la operacin.
- Los propietarios afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin
urbanizar, recibiendo a cambio, y proporcionalmente, parcelas edificables
urbanizadas libres de cargas, descontada la retribucin del urbanizador o con
abono en metlico, y como retribucin a favor de ste su cuota parte de las
cargas de la urbanizacin, garantizando esta deuda.
- El propietario que decline expresamente cooperar puede renunciar a ello si piden
la expropiacin y pago segn su valor inicial o el que corresponda.
Esta reduccin del precio de la expropiacin con privacin de su valor urbanstico era el
elemento coactivo imprescindible para asegurar la participacin de los ciudadanos,
adecuada a la valoracin de la Ley del Suelo 8/07 que impone una valoracin rstica a
todo suelo no urbanizado.
La vigente Ley del Suelo salva esta figura prescribiendo que la legislacin autonmica,
regular el derecho de iniciativa de los particulares, propietarios o no, en
ejercicio de la libre empresa, par la actividad de ejecucin de la urbanizacin cuando
sta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administracin.
Dicha habilitacin se efectuar en un procedimiento con publicidad y concurrencia y
con criterios que salvaguarden una adecuada participacin de la comunidad en las
plusvalas generadas por la actuacin urbanstica, sin perjuicio de excepciones o
especialidades previstas a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.
Termina de perfilar la figura del urbanizador como figura cercana al concesionario de
obras pblicas, el rgimen de relaciones con la Administracin:
sta ejercer potestades pblicas como la expropiacin o reparcelacin forzosa
cuando sea preciso para desarrollar la actuacin, en todo caso a propuesta del
urbanizador, que redactar a su costa los proyectos tcnicos precisos.
El incumplimiento del plazo de ejecucin o de sus otros compromisos puede ser
objeto de las penas contractuales previstas en el propio programa y ser, en
casos graves privado de su condicin de urbanizador.
El agente urbanizador tiene derecho a ser compensado en los trminos previstos
por la legislacin sobre contratacin administrativa por revocacin anticipada del
programa o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades pblicas por la
Administracin actuante le impida el normal desarrollo de la actuacin.
Cuando decisiones pblicas alteren el desarrollo de una actuacin integrada
variando las previsiones del programa se arbitrarn las compensaciones
140
procedentes para restaurar el equilibrio econmico de la actuacin, bien a favor
de la Administracin, bien del adjudicatario.
Otras leyes autonmicas han acogido la institucin del agente urbanizador con esta
denominacin o con la de concesionario de obra urbanizadora.
C) Las sociedades de economa mixta con propietarios del suelo
Una frmula todava ms directa y expeditiva que las anteriores y que permite al
municipio no compartir las ganancias de la operacin inmobiliaria con el concesionario
o agente urbanizador, consiste en concertar directamente (para eso estn los
convenios urbansticos), la operacin urbanizadora con los propietarios de los terrenos
y constituir con ellos una sociedad de economa mixta.
Las sociedades de economa mixta, de capital pblico y privado, ya estaban previstas
en la legislacin local. El Reglamento de Gestin Urbanstica seal esta frmula como
operativa para la gestin del planeamiento pero sin alterar la regulacin bsica de
rgimen local, por lo que su constitucin se ajustaba a la regla fundamental de
adjudicar el capital privado a travs de procedimientos pblicos competitivos, "reglas de
publicidad y concurrencia", un trmite que impeda poner directamente de acuerdo al
municipio y propietarios del suelo.
Desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y desde la legislacin autonmica
asistimos a una derogacin de esta regla de la publicidad y la concurrencia para que la
sociedad de economa mixta sirva como frmula organizativa especialmente apta para
el encuentro de los intereses municipales y de los propietarios, sobre todo a la hora de
repartirse los beneficios de reclasificar suelo no urbanizaba a urbanizable o delimitar un
mbito del urbanizable.
Ahora la regla es que "la Administracin podr ofrecer la suscripcin de una parte
del capital de la sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitacin;
la distribucin de dicha parte del capital entre los propietarios que aceptasen
participar en la Sociedad se har en proporcin a la superficie de los terrenos.
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141

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