Tema 1. El acto administrativo. Delimitacin conceptual y elementos esenciales.

La
ejecutividad y sus lmites.
En una primera aproximacin la nocin del acto administrativo se relaciona con la
actividad de la Administracin, tendente a satisfacer intereses generales. Esta actividad
se desarrolla a travs de diversos instrumentos:

Medios jurdicos: Se dividen, a su vez, en:

-Normativos: abarca la creacin de reglamentos.
-No normativos: dentro de los que encontramos los siguientes:
Unilaterales: Plano donde se sita el acto administrativo
Bilaterales: Contrato, articulados a travs de un acuerdo de la Administracin con
terceros. Existe una norma que regula los contratos administrativos.

Actividad material: Se basa en una decisin formal de la Administracin,

no jurdica (ejemplo: recogida de basuras).
En definitiva, la Administracin acta mediante normas (reglamentos), actos
administrativos y contratos, todos ellos seguidos mediante procedimientos concretos.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
Algunos supuestos tpicos de acto administrativo son las licencias, subvenciones,
becas, nombramientos de funcionarios...
Podemos distinguir dos conceptos de acto administrativo, un concepto amplio y
un concepto restringido.
Concepto amplio:
El acto administrativo es una declaracin de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la Administracin Pblica en uso de una
potestad distinta de la reglamentaria (Garca de Enterra)
Este concepto ha sido la nocin clsica y amplia de acto administrativo, con clara
influencia de la teora general del negocio jurdico. De tal definicin debemos extraer:
-Actuaciones de la Administracin que suponen una declaracin de voluntad: se
trata de una decisin final sobre un asunto concreto, es decir, una resolucin
administrativa. Viene reconocida en el art.89 LPAC. Integra casos como las licencias,
autorizaciones, sanciones o multas, becas...que en definitiva suponen decisiones sobre
asuntos.
-Actuaciones de la Administracin que suponen una declaracin de juicio:
integra una emisin de opinin o parecer, y se expresa en informes. No son decisiones a
pesar de ser un veredicto tcnico, ingeniero o jurdico; se entendern como opiniones o
meros pareceres y no como decisiones finales sobre un asunto. Como regla general las
declaraciones de juicio tienen un carcter instrumental (son atendidos para tomar una
decisin).
-Actuaciones de la Administracin que suponen una declaracin de
conocimiento: suponen una certificacin de un hecho acreditado, que se conoce previa
y fehacientemente, dada la existencia de documentos de base originales que permiten la
misma. Se admite una equivocacin en la certificacin, aunque no la misma sin
documentos de referencia.
1

-Actuaciones de la Administracin que suponen una declaracin de deseo:

conocemos como tal las propuestas, instancias, peticiones, ruegos, mociones...dirigidas
por un rgano a otro para que ste acte de un modo determinado. No es necesario que
entre ambos rganos exista una relacin jerrquica.
Estas actuaciones deben ser realizadas por un rgano de la Administracin
Pblica, lo que excluye los actos de los particulares, que nunca revestirn la forma de
actos administrativos. Nos encontramos por tanto ante una nocin amplsima de acto
administrativo, de la que nicamente se excluyen a los reglamentos y a los actos de los
particulares, as como aquellos que, a pesar de sujetarse a normas, no pueden ser
considerados actos administrativos.
Concepto estricto:
El acto administrativo es la decisin unilateral de la Administracin susceptible
de impugnacin o de control judicial.
Teniendo en cuenta este concepto, de las anteriormente mencionadas solo podrn
considerarse acto administrativo las declaraciones de voluntad (a tenor del art.25 de la
Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo y el art.89 de la LPAC), pues los
tribunales slo conocern de las actuaciones de la Administracin que supongan una
declaracin de voluntad en relacin a un asunto determinado, ya que estos son los
nicos con capacidad para surtir efectos frente a terceros. Ello implica que los informes
y dictmenes, certificaciones, peticiones y dems no son susceptibles de recurso alguno,
porque, como regla general, no genera efectos frente a terceros (slo sern impugnables
a travs de la impugnacin de la resolucin final).
Actos o resoluciones de trmite cualificado: en ocasiones podemos encontrarnos
con decisiones que sin ser finales tienen un papel equivalente en cuanto a los efectos
que produce. Para impugnar el acto final no se requiere esperar a que el acto final
devenga en firme. Por tanto, siguiendo el criterio restringido tambin se incluyen como
actos administrativos algunas decisiones intermedias que son anlogas a las finales
desde el punto de vista del particular (le producen los mismos efectos). Esto es lo que
viene recogido en el art.25 de la Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativo,
refirindose a aquellos que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos.
Ej: Convocatoria de examen en que se revisa el derecho de examen de cada uno.
La que finalmente produce efectos es la calificacin del examen, si bien para quien vino
a examinarse sin derecho de examen y fue expulsado, la decisin previa produce
efectos, es un acto de trmite cualificado. Produce efectos anlogos a la decisin final,
sin serlo.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Artculo 53. Produccin y contenido.
1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de
oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente
ajustndose al procedimiento establecido.
2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento
jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos.
2

Del art.53 de la LPAC se pueden extraer los elementos del acto administrativo,
que los podemos resumir en:
a)
ELEMENTO SUBJETIVO:
El elemento subjetivo hace referencia al sujeto que dicta el acto administrativo,
que sern las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, a
travs del rgano competente, desde el punto de vista material, territorial, jerrquico y
temporal (recordemos que la incompetencia material y territorial suponen la nulidad del
acto administrativo mientras que las otras dos son causas de anulabilidad). Se hace
referencia a los actos dictados por las Administraciones Pblicas, con lo que se excluyen
los actos de los particulares. El acto administrativo solo puede ser dictado por la
Administracin competente a travs del rgano competente. Se exige adems que el
titular o miembros del rgano competente para dictar el acto estn vlidamente
nombrados y no estn incursos en causas de abstencin o recusacin.
b) ELEMENTO OBJETIVO:
El acto administrativo tiene como contenido una declaracin de voluntad,
conocimiento o juicio, dependiendo del tipo de acto de que se trate. A este contenido se
le exige que sea:
Lcito: el contenido del acto administrativo debe adecuarse a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico, y su incumplimiento vendra a suponer un vicio de anulabilidad
Determinable: Su contenido ha de ser concreto, ha de vincularse con un
supuesto particular. Vendra a suponer un vicio de anulabilidad.
Posible: El vicio de la imposibilidad generar la nulidad del acto, ello en virtud
del art.62.1 c) LPAC.
La declaracin emitida por la Administracin puede ser expresa (conocida, cierta
y expresa sobre un asunto determinado), tcita (no est formalizada pero resulta de los
actos materiales de la Administracin Pblica) o presunta (relacionada con el silencio
administrativo, que presume la desestimacin o estimacin del acto en caso de silencios
negativos y positivos, respectivamente).
La declaracin puede tener un contenido accidental, adems del esencial
(requerido para el acto concreto) y el natural (implcito al acto concreto). El accidental
consiste en la condicin, trmino o modo, en el que el cumplimiento del acto
administrativo queda condicionado a tales requisitos. La Administracin no puede
acompaar su actuacin de una clusula de condicin, trmino o modo si ejercita una
potestad reglada, regulada en la norma, que no la contempla. Si se trata, por el contrario,
del ejercicio de una potestad discrecional, donde la Administracin tiene un margen de
apreciacin del inters pblico, la Administracin, aunque ello no traiga causa en la ley,
puede imponer clusulas accesorias a su resolucin.
c)
ELEMENTO CAUSAL:
El elemento causal hace referencia a que los actos administrativos deben perseguir
unos fines pblicos previstos por la norma. El contenido de los actos ser adecuado
(debe concordar) a los fines establecidos por el ordenamiento jurdico. En definitiva, la
causa del acto administrativo es la adecuacin a la finalidad prevista por la norma, pero
solo a esos fines previstos en la ley, no a ningn otro. Si no hay adecuacin la
Administracin incurre en DESVIACION DE PODER, (que segn el art.63 de la
3

LPAC es causa de anulabilidad del acto). La desviacin de poder se entiende como el

ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurdico (art.70.2 Ley Jurisdiccin Contenc.-Adm.). La desviacin de
poder tiene tres manifestaciones:
-Ejercicio de potestades administrativas para la consecucin de fines privados
(es lo ms grave)
-Ejercicio de potestades administrativas para la consecucin de fines pblicos
distintos de los previstos por el ordenamiento jurdico
-Utilizacin de un procedimiento administrativo distinto del previsto en el
ordenamiento
El elemento causal tiene importancia como mecanismo de control, a toda vez que
puede producir efectos. Cuando desaparece la causa que motiva a los actos
administrativos estos pueden retrotraer sus efectos.
d) ELEMENTO FORMAL:
El elemento formal hace referencia al requisito de observancia de un
procedimiento especfico en la elaboracin de los actos administrativos. El art.53.1
LPAC expone que los actos administrativos se producirn ajustndose al procedimiento
establecido. La necesidad de un procedimiento como requisito formal de los actos
administrativos se encuentra constitucionalizado en el art.105 CE, donde se expone: la
Ley regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
Conocemos como procedimiento al conjunto de trmites que debe cumplimentar
la Administracin para la formacin de su decisin. Integra una serie de informes,
actuaciones y dems encaminados a formar su voluntad sobre el asunto concreto. La
expresin documental del procedimiento es el expediente.
La importancia del procedimiento es tal que su omisin total o absoluta (o la falta
de sus elementos esenciales, como el procedimiento sancionador sin audiencia) es un
supuesto de nulidad de pleno derecho del acto administrativo, segn el art.62.1 LPAC.
El acto administrativo exige, adems, otros elementos formales, como es el deber
de motivacin (art.54 LPAC). La motivacin es la carga, que recae sobre la
Administracin que toma una decisin, de dar cuenta de los elementos de hechos y de
los fundamentos jurdicos con los que argumenta su decisin.
El cumplimiento de la motivacin no se realiza con formularios sino que siempre
ha de atenderse al caso concreto. Tampoco se entender como motivacin las
referencias meramente genricas o las motivaciones arbitrarias.
Pero no todas las decisiones de la Administracin ha de estar motivadas, slo los
actos relacionados en el art.54 LPAC:
a.
Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos.
b.
Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o
actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial
y procedimientos de arbitraje.
c.
Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de rganos consultivos.
4

d.
Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta,
as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de
esta Ley.
e.
Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin
de plazos.
f. Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que
deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
La omisin del deber de motivacin es causa de anulabilidad, pues la falta de
motivacin formal (aparecer por escrito) no implica que sta no haya existido (pudo
haber pero no aparecer), y que no se pueda dar cuenta de la misma con posterioridad, es
decir, el defecto es subsanable. El que no aparezca es un indicio de que no existi la
motivacin, aunque puede haber existido y, una vez ello se acredite, se convalida.
El art.54.2 hace referencia a la motivacin de los actos que pongan fin a los
procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (concurso y dems). Tal
motivacin se ajustar a las normas de la convocatoria, debiendo, en todo caso, quedar
acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte.
Junto al procedimiento especfico y al deber de motivacin (cuando corresponde)
el elemento formal tambin se refiere a la forma del acto (art.55 LPAC).
Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia. Por tanto, los actos
administrativos, por regla general, adoptan forma escrita, pero no siempre tiene que ser
as necesariamente, aunque la forma escrita garantiza la certeza del acto administrativo,
la realizacin de los requisitos formales, permiten su mejor comunicacin,
El art.55 contina exponiendo que en los casos en que los rganos administrativos
ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea
necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o funcionario que la
reciba oralmente, (expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que
procede). Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una
relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido. Esto es
una prctica frecuente en el mbito municipal, en el que prcticamente la totalidad de
decisiones del Alcalde son notificadas por el Secretario.
Las decisiones administrativas no tienen ningn formato obligatorio. La ley slo
garantiza la existencia de un contenido esencial(el recogido en el art. 89 LPAC), aunque
no regula la forma que han de adoptar los actos administrativos. No hay en la ley de
procedimiento ninguna forma de la decisin administrativa.
Del art.89 LPAC se puede extraer que el contenido ordinario y esencial de las
resoluciones administrativas es el siguiente:
1) Autoridad que dicta el acto
2) Prembulo (antecedentes), sntesis sobre lo acontecido, incidencias, informes...
3) Normas sobre competencia: La autoridad justifica a que se debe su actuacin,
en virtud de qu norma tiene competencia.
4) Dictmenes preceptivos
5) Motivacin: Si procede, si es un tipo de acto que requiere motivacin.
5

6) Resolucin (decisin)
7) Lugar, fecha, firma
8) Pie de recurso: Indica al particular qu recursos caben, ante qu rganos y en
qu plazo contra la resolucin administrativa (esto es un obligacin impuesta por el
art.58 de la LPAC)
EJECUTIVIDAD Y SUS LIMITES
La principal caracterstica del acto administrativo es su carcter ejecutivo, que
implica que si el particular no lo cumple de forma voluntaria la Administracin puede
imponer su cumplimiento sin necesidad de acudir a los tribunales. Con la ejecutividad
del acto administrativo la Administracin tiene capacidad para crear derecho conforme a
su criterio y de lograr que ste se cumpla sin acudir al juez. Esta es la gran potestad de
la Administracin.
Se trata de una excepcin al mundo del Derecho Privado, pues en l rige el
principio de paz jurdica, que impide a las partes alterar unilateralmente la situacin
posesoria de la otra, sin acudir al juez. Las relaciones entre particulares se rigen por le
HETEROTUTELA. Para el cumplimiento de las obligaciones los particulares deben
acudir a un juez en un juicio declarativo, donde este juzga lo sucedido y toma una
resolucin al respecto (estableciendo la existencia o no de la obligacin). Si tras ello no
se ejecuta lo juzgado el particular puede ir de nuevo al juez, esta vez en un juicio
ejecutivo, con la finalidad de hacer efectivo (de forma coactiva) el cumplimiento de lo
juzgado.
Nada de esto se aplica a la Administracin, pues sta no precisa acudir al juez para
que declare quin tiene o no derecho, as como para solicitarle permiso para usar la
coaccin e imponer sus decisiones. Esta es la doble caracterstica del acto
administrativo, que configuran la ejecutividad.
La ejecutividad tiene dos niveles de regulacin, que se corresponden con los
art.57 y 94 LPAC
-Art.57 Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
Una vez dictado un acto administrativo se presume vlido y es inmediatamente
ejecutivo, despliega de inmediato sus efectos. Es de obligado cumplimiento para el
administrado afectado, aun en el caso en que el administrado no reconozca dicha
validez.
Esto es lo que se conoce como PRESUNCION DE VALIDEZ. Y es que los actos
de la administracin se presumen conforme a derecho. Se corresponden con el juicio
declarativo (la Administracin declara la situacin jurdica) Esto es un presuncin iuris
tantum, por lo que admite prueba en contrario en va de recurso judicial.
-Art.94 Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho
Administrativo sern inmediatamente ejecutivos
Las decisiones y actos de la Administracin no slo se presumen vlidos, sino que
son INMEDIATAMENTE EJECUTIVOS. Las decisiones de la Administracin son
obligatorias y han de ser cumplidas, ya sea voluntariamente por el obligado o a travs
6

del procedimiento de ejecucin forzosa (para lo que la Administracin cuenta con una
serie de instrumentos).
El artculo 101 LPAC prohbe la interposicin de interdictos o juicios sumarsimos
frente a la Administracin, por lo que excluye tal mecanismo procesal para proteger la
ocupacin o la posesin. Se evita que el particular paralice la actuacin administrativa.

NOTA: en el mbito del derecho privado existen los juicios sumarsimos

(antiguamente conocidos como interdictos), en los que el particular pide al juez la
proteccin de su posesin, con independencia de su mejor o peor derecho, pues lo que
se busca es proteger la posesin.)
Los lmites establecidos a estos dos privilegios de las decisiones administrativas
son los siguientes:
1) Supuestos donde la CE o la ley exige autorizacin judicial, que tiene lugar
en la entrada en el domicilio y los tratamientos sanitarios obligatorios (vacunacin
obligatoria, alimentacin forzosa).
2) Supuestos en los que, de acuerdo con la legislacin, se establezca la
suspensin del acto o su eficacia demorada a la aprobacin superior, notificacin
o publicacin.

Tema 2. Clasificacin de los actos administrativos. En especial, actos reglados y

discrecionales. Tcnicas de control de la discrecionalidad.

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

7

Actos de trmite y actos resolutorios

Son actos resolutorios aquellos actos administrativos que expresan la decisin de

la Administracin sobre un asunto determinado y ponen fin al procedimiento
administrativo. Por su parte, son calificados como actos de trmite todos los dems
actos de la Administracin que no ponen fin al procedimiento, es decir, aquellos que
tienen un carcter instrumental, que integran el procedimiento, que no expresan la
decisin final de la Administracin.
En cuanto a los criterios de distincin debemos sealar que los actos de trmite
no se diferencian de los actos resolutorios porque no incluyan una declaracin de
voluntad de la Administracin, pues si es posible que la contengan aunque esta no
suponga la decisin final. Otro criterio de distincin es aquel que atiende a la
posibilidad de recurrir el acto, pues con anterioridad se defenda que los actos de trmite
no son susceptibles de recurso, mientras que los actos resolutorios si lo eran. Sin
embargo, los actos de trmite si son susceptible de recurso, aunque por regla general no
se recurren aisladamente sino que al impugnar la resolucin final (se alega actos de
trmite viciados), pero aun as se recurren. Este era un criterio clsico de distincin
pero, primero los tribunales y luego la ley, aceptaron el recurso contra actos de trmite
cualificados (los recogidos en el art. 107 LPAC y en el art.25 L.Jurisd.C.A).
Por tanto, el nico criterio vlido de distincin entre actos de trmites y actos
resolutorios es la posicin del acto en el procedimiento administrativo. Y es que el acto
resolutorio es equivale a la resolucin final del procedimiento administrativo, es decir,
pone fin al procedimiento administrativo; mientras que el acto de trmite est inmerso
en el procedimiento, no le pone fin.
Acto que ponen fin a la va administrativa y acto que no pone
fin
Se consideran como actos que ponen fin a la va administrativa (que no
debemos de confundirlo con los que ponen fin al procedimiento administrativo)
aquellos que expresan la ltima opinin de la Administracin sobre un asunto
determinado, mientras que son actos que no ponen fin a la va administrativa aquellos
susceptibles de contar con otra opinin al respecto de un superior jerrquico.
En definitiva, el criterio de distincin versa sobre si contra el acto en cuestin se
puede interponer recurso de alzada ante un superior jerrquico o no. Si cabe recurso de
alzada nos encontramos ante un acto que no pone fin a la va administrativa.
No debemos confundir el recurso de alzada con el recurso de reposicin (donde
se pide al mismo rgano que dictamin sobre el asunto que revise su decisin), pues
este si cabe para los actos que ponen fin a la va administrativa.
Segn dispone el art. 109 de la LPAC ponen fin a la va administrativa:
a.
Las resoluciones de los recursos de alzada: la va administrativa se agota
con un nico recurso de alzada, pues no se permite establecer una cadena de recursos de
alzada. Adems debemos decir que el recurso de alzada es preceptivo, por lo que no se
podr acudir a los tribunales sin haber ejercitado previamente el recurso de alzada.

b.
Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere
el artculo 107.2.
c.
Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de
superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d.
Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una
disposicin legal o reglamentaria as lo establezca.
e.
Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin
de finalizadores del procedimiento.

Cada nivel administrativo establece en su norma que acto es el que pone fin a la
va administrativa en su mbito. Por ello encontramos:
mbito estatal: disposicin adicional decimoquinta de la LOFAGE

mbito local: art 52.2 LBRL

mbito autonmico Canarias: art.8 Decreto 164/1994

-

Acto firme y acto no firme

La firmeza se entiende como la impugnabilidad, es decir, es firme aquel acto

administrativo ante el que no caben ya recursos. Sin embargo podemos distinguir entre
dos niveles de firmeza:

Acto firme en va administrativa: es un acto firme en va

administrativa aquel contra el que ya no caben recurso porque han pasado los
plazos administrativos pero son susceptibles de recurso judicial (ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa).

Acto firme en el sentido del art.28 de la LJurisd.C-A: en tales

casos ya no cabe contra el acto recurso jurisdiccional, por lo que queda el acto
consolidado en el ordenamiento jurdico (aunque sea aun susceptible de los
procedimientos extraordinarios, como por ejemplo la revisin de oficio)
-

Acto favorable y acto de gravamen

Esta distincin atiende a los efectos que origine el acto administrativo en los
derechos o intereses de sus destinatarios. As pues, se consideran actos favorables
aquellos que amplan la esfera patrimonial del particular (liberan de cargas y otorgan
privilegios) y actos de gravamen los que limitan o restringen el patrimonio o la esfera de
derechos del particular (imponen cargas y privan de derechos).
Esta distincin es importante pues dependiendo de si se trata de un acto
favorable o de gravamen cambia su rgimen jurdico. Y es que los actos de gravamen
deben estar fundamentados en la ley, adems de exigirse para ellos (art.54 LPAC)
obligatoriamente motivacin (los actos favorables pueden tenerla pero no se exige).
Tambin se distinguen respecto a su revocacin. Los actos de gravamen no tienen una
especial exigencia para su revocacin (segn se extrae del art.105 LPAC); sin embargo,
cuando nos encontramos ante un acto favorable la revocacin se somete a un
procedimiento tasado y complicado, con muchas garantas para los particulares (como
disponen los art. 102 y 103 LPAC).
9

Acto declarativo y acto ejecutivo

Consideramos acto declarativo aquel que crea (crea, modifica o extingue) una
situacin jurdica. Por su parte, acto ejecutivo tiene como objeto hacer cumplir el
contenido de un acto declarativo.
Ambos actos tienen un rgimen jurdico diferente y no podemos recurrir el acto
declarativo a travs de la impugnacin del acto ejecutivo (no hay recurso indirecto
contra el declarativo a travs del ejecutivo).

DISCRECIONALIDAD

La figura de la discrecionalidad aparece por primera vez en la Ley de la

Jurisdiccin Contenciosa- Administrativa de 1956, actualmente derogada.
La discrecionalidad surge cuando el ordenamiento jurdico atribuye a un rgano
la capacidad de decidir qu es de inters pblico. No se trata de aquellos supuestos en
los que la Administracin acta de forma arbitraria sino de los supuestos en los que el
ordenamiento jurdico le otorga capacidad para tomar una decisin que en los casos de
potestad reglada vendra determinada por la norma jurdica.
Y es que a la potestad discrecional se contrapone la potestad reglada. La
existencia de la potestad, los presupuestos de hecho antes los que se ejercita, la
competencia al respecto, el procedimiento a seguir, el fin pblico que se busca defender
y la consecuencia jurdica ante el presupuesto de hecho son elementos o requisitos
siempre presentes en una potestad. En la potestad reglada todos estos elementos vienen
predeterminados por la ley, incluso la consecuencia jurdica. No ocurre lo mismo en los
supuestos de potestad discrecional, en los que la consecuencia jurdica queda a criterio
de la Administracin, aunque si se han determinado legalmente los dems elementos. La
discrecionalidad no aparece en el presupuesto de hecho sino en la consecuencia jurdica.

Ejemplo: Disposicin Transitoria 4.1 Ley de Costas

Las obras e instalaciones () sern demolidas cuando no proceda su
legalizacin por razones de inters pblico
Aqu aparece la discrecionalidad, pues el
criterio de distincin de lo que es inters pblico
podra haber sido concretado, se pudo haber puesto
un criterio concreto (bien de inters pblico, de
inters etnogrfico,)
Pero la delimitacin entre potestades no siempre es estricta pues en ocasiones
incluso all donde hay potestad reglada aparece de fondo la discrecionalidad.
Ejemplo: supuestos de provisin de puestos de trabajo
Libre designacin: el rgano competente elige quin es el sujeto ms
adecuado para el puesto de trabajo de entre los que cumplan los requisitos =
discrecionalidad

10

Concurso de mritos: los requisitos vienen determinados por la ley y no

hay margen de apreciacin por parte de la Administracin, se limita a una simple
comprobacin sobre unos requisitos concretos = potestad reglada
Aunque aparentemente sea una potestad reglada en el fondo
aparece la discrecionalidad, pues los requisitos han sido
previamente establecidos de forma discrecional. El sistema reglado
ha sido creado de forma discrecional aunque su aplicacin sea
reglada.
Para entender si estamos o no ante discrecionalidad debemos atender a los
conceptos utilizados en las normas, que principalmente sern conceptos jurdicos
determinados o indeterminados.
Concepto jdco. determinado: se identifica con precisin la realidad que se
quiere definir (ej. mayora de edad a los dieciocho aos).
Concepto jdco. Indeterminado: marca un margen de discusin sobre su
determinacin, pues trata de identificar una realidad de manera abstracta pero
con la finalidad de que haya en el caso concreto una nica solucin (ej.
justiprecio). Sin embargo tambin hay otros conceptos jurdicos indeterminados
que no ofrecen ese margen de incertidumbre, pues son cien por cien
indeterminados (ej. imagen turstica de canarias).
Lo importante de la discrecionalidad es que admite indiferentes jurdicos
(varias soluciones, pues como dijimos aparece en la consecuencia jurdica del
presupuesto de hecho), siendo vlidas y legales ambas, estando ambas amparadas por la
norma.
Sin embargo, la discrecionalidad tiene sus lmites, pues no ser vlida la decisin
discrecional que resulte absurda a la realidad.
PARMETROS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD
La discrecionalidad es una potestad dada por la norma y debe ser controlada.
Para ello contamos con diversos elementos de control conocidos como parmetros de
control de la discrecionalidad.
1. Elementos reglados
La norma establece quin es el rgano competente, el procedimiento a seguir
para tomar la decisin, la finalidad perseguida, el presupuesto de hecho, El primer
elemento de control que nos encontramos son los elementos del ejercicio de la
potestad predeterminados por la norma. Son los elementos de control ms claros y
ms fciles de comprobar y exigir.
2. Adecuacin a los Derechos Fundamentales y a los Principios Generales del Derecho
Este elemento supone un control de juricidad de la decisin, un control de su
adecuacin al ordenamiento jurdico. Fue aadido como medio de control de la
discrecionalidad por la jurisprudencia.

11

Donde ms ha incidido la jurisprudencia es en los principios generales

constitucionales recogidos en el art.9.3 de la CE, centrndose sobre todo en la
prohibicin o interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. La
arbitrariedad se salva con la motivacin, por lo que se exige para todos los actos
discrecionales. Si no hay motivacin los tribunales presuponen arbitrariedad.
Cuestin aparte, respecto a la problemtica sobre si pueden o no los jueces
controlar la discrecionalidad de la Administracin se han formulado diversas tesis.
Una primera tesis defiende que los jueces no pueden invadir la discrecionalidad
de la Administracin, pues esta ha sido otorgada por el ordenamiento jurdico. Dicha
intromisin vendra a suponer por tanto una infraccin de la divisin de poderes.
Por su parte, otro parte de la doctrina se posiciona a favor del control judicial
pues entiende que la discrecionalidad es un poder otorgado por el ordenamiento jurdico
y que por tanto es susceptible de control judicial. Sin embargo esto no los legitima para
cuestionar toda la manifestacin de la discrecionalidad. Los jueces slo pueden
comprobar el cumplimiento de los parmetros de control (es ms, estn legitimados
constitucionalmente para ello). En el ejercicio de este control los jueces debern dar
pronunciamientos de nulidad, nada ms, no caben sentencias de otro tipo.
Cuando estos pronunciamientos son positivos, es decir, cuando afirman la
validez de la decisin discrecional, no se plantea problema alguno. Sin embargo no
ocurre lo mismo cuando el pronunciamiento es contrario a la decisin discrecional de la
Administracin. En tales casos, y atendiendo al art 71.2 LJurisd.CA, el juez no puede
sustituir la decisin de la Administracin, pues entonces si que invadira la separacin
de poderes.
La decisin discrecional, por tanto, ser inamovible salvo en dos supuestos, en
los que se le permite al juez ir ms all del mero control. Tales supuestos son:
- Cuando en realidad no hay discrecionalidad
- En los supuestos en los que siendo discrecional la decisin de la Administracin
esta haya concretado un criterio. En tales casos una potestad originariamente
discrecional ha pasado a ser reglada.
Salvo en estos supuestos los pronunciamientos judiciales no pueden sustituir las
decisiones discrecionales de la Administracin. Sin embargo, tras el pronunciamiento la
Administracin debe retrotraerse en su decisin y dar una nueva (ej. si la
Administracin eligi un funcionario entre diez y luego el juez dictamin que este no
cumpla los requisitos el juez no puede nombrar un nuevo funcionario sino que debe
hacerlo la Administracin de entre los nueve restantes).
DISCRECIONALIDAD TCNICA
Dentro de la idea de discrecionalidad existe un mbito especfico, la
discrecionalidad tcnica, consistente en una actividad de valoracin, fundamentada en
las reglas de una ciencia, disciplina o arte, que se expresa en juicios que consienten un
margen de opinabilidad.
La discrecionalidad tcnica no se relaciona con la complejidad del conocimiento
o la materia, pues aunque el conocimiento sea muy especializado siempre cabrn las
opiniones de sujetos especializados (peritos).
12

Sin embargo, si debemos de reconocer que hay un gran mbito sobre el que no
cabe la discrecionalidad, pues hay aspectos de la realidad que no admiten discusin.
El problema de la discrecionalidad tcnica es el mismo que el de la
discrecionalidad: su control. El TC ha establecido al respecto dos pautas.
Por un lado ha establecido la inexistencia de mbitos de accin pblica exentos
al control judicial, por lo que la discrecionalidad tcnica (al igual que la
discrecionalidad) est sometido a la posibilidad de control judicial. Sin embargo admite
la autolimitacin jurisdiccional.
Con la autolimitacin jurisdiccional los tribunales aceptan contenerse en el
control del ejercicio de la discrecionalidad, limitndose al control formal sin llegar a
inmiscuirse en la decisin tomada. Por tanto los jueces no entran a cuestionar el
contenido de la decisin. Esta abstencin es legtima, ya que establece una presuncin
iuris tantum (por lo que cabe la prueba en contrario) de razonabilidad de la decisin
tomada, basada en la especializacin y en la imparcialidad de quienes ejercen dicha
discrecionalidad.
Finalmente la STC 34/95 se refiere a la discrecionalidad de los rganos de la
Administracin que aplican criterios resultantes de conocimientos especializados,
apuntando que se admite discrecionalidad tcnica en las opiniones de peritos de
conocimientos especializados, aunque hay que reconocer que no cabe la
discrecionalidad tcnica en todo su mbito, pues hay aspectos de la realidad
indiscutibles (ej. los puentes deben seguir unos patrones concretos porque si no se
caen).

Tema 3. Eficacia del acto administrativo. Su notificacin y publicacin. La ejecucin

forzosa.
EFICACIA
La eficacia de los actos administrativos es tratada en los art.56 a 61 de la LPAC.
La eficacia se refiere al poder de los actos administrativos de desplegar efectos en el
ordenamiento jurdico, a su fuerza para obligar a su cumplimiento.
Artculo 56. Ejecutividad (que no debemos confundir con ejecutoriedad): Los
actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern

13

ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

La ejecutividad de los actos administrativos precisa de una realidad previa, la
validez del acto. Un acto vlido requiere que cumpla todos los elementos necesarios, es
decir, que sea un acto administrativo otorgado conforme al Derecho Administrativo.
Esta adecuacin al Derecho Administrativo se satisface cuando el acto administrativo es
adoptado por el rgano competente y conforme al procedimiento legalmente
establecido.
En definitiva, el acto administrativo para poder cumplir con su ejecutividad
requiere que previamente sea vlido, y la validez exige que sea otorgado por el rgano
competente y conforme al procedimiento establecido. Tras encontrarnos con un acto
vlido ya podemos encontrarnos con un acto eficaz, es decir, un acto que produzca
efectos.
La validez y ejecutoriedad de los actos administrativos son manifestaciones de los
privilegios de la Administracin pblica. Los actos administrativos se presumen vlidos,
conforme al art.57.1 de la LPAC (art.57.1. Los actos de las Administraciones Pblicas
sujetos al Derecho Administrativo se presumirn vlidos). Esta presuncin iuris
tantum es una garanta de la autotutela de las Administraciones. La presuncin de la
LPAC es una presuncin iuris tantum de validez del acto que permiten que en tanto no
sea destruida, los actos despliegan efectos, es decir, resultan eficaces.
Los actos administrativos son vlidos cuando estn sujetos a derecho
administrativo, considerndose vlidos (que no eficaces) desde el momento en que se
dictan (art.57.1), salvo que se disponga otra cosa (en esta parte ya se hace referencia a la
eficacia).
La eficacia de los actos administrativos se refuerza en virtud del poder de
autotutela ejecutiva, conforme al cual tales actos pueden ser llevados a la prctica por
la propia Administracin, que puede incluso utilizar la coaccin en caso de resistencia
de sus destinatarios (sin tener que contar para ello con la intervencin de los
Tribunales).
Por regla general los actos administrativos poseen eficacia inmediata (desde el
momento en que se dicten a tenor del art.57.1 LPAC). Ahora bien, esto requiere de una
matizacin, pues como se puede extraer del apartado 2 del art.57, esta eficacia puede
quedar demorada:
Cuando as lo exija el contenido del acto (por requerir la aceptacin del
destinatario o por estar condicionada su eficacia a condicin suspensiva o a plazo. En
estos casos sin embargo lo que se aplaza no es la produccin de efectos del acto
administrativo sino la puesta en prctica real de su contenido)
Cuando se requiera notificacin o publicacin (requisito indispensable en
los actos administrativos que afecten a los derechos o intereses de los interesados en el
procedimiento)
Cuando se supedite a aprobacin superior (la aprobacin superior es una
tcnica de control de actos que existe sobre la actividad de algunos rganos o entes
administrativos inferiores. Sin embargo en este caso no se trata de un aplazamiento de la
eficacia sino de la falta de un requisito de validez).
La retroactividad de los actos administrativos est, por regla general, prohibida.
14

Sin embargo, el art.57.3 deja la puerta abierta a dos supuestos en los que la
retroactividad de los actos se admite. De este modo podr otorgarse eficacia retroactiva
a los actos:
cuando se dicten en sustitucin de actos anulados (cuando un acto es
anulado por razn de ilegalidad, dictndose otro en sustitucin del mismo, es lgico que
los efectos del nuevo tengan como punto de inicio temporal la fecha del antiguo)
cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que* los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia
del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (*la norma
impone a esta facultad dos lmites).
La eficacia de los actos administrativo puede experimentar interrupciones
transitorias, conocidas generalmente con el nombre de suspensin. Considerada como
una excepcin al principio de eficacia inmediata y permanente, la suspensin solo se
autoriza en una serie de supuestos singulares.
En unos casos, la suspensin se concibe como una medida cautelar, tendente a
asegurar la integridad del objeto litigioso, que puede adoptarse en todo tipo de
procedimientos de revisin de la legalidad de un acto administrativo.
En otros, en cambio, la suspensin es una tcnica mediante la que trata de
asegurarse, en los conflictos que enfrentan a Administraciones territoriales entre s, la
prevalencia del inters defendido por el ente de nivel superior frente al de nivel
inferior.
Los efectos de los actos administrativos solo pueden suspenderse por los
Tribunales, por la propia Administracin autora del acto, o excepcionalmente por otra
Administracin a la que el ordenamiento atribuye facultades de tutela o control que
incluyen la facultad de suspensin en determinadas circunstancias.

NOTIFICACION Y PUBLICACION

NOTIFICACION
La notificacin o publicidad de los actos administrativos es un requisito para la
eficacia de los mismos siempre que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos.
La notificacin viene regulada en los art.58 y 59 de la LPAC. Se notificarn a los
interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e
intereses.
La notificacin es el acto por el que se pone en conocimiento del interesado el
contenido del acto administrativo. Por tanto toma aqu una especial relevancia el
concepto de interesado (art.31 LPAC), pues es a este a quien se notifica, es importante
identificar a quien est obligado la Administracin a notificar. El interesado tienen
derecho a que se le notifique y la Administracin tiene el deber de notificarle.
La notificacin debe cursarse en el plazo de diez das desde que se dict el acto a
notificar (art.58.2 Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a
partir de la fecha en que el acto haya sido dictado). El incumplimiento del plazo no
supone invalidez.
En cuanto al contenido de la notificacin queda totalmente claro en el art.58.3
15

LPAC. As, la notificacin debe contener:

texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la
va administrativa, y de la motivacin
la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan
ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente
Las notificaciones que no renan el contenido expresado se califican de
defectuosas y no producen efecto alguno salvo que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de notificacin o interponga el
recurso procedente. Sin embargo debemos sealar que los vicios de la notificacin son
subsanables, siempre y cuando contenga el acto administrativo ntegro.
Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia
de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la identidad y
el contenido del acto notificado. La acreditacin de la notificacin efectuada se
incorporar al expediente.
La forma normal de notificacin es el correo certificado, aunque el interesado
puede elegir, en su escrito de iniciacin, cualquier otro medio de notificacin.
A la modalidad usual y clsica de notificacin por correo, se aadi en el ao
2001 la posibilidad de notificacin mediante correo electrnico. Esta nueva modalidad
de notificacin exige para su validez que el interesado haya consentido expresamente su
utilizacin, identificando adems la direccin electrnica a la que las notificaciones
deben remitirse. La notificacin se entiende realizada en la fecha en que se tenga acceso
al contenido del mensaje. Sin embargo, si transcurren diez das naturales sin que el
destinatario acceda al contenido del mensaje se entender que la notificacin ha sido
rechazada (salvo que se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso).
En cuanto al lugar dnde realizar la notificacin el art.59 plantea diversas
posibilidades. Cuando el procedimiento haya sido iniciado a solicitud del interesado, la
notificacin se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud.
Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin (la Administracin
acude a bases de datos, censos,), y por cualquier medio.
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente ste en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse cargo de la
misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad.
Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta circunstancia en el
expediente, junto con el da y la hora en que se intent la notificacin, intento que se
repetir por una sola vez y en una hora distinta (segn el TS una vez haya pasado ya una
hora se considera hora distinta) dentro de los tres das siguientes.
Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar
de la notificacin, o bien, intentada la notificacin, no se hubiese podido practicar, la
notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento en
su ltimo domicilio y/o en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma o
de la Provincia.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificacin de una actuacin
administrativa, se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del
16

intento de notificacin, la fecha y la hora. A partir de entonces entender por efectuada

la notificacin, continuando con el procedimiento.

PUBLICACION
La notificacin individualizada es insuficiente o imposible en determinados
supuestos. Por ello el procedimiento de publicacin es entendido como un trmite para
sustituir o complementar la notificacin.
La publicacin sustituir a la notificacin surtiendo sus mismos efectos en los
siguientes casos:
a.
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas
b.
Cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este ltimo
caso, adicional a la notificacin efectuada (complementa a la notificacin)
c.
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en
lugares distintos.
As mismo tambin cabe la publicacin cuando, a tenor de lo dispuesto en el
art.60.1 LPAC, cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento
o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el rgano competente.
La publicacin de un acto deber contener los mismos elementos que la
notificacin.
Finalmente, en cuanto al cmputo de plazos (importante para recurrir), cuando la
publicacin acte como sustituta de la notificacin ser su fecha la que se tome como
referencia para el cmputo. Sin embargo, cuando la publicacin complementa a la
notificacin personal se deber atender a la ltima de las fechas, en beneficio del
interesado.
EJECUCION FORZOSA
Cuando el obligado tributario no cumple voluntariamente el acto que le afecta se
producen los casos ms problemticos, que se reconducen a la ejecucin forzosa, basada
en el privilegio de la ejecutoriedad de la Administracin Pblica. Este privilegio permite
a la Administracin ejecutar por s misma sus actos, sin necesidad de intervencin
judicial (salvo excepciones que la ley y la CE prevea). Todo esto viene a suponer una
vez ms la garanta de la potestad de autotutela de la Administracin.
Como ya hemos dicho la Administracin no tienen que acudir a los tribunales para
conseguir el cumplimiento de sus actos, ella tiene la posibilidad de imponer el
cumplimiento efectivo de sus actos con sus propios medios: la ejecucin forzosa (que
viene reconocida en el art.95 LPAC).
Para el ejercicio de la ejecucin forzosa, y atendiendo a lo dispuesto en el art.93
LPAC, es necesaria la previa existencia de un acto administrativo formal como ttulo
habilitante de la ejecucin. No puede iniciarse el procedimiento ejecutivo sin la
17

existencia de un acto administrativo formal que declare la obligacin del particular;

obligacin que pudo ser pero no fue cumplida voluntariamente.
No se exige sin embargo que este acto formal sea un acto firme. La ley no
requiere que la resolucin administrativa sea firme, es decir, que ya no se pueda recurrir,
al contrario que lo que ocurre como regla general en los casos de sentencias entre
particulares).
Segn dispone el art.93.2 de la LPAC solo podr ejercitarse la ejecucin forzosa
cuando se haya notificado, antes de su inicio, al interesado. Es requisito indispensable
tambin el previo apercibimiento (art.95 LPAC). Con esto se exige por tanto la
advertencia al interesado de que en un breve periodo de tiempo se proceder a la
ejecucin forzosa si no cumple con la obligacin impuesta. Si el apercibimiento o la
notificacin no tuvieran lugar la ejecucin forzosa sera nula.
Otro requisito aadido, aunque no aparece en la LPAC, es que el acto a ejecutar
posea un grado de determinacin suficiente, de manera que la obligacin que imponga
no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores.
En el art. 96 LPAC se establecen por su parte un lmite a la ejecucin forzosa. De
este modo, si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones
Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna
autorizacin judicial.
Pero tambin la LPAC establece alguna garanta a la ejecucin forzosa, como es la
prohibicin de interdictos del art.101. La figura del interdicto vendra a suponer la
suspensin de la potestad de ejecucin forzosa de la Administracin, por lo que se ha
prohibido. Sin embargo para que esta prohibicin sea efectiva se exige que la actuacin
de los rganos administrativos fuera realizada en materia de su competencia y de
acuerdo con el procedimiento legalmente establecido
Finalmente, y antes de referirnos a los mtodos de ejecucin forzosa, debemos
sealar que si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos
restrictivo de la libertad individual. Esto supone la aplicacin del principio pro
librtate.
Sealamos ahora los MECANISMOS DE EJECUCION FORZOSA que nos
podemos encontrar en el ordenamiento jdco. :
Apremio sobre el patrimonio (art.97 LPAC)
Este mecanismo de ejecucin forzosa nicamente cabe para los supuestos en los
que la obligacin consista en satisfacer una deuda lquida, es decir, es el aplicable para
el cobro de deudas econmicas.
El procedimiento a travs del cual ha de desarrollarse el apremio sobre el
patrimonio viene establecido en la Ley General Tributaria y en el Reglamento General
de Recaudacin.
Lo ms significativo del apremio sobre el patrimonio es que se debe dar
previamente una providencia de apremio, donde se establece la deuda lquida, el plazo
del pago, y con el que se inicia el procedimiento ejecutivo. Tras la providencia de
apremio se procede al embargo de dinero o bienes del deudor en cuanta suficiente para
cubrir la deuda, y a la subasta pblica de los mismos con cuyo importe se satisface el
dbito.
18

 Ejecucin subsidiaria (art.98 LPAC)

Este mecanismo se utiliza para actos que por no ser personalsimos pueden ser
ejecutados por sujeto distinto del obligado. Consiste en la realizacin, por parte de la
Administracin (ya sea por s misma o por terceros) de la conducta que el acto impone,
pero a coste del obligado. De este modo una obligacin de hacer se convierte en una
obligacin de pagar.
En ocasiones se podr exigir una repercusin provisional, con lo que se exige el
pago de los gastos antes de su realizacin.
Este mecanismo est estrechamente vinculado con el apremio sobre el patrimonio
pues se exigir, normalmente, el pago de los gastos por este ltimo mecanismo.
Multa coercitiva (art.99 LPAC)
La multa coercitiva no es en realidad un medio de ejecucin del acto sino un
medio para vencer la resistencia a cumplir que el obligado manifiesta. Consiste en la
imposicin de obligaciones pecuniarias accesorias a la obligacin principal reiteradas en
el tiempo para ejercer presin sobre el obligado. La imposicin de multas coercitivas
debe de ir precedida de apercibimiento y concesin de un nuevo plazo para la ejecucin
del acto administrativo. As mismo debemos sealar que la imposicin de multas
coercitivas no impide la imposicin de cualquier otra sancin correspondiente.
Este mecanismo no se puede utilizar libremente, pues del artculo 99 LPAC
podemos extraer varios lmites claros. Por un lado, solo se podr imponer cuando as lo
prevea una ley, ley que a su vez establece la forma y cuanta de la multa coercitiva. En
consecuencia, podemos afirmar que sobre las multas coercitivas se proyecta una reserva
de ley.
As mismo, la LPAC exige que la reiteracin en el tiempo sea lo suficientemente
separada como para que permita el cumplimiento de la misma por parte del obligado.
Tambin debemos sealar que la multa coercitiva solo cabe para unos supuestos
tasados, a tenor de lo dispuesto en el art.99 LPAC: las Administraciones Pblicas
pueden imponer multas coercitivas en los siguientes supuestos:
A) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la
persona del obligado
B) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente
C) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona
Aunque es evidente su naturaleza punitiva, las multas coercitivas no son
sanciones, por lo que su imposicin no requiere de la tramitacin de un procedimiento
sancionador y no se podr interponer contra ellas recurso de amparo ante el TC, pues
respecto de estas obligaciones no son alegables las garantas constitucionales del art.25
CE. Y es que se trata de una manifestacin de la autotutela ejecutiva de la
Administracin solo controlable por los tribunales del contencioso.
Finalmente debemos de aadir que en los supuestos de multa coercitiva impaga se
proceder a su cobro mediante el procedimiento de apremio sobre el patrimonio.
Compulsin sobre las personas (art.100 LPAC)
Es el medio de ejecucin forzosa ms energtico y decisivo pues supone el

19

empleo de la fuerza fsica sobre el obligado. La compulsin sobre las personas procede
nicamente para hacer cumplir obligaciones personalsimas de no hacer o de soportar.
Este mtodo solo podr utilizarse cuando as lo autorice expresamente una ley
(establecindola para supuestos concretos), y respetando siempre la dignidad del
obligado y sus derechos constitucionales.
Cuando la compulsin sobre las personas consista en la ejecucin del desalojo del
domicilio es indispensable adems contar con autorizacin judicial.
Para los casos de obligaciones personalsimas de hacer no cabe la compulsin
sobre las personas, por lo que se proceder al resarcimiento de daos y perjuicios.

Pese a que no vienen recogidos en la LPAC existen tambin OTROS

MECANISMOS de ejecucin forzosa, como son:

Desahucio administrativo (art.58-60 Ley del Patrimonio de las Adm.

Pblicas)
Las Administraciones pblicas podrn recuperar en va administrativa la posesin
de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezcan el ttulo, las condiciones o las
circunstancias que legitimaban su ocupacin por terceros.

Retencin de buques (art.121 Ley de Puertos del Estado y de la Marina

Mercante)
Obviamente estos mecanismos o actos son impugnables y recurribles, sin
embargo, dichos recursos solo caben contra el acto de ejecucin y no contra la
resolucin que impuso la obligacin. Este acto solo es recurrible por incumplimiento de
sus requisitos propios, por lo que tampoco es posible recurrir el acto de imposicin a
travs del recurso contra el acto de ejecucin.

Tema 4. Invalidez. Nulidad, anulabilidad y mera irregularidad de los actos

administrativos. Conversin, conservacin y convalidacin de actos viciados.

INVALIDEZ

En el mbito del Derecho Civil la ilegalidad de un acto determina la invalidez

del mismo y de cualquier otra que traiga causa en l. Est invalidez supondr,
principalmente, la nulidad de pleno derecho del acto, por lo que la nulidad media
(anulabilidad) es solamente subsidiaria.

20

En el Derecho Administrativo, sin embargo, pasa totalmente lo contrario: los

efectos de un acto ilegal siguen estando vigentes. Ello porque en el Derecho
Administrativo no toda ilegalidad supone invalidez, as como tampoco toda invalidez
implica ineficacia.
Esta diferencia en el Derecho Administrativo se debe a que este es, en todo
momento, equilibrio inestable entre legalidad e intereses generales. Conseguir satisfacer
los intereses generales a travs de la legalidad es su objetivo, aunque en ocasiones estos
se consiguen vulnerando la legalidad qu ocurre en estos casos? En tales casos se debe
efectuar una ponderacin entre el inters general que se trata de conseguir y la
ilegalidad efectuada. Sin embargo, el riesgo de esta prctica es caer en la infraccin
reiterada de la legalidad con la argumentacin de que su finalidad es alcanzar un inters
general. Por ello el Tribunal Supremo determin que un acto administrativo puede ser
considerado ilegal y nulo, aunque sus efectos no se retrotraigan por inters general.
La relacin y ponderacin entre legalidad y finalidad pblica regula la actuacin
de la Administracin Pblica. Aunque se deben alcanzar los fines pblicos dentro del
margen de legalidad en los supuestos que no es as esta relacin se rige por el principio
de conservacin del acto administrativo. Tanto el legislador como el intrprete deben
tratar de salvar la actuacin de la Administracin en la medida en que importe el fin
pblico. Este principio debe guiar a cualquiera que se enfrente ante una situacin de este
tipo, aunque tambin se encuentre en la legislacin. En definitiva, para salvar una
actuacin administrativa ilegal hay que atender a cul fue el fin pblico que se buscaba
alcanzar.

NULIDAD, ANULABILIDAD E IRREGULARIDADES NO

INVALIDANTES
Los actos administrativos se presumen vlidos, dado que responden a la
actuacin de la Administracin para la satisfaccin de intereses pblicos. Por ello
nuestro ordenamiento ha creado un rgimen particular de invalidez de los actos
administrativos, donde no toda ilegalidad supone invalidez, ni toda invalidez supone
ineficacia.
El acto puede ser ilegal, pudiendo ser aun as vlido. Aunque tambin puede ser
anulable o nulo, pero no por ello ha de ser expulsado del ordenamiento jurdico por lo
que invalidez no es necesariamente igual a ineficacia.
Ante los casos de infraccin del ordenamiento jurdico por un acto
administrativos (ilegalidad) los supuestos posibles son los siguientes:
Infracciones de ilegalidad pero sin eficacia invalidante:
Abarcan las actuaciones fueras de plazo, los defectos de forma, que no
sean susceptibles de anulabilidad.
-

Infracciones de ilegalidad con efecto de invalidez:

o Anulabilidad (art.63 LPAC): Son anulables los actos de la Administracin que

incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, de este modo la

21

anulabilidad se plantea como la regla general en la invalidez de los actos

administrativos.
Los actos anulables son convalidables mediante la subsanacin a
posteriori de los vicios de que adolezcan. Adems los actos anulables sanan por
el transcurso del tiempo (transcurso de los plazos establecidos para la
interposicin de todo tipo de recursos administrativos).
El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a
la indefensin de los interesados. Por su parte, la realizacin de actuaciones
administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la
anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.
o Nulidad de pleno derecho: la nulidad plena se produce excepcionalmente, pues
supone la ruptura de la regla general de la anulabilidad. Al tener ese carcter
excepcional se exige que sea interpretado de forma restrictiva, por lo que
pudiendo ser anulable o nulo el acto administrativo ser siempre anulable. Los
actos nulos no son convalidables mediante subsanacin posterior. La nulidad de
pleno derecho de los actos administrativos solo cabe en una serie de supuestos
tasados recogidos en el art.62 LPAC:
a.
Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional. --> se refiere a los Derechos Constitucionales en sentido
estricto, los recogidos en los art.14-29 CE. El TS estableci que la lesin puede
versar tanto sobre el contenido esencial como el no esencial del derecho
constitucional
b.
Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn
de la materia o del territorio.--> la incompetencia jerrquica no es causa de
nulidad, solo la material y la territorial
c.
Los que tengan un contenido imposible.--> se refiere a una
imposibilidad material lgica y fsica, por lo que la imposibilidad jurdica no es
causa de nulidad
d.
Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de sta.--> con infraccin penal se entiende tanto el delito
como la falta. Esta infraccin penal no es interpretable, por lo que se
exige que venga impuesta por un juez penal
e.
Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
f.
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de
los requisitos esenciales para su adquisicin.--> este es el nico supuesto que no
tiene relacin con la accin de la Administracin sino con el receptor, que no
tiene los requisitos para adquirir facultades o derechos
g.
Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposicin de rango legal.--> se refiere tanto a las leyes generales como a las

22

leyes sectoriales. La nulidad tiene que ser expresada (no interpretable), y solo
puede ser creada por una ley (no por reglamento).

CONVALIDACIN, CONVERSIN Y CONSERVACIN

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El principio de conservacin de los actos administrativos permite el
mantenimiento de las actuaciones administrativas incluso si no son plenamente
conformes a Derecho, siempre que el vicio en que incurran lo permita, acotando los
efectos de los vicios a los actos o partes del acto realmente viciadas, bien sanndolas,
reconvirtiendo el acto viciado en otro vlido, o aislando el acto viciado de modo que no
comunique sus efectos a otros actos independientes que se produjeron en el
procedimiento que se resolvi por aquel acto viciado.
Este principio se manifiesta en la LPAC (art.64 a 67) y en el art.35.3 de la Ley
de Contratos del Sector Pblico.
Por tanto, ante un acto viciado de nulidad o anulabilidad podemos optar por
sanarlo, limitar sus efectos dainos, o transformarlo en un acto vlido.
El principio de conservacin se traduce en varias tcnicas fundamentales:

CONVALIDAR= SANAR (ART.67 LPAC)

Art.67. 1La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando
los vicios de que adolezcan.
El procedimiento de convalidacin busca subsanar y corregir los vicios del acto
administrativo. Solamente son susceptibles de este procedimiento los actos anulables,
por lo que los actos nulos de pleno derecho quedan excluidos.
La convalidacin de los actos administrativos anulables puede llevarse a cabo
por:
-

El propio autor del acto (ej. trmites omitidos)

El rgano competente en los casos de incompetencia jerrquica

El rgano competente en los casos de falta de autorizacin o de informes

a travs del otorgamiento de los mencionados.
La convalidacin exige el seguimiento de un procedimiento especfico, en el que
como mnimo debe de darse el trmite de audiencia.
La convalidacin no puede dar lugar a una resolucin distinta de aquella que dio
el acto viciado. Y es que el acto convalidado corrige los defectos del acto viciado pero
mantiene la decisin administrativa. Y es que no puede utilizarse el procedimiento de
convalidacin para encubrir una revisin total o parcial del acto anulable. Esta es la
caracterstica principal de la convalidacin.
23

El acto de convalidacin producir efectos desde su fecha, aunque puede tener

efecto retroactivo en los mismos trminos del art.57.3 LPAC, es decir, desde la fecha del
acto convalidado y siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran en esta
fecha y no se lesionen derechos e intereses legtimos.
En los supuestos en los que la convalidacin no es posible procederemos a la
limitacin de los efectos del acto viciado (nulo o anulable).

EFECTOS

TRANSMISIBILIDAD Y CONSERVACIN = LIMITAR LOS

(ART.64 Y 66 LPAC)

Aunque el art.64 de la LPAC habla de transmisibilidad en realidad se refiere a la

intransmisibilidad de la invalidez de los actos administrativos en ciertos casos.
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero. Con ello, por tanto, se rompe con la
teora general, donde lo que trae causa en un acto nulo es igualmente nulo.
Asimismo, la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no
implicar la de las partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada
sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.
En coherencia con todo ello, el art.66 LPAC obliga al rgano que declara la
nulidad del acto viciado a declarar la conservacin de aquellos actos y trmites
independientes del acto viciado y cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infraccin.
Cuando no es posible sanar ni limitar los efectos del acto administrativo viciado
se proceder a su transformacin en otro acto que sea vlido

CONVERSIN = TRANSFORMAR (ART.65)

En ocasiones no es posible sanar ni limitar los efectos del acto viciado pero es
posible transformarlo en un acto vlido. Esta posibilidad es la que prev el art.65 LPAC,
donde se establece que los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los
elementos constitutivos de otro distinto (que si sera vlido) producirn los efectos de
ste.
Como es natural para que pueda aceptarse la conversin debe haber identidad de
elementos subjetivos, objetivos, finalistas y formales entre ambos actos.
Pero adems, estas no son las nicas tcnicas con las que cuenta el principio de
conservacin de los actos administrativos. Fuera de la LPAC podemos encontrar leyes
de convalidacin de actos, as como el principio de indestructibilidad de las obras

24

pblicas (principio creado por el TS para salvar lo que la doctrina podra llegar a
considerar insalvable).
En definitiva, hay tcnicas (en la ley o fuera de ella), que muestran que en lo
referente a los actos administrativos la ilegalidad no implica invalidez, as como
tampoco la invalidez implica ineficacia. Y es que la realidad es ms bien al contrario, es
habitual encontrar actos ilegales e invlidos pero eficaces.

Tema 5. Convenios y contratos de la Administracin. Delimitacin, concepto y clases

de contratos administrativos. Los contratos privados de la Administracin.
I. INTRODUCCIN.
2.1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA CONTRATACIN
ADMINISTRATIVA.
La Administracin Pblica acta normalmente de modo unilateral y ejecutivo
(aprobando reglamentos o dictando actos administrativos), pero tambin puede actuar
de forma bilateral, mediante acuerdos o pactos con otras personas o entidades, privadas
25

o pblicas (celebrando contratos).

La Administracin Pblica tiene capacidad para contratar conforme al Derecho
pblico y al Derecho privado. Esto quiere decir que la Administracin Pblica puede
realizar tanto contratos administrativos como contratos privados.
Para distinguir ambos tipos de contratos se suele acudir a diversos criterios. En
nuestra doctrina y jurisprudencia prevalece el criterio objetivo-formal: los contratos
administrativos tienen por objeto inmediato la realizacin de una "prestacin de inters
pblico", regulada por el Derecho Administrativo, que otorga a la Administracin
ciertas potestades o prerrogativas que le sitan en una posicin jurdica mucho ms
beneficiosa que la que corresponde a la contratacin privada.
. Tradicionalmente se considera "prestacin de inters pblico" la ejecucin de
una obra pblica, la gestin de un servicio pblico o la prestacin de un suministro a la
Administracin, entre otras.
. STS de 8-3-1986 (Ar. 1773): "Se abandona el criterio objetivo tradicional (obras
y servicios pblicos) y se cualifica por la presencia en la causa del contrato de un "fin
pblico" como elemento esencial del mismo".
2.2. EVOLUCIN HISTRICA.
- Desde un punto de vista material, la contratacin administrativa aparece
vinculada tradicionalmente a:
a) La construccin de infraestructuras: contrato de obras. b) La prestacin de
servicios pblicos: contrato de gestin de
servicios pblicos. c) La logstica militar (suministro de tropas): contrato de
suministro.
En la segunda mitad del s. XX tiene lugar una notable expansin de la
contratacin pblica (paralela al desarrollo econmico) y la aparicin de nuevas
modalidades de contratacin: contratos de consultora y asistencia, contratos de
servicios, etc. El siglo XXI trae consigo la irrupcin de la contratacin electrnica y de
nuevos tipos de contratos (contrato de colaboracin pblico-privado).
- Desde el punto de vista del rgimen jurdico cabe diferenciar cuatro estadios:
a) Histricamente, la contratacin administrativa se consideraba parte integrante
del Derecho privado.
b) En la segunda mitad del s. XIX, surge la necesidad de contar con una
regulacin especfica que se hiciera eco de: a) las prerrogativas de la Administracin; b)
el control financiero de la contratacin; y c) la exclusin del enjuiciamiento por los
tribunales ordinarios. Esta primera legislacin es la de Hacienda Pblica: Ley de
Administracin y Contabilidad de 1850.
c) En la segunda mitad del s. XX, esta regulacin pasa a incorporarse a la
legislacin administrativa en materia de contrato: primero fue el Reglamento de
Contratos de las Corporaciones Locales de 1953 y despus la Ley de Contratos del
Estado de 1965 (Texto Refundido).
d) Con la incorporacin de Espaa a la Unin Europea, Espaa debe adaptar las
Directivas europeas de contratacin. Tres son los objetivos: garantizar la publicidad y
concurrencia; la no discriminacin; y la eficiente utilizacin de los fondos pblicos. Ello
trae consigo la ampliacin del mbito subjetivo de la legislacin (diferenciando entre
26

sector pblico, Administracin Pblica y Poder adjudicar), la existencia de un doble

rgimen de contratacin (segn est sujeta o no al Derecho comunitario), as como otros
cambios importantes.
- La regulacin de los Contratos Administrativos se encuentra recogida,
bsicamente, en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico (Real
Decreto Legislativo 3/2011); y en el Reglamento de desarrollo (R.D. 817/2009).
. Esta normativa se aplica tambin a los contratos celebrados por las CC.AA. y en
las entidades locales en cuanto tenga carcter bsico (art. 2.2 y D.F. 2a).
. Estn excluidos del TRLCSP los procedimientos de contratacin en los sectores
del agua, la energa, los transportes y las servicios postales (D.A.8a). Se encuentran
regulados en la Ley 31/2007. Son los denominados "sectores excluidos": se llaman as
porque quedan excluidos de la legislacin general de contratos administrativos,
aplicndose un rgimen singular -ms flexible que el general- en materia de publicidad
y de seleccin de contratistas (por tratarse de sectores en los que suelen operar entidades
privadas que gozan de derechos especiales o exclusivos).
II. ADMINISTRATIVOS.
NATURALEZAJURDICA
DE LOS CONTRATOS
- La naturaleza jurdica de los contratos celebrados por las AA.PP. ha sido un tema
muy polmico.
. Santamara Pastor: una ms de tantas logomaquias estriles que abundan en la
ciencia del Derecho y que no admiten una solucin concluyente.
- Existen tres tesis doctrinales distintas:
1o.- No son contratos (no hay igualdad entre las partes), sino acto administrativo
bilateral o necesitado de aceptacin (doctrina alemana).
2o.- Son contratos civiles con especialidades, en aras de asegurar la realizacin del
fin pblico (doctrina italiana).
3o. Estamos ante un contrato con sustantividad propia y diferenciada del contrato
civil (doctrina francesa y espaola), que presenta las siguientes caractersticas:
a) Objeto: la realizacin de una prestacin directamente ligada al inters pblico.
Los principales caracteres de su rgimen jurdico son:
. Los contratos administrativos se regularn preferentemente por el Derecho
administrativo y, slo en su defecto, por las normas de derecho privado (art. 19.2
TRLCSP).
. Sometimiento a la jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 21.1).
b) Posicin de supremaca especial de la Administracin (que no se da en los
contratos civiles). Esta posicin se traduce en un conjunto de potestades: de
interpretacin, modificacin, extincin, etc., que reciben el nombre de "clusulas
exorbitantes".
. Se trata de un conjunto de prerrogativas o poderes exorbitantes de la
Administracin, que aseguren la realizacin del fin de inters pblico que constituye el
objeto del contrato.
. No se da la igualdad de las partes (propias de la contratacin civil), pero ello no
obsta a su naturaleza contractual, porque se trata de una desigualdad voluntariamente
consentida, aceptada por la otra parte contratante. De ah que algn sector doctrinal
27

sostiene que se trata de un "contrato de adhesin" del contratista a la voluntad de

contratar con la Administracin.
. Sebastin Martn-Retortillo: la igualdad no tiene que darse en trminos
abstractos, sino respecto de las prestaciones de cada contrato, que han de guardar la
debida proporcin y equilibrio. . Santamara Pastor: las potestades exorbitantes son
consustanciales a la A.P. y no forman parte del contenido del contrato.
. La prerrogativa administrativa tiene, no obstante, como contrapartida, la
exigencia de mantener el "equilibrio econmico" del contrato, a fin de evitar el
enriquecimiento injusto de la Administracin.
c) Capacidades limitadas del contratista, que est sometido a una serie de
prohibiciones jurdico-administrativas que no se dan en el derecho civil.
d) Especial rigor de los procedimientos, as como en materia de publicidad y
concurrencia de la contratacin.
. Procedimiento de seleccin de contratistas (por regla, de carcter licitador), que
garantice los principios de concurrencia y de igualdad y el beneficio del inters pblico,
seleccionando al contratista ms cualificado de los posibles.
III. MBITO DE APLICACIN DE LA LEGISLACIN DE CONTRATOS.
3.1. MBITO SUBJETIVO.
- Al objeto de determinar el mbito subjetivo de aplicacin, el art. 3 TRLCSP
diferencia tres tipos de sujetos diferentes: a) sector pblico; b) Administracin pblica;
y c) poder adjudicador.
- Sin embargo, a efectos de determinar el rgimen jurdico aplicable procede
distinguir entre:
a) Las Administraciones Pblicas (se excluyen las entidades pblicas
empresariales). Aplicacin plena del TR. Las AA.PP. pueden celebrar contratos
administrativos y contratos privados (arts. 19 y 20).
b) Poderes adjudicadores que no tengan el carcter de Administracin
Pblica. Slo pueden celebrar contratos privados, que podrn estar sujetos o no a
regulacin armonizada (art. 20).
. Tienen esta condicin (art. 3.3):
a) Los entes, organismos y entidades tanto pblicos como privados- que no
sean AA.PP ., creadas
especficamente para satisfacer necesidades de
inters general que no tengan carcter industrial o mercantil.
b) Que exista una posicin dominante de un poder adjudicador, bien porque: i)
financie mayoritariamente su actividad; ii) controle su gestin; o iii) nombre a ms de la
mitad de los miembros de sus rganos de administracin, direccin o vigilancia
. Es el caso cuando el objeto de la entidad se vincula al ejercicio de potestades
pblicas (al orden pblico) o cuando el precio de los bienes que produzca o de los
servicios que preste venga fijado por los rganos del poder pblico y por lo tanto no
existe un mercado para los bienes o servicios que proporciona.
. Ejemplo, Sociedad Estatal de equipamiento e infraestructuras penitenciarias o el
Consorcio de Compensacin de Seguros (entidad pblica empresarial).
c) Entes, organismos y entidades del sector pblico que no ostente la
28

condicin de poderes adjudicadores (aquellos que hayan sido creados para satisfacer
necesidades de inters general que tengan carcter mercantil o industrial). Slo pueden
celebrar contratos privados que no estn sujetos a regulacin armonizada (arts. 13.1 y
192).
. No consiste en que el objeto social sea comercial, industrial o mercantil, sino que
la actividad se desarrolle en rgimen de mercado, esto es, que la entidad acte en una
situacin de competencia en el mercado.
. Es el caso de las sociedades mercantiles de capital pblico minoritario cuya
actividad tenga carcter industrial o comercial (por lo tanto, no acten en rgimen de
monopolio).
. Estn excluidas las sociedades de capital ntegramente pblico, que constituyen
medios propios de la Administracin (art. 8.2 y 24.6 TR)
3.2. MBITO OBJETIVO.
La prestacin que constituye el objeto del contrato est vinculada de modo
inmediato a una finalidad de inters pblico:
- Adems, debe conllevar el intercambio de prestaciones patrimoniales = contratos
onerosos (art. 2);
. Los contratos gratuitos se rigen por la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas.
- Tambin se incluyen los contratos subvencionados (art.17); y los contratos de
obras que adjudiquen los concesionarios de obra pblica (art. 274.1).
- Contratos excluidos del mbito de aplicacin de la LCSP (art. 4). Entre otros:
. Los contratos de los funcionarios pblicos y los contratos laborales del personal
al servicio de la Administracin Pblica.
. Los convenios y acuerdos internacionales.
. Los convenios de colaboracin entre Administraciones Pblicas, que reciben el
nombre de "contratos interadministrativos", que sirven para instrumentar acciones
conjuntas o sistemas de cooperacin y coordinacin en materias de inters comn.
. Los "convenios de colaboracin con particulares", porque aunque estn
realizados entre la A.P. y un sujeto privado, en este tipo de convenios o conciertos no
existe realmente un intercambio de prestaciones -bienes o servicios-, sino una actuacin
de fomento o estmulo de actividades privadas de inters pblico (ej., accin concertada
o urbanismo concertado = convenio urbanstico).
. Las relaciones jurdicas derivadas de la prestacin de servicios pblicos
sometidos a tarifas, tasas o precios pblico (ej., matrcula de la Universidad).
. Contratos in house = negocios jurdicos en cuya virtud se encargue la realizacin
de una determinada prestacin a una entidad que tenga atribuida la condicin de medio
propio y servicio tcnico del mismo conforme a lo previsto en el art. 24.6 (ejemplo,
sociedad mercantil de capital ntegramente pblico).
. Autorizaciones y concesiones sobre dominio pblico.
. Contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamientos y dems negocios
jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles (se rigen por la Ley de Patrimonio de las
Administraciones Pblicas).
III. CLASES DE CONTRATOS.
29

1. Segn la entidad de Derecho administrativo contratante:

Existen tantas clases de contratos administrativos como entidades de Derecho
administrativo: contratos de la Administracin estatal, de la Administracin autonmica,
de la local y de la institucional (slo las AA.PP. pueden celebrar contratos
administrativos).
Esta distincin tiene importancia a efectos del rgimen jurdico aplicable. Es
competencia del Estado el establecimiento de una regulacin bsica comn a todos ellos
(art. 149.1.18 CE); mientras que corresponde a las Comunidades Autnomas la
competencia de desarrollo legislativo, lo que ha permitido que algunas Comunidades
hayan establecido algunas singularidades, bien en leyes de contratacin o bien en la
propia legislacin financiera. Respecto de los contratos de la Administracin local debe
tenerse en cuenta lo previsto en el art. 88 LBRL, art. 111 y ss. TRRL y en la D.A. 2a
TRLCSP (as como en las leyes autonmicas de rgimen local).
2. Desde el punto de vista de las partes contratantes:
Los contratos regulados en el TRLCAP son los celebrados entre la Administracin
Pblica y un particular contratista.
Pero la
Administracin tambin puede
celebrar contratos
interadministrativos, que pueden consistir en convenios de colaboracin (cuando una
Administracin es superior a la otra) o convenios de cooperacin (ambos entes se sitan
en posicin de igualdad). Este tipo de contratos estn excluidos del TRLCAP (art. 4.1,
letras c y d).
3. Atendiendo a su objeto y rgimen jurdico:
A. Contratos Administrativos (arts. 5 y 19):
a) contratos nominados, tpicos o clasificados: son aquellos que tienen una
denominacin y un rgimen jurdico determinados en la propia Ley. En particular: obra
pblica, concesin de obra pblica, gestin de servicios pblicos, suministro, servicios y
colaboracin pblico privada (ver arts. 6- 12).
b) contratos innominados, atpicos o especiales: son aquellos distintos de los
anteriores que tienen naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o
trfico administrativo o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad
pblica de la especfica competencia de aqulla; carecen de una regulacin directa en el
TRLCSP y son posibles en virtud del sistema abierto de contratos que establece la Ley.
Se rigen preferentemente por sus propias normas, si bien se adjudicarn conforme al
TRLCSP .
SANTAMARA PASTOR: estos ltimos criterios resultan escasamente tiles, por
sus abstracciones y vaguedad, para resolver las dudas que se plantean en supuestos
concretos. Por ello, la jurisprudencia resuelve los problemas de calificacin mediante
decisiones inmotivadas y voluntaristas, meramente aproximativas y por completo ajenas
a los criterios del TRLCAP.
B. Contratos privados (art. 20 TRLCSP): a) criterio subjetivo: los celebrados por
entes, organismos y entidades que
no tengan la consideracin de Administracin Pblica.
b) criterio objetivo: los celebrados por una AA.PP. que tengan por objeto servicios
financieros (de seguros, bancarios y de inversiones); los de creacin, interpretacin
30

artstica y literaria o espectculos; la suscripcin de revistas, publicaciones peridicas y

bases de datos; entre otros.
4o. Atendiendo a la sujecin al Derecho comunitario:
A. Contratos sujetos a regulacin armonizada.
Contratos regulados por las Directivas comunitarias = contratos de colaboracin
pblico-privada, en todo caso; los contratos de obras, concesin de obra pblica,
suministro y servicios cuando superen el umbral comunitario; y los contratos
subvencionados (arts. 13-17)
B. Contratos no sujetos a regulacin armonizada.
Contratos regulados nicamente por el TRLCSP.
IV. RGIMEN JURDICO DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.
No existe un rgimen jurdico unitario para todos los contratos administrativos y
otro para los contratos privados, sino que existen tantos regmenes jurdicos como tipos
de contratos administrativos celebra la Administracin. No obstante, se dan unas reglas
generales y algunas distinciones de base.
A. Contratos administrativos de las AA.PP. (art. 19.2):
- Los contratos administrativos se rigen en su preparacin, adjudicacin,
cumplimiento, efectos y extincin por el TRLCSP y sus disposiciones de desarrollo.
. Excepcin: los contratos administrativos atpicos o especiales, que se rigen en
primer lugar por sus normas especficas.
Supletoriamente se aplicarn las restantes normas de derecho administrativo y, en
su defecto, las normas de derecho privado.
. En los contratos mixtos (contenga prestaciones de distintas clases) se atender al
carcter de la prestacin que tenga ms importancia desde el punto de vista econmico.
Ej., contrato de obras y de gestin de servicio (art. 12 LCSP).
. La colocacin en el ltimo lugar de prelacin de fuentes de las normas de
derecho privado puede inducir a confusin, ya que, en numerosas ocasiones, en los
contratos atpicos estas normas son las nicas disponibles a la hora de determinar la
regulacin de fondo del contrato.
- El control se llevar a cabo mediante la interposicin de los recursos
administrativos previstos en la Ley 30/1992 y el recurso contencioso administrativo (art.
21.1).
- Excepcin: Recurso especial en materia de contratacin, previo al contenciosoadministrativo (art. 40 y ss):
. En los contratos sujetos a regulacin armonizada; contratos de gestin de
servicios pblicos igual o superior a 500.000 euros y duracin superior a 5 aos; y
contratos de servicios de cuanta superior a 200.000 euros.
. Contra los anuncios de licitacin, pliegos y documentos contractuales; actos de
trmite cualificados adoptados en el procedimiento de adjudicacin; y acuerdos de
adjudicacin.
B. Contratos privados de las AA.PP. (art. 20.2):
a) En la preparacin, adjudicacin y modificacin se regirn por las normas
especficas y, en su defecto, por lo previsto en el TRLCSP (y sus disposiciones de
31

desarrollo) para los contratos privados. Aplicndose supletoriamente las restantes

normas de derecho administrativo o, en su caso, las de derecho privado.
. Contra los actos de preparacin y adjudicacin cabe interponer recurso
administrativo y recurso contencioso-administrativa (art. 21.1).
. Es lo que se conoce como teora de los actos separables.
- En la A.P. las reglas de competencia y procedimiento han de respetarse siempre,
porque son elementos reglados de la actuacin administrativa (debe actuarse en los
trminos que prev la Ley), an cuando se acte fuera del derecho administrativo, es
decir, en el mbito del derecho privado. Por este motivo, competencia y procedimiento
tienen una regulacin unitaria y comn en todos los contratos que celebre la A.P., con
independencia de que la regulacin del fondo (material) del contrato sea pblica o
privada.
b) En sus efectos y extincin, se regir por las normas de derecho privado (art.
20.2).
. No obstante, la Administracin puede incluir las clusulas ms convenientes a
los fines administrativos a los que sirve el contrato (ex. art. 12 RCAP).
. Ej., Ayuntamiento que contrata una interpretacin artstica. El cumplimiento y
efectos del contrato se regir por el derecho privado (pues no est vinculado a un
servicio pblico, ni a otro fin de inters pblico), pero la formacin de la voluntad
contractual de la Administracin (preparacin del contrato) y la seleccin de contratista
(adjudicacin) debern ajustarse a las normas previstas en el TRLCSP para los contratos
privados celebrados por la Administracin.
. El control corresponde a la jurisdiccin civil (art. 21.2)

Tema 6. Preparacin y adjudicacin del contrato administrativo. En particular, los

principios de publicidad y concurrencia
I. LAS PARTES EN EL CONTRATO.
1.1. Contratante (arts. 51, 52 y 320).
- rgano de contratacin. Cada Administracin pblica cuenta con varios rganos
competentes para contratar, delimitndose esa competencia generalmente por razn de
la cuanta del contrato. La infraccin de este requisito determina la nulidad de pleno
derecho del mismo.
- rgano de valoracin. Para la valoracin de las ofertas presentadas por los
licitadores, el rgano de contratacin estar asistido por una Mesa de contratacin. La
32

constitucin de la Mesa ser potestativa en los procedimientos negociados sin

publicidad.
- Perfil del contratante. Con el fin de asegurar la transparencia y el acceso pblico
a la informacin relativa a su actividad contractual, las Administraciones deben publicar
por internet el perfil del contratante, en donde da informacin, entre otros aspectos,
sobre las licitaciones abiertas o en curso, la documentacin exigida sobre las mismas,
los contratos adjudicados o los anulados.
- Responsable de la ejecucin del contrato. Cada entidad contratante debe
designar un responsable de la ejecucin del contrato, que ser el encargado de
supervisar su ejecucin, adoptando las instrucciones y decisiones necesarias para la
correcta realizacin de la prestacin pactada. Puede ser una persona jurdica o fsica,
vinculada o no con l.
- Juntas consultivas de contratacin administrativa. Pueden crearse en el mbito
estatal y autonmico, con funciones de asesoramiento.
- Registros oficiales. Igualmente, existen varios registros administrativos en la
materia, como el Registro Oficial de Licitadores y de Empresas Clasificadas y el
Registro Oficial de Contratos del Sector Pblico.
1.2. Contratista (arts. 54 a 84). Las garantas.
- Sujetos. El contratista puede ser una persona natural o jurdica, espaola o
extranjera, con plena capacidad de obrar, que no est incursa en prohibiciones de
contratar y que acredite su solvencia econmica, financiera y tcnica o profesional.
En este mbito es frecuente recurrir a las uniones temporales de empresarios (art.
59), que no dan lugar a la creacin de una persona jurdica independiente, pero las
empresas que las constituyan quedan obligadas solidariamente ante la Administracin.
Su duracin debe ser coincidente con la del contrato.
Existen normas especiales para empresas no espaolas comunitarias (art. 58) o
para las empresas no comunitarias (art. 55).
- Capacidad de obrar (art. 72). Se acredita con la escritura de constitucin,
estatutos o acto fundacional.
- Solvencia econmico-financiera, tcnica y profesional (arts. 75 a 81). Asegura la
seriedad y aptitud del contratista. Se acredita a travs de una serie de documentos que
vienen determinados en la normativa.
- Clasificacin. Para algunos contratos, por razn de su cuanta, esa acreditacin
se puede sustituir por la denominada clasificacin, que es una declaracin
administrativa previa que reconoce la aptitud de ese empresario para celebrar esos
contratos. Tiene vigencia indefinida (si bien se actualiza peridicamente) y puede
inscribirse en los registros de contratistas dependientes de la Administracin estatal o
autonmica.
- Prohibiciones de contratar (arts. 60 y 61). Son circunstancias previstas
legalmente que inhabilitan para contratar, como por ejemplo, haber sido condenado por
ciertos delitos (cohecho, fraudes, etc.), no hallarse al corriente de las obligaciones
tributarias o con la seguridad social; incumplimiento de contratos; etc. La normativa
establece la forma de acreditar no estar incurso en esas prohibiciones (certificaciones o
declaraciones responsables).
33

. Infraccin. La infraccin de los requisitos de capacidad, solvencia o las

prohibiciones de contratar determinan la nulidad de pleno derecho.
- Garantas. Al empresario que participa en un proceso de seleccin se le exige
una garanta provisional, que tiene como objetivo asegurar la seriedad de la oferta, es
potestativa y no puede superar el 3% del presupuesto. El empresario al que se le
adjudica el contrato debe prestar una garanta definitiva que responde de la correcta
ejecucin del contrato y cuya cuanta es el 5% del presupuesto. Existen otro tipo de
garantas, como la garanta global prestada por el empresario para el conjunto de
contratos que pueda celebrar (no singularmente) o la garanta complementaria para
compensar riesgos excepcionales (del 5% del importe de la adjudicacin, que se suma a
la definitiva).
II. OBJETO DEL CONTRATO Y PRECIO.
2.1. El objeto del contrato.
- La prestacin. El objeto del contrato es la prestacin que satisface una finalidad
pblica. Tiene que ser determinado, lcito y posible. Con carcter general, no se puede
fraccionar. La ley define el objeto de los contratos administrativos tpicos o nominados:
- Contrato de obra (art. 6): construccin de bienes de naturaleza inmueble;
transformacin del suelo o subsuelo; o su reforma, reparacin, conservacin o
demolicin.
- Contrato de concesin de obras pblicas (art. 7): realizacin por el
concesionario de una obra pblica, incluida la restauracin y reparacin de una obra
existente, as como la conservacin y mantenimiento de los elementos construidos, y en
la que la contraprestacin consiste bien nicamente en el derecho de explotacin o bien
en su explotacin acompaado de un precio.
- Contrato de gestin de servicios pblicos (art. 8): gestin indirecta de servicios
pblicos, a travs de una persona fsica o jurdica (con o sin ejecucin de obras).
- Contrato de suministro (art. 9): compra, arrendamiento financiero,
arrendamiento (con o sin opcin de compra) o la adquisicin de productos o bienes
muebles (salvo los relativos a propiedades incorporales y valores negociables).
- Contrato de servicio (art. 10): a) consultora y asistencia: elaboracin de
informes, estudios, planes, anteproyectos..., direccin, supervisin y control de la
ejecucin y mantenimiento de obras e instalaciones; investigacin y estudio,
asesoramiento, asistencia en la redaccin de proyectos; b) servicios: mantenimiento,
conservacin, reparacin de bienes, equipos e instalaciones; programas de ordenador;
realizacin de encuestas; etc. No podrn ser objeto de estos contratos los servicios que
impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes pblicos.
- Contrato de colaboracin entre sector pblico y privado (art. 11): aquellos en
los que una AA.PP encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo
determinado, la realizacin de una actuacin global e integrada: a) construccin,
instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas, productos o bienes complejos;
b) mantenimiento de instalaciones complejas; c) fabricacin de bienes y prestacin de
servicios que incorporen tecnologa avanzada. La contraprestacin del contratista
consistir en un precio.
- Contratos mixtos (art. 12): contratos que contenga prestaciones de distintas
34

clases.
2.2. El precio.
- Caractersticas. Todo contrato debe tener un precio cierto y adecuado que debe
expresarse en euros, aunque tambin puede pactarse otra moneda distinta. Ese precio
puede ser objeto de revisin, aplicando unas frmulas complejas previstas en la
normativa y los pliegos.
- Fragmentacin del pago. Cabe la fragmentacin del pago del precio a travs de
los abonos en cuenta, como es el caso del contrato de obra pblica a travs de las
certificaciones de obras ejecutadas, que opera como mecanismo de financiacin del
contrato y son ttulos transferibles en el trfico jurdico.
III. PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIN.
3.1. Expediente de contratacin.
- Documentacin. La celebracin de un contrato por la Administracin requiere la
previa tramitacin de un expediente de contratacin que motive la necesidad del
contrato. A ese expediente deben incorporarse, entre otros documentos:
- Los pliegos de clusulas administrativas y los pliegos de prescripciones
tcnicas (generales y particulares). Recogen las condiciones jurdicas, econmicas y
tcnicas a las que debe ajustarse la licitacin, la adjudicacin y la propia ejecucin del
contrato.
- Certificado de existencia de crdito. - Informe de fiscalizacin previa de la
intervencin. - Aprobacin del gasto, que tiene lugar con la aprobacin del expediente.
- Actuaciones preparatorias. Asimismo, debe tenerse en cuenta que cada contrato
tiene unas actuaciones preparatorias especficas, a saber:
- Contratos de obras: proyecto de obras y replanteo (art. 121-126). - Contrato de
concesin de obra pblica: estudio de viabilidad y anteproyecto de construccin y
explotacin (arts. 128-131). - Contrato de gestin de servicio pblico: rgimen jurdico
del servicio (arts. 132-133). - Contrato de colaboracin pblico-privada: evaluacin
previa y programa funcional (arts. 134-136).
3.2. Tipos de expediente: tramitacin ordinaria, urgente y de emergencia (los
contratos menores).
- Tramitacin ordinaria (arts. 109-111). Iniciacin del expediente de contratacin
por el rgano de contratacin, motivando la necesidad del mismo; incorporacin de los
pliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas particulares (en el
dilogo competitivo: documento descriptivo); justificacin del procedimiento elegido y
de los criterios de seleccin del contratista; indicacin de la duracin del contrato +
certificado de existencia de crdito + fiscalizacin de la Intervencin + aprobacin del
gasto.
- Contratos menores. Son aquellos que se definen en razn de su cuanta y se
someten a unas exigencias formales menos rigurosas que las previstas para la
tramitacin ordinaria (art. 111): la tramitacin del expediente slo exigir la aprobacin
del gasto y la incorporacin de la factura (o, en su caso, el presupuesto de las obras). No
podrn tener una duracin superior a un ao, ni ser objeto de prrrogas ni de revisin de
precios = Contratos obras por menos de 50.000 euros; servicios pblicos, suministros y
servicios por menos de 18.000 euros (art. 138.3).
35

- Tramitacin de urgencia. Se da cuando el contrato responde a una necesidad

inaplazable o cuya adjudicacin sea preciso acelerar. Se caracteriza por acortar los
plazos (se reducen los plazos de licitacin y de adjudicacin a la mitad).
- Tramitacin de emergencia. Se da cuando la Administracin tiene que actuar en
situaciones catastrficas, de lo que derivan una serie de singularidades (p. ej., no es
necesario el expediente de contratacin). Basta con la retencin del crdito necesario o
con el inicio del expediente de modificacin presupuestaria.
3.3. La adjudicacin del contrato. Procedimientos.
- Procedimiento de adjudicacin. Completado el expediente, se dictar resolucin
aprobando el expediente de contratacin, acordando la apertura del procedimiento de
adjudicacin y aprobando el gasto (art. 110). Este procedimiento debe garantizar los
principios de igualdad y transparencia, confidencialidad y publicidad (arts. 139-142).
- Seleccin del contratista. Existen varios procedimientos de seleccin del
contratista (art. 138). De forma ordinaria se utilizarn el procedimiento abierto y el
restringido. Excepcionalmente, el negociado y el dilogo competitivo. Los contratos
menores se adjudican directamente.
- Procedimiento abierto (arts. 157-161): todo empresario interesado podr
presentar una proposicin, con tal de que rena los requisitos de capacidad (art. 157).
De forma esquemtica, el procedimiento a seguir es el siguiente:
Publicacin de la licitacin (Anuncio) en el Boletn Oficial
Presentacin de proposiciones por los licitadores. Se presentan dos sobres:
uno para acreditar los requisitos para contratar (art. 146) y otro con la oferta econmica
y tcnica. Prestacin de la garanta provisional.
- Calificacin previa de los documentos por el rgano competente para la
valoracin (Mesa de Contratacin, en su caso). Subsanacin de la documentacin.
Apertura y examen de las proposiciones econmicas y tcnicas en acto
pblico.
Elevacin de propuesta al rgano de contratacin (no crea derechos).
- Clasificacin de las proposiciones por orden decreciente, por el rgano de
contratacin.
- Prestacin de la garanta definitiva y presentacin de la documentacin
correspondiente por el adjudicatario (de no cumplimentarse el requerimiento en el plazo
previsto, se entender que el licitador ha retirado su oferta, procedindose a recabar la
misma documentacin al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado
clasificadas las ofertas).
- Adjudicacin del contrato (se devuelven las garantas provisionales). La
adjudicacin debe ser motivada y se notifica a los candidatos, publicndose
simultneamente en el perfil del contratante.
- Procedimiento restringido (art. 162-168): slo podrn presentar proposiciones
los empresarios seleccionados, previa solicitud (art. 162). Tiene dos fases: la primera, de
preseleccin de las empresas que pueden presentar las ofertar (debe invitar, al menos, a
5 empresas); y la segunda, de licitacin, en donde la Administracin invita a las
empresas previamente seleccionadas para que presenten sus ofertas.
- Procedimiento negociado. El contrato se adjudica al empresario elegido, previa
36

consulta y negociacin con al menos tres empresas capacitadas, "cuando fuere posible"
(arts. 169.1 y 178.1). Tiene carcter restrictivo dado que slo procede para los casos
tasados previstos para cada contrato (desierto, urgencia, existencia de derechos de
exclusividad, etc.). Puede ser con publicidad previa o sin publicidad previa (contrato de
obras por importe inferior a 200.000 euros; y el resto de los contratos por importe
inferior a 60.000 euros).
- Dilogo competitivo (arts. 179-183): el rgano de contratacin dirige un
dilogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que
servirn de base para que los candidatos elegidos presenten su oferta (art. 179). Es
para contratos particularmente complejos. El contrato de colaboracin pblico-privada
se adjudica por esta va (tambin por el negociado con publicidad).
- Existen otros regmenes especiales de adjudicacin, como los acuerdos marcos o
los sistemas dinmicos de contratacin (contratacin electrnica).
3.4 Formas de adjudicacin o criterios de valoracin.
- Valoracin de las proposiciones. El rgano de contratacin debe determinar el
criterio o criterios para valorar las proposiciones presentadas por los empresarios y
elegir la oferta econmicamente ms ventajosa (que se detallarn en el Anuncio y en
el pliego de clusulas administrativas particulares). Existen dos formas:
- Un nico criterio. Cuando slo utilice un criterio, ste debe ser necesariamente
el precio ms bajo (tradicionalmente conocida como subasta). La propuesta vincula al
rgano de contratacin, que slo podr separarse de la misma cuando: a) infrinja el
ordenamiento jurdico; o b) sea desproporcionada o anormal.
- Varios criterios. Cuando se valoran varios criterios, el contrato se adjudica al
candidato que en su conjunto ofrezca la proposicin ms ventajosa en cuanto a precio,
calidad, duracin, retribuciones, etc. (tradicionalmente conocida como concurso). La
propuesta no vincula al rgano de contratacin, que podr optar por adjudicar el
contrato o por declararlo desierto (Excepcin: no se podr declarar desierto cuando
exista una oferta que cumpla con los criterios).
IV. FORMALIZACIN DEL CONTRATO.
- Formalizacin pblica. Los contratos debern formalizarse dentro de unos
plazos en documento administrativo (constituye ttulo suficiente para acceder a
cualquier registro pblico). No obstante, el contratista podr solicitar que el contrato se
eleve a escritura pblica, corriendo de su cargo los correspondientes gastos.
- Perfeccin. La formalizacin perfecciona el contrato y es un requisito para
proceder a su ejecucin. La nica excepcin es la tramitacin de emergencia (que
admite el contrato verbal y la ejecucin del contrato sin su previa formalizacin).
- Incumplimiento. La falta de formalizacin tiene consecuencias diferentes segn
sea por causas imputables al contratista (incautacin de la garanta) o a la
Administracin (indemnizacin de daos y perjuicios).
- Publicidad. Las adjudicaciones se comunican al Tribunal de Cuentas (cuando
sobrepasan ciertas cuantas), a la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa y al
Registro de Contratos del Sector Pblico.

37

Tema 7. Ejecucin y extincin del contrato administrativo. En particular, la ecuacin

prerrogativas de la administracin y garantas del contratista.
I. PRINCIPIOS DE LA EJECUCIN.
. Principio de pacta sunt servanda: el pliego es la ley del contrato
(contractus lex). Matizado por el fin de inters pblico.
. Principio de riesgo y ventura: la ejecucin del contrato se realizar
a riesgo y ventura del contratista.
. Principio de mutabilidad del contrato: prevalece el fin pblico sobre
el objeto del contrato, que podr ser modificado (potestas variandi)
. Principio del mantenimiento del equilibrio econmico: corregir la
desigualdad jurdica derivada del ius variandi.
38

II. PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIN (arts. 209-211).

. Art. 209: Los contratos deben cumplirse a tenor de sus clusulas, sin perjuicio de las
prerrogativas establecidas por la legislacin a favor de las Administraciones
Pblicas.
. Ej., Ver prerrogativas del contrato de concesin de obra pblica (art. 249).
2.1. Poderes de direccin, inspeccin y control:
. La Administracin no puede desentenderse de la marcha de los contratos de su
competencia. El contrato no es una renuncia de la competencia, sino la colaboracin
privada en su cumplimiento.
. Facultad de supervisar y dirigir la ejecucin del contrato, dando instrucciones y
rdenes al contratista (de obligado cumplimiento).
. Competencia: rgano de contratacin o responsable del contrato (art. 52.1).
. Forzar el cumplimiento del contrato, mediante la imposicin de penalidades (no tiene
carcter sancionador): a) cumplimiento defectuoso o incumplimiento: penalidades
inferiores al 10% del presupuesto del contrato
(art. 212.1); y b) demoras imputables al contratista: penalidades diarias a razn de 0,20
euros por cada 1.000 euros del importe del contrato o las especficas previstas en el
pliego de clusulas administrativas particulares (art. 212.4)
2.2. Poder de interpretacin unilateral del contrato:
. Interpretar los contratos y resolver de forma unilateral y ejecutoria los conflictos que
ofrezca su cumplimiento por diferencias en la interpretacin del contrato.
- La decisin de la Administracin se impone al contratista, con el objeto de que no se
paralice la ejecucin del contrato mientras se resuelve el conflicto, pero no le priva de
su derecho a recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Pone fin a la va
administrativa
2.3. Poder de modificacin unilateral del contrato o ius variandi.
a) Modificaciones previstas en el pliego o en el anuncio de licitacin: indicacin del
porcentaje del precio del contrato que se puede modificar y del procedimiento (art. 105)
b) Modificaciones no previstas en la documentacin. Causas tasadas: errores, omisiones
o falta de idoneidad del proyecto; fuerza mayor o caso fortuito; incorporacin de
avances tcnicos; ajustar la prestacin a especificaciones tcnicas, medioambientales,
urbansticas, de seguridad o accesibilidad (art. 106).
. Lmites: no podr alterar las condiciones esenciales de la licitacin y de la
adjudicacin. Se entiende como tal: a) variar sustancialmente la funcin y caractersticas
esenciales de la prestacin; b) alterar la relacin entre la prestacin y el precio; c) exigir
una habilitacin profesional diferente; y d) las modificaciones iguales o que excedan, en
ms o en menos, del 10% del precio de adjudicacin del contrato. En estos casos se
deber resolver el contrato y proceder a una nueva contratacin.
. Tambin se puede suspender la ejecucin del contrato: indemnizacin de daos y
perjuicios (art. 203).
. Procedimiento para el ejercicio de las prerrogativas (art. 211). Requiere expediente
contradictorio: audiencia del contratista + informe del servicio competente + informes
del Servicio Jurdico y de la Intervencin, + dictamen del rgano consultivo (si la
39

modificacin es superior al 10% y el contrato igual o superior a 6 millones de euros).

. Para la modificacin del contrato: adems, audiencia al redactor del proyecto o de las
especificaciones tcnicas (si se hubiesen elaborado en virtud de un contrato de servicio)
(art. 108).
III. TCNICAS DE GARANTA DEL EQUILIBRIO FINANCIERO.
3.1. Por hechos de la Administracin: 1o. Compensacin por ejercicio del ius
variandi: (= modificaciones
directas del objeto contractual)
. Compensar al contratista para mantener el equilibrio econmico del contrato como
consecuencia de su modificacin unilateral. El TRLCSP establece algunas previsiones
especficas para ciertos contratos tpicos:
. Contrato de gestin de servicios pblicos (art. 282): modificacin de las tarifas;
reduccin del plazo del contrato; cualquier modificacin de las clusulas econmicas;
prrroga del contrato por un plazo que no exceda del 10% de su duracin inicial.
. Contrato de concesin de obras pblicas (art. 258): modificacin de las tarifas;
reduccin del plazo concesional; cualquier modificacin de las clusulas econmicas;
prrroga del contrato por un plazo que no exceda del 15% de su duracin inicial.
. Contrato de obras (art. 234):
- reduccin o supresin de obras: no da derecho de indemnizacin. No cubre el lucro
cesante.
- Aumento de obras o modificacin de las caractersticas: fijacin de nuevos precios por
la Administracin, previa audiencia del contratista. Si no fueren aceptados, la
Administracin podr ejecutarla directamente o contratarlas con otro empresario (proc.
negociado sin publicidad, si no supere el 20% del precio primitivo).
2o. Factum principis: (= poder del Rey de quebrantar los pactos)
. Medidas administrativas de alcance general, producidas fuera del mbito contractual,
que inciden o repercuten sobre el contrato hacindolo ms onerosos para el contratista.
. Ej., ampliacin de los servicios a prestar (art. 127.2,a) RSCL: modificaciones
del servicio concedido por razn de inters pblico).
. En tanto que rene los requisitos de obligatoriedad, generalidad e imprevisibilidad dan
lugar a la compensacin en aplicacin del principio general de responsabilidad por
daos de la Administracin. No est previsto con carcter general en el TRLCSP, pero s
respecto de determinados tipos de contratos:
. Contrato de concesin de obras pblicas y contrato de gestin de servicios pblicos: a)
cuando actuaciones de la Administracin determinaran de forma directa la ruptura
sustancial de la economa del contrato (arts. 258.2,b y 282.4,b); b) imposibilidad de
explotacin como consecuencia de acuerdos adoptados por la Administracin
concedente con posterioridad al contrato = indemnizacin de los daos y perjuicios,
incluidos los beneficios futuros dejados de ingresar (arts. 259,i y 271.3; y arts. 286,d y
288.4).
. Es excepcional, pues en tales casos lo normal es aplicar la revisin de precios: opera
cuando la revisin de precios resulta insuficiente para restablecer el equilibrio
financiero del contrato (STS de 19-01-98, Ar. 322).
3.2. Por hechos ajenos a la conducta de la Administracin:
40

1o. El riesgo imprevisible: (= rebus sic standibus)

. Medidas adoptadas por otro ente pblico distinto del contratante u otro Estado o por el
acaecimiento de un cambio profundo en las circunstancias econmicas, polticas o
sociales de orden general, nacional o internacional, imprevistas e imprevisibles en el
momento de la contratacin, que provocan una mayor onerosidad sobrevenida para el
contratante (ej. crisis de petrleo, inflacin, etc.).
. La Administracin acude en auxilio del contratista para restablecer el equilibrio
econmico del contrato = coparticipacin de la Administracin y del concesionario en
los riesgos.
. Inicialmente surge para los contratos de gestin de servicios pblicos: arrt CE de 30
de marzo de 1916: "Gaz de Bourdeaux": oblig al Municipio a mantener el contrato y
acudir en ayuda del concesionario subvencionando el sobreprecio del carbn o
modificando los precios de suministro del gas a pagar por los usuarios.
. Modalidades diversas: revisin de tarifas, subvenciones y compensaciones de
cualquier tipo (anticipos sin inters, etc.).
. Art. 127.2,b) RSCL: revisar tarifas y subvenciones por circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles.
. Tambin puede entenderse implcita en el art. 282.1 TRLCSP: modificar las tarifas por
razn de inters pblico.
. Requisitos: a) es independiente de la conducta de la Administracin contratante y de la
gestin del concesionario; b) circunstancias sobrevenidas e imprevisibles (STS de 0107-92, Ar. 6099: la Administracin no debe subsanar todas las situaciones de crisis
econmica en las que puede encontrarse el concesionario); c) hayan dado lugar a una
subversin grave de la economa de la concesin; d) reparto entre la Administracin y el
concesionario de los perjuicios (y tambin de los beneficios).
2o. Revisin de precios:
. Inicialmente era el equivalente a la teora del riesgo imprevisible, pero en los contratos
de obra.
. TRLCSP (arts. 89-94): generaliza su uso a todos los contratos clsicos (tesis de Ga de
Enterra); lo que pone en entredicho la tradicional distincin entre revisin de precios y
riegos imprevisible (Dict CE de 1987).
. Caracteres:
a) opera ex contrato: debe estar previsto en el pliego, indicando la frmula o sistema de
revisin aplicable.
b) tiene carcter bilateral: al alza (en beneficio del contratista) o a la baja (en beneficio
de la Administracin); y
c) tiene carcter parcial, porque requiere que: el contrato haya sido ejecutado en un
20% de su importe y haya transcurrido un ao desde su adjudicacin (slo se puede
revisar el 80% del precio del contrato). Excepto: contrato de gestin de servicio pblico:
se podr revisar el precio transcurrido el primer ao de ejecucin, sin necesidad de
haber ejecutado el 20% de la prestacin.
. Excluidos: contratos menores (duracin inferior al ao); y contratos de arrendamiento
financiero y arrendamiento con opcin de compra (pago aplazado del precio)
. Forma: frmulas tipo aprobadas por el gobierno.
41

3o. Fuerza mayor:

. Excepcin al principio de riesgo y ventura del contrato de obras y de concesin de
obras pblicas (art. 215): se reconoce al contratista el derecho a ser indemnizado por las
prdidas, averas o perjuicios que se produzcan en las obras por causa de fuerza mayor
(arts. 231, 242.3, 258.2,b y 282.4,c).
. Evitar seguros privados que encarezcan los contratos de obras.
. Requisitos: dao excepcional, imprevisible, inevitable, irresistible y de procedencia
externa (ajeno a la obra):
a) Incendios causados por la electricidad atmosfrica. b) Fenmenos naturales de
efectos catastrficos (maremotos, terremotos, erupciones volcnicas, movimientos de
terreno,
temporales martimos, inundaciones u otros semejantes). c) Destrozos ocasionados
violentamente en tiempo de guerra, robos
tumultuosos o alteraciones graves del orden pblico.
. Contrato de concesin de obras pblicas: la Administracin garantizar los
rendimientos mnimos acordados en el contrato. Excepto: que impida por completo la
realizacin de las obras o la continuidad de su explotacin (art. 258.3) = resolver el
contrato, abonando el importe de las obras ejecutadas (art. 242.3).
. Se diferencia del caso fortuito, porque ste obedece a causas internas a la propia obra,
como consecuencia de no tomar las diligencias oportunas (ej., fuertes lluvias; huelga de
trabajadores, etc.). En este caso no procede la indemnizacin al contratista.
IV. LA EXTINCIN DE LOS CONTRATOS.
- Cumplimiento. - Resolucin. - Nulidad.
4.1. CUMPLIMIENTO DEL OBJETO CONTRACTUAL.
. Art. 222.1: "El contrato se entender cumplido por el contratista cuando ste haya
realizado, de acuerdo con los trminos del mismo y a satisfaccin de la Administracin,
la totalidad de su objeto".
. Procedimiento:
- Entrega o realizacin del objeto del contrato por el contratista.
a) Si el cumplimiento fuere a satisfaccin de la Administracin: acto formal de
recepcin o de conformidad, en el plazo de un mes o plazo fijado en el pliego de
clusulas administrativas particulares = levantamiento del Acta de recepcin por un
funcionario -director de obra- (previa asistencia del Interventor, en su caso).
. Acto seguido se proceder a notificar al contratista la liquidacin y posterior abono del
precio total del contrato (o del saldo resultante), en el plazo de 1 mes a partir de la
recepcin (en el contrato de obra se debe emitir previamente la certificacin final de
obras ejecutadas en el plazo de 3 meses). Demora en el pago: intereses de demora e
indemnizacin por los costes de cobro.
b) Si el cumplimiento no fuere correcto: se levantar Acta haciendo constar los defectos
observados y detallando las instrucciones precisas, y se fijar un plazo para subsanarlos.
Si transcurrido dicho plazo el contratista no lo hubiere remediado, podr concedrsele
otro nuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato (ej., art. 235.2, contratos
de obras).
- Levantada el Acta de recepcin, se inicia un plazo de garanta (que se fijar en el
42

Contrato) durante el cual el contratista responder de los vicios o defectos de la

ejecucin. Excepcionalmente se podr prescindir de dicho plazo, debindose justificar
debidamente en el expediente y consignndolo expresamente en el pliego de clusulas
administrativas particulares (art. 222.3).
. Principio de recepcin nica: la recepcin tiene lugar en el momento en que termina la
realizacin de las obras, sin perjuicio del establecimiento de un plazo de garanta (Dict.
CE 1270/93).
- Transcurrido dicho plazo "quedar extinguida la responsabilidad del contratista". No
obstante, en el contrato de obras, el contratista responder de los daos y perjuicios por
vicios ocultos durante el periodo de 15 aos desde la recepcin de las obras (art. 236).
. Contrato de gestin de servicios pblicos: no podrn tener carcter perpetuo o
indefinido. Duracin mxima de 50 aos (art. 278 TRLCSP y 115.4 RSCL). Terminado
el contrato se produce la reversin del servicio pblico a la Administracin (art. 283).
4.2. RESOLUCIN DEL CONTRATO.
. Son causas de resolucin todas aquellas que producen la extincin del contrato antes
de su finalizacin normal (a excepcin de la declaracin de invalidez).
. La resolucin del contrato se acordar por el rgano de contratacin, de oficio o a
instancia del contratista en su caso = acto unilateral de la Administracin (art. 224.1).
. El art. 223 enumera las causas generales de resolucin (sin perjuicio de las especficas
para cada contrato). Se pueden clasificar en dos grupos, segn se refieran al contratista o
a la Administracin:
A. Causas relativas al contratista. Estas a su vez pueden dividirse en dos grupos:
a) Causas imperativas. El contrato habr de resolverse necesariamente cuando concurra
alguna de las siguientes causas:
- El incumplimiento del plazo de inicio de la ejecucin, en los procedimientos de
urgencia (15 das).
- La declaracin de insolvente en cualquier procedimiento y de concurso (con la
apertura de la fase de liquidacin).
b) Causas potestativas (para la parte a la que no le sea imputable la circunstancia):
- muerte o incapacidad sobrevenida del contratista (persona fsica) o extincin de la
personalidad jurdica: podr continuar el contrato con sus sucesores (persona fsica) o la
entidad absorvente o beneficiaria (en caso de fusin o escisin de empresas).
- demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista: cuando las
penalidades alcancen un mltiplo del 5%.
- declaracin de concurso antes de la apertura de la fase de liquidacin.
B. Causas relativas a la Administracin:
- falta de pago en el plazo de 8 meses.
+ 30 das: inters de demora e indemnizacin por los costes de cobro. + 4 meses:
suspensin del cumplimiento
- suspensin por la Administracin de la iniciacin del contrato por plazo superior a 6
meses (contrato de obras: art. 237,b; contrato de suministro: 299,a; contrato de servicio:
art. 308,a).
- Aunque no aparezcan enumeradas en el art. 223, los contratos tambin podrn
extinguirse por decisin unilateral de la Administracin (incorrectamente denominado
43

desistimiento del contrato): por razn de inters pblico y con indemnizacin de daos
y perjuicios al contratista. Cabra situar dentro de este grupo dos figuras previstas en el
art. 286 para los contratos de gestin de servicios pblicos, como son:
. El rescate anticipado del servicio: se trata de recuperar un servicio que es gestionado
de forma indirecta (mediante concesin a una empresa) para su gestin directa por la
propia Administracin (se diferencia del secuestro o intervencin provisional del mismo
previsto en el art. 261).
. La supresin del servicio.
C. Causas comunes:
- imposibilidad de ejecutar la prestacin en los trminos pactados o lesin grave al
inters pblico.
- incumplimiento de las dems obligaciones contractuales "esenciales", calificadas
como tales en el contrato o en el pliego.
- incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley para cada categora de
contrato: ej., demora en la comprobacin del replanteo (art. 237,a).
D. Mutuo acuerdo:
. Cuando no concurra otra causa de resolucin imputable al contratista o razones de
inters pblico que hagan necesario continuar con el contrato.
. Efectos:
- Incumplimiento de la Administracin: pago de daos y perjuicios al contratista e
intereses de demora (por plazo superior a 2 meses). En el caso de imposibilidad de
ejecutar (no imputable al contratista), tiene derecho a un indemnizacin del 3% del
importe de la prestacin no ejecutada (art. 225.5).
- Incumplimiento del contratista: prdida de la garanta e indemnizacin de daos y
perjuicios a la Administracin (en lo que exceda del importe de la garanta incautada).
4.3. INVALIDEZ DEL CONTRATO.
. Por invalidez de los actos administrativos preparatorios o de adjudicacin; o de alguna
de las clusulas materiales del contrato (arts. 31 a 36). A su vez, pueden ser:
A. Por causas de nulidad de Derecho administrativo (art. 32):
a) Nulidad de pleno derecho: - las previstas en el art. 62.1 LRJAP y PAC.
- falta de capacidad de obrar, de solvencia o estar incurso en prohibicin de contratar.
- carencia o ausencia de crdito para contratar.
b) Anulabilidad: dems infracciones del ordenamiento jurdico (art. 33).
B. Por causas de invalidez de Derecho civil (art. 36): las previstas en el Cdigo civil.
Se sujetarn a: los requisitos y plazos de ejercicio de las acciones establecidas en el
ordenamiento civil; y al procedimiento administrativo.
. Revisin de oficio y declaracin de lesividad (art. 34): - Conforme a los requisitos y
plazos previstos en la Ley 30/1992.
. Efectos (art. 35):
- La nulidad de los actos preparatorios o de adjudicacin = nulidad de todo el contrato,
que entrar en fase de liquidacin.
- La nulidad de los dems actos, slo afectar a stos y sus consecuencias.
- Posibilidad de acordar la continuidad de los efectos del contrato hasta que se adopten
medidas urgentes dirigidas a garantizar la continuidad del servicio pblico afectado.
44

Tema 8. Los contratos administrativos de obras, concesin de obras pblicas, gestin de

servicios pblicos, servicios y colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
(ELIMINADO CON EL SEMINARIO)
Tema 9. El procedimiento administrativo: concepto y principios generales. Fases de
procedimiento. Derechos de los interesados.
Tema 10. Obligacin de resolver. Consecuencias de su incumplimiento: silencio
administrativo y caducidad.
JUNTOS 9 Y 10

45

 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo es el cauce formal de una serie de actos que
predeterminan o son previos a una decisin administrativa, es decir, es el cauce formal
de produccin de las disposiciones u resoluciones administrativas. Se regula en la
LPAC, concretamente en los artculos 68 y ss.
El procedimiento administrativo viene constitucionalizado en el art.105 CE, donde
ordena al legislador regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los
actos administrativos, por lo que excluye la posibilidad de que la Administracin acte
sin someterse a las exigencias del procedimiento administrativo.
La funcin del procedimiento administrativo se compone fundamentalmente de
dos garantas. Por un lado garantiza la mayor eficacia de la Administracin al servicio
de los intereses generales, pues asegura el acierto de la decisin y actuacin
administrativa. En segundo lugar acta tambin como una garanta para los ciudadanos,
pues les faculta de los medios de defensa ante la actuacin administrativa. Y es que el
procedimiento administrativo persigue que se tome la mejor decisin posible en
atencin a los intereses generales, as como imponer una serie de trabas a la actuacin
de la Administracin que posibilite la mayor defensa de los ciudadanos.
La CE reserv al Estado la legislacin general sobre el procedimiento
administrativo (art.149.1.18), pues el procedimiento tiene que ser el mismo sea cual sea
la Administracin pblica con la que el ciudadano se relacione
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo se regula en la LPAC, sin embargo, esta ley acta
como medio o soporte de los distintos procedimiento regulados en otras normas, pero
no recoge un procedimiento concreto. Es decir, el procedimiento comn es de obligado
cumplimiento por todas las Administraciones, pero tiene principalmente carcter de
procedimiento marco, y a l han de adecuarse todas las normas procedimentales.
Los principios rectores del procedimiento administrativo vienen en la LPAC y son
muy importantes porque son los puntos comunes a todos los distintos y diversos
procedimientos administrativos.
1.
P. de CONTRADICCIN: en el procedimiento administrativo la
Administracin tiene que or y discutir con los afectados. Este principio viene a
garantizar la confluencia de intereses, el que cada parte pueda discutir y defender su
posicin creando un debate. Siempre que haya ciudadanos afectados debe cumplirse con
el principio de contradiccin.
Este principio es propio del procedimiento judicial, donde observamos la
concurrencia de dos partes y un juez. Sin embargo, en el procedimiento administrativo
la Administracin acta como parte y como juez, pero esto no rompe con el principio de
contradiccin.
2.
P. de ECONOMA PROCESAL: la actuacin administrativa debe ser lo
ms gil posible, a los efectos de tomar cuanto antes la decisin correspondiente. Por
ello la ley dispone que se impulsen simultneamente todos los trmites que no requieran
la realizacin sucesiva y conjuntamente aquellos que se puedan llevar a cabo de forma
colectiva.
46

3.
P. PRO ACTIONE: exige que las interpretaciones que se hagan en el
procedimiento sean siempre las ms favorables a resolver el asunto. De este modo, por
ejemplo, el error en la calificacin del recurso no implica su desestimacin.

4.
P. de OFICIALIDAD: impone el impulso de oficio de todos los trmites
del procedimiento. Este principio tiene una doble vertiente pues, por un lado, impide
que un procedimiento pueda ser bloqueado por un particular; y por otro lado, permite a
la Administracin resolver no solo la controversia sino tambin los asuntos que vayan
surgiendo de dicho procedimiento (resuelve sobre lo planteado y tambin sobre otros
asuntos que puedan aparecer y que afecten al inters general).
5.
P. de LEGITIMACIN: como regla general la actuacin administrativa se
pondr en marcha por personas que tienen un inters implicado, es decir, por los
interesados.
Solo pueden solicitar el inicio del procedimiento una persona fsica y titular de un
inters legtimo, entendido este como los supuestos en que del procedimiento salga un
beneficio o perjuicio para el particular. Por tanto, se entiende legitimidad como
titularidad de un inters legtimo o un derecho subjetivo. Se puede actuar tanto a ttulo
propio como por representacin.
Sin embargo a esto se puede oponer una excepcin, los casos en los que se
permite que se provoque la accin administrativa por mero inters en la defensa de la
legalidad. Esto se conoce como ACCION POPULAR. Esta permite que, aun no siendo
interesado, se promueva el procedimiento. La accin popular no se presume sino que
tiene que venir expresamente permitida en una ley. Con ello se reconoce a cualquier
persona la capacidad de solicitar la intervencin de la Administracin aunque no vaya a
obtener de ello un beneficio o perjuicio particular.
6.
P. de IMPARCIALIDAD: por este principio los funcionarios y las
autoridades que conozcan del asunto deben estar capacitados y no tener ningn inters
implicado. Se exige por tanto, adems de la capacitacin, el no estar contaminado (no
tener un prejuicio sobre el fondo del asunto o relacin con las partes; causas de
abstencin o recusacin).
7.
P. de PUBLICIDAD: los ciudadanos tienen derecho a acceder a los
registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los
archivos administrativos. La LPAC admite que este principio se vincule al principio de
legitimacin, por lo que tal derecho slo versa sobre los interesados y no sobre todos los
ciudadanos.
Sin embargo, los ciudadanos podrn acceder, aun no habiendo acreditado su
condicin de interesado, cuando as lo prevea la Ley de Acceso a la Ley Ambiental, o
cuando se haya determinado el acceso libre a documentos que obren en manos de la
Administracin.
47

8.
P. de GRATUIDAD: este principio no aparece en ninguna norma concreta,
aunque se acepta como regla general que el procedimiento administrativo es gratuito, no
oneroso.

FASES DEL PROCEDIMIENTO

INICIACION
Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada
(art.68 LPAC). La regulacin del inicio del procedimiento se recoge en los art.68 a 73
de la LPAC. En cualquier caso la Administracin tiene el deber de resolver y notificar,
ya haya sido iniciado a instancia de parte o de oficio, en virtud del art.42 LPAC.
INICIO DE OFICIO (art.69 LPAC)
Los procedimientos iniciados de oficio son aquellos que se instruyen por acuerdo
o decisin de la propia Administracin.
Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien
por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de
otros rganos o por denuncia. Es decir, el procedimiento lo inicia el rgano que tiene
competencia para resolver sobre el asunto, aunque sea solicitado por otro rgano o sea
denunciado para ello la iniciativa del procedimiento corresponde al rgano competente,
que tiene total discrecionalidad para comenzarlo o no.
Antes de ese acuerdo de inicio puede el rgano competente abrir un perodo de
informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento (este perodo puede tomar diversos
nombres, por ej. en la ULL se le denomina informacin reservada).
INSTANCIA DE PARTE
Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte interesada el acto inicial de
la misma se denomina por la Ley solicitud de iniciacin (art 70 LPAC). El escrito de
solicitud, sea cual sea su contenido y fundamentacin constituye el acto de inicio del
procedimiento y obliga a la Administracin a tramitar el procedimiento hasta su
finalizacin, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones
necesarias.
No existe ningn modelo estricto de solicitud, y es que la ley considera como
solicitud tanto al escrito elaborado por el interesado como a los impresos o formularios
elaborados por la Administracin. En uno u otro caso se exige que la solicitud tenga un
contenido esencial, en especial debe contener una peticin hacia la Administracin. Este
contenido esencial se compone por los siguientes aspectos:
En el encabezado de la solicitud se debe indicar la identificacin del
interesado, es decir, su nombre y apellidos y su DNI, as como la identificacin de su
representante cuando corresponda. Tambin se debe indicar el lugar donde hayan de
hacerse las notificaciones (no necesariamente el domicilio) o el medio para
practicarlas (ej. correo electrnico) (art.70.1.a LPAC).
En el cuerpo del escrito han de figurar los hechos, razones que se invocan

48

(no se piden fundamentos de derechos, permitiendo as que cualquier ciudadano se

dirija a la Administracin) y la peticin, con la mayor claridad posible. Es aqu
importante sealar que sin peticin no hay solicitud y que por tanto no se producir el
inicio del procedimiento (ej. las denuncias). (art.70.1.b LPAC).
Finalmente ha de hacerse constar el lugar y la fecha de solicitud, la firma
del solicitante, y el rgano administrativo al que se dirige (aunque aqu podemos
hacer una mencin general y solicitar la peticin al rgano competente). (art.70.1 c, d,
e LPAC).
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un
contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en
una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos
dispongan otra cosa.
Se considerar defectuosa aquella solicitud que no rene los requisitos
anteriormente sealados y los exigidos, en su caso, por la legislacin especfica
aplicable. La Ley admite (art.71 LPAC) que tales defectos o la falta de documentos
preceptivos pueda subsanarse, es decir, la solicitud defectuosa es subsanable. Es
obligacin de la Administracin identificar y comunicar el defecto al interesado, quien
tiene la obligacin de subsanar en el plazo de diez das (desde el da siguiente de recibir
la notificacin del defecto). Si este no procediera a tal subsanacin se dictar resolucin
teniendo al solicitante por desestimado de su peticin.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin
del interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos
requeridos presente dificultades especiales.
Pero el art.71 tambin prev la posibilidad de modificacin o mejora de la
solicitud. En estos supuestos la solicitud no es defectuosa pero podr ser mejorada para
alcanzar un mejor resultado. Para la mejora de la solicitud la Administracin sugiere al
solicitante la modificacin, sugerencia que el particular puede voluntariamente aceptar o
rechazar, y que se formalizar a travs de acta sucinta que se incorporar al
procedimiento.
El procedimiento de mejora o modificacin de la solicitud no podr ejercitarse en
los procesos de concurrencia competitiva (oposiciones,) salvo que se ofrezca a todos
los participantes.
Las solicitudes se presentarn, atendiendo a la regulacin bsica recogida en el
art.38.4 LPAC, en
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los
rganos de las Administraciones pblicas podrn presentarse:
a.
En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b.
En los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a la
Administracin General del Estado o a la Administracin de las Comunidades
Autnomas, o a las Entidades Locales siempre que, en este ltimo caso, se haya suscrito
convenio para ello.
c.
En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se
establezca (la solicitud se presentar en sobre abierto, para ser fechado y sellado, y se
49

cursar mediante correo certificado. La presentacin en correo es equivalente a la

presentacin en la solicitud en el registro del rgano competente siempre y cuando
cuente con el sello. Si no fuera en correo certificado se podra discutir).
d.
En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
e.
En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Tambin se podr presentar la solicitud mediante medios electrnicos, pero en
tales supuestos se requiere la firma electrnica del sujeto y otras garantas que establece
la Ley 11/2007.
Los interesados pueden solicitar y obtener, al presentar una solicitud en las
oficinas y Registros antes citados, un recibo que acredite la fecha de presentacin,
valiendo como tal una copia de la misma en la que el Registro plasmen la fecha de
presentacin.
La presentacin de la solicitud tiene principalmente tres efectos jurdicos. Por un
lado da lugar al inicio de la obligacin de resolver de la Administracin, como ya hemos
dicho. En segundo lugar produce la interrupcin de plazos de prescripcin y dems. Y
finalmente, la solicitud abre la posibilidad de imponer medidas provisionales, es decir,
medidas de naturaleza cautelar que garanticen el buen xito del procedimiento.

PRINCIPIOS DE ORDENACION DEL PROCEDIMIENTO (ART.74

77)
La segunda fase del procedimiento administrativo es la instruccin, pero antes de
ella el legislador quiso regular una serie de aspectos referidos a la ordenacin del
procedimiento con los que quera ordenar a la Administracin la agilizacin del
procedimiento.
En el art.74 se hace referencia al impulso del procedimiento, que corresponde a la
Administracin. El procedimiento no va al ritmo que marquen los particulares sino al
que marquen la Administracin, que ha de ser el ms rpido posible.
A continuacin, el art.74.2 dispone que el orden de incoacin de los
procedimientos debe ser estrictamente el orden de presentacin, de tal manera que el
primero que plante solicitud sea el primero en obtener respuesta. Este orden riguroso
podr ser alterado por causas justificadas.
As mismo, se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza,
admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo, en
virtud del criterio de celeridad (art.75)
Los interesados cuentan con un plazo de diez das para cumplir con los trmites
que la Administracin le exija, salvo que en la norma correspondiente se fije plazo
distinto. En el procedimiento de subsanacin tambin cuenta el interesado con diez das.
Cuando el interesado no cumpla con estos plazos se les podr declarar decados en su
derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado
y producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da que se notifique la
resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo (art.76)
Finalmente, indica la Ley que las cuestiones incidentales que se susciten en el
procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la
tramitacin del mismo, salvo la recusacin (art.77).
50

Atendiendo a todo ello (impulso de oficio, celeridad, no suspensin,) la

Administracin deber realizar el proceso de instruccin, la segunda fase del
procedimiento administrativo.

INSTRUCCIN
Conocemos como actos de tramitacin al conjunto de actuaciones encaminadas
a la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, actos, trmites y
hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse una resolucin final.
Tales actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin
perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran
su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.
Estos actos, trmites y hechos que se pueden utilizar para la determinacin de una
decisin final son:
Alegaciones (art.79 LPAC)
Con independencia de que el procedimiento haya sido iniciado a instancia de parte
o de oficio los interesados tiene derecho a formular cuantas alegaciones estimen
convenientes y a aportar documentos y otros elementos de juicio. Las alegaciones
constituyen el acto tpico de los interesados en el procedimiento y les permite alegar,
opinar y denunciar las infracciones que se deriven del procedimiento.
Los interesados podrn presentar cuantas alegaciones estimen convenientes y en
cualquier momento de la tramitacin, siempre que sea anterior al trmite de audiencia.
Todas las alegaciones deben ser tomadas en consideracin, pues sobre el rgano
competente pesa la obligacin de tenerlas en cuenta en el momento de elaborar la
propuesta de resolucin.
Pruebas (art.80 81 LPAC)
Cuando sea necesario, lo que no ocurre siempre, los hechos relevantes para la
decisin del procedimiento debern acreditarse mediante prueba. Las pruebas pueden
ser propuestas y aportadas por las partes del procedimiento o practicadas de oficio por el
instructor del mismo, pues la Administracin est obligada a realizar actividades
probatorias siempre que no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados.
En el procedimiento administrativo puede practicarse cualquier medio de prueba
admisible en Derecho. Sin embargo la LPAC no describe cuales son los medios
admisibles, por lo que debemos remitirnos a la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar
la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a
diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Cuando no se vinculen
a este periodo probatorio las pruebas podrn presentadas en cualquier momento.
La Administracin debe practicar las pruebas que le soliciten los interesados. Solo
podr rechazarse la prueba cuando sea manifiestamente improcedente o innecesaria y
ello mediante resolucin motivada (art.80.3). Cuando la realizacin de pruebas
propuestas por el interesado supongan un gasto para la Administracin se le repercutirn
los gastos al interesado.
En todo caso la Admisnitracin debe comunicar a los interesados con antelacin
suficiente el inicio de las actuaciones probatorias, as como el lugar, la fecha y la hora
51

de la prctica de las pruebas.

Corresponde a los responsables de la instruccin y resolucin del procedimiento la
valoracin de las pruebas practicadas, sin perjuicio del posterior control judicial de la
misma. La valoracin es, por tanto, discrecional.
Informes (art.82 83 LPAC)
Entendemos como informe un parecer u opinin tcnica, jurdica o econmica,
sobre un asunto. Es muy importante dejar claro, en la peticin del informe, sobre qu
asunto quiere que se informe.
Los informes se agrupan en dos grandes clases:

Preceptivo o facultativos (segn los exija o no una norma)

Vinculantes o no vinculantes (segn obligue o no al rgano tramitante)

Los informes, como regla general, sern facultativos no vinculantes (art.83). Si el
informe es preceptivo y vinculante jurdicamente estamos ante un supuesto de
competencia compartida (un sujeto competente esta sujeto a la opinin de otro sujeto;
sin embargo esto es muy excepcional).
En el medio de estas figuras se encuentran los INFORMES DETERMINANTES.
Estos informes son preceptivos (art.83.3) y determinantes para el procedimiento. Los
informes determinantes son preceptivos pero no necesariamente vinculante, por lo que
podemos encontrar informes determinantes preceptivos no vinculantes.
Desde la solicitud de informe hay un plazo de diez das (salvo que se seale un
plazo distinto) en el que se debe emitir informe. Cuando se haya pasado el plazo de diez
das, como regla general se puede seguir con el procedimiento sin el correspondiente
informe, salvo en los casos de informes determinantes, que si suspende el plazo (hay
que esperar a que se emitan aunque sea fuera del plazo). El informe emitido fuera de
plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.
La falta de solicitud de los informes preceptivos constituye un defecto de forma
(causa de anulabilidad). Sin embargo, la no solicitud de los informes facultativos no
constituye infraccin alguna salvo en los supuestos en que se trate de un informe
aconsejable desde todos los puntos de vista, cuya omisin puede considerarse como un
indicio de arbitrariedad.
Audiencia (art.84 LPAC)
Viene garantizada constitucionalmente (art.105 CE). Es el nico trmite de
instruccin con cobertura constitucional.
Es el ltimo de los trmites consistente en poner en conocimiento del interesado
todo el expediente para que este diga lo que opina y en su caso aporte lo necesario para
subsanar, alegar,
La audiencia es de la totalidad mientras que las alegaciones son de lo que va
surgiendo.
Dos supuestos en los que se puede omitir la audiencia:

Cuando el particular renuncia a ella

Si para resolver solo se tiene en cuenta las alegaciones y pruebas

aportaciones por el particular (pero es muy raro que se d un procedimiento donde se
resuelva directamente con lo aportado por el particular)

52

Informacin pblica (art.86 LPAC)

Abrir al conocimiento pblico un expediente o parte de l con el objetivo de
obtener informacin de los ciudadanos sobre eso que est tramitando la Administracin.
Pueden intervenir tanto los interesados como el que no lo es, es decir, puede
intervenir cualquiera, alegando, aportando y opinando cualquier cosa al respecto.
El interesado puede participar o no, el no participar no le quita su condicin de
interesado. Y el que participa sin ser interesado no se convierte en interesado sino que
sigue siendo ciudadano de a pie. El participar o no participar no cambia el status.
La informacin pblica del art.86 es potestativa, la Administracin puede o no
acordarla, aunque por supuesto hay leyes que lo impone de forma preceptiva. Pero la
que se regula en el art.86 es la informacin potestativa (aunque ambas tienen el mismo
funcionamiento, salvo que una es obligatoria y no si no se realiza se trata de un vicio en
el procedimiento).
Proposicin de resolucin
El art. 84 LPAC establece: Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes
de redactar la propuesta de resolucin. Con ello el legislador da por sobrentendida la
proposicin de resolucin, no la define ni la regula.
Los expedientes son tramitados e impulsados por funcionarios instructores, que no
son los que finalmente resuelven, pero dado que son los que mejor conocen los
expedientes la Ley les pide que propongan una resolucin. Tal proposicin tiene
naturaleza de informe y se eleva a la autoridad que va a resolver.

TERMINACION DEL PROCEDIMIENTO

El procedimiento administrativo comienza su terminacin con la propuesta de
resolucin. La fase final del procedimiento se regula en los art.87 a 92 de la LPAC.
La propuesta de resolucin no es resolucin, la decisin de terminacin se har
por decisin unilateral del rgano competente, o por acuerdo entre el rgano y el
interesado, con la denominada terminacin convencional.
Dentro de la terminacin unilateral podemos diferenciar entre terminacin
ordinaria (mediante resolucin administrativa de quien resuelve) o terminacin
extraordinaria (imposibilidad material de resolver, desistimiento o renuncia del
interesado, o caducidad del procedimiento).

TERMINACION
DEL
PROCEDIMIENT
O

Terminaci
n
convencio
nal
Terminaci
n
unilateral

imposibilid
ad material

extraordina
ria

desistimien
to y
renuncia
caducidad

ordinaria

53

resolucin

 TERMINACION CONVENCIONAL (ART.88 LPAC)

Cuando el procedimiento acaba con un acuerdo, pacto, convenios o contrato entre
los interesados y la Administracin se produce la terminacin convencional.
El art.88 LPAC no es directamente aplicable, pues solo nos da una explicacin de
la terminacin convencional, pues este nos dice cuando se puede aplicar la terminacin
convencional: cuando una ley sectorial lo prevea.
Es posible acabar un procedimiento pactando con los interesados siempre que el
pacto no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni versen sobre materias no
susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen
encomendado.
Tales acuerdos tienen que tener un contenido mnimo: la identificacin de las
partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia,
debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran
destinados.
En cuanto a los lmites estos convenios solo se limitan por la competencia, es
decir, se prohben convenios que versen sobre objetos y potestades competencia de otros
rganos distintos de los que otorgan tal convenio.
Ejemplos tpicos:
Fijacin de justiprecio en una expropiacin. Expropiado y expropiante se ponen
de acuerdo en el precio de la indemnizacin.
Indemnizacin por responsabilidad. En tal caso se puede negociar la cuanta de la
indemnizacin pero no si se produjo un dao, si es responsable la Administracin, la
negociacin cabe solo sobre la cuantificacin.
Convenios urbansticos. Es un instrumento vlido aunque facilita la corrupcin.
Lo que se negocia aqu es la ejecucin del planteamiento, pero no el planeamiento en s
mismo
RESOLUCION (Art. 89 LPAC)
Conocemos como resolucin la decisin unilateral de la Administracin sobre el
fondo de un asunto. Su contenido se regula en el art.89 de la LPAC. Se trata del mtodo
habitual de poner fin al procedimiento, es el mtodo de terminacin legalmente
obligado, ya que sobre la Administracin pesa el deber de dictarla.
La resolucin se rige por dos reglas bases:
Principio de congruencia: se recoge en el art.89.2 LPAC cuando dispone
que la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el interesado. No
se trata de un principio cerrado, pues se proyecta, no solo sobre los asuntos planteados
por el interesado, sino tambin sobre cuestiones conexas (previo trmite de audiencia), y
sobre otros aspectos (ser congruencia pero matizada).
54

Prohibicin de reformatio in pejus: tambin se recoge en el art.89.2

LPAC. Se trata de la prohibicin de agravar la situacin inicial del interesado en los
procedimientos iniciados a instancia de parte (si fuera un procedimiento iniciado de
oficio desde el momento en el que el sujeto plantea recurso o reclamacin pasa a
considerarse instancia de parte).
La resolucin, formalmente no tiene un modelo exacto, aunque debe tener un
contenido mnimo, entre el que destaca la MOTIVACIN, con la que se exige la
constancia de las razones de hecho y de derecho en base a las cuales se ha tomado la
decisin. A la motivacin hace referencia el art. 89.5 de la LPAC. Se entender
satisfecha con la aceptacin de informes o dictmenes cuando se incorporen al texto de
la resolucin.
En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de
silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque
podr resolver la inadmisin de las solicitudes cuando lo solicitado no tenga
reconocimiento en el Ordenamiento Jurdico o sea manifiestamente carente de
fundamento. Esto supone una singularidad en el procedimiento administrativo, donde lo
habitual es que la inadmisin se produzca al principio del mismo, sin embargo en estos
supuestos la inadmisin se produce al final del proceso (salvo que exista un precepto
legal que permita hacerlo al principio).
IMPOSIBILIDAD MATERIAL POR CAUSA SOBREVENIDA
La imposibilidad material como causa sobrevenida no tiene regulacin en la
LPAC. Pese a ello se exigen los siguientes requisitos:
ha de tratarse de una imposibilidad material. La imposibilidad no se traduce,
por ejemplo, en que la ley haya cambiado, pues en tal caso se resolver de acuerdo con
la legislacin aplicable. La imposibilidad debe versar sobre aspectos materiales.
debe derivarse de una causa sobrevenida. Es decir, la causa de la
imposibilidad debe surgir despus del inicio del procedimiento.
debe darse motivacin de la imposibilidad material y de la causa
sobrevenida causante.
DESISTIMIENTO Y RENUNCIA
El procedimiento administrativo puede terminar tambin por decisin del
interesado, ya sea por desistimiento o por renuncia. El desistimiento y la renuncia como
causa de finalizacin del procedimiento administrativo se regulan en los arts. 90 y 91
LPAC.
El desistimiento consiste en apartar el procedimiento concreto, mientras que la
renuncia consiste en el desistimiento definitivo de la accin (por lo que no se podr
volver a ejercitar). En definitiva, se desiste del procedimiento y se renuncia a la accin.
En cualquier caso desistimiento y renuncia consisten en decisiones unilaterales del
interesado de obligado cumplimiento para la Administracin.
En cuanto a su rgimen jurdico debemos sealar que el desistimiento cabe en
cualquier caso, mientras que la renuncia solo cabe en aquellos supuestos en que no la
prohba de forma expresa el ordenamiento jurdico. Respecto a la forma, ambas se
presentan por escrito y no se exige motivacin.

55

El efecto del desistimiento y de la renuncia es extintivo. Sin embargo, cuando el

procedimiento se hubiera iniciado por varios interesados, si hubiera terceros interesados,
o la Administracin hubiera advertido motivos de inters general para continuar, el
procedimiento continuar pero solo respecto a estos, es decir, no respecto al que
present desistimiento o renuncia, que ya no formara parte del procedimiento.
CADUCIDAD
La caducidad se regula en el art. 92 LPAC. La caducidad como causa de
finalizacin de los procedimientos solo se produce en los procedimientos iniciados a
instancia del obligado, nunca en los procedimientos iniciados de oficio.
La caducidad se produce por la paralizacin del procedimiento por causas
imputables al interesado, aunque es excepcional, pues la Administracin impulsa el
procedimiento y cuenta con varios medios (incluso coactivos) para ello. No podr
acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin
de trmites, se exige que sean indispensables para dictar resolucin. Ej. se le solicita al
interesado la entrega de un documento determinante para la resolucin del
procedimiento y no lo aporta.
El procedimiento en la declaracin de caducidad comienza con la paralizacin del
procedimiento. Ante tal paralizacin la Administracin le advertir al interesado que,
transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo
sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la
tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al
interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos
pertinentes.
La caducidad del procedimiento produce la extincin del procedimiento. Aun as
no supone la prescripcin de la accin ni la suspensin del plazo de prescripcin.
DERECHOS DE LOS INTERESADOS
Artculo 35 LPAC. Derechos de los ciudadanos.
Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, tienen los
siguientes derechos:
A) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin de los
procedimientos en los que tengan la condicin de interesados, y obtener copias de
documentos contenidos en ellos.
B) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Pblicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
C) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportndola junto
con los originales, as como a la devolucin de stos, salvo cuando los originales deban
obrar en el procedimiento.
D) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autnoma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurdico.
E) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, que debern ser tenidos en cuenta por el
rgano competente al redactar la propuesta de resolucin.
56

F) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administracin
actuante.
G) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o
tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar.
H) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en los
trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes.
I) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrn de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
J) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del personal a
su servicio, cuando as corresponda legalmente.
K) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitucin y las Leyes.

SILENCIO ADMINISTRATIVO
Ante el inicio de un procedimiento surge la obligacin de la Administracin de
resolver. Se trata de un deber jurdico de la Administracin de decidir (y notificar) sobre
todos los procedimientos iniciados. Pero esta obligacin no se queda ah, adems la ley
establece un plazo mximo para resolver, intentando as evitar las dilaciones
indeterminadas en el tiempo.
En los casos de imposibilidad material sobrevenida, desistimiento, renuncia o
caducidad, contrario a lo que podemos creer, se mantiene el deber de resolver. Lo que
ocurre es que en tales supuestos la resolucin contiene nicamente la explicacin de que
se da tal circunstancia.
Sin embargo hay dos supuestos en los que no hay deber de resolver:
en la terminacin convencional (se sustituye la resolucin por el acuerdo.
en la comunicacin previa (el interesado la utiliza como medio de
vinculacin con la Administracin)
De acuerdo con la ley (art.43. LPAC) el silencio administrativo es la situacin
jurdica que se produce cuando transcurre el plazo mximo para resolver sobre un
asunto y la Administracin no lo ha hecho; es el efecto jurdico que se vincula a la
acallada respuesta de la Administracin.
El art. 43 establece que se produce cuando no ha tenido lugar la notificacin de la
resolucin expresa, por lo que para que no se d el silencio administrativo no basta
solamente con que se haya dado resolucin, se exige que adems haya sido notificada al
interesado.
Los rganos administrativos son competentes del cumplimiento de la obligacin
legal de dictar resolucin expresa en plazo. Segn dispone el art.42.7 de la LPAC el
incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria. Con ello el legislador pretenda imponer un sistema de responsabilidad
que en la realidad se ha quedado en mero derecho simblico.
El silencio administrativo est ligado al vencimiento del plazo, al transcurso de un
trmino. El plazo mximo para resolver ser el fijado por la norma reguladora del
57

correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis meses salvo que
una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa
comunitaria europea, en virtud del art.42.2 LPAC. En el caso de que la norma
reguladora no diga nada al respecto el plazo ser de tres meses (art.42.3 LPAC), lo que
es muy habitual.
En cuanto al cmputo del plazo este ser distinto dependiendo de si se trata de un
procedimiento iniciado de oficio o por el interesado. Cuando se trate de un
procedimiento iniciado de oficio el cmputo del plazo comenzar desde la fecha del
acuerdo de iniciacin (no desde la fecha en que se recibe la notificacin sino antes). Si
por el contrario nos encontramos ante un procedimiento iniciado a instancia de parte el
cmputo comienza desde la fecha en que se recibe en el registro del rgano competente,
es decir, no se toma en cuenta la fecha de presentacin sino la fecha en que llega al
registro del rgano competente.
El plazo establecido en das se computa, como regla general y en virtud del art. 48
LPAC, excluyendo los domingos y los das festivas, es decir, se computan los das
hbiles (incluidos los sbados aunque no haya ni una sola Administracin abierta). Si se
quiere atender a los das naturales como referencia para el cmputo deber establecerse
expresamente.
Si el plazo se establece en meses o en aos el cmputo plantea algo ms de
problemtica. La ley establece que el cmputo comienza al da siguiente del da en que
se notifica o se publica. Pero el TS y el TC han establecido que los plazos se terminan
en el da equivalente al que se produce la publicacin o la notificacin. De este modo, si
atendemos a la ley en un supuesto de plazo de tres meses en el que se notifique el da 1
el plazo comienza el da 2, a partir del cual se computan los tres meses (acabara el da 2
del tercer mes posterior). Sin embargo, en ese mismo supuesto y aplicando el criterio de
la jurisprudencia el plazo ira desde el da 2 hasta el da 1 del tercer mes posterior.
Aplicando lo anterior podemos determinar cuando se inicia el procedimiento y
cuando termina el plazo para resolver. Sin embargo la ley permite algunos supuestos
donde se suspende el procedimiento. Tales supuestos se establecen en el art.42.5 de la
LPAC, y son los ss.:
a.
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de
deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios.
b.
Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un
rgano de las Comunidades Europeas.
c.
Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes.
d.
Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o
dirimentes propuestos por los interesados.
e.
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o
convenio (terminacin convencional)
Pero el plazo de resolucin no slo puede ser suspendido sino tambin ampliado.
Esta posibilidad se recoge en el art.46.2 LPAC, para los casos en los que el nmero de
solicitudes formuladas impida razonablemente el cumplimiento del plazo.
La ampliacin no podr ser superior al establecido para la tramitacin del
procedimiento (es decir, si el plazo era de tres meses la ampliacin ser de tres meses, si
58

el plazo fuera de seis meses la ampliacin ser de seis meses).

La ley exige que dentro del plazo se resuelva y se notifique al interesado. La
notificacin se regula en los arts.58 y 59 de la LPAC.
La notificacin deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin
de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que
procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Si
faltara alguno de estos requisitos la notificacin se considera defectuosa y no produce
efectos. Sin embargo, el legislador quiso salvar algunos supuestos, por lo que si la
notificacin contiene la resolucin y el intento de notificacin se entienden producidas
dentro de plazo (y no producen silencio administrativo).
El silencio administrativo puede producir dos consecuencias jurdicas: que se
entienda estimada la solicitud, en cuyo caso estaramos ante un supuesto de silencio
positivo, o que se entienda desestimada, en cuyo caso estaramos ante un supuesto de
silencio negativo.

SILENCIO POSITIVO
El silencio positivo es, legalmente, la regla general, en virtud de lo dispuesto en el
art.43.1 LPAC. En cuanto a su naturaleza el silencio positivo es un acto administrativo
finalizador del procedimiento (como si de una resolucin se tratara).
El silencio positivo no extingue la obligacin de resolver, pues la Administracin
tiene el deber de resolver de forma expresa. Como la Administracin sigue obligada a
resolver la resolucin extempornea posterior al silencio positivo tiene que limitarse a
reflejar la estimacin producida por el silencio, en virtud del art. 43.3 LPAC. No caben
ni siquiera clausulas modales o condicionales que modulen la estimacin resultante del
silencio positivo.
Respecto al silencio positivo se nos plantean, sin embargo, dos problemas: uno en
relacin a la prueba (necesaria para demostrar que nos ha sido estimada la solicitud) y
otro en relacin al objeto de la estimacin.
En cuanto a la prueba de la estimacin el art.43.4 habla de certificacin del
silencio que ser emitida por el rgano competente para resolver. El certificado
garantiza el silencio pero tambin, lgicamente, el incumplimiento. El mecanismo, por
tanto, es impecable pero muy complicado, pues pedimos al rgano incumplidor que
certifique su incumplimiento, incumplimiento que tiene consecuencias sancionadoras.
La solicitud de este certificado tambin es susceptible de silencio.
Finalmente, en lo que se refiere al objeto estimatorio, segn la LPAC por silencio
positivo se adquiere todo lo solicitado, sea o no contrario a Derecho. Esto explica el
art.62.1.f, que dispone que los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisicin sern nulos. Si no fuera posible obtener
facultades sin los requisitos por actos presuntos no existira tal artculo. Con esto se
pretende sancionar el incumplimiento del deber de resolver.

SILENCIO NEGATIVO
El silencio negativo se produce solo en supuestos tasados:
Cuando una ley establezca el sentido negativo del silencio
Cuando lo imponga el Derecho Comunitario
59

En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin

En los procedimientos en que la estimacin tuviera como consecuencia que
se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al
servicio pblico
En la impugnacin de actos y disposiciones: este caso es regulado por la ley
de forma excepcional. En los casos de impugnacin de actos se produce silencio
negativo, sin embargo, cuando se presenten recursos contra el silencio negativo en la
impugnacin y se produzca tambin el silencio este ser silencio positivo.
En el silencio negativo la no respuesta es equivalente a una respuesta
desestimatoria, por lo que es recurrible. Por ello podemos decir que el principal efecto
del silencio negativo es abrir las puertas a la impugnacin, el solicitante tiene a partir
del silencio la posibilidad de impugnar.
La Administracin siempre que tiene la obligacin de resolver de forma expresa,
por lo que nunca resolver por silencio (pues la ley se lo prohbe). Aunque se produzca
el silencio la obligacin de resolver, de dictar resolucin expresa, subsiste.

INICIACION
INSTANCIA
DE PARTE
INICIACION
OFICIO

Regla general
Supuestos tasados
DE

Procedimientos
resultado favorable
Procedimientos
resultado desfavorable

Silencio positivo
Silencio negativo
de

Silencio negativo

de

Caducidad

60

Tema 11. Los recursos administrativos. La suspensin del acto administrativo.

Procedimientos alternativos de revisin.
El proceso de revisin comienza con el acto o la peticin del particular dirigido a
la Administracin para que revise, reforme o anule un acto administrativo.
Podemos distinguir dos procedimientos de revisin: la revisin de actos
administrativos no firmes, que se llevar a cabo a travs de recursos administrativos; y
la revisin de actos administrativos firmes, que se llevar a cabo con la revisin de
oficio.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Los recursos administrativos se presentan respecto de actos administrativos no
firmes. Se pueden agrupar en tres grupos:
Recursos ordinarios: se pueden presentar contra cualquier acto y por
cualquier motivo. Dentro de este grupo podemos encontrar el recurso de alzada y el
recurso de reposicin.
Recursos extraordinarios: se pueden presentar solamente contra actos
tasados y por motivos tasados. Dentro de este grupo encontramos el recurso
extraordinario de revisin.
Recursos especiales: se pueden presentar contra determinados actos tasados
pero por cualquier motivo. Aqu podemos encontrar la reclamacin econmica
administrativa, que se refiere a actos tributarios o actos de la seguridad social.

61

 RECURSOS ORDINARIOS: RECURSO DE ALZADA Y RECURSO

DE REPOSICION
En los arts. 107 a 113 de la LPAC contienen la regulacin general para cualquier
recurso.
Segn dispone el art.107 podrn ser recurridos los actos que pongan fin al
procedimiento y los actos de trmite cualificados. No caben recursos contra las
disposiciones administrativas, es decir, contra los reglamentos (art.107.3 LPAC).
El recurso podr motivarse en cualquiera de los motivos previstos en el art.62 y 63
LPAC, es decir, en los casos de nulidad de pleno derecho y de anulabilidad. Pero aunque
parece que a tenor del art.107 las nicas causas de impugnacin son estas, si atendemos
al art.110 y el art.113 el recurso puede versar sobre cualquier causa.
Los recursos ordinarios son el recurso de alzada y el recurso de reposicin, que
podrn ser sustituidos por una va alternativa de resolucin en virtud del art.107.2
LPAC, manteniendo las mismas garantas. Sin embargo esta va alternativa tiene que
venir prevista en una ley.

PROCEDIMIENTO
Iniciacin: el proceso de recurso comienza con la interposicin del recurso, que
viene a regularse en el art.110 LPAC.
La interposicin del recurso deber expresar el nombre y apellidos del recurrente
y su DNI (y los datos que identifiquen a su representante si corresponde); el acto que se
recurre y la razn de su impugnacin; el lugar, fecha, firma del recurrente,
identificacin del lugar que se seale a efectos de notificaciones; el rgano, centro o
unidad administrativa al que se dirige; as como las dems particularidades exigidas por
las disposiciones especficas.
El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo
para su tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter, en virtud del
art.110.2 LPAC.
Instruccin: en esta fase del procedimiento se incluyen todos los trmites que
procedan (prueba, informes, documentos,) pero la legislacin se fija especialmente en
dos de ellos, la suspensin de la ejecucin del acto recurrido y el trmite de audiencia.
La suspensin de la ejecucin se regula en el art.111 LPAC. Como regla general
el recurso contra un acto administrativo no suspende los efectos de este, salvo que una
ley disponga lo contrario.
Sin embargo, cuando la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil
reparacin o la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho (del art.62.1 LPAC), se podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente,
la ejecucin del acto.
Tal suspensin no es automtica, por lo que se deber proceder a una ponderacin
entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio
que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto
recurrido. El resultado de esta ponderacin es el que determina si se procede a la
suspensin o no de la ejecucin del acto.
Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias. Adems, se podr imponer la suspensin con la condicin de que el
62

particular aporte caucin o garanta previa (para responder de los perjuicios derivados
de la suspensin).
La eficacia de la suspensin no se limita temporalmente hasta la fecha en que se
dicte resolucin sobre el fondo del recurso. Si, resuelto ste de modo expreso o
presunto, se interpone recurso contencioso-administrativo, la eficacia de la suspensin
se mantiene hasta que el Tribunal contencioso se pronuncie sobre la solicitud de
suspensin que deber serle formulada.
La audiencia de los interesados se regula en el art.112 LPAC, establecindose
fundamentalmente para dos supuestos:
1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos
en el expediente originario, se abrir el trmite de audiencia (en un plazo no inferior a
diez das ni superior a quince) para que formulen las alegaciones y presenten los
documentos y justificantes que estimen procedentes.
2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para
que (en el mismo plazo antes citado) aleguen cuanto estimen procedente.
Terminacin: el proceso de recurso culmina con la resolucin del recurso,
regulada en el art.113 LPAC. La resolucin de los recursos es anloga a las dems
resoluciones de los distintos procedimientos (solicitud, propuesta,)
Lo primero que se har en la resolucin ser admitir o inadmitir el recurso, es
decir, cuestionar si es vlido o no el recurso. Una vez admitido la resolucin del recurso
estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o
declarar su inadmisin.
La resolucin se caracteriza por dos notas fundamentales: el principio de
congruencia, en virtud del cual se resolvern cuantas cuestiones plantee el
procedimiento pero siempre de acuerdo con lo planteado por el interesado; y la
prohibicin de agravar la situacin inicial del interesado.
El art.113.2 establece que cuando existan vicios de forma y no se estime
procedente resolver sobre el fondo se ordenar la retroaccin del procedimiento al
momento en el que el vicio fue cometido, salvo en los supuestos del art.67 LPAC. De
este modo, por regla general, salvo en los casos de defectos convalidables, se debe
retrotraer hasta el momento en el que se produjo el vicio y reiniciar el procedimiento.

RECURSO DE ALZADA
El recurso de alzada tiene como objeto la impugnacin de actos administrativos
que no ponen fin a la va administrativa. Se regulan en el art.114 y 115 de la LPAC.
Los actos que no ponen fin a la va administrativa se caracterizan, principalmente,
por la existencia de un rgano superior jerrquico al que dict la decisin. Sin embargo
podemos encontrar tambin actos susceptibles de recurso de alzada en los que no existe
un superior jerrquico. Tales supuestos son:
1.
En los casos en que el acto provenga de tribunales (de oposiciones, etc.) u
rganos de eleccin de personal. Estos tribunales son independientes, no estn
subordinados a ningn superior jerrquico. Sin embargo la ley prev la posibilidad de
presentar recurso de alzada contra estos actos. El recurso se presentar ante el rgano
que haya nombrado el tribunal o el rgano de eleccin.
2.
Cuando el acto provenga de un organismo pblico. Los organismos pblicos
63

tienen personalidad jurdica, por lo que tampoco estn subordinados a ningn superior
jerrquico, aunque se adscriben a un Ministerio o Consejera. Es habitual que las leyes
prevean la imposicin del recurso de alzada contra estos rganos, presentndose ante el
rgano al que se adscriben. Esto es lo que conocemos como alzada impropia.
El art.114 de la LPAC establece ante quin se debe de interponer el recurso de
alzada. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna,
quien tiene la obligacin de remitirlo al rgano competente para resolver, o ante el
competente para resolverlo, es decir, ante el superior jerrquico.
Atendamos ahora al plazo para presentar el recurso de alzada, que se computar
del mismo modo que en los dems casos: desde el da siguiente a la notificacin del acto
hasta el equivalente del da de la notificacin.
Los plazos vienen regulados en el art. 115 LPAC. Si el recurso fuera contra un
acto expreso, el plazo de interposicin es de un mes. Si por el contrario nos
encontramos ante un acto presunto (casos de silencio administrativo) el plazo ser de
tres meses y se contar a partir del da siguiente a aquel en que se produzca el silencio
administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la
resolucin ser firme a todos los efectos.
Sin embargo, el hecho de que por la no presentacin de recurso adquiera el acto
firmeza es contradictorio con la naturaleza del silencio administrativo. El silencio
administrativo positivo si produce una resolucin y podr adoptar firmeza pero el
silencio negativo no es una resolucin, y aun no siendo resolucin el art.115 le est
otorgando firmeza. Ante tal problemtica el Tribunal Constitucional se ha planteado
diversas tesis, optando por la ltima de ellas:
1.
La primera tesis viene a defender que la firmeza que otorga el art.115 a los
actos presuntos se proyectara solo sobre los casos de silencio positivo, pues en los
casos de silencio negativo no hay resolucin.
2.
Lo que hace la segunda tesis es tratar los casos de silencio igual que a las
resoluciones defectuosas, que no producen efectos salvo desde el momento en el que
son reclamadas.
3.
La tercera y ltima tesis (esta es la que sigue el TC) establece que, dado que
el art.42 de la LPAC establece la obligacin de resolver y de informar a los interesados,
mientras no se cumplan tales obligaciones los plazos no corren, por lo que en los casos
de silencio se puede interponer recurso en cualquier momento. Por lo que en definitiva
solo es posible aplicar el plazo de los tres meses cuando se produzca la notificacin
prevista en el art.42.4 LPAC, y as lo ha ratificado la STC 14/2006.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de tres
meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender
desestimado el recurso. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn
otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos
establecidos en el artculo 118.1 LPAC.

RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN

El recurso de reposicin tiene por finalidad impugnar actos que ponen fin a la va
administrativa. Se regula en los arts.116 y 117 LPAC. Este recurso es facultativo, por lo
que el particular puede optar por presentarlo o no (la otra alternativa es el recurso
64

contencioso-administrativo. Ambos recursos pueden ser interpuestos, posterior o

anteriormente, pero nunca simultneamente.
El recurso de reposicin se deber interponer ante el mismo rgano que dicto el
acto que va a ser recurrido, que es el mismo que debe resolver.
El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de un mes, si el acto
fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de tres meses y se contar a partir del da
siguiente a aquel en que se produzca el silencio. Transcurridos dichos plazos,
nicamente podr interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su
caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.
El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de un mes.
Este plazo tan breve se fundamenta en que el rgano ya conoce el asunto y no necesita
mayor plazo para replantearse la resolucin.
Contra la resolucin de un recurso de reposicin no podr interponerse de nuevo
dicho recurso.
Cabe destacar que cuando se nos pasen los plazos para interponer recurso de
reposicin lo ms probable es que an se nos permita presentar recurso contencioso, que
tiene unos plazos mayores (dos meses para actos expresos y seis meses para actos
presuntos).

65

Tema 12. La revisin de oficio de los actos y de los reglamentos. La revocacin. La

rectificacin de errores.
REVOCACION DE OFICIO
Existen varios mecanismos por los que se puede solicitar a la Administracin la
revisin de actos administrativos, destacando principalmente los recursos
administrativos y la revisin de oficio.
La revisin de oficio se proyecta sobre actos firmes, no susceptibles de recursos
ordinarios. Se regula en los art.102 a 106 LPAC.
La revisin de oficio se podr solicitar para diversas cuestiones:
Para que se restablezca la legalidad
Por razones de oportunidad (ej. cuando se produzca un cambio de criterio de
inters pblico)
Cuando surjan circunstancias sobrevenidas o desaparezcan supuestos, por lo
que se hubiera dado un sentido diferente a la decisin.
Por el incumplimiento de las obligaciones esenciales a las que se vincul la
decisin (ej. incumplimiento de los requisitos de becas, por lo que debes devolver el
dinero).
La LPAC solo regula la revisin de oficio por motivos de ilegalidad y de
oportunidad, quedando excluidas las otras dos causas (circunstancias sobrevenidas o
incumplimiento de las obligaciones), que no son causa de ilegalidad originaria, por lo
que no es necesaria la aplicacin estricta y rigurosa de la regulacin contenida en la
LPAC.
Respecto a la revisin de oficio se nos plantean dos problemticas. La primera de
ellas es aquella que se refiere a la posibilidad de revisar, pues se trata de una actividad
con la que se atenta el principio de intangibilidad y el principio de seguridad jurdica.
Por su parte, la segunda problemtica sera aquella que se proyecta sobre los sujetos,

66

que trata de establecer quin tiene la facultad para llevar a cabo la revisin (los
tribunales o la Administracin).
La revisin de oficio choca con el principio de intangibilidad de los actos firmes
(exigencia de la seguridad jurdica), por el que no es posible modificar actos firmes. Sin
embargo nos es necesario atender a la ponderacin entre distintos intereses jurdicos
para entender la revisin de oficio. Por ejemplo, en los casos de revisin por la primera
de las causas (ilegalidad) la pugna se proyecta entre la seguridad jurdica y la ilegalidad
del acto. Por ello, ya sea por motivos de legalidad u de oportunidad es posible revisar
los actos administrativos.
En segundo lugar, en lo referido a la legitimacin, nuestro ordenamiento jurdico
establece que en algunos casos es la Administracin la que debe efectuar la revisin y
en otros es el juez, por lo que debemos atender a la regulacin concreta.
En el art. 102 LPAC se regula lo que podemos denominar revisin de oficio en
sentido estricto, que se vienen a proyectar sobre actos y reglamentos nulos de pleno
derecho (por las causas del art.62.2 LPAC los actos y por las causas del 62.1 y 62.2 los
reglamentos). Si la infraccin no fuera de nulidad sino de anulabilidad no podramos
aplicar esta figura.
La revisin de oficio de los actos administrativos podr ser instada por iniciativa
propia o a solicitud de los interesados. Por su parte la revisin de las disposiciones
reglamentarias solo podr comenzarse por iniciativa de la Administracin, nunca de los
particulares. As mismo sealar que podr iniciarse en cualquier momento, pues lo que
se pretende con ella es expulsar del ordenamiento jurdico decisiones que chocan con el
ordenamiento aunque sean firmes.
El procedimiento de revisin se iniciar con la solicitud del interesado (que deber
de ir acompaada de motivacin, en la que se esgrima ya la causa de ilegalidad) o el
acuerdo de revisin de la Administracin.
Tras este trmite de iniciacin se determinar la admisin o inadmisin de la
solicitud, es decir, se trata de resolver sobre su estimacin. El art.102.3 LPAC autoriza a
la Administracin para inadmitir sin necesidad de contemplar el resto del procedimiento
cuando la solicitud del interesado no se base en causa de nulidad alguna, cuando
carezcan de fundamento, o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
En el proceso de tramitacin de la revisin se desarrollan varios trmites, entre los
cuales el ms importante es el dictamen favorable previo del Consejo de Estado u
rgano consultivo equivalente en la CCAA. Se trata de un informe preceptivo y
vinculante, por lo que es necesario, para poder llevar a cabo el procedimiento de
revisin, que dicho dictamen sea favorable.
Aparte de este trmite fundamental parece inexcusable que en el procedimiento
deba darse audiencia al interesado, en aplicacin del art. 84 LPAC.
En virtud del art.104 LPAC podr suspenderse la eficacia del acto administrativo
objeto de revisin, cuando su ejecucin pudiera dar lugar a perjuicios de difcil
reparacin. La suspensin deber ser notificada.
El procedimiento de revisin acaba, lgicamente, con la resolucin, que declarar
la nulidad del acto o su validez. Cuando se dictamine que el acto o la disposicin son
67

nulos se podr establecer en la misma resolucin la indemnizacin que proceda

reconocer a los interesados, sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin,
subsistan los actos firmes de aplicacin. Si quisiramos anular tales actos debemos
recurrir a la revisin particular de cada uno de ellos.
El procedimiento de revisin tiene un plazo de tres meses para resolver, pasado el
cual se producir distinto resultado dependiendo de si nos encontramos ante un
procedimiento iniciado por el particular (en cuyo caso habr silencio negativo) o de
oficio (en cuyo caso se producir la caducidad del procedimiento).
La revisin de oficio solamente cabe para los casos de actos nulos declarativos de
derecho, pues si se tratar de un acto de gravamen debemos aplicar el art. 105 LPAC, la
revocacin del acto.
DECLARACION DE LESIVIDAD
Los actos administrativos declarativos de derechos anulables por causas del art. 63
LPAC no son susceptibles del proceso de revisin; sobre ellos se proyecta la declaracin
de lesividad, recogida en el art.103 LPAC.
El procedimiento de declaracin de lesividad solo puede ser iniciado por la
Administracin, nunca por solicitud del particular, y debe fundamentarse en su lesividad
para el inters pblico (su ejecucin produce o puede producir perjuicios distintos y
autnomos de los que genera la propia ilegalidad).
La lesividad es declarada por la Administracin, quien presenta ante la
jurisdiccin contencioso-administrativo la cuestin de ilegalidad del acto, siendo el juez
mediante sentencia firme el que determine la nulidad del acto, as como la
indemnizacin correspondiente.
La Administracin cuenta con un plazo de seis meses, una vez abierto el
expediente de declaracin (en el debe darse vista y audiencia a los interesados), para
declarar la lesividad, pasado el cual se produce la caducidad del procedimiento. Este
plazo de seis meses suspende el plazo de cuatro aos, desde que se dicta el acto
administrativo, con el que cuenta la Administracin para poder tramitar la declaracin
de lesividad.
La apertura y caducidad de un trmite de declaracin de lesividad no impide la
reapertura futura de un nuevo procedimiento.
LA REVOCACIN DE ACTOS Y LA RECTIFICACIN DE
ERRORES
En el art.105 de la LPAC el legislador regula la revocacin de actos de gravamen
y la correccin de errores.
El apartado primero del citado artculo viene a recoger un principio ya
consolidado en la jurisprudencia, que establece que las Administraciones pblicas
pueden revocar libremente y en cualquier momento los actos de gravamen que hayan
dictado.
Por su parte, el art.105.2 autoriza a la Administracin a rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de parte, los errores materiales, de hecho o aritmticos
existentes en sus actos.
68

La jurisprudencia exige, no solo que se trate de un error de hecho, sino adems,

que dicho error resulte del expediente administrativo, es decir, que se pueda probar
documentalmente con el expediente. Adems tambin se exige que la resolucin del
error tome el mismo sentido que la decisin inicial, impidiendo que se tome la
modificacin de errores como un medio de modificacin de la resolucin.
LIMITES A LA REVISION DE OFICIO
En el sistema jurdico es importante respetar la seguridad jurdica y el principio de
intangibilidad de los actos administrativos, aunque lo permite por razones de legalidad u
oportunidad. Por ello, por su carcter excepcional, el legislador decidi imponer lmites
a las facultades de revisin, no pudiendo ejercitarse cuando por prescripcin de
acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes, y as lo dispone en el
art.106 de la LPAC.

Tema 13. La jurisdiccin contencioso-administrativa. Evolucin histrica y

presupuestos constitucionales. Naturaleza, extensin y lmites.
PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES
La Constitucin Espaola dispone, en su art. 103, que la Administracin
Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin,
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.
Pero adems, para garantizar el sometimiento de la Administracin a la Ley y al
Derecho la Constitucin establece tambin, en el art.106, que los Tribunales controlan
la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de sta a los fines que la justifican.
La Administracin conserva si privilegio de autotutela, siempre que lo ejercite
sometindose a la Ley y al Derecho, limitndose los Tribunales contenciosos a su
posterior control de legalidad, sin anteponerse a ella ni sustituirla plenamente.
El sistema contencioso radica pues, en un control de legalidad, de tal manera que
la anulacin de la actuacin administrativa y la condena a la Administracin a realizar
una actuacin determinada slo puede hacerse cuando aquella vulnere la ley.
OBJETIVO
DE
LA
JURISDICCION
CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA
El art.117.3 CE describe cual es el objetivo de la actuacin jurisdiccional,
estableciendo que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos
consiste en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
El control judicial, por tanto, tiene una doble funcin:
Juzgar: pronunciarse sobre el fondo del asunto.
69

Ejecutar lo juzgado: convertir lo establecido en la sentencia en una realidad

material.
De este modo, la jurisdiccin contenciosa se encarga de juzgar sobre la legalidad
de la actuacin administrativa y hacer ejecutar lo juzgado.
ORGANOS
DE
LA
JURISDICCION
CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA
En cuanto a los rganos que integran la jurisdiccin contenciosa se ha planteado
cierta problemtica, a raz, fundamentalmente de los distintos preceptos legales.
El art.117.3 CE establece que la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos
corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las Leyes,
de donde se puede entender que la jurisdiccin contenciosa se compone de jueces y
tribunales.
Sin embargo, el art.106 CE establece que sern los Tribunales los que controlen
la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, excluyendo as a
los jueces.
Para esclarecer todo ello simplemente nos debemos remitir a la Ley de la
Jurisdiccin Contenciosa- Administrativa (Ley 29/1998), donde su art.1 dispone: Los
Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo.
As pues, la jurisdiccin contenciosa est integrada por jueces y tribunales. La
organizacin de la jurisdiccin se basa en cinco rganos (art.6 LJCA), tres tribunales y
dos juzgados, que en orden ascendente se estructuran de la siguiente forma:
Juzgado de los Contencioso-Administrativo
Los Juzgados de lo Contencioso son rganos de carcter unipersonal establecidos
en cada provincia, abarcando su jurisdiccin todo el mbito de la misma. Tienen
competencia sobre las materias descritas en el art.8 LJCA, entre las que podemos
mencionar el control de la actividad de las entidades locales.
Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia
Se trata de rganos colegiados, herederos de las antiguas Audiencias Territoriales,
establecidas en cada Comunidad Autnoma. En Canarias tenemos dos Salas de lo
Contencioso del Tribunal de Justicia, debido al pleito insular.
Estos Tribunales constituyen una pieza bsica de la jurisdiccin contenciosa,
debido a la cantidad de materias sobre las que tienen competencia, en virtud de lo
dispuesto en el art. 10 de la LJCA, en especial debido al art.10.1.m) donde se les
atribuye competencia para conocer en primera instancia cualesquiera actuaciones
administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos de este
orden jurisdiccional.
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo
La LJCA ha creado ex novo esta figura jurisdiccional, de carcter unipersonal, con
sede en Madrid y jurisdiccin en toda Espaa, con el objeto de descargar de funciones
de menor importancia a la Audiencia Nacional.
Sus competencias vienen recogidas en el art.9 LJCA, aunque podemos resumirlas
en aquellos asuntos relacionados con actuaciones de la Administracin General del

70

Estado de los que no conoce el Tribunal Supremo ni la Audiencia Nacional.

Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional
La Audiencia Nacional es un rgano colegiado jurisdiccional creado en 1977,
aunque heredera del anterior Tribunal de Orden Pblico, donde se desarrollaba un
control poltico. Sus competencias vienen establecidas en el art.11 LJCA , relacionadas
todas con la Administracin General del Estado.
Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo
Se trata d un rgano colegiado, cspide de la jurisdiccin contenciosa desde 1904.
Se organiza en Secciones y sus competencias se proyectan, tanto sobre primeras y
nicas instancias como sobre vas de recurso, sobre los asuntos contenciosos de mayor
importancia, recogidos en el art. 12 LJCA.
Cuando los ciudadanos desean poner un recurso contra la actuacin administrativa
no tienen, como es habitual en el resto de jurisdicciones, ir al rgano de menor entidad,
sino que en la jurisdiccin contenciosa tienen que acudir al rgano que tenga
competencia sobre dicho asunto. Esto supone una particularidad de la jurisdiccin
contenciosa.
AMBITO
DE
LA
JURISDICCION
CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA
Segn dispone el art.1 LJCA los Juzgados y Tribunales del orden contenciosoadministrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la
actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al Derecho Administrativo.
Desglosando este artculo podemos diferenciar tres elementos, cuya combinacin
delimita el mbito jurisdiccional de los jueces y tribunales contenciosos:
Actuacin
Las actuaciones de la Administracin impugnables se recogen en los arts. 25 a 30
de la LJCA, que podrn ser tanto actuaciones formalizadas como actuaciones
materiales.
En lo que se refiere a la actuacin formalizada los tribunales podrn conocer
recursos contra reglamentos y excesos de la delegacin legislativa (regulados
especficamente en el art. 26 LJCA), as como recursos contra actos administrativos
(expresos o presuntos). Tambin debern conocer de los asuntos en relacin con los
contratos, en virtud del art.2.b LJCA.
En cuanto a la impugnacin de actos materiales la LJCA los regula en los arts. 29
y 30, incluyendo dos supuestos:
1) Inactividad: se produce cuando la Administracin, teniendo el deber de actuar
en un caso y de forma concreta, no lo hace. Se refiere a obligaciones de la
Administracin reconocidas y vencidas, es decir, exigibles.
2) Va de hecho: se produce cuando la actuacin de la Administracin no se hace
por el rgano competente o por el procedimiento establecido.
La jurisdiccin contenciosa conocer tambin de las reclamaciones por daos
imputables a la Administracin Pblica, aunque no se recoja nada al respecto en los arts.

71

25 a 30, pues si se recoge en el art.2 e) de la LJCA.

Administraciones Pblicas
Mientras que la CE hace referencia al control de la actividad administrativa, la
LJCA hace referencia a las Administraciones Pblicas. Se entiende que el art.1 tiene una
concepcin ms subjetiva (atiende a los sujetos) mientras que el 106 es ms objetivo.
Segn dispone el art.1.2 LJCA se entender por Administraciones pblicas las
Administraciones Pblicas de base territorial (la Administracin General del Estado; las
Administraciones de las Comunidades Autnomas; y las Entidades que integran la
Administracin local) y las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades locales.
Se consideran tambin Administracin los sujetos pblicos que no constituyen
Administracin en sentido formal que ejercen funciones tpicamente administrativas y
las corporaciones privadas y los gestores de concesiones de servicios pblicos.
Se excluyen del concepto de Administraciones pblicas las entidades
instrumentales privadas y muchos sujetos privados (ej. las federaciones deportivas).
Actuacin sujeta a Derecho Administrativo
La LJCA no expone lo que ha de ser considerado Derecho Administrativo, tan
slo expone determinadas actuaciones de las que conoce y, en el art.3,los supuestos en
los que no hay Derecho Administrativo, por lo que debemos extraer y deducir qu es
Derecho Administrativo.
Art. 3 LJCA No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a.
Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil,
penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin pblica.
b.
El recurso contencioso-disciplinario militar.
c.
Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la
Administracin pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma
Administracin.
d.
Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas
Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Histricos de lava,
Guipzcoa y Vizcaya.
Finalmente, si en un pleito tramitado por el orden contencioso se suscita alguna
cuestin civil, laboral, mercantil...puede el juez de lo contencioso resolverlas,
atendiendo a una nica limitacin: lo dictaminado solamente tiene efecto en el pleito
concreto. Es decir, las cuestiones prejudiciales limitan sus efectos al pleito concreto

72

Tema 14. Presupuestos del proceso contencioso-administrativo. El procedimiento en

primera o nica instancia. Procedimientos especiales. La tutela cautelar efectiva. La
sentencia.
PRESUPUESTO
DEL
PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
El proceso contencioso consiste en un juicio entre partes que persigue que un juez
se pronuncie sobre pretensiones de la parte actora en razn de la actuacin
administrativa.
Desglosando esta definicin podemos distinguir los distintos elementos
caractersticos que componen el proceso contencioso.
El proceso contencioso es un juicio mediado por un juez, que debe juzgar el
asunto y hacer ejecutar lo juzgado. Como ya sabemos la LJCA, en el art.6 y siguientes,
establece una organizacin de la jurisdiccin basada en cinco rganos, cada uno de ellos
con unas competencias materiales propias.
En el proceso contencioso podemos distinguir dos partes, demandado y
demandante, reguladas en el Ttulo II de la LJCA.
La parte demandante es la titular de derechos e intereses legtimos (art.19 LJCA),
es la parte actora. No cabe la posibilidad de codemandantes.
No pueden actuar como demandantes los sujetos y entes recogidos en el art.20
LJCA, en especial, los rganos de la misma Administracin y los miembros de sus
rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, como es el caso de la
declaracin de lesividad, donde la Administracin acta como demandante.
Contraria a la parte demandante se sita la parte demandada, que ser la
Administracin Pblica autora de la actuacin recurrida, y en su caso, el beneficiario del
acto recurrido, que actuar como codemandado.
A ambas partes se le exigen los mismos requisitos de capacidad procesal,
legitimacin, representacin y defensa.

73

Capacidad procesal: se exige que las partes tengan capacidad para poder
accionar el sistema. Se regula en el art.18 LJCA, y se le reconoce a las personas con
capacidad de obrar general, los menores de edad (para la defensa de aquellos derechos e
intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el ordenamiento jurdico sin
necesidad de asistencia), y a los grupos de afectados, uniones sin personalidad o
patrimonios independientes o autnomos aptas para ser titulares de derechos y
obligaciones, sin perjuicio de que no tengan personalidad jurdica.
Legitimacin: no toda persona dotada de capacidad procesal puede incoar o
intervenir en cualquier procedimiento, se le exige adems que exista cierta conexin
entre el sujeto y el objeto del proceso. La legitimacin (art.19-22 LJCA) es una
condicin jurdica que cualifica al sujeto para solicitar que un juez se pronuncie sobre
un asunto. La legitimacin se traduce en inters.
El aparato judicial se pone en marcha por los legitimados, no por mero inters en
la legalidad.
Representacin y defensa: las partes han de comparecer en juicio
representadas por un procurador y defendidas y asistidas por un abogado, y ello es lo
que regulan el art.23 y24 LJCA.
Si se trata de actuaciones ante rganos unipersonales la representacin por
procurador es facultativa, pudiendo conferirse la representacin al abogado.
Podrn comparecer por s mismos los funcionarios pblicos en defensa de sus
derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal.
En cuanto a la representacin y defensa de las Administraciones pblicas y de los
rganos constitucionales esta se rige por lo dispuesto en la Ley Orgnica del Poder
Judicial y en la Ley de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas, llevndose
a cabo fundamentalmente por abogados del Estado, letrados municipales,
En lo que se refiere a las pretensiones de la parte demandante estn deben
encajarse en las pretensiones previstas en los arts. 31 y 32 LJCA. De este modo podrn
consistir en:
Declaracin de ilegalidad y no conformidad a Derecho de actos y
disposiciones y su anulacin
El reconocimiento de la situacin jurdica individualizada (cuando proceda)
La indemnizacin de daos y perjuicios derivados de la declaracin de la
condicin ilegal del acto (cuando proceda)
En base al principio de congruencia, el juez o tribunal deber pronunciarse sobre
tales pretensiones. Puede el juez, sin embargo, plantearse nuevos hechos no presentados
por las partes, sin llegar, en ningn momento, a modificar las pretensiones de las partes.
Finalmente nos centraremos en el presupuesto de todo proceso contencioso, la
actuacin administrativa. Siempre que haya un procedimiento contencioso se deber a
una actuacin previa de la Administracin. Por eso la jurisdiccin contenciosa se
denomina revisora, porque siempre se revisan actuaciones previas.
Si no hay actuacin previa y queremos comenzar un procedimiento contencioso
74

debemos forzar su aparicin, solicitando una cuestin a la Administracin, a partir de la

cual se desencadenar la actuacin de la misma (contestando o por silencio).
PROCEDIMIENTO EN PRIMERA O UNICA INSTANCIA
El procedimiento contencioso en primera o nica instancia, tambin conocido
como procedimiento ordinario, es aplicable a todos los supuestos y materias en que la
LJCA no impone como preceptivo otro procedimiento. Se regula en los arts. 43 a 77
LJCA.
Iniciacin
El procedimiento ordinario comienza con el escrito de interposicin (art.45
LJCA), no por demanda. En el escrito deber de constar la identificacin de la actuacin
administrativa recurrida y la solicitud de recurso, e ir acompaado del documento
donde se acredite la representacin del compareciente, documento o documentos que
acrediten la legitimacin del actor, copia o traslado del acto expreso que se recurran, o
indicacin del expediente en que haya recado el acto,
Ante la interposicin de escritos defectuosos se le otorga al demandante un plazo
de diez das para proceder a su subsanacin, que supondr la suspensin de los plazos
de prescripcin.
Sin embargo, hay dos supuestos excepcionales donde se comienza el
procedimiento por demanda:
Cuando la Administracin impugna un acto propio, por declaracin de
lesividad.
En los casos de conflictos interadministrativos, donde una Administracin
impugna actos de otra Administracin.
Salvando estas excepciones el procedimiento contencioso comienza con escrito de
interposicin, que deber ser presentado en el plazo (art.46 LJCA) de dos meses
contados desde el da siguiente al de la publicacin de la disposicin impugnada o al de
la notificacin o publicacin del acto que ponga fin a la va administrativa, si fuera
expreso. Si no lo fuera (supuestos de silencio), el plazo ser de seis meses.
En los supuestos de inactividad el plazo de reclamacin ser de tres meses,
pasados los cuales contaremos con dos meses para interponer recurso contenciosoadministrativo.
Por su parte, para los casos en los que se desee impugnar una actuacin en va de
hecho la ley prev dos posibilidades de actuacin. Por un lado, se puede formular
requerimiento, dando a la Administracin diez das para contestar, tras lo cual el
particular cuenta con otros diez das para interponer el recurso. Por otro lado, cuando no
se quiera formular requerimiento el particular puede directamente interponer recurso, en
el plazo de veinte das.
Tramitacin
Iniciado el procedimiento se proceder a la publicacin del acto de interposicin,
con la finalidad de dar a conocer a los posibles interesados la existencia del
procedimiento. Si el procedimiento se hubiera comenzado por escrito de interposicin la
publicidad solo procede cuando sea solicitada por el demandante, y se har a su costa.

75

Sin embargo, si se hubiera iniciado mediante demanda la publicacin es preceptiva.

El juzgado ante quien se presenta el recurso de interposicin requerir a la
Administracin que le remita el expediente administrativo, ordenndole adems que
practique los emplazamientos necesarios (art.49 LJCA) a los interesados conocidos. Se
entender emplazada la Administracin con la propia peticin del expediente.
Llegados a este punto el juzgado o tribunal procede a evaluar si se cumplen los
requisitos formales exigidos para admitir el recurso. Este es el primer trmite de
admisin. (art.51 LJCA).
Despus de esto se le entrega el expediente al recurrente para que presente
demanda en el plazo de veinte das. Si no se le entregara el expediente completo al
demandante podr solicitarlo, con efecto suspensivo en el plazo de veinte das.
Se proceder entonces, tras la entrega del expediente, a la presentacin de la
demanda, donde debe solicitarse prueba o conclusin escrita o vista oral, pues si no se
solicita en este momento no se podrn solicitar posteriormente. Adems, los hechos,
fundamentos de derecho, pretensiones y documento que obren en poder del particular
deben adjuntarse a la demanda.
Presentada la demanda se dar traslado de la misma, con entrega del expediente
administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que la
contesten en el plazo de veinte das.
En los primeros cinco das del plazo de contestacin los demandados podrn
oponer alegaciones previas argumentando la inadmisin del recurso por incumplimiento
de los requisitos formales. Es este el segundo trmite de admisin.
Presentadas las alegaciones previas se comunicarn al demandante, quien dar sus
contraargumentos. Despus de esto el juez toma una decisin al respecto. Si se inadmite
se dictar auto de inadmisin del recurso y si se admite se continua con el
procedimiento, ejecutando las pruebas (si se admitieron).
Realizada la prueba se proceder a la conclusin escrita o a la vista oral (reguladas
en los arts. 62 a 66 LJCA), si se hubiera solicitado. Debemos sealar que aunque la
conclusin escrita o la vista oral es solicitada por el demandante es el juez el que decide
cul de los dos procedimientos se debe aplicar.
Ambos procedimientos consisten en una valoracin judicial del proceso donde las
partes pueden dar argumentaciones, rplicas, Si se celebrase vista oral, en la misma se
dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus
alegaciones. Si en lugar de la vista el trmite se desarrolla mediante conclusiones
escritas sucintas, el escrito correspondiente deber formularse en plazo de diez das.
Terminacin
La sentencia se dictar en el plazo de diez das desde que el pleito haya sido
declarado concluso y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Cuando
el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podr dictarse dentro del plazo
indicado, lo razonar debidamente y sealar una fecha posterior concreta en la que se
dictar la misma, notificndolo a las partes (art.67 LJCA).
La sentencia se pronunciar sobre:
Si el recurso es admisible o no. Es este el tercer y ltimo trmite de
admisin.
76

El fondo del asunto. Si lo estima declarar que la actuacin administrativa es

contraria a Derecho y se pronunciar adems sobre las pretensiones solicitadas; si lo
desestima declarar que la actuacin administrativa es conforme a Derecho.
Adems de por sentencia los procesos contenciosos podrn finalizar por:
Desistimiento: (art.74 LJCA) el recurrente podr desistir del recurso en
cualquier momento anterior a la sentencia, incluso cuando el asunto este ya visto para
sentencia.
Allanamiento: (art.75 LJCA) los demandados podrn allanarse en cualquier
momento, es decir, podrn aceptar el recurso. Para que la Administracin pueda
allanarse se exige que cuente con autorizacin del Consejo de Ministro, el Pleno
Municipal,
Satisfaccin extraprocesal: (art.76 LJCA) la Administracin demandada
reconoce en va administrativa las pretensiones del demandante.
Conciliacin o transaccin entre las partes: (art.77 LJCA) el juez o tribunal
llama a las partes a la conciliacin, a que se pongan de acuerdo.
LA SENTENCIA
La forma habitual de terminacin de los procedimientos contenciosos es la
sentencia, que tendr distintos efectos dependiendo de su sentido. Los efectos de las
sentencias se regulan en los arts. 72 y 73 LJCA.
Cuando la sentencia declare la inadmisibilidad o desestimacin del recurso
contencioso-administrativo slo producir efectos entre las partes (art.72.1). Si lo que
dicta la sentencia es la anulacin de una disposicin o acto producir efectos para todas
las personas afectadas (art.72.2).
Si la sentencia produce la estimacin de las pretensiones slo producir efectos
entre las partes. No obstante, tales efectos podrn extenderse a terceros en los trminos
previstos en los artculos 110 y 111 LJCA (art.72.3).
Finalmente, cuando las sentencias firmes anulen un precepto de un reglamento no
implicar la anulacin de los actos firmes que lo hayan aplicado antes de que la
anulacin alcanzara efectos generales (art.73).
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES

PROCEDIMIENTO ABREVIADO
El procedimiento abreviado, regulado en el art.78 LJCA, solo cabe para algunos
rganos de la jurisdiccin contenciosa y solamente en una serie de supuestos tasados.
Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocen, por el procedimiento abreviado,
de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de:
personal al servicio de las Administraciones Pblicas, sobre
extranjera y sobre inadmisin de peticiones de asilo poltico
disciplina deportiva en materia de dopaje, as como
todas aquellas cuya cuanta no supere los 30.000 euros.
El procedimiento se iniciar directamente mediante demanda. El juez examinar

77

la demanda y una vez admitida proceder a su traslado al demandado, a la solicitud del

expediente a la Administracin, y a la citacin de las partes para la vista oral. Los plazos
de estos procedimientos sern los mismos que en el procedimiento ordinario.
La vista oral se iniciar con la intervencin del demandante, quien
fundamentalmente har remisin a la demanda, y proseguir la contesta del demandado.
Se proceder a la solicitud de pruebas y a su simultnea realizacin y valoracin. Tras la
valoracin de la prueba se proceder a las conclusiones orales, quedando posteriormente
el pleito visto para sentencia.
El Juez dictar sentencia en el plazo de diez das desde la celebracin de la vista.

PROCEDIMIENTO DE PROTECCION JURISDICCIONAL DE LOS

DDFF
La CE prev dos vas para la tutela judicial de los derechos fundamentales. Uno
de ellos es la tutela judicial efectiva a travs de los procedimientos ordinarios, recogida
en el art.24 CE. El otro se recoge en el art.53.2 CE, donde se dispone que cualquier
ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artculo
14 y la Seccin primera del Captulo II ante los Tribunales ordinarios por un
procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad.
Este procedimiento nombrado en el art. 53.2 CE es el que se regula en los arts.
114 a 122 LJCA para el mbito del Derecho Administrativo, conocido como
procedimiento para la proteccin de los derechos fundamentales de la persona.
El plazo de interposicin de este recurso es de diez das, en virtud de lo
establecido en el art.115 LJCA, a partir del da de notificacin del acto, publicidad de la
disposicin,
El procedimiento se iniciar con escrito de interposicin, donde se expresar con
precisin y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa,
los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.
En el mismo da de la presentacin del recurso o en el siguiente se requerir con
carcter urgente al rgano administrativo correspondiente para que en el plazo de cinco
das remita el expediente. Al remitir el expediente, el rgano administrativo emplazar a
los interesados conocidos.
Recibido el expediente se proceder a la admisin o inadmisin del
procedimiento. En el supuesto de posibles motivos de inadmisin del procedimiento se
convocar a las partes y al Ministerio Fiscal a una comparecencia donde se intentarn
solventar.
Posteriormente se emplazar al demandante para que formalice la demanda, en el
plazo de ocho das. El mismo plazo tiene el demandado para formular contestacin a la
demanda. Pasados estos plazos se proceder a la prueba.
El proceso finaliza con la sentencia. Entre la prueba y la sentencia no hay
conclusiones escritas ni vista oral, con lo que la defensa del particular queda limitada a
la demanda, suprimindose la posibilidad de rplica.
Este procedimiento se caracteriza por los principios de preferencia, por el que
estos procedimientos se tramitarn antes que los dems, y sumariedad. El principio de
sumariedad tiene dos interpretaciones: por un lado lo podemos entender como brevedad
y simplicidad; y por otro como provisionalidad del pronunciamiento.
78

Tradicionalmente el TC entendi que la Constitucin haca referencia a la

sumariedad como provisionalidad, pero a partir de los aos noventa cambi su criterio
interpretativo, entendiendo que el trmino sumariedad haca referencia, en el art.53.2
CE, a la brevedad y simplicidad del procedimiento.
Sin embargo debemos de atender a ciertas caractersticas del procedimiento, como
el hecho de que se debe a una reaccin rpida contra la vulneracin del derecho
fundamental, de ah su breve plazo de interposicin. A esto se suma que al escrito de
interposicin se le aade la carga de la motivacin sin el expediente, y que el
procedimiento carece de contradiccin (vista oral o conclusin). Todas estas son
caractersticas propias de un juicio sumario, de un juicio provisional, previo al juicio
definitivo.
Conociendo todo esto la jurisprudencia crea un nuevo principio en relacin, la
simultaneidad, con la que permite utilizar las dos vas previstas en la CE (art.24 y
art.53.2) de forma simultnea, sin que ninguno de los dos procedimientos iniciados
suspenda al otro. Esto se debe a que la sentencia final del procedimiento de proteccin
de los DDFF no tiene efecto de cosa juzgada, ya que no es mas que un juicio
provisional.
MEDIDAS CAUTELARES
El acto administrativo es ejecutivo y el procedimiento de control judicial no tiene
per se la fuerza de paralizar su ejecucin. Por ello, y con la finalidad de garantizar la
eficacia de la sentencia futura, el art.129 LJCA prev la posibilidad de que los
interesados soliciten, en cualquier estado del proceso, la adopcin de medidas
cautelares.
Como el propio artculo dice las medidas cautelares podrn ser solicitadas en
cualquier momento, aunque lo habitual es que se soliciten en el escrito de interposicin.
De hecho, cuando se impugne una disposicin general la peticin deber efectuarse,
obligatoriamente, en el escrito de interposicin o en el de demanda.
En cuanto al contenido u objeto de la medida cautelar lo ms habitual es que se
solicite la suspensin de efectos, pero nada nos impide solicitar cualquier otro tipo de
medida cautelar. La ley ni siquiera distingue entre medidas cautelares positivas o
negativas, y tampoco prohbe aquellas que supongan un adelanto del fallo.
En lo que se refiere a los criterios utilizados para decidir el otorgamiento o la
denegacin de la medida cautelar el art.130 LJCA establece que previa valoracin
circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr acordarse
nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer
perder su finalidad legtima al recurso. Es decir, se admitir la imposicin de medidas
cautelares cuando su no imposicin produjera la inutilidad de la sentencia futura.
As mismo, la medida cautelar podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse
perturbacin grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal
ponderar en forma circunstanciada.

79

Tema 15. Recursos ordinarios y extraordinarios. La ejecucin de las sentencias

NO ENTRA EN EXAMEN

80