Encargos Sociais Nos Orçamentos de Obras Públicas

REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
ISSN 0103-1090
REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao - CEDOC
SAFS Quadra 4 - Lote 1 - Edifcio Sede - Sala 3
70042-900 Braslia-DF
Fone: (61) 316-7165
Correio Eletrnico: revista@tcu.gov.br
Fundador
Ministro Iber Gilson
Supervisor
Ministro Valmir Campelo
Conselho Editorial
Jos Antonio Barreto de Macedo, Lucas Rocha Furtado, Luciano Carlos Batista,
Eugenio Lisboa Vilar de Melo e Salvatore Palumbo
Centro de Documentao
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramao
Alexandre Santos Guedes, Ismael Soares Miguel
Indexao
Andra Christina Gusmo Tavares de Oliveira
Capa
Nome
Os conceitos e opinies emitidas em trabalhos doutrinrios assinados so de
inteira responsabilidade de seus autores
Revista do Tribunal de Contas da Unio -- v.1, n.1 (1970- ). -- Braslia:
TCU, 1970Trimestral
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral;
de 1976 a 1988, semestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle Externo - Peridicos - Brasil. I Tribunal de Contas da
Unio.
CDU 351.9 (81) (05)
CDD 657.835.045
Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Humberto Guimares Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaa
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Jos Antonio Barreto de Macedo
Lincoln Magalhes da Rocha
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
SUMRIO
DOUTRINA
OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO CIVIL

Andr Luiz Mendes
Patrcia Reis Leito Bastos ................................................................................ 11
AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS PBLICAS
Arildo da Silva Oliveira
Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues .............................................................. 23
A APURAO DE INDEXADOR BSICO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A RECEITA CORRENTE LQUIDA DO MUNICPIO
Flvio Corra de Toledo Jnior ........................................................................ 50
COOPERATIVAS PODEM PARTICIPAR DE LICITAES
Gina Copola ....................................................................................................... 56
LEGITIMIDADE PASSIVA DE MUNICPIOS NO MBITO DO TCU
Jatir Batista da Cunha ....................................................................................... 59
DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO E A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL
Leon Frejda Szklarowsky .................................................................................. 62
ACRDOS E DECISES DO TCU
69
BACEN - SISTEMTICA DE OPERAO DAS CONTAS CC5 - Relatrio de

Auditoria Operacional
Ministro-Relator Adylson Motta ...................................................................... 71
MUNICPIO DE VIOSA/RN - ALEGAO DE CERCEAMENTO DE DEFESA Tomada de Contas Especial - Argio de nulidade da Notificao do Acrdo
n 502/99-TCU-2 Cmara
Ministro-Relator Valmir Campelo .................................................................. 202
ECT - CONTESTAO DE MULTAS APLICADAS A RESPONSVEIS - Pedido de
Reexame
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo ....................................... 210
Ministro-Redator Walton Alencar Rodrigues ................................................ 216
TST - EXERCCIO DA JUDICATURA TRABALHISTA TEMPORRIA POR
SUPLENTES - Representao
Ministro-Relator Guilherme Palmeira ........................................................... 220
MINISTRIO DOS TRANSPORTES - IMPOSSIBILIDADE DA CONCESSO DE

APOSENTADORIA ESTATUTRIA EM CARGO EM COMISSO A SERVIDOR
SEM VNCULO EFETIVO COM A ADMINISTRAO PBLICA - Consulta
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues ................................................. 225
INFRAERO - OBRAS DO AEROPORTO DE SALVADOR - Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar .................................................................. 235
PROCURADORIA DA REPBLICA NO MUNICPIO DE RIO GRANDE/RS PROCESSO DE ARRENDAMENTO DO TERMINAL DE CONTINERES DO
PORTO DE RIO GRANDE/RS (TECON) - Representao
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha ............................................. 248
COMISSO MISTA DE PLANOS, ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO DO
CONGRESSO NACIONAL - LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA EM OBRAS
PBLICAS - Administrativo
Ministro-Relator Benjamin Zymler ................................................................ 276
ATOS NORMATIVOS
317
RESOLUO N 142, DE 30 DE MAIO DE 2001

Dispe sobre as competncias atribudas ao Tribunal de Contas da Unio
pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, denominada
Lei de Responsabilidade Fiscal LRF ............................................................ 319
DESTAQUE
323
DISCURSO DE SAUDAO AO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER

Ministro Walton Alencar Rodrigues .............................................................. 325
DISCURSO DO PROCURADOR-GERAL LUCAS ROCHA FURTADO PRONUNCIADO
NA CERIMNIA DE POSSE DE BENJAMIN ZYMLER NO CARGO DE
MINISTRO DO TCU ........................................................................................ 328
DISCURSO DO PRESIDENTE DO TCU NA POSSE DO MINISTRO BENJAMIN
ZYMLER
Ministro Humberto Guimares Souto ........................................................... 331
DISCURSO DE POSSE DO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER .............................. 332
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS ATUAIS MUDANAS EM SUA
ESTRUTURA E EM SUA FORMA DE ATUAO
Ministro Humberto Guimares Souto ........................................................... 335
POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: CRISE ENERGTICA E O PAPEL
DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Paulo Jos Leite Farias .................................................................................... 346
NDICE REMISSIVO
357
NDICE DE AUTOR
371
DOUTRINA
OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO

CIVIL
Andr Luiz Mendes1
Patrcia Reis Leito Bastos2
I. INTRODUO
Ao analisar oramentos de construo civil, verificamos que ao custo da mode-obra adicionada uma taxa que corresponde s despesas com encargos sociais e
trabalhistas, conforme legislao em vigor.
Essa taxa denominada de Encargos Sociais ou de Leis Sociais e tem sido
objeto de vrios questionamentos, mormente por parte daqueles que controlam os
custos das obras pblicas, devido grande amplitude de valores adotados.
importante ressaltar que, dependendo do setor da economia que se quer
enfocar, os encargos sociais incidentes sobre os salrios pagos so variveis. De um
modo geral, eles incluem as despesas com as obrigaes sociais propriamente ditas
(INSS, FGTS, salrio-educao, etc.) e as despesas referentes remunerao de
tempo no trabalhado (frias, 13 salrio, licenas, abonos, etc.).
No caso do setor da construo civil, podem existir tambm despesas
decorrentes de convenes coletivas regionalizadas que sero incorporadas s taxas
de encargos sociais.
Numa tentativa de se obter uma faixa de valores aceitvel para a taxa de
encargos sociais, propomos a adoo de alguns critrios que originaro um percentual
que servir de parmetro para comparaes com alguns valores que vm sendo
utilizados no mercado da construo civil.
Cabe ressaltar que, a despeito de os ndices utilizados para o cmputo da taxa
de encargos sociais e trabalhistas obedecerem a uma fundamentao legal, os clculos
para estipulao dos percentuais so, em vrios casos, obtidos com utilizao de
estimativas baseadas em dados estatsticos e premissas.
Ademais, como essas estimativas variam de acordo com a fonte e a
metodologia utilizada, e as convenes coletivas e a legislao tambm sofrem
alteraes ao longo do tempo, podem-se obter valores diferenciados para os itens
1
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, Diretor da 1 Diviso Tcnica da Secretaria

de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB, graduado como Engenheiro Civil
pela Universidade de Braslia (UnB), fazendo atualmente Especializao em Auditoria de
Obras na mesma instituio.
Engenheira Civil, Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotada na Secretaria de

Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio - SECOB.
11
que formam a taxa de encargos sociais dependendo da data do oramento e da regio

do pas onde ser executado o servio ao qual ele se refere.
Assim, podem-se encontrar listagens com pequenas variaes nos itens que
compem o valor dos encargos sociais de tal forma que o total adotado seja
ligeiramente diferente do que proporemos a seguir. Caso isso acontea, faz-se
necessrio verificar qual era a legislao em vigor poca da elaborao do
oramento, quais convenes coletivas podem ser consideradas e a fundamentao
das estimativas adotadas.
II. CLCULO DOS ENCARGOS SOCIAIS

Apresentaremos a seguir demonstrativo de clculo da taxa de encargos sociais
para operrios da Construo Civil, a ser aplicada sobre as horas efetivamente
trabalhadas.
Primeiramente, como critrio para estipulao da proporo a ser acrescida
ao custo da mo-de-obra a ttulo de encargos sociais, dividem-se os ndices em quatro
grupos: grupo A, grupo B, grupo C e grupo D.
GRUPO A
No grupo A esto os encargos bsicos, ou seja, aqueles que correspondem s
obrigaes que, conforme a legislao em vigor, incidem diretamente sobre a folha
de pagamentos.
Fazem parte do grupo A:
,7(16'2*5832$
Previdncia Social
FGTS
Salrio Educao
SESI e SEBRAE
SENAI e SEBRAE
INCRA
Seguro para Acidentes de Trabalho
727$/'2*5832$
9$/25
)81'$0(17$d2/(*$/
20,00% Art. 22, inciso I da Lei n 8212, de 24/07/91
8,00% Art. 15 da Lei n 8036 de 11/05/90 e Art. 7,
inciso III da Constituio Federal de 1988.
2,50% Art. 3, inciso I do Decreto n 87043/82
1,80% Art. 30 da Lei n 8036 de 11/05/90 e art. 1 da Lei
n 8154 de 28/12/90.
1,30% Decreto-Lei n 2318 de 30/12//86 e art. 8 da Lei
n 8029 de 12/04/90, alterado pela Lei n 8154 de
28/12/90.
0,20% Art. 1, inciso I, do Decreto-Lei n 1146 de
31/12/70
3,00% Art. 22, inciso II, alnea c, da Lei n 8212 de
24/07/91

Podem existir, ainda, componentes decorrentes de clusulas de convenes

coletivas que teriam que ser inseridas no grupo A, dependendo de acordos regionais
entre os sindicatos e as empresas do setor .
12
GRUPO B
No grupo B esto os valores pagos como salrio, diretamente ao empregado,
em dias em que no h prestao de servios e, conseqentemente, sofrem incidncia
de encargos classificados no grupo A.
Para o clculo desses direitos pagos como salrio necessrio definir-se o
nmero de horas efetivamente trabalhadas no ano, mediante alguns parmetros.
Esses parmetros so variveis pois levam em considerao alguns dados
estatsticos.
Propomos a adoo dos seguintes parmetros:
a) Cmputo do total de horas de trabalho no ano:
- Horas de trabalho por semana = 44 h
- Horas de trabalho por dia = 446 = 7,3333 h
- Semanas por ms = (36512) 7 = 4,3452
- Horas por semana, incluindo o repouso = 7,3333 x 7 = 51,3331 h
- Horas por ms = 51,3331 x 4,3452 = 223,0526 h
- Semanas por ano = 3657 = 52,1429
Total de horas por ano (incluindo repouso) = 365 x 7,3333 = 2.676,6545 h
b) Cmputo do total de horas remuneradas mas no trabalhadas no ano:
b.1) Repouso semanal remunerado aos domingos (considerando 11 meses
trabalhados no ano) = 4,3452 x 11 x 7,3333 = 350,5112 h
b.2) Feriados considerando uma mdia de 11 por ano com um deles caindo
no domingo = 10 x 7,3333 = 73,3333 h
b.3) Auxlio-enfermidade (considerando uma mdia de 3 faltas justificadas
por ano) = 3 x 7, 3333 = 21,9999 h
b.4) Acidentes de trabalho (considerando uma mdia de 11 dias de afastamento
no ano e uma percentagem de ocorrncia de 15%) = 0,15x11x7,3333 = 12,0999 h
b.5) Frias = 30 x 7,3333 = 219,9990 h
b.6) Licena-paternidade (considerando que a Lei prev 5 dias de licena e
os seguintes dados estatsticos: proporo de homens na faixa etria entre 18 e 60
anos = 95 %, taxa de fecundidade = 3%) = 5 x 0,03 x 0,95 x 7,3333 = 1,0450 h
b.7) Faltas legais mdia de 2 dias de falta no ano dentre os 10 dias de faltas
amparadas por lei (morte do cnjuge, ascendente ou descendente 2 dias; registro
de nascimento do filho 1 dia; casamento 3 dias; doao de sangue 1 dia;
alistamento eleitoral 2 dias; exigncias do servio militar 1 dia) = 2 x 7,3333
= 14,6666 h
Total de horas no trabalhadas = 350,5112 + 73,3333 + 21,9999 + 12,0999 +
219,9990 +1,0450 + 14,6666 = 693,6549 horas
c) Cmputo de horas efetivamente trabalhadas no ano:
Total de horas de trabalho no ano subtrado das horas no trabalhadas =
2.676,6545 693,6549 = 1.982,9996 horas trabalhadas
Com base nos parmetros que acabamos de definir, obtemos o total de cada
ndice que compe os encargos do grupo B.
13
Fazem parte do grupo B:

,7(16'2*5832%
Repouso semanal
remunerado e feriados
Frias
Auxlio-enfermidade
13 Salrio
Licena paternidade
Acidente de Trabalho
Faltas Legais
727$/'2*5832%
&/&8/2
9$/25
)81'$0(17$d2/(*$/
21,37% Art. 68 e art. 70 da Consolidao das
350,5112 +73,3333
1.982,9996
Leis do Trabalho (CLT)
Art. 142 do Decreto-Lei n 5452/43
14,79% (CLT) , que aprova a Consolidao das
219,9990x1,3333 3
1.982,9996
Leis do Trabalho (CLT) e Inciso XVII
do Art. 7 da Constituio Federal de
1988
21,9999
1,11% Art. 18 da Lei 8212, de 24/07/91 e Art.
1.982,9996
476 da CLT
30 x 7,3333
1.982,9996
11,09% Lei n 4090/62, Lei n 7787/89 e Inciso

VIII do Art. 7 da CF/88 e
complementares
1,0450
1.982,9996
0,05% Art. 7, inciso XIX da Constituio

Federal de 1988.
16,4999
1.982,9996
14,6666
1982,9996
0,83% Lei 6367/76 e Art. 473 da CLT

Arts. 473 e 822 da CLT
0,74 %

GRUPO C
O grupo C corresponde incidncia dos encargos sociais bsicos (grupo A)
sobre os encargos sociais sem contraprestao de servios (grupo B).
Como sobre o repouso semanal remunerado, os feriados, as frias, o 13 salrio
e os demais encargos que compem o grupo B tambm incidem os encargos sociais
bsicos, tem-se que:
TOTAL DO GRUPO C = GRUPO A X GRUPO B X 100
TOTAL DO GRUPO C = 0,3680 X 0,4998 X 100 = 18,39%
GRUPO D
No grupo D esto os encargos que so pagos diretamente aos empregados
mas que no so onerados pelos encargos bsicos do grupo A.
Fazem parte do grupo D:
D.1) Depsito por despedida injusta
Conforme o previsto no art. 487 da CLT, no art. 7, inciso I, da Constituio
Federal e no art. 10 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, por ocasio
3
14
Nas frias computa-se o acrscimo de 1/3 na remunerao, conforme previsto no art. 7,

inciso XVII, da Constituio Federal de 1988.
da despedida do trabalhador sem justa causa, deve ser pago diretamente ao mesmo
um adicional de 40% sobre o seu depsito em FGTS.
Dessa forma, durante a execuo de uma obra, alm dos 8% que incidem
sobre a remunerao do trabalhador e que so recolhidos mensalmente pelo
empregador ao FGTS, este necessita fazer uma proviso de 40% sobre os 8%
incidentes sobre as horas trabalhadas e as no trabalhadas.
Considerando-se que, dos desligamentos efetivados, 95% so demisses sem
justa causa 4, tem-se que:
Depsito = 40% x [8% de FGTS + (8% de FGTS x 49,98% (encargos do
grupo B)] x 95%
Depsito = 4,56%
D.2) Indenizao adicional
Segundo o art. 18, 1, da Lei n 8036/90, o empregado dispensado sem justa
causa, no perodo de 30 dias que antecede a data-base de sua correo salarial, tem
direito a uma indenizao adicional equivalente a um salrio mensal, seja ou no
optante pelo FGTS.
Para estipulao do percentual relativo indenizao adicional, devem ser
feitas algumas consideraes:
a) Total de trabalhadores demitidos no decorrer da obra A cada ano, cerca
de 68% dos trabalhadores das construtoras so demitidos 5.
b) A data-base da correo salarial da categoria anual e a ocorrncia mdia
de demisses no ms que antecede a data-base de 5% 6.
Conclui-se, portanto, que o percentual referente indenizao adicional
obtido mediante o seguinte clculo:
5% x 30 dias x 7,3333 horas/dia x 68% = 0,38 %
1.982,9996
D.3) Aviso prvio indenizado
Consoante o previsto no art. 487 da CLT e no inciso XXI do art. 7 da
Constituio Federal de 1988, o empregador deve conceder ao empregado demitido
reduo de 2 horas dirias na jornada de trabalho, durante 30 dias, a ttulo de aviso
prvio. O empregador que no conceder o aviso prvio deve pagar como indenizao
os salrios correspondentes ao prazo do aviso, garantido o cmputo desse perodo
no tempo de servio do empregado.
Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do

Mobilirio de Braslia (mdia do ano de 1999).
Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,

pela Internet, em junho de 2000.
Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do

Mobilirio de Braslia.
15
Cabe ressaltar que o aviso-prvio indenizado no deve ser computado no

recolhimento dos depsitos de FGTS, tendo em vista ser uma parcela de carter
nitidamente indenizatrio.
Para o clculo do aviso prvio indenizado, deve-se primeiramente considerar
sua incidncia no mercado da construo civil. Sabe-se que tem predominado na
construo civil o pagamento de indenizao ao invs do cumprimento de aviso
prvio.
Como estimativa da proporo de aviso prvio indenizado na construo civil,
ser considerado que 68% 7 dos trabalhadores das construtoras so demitidos, em
mdia, a cada ano, e que tem sido praxe pagar indenizao totalidade dos
trabalhadores demitidos, ao invs de conceder o aviso prvio de 30 dias.
Tem-se, portanto, que a proporo anual relativa ao aviso prvio indenizado
o valor resultante do seguinte clculo:
30 dias x 7,3333 horas/dia x 68% = 7,54%
1982,9996
TOTAL DO GRUPO D = 12,48%
TOTALIZAO
Em conformidade com os clculos anteriormente efetuados para obteno do
total de cada grupo, tem-se que o total encontrado como taxa de Encargos Sociais
de 117,65%.
TOTAL = GRUPO A + GRUPO B + GRUPO C + GRUPO D
TOTAL = 36,80% + 49,98% +18,39% + 12,48% = 117,65%
Faz-se necessrio enfatizar que esse percentual encontrado no , em hiptese
alguma, um valor fixo para os encargos sociais, mas apenas serve como parmetro
para que se possa analisar a adequabilidade de outros valores adotados em contratos
de obras de construo civil.
Ademais, durante o clculo dos ndices que compem a taxa de encargos
sociais so feitas algumas estimativas tais como: mdias de faltas justificadas por
ano por motivo de doena; mdia de feriados no ano; mdia de dias de afastamento
por ano decorrentes de acidentes de trabalho e percentual de ocorrncias de acidentes
de trabalho; e percentual de empregados demitidos sem justa causa. Essas estimativas
repercutem no valor obtido para o total de horas efetivamente trabalhadas no ano e,
conseqentemente, alteram os itens que compem os grupos B, C e D.
Dessa forma, podem-se obter percentuais diferentes para os ndices que
compem cada grupo, o que originar taxas de encargos sociais diversificadas.
Para efeito de comparao, relacionamos na tabela a seguir diversos valores
obtidos com sete fontes diferentes de dados, includos os valores anteriormente
calculados, para os ndices que compem a taxa de encargos sociais.
7
16
Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,

pela Internet, em junho de 2000.
TAB.1 : COMPARAO DE TAXAS DE ENCARGOS SOCIAIS NA

CONSTRUO CIVIL
',6&5,0,1$d2
*5832
$
1
2
3
4
5
6
7
8
6,1'86&21
63

6(%5$(

&%,&

3,1,

38%/
62%5(

&86726

0-

&13&3

9$/25
35232672

(1&$5*26%6,&26
INSS
FGTS
Salrio Educao
SESI
SENAI e SEBRAE
INCRA
Seguro contra riscos e
acidentes
SECONCI
68%727$/
20,00
8,00
2,50
1,50
1,60
0,20
3,00
20,00
8,00
2,50
1,60
1,10
0,20
--------
20,00
8,00
2,50
1,80
1,30
0,20
3,00
20,00
8,00
2,50
1,50
1,60
0,20
3,00
20,00
8,00
2,50
1,50
1,00
0,20
2,00
20,00
8,00
2,50
1,60
1,10
0,20
2,00
20,00
8,00
2,50
1,80
1,30
0,20
3,00
1,00

1,00

1,00

1,00

-------
------
-------
*5832 (1&$5*2648(5(&(%(0,1&,'1&,$'($
%
1
Repouso
semanal
22,60
22,53
remunerado e feriados
2
Frias + 1/3
15,07
14,74
3
Auxlio enfermidade e
2,60
2,83
acidentes de trabalho
4
13o Salrio
11,30
11,08
5
Licena paternidade
0,23
0,36
6
Faltas justificadas por
0,75
-------motivos diversos
7
Adicional noturno
--------------8
Aviso
prvio
--------------trabalhado
68%727$/

*5832 5(,1&,'1&,$'($62%5(%
&

*5832 (1&$5*2648(1262)5(0$,1&,'1&,$'($
'
1
Aviso
prvio
e
17,92
13,75
indenizao adicional
2
Depsito
por
4,88
4,90
despedida injusta
3
Frias (indenizadas)
--------------68%727$/

*5832 287526
(
1
Dias de chuva e
outras dificuldades
2
Caf da manh
3
Almoo
4
Jantar
5
Equipamento
de
segurana
6
Vale transporte
7
Seguro de vida e
acidente
68%727$/
21,71
22,90
22,02
21,46
21,37
14,97
1,72
-------0,79
14,98
1,87
14,85
0,61
14,79
1,94
11,23
0,06
--------
10,57
0,34
*4,57
11,24
0,16
--------
11,14
0,10
2,23
11,09
0,05
0,74
0,49
1,18
---------------
---------------
-------0,84
---------------

20,48
13,12
13,73
15,00
7,92
4,10
4,45
4,81
4,84
4,58
-------
17,45

-------
-------
-------
1,50
1,50
--------
--------
--------
--------
--------
4,60
18,15
6,92
5,74
-----------------------------
-----------------------------
-----------------------------
-----------------------------
---------------------2,71
-----------------------------
17,95
0,68
---------------
---------------
---------------
---------------
---------------
---------------

--------
--------
--------

--------

9$/25727$/'26(1&$5*2662&,$,6
727$/*(5$/

9$/25727$/'26(1&$5*2662&,$,6&20(;385*2'2*5832(
727$/*(5$/

8
Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Estado de So Paulo, dados obtidos na internet aos 18 de maio de 2000.
Pastore, Jos Encargos Sociais no Brasil e no Exterior, Braslia, Ed. SEBRAE, 1994.
10
Comit Brasileiro das Indstrias da Construo, dados obtidos em maio de 1999.
11
Revista Construo n 2669, Editora PINI, abril de 1999.
12
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e custos na construo, 1a edio, So Paulo, Editora Hemus, 1990.
13
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Ministrio da Justia, Diretrizes para Elaborao de Projetos
e Construo de Unidades Penais no Brasil, CNPCP, Braslia, 1995.
17
III. COMENTRIOS SOBRE A COMPOSIO DOS ENCARGOS

SOCIAIS
GRUPO A
Analisando-se o grupo A, verifica-se que h alguns ndices com variaes
considerveis entre os valores comparados: seguro contra riscos e acidentes, SESI,
SENAI, SEBRAE e Servio Social da Indstria da Construo e do Mobilirio
(SECONCI).
a) SECONCI
Com relao ao Servio Social da Indstria da Construo e do Mobilirio
(SECONCI), conforme foi citado na introduo desse estudo, por ser uma conveno
coletiva regionalizada, dependendo da regio do Pas onde est sendo executado o
servio, pode ou no haver um acordo entre empresas e empregados da construo
civil que origine essa despesa.
Sabe-se que em So Paulo o SECONCI decorrente de uma conveno
coletiva e foi estipulado em 1%, o que justifica a adoo desse valor pela maioria
das fontes de consulta na tabela 1.
Tendo em vista que pode haver diferenas entre as convenes coletivas de
cada regio como acontece com o SECONCI em So Paulo, aconselha-se, como
critrio para a anlise dos ndices que compem o grupo A de encargos bsicos, que
se verifique o contedo dos acordos coletivos entre sindicatos patronais e de
trabalhadores.
b) Seguro contra riscos e acidentes
O ndice para seguro contra riscos e acidentes obtido tomando-se como
base a Lei 8.212 de 24/07/91 que, em seu art. 22, inciso II, estipula para
financiamento da complementao das prestaes por acidente de trabalho
percentagens sobre o total das remuneraes pagas aos empregados que variam entre
1%, 2% e 3%, de acordo com o nvel de risco da atividade desempenhada pela
empresa.
Conforme o 3, do referido art. 22 da Lei 8212, o enquadramento das
empresas para efeito do clculo do seguro de acidentes do trabalho deve ser feito
pelo Ministrio da Previdncia Social, com base nas estatsticas de acidente do
trabalho.
O Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria do Ministrio da
Justia, no documento Diretrizes para Elaborao de Projetos e Construo de
Unidades Penais no Brasil, e o engenheiro Fernando Morethson Sampaio, no livro
Oramento e Custo na Construo, consideram como sendo mdio o risco
ocorrncia de acidentes de trabalho na construo civil, arbitrando o ndice para
seguro contra riscos e acidentes em 2%.
Entretanto, de acordo com o Anexo V do Regulamento da Previdncia Social,
aprovado pelo Decreto n 3.048, de 06/05/1999, verifica-se que, com relao s
18
empresas da construo civil, o risco de ocorrncia de acidente do trabalho tem sido

considerado grave. Portanto, a alquota do seguro contra acidentes do trabalho para
empresas com esse tipo de atividade de 3%.
c) SESI, SENAI e SEBRAE
Com relao aos valores pagos para SESI, SENAI e SEBRAE, tem-se que a
entrada em vigor da Lei n 8154, de 28/12/1990, estipulou alquotas diferentes para
os anos de 1991, 1992 e anos posteriores a 1993.
A incidncia do Servio Social da Indstria SESI era de 1,50% at 28/12/1990.
Com a entrada vigor da Lei n 8154, foram institudos adicionais a essa alquota para
atender poltica de Apoio s Micro e s Pequenas Empresas.
Dessa forma, segundo a Lei n 8154, a alquota do SESI adicionada da
contribuio para a pequena e micro empresa passou a ser de 1,60% no exerccio de
1991, de 1,70% no exerccio de 1992 e de 1,80% a partir de 1993. O que justifica a
disparidade de valores encontrados na tabela1.
Analogamente, a incidncia do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAI era de 1,00% at a entrada em vigor da Lei n 8154, quando passou a sofrer
adicionais para apoio s micro e s pequenas empresas e foi alterada para 1,10% no
exerccio de 1991, 1,20% no exerccio de 1992 e 1,30% a partir de 1993.
GRUPO B
No que diz respeito ao grupo B, verifica-se que h diferenas entre os valores
adotados nas diversas fontes da tabela1, sendo que especificamente nos itens auxlio
enfermidade e acidentes de trabalho e licena paternidade houve grande discrepncia
entre os nmeros encontrados.
Essa diferena se justifica se considerarmos que, conforme citado na
Introduo desse estudo, os clculos para estipulao dos percentuais so obtidos
com utilizao de estimativas baseadas em dados estatsticos e premissas.
H, portanto, vrias estimativas que podem ser feitas e que levam a valores
diferenciados da proporo entre as horas efetivamente trabalhadas no ano e as no
trabalhadas por motivo de doena, acidente de trabalho, licena paternidade, dentre
outros.
a) Adicional noturno
O adicional noturno que , segundo o art. 73 da CLT, um acrscimo relativo
aos servios executados no perodo compreendido entre as 22:00 horas e as 05:00
horas, foi considerado na tabela1 por uma nica fonte de consulta.
Como a utilizao de trabalho noturno nos servios de construo civil
consideravelmente rara, o adicional noturno foi desconsiderado na composio da
taxa de encargos sociais proposta neste estudo. Sugere-se que os casos em que h
necessidade de execuo de trabalhos noturnos sejam analisados individualmente,
verificando-se se o acrscimo relativo aos servios executados no perodo
compreendido entre as 22:00 horas e as 05:00 horas foi computado no grupo B e se
os clculos foram efetuados de acordo com o que dispem o art. 73 da CLT e a
Constituio Federal de 1988.
19
b) Aviso Prvio
Como tem sido prtica na construo civil o pagamento de indenizao ao
invs do cumprimento de aviso prvio, conforme faculta a lei, no se considerou o
aviso prvio trabalhado na composio da taxa de encargos sociais proposta neste
estudo.
Entretanto, considerando-se que o art. 488 da CLT prev reduo da jornada
de trabalho nos 30 dias do aviso prvio, sem prejuzo do salrio integral, caso o
aviso prvio seja considerado, deve-se computar essas horas no trabalhadas no grupo
B, bem como a correspondente reduo do aviso prvio indenizado.
c) Faltas justificadas
As faltas justificadas por motivos diversos ou as faltas legais tambm devem
ser consideradas no grupo B, j que a legislao prev casos em que o empregado
pode faltar sem sofrer qualquer reduo proporcional no seu salrio.
GRUPO D
No grupo D, com relao s diferenas observadas na tabela1 para o ndice
de aviso prvio e indenizao adicional, tem-se que aquele est diretamente
relacionado s horas recebidas e s realmente trabalhadas, enquanto esta depende da
porcentagem de empregados dispensados, sem justa causa, no perodo de 30 dias
que antecede a data-base de sua correo salarial.
Assim, dependendo dos dados estatsticos que esto sendo considerados, tmse valores diferenciados para o ndice de aviso prvio e a indenizao adicional.
Com relao s frias indenizadas, embora a revista Construo da editora
PINI tenha-as considerado como integrantes do grupo D, elas devem ser includas
no item frias do grupo B, j que so horas remuneradas e no trabalhadas e, com
a ocorrncia da demisso, sero pagas de acordo com a proporo entre os dias
trabalhados e perodo aquisitivo.
GRUPO E
No grupo E foram computados, por algumas das fontes consultadas, vrios
benefcios dos empregados tais como: vale transporte, seguro de vida e acidente,
refeies (caf da manh, almoo e jantar) e equipamentos de segurana.
Quanto s despesas com refeies e transportes, seus valores dependem dos
preos praticados no mercado local onde est sendo executada a obra e de convenes
coletivas entre sindicatos patronais e de empregados.
Enquanto o vale transporte um encargo obrigatrio definido em lei, as
refeies dos empregados dependem de acordos entre sindicatos de classe ou mesmo
de liberalidade das empresas, podendo no haver fornecimento de refeies ou haver
um refeitrio no prprio local de trabalho ou ainda distribuio de vale-refeio. J
quanto ao seguro de vida e acidentes, depende de sua previso no acordo coletivo da
categoria.
20
Sugere-se, portanto, que, devido a sua grande variabilidade, as despesas com

refeies, transportes e seguro de vida e acidentes, se exigveis, sejam includas
como itens da planilha oramentria, ficando excludas da taxa de encargos sociais.
J as horas no trabalhadas nos dias de chuva podem estar embutidas na taxa
de encargos sociais desde que no tenham sido consideradas na taxa de contingncias
(ou riscos e imprevistos), que muitas vezes compe a porcentagem adotada para
Benefcios e Despesas Indiretas BDI. Como grande parte dos oramentos na
construo civil inclui as despesas com dias de chuva no BDI, comum no considerlas na taxa de encargos sociais.
IV. CONCLUSO
No h um nmero exato a ser adotado como taxa de encargos sociais, devido
a seus componentes variarem conforme os dados estatsticos utilizados ou em funo
de caractersticas regionais.
A taxa a que se chegou seguindo a metodologia do presente estudo (117,65)
deve ser vista como uma taxa referencial, a partir de cuja composio os valores
adotados nos casos concretos em anlise sejam criticados. Em se encontrando
divergncias deve-se, portanto, avaliar se h alguma peculiaridade que as justifique,
luz dos diversos comentrios inseridos neste texto.
Importante ressaltar, por fim, que este estudo foi elaborado com vistas a se
detectar a taxa de encargos sociais a ser aplicada sobre o salrio horrio de
trabalhadores da construo civil, e apenas sobre as horas efetivamente trabalhadas.
Quando se tratar de taxa a ser aplicada sobre salrio mensal, como o caso da
apropriao de custos relativos a engenheiros, mestres de obra e pessoal
administrativo, devem ser feitos alguns ajustes no grupo B (no incluso do repouso
semanal remunerado e dos feriados, da licena paternidade e das faltas justificadas),
de tal forma que a taxa de encargos sociais proposta passaria a ser da ordem de 85%.
V - BIBLIOGRAFIA
Almonacid, Ruben D. et. al. (1994). A Questo dos Encargos Trabalhistas, in Folhas de So
Paulo, 09/08/1994.
Amadeo, Edward. O Consenso sobre Encargos Trabalhistas, in Folha de So Paulo, 04/06/1994.
Comit Brasileiro das Indstrias da Construo, Dados sobre Encargos Sociais Publicao de
maio de 1999.
Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria Ministrio da Justia, Diretrizes para
Elaborao de Projetos e Construo de Unidades Penais no Brasil, CNPCP, Braslia, 1995.
Governo do Estado de So Paulo, Estudo de Servios Terceirizados Publicao Verso maio/
1999 Volume I Prestao de servios de limpeza, asseio e conservao predial, cap.
II Encargos Sociais.
21
Ministrio do Trabalho, Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho

- publicao de junho de 2000.
Pastore, Jos . Encargos Sociais no Brasil e no Exterior, Braslia, Ed. SEBRAE, 1 Edio, 1994.
Revista Construo, Dados sobre Encargos Sociais, n 2669, Editora PINI, abril de 1999.
Sampaio, Fernando Morethson, Oramento e custos na construo, So Paulo, Editora Hemus,
1a edio, 1990.
Sindicato das Indstrias de Construo Civil do Estado de So Paulo, Encargos Sociais publicao
de maio de 2000.
Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do Mobilirio de Braslia, Estudo
sobre Estatsticas na Construo Civil publicao de abril de 2000.
22
AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS PBLICAS

Arildo da Silva Oliveira1
Daniel Levi de Figueiredo Rodrigues2
1. Introduo 2. O Tribunal de Contas da Unio e as auditorias ambientais
3.Procedimentos de auditoria ambiental em obras pblicas 4. Questes de auditoria 5. A
prtica do licenciamento ambiental 6. Concluses 7. Referncias bibliogrficas
1. INTRODUO
O Estado um importante agente empreendedor que estabelece diretrizes,
objetivos e metas para despesas freqentemente concretizadas em obras de engenharia.
Embora seja facultada alguma discricionariedade aos gestores pblicos, os
responsveis pela execuo dos recursos devem observar critrios de economicidade
e legitimidade sempre circunscritos aos limites estabelecidos em lei. Dentre as
condicionantes que devem ser ponderadas no processo de tomada de deciso sobre
como, quando e de que forma realizar as despesas, so relevantes as que tm o
propsito de conciliar desenvolvimento e manuteno de um meio ambiente sadio.
Ainda que restries nesse sentido no sejam recentes, percebe-se que nem todos os
administradores pblicos incorporaram plenamente a questo ambiental em sua praxe
porque talvez lhes falte sensibilidade da importncia que o assunto requer. Em parte
isso se explica porque as vinculaes ambientais representam um parmetro a mais
a ser analisado, incorporam custos adicionais e interferem no andamento das
atividades, normalmente dilatando os prazos estabelecidos nos cronogramas dos
trabalhos. A experincia demonstra que a forma tradicional de gerenciamento de
obras pblicas considera as preocupaes ambientais como fatores que impedem ou
dificultam a implementao do empreendimento acima do suportvel. Mas qualquer
que seja o motivo de resistncia s medidas ambientais, observa-se que o gestor
pblico tem dificuldades em compreender a realidade de que h um (no to recente)
paradigma de desenvolvimento que exige uma srie de mudanas na sua forma de
pensar, agir e decidir.
Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotado na SECEX/PA, graduado em

Administrao de Empresas, pela Universidade Federal do Par (UFPA), cursando atualmente
a cadeira de Direito na mesma instituio de ensino.
Analista de Finanas e Controle Externo, lotado na SECEX/PA, graduado em Engenharia

Aeronutica pelo Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA), possui mestrado em Cincia
Espacial pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e especializao em Polticas
Pblicas e Direito Ambiental pela UFPA.
23
Conseqentemente, certas medidas devem ser postas em prtica para convencer

os que no despertaram para a relevncia de tal realidade, orientando-os a mudar de
postura ou pelo menos convidando-os a refletir com mais seriedade a respeito. Dentre
essas medidas, a realizao de auditorias ambientais nortearia o gestor pblico quanto
s restries e exigncias ambientais a serem observadas por empreendimentos
pblicos impactantes, cujas razes so mais bem fundamentadas adiante. Se as
instituies so da esfera pblica federal ou administram recursos de origem federal,
o Tribunal de Contas da Unio (TCU) por excelncia o rgo destinado a realizar
esse tipo de atividade, verificando o cumprimento das determinaes ambientais
mais importantes, ditadas pela legislao em vigor e avaliando se a despesa observa
princpios econmicos.
2. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS AUDITORIAS

AMBIENTAIS
Compreende AFFONSO3 que a atuao do TCU dificulta os abusos na
administrao pblica pela chamada expectativa do controle, tendo as auditorias a
funo pedaggico-preventiva inibidora de irregularidades. As profundas e recentes
alteraes das atribuies do TCU trouxeram como uma das conseqncias mais
importantes a necessidade de examinar os atos administrativos alm do aspecto
meramente formal. As diretrizes estabelecidas nos arts. 70 e 71 da Constituio de
1988 enfatizam fundamentalmente aspectos de legalidade, legitimidade e
economicidade, os dois ltimos sendo resposta s tendncias de tornar mais
conseqentes os atos emanados do administrador pblico. Afinal, to importante
quanto o cumprimento de dispositivos legais, o controle da legitimidade e
economicidade verifica se o emprego dos recursos pblicos ocorre com eficincia,
eficcia e sem desperdcios. Mais recentemente, a Emenda Constitucional n 19 de
1998 modificou o art. 37 para incluir o princpio da eficincia dentre aqueles a serem
observados pela administrao.
A observncia por si s dos mandamentos legais, embora necessria, no
condio suficiente para assegurar a integridade do meio ambiente. A legitimidade e
a economicidade dos atos devero ser igualmente verificadas porque a legalidade
princpio e no fim da administrao pblica. DI PIETRO4 acredita que o controle
da economicidade envolve questo de mrito para verificar se a despesa garantiu
uma adequada relao de custo-benefcio. Ou seja, a efetivao da despesa pblica
deve alcanar benefcios sociais relevantes a custos financeiros e, por extenso,
ambientais satisfatrios com vistas a evitar a despesa antieconmica com conseqentes
danos ao Errio, populao e ao meio ambiente.
AFFONSO, Sebastio B. Tribunais de Contas no Contexto do Poder Judicirio. In Revista do

Tribunal de Contas da Unio, out/dez, 1997, v. 28, no 74, pp. 109-119.
DI PIETRO, Maria S. Z. Direito Administrativo. 9a ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 490.
24
Muitos rgos vem-se cada vez mais forados a utilizar os recursos pblicos
condicionando-os s exigncias ambientais presentes na legislao especfica em
vigor. Isso certamente ter conseqncias sobre a atividade fiscalizadora do TCU
que dever preocupar-se no apenas com o fiel cumprimento da lei ou com a eficincia,
a eficcia e a economicidade da utilizao dos recursos pblicos, mas tambm avaliar
as conseqncias ambientais deste ou daquele empreendimento, desta ou daquela
poltica de governo. A incluso dessa nova forma de exame dos gastos pblicos
exige uma reavaliao das aes fiscalizadoras do TCU quanto escolha adequada
do momento de sua realizao e da abordagem mais apropriada.
Particularmente para obras pblicas com repercusso ambiental o exame da
relao custo-benefcio essencial pois, como se ver, se as perdas ambientais so
desconsideradas nessa relao, os resultados podem apontar para a viabilidade de
um empreendimento ambientalmente inadequado. REZENDE5 enfatiza que, dentre
uma srie de projetos aptos a solucionar determinado problema, a escolha da
alternativa mais vivel se d mediante comparaes entre taxas de retorno estimadas
para cada um deles, a fim de estabelecer qual o que oferece os melhores retornos
sociais. Por sua vez, BUGARIN 6 acredita que o princpio constitucional da
economicidade autoriza o TCU a examinar as decises sobre gastos e investimentos
pblicos, qualificando-os como ganhos ou perdas sociais com vistas a poder evitar a
despesa pblica antieconmica. A incluso da varivel ambiental na anlise dos gastos
pblicos d maior dimenso ao aspecto tradicional do princpio da economicidade,
uma vez que a despesa poder ter, alm de contornos antieconmicos, contornos
antiecolgicos.
O TCU j realizou alguns trabalhos relacionados ao meio ambiente. Um
exemplo foi a auditoria operacional no Departamento Nacional de Produo Mineral
do Estado do Amazonas, em que se analisou o impacto ambiental de cada uma das
fases da minerao sobre a qualidade das guas, do ar e do solo. Constatando a
ausncia de integrao entre os rgos das esferas federal e estadual na regulao da
atividade mineradora, o Plenrio do Tribunal, por meio da Deciso n 444/98,
determinou a execuo de um amplo plano de recuperao ambiental em reas
degradadas pela atividade de minerao no Estado do Amazonas. A estratgia de
atuao para o Controle da Gesto Ambiental encontra-se concretizada pela Portaria
TCU n 383 de 05 de agosto de 1998. Pressupe a atuao do Tribunal sob trs
modalidades:
1. fiscalizao ambiental de aes de rgos e entidades do Sistema Nacional
de Meio Ambiente (SISNAMA);
2. incluso da varivel ambiental na fiscalizao de polticas e programas de
desenvolvimento que potencial ou efetivamente causem degradao ambiental;
REZENDE, Fernandes. Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1980, pp.111-112.
BUGARIN, Paulo S. Reflexes sobre o princpio constitucional da economicidade e o papel do

TCU. In Revista do Tribunal de Contas da Unio, out/dez 1998, v. 29, n. 78, pp. 41-45.
25
3. incluso da varivel ambiental no processo de tomada e prestao de contas

de rgos e entidades integrantes do SISNAMA e do prprio governo federal.
Todavia, ainda no dispe o Tribunal de uma sistemtica voltada para a questo
ambiental semelhante aos procedimentos de auditoria existentes para reas como licitao
e obras. Tal sistemtica necessria por padronizar as aes de fiscalizao e por congregar
elementos das tcnicas de auditoria.
Obras pblicas mal conduzidas estejam elas em fase de projeto, implantao ou
operao, podem causar danos ao meio ambiente. Se os rgos responsveis pelo
empreendimento no contemplarem aes ambientais ou se essas forem meramente
formais, os danos podero ser considerveis. JUNK7 comenta o clebre caso da hidreltrica
de Balbina, onde os impactos ao meio ambiente foram traumticos por falta de maior
preocupao com as conseqncias ecolgicas do empreendimento. A usina produz 225
MW para Manaus, suficientes para atender somente 60% de suas necessidades energticas,
ainda que tenha inundado mais de 1.500km2 de floresta. Tucuru com pouco mais de
1.200km2 de rea inundada, produz 4.000 MW, ou seja, quase 30 vezes mais eficiente
que Balbina em termos de MW por km2 de rea inundada. Caso semelhante de desperdcio
apresentado por MALHEIROS8 ao analisar o embargo da rodovia BR-156 no Estado
do Amap, em adiantada fase de implantao, porque seu traado atingia rea de
preservao ambiental, fato que no foi devidamente considerado no planejamento do
projeto. Situaes como essas levam a questionar se os recursos foram bem aplicados e
se ofereceram retorno social, ambiental e econmico esperados.
Isso evidencia que se aes ambientais preventivas forem adotadas desde o
princpio, talvez muitas das conseqncias mais nefastas sejam evitadas. Por excelncia,
as instituies responsveis pelo meio ambiente so as mais indicadas a atuar nessas
ocasies. Entretanto, isso no ocorre porque suas estruturas ainda esto longe de permitir
que, num futuro prximo, possam atuar com mais nfase na proteo do meio ambiente
da forma aqui proposta, isto , por meio de auditorias ambientais9.
A auditoria de obras uma das formas que o TCU utiliza para zelar pelo patrimnio
pblico, pois verifica a malversao de recursos que pode ocorrer, por exemplo, por
meio da prtica de atos ilegais ou antieconmicos. Ser tanto mais eficiente quanto mais
prxima dos atos desconformes realizados. A experincia do Tribunal mostra resultados
positivos em que foi possvel coibir a tempo o desperdcio dos recursos pblicos (o
inciso X do art. 71 da Constituio Federal de 1988 garante ao TCU a prerrogativa de
sustar a execuo de atos administrativos impugnados, fato que na prtica muitas vezes
ocorre, impedindo o desperdcio de recursos pblicos). Da mesma forma, a auditoria
ambiental de obras pblicas realizada oportunamente pode inibir o dano ao meio ambiente
que determinado empreendimento possa causar. A experincia do TCU, aliada
7
JUNK, W. J. & MELLO, J.A. Impactos ecolgicos das represas hidreltricas na bacia amaznica
brasileira. In USP, Estudos Avanados, v. 4, n. 8, jan/abril, 1990, pp. 126-143.
MALHEIROS, Telma M. Anlise da Efetividade da Avaliao de Impactos Ambientais:

uma aplicao em nvel federal. COPPE, UFRJ, 1995, p. 147.
Consultar o item 4 para mais detalhes sobre a atuao dos rgos ambientais no processo de
licenciamento.
26
versatilidade de seu corpo tcnico, permite que se acrescente a anlise dos procedimentos
ambientais em auditorias de obras mas dada a irreversibilidade da maioria dos impactos
negativos ao meio ambiente, o que torna sua reparao muitas vezes impraticvel a
atuao do TCU dever ser, preferencialmente, de carter preventivo ou simultneo.
Finalmente, pode-se afirmar que a auditoria ambiental de obras pblicas que aqui
se vislumbra o conjunto de procedimentos de avaliao do tratamento dispensado ao
meio ambiente quando do planejamento, implantao e operao de um determinado
empreendimento pblico (obra pblica). Essa avaliao consiste em detectar atitudes
contrrias legislao ambiental em vigor propondo medidas corretivas e em examinar
se os recursos esto sendo utilizados de forma a no causar riscos potencialmente negativos
ao meio ambiente. Dito de outra forma, a auditoria ambiental de obras pblicas avalia
oportunamente a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gesto, desde a
concepo inicial at a concluso do empreendimento, atentando para sua finalidade
maior e para verificao de que ele satisfaz efetivamente as necessidades da populao
afetada sem lhe causar danos maiores que os benefcios.
Pelas consideraes anteriores percebe-se que a necessidade de elaborao de
um procedimento especfico de auditoria ambiental de obras pblicas decorre das seguintes
constataes:
1. alguns empreendimentos pblicos causam impactos danosos ao meio ambiente;
2. ao desconsiderar medidas capazes de reduzir certos impactos negativos que
esses empreendimentos possam causar ao meio ambiente, o administrador permite a
concretizao de prejuzos ambientais e ao Errio;
3. a auditoria ambiental um instrumento eficaz para prevenir esses danos porque
pode evitar a tempo a ocorrncia de atos temerrios, antieconmicos ou ilegais, propondo
medidas corretivas;
4. por diversos motivos, as instituies oficialmente encarregadas da fiscalizao
ambiental no esto preparadas para atuar por meio de auditorias;
5. a experincia do TCU o credencia a incluir o meio ambiente como uma das
reas a serem fiscalizadas nas auditorias de obras;
6. embora possua uma massa crtica de profissionais qualificados a atuar na
rea, falta, contudo, a instrumentalizao de procedimentos semelhantes aos j existentes
para outras reas.
A seguir apresenta-se uma proposta de procedimento de auditoria ambiental para
empreendimentos pblicos sujeitos avaliao de impactos sobre o meio ambiente.
3. PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS

PBLICAS
Auditar significa ouvir e inquirir, utilizando o conhecimento prvio de um
determinado fenmeno para testar a veracidade ou consistncia de certas hipteses, fatos
ou informaes. , portanto, o exerccio de desvendar a verdade pela obteno de
evidncias objetivas. A auditoria, como processo sistemtico de verificao e anlise,
desenvolve-se por etapas que vo desde o planejamento at a execuo dos trabalhos de
campo.
27
Todo o empreendimento que tenha repercusso ambiental deve, necessariamente,

submeter-se ao correspondente processo de licenciamento. Nos itens a seguir apresentamse algumas questes de auditoria fundamentais para verificar se os atos administrativos
obedecem s normas que regulam a matria e cujo descumprimento pode significar ato
contrrio aos princpios da boa gesto dos recursos pblicos. Para cada questo tecem-se
consideraes doutrinrias e de ordem prtica, apresentando e esclarecendo os
fundamentos legais.
3.1. As etapas do empreendimento
Considera-se obra de engenharia, ou simplesmente obra ou empreendimento,
toda atividade que resulte na construo, reforma ou ampliao de instalaes ou
edificaes com vistas a atender alguma finalidade de interesse pblico. Desde a
idealizao do projeto at sua operao final, observa-se que, em geral, os
empreendimentos devem seguir um fluxo decisrio bem delineado. Os diversos
dispositivos da legislao ambiental em vigor influenciam e estabelecem a cronologia
das principais decises a serem tomadas, o que obriga o administrador a ponder-las sob
variveis ambientais, havendo maior ou menor restrio margem de liberdade das
alternativas a escolher na mesma proporo da potencialidade dos impactos advindos do
empreendimento.
Podem-se estruturar as principais etapas do fluxo decisrio do empreendimento
por meio da Figura 1, didaticamente dividida em trs grandes conjuntos. O primeiro diz
respeito aos estudos prvios em que se determinam as caractersticas bsicas do
empreendimento, sua relao com o macroplanejamento regional e com programas
governamentais, alm de consideraes de ordem scio-econmicas e scio-ambientais.
O segundo refere-se concretizao do empreendimento em si, que depender de suas
conseqncias ambientais. Finalmente o terceiro conjunto no qual, considerando-se o
empreendimento em plena atividade, realizam-se trabalhos com o propsito de
diagnosticar o efetivo controle dos impactos ambientais decorrentes.
O fluxo baseia-se numa interpretao dos principais dispositivos referentes
avaliao de impactos ambientais e ao licenciamento de empreendimentos potencialmente
danosos ao meio ambiente. A figura tambm identifica as mais significativas restries
ambientais que a implantao de um empreendimento deve respeitar, de acordo com o
art. 225 da Constituio Federal, Lei n 6.938/81, Lei Ambiental do Estado do Par n
5.887/95, Decreto n 99.274/90 e Resolues Conama n 01/86 e n 237/97,
principalmente. As linhas tracejadas indicam situaes de retroalimentao que podem
ocorrer sempre que atendidas as exigncias que impeam o prosseguimento do processo
quando houver, por algum motivo, inviabilidade temporria do empreendimento. Caso a
inviabilidade seja permanente, encerra-se o processo de licenciamento. A obedincia ao
contedo desse fluxo e a observncia de sua ordem cronolgica so os principais aspectos
analisados pela auditoria ambiental aqui proposta, haja vista que a experincia acumulada
demonstra elevada inobservncia a esses fatores, ocasionando, por exemplo, obras
inacabadas com conseqente prejuzo ao Errio. Breve descrio dos trmites ali
envolvidos feita a seguir e maiores detalhamentos sero dados no decorrer dos itens
seguintes.
28
e
QHFHVViULR
(3,$5LPD"
3URMHWR
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(VWXGRV
SUpYLRV
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,PSDFWRV
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,PSDFWR

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1mR
/LFHQoDGH
,QVWDODomR"
6LP
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6LP
1mR
,QYLDELOLGDGH
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WHPSRUiULD
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WHPSRUiULD
6LP
,QtFLRGDV
DWLYLGDGHV
)LVFDOL]DomRDXGLWRULDDPELHQWDOH
UHYLVmRGDOLFHQoD
Figura 1. Principais etapas a serem observadas pela auditoria ambiental

(em destaque, as de responsabilidade do licenciador; as demais, de responsabilidade
do empreendedor).
29
As fases na Figura 1 vo alm das previstas no art. 10 da Resoluo Conama

n 237/97. Nesse dispositivo se estabelecem os seguintes trmites de licenciamento
a cargo do rgo ambiental:
1. definio pelo rgo ambiental competente, com a participao do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos necessrios ao incio do
licenciamento;
2. requerimento da licena ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos
documentos pertinentes;
3. anlise pelo rgo ambiental competente, integrante do Sisnama, dos
documentos apresentados e realizao de vistorias;
4. solicitao de esclarecimentos ao empreendedor;
5. audincia pblica, quando couber;
6. solicitao de esclarecimentos e complementaes decorrentes de
audincias pblicas;
7. emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico; e
8. deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida
publicidade.
O procedimento apresentado na Figura 1 evidencia o fluxo necessrio
obteno das licenas ambientais e pressupe a existncia de um ente com
competncia para expedi-las dotado de prerrogativas que lhe permitam interferir nas
etapas do processo. O licenciamento ambiental definido na Resoluo Conama n
237/97 como o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente
licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e
atividades consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou que possam causar
degradao ambiental. Dependendo do caso, podem existir uma ou mais entidades
administrativas responsveis pelo licenciamento. O art. 23 da Constituio de 1988
declara expressamente que as competncias em matria ambiental so de natureza
comum. A comentada Resoluo do Conama estabelece que ao Ibama cabe licenciar
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional
ou regional, especialmente os previstos no art. 4o daquela norma. Para os rgos
ambientais estaduais ou do Distrito Federal, o licenciamento compreende as situaes
descritas nos incisos I a IV do art. 5o e para os rgos ambientais municipais o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local
e daquelas delegadas pelo Estado por meio de instrumento legal ou convnio. A
redao original da Lei n 6.938/81 estabelecia como regra geral a competncia dos
rgos estaduais para proceder o licenciamento. Com a nova redao dada pela Lei
n 7.804/89, o Ibama passou a atuar em carter supletivo.
3. 2. Questes de auditoria
3.2.1. As etapas do licenciamento seguem o fluxo da Figura 1?
Uma vez que o licenciamento ambiental requer o cumprimento de uma srie
de exigncias ambientais que significam dilatao nos prazos inicialmente previstos
e elevao de custos, observa-se na prtica que nem sempre as etapas da Figura 1 so
30
percorridas. Ocorre que a observncia ao fluxo descrito na Figura 1 condio

primeira e essencial para garantir que est sendo dado tratamento ambiental
adequado ao empreendimento. Seu descumprimento sujeita os gestores a aes
administrativas e judiciais, podendo ocasionar at mesmo a paralisao das
atividades at que se corrijam eventuais divergncias.
3.2.2. A concepo inicial do projeto considera o meio ambiente?
Ao mesmo tempo em que visa ao desenvolvimento econmico-social, o
empreendimento pblico deve ser compatvel com a preservao da qualidade do
meio ambiente e do equilbrio ecolgico. o que se deveria esperar de um projeto
adequado aos princpios do desenvolvimento sustentvel. Enquanto o planejamento
tradicional particulariza o crescimento com a mxima eficincia econmica, o
planejamento ambiental privilegia a qualidade de vida por meio do desenvolvimento
regional harmnico. Como a preocupao ambiental deve surgir logo no incio da
concepo do projeto, este dever situar-se em local legalmente permitido,
corresponder a uma relao custo-benefcio satisfatria, a includos os custos
ambientais, e suas atividades no podero ultrapassar o limite imposto pela legislao.
H reas especficas cujo uso vedado, restrito ou que depender de autorizao,
como as de preservao permanente. De outra forma, h certas espcies protegidas
por lei, em particular as ameaadas de extino, que muitas vezes impossibilitam a
realizao do projeto.
Muitas vezes a anlise econmica produzida pelas empresas contratadas para
elaborar o projeto prvio no considera todos os custos envolvidos, principalmente
os ambientais, como foi o caso da anlise de viabilidade da hidrovia Paran-Paraguai
comentada por BUCHER10. Os elementos ambientais sujeitos a valorao dependero
da natureza do empreendimento. Por exemplo, no caso de hidreltricas, deve-se
considerar como custo ambiental a perda da cobertura vegetal para dar lugar aos
lagos que a se formam para fornecer energia potencial s turbinas geradoras de
energia eltrica.
Se os custos de longo prazo, em termos de degradao ambiental, ultrapassarem
os benefcios a curto prazo, ento no se pode afirmar que se trata de um projeto
voltado para o desenvolvimento propriamente dito. SACHS 11 mostra que o
desenvolvimento malsucedido fruto de um crescimento imitativo, uma tentativa de
reproduo do caminho histrico seguido por pases industrializados mas que
resultaria na dependncia econmica, financeira e cultural. Arremata aquele pensador
que j no possvel utilizar o indicador tradicional de produto interno bruto por
habitante para medir a qualidade da atividade econmica. O ndice mais aceito
atualmente, justamente por incorporar elementos ambientais, o indicador de
10
BUCHER, Enrique H. et. al. Hidrovia: uma anlise ambiental inicial da Via Fluvial ParaguaiParan. Buenos Aires: Humedades Para Las Americas, 1994, p. 44.
11
SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. So Paulo: Ed. Vrtice, 1986,
p.15.
31
desenvolvimento humano que combina poder aquisitivo com expectativa de vida e

nvel de escolaridade, partindo da premissa de que a sociedade tanto mais excelente
quanto maior for a expectativa de vida reflexo do meio ambiente em que vive a
populao maior a possibilidade de acesso a educao e a recursos essenciais
manuteno da vida. Esse ndice revelador no caso brasileiro por ser uma das dez
maiores economias do mundo, medida pelo seu produto interno bruto, mas que ocupa
apenas a qinquagsima posio quando se compara seu ndice de desenvolvimento
humano com o de outros pases. Portanto, perpetuar a anlise econmica sem
considerar a degradao ambiental resultante pode at favorecer o crescimento
econmico, mas custa de uma contrapartida questionvel se os danos ambientais
forem significativos, repercutindo negativamente no ndice de desenvolvimento
humano.
O projeto deve considerar a compatibilidade do local do empreendimento
com o zoneamento ambiental estabelecido e sua relao com os programas de
desenvolvimento mais abrangentes. Essa etapa do empreendimento talvez a de
maior importncia pois se for detectado algum impedimento que comprometa sua
concretizao ele dever ser imediatamente reconsiderado sob pena de representar
futuros prejuzos ao Errio. Essa situao ocorreu numa proposta de empreendimento
que seria realizado em rea virgem de mata Atlntica, com previso de derrubada de
inmeras espcies nativas, conforme relata SOBRANE12. O relatrio ambiental
preliminar detectou a existncia de vrias espcies animais e vegetais ameaadas de
extino, a presena de cursos dgua e de vegetao de restinga, de vital importncia
para a preveno de eroses e manuteno do regime hidrogrfico, e a existncia de
cobertura vegetal nos estgios avanados e mdio de regenerao. Ainda assim, foi
o projeto licenciado (licena prvia), contrariando os impedimentos tcnicos e legais
que determinavam o indeferimento imediato do pedido de licenciamento.
3.2.3. O empreendimento requer estudo prvio de impactos ambientais?
Como regra geral, o inciso IV do 1o do art. 225 da Constituio Federal
estabelece que sempre que o empreendimento for considerado potencial causador
de significativa degradao ao meio ambiente haver exigncia de estudo prvio de
impacto ambiental. Por sua vez, o anexo da Resoluo Conama n 237/97 enfatiza
que determinados empreendimentos como estradas de rodagem com duas ou mais
faixas de rolamento e usinas de gerao de eletricidade acima de 10MW dependero
de elaborao de estudo de impacto ambiental a ser submetido aprovao dos
rgos ambientais competentes. Portanto, h certos empreendimentos que a priori
necessitam de elaborao daqueles estudos. O art. 3o da Resoluo Conama n 237/97
dispe que somente os empreendimentos e atividades considerados efetiva e
potencialmente causadores de significativa degradao do meio ambiente dependero
12
32
SOBRANE, Srgio T. A lei de improbidade administrativa e sua utilizao na proteo das

florestas brasileiras: um caso concreto. In A proteo jurdica das florestas tropicais.
So Paulo; IMESP, 1999, pp. 401-408.
de prvio estudo de impacto ambiental. O inciso II do art. 3o da Lei n 6.938/81

define degradao ambiental como a alterao adversa das caractersticas do meio
ambiente. O inciso III do mesmo dispositivo acrescenta que poluio a degradao
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sade,
a segurana e o bem-estar da populao, afetem desfavoravelmente a biota, criem
condies adversas s atividades sociais e econmicas, dentre outras. O rgo
ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento no
potencialmente causador de significativa degradao do meio ambiente, definir os
estudos pertinentes ao respectivo processo de licenciamento. MUKAI13 ensina que a
questo de saber quando determinada atividade pode ou no causar significativa
degradao do meio ambiente da competncia discricionria e exclusiva do rgo
ambiental, no podendo ser objeto de nenhuma reforma judicial sob pena de invaso
da competncia exclusiva dada pela legislao administrao ambiental.
Uma vez que o projeto bsico deve contemplar as repercusses ambientais e
essas somente podem ser conhecidas com base nas caractersticas do projeto,
subtende-se que, para evitar um aparente paradoxo, os estudos de impacto sejam
realizados tomando como referncia o projeto bsico preliminar. De fato, no seria
possvel contratar empresa para elaborar os estudos de impacto sem lhe oferecer
informaes preliminares. Como afirmou MACHADO14, elaborar o projeto bsico
tomando como orientao um estudo prvio, evidentemente, supe a anterioridade
desse estudo ao projeto mencionado. Contudo, como o projeto bsico pressupe a
existncia do devido tratamento ambiental, deve-se entender que o comentado autor
est fazendo referncia a projeto bsico preliminar.
Dos estudos tcnicos preliminares resultar a formalizao de um conjunto
de documentos e procedimentos que fornecero os principais requisitos e
especificaes que o anteprojeto bsico ou projeto bsico preliminar do
empreendimento dever observar. Em geral, nesse momento oferecem-se esses dados
tcnicos aos rgos ambientais responsveis pelo licenciamento para que possam
avali-los segundo critrios ambientais. Dependendo do resultado desse exame, duas
situaes mostram-se possveis. Pode-se concluir pela inviabilidade do
empreendimento (por uma srie de fatores) ou pode-se recomendar o prosseguimento
imediato s etapas subseqentes, situao na qual se considerou o empreendimento
vivel a princpio. Ocorrendo a primeira hiptese, haver necessidade de alterar
convenientemente as caractersticas do projeto para torn-lo vivel Na segunda,
poder ocorrer de os rgos ambientais conclurem pela necessidade de elaborao
de estudos ambientais ou pela sua dispensa. Da mesma forma, sero definidas licenas
ambientais especficas.
13
MUKAI, Toshio. Licenciamento ambiental e estudo de impacto ambiental novas regras. In

Boletim de Direito Administrativo, n. 5, mai/99. Ed. NDJ, pp. 316-317.
14
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed. So Paulo: Malheiros Editores,

1996, p. 201.
33
Viu-se que h certos empreendimentos que a priori necessitam de elaborao

de tais estudos. Mas se deve notar que o porte e outras caractersticas do
empreendimento so fatores que determinam sua magnitude e alcance, havendo
necessidade de adequar as dimenses dos estudos ambientais caso a caso. Prev o
pargrafo nico do art. 5o da Resoluo Conama 01/86 que o rgo ambiental
competente fixar as diretrizes adicionais que, pelas peculiaridades do projeto e
caractersticas ambientais da rea, forem julgadas necessrias, inclusive os prazos
para concluso e anlise dos estudos. Portanto, alm das diretrizes gerais constantes
nos arts. 5o, 6o e 9o daquela resoluo, que so obrigatrias sempre que for exigido o
estudo prvio de impacto ambiental, o rgo licenciador baixar as exigncias
adicionais que podem receber o nome de Termo de Referncia, Instruo Tcnica,
Escopo Mnimo etc. Esse procedimento, alm de obrigatrio, discrimina quais as
informaes que os rgos ambientais tm interesse em conhecer, evitando que aps
a apresentao dos estudos ambientais sejam solicitadas informaes adicionais e
novos estudos que no foram previamente contemplados.
3.2.4. H relatrio de ausncia de impactos significativos?
O rgo ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento
vivel, definir os estudos ambientais pertinentes. O inciso III do art. 1o da Resoluo
Conama n 237/97 afirma que so estudos de impacto o relatrio ambiental, o plano
e o projeto de controle ambiental, o relatrio ambiental preliminar, o diagnstico
ambiental, o plano de manejo, o plano de recuperao de rea degradada e a anlise
preliminar de risco. Se os rgos de meio ambiente conclurem que o porte do
empreendimento e os impactos decorrentes so de pequena magnitude e por isso no
justificam um estudo ambiental aprofundado, podero ento exigir apenas estudos
simplificados. De qualquer forma, a dispensa dos estudos de impacto com todos os
elementos previstos em lei somente poder acontecer se houver justificativa bem
fundamentada no processo de licenciamento emanada da autoridade ambiental
competente.
3.2.5. H o devido tratamento ambiental no projeto bsico definitivo?
Da conjugao de estudos tcnicos e ambientais e das anlises provenientes
dos rgos ambientais competentes resultar um projeto bsico final ambientalmente
adequado que certamente diferir do inicialmente idealizado. O inciso IX do art. 6o
da Lei n 8.666/93 define projeto bsico como o conjunto de elementos necessrios
e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio,
ou complexo de obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica, o adequado tratamento
do impacto ambiental, possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos
mtodos e do prazo de execuo. Esse projeto bsico final dever conter todos os
elementos descritos no inciso IX do art. 6 da Lei n 8.666/93. Verifica-se se houve o
devido tratamento ambiental na elaborao do projeto bsico definitivo caso haja
estudos sobre a sua viabilidade ambiental, localizao adequada e se as condicionantes
34
ambientais afetaram a formulao do empreendimento. Claro est que no basta

apenas descrever os ecossistemas do local do empreendimento, fato muito comum
nos estudos de viabilidade ambiental, mas, acima de tudo, formular solues que
tornem o projeto compatvel com a manuteno de um meio ambiente saudvel.
3.2.6. O Estudo Prvio de Impacto Ambiental e o Relatrio de Impacto
Ambiental atenderam todas as exigncias normativas?
A forma como o empreendimento afetar o meio ambiente pode ser estimada
pela realizao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental (Epia) e respectivo Relatrio
de Impacto Ambiental (Rima), esse ltimo um documento que reflete as concluses
daquele, constituindo-se numa espcie de sntese do Epia, mas escrito de forma
acessvel ao pblico em geral. Os estudos prvios de impacto ambiental tm origem
norte-americana e hoje encontram-se presentes em quase todos os pases do mundo.
Foi aprovado pelo Congresso americano em 1969 em resposta s presses de grupos
ambientalistas. As principais causas que contriburam para a adoo desse instrumento
foram:
a) o crescimento da conscientizao do pblico quanto rpida degradao
ambiental e os problemas sociais decorrentes;
b) a exigncia da sociedade de que os fatores ambientais fossem
expressamente considerados pelos governos ao aprovarem programas de
investimentos e projetos de grande porte;
c) o fato de que os mtodos tradicionais de avaliao de projetos eram
baseados to-somente em critrios econmicos (anlise de custo-benefcio sem
considerar fatores ambientais).
Como dito, o Rima deve refletir as concluses do estudo de impacto ambiental
e ser apresentado de forma objetiva, contendo informaes traduzidas em linguagem
acessvel, de modo que se entendam as vantagens e desvantagens do projeto. O Rima
deve conter, no mnimo:
1. os objetivos e justificativas do projeto, sua relao e compatibilidade com
as polticas setoriais, planos e programas governamentais;
2. a descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais;
3. a sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de
influncia do projeto;
4. a descrio dos provveis impactos ambientais da implantao e operao
da atividade;
5. a caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia,
comparando as diferentes situaes da adio do projeto e suas alternativas, bem
como a hiptese de sua no realizao;
6. a descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em
relao aos impactos negativos;
7. o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; e
8. recomendao quanto alternativa mais favorvel.
35
Os estudos necessrios ao processo de licenciamento devero ser realizados

por profissionais legalmente habilitados, s expensas do empreendedor e ambos sero
responsveis pelas informaes apresentadas, sujeitando-se s sanes
administrativas, civis e penais. O art. 5o da Resoluo Conama n 01/86 dispe que
o estudo de impacto ambiental deve obedecer s seguintes diretrizes:
1. contemplar todas as alternativas tecnolgicas e de localizao de projeto,
confrontando-as com a hiptese de no execuo;
2. identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas
fases de implantao e operao da atividade;
3. definir os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada
pelos impactos, denominada rea de influncia do projeto, considerando, em todos
os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza;
4. considerar os planos e programas governamentais propostos e em
implantao na rea de influncia do projeto e sua compatibilidade;
Ademais, o estudo de impacto desenvolver, no mnimo, as seguintes
atividades tcnicas previstas no art. 6o da Resoluo Conama n 01/86:
1. diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, completa descrio
e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a
caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto,
considerando os meios fsico, biolgico e scio-econmico;
2. anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, por
meio de identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos
provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos,
diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes;
seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio
do nus e benefcios sociais;
3. definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos;
4. elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento dos
impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a serem
considerados.
3.2.7. O Epia/Rima foi elaborado apenas para abonar o projeto previamente
definido?
Trs podem ser as concluses ou recomendaes dos estudos de impacto,
dependendo do arranjo de fatores ambientais envolvidos. Poder haver recomendao
pelo empreendimento tal como proposto, a adoo de uma alternativa ou a concluso
de que o empreendimento de tal forma invivel que no se recomenda sua
implementao. A primeira hiptese apenas corrobora as caractersticas iniciais do
empreendimento, no havendo bices ao seu andamento. A segunda hiptese tem o
desdobramento pela possibilidade de se propor alteraes em algumas caractersticas
do projeto com vistas a reduzir os impactos negativos mais significativos ou abandonlo em prol de uma alternativa mais interessante. Nesse ltimo caso, bem provvel
que novos estudos prvios sejam realizados, voltando-se etapa inicial e percorrendo36
se as etapas subseqentes (confira com o fluxo da Figura 1). Tal situao normalmente
ocorrer se o projeto inicialmente idealizado no esgotou todas as possibilidades
tecnolgicas, de traado e localizao do empreendimento, sendo que apenas
posteriormente, com os estudos de impacto, chegou-se concluso de que h a
possibilidade de uma alternativa mais vantajosa. Por fim, a hiptese pelo abandono
completo do empreendimento ou alternativa representa a situao mais dramtica e
raramente se observa na prtica, pois significa uma interveno fatal no processo de
deciso administrativa.
Contudo, qualquer que seja o posicionamento final dos estudos de impacto, o
rgo ambiental e o empreendedor tm o dever de verificar se ele consistente e
traduz com rigor as implicaes ambientais do projeto. MACHADO15 comenta que
para acolher ou no as diretrizes do Epia/Rima o rgo ambiental dever fundamentar
sua deciso, verificando com profundidade o estudo apresentado, porque se trata de
uma deciso discricionria. Em tal caso, o Poder Pblico sujeita-se s indicaes
legais ou regulamentares e no pode delas afastar-se sob pena de anulao do ato
praticado. Por sua vez, os atos administrativos discricionrios so exercidos com
liberdade de escolha do seu contedo, destinatrio, convenincia e oportunidade,
desde que legais. A prtica de tais atos implica facultar ao agente pblico a
possibilidade de escolher uma determinada soluo, de um universo de alternativas,
a que melhor corresponda ao desejo da lei. Uma corrente de doutrinadores, dentre
eles BENJAMIN16, acredita que a proteo ambiental decorrente dessa interveno
est diretamente relacionada com a questo da discricionariedade administrativa. A
tendncia, acreditam, restringir gradativamente a margem de liberdade de quem
decide ou pelo menos contamin-la com os valores ambientais, minguando a
apreciao de convenincia e oportunidade do ato administrativo, especialmente no
licenciamento de atividades com reflexo ambiental. Diante dessa circunstncia, as
concluses dos estudos ambientais, desde que consistentemente elaborados, devem
ser um elemento considervel a ser ponderado na concretizao de determinado
empreendimento, s quais empreendedor e licenciador dificilmente podero
posicionar-se contrariamente. o mesmo entendimento formulado por ANTUNES17
para quem a Administrao Pblica fica vinculada ao contedo do Epia/Rima, o que
significa dizer que ela no poder apresentar razo para justificar a implementao
do projeto, ou a negativa de implement-lo, em elementos que dele no constem.
Portanto, qualquer deciso a ser tomada dever, necessariamente, ter como base os
estudos ambientais elaborados e respectiva anlise.
Interessante observar que um Epia/Rima abonador no significa licena para
execuo do projeto. No h previso legal que confira prerrogativas autorizadoras
15
MACHADO, Paulo A. L., op. cit., p. 195.
16
BENJAMIN, Antonio Herman V. Os princpios do estudo de impacto ambiental como limites

da discricionariedade administrativa. In Revista Forense vol. 317/nos 30-34.
17
ANTUNES, Paulo B. Direito Ambiental, 3a ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 1999, p. 202.
37
ou licenciadoras a esse instrumento da poltica nacional de meio ambiente. Como

bem disse CHAMBAULT, apud MACHADO18, a funo do procedimento de
avaliao no influenciar as decises administrativas sistematicamente a favor das
consideraes ambientais, em detrimento das vantagens econmicas e sociais
suscetveis de advirem do projeto, mas dar s administraes pblicas uma base
sria de informao, de modo a poder pesar os interesses em jogo quando da tomada
de deciso, inclusive aqueles do ambiente, tendo em vista uma finalidade superior.
Alm disso, os rgos licenciadores competentes, embora baseiem seus estudos na
anlise do Epia/Rima, concedem ou no o licenciamento, independentemente do
resultado do estudo de impactos. Alis, no s o Epia/Rima ser objeto de exame do
licenciador, mas as atas das audincias pblicas e seus anexos serviro de base para
o parecer final quanto aprovao ou no do projeto.
3.2.8. As Audincias Pblicas subsidiaram o processo de tomada de deciso?
A matria referente s audincias pblicas encontra-se regulamentada na
Resoluo Conama n 09/87. Tomando conhecimento de que h um empreendimento
em curso que afetar significativamente o meio ambiente, o rgo ambiental
competente comunicar aos interessados a possibilidade de solicitarem a realizao
das audincias pblicas, divulgando em edital e anunciando pela imprensa local a
abertura do prazo mnimo de 45 dias para a sua solicitao. Podem faz-lo qualquer
entidade civil, Ministrio Pblico ou cinqenta ou mais cidados. As audincias
pblicas tm por finalidade expor aos interessados o contedo do empreendimento
que se deseja implantar e as implicaes ambientais decorrentes, esclarecendo dvidas
e recolhendo dos presentes as crticas e sugestes a respeito. A ata da audincia
pblica, seus anexos e estudos de impacto serviro de base para a anlise e parecer
final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto.
Embora facultativa, havendo solicitao para realizao de audincia pblica
o rgo ambiental ver-se- obrigado a efetiv-la, sob pena da licena concedida no
ter validade (situao equivalente ao caso de uma audincia pblica que no tenha
comprido com as exigncias normativas ou deixado de atender o propsito para a
qual se prope). O art. 1o da comentada resoluo afirma que se deve expor o contedo
do Rima. Mas o entendimento doutrinrio unnime em considerar que no somente
o Rima, mas o prprio estudo prvio de impacto ambiental deve ser analisado na
audincia pblica, uma vez que o inciso IV do 1o do art. 225 da Constituio Federal
fala da publicidade dos estudos de impacto.
3.2.9. satisfatria a avaliao do empreendimento pelos rgos de meio
ambiente?
De posse do projeto bsico final, de eventuais estudos ambientais e das atas
de audincia pblica e seus respectivos anexos, os rgos ambientais podero
examinar o empreendimento com vistas concesso ou no da licena prvia. O
18
38
MACHADO, Paulo A. L. op. cit., p. 161.

tempo disponvel para essa anlise varia, dependendo da existncia de estudos

ambientais e da complexidade do empreendimento. O art. 14 da Resoluo Conama
n 237/97 estabelece o prazo mximo de seis meses, a contar do ato de protocolar o
requerimento at o seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que
houver Epia/Rima ou audincias pblicas, quando o prazo ser de doze meses.
Realiza-se a anlise do projeto verificando sua compatibilidade com o desenvolvimento econmico-social aliada preservao da qualidade ambiental,
ponderando seus custos e benefcios. importante que essa anlise no se prenda
apenas ao aspecto econmico, porque, como visto, o conceito de desenvolvimento
muito mais que crescimento econmico, uma vez que aquele deve incorporar
dimenses sociais, polticas, culturais e ecolgicas.
3.2.10. Concedeu-se a Licena Prvia no momento oportuno?
O licenciamento ambiental visa ordenar o uso racional dos recursos naturais
para garantir um desenvolvimento scio-econmico em bases sustentveis. , por
assim dizer, uma interveno do Estado na ordem econmica e social. A licena
prvia fornece as condies de contorno do empreendimento, adequando-o aos planos
de desenvolvimento regional, exige o cumprimento de determinados requisitos bsicos
e encontra-se definida no inciso I do art. 19 do Decreto 99.274/90 e no inciso I do
art. 8 o da Resoluo Conama 237/97. Ser concedida na fase preliminar do
planejamento, aprovando a localizao e concepo do empreendimento e contendo
os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua
implementao, observados os planos municipais, estaduais ou federais do uso do
solo. Portanto, a licena prvia ser concedida sempre que os rgos ambientais
julgarem que o empreendimento adequado do ponto de vista ambiental, que as
implicaes dos impactos negativos podem ser assimiladas sem comprometer o meio
e seus benefcios esperados justificam o prosseguimento das demais etapas. Sem
essa anlise, qualquer que seja o empreendimento a que se destina a licena prvia,
essa ser apressada e temerria. Deve-se observar que as condicionantes da licena
prvia os requisitos bsicos a serem atendidos nas prximas fases (implantao e
operao) evidenciam que h uma antecipao das restries s etapas seguintes,
estabelecidas antes mesmo da concesso das suas licenas respectivas. Por esse
motivo, a licena prvia talvez a mais importante delas e sua outorga deve ser
precedida de acurado exame dos impactos ambientais e das conseqncias scioeconmicas do empreendimento.
Logo, imperioso que o empreendedor cumpra as condies da licena prvia
concedida, sob pena de v-la cassada no por motivo de ilegalidade ou de mrito dos
atos administrativos que a expediram, mas pela mera quebra das exigncias ali
previstas. Assim, se numa determinada auditoria ambiental de empreendimento que
se encontra na fase de estudos e com licena prvia expedida, se constatar a no
observncia das restries estabelecidas, h que se determinar ao rgo ambiental
competente que tome as providncias para cass-la ou fixe prazo para sua
regularizao. No demais relembrar que a expedio da licena prvia somente
39
poder ocorrer se j houver projeto bsico suficientemente revisado, adequado s

exigncias ambientais constantes do Epia/Rima e das atas de audincia pblica.
Conced-la sem tal amparo ou em desconformidade seqncia apresentada na Figura
1 , no mnimo, cometimento de ato administrativo passvel de anulao por atropelar
a ordem legalmente estabelecida para o processo de licenciamento.
MACHADO19 acrescenta que a licena prvia no gera direitos para o
requerente, mesmo s expensas de recursos com o planejamento da obra ou da
atividade. Trata-se de fase de estudo em que no h engajamento definitivo da
Administrao pblica com o pedido. Alm disso, quando o projeto comportar o
estudo de impacto ambiental, qualquer deciso precipitada da Administrao pblica
licenciando antes do Rima nula e a nulidade pode ser pronunciada pela prpria
Administrao pblica ou pelo Judicirio. A licena prvia constitui-se unicamente
em uma anlise preliminar da proposta pela qual o Poder Pblico autoriza o
prosseguimento dos estudos do projeto, fazendo exigncias que julgar necessrias
manuteno de um meio ambiente saudvel, verificando, por exemplo, se a proposta
contempla mecanismos para a preservao ou restaurao de recursos ambientais
com vistas sua utilizao racional. Como conseqncia natural, o licenciamento
concedido no vlido indeterminadamente. Normalmente sua outorga vincula-se a
condies que, se no cumpridas pelo requerente, ensejam a perda do direito
concedido.
3.2.11. Elaborou-se Projeto Executivo somente aps conhecidas as restries
ambientais?
Entendendo os rgos licenciadores que o projeto bsico e demais documentos
e relatrios elaborados podem continuar no processo rumo s demais etapas do
licenciamento, o passo seguinte a contratao de empresa responsvel pelo projeto
executivo. O inciso VII do art.12 da Lei n 8.666/92, com redao dada pela Lei n
8.883, de 08/06/1994, determina que nos projetos bsicos e projetos executivos de
obras e servios ser considerado o seu impacto ambiental. Ensina JUSTEN FILHO20
que, enquanto o projeto bsico apresenta uma projeo detalhada da futura
contratao, demonstrando a viabilidade e convenincia de sua execuo, o projeto
executivo se destina a disciplinar a execuo da obra ou do servio, cujo detalhamento
definido no inciso X do art. 6o da lei de licitaes como o conjunto dos elementos
necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas
pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. entendimento
da 5a Cmara do Tribunal de Justia de Minas Gerais, ao apreciar a apelao cvel n
62.43/5 de 1996, que a elaborao do projeto executivo somente minimizar as
conseqncias ambientais da execuo da obra se os estudos de impactos forem
previamente realizados, no se admitindo abertura de licitao quando elaborados
19
MACHADO, Paulo A. L., op.cit., p.194.
20
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,

5a ed., So Paulo: Ed. Lumen Juris, 1998, p. 98.
40
simultaneamente aqueles estudos e o projeto executivo, para se evitar desperdcio de

dinheiro pblico, se, ao final, conclurem os estudos pela inviabilidade do projeto.
De posse do projeto executivo, necessrio submet-lo anlise dos rgos
ambientais competentes para que possam verificar se foram atendidas as restries
estabelecidas na licena prvia no que diz respeito etapa de execuo do
empreendimento. Novamente, essa anlise deve ser acurada para garantir que no
apenas o projeto bsico (o qu fazer), mas o projeto executivo (o como fazer) atendam
s mnimas exigncias ambientais.
3.2.12. Concedeu-se a Licena de Instalao no momento oportuno?
A licena de instalao ser concedida se o projeto executivo for aprovado
pelos rgos licenciadores. Caso contrrio, haver o indeferimento de sua solicitao,
especificando-se os motivos, e inviabilizando temporariamente ou definitivamente o
empreendimento, no importando as despesas efetivadas at ento. O inciso II do
art. 19 do Decreto 99.274/90 expressamente afirma que a licena de instalao autoriza
o incio da implantao do empreendimento, de acordo com as especificaes
constantes do projeto executivo aprovado. Acrescenta o inciso II do art. 8o da
Resoluo Conama n 237/97 que dentre essas especificaes incluem-se as medidas
de controle ambiental e demais condicionantes. No se trata de autorizao para
implementao do projeto executivo apresentado pelo empreendedor, mas daquele
resultante de alteraes julgadas necessrias a fim de compatibilizar as obras com a
preservao de um meio ambiente adequado. Haver, assim, a possibilidade de o
projeto executivo sofrer uma reformulao para atender a exigncias decorrentes da
anlise precedida pelos rgos ambientais. Caso isso no seja possvel, inevitvel
ser a inviabilidade permanente do projeto e, por conseqncia, de todo o
empreendimento da por diante.
Na hiptese dos empreendimentos de aproveitamento hidroeltrico, respeitadas
as peculiaridades de cada caso, a licena prvia dever ser requerida no incio do
estudo de viabilidade, a licena de instalao dever ser obtida antes da realizao
da licitao para construo do empreendimento e a licena de operao dever ser
obtida antes do fechamento da barragem, conforme estabelece o art. 3o da Resoluo
CONAMA n 006/87.
3.2.13. Concedeu-se a Licena de Operao em momento oportuno?
O inciso III do art. 19 do Decreto 99.274/90 e o inciso III do art. 8o da
Resoluo Conama n 237/97 estabelecem que a licena de operao autoriza o
funcionamento das atividades, desde que atendidas as condicionantes expressas nas
licenas anteriores e cumpridas as medidas de controle ambiental determinadas para
a operao. O prazo de validade dessa licena depende dos planos de controle
ambiental, mas dever ser superior a quatro anos e inferior a dez. Na renovao da
licena de operao de um empreendimento, o rgo ambiental competente poder,
mediante deciso motivada, aumentar ou reduzir o seu prazo de validade, aps a
avaliao do seu desempenho ambiental. Essa renovao dever ser requerida com
41
antecedncia mnima de cento e vinte dias da expirao de seu prazo de validade,

ficando esse automaticamente prorrogado at a manifestao definitiva do rgo
ambiental competente.
Uma questo importante diz respeito s condies a serem observadas para a
expedio e renovao da licena de operao. Na expedio original h que se
avaliar a efetivao das condicionantes das licenas anteriores. Na renovao da
licena, necessrio verificar se os planos de acompanhamento e monitoramento
dos impactos apresentam os resultados esperados, conformando-os dentro dos limites
previamente estipulados nos estudos ambientais. O Decreto n 99.274/90 prev que
a licena de operao depender do cumprimento daquilo que foi examinado e
deferido nas fases da licena prvia e da licena de instalao. A expresso contida
no item III do art. 19 desse diploma legal aps as verificaes necessrias evidencia
que a licena de operao somente poder ser concedida aps vistoria dos rgos
competentes na qual se constate o cumprimento das exigncias solicitadas nas fases
anteriores.
3.2.14. As fontes de financiamento verificaram se o empreendimento
ambientalmente vivel?
No incomum que projetos de mdio ou grande porte, ou at mesmo os mais
modestos, utilizem recursos oriundos de entidades oficiais de financiamento. A legislao
em vigor disciplina as exigncias para a obteno desses benefcios (art. 23 do Decreto
n 99.274/90). As entidades e rgos de financiamento e incentivos governamentais
condicionaro a aprovao de projetos habilitados a esses benefcios ao licenciamento e
demais exigncias legalmente previstas. Dependendo do caso, essas entidades devero
fazer constar dos projetos a realizao de obras e a aquisio de equipamentos destinados
ao controle de degradao ambiental e melhoria da qualidade do meio ambiente. No
se concebe a concesso desses benefcios anteriormente obteno da licena respectiva.
Embora no haja manifestao legal sobre qual licena seria essa, algumas entidades,
como o Banco da Amaznia (BASA), entendem que a concesso do financiamento
somente ocorrer aps obtidas todas as licenas ambientais cabveis, desde que observadas
as demais exigncias normativas.
concedente cabe um papel importante de analisar o projeto beneficirio a fim
de somente liberar tais recursos nos casos em que o projeto observe as condicionantes
ambientais. Acrescente-se que as instituies federais de crdito e financiamento daro
prioridade aos pedidos destinados melhoria do uso racional do solo e das condies
sanitrias e habitacionais das propriedades situadas em reas de Proteo Ambiental.
MACHADO21 entende que seria ilegal e passvel de anulao a concesso de
financiamento ou incentivo nos casos em que no houve estudo de impacto sendo esse
obrigatrio. As entidades financiadoras de atividades sujeitas a licenciamento sero
21
42
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed., So Paulo: Malheiros Ed.,

1996, p. 161.
avisadas pelos rgos competentes sempre que houver implantao e operao de

atividades sem a correspondente expedio das respectivas licenas.
CAIRNCROSS22 observou que muitas vezes os incentivos destinados ao desenvolvimento de atividade potencial ou efetivamente danosa ao meio ambiente
ou a forma como so concedidos so incompatveis com a proteo ambiental. A
destruio de florestas tropicais em parte ocorreria custa de financiamentos mal
concedidos, servindo a propsitos outros que no o interesse pblico. Exemplifica a
autora que num passado recente a extinta Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia ofereceu crditos especiais para grandes investidores urbanos e companhias
que compraram considerveis reas de floresta virgem para fins agrcolas. Uma grande
faixa de terra, que custava mais de um bilho de dlares em 1975-86, foi usada para
fomentar o desmatamento da floresta e sua ocupao com pecuria bovina. Essas
fazendas no alcanaram mais do que 16% de sua produo prevista e muitas
limpavam a rea, pegavam o crdito, mas nunca criaram uma nica junta de bois.
Mais de duas dcadas de experincia demonstraram que os projetos de pecuria tm
sido responsveis por muito dano ambiental e pouco renderam em termos de produo
ou emprego. A maior parte dos benefcios se acumularam com um pequeno grupo de
ricos investidores que usaram esses recursos para se apropriar de grandes faixas de
terra na fronteira agrcola.
Preocupado com a repercusso ambiental desses benefcios, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tomou certas precaues quando
da liberao de recursos para custear empreendimentos potencialmente degradadores,
uma vez que legalmente pode ser co-responsabilizado pelas conseqncias dos danos
ambientais provenientes de sua liberao inadequada. Numa iniciativa que poderia
ser adotada por entidades semelhantes, o BNDES instituiu o Departamento de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Regional, que avalia os projetos de risco ambiental e
faz recomendaes a serem observadas pelas reas operacionais podendo ser includas
como obrigaes especiais, em complemento s exigncias previstas em lei23. s
vezes esse departamento manifesta-se contrariamente s concluses dos Epia/Rima
desses empreendimentos e suas respectivas licenas. Exercem, assim, uma espcie
de controle adicional.
Alguns bancos regionais de fomento, como o Banco da Amaznia, possuem
Manuais de Normas para contrataes nos setores rural e industrial listando diversas
atividades danosas ao meio ambiente que no podem ser financiadas, como a
explorao predadora de espcies florestais e da fauna silvestre, empreendimentos
em reas florestadas que impliquem devastao dos recursos naturais e extrao de
madeira, com exceo do manejo sustentado. Tais manuais muitas vezes estabelecem
que o processo para solicitao dos financiamentos para empreendimentos que
desenvolvam atividades utilizadoras de recursos ambientais ou que, sob qualquer
22
CAIRNCROSS, Francis. Meio ambiente: custos e Benefcios, 2a ed. So Paulo: Ed. Nobel,
1992, p. 182.
23
BNDES SOCIAL, Fev. 97. Polticas Pblicas: O BNDES e o Meio Ambiente.
43
forma, causem degradao ambiental, devero conter as todas as licenas legalmente

previstas e cpia do projeto encaminhado ao respectivo rgo licenciador.
3.2.15. O programa de monitoramento dos impactos satisfatrio?
Estando em operao o empreendimento, o objeto em anlise ser a avaliao
do efetivo cumprimento das medidas mitigadoras e dos programas de
acompanhamento e monitoramento dos impactos. Deve-se atentar de imediato que,
a pretexto de futuras correes poderem ser feitas por meio do monitoramento ou do
programa de acompanhamento, no deve o empreendedor convert-las num salvoconduto para a obteno da licena de operao do projeto. As medidas corretivas
dos impactos negativos devem ser tomadas antes desse licenciamento, sendo que o
monitoramento contnuo dever reduzir gradativamente os desvios. Caso contrrio,
poder-se- justificar qualquer empreendimento, mesmo aqueles que mais destroem
o meio natural, porque ser sempre possvel apresentar propostas mitigadoras e
compensatrias de duvidosa implementao.
Tabela 1. Alguns dos procedimentos normativos a observar
,WHP
$9$/,$d2'(,03$&726$0%,(17$,6
5HIHUrQFLDV
(678'26'(,03$&72
Exigncia de EIA/Rima
Art. 225, inciso IV C.F. Anexo da Res. 237/97
A recomendao do Rima
Res. n 01/86, art. 9o, inciso VII
Alternativas locacionais e tecnolgicas
Res. n 01/86, art. 5o, inciso I e art. 6o, inciso II
No realizao do empreendimento
Res. n 01/86, art. 5o, inciso I
Identificao e avaliao dos impactos
Res. n 01/86, art. 5o, inciso II
Responsvel pelos custos do EIA/Rima
Res. n 237/97, art. 11, par. nico e Dec. 99.274, art. 17, 2o
Compatibilidade com programas governamentais
Res. n 01/86, art. 5o, inciso IV
Diagnstico ambiental prvio
Res. n 01/86, art. 6, inciso I
Anlise dos impactos ambientais
Res. n 01/86, art. 6o, inciso II
Definio de medidas mitigadoras e elaborao de programa de Res. n 01/86, art. 6o, incisos III e IV
monitoramento
Caracterizao da qualidade ambiental futura
Res. n 01/86, art. 9o, inciso V
Efeitos das medidas mitigadoras
Res. n 01/86, art. 9o, inciso VI
/,&(1d$6$0%,(17$,6
0DQLIHVWDo}HVGRVyUJmRVDPELHQWDLVVREUHR(,$5LPD
Res. n 01/86, art. 10
5HTXLVLWRVEiVLFRVHFRQGLFLRQDQWHVQD/3
Res. n 237/97, art. 8o, inciso I
0HGLGDVGHFRQWUROHHFRQGLFLRQDQWHVGHWHUPLQDGRVQDV/LFHQoD
Res. n 237/97, art. 8o, incisos II e III
GH,QVWDODomRHGH2SHUDomR
'RFXPHQWRVVROLFLWDGRVSHGLGRVGHHVFODUHFLPHQWRHSDUHFHUHV
Res. n 237/97, art. 10
GRVyUJmRVDPELHQWDLV
$XWRUL]DomRSDUDVXSUHVVmRGHYHJHWDomRHRXWRUJDSDUDXVRGD
Res. n 237/97, art. 10, inciso I
iJXD
$FRPSDQKDPHQWRGRVSURJUDPDVGHPRQLWRUDPHQWR
Res. n 01/86, art. 6o, inciso IV
3RUWHGDREUDHSURFHGLPHQWRVDVHUHPVHJXLGRVSDUDD
Res. n 10/87, art. 1o e n 237/97, art. 12, 1o
REWHQomRGDVOLFHQoDV
9DOLGDGHGDVOLFHQoDVFRQFHGLGDVHDOWHUDo}HVGHFRQGLFLRQDQWHV Res. n 237/97, arts. 14, 16, 18 e 19
0(','$60,7,*$'25$6(&203(16$75,$6
Definio de medidas mitigadoras e elaborao de programa de
Res. n 01/86, art. 6o, incisos III e IV
monitoramento
,PSODQWDomRGHHVWDomRHFROyJLFDIDFHjUHSDUDomRGHGDQRV
Res. n 10/87, art. 1o
DPELHQWDLV
2YDORUGDiUHDSDUDDHVWDomRHFROyJLFDQmRVHUiLQIHULRUD
Res. n 10/87, art. 2o
GRVFXVWRVWRWDLV
(QWLGDGHUHVSRQViYHOSHORHPSUHHQGLPHQWR
Res. n 10/87, art. 3o
$8',1&,$63%/,&$6
(QWLGDGHVTXHDVVROLFLWDP
Res. n 09/87, art. 2o
1mRUHDOL]DomRGHDXGLrQFLDVS~EOLFDVTXDQGRHVWDVIRUHP
Res. n 09/87, art. 2o, 2o
UHTXHULGDV
$VDWDVGHYHUmRVHUYLUSDUDVXEVLGLDUDVGHFLV}HVGROLFHQFLDGRU
Res. n 10/87, art. 5o
44
4. A PRTICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O item anterior apresentou algumas das questes fundamentais que devem
ser formuladas na etapa de planejamento da auditoria ambiental de um determinado
empreendimento pblico sujeito ao licenciamento ambiental. Neste item abordamse os procedimentos efetivamente adotados por empreendedor e rgo ambiental,
ressaltando-se as impropriedades mais freqentes.
Examinando a prtica da avaliao de impactos ambientais e sua relao com
o processo de licenciamento, escolhendo empreendimentos custeados com recursos
da Unio, MALHEIROS24 concluiu que, dentre 110 atividades submetidas a
licenciamento ambiental pelo Ibama, entre 1982 e 1994, somente 3 tiveram seus
pedidos de licenciamento indeferidos e para apenas 28 exigiu-se Epia/Rima. Todavia,
muitos daqueles empreendimentos enquadravam-se no rol dos que obrigatoriamente
necessitavam de estudos prvios de impacto ambiental. Isso mostra que o Ibama
normalmente determina a dispensa do Epia/Rima, mesmo quando legalmente exigvel.
Convm lembrar que a inexistncia de Epia/Rima, se obrigatrio, vcio que pode
invalidar os atos administrativos subseqentes. Por outro lado, houve situaes em
que os estudos de impacto no preenchiam todos os requisitos legais e ainda assim o
processo de licenciamento avanou para as etapas seguintes. H, por exemplo, caso
de um plo petroqumico onde somente aps a emisso da licena realizou-se o
exame do Epia/Rima, contrariando a ordem lgica discutida, pois o parecer tcnico
emanado pelo Ibama que subsidia a emisso ou no da licena.
MALHEIROS tambm observou que o Ibama s vezes atua como licenciador
em situaes em que no deveria e deixa de s-lo em casos de sua competncia.
Apesar de a instituio possuir superintendncias espalhadas por todos os Estados
da federao, o processo de licenciamento todo centralizado em Braslia,
independentemente de onde se d a obra ou a atividade. Por esse motivo, pode-se
prejudicar a avaliao de todas as conseqncias ambientais de determinado projeto
que somente in loco podem ser constatadas com mais propriedade. Finalmente, de
11 empreendimentos sujeitos avaliao de impactos ambientais, para apenas 4 a
implantao da atividade no se havia iniciado quando do requerimento da licena
ambiental.
Para os empreendimentos da amostra, a maioria de Epias/Rimas no atendeu
s exigncias normativas e poderiam ter sido recusados pela anlise a cargo do Ibama.
Na prtica, contudo, o Ibama solicita sua complementao e reviso, expedindo a
licena respectiva sob a condio de que o Epia/Rima seja complementado at a
expedio da licena seguinte, comprometendo a principal funo desse instrumento
de avaliao ambiental que seria a de subsidiar a priori as decises a serem tomadas
posteriormente. A deficincia dos estudos de impacto e sua aceitao condicionada
certamente comprometem a anlise do empreendimento do ponto de vista ambiental
cujas conseqncias podem ser imprevisveis.
24
MALHEIROS, Telma M. Anlise da Efetividade da Avaliao de Impactos Ambientais:

uma aplicao em nvel federal. COPPE, UFRJ, 1995, p. 108.
45
A avaliao de impactos ambientais deveria promover o entendimento pela

elaborao de projetos ambientalmente menos agressivos e no apenas ser utilizada
para justificar medidas tomadas de antemo, da por que muitas vezes a literatura
fala sobre a indstria de Epias/Rimas formulados com o nico propsito de cumprir
com as exigncias ambientais. Percebe-se que essa conduta tem sido freqentemente
adotada pela Administrao Pblica, porque esta no tem sido capaz de assimilar o
novo paradigma do desenvolvimento sustentvel, conforme demonstra a tabela
anterior. Sobre o assunto, SNCHEZ apud MACHADO25 foi incisivo ao afirmar
que o exame das alternativas tem-se revelado um dos pontos crticos dos estudos de
impacto ambiental, pois que encomendados somente quando o projeto j est
inteiramente definido sob o ponto de vista tcnico, prejudicando ou mesmo impedindo
o estudo das alternativas e fazendo com que as avaliaes de impacto devam ser
elaboradas em carter de urgncia. SADLER e TOMASI, citados por MALHEIROS26
comentam que, embora haja provas de que alguns Epias/Rimas influenciaram a
concepo dos projetos, a eficincia do processo de avaliao de impactos ambientais
necessita ser revisto porque uma srie de estudos de casos evidenciou que:
1. as anlises tendem a ser mais descritivas do que preditivas, carecendo de
rigor, no sendo seguidas de monitorao e acompanhamento, no cumprindo a
finalidade de auxiliar a gesto, orientando a concepo e o futuro desenvolvimento
do projeto;
2. nem sempre, luz da experincia adquirida, o Epia/Rima tem encorajado
o monitoramento e as modificaes necessrias como medidas de proteo ambiental;
No que se refere ao empreendedor, as falhas ou impropriedades mais
comumente praticadas decorrem, em geral, do desconhecimento da seqncia
apontada na Figura 1 e legislao associada, ocasionando as mais diversas situaes.
No raro observar licitaes para contratao de empresas executoras das obras
sem qualquer preocupao ambiental anterior, no se verificando, sequer, se o projeto
depende de licenciamento ambiental. Quando muito, as etapas do licenciamento so
cumpridas como meras formalidades burocrticas. Em decorrncia, h casos em que
seria necessria a manifestao do rgo ambiental, mas o empreendedor, julgando
desnecessria tal interveno, procede com base em sua percepo pessoal de que o
empreendimento a seu cargo dispensaria maiores cuidados ambientais. Muito comum
observar o atropelamento da ordem lgica dos fatos, por exemplo, solicitando-se
licena prvia antes da elaborao de estudos de impacto ou contratando a empresa
executora das obras antes da expedio da licena de instalao27. De forma geral, o
empreendedor desvirtua o sentido do processo de avaliao de impactos,
25
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental Brasileiro. 7a ed. So Paulo: Malheiros Editores,

1996, p. 167.
26
MALHEIROS, Telma M., op. cit., pp. 60-62.
27
Fatos semelhantes so analisados nos processos TC n o 014. 002/1999-0 e o TC no 450.027/

1998-7 e versam sobre empreendimentos de grande repercusso ambiental.
46
transformando-o num elemento burocrtico sem finalidade de auxili-lo em suas

decises, conformando e condicionando os estudos de impacto aprovao, a qualquer
preo, do projeto previamente definido.
O empreendedor normalmente examina apenas a viabilidade tcnica e
econmica do projeto, mas passa ao longe das conseqncias ambientais, no
mesurando economicamente os impactos. Ocorre que no seguro afirmar que
determinado projeto seja vivel antes de serem conhecidos os condicionantes
ambientais que poderiam at mesmo desaprov-lo. Se o estudo de impactos prrequisito para a concesso das licenas ambientais, a contratao de empresa executora
da obra antes de sua elaborao, ou simultaneamente a essa, virtualmente temerria
do ponto de vista de utilizao de recursos pblicos. De fato, uma vez que os estudos
de impacto em geral recomendam alteraes nas caractersticas do empreendimento,
podendo at mesmo consider-lo ambientalmente invivel, o objeto previamente
contratado poder diferir daquele que efetivamente ser implementado, por conta da
adoo das medidas previstas no Epia/Rima, acarretando possveis ressarcimentos
empresa contratada para executar as obras ou resultando numa obra inacabada.
Ademais, mesmo licenciado, o incio das atividades do empreendimento estar
condicionado adoo das medidas compensatrias, medidas mitigadoras e do
programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos.
5. CONCLUSES
Talvez a principal funo dos procedimentos de auditoria tais como aqui
propostos seja a possibilidade de verificar se o gestor observa a ordem estabelecida
pelos dispositivos legais que regem a matria ambiental, segundo o ordenamento
jurdico que dispe sobre o licenciamento de atividades que causem impacto ao
meio ambiente. De fato, basta que a lei seja devidamente cumprida para que muitas
situaes adversas ao Errio e ao meio ambiente sejam evitadas. Isso ocorrer:
1. a partir do momento em que os projetos bsicos e executivos contemplem
as exigncias de repercusso ambiental, conforme preceitua o art. 12, inciso V, da
Lei n 8.666/93, o que deve ser feito antes do procedimento licitatrio para contratao
da executora da obra ou servio;
2. quando a avaliao de impactos ambientais e as audincias pblicas sejam
utilizadas como instrumentos orientadores do processo de tomada de decises de
modo a poder pesar os interesses em jogo, inclusive aqueles do ambiente,
considerando que muitas vezes mais fcil e menos dispendioso ponderar desde o
incio sobre os impactos ao meio ambiente do que remediar um empreendimento que
pode se transformar num desastre ecolgico de conseqncias imprevisveis e
irreversveis;
3. quando o empreendedor perceber que o Epia/Rima previsto no art. 225,
inciso V, da Constituio Federal visa garantir que o empreendimento a ser executado
se adapte s medidas de repercusso ambiental propostas antes de qualquer outra
providncia;
47
4. sempre que o empreendedor encomendar os estudos de impacto ambiental

antes da definio final do projeto sob o ponto de vista tcnico, de modo a no
prejudicar ou mesmo impedir o estudo das alternativas, evitando que as avaliaes
de impacto sejam elaboradas em carter de urgncia e com finalidade meramente
burocrtica e abonadora do projeto apresentado.
Viu-se que a avaliao dos critrios ambientais de empreendimentos pblicos
requer uma mudana no processo de tomada de deciso, estendendo-a para alm da
varivel econmica como forma de encontrar o equilbrio entre desenvolvimento e
manuteno da qualidade ambiental adequada. Isso requer aceitar aumento
considervel do tempo despendido para concretizar determinado empreendimento,
uma vez que o processo de avaliao de impactos ambientais pode ser longo e
demorado, ocasionando inclusive acrscimo dos custos. Entretanto, a mquina
administrativa, habituada ao procedimento tripartite de elaborar projetoslicitar
contratar, resiste aos novos procedimentos, procurando adapt-los velha forma de
agir, desvirtuando seu real propsito de ser mais um elemento a auxiliar nas decises
a serem tomadas. A prtica evidencia que no apenas os empreendedores enveredam
por esse caminho, mas os prprios rgos ambientais encontram dificuldades em
fazer cumprir os princpios para o desenvolvimento sustentvel, agindo muitas vezes
em desacordo ao estabelecido nas leis e regulamentos. O quadro atual do processo
de licenciamento ambiental de obras pblicas traduz-se num misto entre o modelo
tradicional de gesto e o desejado, em que a auditoria ambiental pode contribuir
significativamente para melhorar tal situao.
Finalmente, uma ltima palavra deve ser dada sobre as possveis penalidades
a que esto sujeitos todos os que contribuem para a degradao ambiental
irresponsvel. Toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo,
promoo, proteo e recuperao do meio ambiente considerada infrao
administrativa ambiental a ser devidamente identificada pelos trabalhos de auditoria,
se porventura ocorra quando da inspeo dos programas de monitoramento ambiental.
As infraes administrativas, no caso de instalao, construo e operao de obras
pblicas, so punidas com as penalidades previstas no art. 72 da Lei n o 9.605/98 e
art. 2o do Decreto n 3.179/99, que vo desde a advertncia at a suspenso parcial
ou total das atividades. Particularmente, so infraes administrativas, previstas no
art. 14 da Lei n 6.938/81, arts. 33 e 34 do Decreto n 99.274/90, Lei n 9.605/98 e
Decreto n 3.179/99, contribuir para que um corpo dgua fique em categoria de
qualidade inferior prevista na classificao oficial, causar degradao ambiental
mediante assoreamento de colees dgua ou eroso acelerada, nas Unidades de
Conservao e realizar em rea de Proteo Ambiental, sem licena do respectivo
rgo de controle ambiental, abertura de canais ou obras de terraplenagem, com
movimentao de areia, terra ou material rochoso, em volume superior a 100m3, que
possam causar degradao ambiental.
A fragilidade das aes fiscalizadoras do Ibama e a falta de maior compromisso
ambiental dos empreendedores reforam a necessidade de haver um acompanhamento
pelo TCU do desenrolar das etapas do procedimento para o licenciamento ambiental
48
de obras pblicas. A auditoria ambiental um instrumento adequado para evidenciar

as falhas nesse processo, propondo correes a tempo de impedir que danos ao Errio
e ao meio ambiente sejam cometidos. Observando os princpios da economicidade,
legitimidade, eficcia, eficincia e legalidade, a auditoria ambiental tal como aqui
proposta reveste-se de elementos favorveis para atingir esse fim, considerando seu
carter eminentemente preventivo.
6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AFFONSO, Sebastio B. Tribunais de Contas no Contexto do Poder Judicirio. In Revista do Tribunal
de Contas da Unio, out/dez, 1997, v. 28, n 74.
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discricionariedade administrativa. In Revista Forense. vol. 317/nos 30-34.
BNDES SOCIAL, Fev. 97 Polticas Pblicas: O BNDES e o Meio Ambiente.
BUCHER, Enrique H. et. al. Hidrovia: uma anlise ambiental inicial da Via Fluvial ParaguaiParan. Buenos Aires: Humedades Para Las Americas, 1994.
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brasileira. In USP, Estudos Avanados, v. 4, n. 8, jan/abril, 1990.
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brasileiras: um caso concreto. In A proteo jurdica das florestas tropicais. IMESP,
So Paulo, 1999.
49
A APURAO DE INDEXADOR BSICO DA LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL - A receita corrente lquida do
Municpio
Flvio Corra de Toledo Jnior1
A receita corrente lquida o denominador comum de todos os limites da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Sobre ela que sero calculados os percentuais de gasto
de pessoal, de despesas previdencirias, de servios de terceiros, da reserva de
contingncia e da dvida consolidada.
No contexto da verificao da receita corrente lquida RCL podem ocorrer
desdobramentos como corte de pessoal, de servios terceirizados, dentre outros.
Fundamental, portanto, a precisa identificao da RCL.
O esforo tributrio para elevar a arrecadao do Municpio, bvio, tende a
incrementar essa base de clculo e, por isso, deixar a Administrao em situao
mais confortvel quanto aos limites da LRF. Tal lide no se resume receita prpria;
pode estender-se s transferncias do ICMS, item importante na receita de localidades
com base econmica mais dinmica; aqui, o Municpio teria a opo de cooperar
com o ente ao qual se atribui, constitucionalmente, a arrecadao desse imposto, o
Estado-membro. Tal parceria pode se dar na fiscalizao do preenchimento das
DIPAM Declarao de Apurao do ndice de Participao dos Municpios no
ICMS, aumentando, destarte, a quota-parte da Comuna no bolo do ICMS.
O inciso IV, artigo 2, da LRF enumera, uma a uma, toda a composio bruta
da RCL, que nada mais do que o conjunto de fontes da categoria econmica Receita
Corrente, segundo a tipificao do Anexo 3 da L. 4.320, quer isso dizer, afora trs
excees adiante comentadas, a LRF no mandou subtrair qualquer rubrica da
classificao corrente.
Por outro lado, tem-se argumentado que os recursos vindos da Unio e do
Estado, a ttulo de transferncia voluntria (convnios), tm aplicao certa, bem
definida, vinculada (ex.: merenda escolar, programa de renda mnima) no devendo
sobre eles, os recursos de convnios, calcular-se os limites de gasto de pessoal, para
mencionar apenas um deles. Em nosso entendimento, receita de convnios (cdigo
1760.00.00) subfonte de transferncias correntes que, de seu turno, fonte da
categoria receita corrente. A lei no faz aqui qualquer tipo de distino. Baseada em
deciso de Sesso Plenria de 30/08/1995, lapidar citao do Manual do Tribunal de
Contas do Rio Grande do Sul exaure a questo: o que a lei no distingue, no cabe
ao interprete distinguir. Assim, a receita corrente de convnios integra, sim, a RCL,
que, convm ressaltar, no uma base de vinculao mas, to-s, um parmetro de
comparao.
1
50
Economista. Professor de Oramento e Contabilidade Pblica.

A receita corrente lquida procura captar a efetiva capacidade de arrecadao

do ente pblico, pois que a outro tipo de receita, a de capital, tem natureza eventual,
fortuita, no traduz ela a normalidade da arrecadao governamental.
Segundo a LRF, receita corrente lquida a soma de doze meses de receita, a
do ms de apurao e a dos onze anteriores, excludas as duplicidades. Assim, quando
a Lei 101 fala em RCL h que se entender, sempre, um agregado de 12 meses de
receita efetivamente arrecadada, os quais, para efeito das avaliaes peridicas de
gastos de pessoal, de estoque da dvida etc., no coincidem, no mais das vezes, com
o exerccio financeiro. E, s poderia ser assim, visto que essas apuraes devem
balizar-se em dados de realidade, de execuo e, no de projeo anualizada, que
pode, ou no, se realizar. Dessa forma, no h que se falar em RCL de um ms, de
trs ou de seis meses, mas, to-s, de 12 meses.
Bimestralmente, a apurao da RCL materializa o primeiro demonstrativo
que acompanha o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (artigo 53, I). Assim,
a primeira receita corrente lquida do ano produto da receita executada em fevereiro
e mais o agregado das receitas de maro do ano anterior at janeiro do exerccio
corrente.
A nosso ver, a Lei Fiscal comete uma inconsistncia quando faculta ao
municpio pequeno o exame semestral dos limites de pessoal e dvida fundada (art.
63, I). Tomando-se como exemplo certa Prefeitura que no final de 2000 superou o
limite mximo de gastos de pessoal. Ter ela 8 meses para retomar esse patamar
(artigo 23, caput). Ora, se literal a interpretao daquele inciso do artigo 63, a
Administrao no faria a decisiva verificao no prazo final, 31 de agosto, mas,
somente, em 31 de dezembro, fato que pode enquadrar o Prefeito em infrao
administrativa contra as finanas pblicas, sujeitando-o multa de 30% sobre seus
vencimentos anuais (art. 5, IV da Lei 10.028, de 20/10/2000).
Como visto, a lei manda descontar as duplicidades no levantamento da receita
corrente lquida, esta comparece, marcadamente, nas transferncias
intragovernamentais, as que se verificam entre entidades de um mesmo nvel de
governo, da Prefeitura para uma autarquia municipal de gua e esgoto, para termos
um exemplo.
Assim, na consolidao do Municpio, no se pode computar a receita corrente
total da Administrao direta e mais toda a receita dos entes descentralizados, sem
que antes se analise a existncia de ingressos oriundos do Tesouro no corpo da receita
de autarquias, fundaes e empresas municipais. Caso contrrio, no clculo da receita
corrente lquida, uma mesma receita ser contada em duplicidade, a primeira vez na
Prefeitura, a outra em cada entidade municipal contemplada com repasses do errio
central.
No nvel local de governo, a receita corrente lquida produto do seguinte
clculo:
Receita Corrente arrecadada pela Prefeitura
(+) Receita Corrente Prpria de autarquias, fundaes e empresas
dependentes (*)
51
(-) Receita de anulao de Restos a Pagar

(-) Contribuio dos servidores municipais ao regime prprio de previdncia
(-) Receita de compensao entre os regimes de previdncia (L. 9796/99)
(-) Recebimentos do FUNDEF ou, conforme o caso, 15% do ICMS, FPM e
IPI/Exportao
(=) Receita Corrente Lquida do Municpio.
(*) as empresas dependentes escrituram sua receita pelo regime de
competncia; a nosso ver, devero elas produzir demonstrativo parte, evidenciando
seus ingressos pelo regime de caixa, o mesmo utilizado pela Prefeitura e suas
autarquias (art. 35, I, L. 4.320). Sem essa padronizao no possvel a consolidao
que evidencia a receita corrente lquida de todo o Municpio. De qualquer modo,
vale lembrar, enquanto no implantado o Conselho Nacional de Gesto Fiscal, a
Secretaria do Tesouro Nacional, rgo central de contabilidade que , propor normas
gerais para consolidao das contas pblicas (art. 50, 2, LRF).
A primeira deduo da frmula no vem enunciada na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Foi proposta por uma questo absolutamente lgica, na medida em que restos
a pagar anulados geram uma receita escritural, de papel, fictcia. Procede-se a esse
artifcio contbil porque a lei, expressamente, o determina (artigo 38 da Lei 4.320).
Outra polmica da LRF diz respeito aos dois prximos abatimentos que se
aplicam sobre a receita bruta, o da contribuio dos servidores ao seu sistema de
previdncia e o da receita de compensao entre os regimes de previdncia, que, no
caso do Municpio, tem a ver os com o numerrio repassado pelo INSS em
contrapartida assuno de aposentadorias de servidores que antes contriburam
quele regime geral. Por que realizar esses descontos e, reduzir um denominador
bsico como o a receita corrente lquida?
Para compreender esses dois descontos, h os que procuram faz-lo pela via
estritamente contbil, qual seja, se o regime prprio de previdncia operado por
um fundo especial, a contabilizao oramentria precisa, sempre, constituir uma
receita compensatria, a de contribuio social, que infla, artificialmente, a capacidade
de arrecadao. Tudo isso porque a folha salarial empenhada pelo valor bruto e
conquanto o desconto previdencirio que sobre a folha incide valor que, naquele
momento, no saiu dos cofres municipais, haja vista que o fundo integra,
organicamente, a Administrao direta.
Esse argumento contbil, todavia, no possui maior sustentao, tendo em
conta que a LRF, como visto, j manda subtrair as duplicidades na apurao da
receita corrente lquida ( 3, art. 4). A lei no poderia discriminar, uma a uma,
todas as hipteses de abatimento por dupla contagem de receitas. Tal posicionamento,
o contbil, perde ainda mais consistncia quando o regime prprio comandado por
uma pessoa jurdica diversa da Prefeitura, uma autarquia ou uma fundao, situao
que evidencia, claramente, essa tal duplicidade, posto que sempre haver dupla
contagem no repasse intragovernamental dos recursos previdencirios, notadamente
na parte do empregador, que tem natureza oramentria.
52
Alm de tudo o que se disse, a justificativa contbil no explica o porqu do

segundo desconto, o das receitas enviadas pelo INSS a mando da Lei 9796/99.
Assim, s se pode motivar essas subtraes frente a outro comando da LRF, o
que exclui essas duas receitas da despesa bruta de pessoal (artigo 19, 1, VI, alneas
a e b). Uma cifra abatida, ao mesmo tempo, da despesa de pessoal e da receita
corrente lquida.
Seno vejamos, na apurao da despesa lquida de pessoal, a LRF precisava,
mesmo, ordenar o expurgo da receita de contribuio funcional, visto que no podia
ela, a Lei Fiscal, incompatibilizar-se com diploma federal anterior, o de n 9.717/98,
que entende despesa lquida com inativos e pensionistas o produto da diferena entre
o gasto previdencirio total e a contribuio dos respectivos segurados (artigo 2,
2). Em resumo, se uma das estratgicas da Lei Fiscal conter a despesa de pessoal,
necessrio estreitar a base de clculo, a RCL, mediante o desconto de uma parcela
que, de qualquer modo, seria subtrada da despesa de pessoal.
Por outro lado e face lei das propores matemticas, um mesmo valor
retirado do numerador e de denominador mais alentado acaba por diminuir o
quociente, o que reduz, ainda que pouco, os percentuais de gasto de pessoal.
Exemplificando:
Em 1999, o Municpio A ultrapassou seu limite global para gasto com o
funcionalismo:
Despesa total de pessoal = 610 = 61%
Receita Corrente Lquida
1.000
Em 2000, aps implantar regime prprio de previdncia, o Municpio A
retomou o limite sem que, para tanto, tivesse que cortar despesas de pessoal:
Despesa total de pessoal contrib. dos servidores = 610 -61 = 58,47%
Receita Corrente Lquida contrib. dos servidores 1.000 - 61
A ltima deduo diz respeito ao 1 do comentado artigo 2 da LRF, mais
precisamente ao jogo contbil do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposies
Constituies Transitrias, o FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, que se constitui de 15% dos
principais itens da receita municipal, o FPM, o ICMS e o IPI/Exportao. Esses
15% no so mais distribudos segundo critrios como Valor Adicionado, Populao,
rea Plantada, rea Inundada, dentre outros, mas conforme o nmero de alunos
matriculados na rede prpria de ensino do Municpio.
Tendo em conta a contabilizao segundo o princpio do oramento bruto, o
empenho FUNDEF de 15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao ocasiona, em
determinadas circunstncias locais, duplicidade no registro da receita. Com efeito,
quando o Municpio dispe de rede prpria de ensino fundamental recebe parte
daqueles 15%, podendo, inclusive, auferir um ganho, um plus, caso atenda mais
53
alunos do que a mdia estadual. Nesses dois casos, aquele empenho de 15% , total
ou parcialmente, escritural, no corresponde a uma sada efetiva de recursos
municipais. Se h despesa escritural, existe, de igual modo, receita escritural, aquela
que de fato no adentrou o errio. O no-expurgo dessa entrada fictcia gera dupla
contagem de ingressos financeiros, situao que distorce a apurao da receita corrente
lquida.
Nesse pargrafo 1, foi sbia a Lei Fiscal ao prescrever que o FUNDEF fosse
considerado pelos valores pagos e recebidos ( 1, artigo 2).
Tendo em conta o jogo contbil do Fundo em questo, a apurao da receita
corrente lquida assim se processar:
Municpio que s contribui ao FUNDEF, dele nada recebe: aqui nada
muda. A Comuna s paga ao FUNDEF. Os 15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao
sero, na ntegra, considerados na RCL, visto que coincidem com os valores pagos
ao Fundo. No h interferncia escritural na Receita, visto que o Municpio nada
recebe desse Fundo. No h que se fazer dedues no Balano Geral da Receita
Municpio que recebe do FUNDEF menos do que a ele contribui:
Relativamente situao pr-FUNDEF (antes de 1998), esse Municpio no obteve
ganho lquido de receita.. Nos 15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao j esto inclusos
os valores pagos e recebidos conta do FUNDEF. A receita efetivamente auferida
do Fundo , to-somente, parcela desses 15%. o retorno de um valor que, em
verdade, nunca saiu. Embuti-la na RCL significa dupla contagem de receitas. Em
suma, nesse segundo caso, a receita corrente lquida considerar os 15% de ICMS,
FPM e IPI/Exportao, onde se encontram as cifras pagas e recebidas do FUNDEF,
descartando, ato contnuo, o montante recebido desse Fundo do Ensino Fundamental
Municpio que s recebe do FUNDEF, a ele nada contribui (caso 3 do item
7): Relativamente situao pr-FUNDEF (antes de 1998), este tipo de Municpio
auferiu ganho lquido de receita, o j mencionado plus. Tendo em mira que essa
Comuna s recebe, nada paga ao FUNDEF, natural que, na receita corrente lquida,
s se considerem os valores efetivamente recebidos do FUNDEF, excluindo-se os
15% de ICMS, FPM e IPI/Exportao que representam, apenas, parte do quinho
auferido do Fundo.
O quadro abaixa sintetiza as 3 hipteses:
Relao financeira
FUNDEF/Municpio
Municpio que s contribui ao
FUNDEF, dele nada recebe
Municpio que recebe do FUNDEF
menos do que a ele contribui
Municpio que s recebe do FUNDEF,
a ele nada contribui
54
Parcela a ser considerada na receita

corrente lquida RCL
15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao
15% do ICMS, FPM e IPI/Exportao
FUNDEF efetivamente recebido
Elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional, os modelos de Relatrio

Resumido da Execuo Oramentria e de Gesto Fiscal carregam um erro conceitual,
pois que da RCL excluiu-se os 15% pagos ao FUNDEF. Essa Secretaria considera,
apenas, as cifras efetivamente recebidas desse fundo. Assim fazendo, reduz-se as 3
hipteses, antes mostradas, a uma nica frmula. De nossa parte, entendemos que
no se pode, no caso, visualizar apenas o campo da receita, apenas o esquema
financeiro. Deve-se considerar o todo, o aspecto de que o valor perdido para o
FUNDEF , de todo modo, aplicao no ensino do ente perdedor; abate-se ele dos
15%, que o mnimo a ser aplicado no ensino fundamental. Alm do mais, a Lei de
Responsabilidade Fiscal refere-se expresso pagos e recebidos. Municpio que
no tem rede prpria de ensino fundamental s paga quele Fundo, dele nada recebe.
Ora, se a lei determina a incluso dos valores pagos, porque descart-los?
55
COOPERATIVAS PODEM PARTICIPAR DE LICITAES

Gina Copola1
I - Sabe-se que autores existem que tm advogado a impossibilidade de
cooperativas participarem de licitaes e celebrarem contratos com a Administrao
Pblica, alegando que tal participao afronta o princpio da igualdade, uma vez que
as cooperativas no esto obrigadas a recolher tributos, e isso lhes acarretaria injusta
vantagem com relao s demais espcies societrias.
Com a devida vnia, no podemos partilhar de tal entendimento. Em verdade,
afrontar ao princpio da igualdade no permitir que cooperativas regularmente
constitudas participem de licitaes, com o pretexto de que tais instituies so
privilegiadas. Tratar desigualmente S/As, S/C e Cooperativas imprescindvel, na
medida em que essas sociedades so inteiramente desiguais em sua natureza, seus
institutos e seus propsitos.
Anti-isonmico seria, isso sim, atribuir a todas tratamento que no respeitasse
suas desigualdades institucionais.
II - As cooperativas foram criadas pela Lei federal n 5.764, de 16 de dezembro
de 1.971, que define a poltica nacional de cooperativismo, institui o regime jurdico
das sociedades cooperativas, e d outras providncias.
Cooperativas so sociedades de pessoas, sem fins lucrativos, e que no
realizam operaes de comrcio, e, assim, esto isentas do recolhimento de tributos
e no esto obrigadas a efetuarem o pagamento de direitos trabalhistas - no existe
vnculo empregatcio entre as cooperativas e os prestadores de servio, conforme
art. 90, da Lei n 5.764/71 -, vez que so todas elas criadas com o objetivo de prestar
servios aos seus associados, o que no as impede de participar de licitaes, que
fique claro desde j.
Com efeito, se as cooperativas tm condies de apresentar todos os requisitos
exigidos pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1.993, o impedimento de sua participao
em procedimento licitatrio revela-se em restrio ao carter competitivo da licitao,
comportamento este vedado pelo art. 3, 1, inc. I, da Lei n 8.666/93, e assim
sendo, impedir que cooperativas participem de licitaes dar tratamento desigual
aos participantes de uma licitao, isso sim desrespeito ao princpio da igualdade
to ventilado pelos doutrinadores no direito contemporneo.
III - Sobre a possibilidade das cooperativas participarem de licitaes, o
professor Ivan Barbosa Rigolin tivera o ensejo de professar que
A lei permite que o edital estabelea requisitos habilitatrios a serem
atendidos por todos participantes, pena de eliminao do certame.
56
Advogada atuante na rea de direito pblico. Bacharel em Direito pelas Faculdades

Metropolitanas Unidas - FMU.
Se o edital os exigir, e se a cooperativa os atender - naturalmente dentro

daquilo que jurdica e institucionalmente exista nas sociedades cooperativas, uma
vez que a lei de licitaes no permite, nas habilitaes, exigir das empresas licitantes
algo que a sua legislao especfica delas j no exija - ento no se vislumbra em
que, para esse efeito, difere uma cooperativa de uma S/A ou S/C. (...)
De outra parte, descabe Administrao detetivesca ou filosoficamente
investigar a causao profunda de uma ou outra cooperativa que se lhe apresente
como licitante, perquirindo se houve ou no desvio de finalidade na sua constituio,
mas no mximo poder apurar, verificando-o na habilitao dentro do estrito limite
legal, se a sua constituio foi formalmente perfeita. (in IOB-DCAP, n 4, abr./
2.000, p. 27/8, com grifos originais).
IV - cedio que em nosso pas as empresas ou sociedades comerciais
regularmente constitudas efetuam um recolhimento exacerbado a ttulo de tributos,
e as cooperativas - que, repita-se, so criadas para prestar servios a seus associados
-, no se submetem queles recolhimentos tributrios, e, dessa forma, elas possuem
a possibilidade de apresentarem valores mais baixos para suas propostas de preos.
Nesse sentido, se o objetivo da licitao encontrar a proposta mais vantajosa
para a Administrao, e se as cooperativas muitas vezes conseguem apresentar as
propostas de valores mais vantajosos para a Administrao, por que no permitir sua
participao? Onde esto os moralistas de planto que no se manifestam sobre o
proveito para a Administrao ao celebrar contratos com cooperativas?
Ademais, se as propostas apresentadas pelas cooperativas forem to baixas a
ponto de se tornarem manifestamente inexeqveis, a teor do disposto no art. 48, inc.
II, e 1, da Lei n 8.666/93, sero desclassificadas, da mesma forma que a proposta
de qualquer outro licitante, seja S/A, S/C, ou de que natureza for.
V - Sobre a alegao de alguns doutrinadores de que algumas cooperativas
vm sendo constitudas apenas com o propsito de participar de licitaes, no cabe
Administrao realizar tal investigao, mesmo porque a fiscalizao e o controle
das cooperativas so realizados, de acordo com a sua atividade, pelo Banco Central,
pelo Banco Nacional de Habitao, e pelo Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria, conforme preceitua o art. 92, da Lei federal n 5.764/71, sendo
que tais rgos federais de controle tambm esto obrigados a verificar as condies
para a autorizao de funcionamento das cooperativas, conforme reza o art. 17, da
mesma Lei n 5.764/71.
Dessa forma, cabe aos rgos federais de controle e fiscalizao, investigar
sobre a regularidade na constituio das cooperativas, sendo que tal obrigao no
deve nunca ser conferida ao rgo que promove o certame licitatrio.
VI - O mestre em Direito do Estado, dr. Jair Eduardo Santana, e o advogado
Fbio Guimares, em artigo intitulado Podem as cooperativas participar de
licitao?, preconizaram:
Assim, em se considerando que o prprio ordenamento jurdico cria uma
espcie societria com regime prprio que a diferencia das sociedades civis e
comerciais (a cooperativa), importa que o legislador e o administrador atenham-se
aos preceitos constitucionais e legais aplicveis licitao, zelando por sua validade.
57
No obstante a diversidade de decises quanto matria, quer-se aqui deixar

seguro o entendimento de que a sociedade cooperativa no pode ser absolutamente
alijada de procedimento licitatrio, devendo ser avaliada sua habilitao e
classificao de acordo com o raciocnio de ponderabilidade que tambm dever
relevar o interesse pblico traduzido pelo objeto da licitao. (in BLC - Boletim de
Licitaes e Contratos, de janeiro/2.000, p. 12, com grifos originais).
VII - A jurisprudncia de contas tambm de destacada importncia.
O e. Tribunal de Contas do Estado do Paran, em protocolo n 293.673/97TC, na Resoluo n 13.509/97-TC, j. em 26 de setembro de 1.997, ementara:
Consulta. Impossibilidade de terceirizao de servios pblicos. Possibilidade
de contratao de pessoal atravs de cooperativa, apenas para o desempenho de
funes que no impliquem o exerccio de prerrogativas pblicas. (in BLC - Boletim
de Licitaes e Contratos, setembro/1.998, p. 452).
VIII - O e. Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, em Segunda Cmara,
no proc. n 9046/026/00, julgou em 5/9/00, regulares a concorrncia pblica, os
contratos e os termos de aditamento, bem como legais as despesas decorrentes, para
a aquisio de leite fludo pasteurizado, onde se contratou a cooperativa de laticnios
Campezina, admitindo, conseqentemente, a participao de cooperativas em
licitaes, em r. acrdo publicado no DOE de 15/9/2.000
Em 20/9/2.000, o mesmo e. TCE/SP, tambm em Segunda Cmara, no proc.
n 9048/026/00, em r. acrdo publicado no DOE de 15/9/00, julgou regulares a
concorrncia, os contratos e termos de aditamento ao contrato, onde a contratada foi
a Cooperativa Nacional Agroindustrial.
Nesse sentido tambm foi prolatado o r. acrdo do e. TCE/SP no proc. n
18126/026/97, em Segunda Cmara, com a contratao da Cooperativa Mdica de
Anestesistas de So Paulo, publicado no DOE de 25/11/98.
Por fim, cite-se ainda, mais um r. acrdo no mesmo sentido, tambm do e.
TCE/SP, no proc. n 6448/026/92, em Primeira Cmara, com a contratao da
Cooperativa de Trabalho Mdico Unimed do ABC, publicado no DOE de 26/3/93.
IX - Dessa forma, entendemos j estar pacificado no direito brasileiro, ser
plenamente possvel a participao de cooperativas em licitaes, em respeito ao
princpio da igualdade, e, principalmente, em respeito ao princpio da proposta mais
vantajosa Administrao - que constitui o verdadeiro objeto de qualquer licitao
no Brasil - uma vez que deve sempre procurar encontrar o melhor meio de alcanar
a satisfao de suas atividades quando transfere sua execuo a terceiros.
58
LEGITIMIDADE PASSIVA DE MUNICPIOS NO MBITO DO

TCU
Jatir Batista da Cunha1
No processo TC-400.035/1995-2, debateu-se a questo da legitimidade dos
Municpios para figurarem no plo passivo das decises emanadas do TCU.
Na anlise de contas atinentes a Convnios celebrados com Municpios,
quando configurada a aplicao dos recursos em finalidades distintas do pactuado, a
jurisprudncia desta Casa vem se orientando no sentido de julgar irregulares as contas
e aplicar multa ao responsvel (artigo 58, inciso I, da Lei n 8.443/92), bem como
condenar em dbito o Municpio, na pessoa de seu representante legal, e autorizar a
cobrana judicial da dvida, caso no atendida a notificao, conforme Deciso n
227/97 2 Cmara, in Ata n 29/97 (deciso definitiva ainda no prolatada). Tambm
nessa linha o Acrdo n 290/2000 2 Cmara (contas irregulares e condenao em
dbito do Municpio de Dix-Sept Rosado/RN, in Ata n 18/00) e a Deciso n 25/
2001 2 Cmara (rejeio da defesa do Municpio de Mutum/MG, in Ata n 05/01).
Afigura-se-nos apropriado o caminho que, a respeito da matria, vem trilhando
o Tribunal.
Dvidas poderiam surgir no tocante a uma possvel infringncia ao princpio
federativo. Dada a relevncia do assunto, permitimo-nos, desde logo, tecer alguns
comentrios, de modo a espancar eventuais questionamentos.
O qualificativo federativa, inscrito no nome do Estado Brasileiro (Repblica
Federativa do Brasil), indica ser o Brasil um Estado Federal.
O federalismo, na lio de Jos Afonso da Silva (in Direito Constitucional
Positivo. 12 ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 101), baseia-se na unio
de coletividades polticas autnomas, isto , caracteriza-se pela unio de coletividades
pblicas dotadas de autonomia poltico-constitucional, autonomia federativa.
Por oportuno, convm reproduzir trecho da obra do festejado doutrinador:
Estado federal o todo, dotado de personalidade jurdica de Direito Pblico
internacional. A Unio a entidade federal formada pela reunio das partes
componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma
em relao aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do
Estado brasileiro. Os Estados-membros so entidades federativas componentes,
dotadas de autonomia e tambm de personalidade jurdica de Direito Pblico interno
...
No Estado federal h que distinguir soberania e autonomia e seus respectivos
titulares. Houve muita discusso sobre a natureza jurdica do Estado federal, mas,
hoje, j est definido que o Estado federal, o todo, como pessoa reconhecida pelo
1
Subprocurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU
59
Direito internacional, o nico titular da soberania, considerada poder supremo

consistente na capacidade de autodeterminao. Os Estados federados so titulares
to-s de autonomia, compreendida como governo prprio dentro do crculo de
competncias traadas pela Constituio Federal.
A autonomia federativa assenta-se em dois elementos bsicos: (a) na
existncia de rgos governamentais prprios, isto , que no dependam dos rgos
federais quanto forma de seleo e investidura; (b) na posse de competncias
exclusivas, um mnimo, ao menos, que no seja ridiculamente reduzido. Esses
pressupostos da autonomia federativa esto configurados na Constituio (arts. 17
a 42) (ob. cit., p. 102).
Nessa linha, afirma Jos Afonso da Silva, a autonomia das entidades
federativas pressupe repartio de competncias para o exerccio e desenvolvimento
de sua atividade normativa. Esta distribuio constitucional de poderes o ponto
nuclear da noo de Estado federal ... A Constituio de 1988 estruturou um sistema
que combina competncias exclusivas, privativas e principiolgicas com
competncias comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo
segundo critrios de equilbrio ditados pela experincia histrica (ob. cit., p. 453).
luz dessas consideraes, no vislumbramos bice a que figure o Municpio,
como ente federativo que , assim como os Estados-membros e o Distrito Federal,
no plo passivo das decises emanadas desta Corte, visto que ao TCU, por expressa
previso constitucional, compete, alm de fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, julgar as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao Errio pblico (CF,
artigo 71, incisos II e VI).
No caso de contas irregulares, a deciso definitiva publicada no Dirio Oficial
da Unio constitui ttulo executivo bastante para a cobrana judicial da dvida
decorrente do dbito ou da multa, se no recolhida no prazo pelo responsvel (artigo
23, inciso III, alnea b, da Lei n 8.443/92). Esse ttulo, de natureza extrajudicial,
habilita a execuo contra a Fazenda Pblica.
A possibilidade de execuo de entes federativos, entre si ou por terceiros,
est pacificada no mbito do Judicirio, seja com fundamento em ttulo executivo
judicial ou extrajudicial.
A respeito, transcrevemos ementa de julgado proferido pelo Tribunal Regional
Federal da 1 Regio na Sesso de 17/08/92 (Remessa ex officio n 91.01.14270-4
RO):
EXECUO FISCAL. FAZENDA PBLICA versus FAZENDA PBLICA
(MUNICPIO X UNIO FEDERAL). ART. 730 E 731 DO CPC.
1. A ao prpria para a Fazenda Pblica executar outra Fazenda Pblica
a execuo contra as Fazendas Pblicas, prevista no art. 730 e seguintes do CPC.
60
2. Qualquer ttulo previsto no art. 585 do CPC ou outro diploma legal legitima
a execuo da Fazenda Pblica, nos termos do art. 730 do CPC, sendo desnecessrio
um processo de conhecimento para se obter um ttulo executivo judicial, v. g. sentena,
para essa execuo.
3. O art. 100 da CF/88 contenta-se com uma deciso (sentena) na prpria
execuo (art. 731) ordenando o pagamento por meio de precatrio.
4. Remessa provida.
O Tribunal Regional Federal da 4 Regio tambm j se manifestou sobre o
tema, asseverando: 2. Admite-se o ajuizamento de execuo fiscal contra a Fazenda
Pblica, devendo o seu processamento, porque vedada a penhora de bens pblicos,
orientar-se pelo disposto no art. 730 do CPC. 3. Agravo improvido (Agravo de
Instrumento n 91.04.27001-0 RS. Agravante: Municpio de Giru. Agravado:
Instituto Nacional do Seguro Social INSS).
Feitas essas consideraes, entendemos ser adequado, no que se refere a
Municpios, o julgamento pela irregularidade das contas e condenao em dbito,
autorizao para cobrana judicial da dvida, caso no atendida a notificao, e
inscrio no CADIN.
No tocante ao CADIN, que deve conter relao das pessoas fsicas e jurdicas
responsveis por obrigaes pecunirias vencidas e no pagas, para com rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, a possibilidade de
incluso do nome do Municpio resulta do fato de o texto da Medida Provisria n
2.095-72, de 22/02/01, no conter restrio a respeito (o artigo 6, pargrafo nico,
inciso I, do referido diploma ressalva apenas que a obrigatoriedade de consulta prvia
ao CADIN, pelos rgos e entidades acima referidos, para as transaes de que trata
o dispositivo, no se aplica concesso de auxlios a Municpios atingidos por
calamidade pblica reconhecida pelo Governo Federal).
61
DISTRITO FEDERAL: MUNICPIO OU ESTADO E A LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL
Leon Frejda Szklarowsky1
Consideraes histricas
A questo proposta no cerebrina, nem meramente acadmica, pois tem
implicaes muito importantes, no campo das finanas pblicas e nas relaes com
as unidades federativas
A posio e a natureza jurdica da Capital do Imprio e, posteriormente, da
Repblica, tem variado muito, desde o alvorecer do Brasil independente.
A Constituio imperial de 25 de maro de 1824, introduzida pela Carta de
Lei desta mesma data, no artigo 72, fazia meno Capital do Imprio e o Ato
Adicional Lei 16, de 12 de agosto de 1834, no artigo 1, registrava que a autoridade
da Assemblia Legislativa da Provncia, onde estivesse a Corte, no compreenderia
a Corte nem o seu Municpio.
Joo Barbalho, comentando a Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brazil ( sic), advertia a necessidade do Governo Federal ter sua sede em territrio
neutro, que no pertencesse a nenhum dos Estados, para estar em sua prpria casa. O
artigo 2 da primeira Constituio republicana rezava que cada uma das antigas
provncias formaria um Estado e o antigo Municpio neutro constituiria o Distrito
Federal, continuando a ser a Capital da Unio, enquanto no se desse a execuo da
ordem prevista no artigo 3, isto , a mudana da Capital Federal, para o Planalto
Central. O pargrafo nico fornecia um indicativo que no podia ser ignorado, ao
determinar que, com a mudana, o Distrito Federal constituiria um Estado2. O
Congresso Nacional tinha competncia privativa para legislar sobre a organizao
municipal do Distrito Federal, sendo administrado pelas autoridades municipais,
cabendo-lhe as despesas de carter local.
1
O Professor Leon Frejda Szklarowsky Subprocurador - Geral da Fazenda Nacional aposentado,

advogado e juiz de paz e arbitral da American Arbitration Association, de Nova York,
Conselheiro e juiz arbitral da Cmara de Arbitragem da Associao Comercial do Distrito
Federal. Membro da Academia Brasileira de Direito Tributrio, IBAD, IAB, IASP e IADF e
SINPROFAZ. Entre suas obras, destacam-se: Execuo Fiscal, Responsabilidade Tributria e
Medidas Provisrias, ensaios, artigos e pareceres sobre contratos e licitaes, temas de direito
administrativo, constitucional, tributrio , civil, comercial e econmico. Ainda, Hebreus,
histria de um povo, Ed. Elevao, S.P., outubro 2000.
Cf. Constituio Federal Brazileira, Commentarios, Rio de Janeiro, Typographia da Companhia

Litho Typografia, em Sapopemba, 1902, pp. 15 usque 17 e 135 e 277. Cf. tambm Curso de
Direito Constitucional, de Manoel Gonalves Ferreira Filho, Edio Saraiva, So Paulo, 1967.p. 77.
62
Rui Barbosa considerava-o um semi-estado ou quase-estado, visto que no

tinha auto-organizao nem participava, como os Estados, da qualidade de membro3.
Ensina Michel Temer que o Distrito Federal, na Constituio de 1891, sucedeu ao
Municpio neutro.4
Em 1934, a Constituio colocou o Distrito Federal entre os Estados e os
Territrios, constituindo assim os Estados Unidos do Brasil. Fazia parte da unio
indissolvel e perptua dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
J em 1937, a Constituio Federal, conquanto o manteve como parte
indissolvel da unio dos Estados e dos Territrios, paradoxalmente, determinou
que a Unio o administrasse, enquanto sede do Governo da Repblica, por meio de
um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Conselho
Federal. A Lei Constitucional nmero 9, de 28 de fevereiro de 1945, ordenou que o
Distrito federal enquanto sede do Governo da Repblica seria organizado pela Unio.
A Lei Mxima democrtica de 1946, sucessora da Carta centralizadora de
37, alou o Distrito Federal Capital da Unio - mesma posio dos Estados,
como partcipe da Unio, ofertando-lhe autonomia relativa, ao permitir ao DF manter
a Cmara de Vereadores, elegendo os legisladores, mas seu prefeito era nomeado,
pelo Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, e demissvel ad
nutum pelo Chefe do Executivo Federal. Elegia, porm, deputados e senadores. Com
a Emenda Constitucional n 2, de 3 de julho de 1956, o Distrito Federal passou a ser
administrado por um prefeito eleito, pelo sufrgio direto, da mesma forma como o
eram os vereadores. A capital situava-se no Rio de Janeiro, vindo a mudana, para o
planalto, ocorrer em 1961, com o Presidente Juscelino Kubitschek. Pela Emenda
Constitucional n 3, de 8 de junho de 1961, porm, o Distrito Federal passaria
novamente a ser administrado por um prefeito nomeado pelo Presidente da Repblica,
mediante aprovao do Senado da Repblica, mas a Cmara seria eleita pelo povo,
com as funes atribudas pela lei federal. Esse diploma previu a eleio de
representantes para o Senado Federal, Cmara dos Deputados e Cmara do Distrito
Federal. Narra Manoel Gonalves Ferreira Filho que o Distrito Federal ficou sem
representantes, por no haver o Congresso Nacional definido aquela eleio5.
A Constituio de 1967 retrocede violentamente e, embora conceda ao Distrito
Federal o status de partcipe, juntamente com os Estados e os Territrios, da Repblica
Federativa do Brasil, novo nome da Repblica brasileira, deixando para trs a
denominao anterior de Estados Unidos do Brasil, recusa-lhe a autonomia e assenta
que a lei dispor sobre sua organizao administrativa e judiciaria, cabendo ao Senado
as funes legislativas sobre matria tributria e oramentria, servios pblicos e
pessoal da administrao. Novamente, o Presidente da Repblica detm a competncia
para nomear o Prefeito, depois da anuncia do Senado. No obstante, -lhe atribuda
competncia para arrecadar os impostos atribudos aos Estados e aos Municpios, da
mesma forma que aos Estados no divididos em Municpios.
3
Cf. Comentrios, volume V, p. 39.
Cf. Elementos de Direito Constitucional, Revista dos Tribunais, 1982, pp. 103 e segs.
Cf. op. cit., p. 78.
63
A Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969, mantm a mesma

linha da Constituio de 1967, entretanto, essa Emenda mais generosa que a Carta
emendada e concede ao Distrito Federal o status de Estado sui generis, pois o
Presidente da Repblica nomear um governador e no mais um prefeito.
Constituio vigente
Jos Afonso da Silva ensina que o Distrito Federal, atualmente, no Estado
nem Municpio, porm, de certa forma, mais que Estado, mas diminui-lhe o tamanho
poltico - institucional, porque algumas funes pertencem Unio, como o Poder
Judicirio, a Defensoria Pblica, a Polcia e o Ministrio Pblico. Todavia, reconheceo como unidade federada, com autonomia parcialmente tutelada, abjurando a condio
de autarquia, segundo sua concepo anterior.6
A Constituio vigente produz uma significativa revoluo na natureza jurdica
e poltica do Distrito Federal. A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e tambm do Distrito Federal. Eis a novidade
alvissareira: no s o Distrito Federal, mas tambm os Municpios constituem parte
da unio. Compe-na. a nota indicativa do artigo 1.
No se trata de declarao meramente formal, visto que o artigo 18 lhe confere
autonomia poltico-administrativa, como o faz com relao Unio, aos Estados e
aos Municpios, no mesmo p de igualdade. Os Territrios, contudo, no passam de
autarquia, porque integrantes da Unio. Embora no mais existam, podero vir a ser
criados.
Natureza jurdica7
Sem dvida, o Distrito Federal, na nova feio constitucional, uma unidade
da Federao, conquanto sofra algumas restries que lhe no fere absolutamente as
caractersticas de Estado e de Municpio, desenhadas pela Carta. um Estado e
tambm um Municpio. Da a natureza singular, hbrida. A Carta veda sua diviso
em municpios8. A Lei Orgnica do DF prev a criao de regies administrativas,
que integram sua estrutura administrativa, tendo em vista a descentralizao
administrativa, a utilizao racional de recursos para o desenvolvimento scioeconmico e melhoria da qualidade de vida.
6
Cf. Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, 1990.
Sobre o assunto, confiram-se nosso Terracap - Empresa Pblica local e no federal, in Revista
de Direito Pblico, Revista dos Tribunais, 1982,volume 61, pp. 93 e segs.; artigo do Ministro
Luiz Rafael Mayer, in Revista de Direito Administrativo, 125/15; artigo de Paulo Seplveda
Pertence, in Revista Doutrina e Jurisprudncia do Tribunal do Distrito Federal, volume 2, 1
semestre, 1967; Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Malheiros Editores,
17 edio, 1992; Acrdo da 2 Turma do STF. RE 61642 DF in Revista de Direito Pblico
cit., 5/228; Distrito Federal, de nossa autoria, in Suplemento Direito & Justia, Correio
Braziliense, 11 setembro 2000).
Cf. art. 32 da CF.
64
O Texto Constitucional oferece ao Distrito Federal as competncias legislativas

reservadas aos Municpios e aos Estados, elegendo o governador, o vice-governador
e os deputados distritais e tem representao no Congresso Nacional, assim que a
Cmara dos Deputados se compe de representantes do povo eleitos pelo sistema
proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal, enquanto o
Senado Federal integrado por representantes dos Estados e do Distrito Federal9. O
Senado Federal a cmara representativa dos Estados federados, da porque a
Constituio atual, como o faziam as Constituies de 1969, 1967, 1946 e 1891,
comanda que o Senado se compor de representantes dos Estados e do Distrito Federal.
A autonomia est expressamente prevista no artigo 32, quando assegura que
se reger pela Lei Orgnica votada e aprovada pela Cmara Legislativa, de
conformidade com os princpios da Constituio. Vale dizer: esto a desenhadas as
capacidades de auto-organizao, autogoverno, auto-administrao e autolegislao.
A Lei Orgnica do Distrito Federal mandamenta que este integra a unio indissolvel
da Repblica Federativa do Brasil e, no pleno exerccio de sua autonomia poltica,
administrativa e financeira, reger-se- por esse diploma, observados os princpios
constitucionais. Braslia capital da Repblica e tambm a sede do governo do
Distrito Federal10.
O Distrito Federal acumula as competncias legislativas estadual e municipal.
Exerce atividades atribudas ao Estado e ao Municpio, ou seja, aquelas reservadas a
este pelo artigo 30 e quele, previstas no artigo 25, da CF.
O Poder Legislativo exercido pela Cmara Legislativa, o Executivo, pelo
Governador eleito e o Judicirio, pelos Tribunais e Juzes. Aqui, a anomalia ou o
cochilo do constituinte, pois o artigo 22, inciso XVII, conferiu Unio competncia
privativa para legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao
administrativa destes. Sem qualquer justificativa plausvel, cometeu um retrocesso
imperdovel, com relao a esse Poder, o mesmo ocorrendo com os juizados especiais
e a justia de paz. Isto, porm, no macula a autonomia nem desmancha sua dupla
posio ou identidade de Estado e Municpio.
A Constituio atribui competncia Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios para instituir os tributos previstos no artigo 145 (impostos, taxas e
contribuies de melhoria, decorrentes de obra pblica) e ao Distrito Federal tambm
os impostos municipais. Este participa da repartio das receitas tributrias.
O artigo 169, alterado pela E C 19/98, alerta que a despesa com pessoal ativo
e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder
exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101/ 2000 , no artigo
1, 3, alnea b, inciso II, define que a Estados se entende considerado o Distrito
Federal.
9
Cf. arts. 44 a 47 da CF.
10
Cf. artigos 1, 2 e 6. Da Lei Orgnica do DF.
65
de se assinalar que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao assemelhar o Distrito

Federal ao Estado, simplesmente repetiu a Constituio, sem lhe retirar tambm as
caractersticas de Municpio, no que concerne aos servios municipais e competncias
que acumula. No o fez e no poderia faz-lo.
Se assim nada mais lgico que interpretar a lei, de forma inteligente, como
quer Carlos Maximiliano, com apoio decisivo de Celso, Savigny, Salvat, Windscheid,
Sutherland, Bozi, Berriat Saint Prix, Fabreguettes e Bernardo Carneiro11, no
podendo a exegese conduzir ao absurdo nem chegar a concluso impossvel,
preferindo-se o sentido que se concilie com o resultado mais razovel e que melhor
corresponda s necessidade da prtica e seja mais humano e benigno, suave.
Concluso
Na verdade, em se interpretando corretamente a Constituio, colocando o
Distrito Federal na sua exata condio de Estado e de Municpio, no h o seu
rebaixamento da posio de Estado para Municpio, como se tem propalado, nem se
est ferindo o princpio fundamental da moralidade pblica, um dos mais importantes
e significativos princpios que norteia a Administrao Pblica de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. sem dvida
o mais notvel de todos. Nem se lhe est emprestando privilgio indevidamente, j
que este lhe advm da Carta Maior, quando lhe concede a dupla cidadania ou
identidade.
A quaestio toda deve ser enfocada no pelo ngulo da injustia ou da angstia
ou da pessoalidade das situaes criadas, seno tendo em vista o aspecto da
constitucionalidade e da moralidade.
um eqvoco muito grande e sofisma imperdovel pretender que essa
interpretao produz o rebaixamento do Distrito Federal, se este ostenta a qualidade
dupla e, portanto, exerce a competncia de ambas as entidades polticas e, mais,
exerce as atividades de um e de outro ente, inclusive aquelas que dizem respeito ao
peculiar interesse local. Assim, verifica-se que h um plus impossvel de passar
despercebido. No legisla apenas sobre matria estadual nem exerce somente
atividades prprias do Estado, mas legisla tambm sobre matria municipal e exerce
atividades inerentes ao Municpio.
Com o maior respeito aos que divergem dessa opinio, ressalto que lei
complementar ou ordinria no tem o condo de modificar a Constituio e rasurar
a natureza dplice que lhe foi delineada, por esta. Ser um contra-senso interpretarse de maneira diversa. Ofertaria a Lei Mxima maiores atribuies sem lhe dar os
meios respectivos? No h como aceitar esta tese, por mais que se tente extrair da lei
esse entendimento. Seria o mesmo que solicitar a algum que compre dois produtos
com recursos destinados a um s deles. Isto evidentemente contraria os princpios da
lgica e do bom senso e at da matemtica.
11
66
Cf. Hermenutica e Aplicao do Direito, Freitas Bastos, 6 edio, 1957, pp. 209/211.
O legislador ordinrio ou complementar no pode ultrapassar a lindes traadas

pelo constituinte nem desvirtuar a natureza que a Constituio lhe fixa.
Destarte, a Lei de Diretrizes Oramentrias do Distrito Federal - Lei 2573, de
27 de julho de 2000, est em prefeita consonncia com a Constituio, quando enuncia,
no 2 do artigo 36, caber ao Poder Legislativo a parcela de seis por cento do limite
de sessenta por cento da receita corrente lquida para a despesa total com pessoal do
Distrito Federal, previsto na LC 102 cit.12
12
Este pargrafo fora vetado pelo Governador, no obstante, o Legislativo rejeitou o veto.
67
ACRDOS E DECISES DO TCU
BACEN - SISTEMTICA DE OPERAO DAS CONTAS CC5

Relatrio de Auditoria Operacional
Ministro-Relator Adylson Motta
Grupo I - Classe V - Plenrio
TC-928.358/1998-4 (sigiloso), c/ 08 volumes
Apensados TC-001.791/1997-4 (c/ 2 volumes e apensado TC-005.467/1997-7),
TC 004.556/1998-4 e TC-007.912/1999-4
Natureza: Relatrio de Auditoria Operacional
Entidade: Banco Central do Brasil Bacen
Responsveis:Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos Maria Ferreira de
Carvalho
Ementa: Relatrio de Auditoria Operacional junto ao Banco Central do Brasil
para apurao de irregularidades na sistemtica de operao das Contas CC5.
Justificativas dos Responsveis no esclareceram os atos irregulares. Multa.
Configurao de ilegalidades graves, ferindo dispositivos das Leis nos 4.595/64 e
9.069/95, da Resoluo CMN 1.946/92 e da Circular 2.677/96. Determinaes.
Encaminhamento de cpia da Deciso, Relatrio e Voto Comisso de Fiscalizao
Financeira e Controle da Cmara dos Deputados, Comisso de Fiscalizao e
Controle do Senado Federal, ao Ministrio Pblico Federal, Secretaria da Receita
Federal e ao COAF. Juntada dos presentes autos s contas do Banco Central do
Brasil do exerccio de 1996.
RELATRIO
Trata o presente processo de Relatrio de Auditoria Operacional, realizada em
funo de Solicitao formulada pela Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da
Cmara dos Deputados, para apurar denncias de utilizao irregular das Contas CC5.
O Requerimento 331/98, de 21/05/98, feito pelo Deputado Arlindo Chinaglia, deu
origem aludida Solicitao, que props a fiscalizao do funcionamento das reas
responsveis pela execuo, controle e auditoria das operaes cambiais sob
responsabilidade do Banco Central do Brasil.
Transcrevo, in verbis, a excelente instruo da lavra da ento 7 Secretaria de
Controle Externo, atualmente 5 Secretaria, de responsabilidade dos Analistas de Finanas
e Controle Externo Marco Polo Rios Simes e Roseane Nuto Smidt, ratificada pelo Sr.
Diretor da 3 Diviso Tcnica, AFCE Alexandre Valente Xavier, e pelo Sr. Secretrio, Cludio
Sarian Altounian.
Transcreverei, tambm, a clara e bem lanada anlise feita pelo AFCE Junnius
Marques Arifa, relativamente s alegaes de defesa ou razes de justificativa
71
apresentadas pelos Responsveis, Srs. Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos

Maria Ferreira de Carvalho, quando da realizao da audincia destes.
INFORMAESSOBREAAUDITORIA
1.1ORIGEMDASOLICITAO
1. Em 03/06/98, o trabalho foi solicitado pela Comisso de Fiscalizao Financeira
e Controle da Cmara dos Deputados, na modalidade auditoria operacional, para apurar
denncias de utilizao irregular das Contas CC5 (a documentao referente solicitao
e autorizao da presente auditoria encontra-se no processo TC 004.556/98-4).
2. A solicitao tem origem no Requerimento 331/98, de 21/05/98, do Deputado
Arlindo Chinaglia, propondo a fiscalizao do funcionamento das reas responsveis
pela execuo, controle e auditoria das operaes cambiais sob responsabilidade do
Banco Central, compreendendo os seguintes aspectos:
a) anlise da eficincia e eficcia do processo de fiscalizao das operaes,
inclusive no que diz respeito s definies das atribuies de cada unidade operacional
envolvida nas atividades;
b) definio objetiva das aes conjuntas de fiscalizao que devem ser realizadas
pelo Banco Central, Secretaria da Receita Federal e Departamento de Polcia Federal para
que se obtenha efetividade do trabalho de controle das operaes;
c) obteno dos documentos que no foram fornecidos pelo Banco Central na
auditoria anterior1.
3. Acrescenta o Requerimento que a auditoria teria o propsito de conhecer de
maneira completa o sistema de funcionamento e fiscalizao das Contas CC5, para que
a Cmara dos Deputados possa cumprir o dever constitucional de controle externo dos
atos do Poder Executivo.
4. Em 29/07/98, o Plenrio deste Tribunal proferiu a Deciso 471/98, determinando
a realizao da auditoria, ..com o objetivo de conhecer de maneira completa o sistema
de funcionamento, controle e fiscalizao das chamadas Contas CC5 e apurar possveis
irregularidades em sua utilizao.
5. Em 19/10/98, a Portaria TCU 7 Secretaria 13/98 designou dois servidores
para compor a equipe de auditoria, estabelecendo o prazo do trabalho para o perodo de
19/10/98 a 14/12/98 (Registro SPA 030107/1998-2/00007).
6. Em vista de imprevistos e dificuldades (vide item 1.4), o Ministro-Relator
autorizou a prorrogao do trmino do trabalho para 29/01/1999.
7. O trabalho foi apresentado ao Banco Central em 29/01/99 e 08/02/99 para a
manifestao prevista no item 2.3.3.5 do Manual de Auditorias do Tribunal, tendo sido
concludo sem tal manifestao em 22/02/99.
8. Posteriormente, Deciso do Ministro-Relator de 26/03/99 (fl. 132) determinou
ao Banco Central que procedesse manifestao em 30 dias, o que veio a ocorrer em
21/05/99 (fls. 134/159).
1
72
Em fins de 1996, foi realizado um primeiro trabalho nas Contas CC5, que teve seus objetivos
prejudicados pelo no fornecimento de informaes pelo Banco Central, sob alegao do
sigilo bancrio.
9. Aps a anlise do documento encaminhado, s fls. 160/170, a equipe

preparou uma verso final do relatrio, em 21/06/99, tendo corrigido eventuais
impropriedades apontadas, bem como agregado verso final do relatrio as opinies
e esclarecimentos prestados, visando aprimorar o documento a ser encaminhado ao
Congresso Nacional.
1.2OBJETIVODAAUDITORIA
Os objetivos do trabalho foram delimitados de forma a atender plenamente ao
solicitado pela Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados,
aos pontos destacados no Requerimento do Deputado Arlindo Chinaglia e Deciso
471/98 deste Tribunal.
10. Embora o foco do trabalho tenha sido dirigido ao Banco Central, o objetivo da
auditoria prendeu-se ao assunto Contas CC5, que guarda relao com a atuao de
outros rgos, entre os quais:
a) Ministrio Pblico Federal MPF;
b) Secretaria da Receita Federal SRF;
c) Departamento de Polcia Federal DPF; e
d) Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF.
11. Pelo fato de a participao do Banco Central encerrar-se aps a comunicao
de indcios de crimes aos rgos competentes (em funo da delimitao de suas
atribuies), o Ministro-Relator autorizou a realizao de diligncias aos rgos acima
relacionados, cujo objetivo era o de conhecer a suficincia das informaes prestadas
pelo Banco Central e o resultado das investigaes na ponta final.
12. Em funo da recente criao do COAF (Lei 9.613, de 03/03/98, regulamentada
pelo Decreto 2.799, de 08/10/98) e da interligao das Contas CC5 com o crime de
lavagem de dinheiro, a equipe de auditoria dedicou ateno a estes temas.
13. Tendo em perspectiva o fornecimento de subsdios para o Poder Legislativo,
entendemos oportuno descrever os entraves fiscalizao das Contas CC5 pelo Poder
Executivo, especialmente os decorrentes da sistemtica instituda para as transferncias
internacionais, bem como o aspecto da cooperao entre os rgos de fiscalizao,
fator de fundamental importncia para o xito da ao do poder pblico.
1.3FONTESDEINFORMAES
14. Preliminarmente, cumpre esclarecer que o Banco Central atribui ao seu
Departamento de Auditoria Interna DEAUD a funo de conduzir o relacionamento da
Autarquia com o TCU. O trabalho do DEAUD consiste em centralizar a recepo e controle
dos pedidos de informao da equipe de auditoria, identificar os departamentos
competentes para respond-los, distribu-los e encaminhar as respostas, consultando o
Departamento Jurdico DEJUR, relativamente s questes que possam envolver o sigilo
bancrio.
15. Alm do DEAUD, os departamentos do Banco Central que prestaram
informaes auditoria foram os seguintes:
a) DECAM Departamento de Cmbio;
b) DEPAD Departamento de Processos Administrativos;
c) DEFIS Departamento de Fiscalizao; e
73
d) DEJUR Departamento Jurdico.

16. Embora o setor do Banco Central mais envolvido com o tema da auditoria
fosse o de cmbio, houve consultas aos demais, acima relacionados, quando
necessrio, cabendo destacar que no constam dos autos informaes amparadas
pelos sigilos bancrio ou fiscal.
1.3.1. ENTREVISTAS
17. As entrevistas foram conduzidas junto aos tcnicos do Banco Central,
Ministrio Pblico, Departamento de Polcia Federal e Conselho de Controle de Atividades
Financeiras COAF.
1.3.2. DILIGNCIAS
18. Foram promovidas diligncias formais junto ao MPF, SRF, DPF e COAF, visando
reunir informaes sobre a atividade de fiscalizao.
1.3.3.PEDIDOSDEINFORMAES
19. Foram formalizados 5 pedidos de informao ao Banco Central e coletadas
as normas e outros documentos sobre o assunto, organizados em Volumes, conforme
consta do ndice do presente relatrio.
1.3.4. OUTRAS FONTES
20. A equipe de auditoria participou do Seminrio Internacional Sobre Lavagem
de Dinheiro, ocorrido nos dias 3 e 4 de dezembro de 1998, no Banco Central (vide Vol. 6,
fls. 22 a 28).
21. Recorreu, tambm, a pesquisas na Internet relativas s matrias divulgadas
na imprensa sobre o assunto.
1.4DIFICULDADESENCONTRADAS
1.4.1SIGILOBANCRIO
22. O DECAM no forneceu equipe de auditoria documentos e acesso aos
processos de fiscalizao (vide Ofcio DECAM/GABIN 98/202, Vol. 2, fl. 11), com base
em interpretao do art. 38 da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que trata da
questo do sigilo bancrio (grifos nossos):
Art. 38 As instituies financeiras conservaro sigilo em suas operaes ativas
e passivas e servios prestados.
1 As informaes e esclarecimentos ordenados pelo Poder Judicirio, prestados
pelo Banco Central do Brasil ou pelas instituies financeiras, e a exibio de livros e
documentos em Juzo, se revestiro sempre do mesmo carter sigiloso, s podendo a
eles ter acesso as partes legtimas na causa, que deles no podero servir-se para fins
estranhos mesma.
2 O Banco Central e as instituies financeiras pblicas prestaro informaes
ao Poder Legislativo, podendo, havendo relevantes motivos, solicitar sejam mantidas
em reserva ou sigilo.
3 As Comisses Parlamentares de Inqurito, no exerccio da competncia
constitucional e legal de ampla investigao, obtero as informaes que necessitarem
das instituies financeiras, inclusive atravs do Banco Central do Brasil.
4 Os pedidos de informao a que se referem os 2 e 3 deste artigo
devero ser aprovados pelo Plenrio da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e,
74
quando se tratar de Comisso Parlamentar de Inqurito, pela maioria absoluta de

seus membros.
5 Os agentes fiscais tributrios do Ministrio da Fazenda e dos Estados
somente podero proceder a exames de documentos, livros e registros de contas de
depsitos, quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados
indispensveis pela autoridade competente.
6 O disposto no pargrafo anterior se aplica igualmente prestao de
esclarecimentos e informes pelas instituies financeiras s autoridades fiscais, devendo
sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, no podendo ser utilizados
seno reservadamente.
7 A quebra de sigilo de que trata este artigo constitui crime e sujeita os
responsveis pena de recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, aplicando-se, no que
couber, o Cdigo Penal e o Cdigo de Processo Penal, sem prejuzo de outras sanes
cabveis. (grifos nossos).
23. Julgando-se amparado pela norma, o Banco Central vem negando o acesso
do Tribunal a informaes que, no seu entender, estariam protegidas pelo sigilo bancrio.
24. No entanto, disposio constitucional de hierarquia superior Lei 4.595/64
atribui ao TCU a seguinte competncia (grifos nossos):
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
...
IV realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal,
de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias, de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II.
25. No compete equipe de auditoria designada pelo Tribunal para realizar, por
iniciativa de Comisso Tcnica da Cmara dos Deputados, auditoria operacional em
unidade administrativa do Poder Executivo, analisar ou acatar interpretao diversa do
disposto no art. 71 da Constituio Federal, no tocante prestao das informaes
necessrias para o cumprimento das atribuies constitucionais do controle externo.
26. No obstante, a questo do sigilo bancrio objeto de pendncia junto ao
Supremo Tribunal Federal (Mandado de Segurana n 22.801, com liminar deferida em
24/04/97), relativa ao acesso remoto pelo TCU a transaes do sistema SISBACEN.
Embora a equipe no tenha solicitado acesso a transaes desse sistema, o sigilo tem
sido invocado pela Autarquia para negar outros tipos de informaes essenciais ao exame
de vrios de seus atos e omisses, os quais escapam ao controle da sociedade pelos
meios institucionais que lhe foram conferidos pela Constituio.
27. Enquanto no solucionada a divergncia ou sancionado o Projeto de Lei
sobre o sigilo bancrio, ora em tramitao na Cmara dos Deputados, as equipes de
auditoria tm procurado evitar a alternativa de interromper os trabalhos e promover
representao contra o Banco Central, tendo em vista que esse procedimento no
contribui para aumentar o volume de informaes do Congresso sobre assunto de
seu interesse.
75
28. Quando o prejuzo causado auditoria no a inviabiliza, a opo que vem

sendo adotada a de buscar atender s solicitaes do Congresso da melhor forma
possvel, contornando as divergncias, mediante a obteno de dados parciais,
codificados ou tarjados, cabendo esclarecer que tal atitude no implica na aceitao por
parte do Tribunal das limitaes impostas e no evita as conseqncias de um ulterior
juzo pelo poder competente, relativamente recusa da prestao de informaes.
1.4.2.OBSTCULOSDECOOPERAO
29. A auditoria iniciou-se em 19/10/98, tendo ocorrido em 22/10/98 a primeira
entrevista com os tcnicos do DECAM, conduzida junto ao Consultor do Departamento
de Cmbio DECAM (o chefe do Departamento estava em frias), tendo participado o
Chefe da Diviso de Monitoramento DIMON, um representante do Departamento de
Auditoria Interna DEAUD e o Diretor da 3 Diviso Tcnica da 7 Secex, alm da equipe
de auditoria. Nessa reunio, apresentou-se os objetivos do trabalho e foram discutidos
os pedidos de informao, que viriam a ser efetuados.
30. Seguiu-se um perodo de turbulncia na rea econmica, em funo da edio
de uma srie de medidas e da deciso de realizao de acordo com o FMI Fundo
Monetrio Internacional, que exigiram demandas adicionais do DECAM, cabendo registrar
a carncia da Autarquia de tcnicos experientes em condies de prestar os
esclarecimentos requeridos pelo trabalho de auditoria, tendo em vista que muitos se
aposentaram, aps a passagem dos funcionrios para o regime estatutrio.
31. Em decorrncia das atribulaes dos tcnicos do DECAM, a 2 reunio, que
havia sido programada para 29/10/98, foi adiada para 06/11/98, tendo sido conduzida
junto aos mesmos tcnicos que participaram da anterior, discutindo-se as diretrizes da
coleta de informaes e a questo do sigilo bancrio. Chegamos a cogitar a hiptese do
adiamento da auditoria, caso a Autarquia entendesse haver motivos que justificassem
esse procedimento, porm os tcnicos estimaram que poderiam completar o atendimento
a todas as demandas at 25/11/98.
32. Nessa entrevista, os tcnicos nos deram cincia de 300 processos com
indcios de irregularidades no valor de R$ 4,8 bilhes, notadamente em Foz do Iguau,
comunicadas ao Ministrio Pblico e Secretaria da Receita Federal (Vol. 2, fls. 192 a
202), informaes que sinalizavam a necessidade de contatos com as regionais desses
rgos e do Banco Central em Curitiba, Foz do Iguau e So Paulo.
33. Nos dias que se seguiram reunio de 06/11, iniciaram-se dificuldades para
sermos recebidos no DECAM e prosseguir os trabalhos. Em 11/11/98, fomos informados
que o Chefe do DECAM havia retornado das frias e tinha recebido um relato sobre o que
havia sido discutido com a equipe de auditoria, sem que, at ento, houvesse ocorrido
um retorno relativamente s propostas da equipe de auditoria.
34. Em vista de nossa inquietao quanto demora na definio das diretrizes
acordadas, foi-nos sugerido a imediata apresentao do pedido de informaes, para
oficializar a demanda e, assim, criar um fato que justificasse uma prioridade sobreposta
s atribulaes dos dirigentes da unidade.
35. Assim, no dia seguinte, em 12/11/98, foi realizada a 3 reunio, na qual
entregamos o primeiro pedido de informaes (Vol. 2, fl. 2) e formalizamos proposta
76
cogitada nas entrevistas anteriores, no sentido de evitar tomar o tempo dos dirigentes
mais sobrecarregados, deslocando as entrevistas para escales inferiores e
implementando uma sistemtica de comunicao via Internet, que agilizaria o
esclarecimento de dvidas e proporcionaria um contato proveitoso com as Delegacias
Regionais da Autarquia (Vol. 2, fls. 2/3, itens 7 a 11).
36. Tendo em vista que as discusses prvias no produziram resultado
conclusivo, o prazo de atendimento do pedido foi fixado em 3 dias teis, solicitando-se
ao Banco Central a apresentao de justificativas para os itens que no pudesse atender
neste prazo, indicando a data em que seria possvel encaminhar os documentos, que
no poderia ultrapassar o dia 25/11/98, conforme entendimentos anteriores.
37. Em 18/11/98, o Banco Central ainda no havia formalizado a resposta, porm
adiantou a entrega de alguns documentos. No dia 20/11/98, por telefone, ficamos sabendo
que ainda no havia um posicionamento sobre nossas demandas, razo pela qual
retornamos ao Banco Central para discutir o problema junto ao DEAUD.
38. Havendo-se formado um clima de constrangimento, o DEAUD, de pronto,
promoveu uma reunio com o Chefe-Adjunto do DECAM, na qual nos foi exposto um
entendimento diverso do que tinha sido acordado nas reunies anteriores:
a)foi estimado novo prazo para a entrega final das informaes, que deveria passar
de 25/11/98 para 04/12/98;
b)os contatos e entrevistas da equipe restringir-se-iam ao Chefe-Adjunto do
DECAM;
c)a postura do DECAM era a de negar vistas aos processos, relatrios de
monitoramento e demais informaes abrangidas pelo sigilo bancrio, cujo acesso da
equipe somente ocorreria se houvesse orientao superior.
39. Quanto a esse ltimo aspecto, no obstante o DECAM ter submetido nota ao
Sr. Diretor de Assuntos Internacionais, solicitando orientao, no agilizou as consultas
pertinentes ao assunto, conforme havamos solicitado no item 6, do Pedido de
Informaes 01/98, pois a questo permanecia pendente.
40. Finda a reunio, comunicamos ao DEAUD as dificuldades que se avizinhavam
para a elaborao de um trabalho que atendesse mesmo parcialmente Cmara, em
vista das indefinies, mudanas de postura e de datas de entrega de informaes.
41. Destacamos, tambm, o fato da auditoria j ter completado um ms e a
equipe ainda no havia entrado no DECAM para as costumeiras entrevistas nas divises,
embora tenha tido o cuidado de incluir essas visitas no pedido de informaes (Vol. 2, fl.
8, item 8), providncia raramente necessria. Com a boa vontade costumeira, o DEAUD
comprometeu-se a interceder na questo e obter um posicionamento definitivo.
42. No dia 25/11/98, recebemos a formalizao do atendimento ao pedido de
informaes pelo DECAM (Vol. 2, fl. 11/12), destacando-se os seguintes pontos:
a) os pedidos de informaes, documentos e processos envolvendo bancos e
suas contrapartes nas operaes, esto abrangidos pelas restries do sigilo bancrio
(item 2);
b) no foi fornecido o solicitado cronograma de entrevistas com funcionrios do
DECAM, nem o posicionamento quanto ao uso da Internet, em funo do entendimento
77
de ser mais conveniente e adequado a centralizao dos contatos no Chefe-Adjunto

do DECAM (item 3);
c) no foi indicada a data estimada para a entrega das informaes dos itens 4 e
5 do pedido, conforme solicitado, tendo o DECAM dado cincia da possibilidade de
atraso em relao data da entrega originalmente combinada, em funo das dificuldades
decorrentes do reduzido quadro de funcionrios (item 5);
d) foi fornecida uma lista de processos existentes (item 2a do pedido), contendo
apenas 97 processos, sem maiores esclarecimentos (Vol. 2, fls. 21 a 25).
43. Diante das dificuldades, em 26/11/98, levamos ao Banco Central solicitao
no sentido de conhecer o posicionamento da Presidncia da Autarquia em 48 horas,
ante a postura formalmente adotada pelo Chefe do DECAM (Vol. 3, fls. 1).
44. Aps um pedido de prorrogao do prazo (Vol. 3, fl. 2), a resposta ocorreu
em 16/12/98 (Vol. 3, fl. 2), sob a forma da Nota Informal DEJUR 042/98 (Vol. 3, fl. 4/5),
que confirmou o posicionamento do DECAM, quanto a negativa de vista ou obteno de
cpias de documentos que exponham operaes ativas e servios prestados por
instituio financeira.
45. Como o trmino da auditoria estava fixado para 14/12/98, foi necessrio
solicitar seu adiamento para 29/01/99, tendo o Ministro-Relator concedido a prorrogao
(fl. 16).
46. Em vista das limitaes expostas, o conhecimento da realidade de Foz do
Iguau teve de ser suprido via diligncias por carta aos Procuradores do Ministrio Pblico
local e ao Departamento de Polcia Federal em Braslia, que nos atenderam com presteza
(Vol. 5, fls. 13 e 18).
47. A centralizao dos contatos da equipe de auditoria na figura do Chefe-Adjunto
do DECAM acabou prevalecendo at sua entrada em frias de 30 dias, pouco antes do
Natal. Depois dessa data, outros tcnicos passaram a atender s nossas dvidas.
48. Novas dificuldades surgiram, em funo de dezembro e janeiro serem os
meses mais propcios para frias no Banco Central, perodo em que metade do quadro
costuma estar ausente. Em outros rgos pblicos tambm ocorrem afastamentos nesse
perodo, fato que, associado dificuldade de estabelecer um cronograma, contribuiu
para inviabilizar as viagens inicialmente cogitadas (item 33).
49. Porm, o incio do ano no foi uma fase de calmaria, em vista do pedido de
demisso do Presidente da Autarquia, em 12/01/99, seguindo-se uma total reformulao
da poltica cambial, cujas conseqncias assoberbaram os tcnicos do DECAM de tal
forma, que inviabilizaram os contatos com a equipe de auditoria dessa data em diante.
50. Assim, no foi possvel esclarecer as dvidas remanescentes, nem obter a
confirmao documental de informaes colhidas em entrevistas.
51. O DECAM no deixou de atender os pedidos de informao, ainda que com
alguns atrasos, contudo, no demonstrou o esprito de cooperao que tem prevalecido
em auditorias realizadas em outras unidades do Banco Central.
52. Embora as circunstncias possam constituir justificativas aceitveis para a
interrupo dos contatos com a equipe, os tcnicos do DECAM poderiam, ao menos, ter
prestado esclarecimentos finais.
78
53. Em consequncia, a equipe no teve outra alternativa a no ser concluir o

trabalho sem uma prvia discusso de pontos chaves com os especialistas do Banco
Central.
1.4.3.DISCUSSODOTRABALHOCOMOBANCOCENTRAL
54. No caso de auditorias de desempenho, que abrangem as modalidades
operacional ou de gesto, o Manual de Auditorias do Tribunal recomenda que as principais
concluses do trabalho sejam apresentadas ao rgo auditado:
2.3.3.5. Comentrios do Gestor
A fim de permitir que os gestores possam agregar comentrios que julguem
pertinentes para a melhor compreenso das questes abordadas no relatrio,
recomendvel que a equipe encaminhe aos gestores uma verso preliminar das principais
concluses da auditoria. Esse encaminhamento deve ser feito por intermdio de
documento oficial, a ser respondido em prazo considerado conveniente pela equipe, de
acordo com a complexidade do tema tratado. A resposta recebida ser analisada pela
equipe e registrada em captulo prprio do relatrio final.
55. Esse procedimento acabou assumindo especial importncia na presente
auditoria operacional, em vista da mencionada interrupo de contatos com o DECAM
na fase final da auditoria.
56. Com isso, decidimos submeter na ntegra a minuta do trabalho aos
especialistas do Banco Central (e no apenas as principais concluses), como forma de
esclarecer as questes remanescentes, que no puderam ser discutidas na ocasio
apropriada ltimo recurso para certificar-mo-nos da qualidade das informaes a serem
prestadas ao Congresso Nacional (vide Volume 8).
57. A minuta foi formalmente apresentada ao Banco Central em 29/01/99 (Vol. 8,
fls. 4/103), com o objetivo de oferecer Autarquia a oportunidade de livre e expressa
manifestao relativamente s concluses finais, bem como apontar eventuais falhas,
confirmar informaes com fonte em entrevistas (caso no contestadas formalmente) e
contribuir para aprimorar o relatrio, agregando informaes ou esclarecimentos que
tenham escapado ao conhecimento da equipe durante a auditoria.
58. Aps a leitura do trabalho pelos tcnicos do DECAM e DEFIS, promovemos
uma reunio com o Chefe do DEAUD, que nos transmitiu observaes preliminares
colhidas junto aos tcnicos do DECAM, apontando o nmero de alguns pargrafos que
poderiam abrigar impropriedades ou falhas tcnicas, sem maiores detalhes.
59. Efetuada uma reviso dos pargrafos apontados, foram promovidas alteraes,
tendo a equipe apresentado uma segunda minuta ao DEAUD em 08/02/99 (fl. 20).
60. Entretanto, a Autarquia optou por no se manifestar sobre o Relatrio de
Auditoria (Vol. 8, fl. 1, item 3).
61. O DEFIS chegou a confirmar algumas informaes prestadas em entrevistas,
abstendo-se de comentar o entendimento da equipe de auditoria expresso no relatrio
(Vol. 8, fl. 2).
62. O DECAM manteve o mesmo entendimento anterior, baseado na primeira
minuta (Vol. 8, fl. 3), tendo indicado ...a existncia de impropriedades de ordem tcnica
e, tambm, avaliaes equivocadas por parte do auditor, constantes do referido
79
relatrio..., deixando de coment-lo ...por entender incua a discusso sobre a

matria, considerando o enfoque poltico/ideolgico imprimido ao trabalho...,
afirmando, inclusive, ...haver insinuaes maldosas e distorcidas com relao ao
comportamento do Banco Central no trato da questo....
63. Sobre esses comentrios, julgamos importante destacar:
a) se o trabalho apresenta impropriedades de ordem tcnica e avaliaes
equivocadas, cabia aos especialistas do DECAM apont-las, visto que a discusso sobre
a matria no incua, porque permitiria prestar ao Congresso Nacional informaes de
melhor qualidade;
b) a equipe de auditoria no possui vasta experincia em cmbio, rea cuja
complexidade deve-se, em boa parte, ao hermetismo das normas criadas no mbito do
prprio DECAM, que, por vezes, exigem a edio de Comunicados do Banco Central para
serem entendidas pelos especialistas do mercado financeiro;
c) relativamente aos demais comentrios (enfoque poltico/ideolgico imprimido
ao trabalho e insinuaes maldosas e distorcidas), entendemos incuo polemizar em
tal direo, visto que no foram indicados os pargrafos e se tratava de uma minuta.
64. oportuno ressaltar a importncia da cooperao do rgo auditado, em se
tratando de auditoria de cunho operacional, envolvendo tema polmico e de elevada
complexidade, fatores que recomendam evitar concluses sem a manifestao dos
especialistas na matria, o que acabou ocorrendo.
65. Atendendo s propostas da unidade tcnica (fls. 128/131), o Ministro-Relator
autorizou a realizao de diligncia (fl. 132) junto ao Banco Central, determinando que a
manifestao fosse encaminhada ao Tribunal no prazo de 30 dias.
66. Em conseqncia do atendimento da determinao, por meio do
encaminhamento da documentao de fls. 134/159, este relatrio foi alterado em 21 de
junho de 1999, de forma a contemplar as crticas do DECAM, de acordo com o exposto
na instruo de fls. 160/170.
67. Portanto, as eventuais incorrees ou impropriedades apontadas pelo Banco
Central foram corrigidas.
EVOLUOESISTEMTICADASCONTASCC5
HISTRICODASCONTASCC5
68. O termo Contas CC5 tem origem na Carta-Circular n 5, editada em 27/02/
1969 (Vol. 1, fls. 27/28), que criou contas de no-residentes na padronizao contbil
das instituies financeiras.
69. Os recursos oriundos do exterior, aps convertidos em moeda nacional, eram
depositados nessas Contas CC5 contas correntes comuns, movimentadas por cheques
e constitudas por depsitos vista.
70. O objetivo da Carta-Circular era aprimorar a transparncia contbil do trnsito
de recursos de no-residentes, bem como controlar o valor de retorno ao pas de origem,
que o art. 57 do Decreto 55.762/65 limitava s sobras no sacadas que houvessem
ingressado naquelas contas especiais, cuja comprovao podia ser feita pelo extrato da
Conta CC5.
80
71. At a regulamentao do Mercado de Cmbio de Taxas Flutuantes, em

1989, as contas de no-residentes atendiam ao trnsito de recursos de estrangeiros
que se encontravam a servio no Pas, principalmente diplomatas e, por isso, nunca
movimentaram, at ento, somas relevantes.
72. O texto do instrumento normativo tinha o seguinte teor:
CARTACIRCULAR N 5
Aos Estabelecimentos Bancrios
Comunicamos que, tendo em vista o que prescrevem o Decreto n 23.258, de
19/10/1933, e Decreto n 55.762, de 17/02/1965, que regulamentou as Leis n 4.131,
de 02/09/1962, e 4.390, de 19/08/1964, especialmente o disposto no art. 57 do citado
regulamento, a Diretoria deste Banco resolveu, em sesso de 26/02/1969, estabelecer
as seguintes normas aplicveis s contas de depsitos em cruzeiros, no Pas, de pessoas
fsicas ou jurdicas residentes, domiciliadas ou com sede no exterior, mantidas
exclusivamente em bancos autorizados a operar em cmbio.
a) sero escrituradas, destacadamente em ttulo de razo prprio 3.01.031
Depsitos de Domiciliados no Exterior observada a contabilizao separada para os
recursos provenientes do exterior, consoante os subttulos criados pela Padronizao
da Contabilidade dos Estabelecimentos Bancrios, a saber:
01 Contas livres (provenientes de vendas de cmbio)
03 Contas livres (de outras origens)
b) tais contas so de livre movimentao no Pas, para fins de interesse dos
prprios titulares, pelo que independe o seu uso de autorizao do Banco Central, devendose registrar sempre, porm, alm da origem dos recursos, a identidade do depositante e
a do favorecido;
c) igualmente livre a transferncia para o exterior do saldo que apresentar o
subttulo 3.01.031.01 Contas livres (provenientes de vendas de cmbio), no qual
sero contabilizados exclusivamente os recursos resultantes de ordens de pagamento
ou crdito em moeda estrangeira aqui negociados com bancos autorizados a operar em
cmbio;
d) nas transferncias de que trata a alnea anterior, caber aos bancos
intervenientes encaminhar ao Banco Central (Gerncia de Fiscalizao e Registro de
Capitais Estrangeiros FIRCE) os respectivos extratos de conta, acompanhados dos
comprovantes das vendas de cmbio de que se originaram os saldos remetidos.
Esclarecemos que continua vedada a realizao de compensaes privadas de
crdito ou valores de qualquer natureza, bem como a utilizao, no Pas, de recursos
pertencentes a pessoas fsicas ou jurdicas residentes ou domiciliadas no exterior em
pagamento por conta de terceiros, quer se refiram a aplicaes ou a liquidao de
despesas, salvo mediante expressa autorizao do Banco Central. (grifos nossos).
73. O Banco Central estabeleceu dois tipos de Contas CC5, classificados nos
seguintes subttulos contbeis:
a) subttulo Contas livres (provenientes de vendas de cmbio) alimentado
exclusivamente por depsitos de recursos oriundos do exterior, permitido o repatriamento
do saldo da conta.
81
b) subttulo Contas livres (de outras origens) consistia em conta corrente

comum, que s podia acolher depsitos em moeda nacional, sem a possibilidade de
repatriamento.
74. Os recursos depositados nesses subttulos permaneciam em moeda nacional,
como depsitos vista, sem correo cambial ou outra espcie de remunerao.
75. Se o correntista quisesse repatriar valores alm das sobras, teria que sacar
os recursos em espcie, troc-los por moeda estrangeira no mercado paralelo (o que
consistia contraveno penal) e atravessar a fronteira de posse de seus valores.
76. Embora o art. 17 do Decreto 42.820/57 (Vol. 1, fl. 13) permita ao cidado
entrar e sair do pas portando moeda em espcie, o poder pblico pode exigir dele
comprovao de origem da moeda estrangeira, que deve ser adquirida em estabelecimento
autorizado o art. 1 do Decreto 23.258/33 (Vol. 1, fl. 8) classifica como ilegtimas as
operaes de cmbio que no transitassem pelas instituies autorizadas a operar em
cmbio, caso do mercado paralelo.
77. O prembulo da Carta-Circular indica como amparo legal dois Decretos:
a) Decreto n 23.258, de 19/10/1933 (Vol. 1, fl. 8);
b) Decreto n 55.762, de 17/02/1965, que regulamentou as Leis n 4.131, de 02/
09/1962, e 4.390, de 19/08/1964, especialmente o disposto no art. 57 do citado
regulamento (Vol. 1, fl. 20).
78. Os arts. 1 e 2 do Decreto 23.258/33 definiam como ilegtimas as operaes
de cmbio que no transitassem pelas instituies autorizadas a operar em cmbio.
79. Este Decreto tinha como amparo legal o disposto na Lei 4.182, de 13/11/
1920, cujo artigo 5 (Vol. 1, fl. 1) atribua ao Poder Executivo competncia para estabelecer
as condies e cautelas necessrias para regularizar as operaes cambiais e reprimir o
jogo sobre o cmbio, tendo como principais disposies:
Art. 5 O governo instituir a fiscalizao dos bancos e casas bancrias, para o
fim de prevenir e coibir o jogo sobre o cmbio, assegurando apenas as operaes
legtimas, observado o seguinte:
1 No contrato de compra e venda das cambiais devero sempre ficar declarados
os nomes do comprador e do vendedor;
...
1 Poder o Ministro da Fazenda, quando a convenincia o indicar:
a) exigir provas de que as operaes de compra e venda de cambiais so reais e
legtimas, proibindo-as em caso contrrio;
b) impor multas correspondentes, no mximo, ao dobro da transao, e no mnimo,
de 5:000$, s pessoas ou s instituies que infringirem os preceitos deste artigo e as
instrues do Ministro da Fazenda, tendentes boa execuo da presente lei;
.....
d) estabelecer outras condies e cautelas que forem necessrias para regularizar
as operaes cambiais;
3 Fica o Governo autorizado a expedir os Regulamentos necessrios para a
execuo deste artigo...
82
80. Essa Lei ainda est em vigor, sendo aplicada, entre outros casos, na
capitulao de operaes especulativas entre o Mercado de Taxas Livres e o Flutuante,
interpretadas como jogo sobre o cmbio.
81. O art. 57 do segundo decreto liberava as remessas para o exterior do
saldo subsistente nas contas correntes de no-residentes, desde que os recursos fossem
originrios de prvio ingresso de moeda estrangeira no pas:
Art. 57. As contas de depsito, no Pas, de pessoas fsicas ou jurdicas residentes,
domiciliadas ou com sede no exterior, qualquer que seja a sua origem, so de livre
movimentao, independente de qualquer autorizao, prvia ou posterior, quando os
seus saldos provierem exclusivamente de ordens em moeda estrangeira ou de vendas
de cmbio, podero ser livremente transferidas para o exterior, a qualquer tempo,
independentemente de qualquer autorizao. (Decreto n 55.762, de 17/02/1965)
82. A criao das Contas CC5 em 1969 no trouxe alteraes relevantes para a
poltica cambial at o incio de 1989, quando foi regulamentado o Mercado de Cmbio de
Taxas Flutuantes MCTF.
ACRIAODOMCTF
83. Em 22/12/88, a Resoluo CMN 1.552 (Vol. 1, fls. 61/64) criou2 o Mercado
de Cmbio de Taxas Flutuantes MCTF, que passaria a existir aps a edio de seu
Regulamento, o que ocorreu uma semana depois.
84. O amparo legal do MCTF a Lei 4.595/64, cujos art. 4, incisos V e XXXI,
delegam ao CMN competncia ampla em matria de poltica cambial:
Art. 4 Compete privativamente ao Conselho Monetrio Nacional:
....
V fixar as diretrizes e normas da poltica cambial, inclusive compra e venda de
ouro e quaisquer operaes em moeda estrangeira;
....
XXXI baixar normas que regulem as operaes de cmbio, inclusive swaps,
fixando limites, taxas, prazos e outras condies.
85. O MCTF significava uma liberalizao do fluxo de capitais com o exterior, at
ento marcado pelo racionamento de divisas, efetuado por meio de rigorosos controles
sobre as remessas ao exterior.
86. Com 5 itens, a Resoluo do CMN autorizava o Banco Central a credenciar
instituies financeiras, agncias de turismo e hotis para realizarem operaes de cmbio
a taxas convencionadas entre as partes, o que criava um mercado interno de moeda
estrangeira.
87. Alm de operarem entre si, essas instituies podiam vender at US$
4.000 aos viajantes e comprar moeda estrangeira sem limites e sem a necessidade de
identificao de origem.
88. Na poca, o MCTF foi apelidado de Dlar Turismo, dada a repercusso
da medida que permitia aos turistas adquirirem, pelas vias oficiais, at US$ 4.000,00
2
Alguns dias antes, em 01/12/88, o MCTF havia sido criado pela Resoluo CMN 1.542 (Vol. 1,
fls. 59/60), logo revogada pela 1.552, que trazia algumas modificaes.
83
para seus gastos de viagem. Antes, eram impostos ao viajante brasileiro limites
sabidamente insuficientes para cobertura de suas despesas, tendo o turista que recorrer
ao mercado paralelo de moeda estrangeira para complementar suas necessidades, o
que consistia em contraveno penal.
89. O MCTF marcou o incio de uma poltica de progressiva liberalizao do
fluxo de recursos entre o pas e o exterior, interrompendo uma longa histria de
restries, ocasionadas pela escassez de divisas.
90. Em publicao editada em novembro de 1993 pelo Banco Central,
denominada O Regime Cambial Brasileiro Evoluo Recente e Perspectivas,
tambm conhecida como Cartilha CC5 (Vol. 6, fls. 1/11), a Autarquia justificava
a mudana de rumo com os seguintes argumentos:
a) a partir do incio dos anos 90, a escassez de divisas se transformou em
abundncia, tendo sido reforadas as entradas de capitais no pas e a balana comercial
permanecia registrando os mesmos supervits observados a partir de meados dos anos
80;
b) a taxa de cmbio passou a refletir uma realidade de mercado, especialmente
aps 1990, com a supresso de artifcios que produziam como efeito taxas diferenciadas
para a exportao e importao;
c) a insero da economia brasileira nos circuitos financeiros internacionais, que
requeria maior mobilidade de capitais.
91. Uma consequncia desejada e alcanada pela Autoridade Monetria foi o
progressivo esvaziamento do mercado paralelo de moeda estrangeira, com a gradativa
incluso no MCTF de outros tipos de operaes, alm do turismo. Uma das condies
para que esse objetivo fosse alcanado era haver equivalncia entre a taxa de cmbio do
MCTF e do paralelo, razo pela qual havia necessidade de se autorizar total liberdade de
movimentao de moeda estrangeira entre os dois mercados.
92. Outra condio importante consistia na permisso para que o vendedor no
se identificasse, o que abria uma porta para atrair de volta ao pas recursos de origem
ignorada, pertencentes a brasileiros, que se encontravam depositados no exterior3.
93. Cabe observar que, na poca, ainda no estavam bem sedimentados os
esforos internacionais para o combate lavagem de dinheiro, que ganharam fora
aps a Conveno de Viena de 1988.
94. Assim, o MCTF passou a ter as mesmas portas de entrada e sada de moeda
estrangeira que o mercado paralelo tinha, trazendo para dentro do SISBACEN Sistema
de Informaes Banco Central transaes cujos valores eram, antes, desconhecidos
pela Autoridade Monetria.
95. As principais disposies da Resoluo eram as seguintes:
I s instituies financeiras, s agncias de turismo e aos meios de turismo
de hospedagem permitida a realizao de operaes de cmbio a taxas livremente
convencionadas entre as partes, sob as seguintes condies:
3
84
A partir da edio da Resoluo CMN 1.946, de 29/07/92, a identificao passou a ser

obrigatria para operaes acima de US$ 10 mil.
a) Credenciamento: a ser especialmente concedido pelo Banco Central, que

estabelecer, entre outros requisitos, o capital mnimo ou patrimnio lquido necessrios;
b) Operaes Contempladas: compra e venda de cmbio de viajantes;
c) Limites:
1. Venda de Cmbio:
em espcie, travellers checks ou ordem de pagamento: at US$ 4.000,00
(quatro mil dlares dos Estados Unidos) ou seu equivalente em outras moedas, por
viajante e por viagem;
pacotes tursticos, como definidos pela Empresa Brasileira de Turismo
EMBRATUR: sem limites;
2. Compra de Cmbio:
sem limites;
d) Restries:
1. Venda de Cmbio:
em espcie, travellers checks ou ordem de pagamento: com identificao
compulsria do comprador, sujeita a comprovao da viagem anterior, dispensada a
exigncia de interstcio mnimo;
pacotes tursticos: permitido s empresas classificadas pela EMBRATUR, sujeitos
comprovao da efetiva venda dos servios, exclusivamente para pagamento atravs
de banco autorizado a operar em cmbio;
2. Compra de Cmbio:
sem identificao compulsria do vendedor, assumindo o comprador o risco
comercial pela boa liquidao do instrumento financeiro adquirido;
e) Posio de Cmbio:
....
a posio comprada pode ser repassada, contra cruzados, a instituies no
exterior com as quais podero igualmente ser efetuadas arbitragens.
96. A importncia dos efeitos dessa ltima disposio, inserida como subitem
do subitem e, do item I da Resoluo do CMN, no foi imediatamente compreendida
ou captada poca pelos meios de comunicao. Tratava-se de medida de grande
amplitude que implicava na adoo de um modelo de liberdade cambial que permitia a
qualquer agncia bancria credenciada, em todo o territrio nacional, enviar recursos
para o exterior, independentemente de consulta a qualquer rgo pblico, sem limites
financeiros.
97. Na Cartilha CC5 consta a explicao que no se permitiu que as pessoas
pudessem enviar diretamente recursos para o exterior ou manter depsitos em moeda
estrangeira para evitar fugas de capital, que poderiam comprometer os esforos de
ordenamento da economia (Vol. 6, fls. 11). Embora o novo regime cambial permitisse
fugas de capital, o mecanismo das CC5 contribua para afastar os pequenos poupadores.
98. O Regulamento do MCTF foi editado em 02 de janeiro de 1989, na Circular
1.402 (Vol. 1, fls. 65/74), j contemplando uma extenso do dlar turismo a outros
85
tipos de necessidades de moeda estrangeira4, como para cobertura de gastos de viagem

de negcios, fins educacionais, tratamento de sade, cartes de crdito e outros. Ocupava
9 pginas de Dirio Oficial, a maioria tratando de limites financeiros e comprovantes
documentais para as operaes, que deveriam ser mantidos em arquivo at 31/12 do
ano seguinte ao de realizao da operao, para efeito da fiscalizao e controle exercidos
pelo Banco Central5.
99. A grande porta de entrada e sada de moeda estrangeira, para a qual no
havia necessidade de comprovao documental, eram as contas de no-residentes
mantidas em bancos brasileiros por instituies financeiras do exterior. O Regulamento
concedia uma autorizao genrica e pblica para que essas contas fossem movimentadas
sem restries.
100. Ao invs de criar uma nova classificao no Plano Contbil das Instituies
do Sistema Financeiro Nacional COSIF para abrigar essa nova conta de livre
movimentao, o Banco Central optou por utilizar a conta Depsitos de Domiciliados no
Exterior, que j existia, considerando que as instituies financeiras do exterior podem
ser consideradas como pessoas jurdicas no-residentes.
101. Embora o Regulamento determinasse o registro individualizado de cada
operao no SISBACEN (captulo III-6, Vol. 1, fl. 67), exigia poucas informaes6 (captulo
XIV, itens 9 e 10, Vol. 1, fl.69), que no permitiam rastrear a origem e o destino das
transaes.
102. As principais disposies relacionadas com as Contas CC5 eram as
seguintes:
103.
CAPTULOIII
Operaes entre Instituies Credenciadas
...
2.As instituies bancrias credenciadas podem, igualmente, realizar operaes
da espcie com instituies no exterior, contra cruzados.
...
CAPTULOXIII
Contas em Moedas Estrangeiras de Livre Movimentao
1. As instituies credenciadas a operar no mercado de taxas flutuantes, aos
estrangeiros transitoriamente no Pas e aos brasileiros residentes no exterior, permitida
a abertura e movimentao de contas em moedas estrangeiras, mantidas junto a bancos
credenciados a operar no segmento de taxas flutuantes.
4
Por exemplo, havia limites de US$ 100.000 para tratamento de sade e US$ 300.000 para
transferncia de patrimnio (heranas, doaes, etc.).
Ou seja, esse prazo no aplicvel para efeito de fiscalizao da Secretaria da Receita Federal,
por exemplo.
nomes das instituies financeiras compradora/vendedora, pas do vendedor, valor da

operao, cdigo da moeda e taxa de cmbio utilizada.
86
2.Referidas contas so de livre movimentao por meio de ordens ou cheques,

observado a respeito que: a) somente podem ser abertas e alimentadas com recursos
em moeda estrangeira; ....
3.A dbito dessas contas podem os bancos depositrios:
a. acatar cheques contra elas emitidos, recebidos em cobrana de banqueiros
no exterior, ou de bancos no Pas autorizados a operar no segmento de taxas
administradas;
b. acolher solicitaes de seus respectivos titulares para:
I saque ou emisso de ordens de pagamento em moeda estrangeira sobre o
exterior;
II efetuar pagamentos de compromissos no Pas a instituies credenciadas a
operar no mercado de cmbio de taxas flutuantes;
III converso a cruzados
104. Em 22 de junho de 1989, o Regulamento foi ampliado, alterado e consolidado
pela Circular 1.500 (Vol. 1, fls. 76 a 92), publicada em 17 pginas de Dirio Oficial (sem
que a Circular 1.402 tivesse sido revogada).
105. As novas disposies incluram no MCTF as transferncias unilaterais, como
doaes, heranas, aposentadorias, entre outras, todas sujeitas a limites e comprovao
documental.
106. Entre vrias modificaes, a Circular esclarecia um pouco melhor as
operaes com instituies financeiras no exterior, tendo acrescentado o seguinte (Vol.
1, fl. 78):
6. As instituies bancrias credenciadas podem, da mesma forma e
independentemente de consulta ao Banco Central, realizar operaes de compra e venda
de moeda estrangeira com instituies financeiras no exterior, contra moeda nacional,
vedada a prtica dessas operaes entre instituies coligadas.
7. As operaes de que trata o item anterior devem ser escrituradas a dbito/
crdito das contas patrimoniais representativas de direitos e obrigaes em moeda
estrangeira, em contrapartida com a rubrica DEPSITOS DE DOMICILIADOS NO
EXTERIOR, em nome do parceiro na transao.
107. Na Cartilha CC5, o Banco Central argumenta que era possvel contornar a
restrio imposta pelo artigo 57 do Decreto 55.762/65, que permitia apenas o
repatriamento dos saldos de Contas CC5.
Art. 57. As contas de depsito, no Pas, de pessoas fsicas ou jurdicas residentes,
domiciliadas ou com sede no exterior, qualquer que seja a sua origem, so de livre
movimentao, independente de qualquer autorizao, prvia ou posterior, quando os
seus saldos provierem exclusivamente de ordens em moeda estrangeira ou de vendas
de cmbio, podero ser livremente transferidas para o exterior, a qualquer tempo,
independentemente de qualquer autorizao. (Decreto n 55.762, de 17/02/1965, grifos

nossos)
108. De acordo com a interpretao do Banco Central (Vol. 6, fl. 8), o Decreto,
ao dizer independentemente de qualquer autorizao, previu a possibilidade de se
87
autorizar. Assim, entendeu-se que a movimentao dos saldos NO resultantes de

moedas estrangeiras antes vendidas a no-residentes DEPENDIA de autorizao.
109. Embora remanescesse conflito com o disposto na Carta-Circular n 05/
69, o Decreto constitui norma de hierarquia superior, que amparava o CMN a conceder
a autorizao genrica e pblica para que as contas-correntes tituladas por instituies
financeiras no-residentes fossem movimentadas sem restries.
110. A bem da clareza e da transparncia, o Banco Central poderia ter alterado
a Carta-Circular n 05, o que evitaria o referido conflito e explicitaria a nova categoria
de no-residentes, que detinha total liberdade de movimentao providncia que
s veio a ser adotada mais tarde, em 20/02/92, com a Carta-Circular n 2.259, a ser
comentada mais adiante (item 127).
111. No exagero generalizar que a correta compreenso das normas cambiais
editadas pelo CMN ou Banco Central encontra-se restrita a reduzido crculo de
especialistas. At entre os tcnicos da rea de cmbio da Autarquia h registro de
divergncias e dificuldades de interpretao.
112. Nas normas sobre CC5, observa-se o uso indiscriminado de termos que
comportam ambigidades, como tomador e pagador, correntista, crdito e dbito, que
apresentam dificuldades de referencial, em vista de uma operao CC5 abranger 2
moedas, at 4 bancos (emissor do cheque em moeda nacional, receptor do depsito em
moeda nacional, instituio financeira no-residente e instituio financeira receptora
dos recursos no exterior) e 2 pessoas interessadas (correntista em moeda nacional e o
beneficirio no exterior da transferncia em moeda estrangeira).
A confuso aumenta pelo fato do Banco Central ter classificado como sada de
recursos do pas o depsito de reais em uma conta CC5 (o ingresso corresponde ao
saque da CC5), sendo que essas operaes no envolvem o trnsito de moeda estrangeira,
que s ocorre depois da operao de cmbio promovida pelo banco (vide Circular 2.242/
92, item 141, e art. 7 da Circular 2.677/96, que hoje o principal normativo, Vol. 1, fl.
186).
114. Atualmente, os dois volumes da Consolidao das Normas Cambiais, editada
pelo Banco Central, abrangem cerca de 350 folhas, que so objeto de revises peridicas,
tendo havido 15 em 1997 (vide Prestao de Contas do Banco Central de 1997, TC
004.256/98-0, Vol. 6, fl. 12). H muitas leis antigas em vigor e boa quantidade de Decretos
e Resolues do CMN, regulamentadas por circulares e cartas-circulares, cuja
interpretao objeto de comunicados do Banco Central.
115. Nos comentrios sobre o relatrio da equipe de auditoria (vide item 1.4.3),
o Banco Central:
. defende a terminologia utilizada, que entende formada a partir de regras e
costumes relativos aos negcios bancrios e regras contbeis bsicas, como o caso
de crditos e dbitos;
. justifica o elevado nmero de dispositivos legais e regulamentares,
esclarecendo que a CNC engloba o MCTF e MCTL, comrcio internacional, convnio
de pagamentos celebrados no exterior, registro de operaes no SISBACEN,
88
operaes do interbancrio, classificao de operaes de cmbio, financiamento

do comrcio exterior e pagamentos de fretes e seguros, entre outras;
. ressalta, ainda, que as regras e procedimentos relativos s operaes CC5
esto previstas basicamente nos Decretos 42.820 e 55.762, nas Resolues 1.552/88 e
1.946/92, bem como na Circular 2.677/96.
116. Convivem vigorando, sem harmonia ou coerncia, normas do perodo
restritivo com outras da atual fase liberal, sendo indiscutvel a necessidade de
redesenhar toda a legislao do capital estrangeiro, independentemente do rumo que
tomar a discusso sobre a necessidade de ter ou no restries s entradas ou sadas
de capitais, conforme sugeriu o advogado Jairo Saddi, em artigo na Folha de So
Paulo de 04/01/1999, pg. 3-2 (Vol. 6, fl. 17).
117. Alm desse problema, ao optar por no dispor de informaes suficientes
em seus arquivos, o Banco Central implicitamente vinha adotando a postura de transferir
integralmente s instituies financeiras a responsabilidade pelo controle, especialmente
a identificao da origem e destino dos recursos, dependendo de fiscalizaes in loco
para conhecer o que se passava no mercado.
118. Essa fiscalizao das transferncias internacionais era vivel apenas sobre
as pessoas que remetessem recursos em seu prprio nome, que precisavam apresentar
documentos e formar um dossi da operao.
119. No caso das operaes efetuadas com instituies financeiras noresidentes, os bancos restringiam-se a alimentar o SISBACEN com informaes
financeiras das operaes cambiais e o nome das instituies envolvidas.
120. O fiscal dirigia-se ao banco no escuro, em se tratando de CC5, sem
informaes prvias e tendo como misso verificar uma srie de outros tipos de operaes
cambiais.
121. A questo da identificao matria que gera reflexos fora da rbita do
interesse econmico da poltica cambial, pois a ocultao ou dissimulao da posse de
recursos representam indcios de crimes cuja esfera de tratamento, at ento, era da
competncia da Secretaria da Receita Federal ou do Ministrio Pblico e Departamento
de Polcia Federal7.
122. Durante a fase de implantao da sistemtica das Contas CC5, no houve
preocupao com o aspecto do controle dessas contas e com a questo da identificao,
tarefa dificultada pela formatao dada mecnica das transferncias:
a) o depsito em Contas CC5 de instituio financeira no gerava, obrigatoriamente
e no mesmo dia, uma remessa internacional, podendo ocorrer descasamento de prazo e
de valores, cujo rastreamento era dificultado pela inflao elevada;
b) podia haver operaes em cadeia, por meio de transferncias prvias entre
Contas CC5 mantidas em vrias instituies financeiras, de vrias praas, que
exigiriam um rastreamento que tinha chances de chegar a resultados inconclusivos;
A partir de 1998, com a aprovao da Lei da Lavagem de Dinheiro, o assunto entrou na

esfera tambm do COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras
89
c) era possvel o depsito em espcie, que no produzia documentao hbil

para comprovao de origem.
123. Considerando-se, alm desses fatores, as limitaes de pessoal e recursos
da fiscalizao cambial, pode-se dizer que, at 1992, no havia forma de viabilizar
um trabalho eficaz sobre a identificao da origem e destino do trnsito de recursos
por instituies financeiras no-residentes.
124. Relativamente fragilidade dos controles, o Banco Central salienta que,
para fins de consolidao e viabilizao do segmento flutuante, dar o mximo de
flexibilidade e mobilidade ao processo de transferncia de recursos, para que o mesmo
passasse a funcionar aos olhos das autoridades. No faria sentido criar o novo
segmento com as mesmas restries e controles existentes no segmento oficial, tendo
o acompanhamento das CC5 evoludo de forma gradativa e de acordo com as
necessidades surgidas ao longo do tempo.
125. Julgamos oportuno acrescentar os comentrios do DECAM sobre o a
criao do MCTF de fls. 138/141, que foram os seguintes:
Para se fazer qualquer avaliao a respeito das chamadas operaes CC5,
necessariamente tem que se comentar sobre o mercado de cmbio de taxas flutuantes,
uma vez que esse segmento s se viabiliza com as referidas operaes. Assim, as
questes ligadas a essas operaes devem ser tratadas dentro de um contexto maior,
principalmente considerando a poltica cambial adotada a partir de dezembro de 1988.
importante mostrar como era o mercado de cmbio brasileiro anteriormente
criao do MCTF. Naquela oportunidade, era possvel descrever o regime cambial brasileiro
como aquele onde havia um mercado oficial mercado de cmbio de taxas administradas
inteiramente regulado pelo Banco Central, e outro denominado mercado paralelo,
no oficial, onde a moeda estrangeira era negociada de forma ilegal.
A dualidade no mercado de cmbio provocava a existncia de fatores perniciosos
diversos, entre os quais cabe destacar:
a) existncia de elevado gio entre o mercado oficial e o paralelo, que chegou
em determinado momento a 160%, com motivao financeira para a prtica de fraudes
cambiais (superfaturamento de importaes, subfaturamento de exportaes, viagens
fictcias, etc.);
b) indexao formal da economia (contratos e preos de mercadorias cotao
do mercado paralelo), com reflexos imediatos nos ndices inflacionrios;
c) condenao ilegalidade de importante segmento da economia, voltado para
a atividade de turismo receptivo e emissivo;
d) imposio ao viajante brasileiro, inclusive para tratamento de sade no exterior,
de limite sabidamente insuficiente para cobertura de suas despesas, com o conseqente
constrangimento, j que ele se valia de um mercado ilcito para completar suas
necessidades lcitas;
e) convivncia constante e inconveniente com medidas restritivas na rea de
cmbio, como por exemplo limites quantitativos e exigncias burocrticas para compra
de moeda estrangeira no mercado de cmbio, imposio de encargos financeiros sobre
passagens areas, depsitos compulsrios etc.
90
Os estudos desenvolvidos pelo Banco Central visando a criao do MCTF

tiveram incio em 1986, em conjunto com a EMBRATUR e com profissionais do
setor. Era consenso naquela poca que a receita do turismo no Brasil era superior
despesa. Tal fato, todavia, no era corroborado pelas estatsticas oficiais, j que a
maior parte da receita era desviada para o mercado paralelo, que oferecia aos
turistas estrangeiros um preo maior para sua moeda estrangeira.
No mercado de cmbio de taxas administradas MCTA, que vigorou at
1990, as taxas de cmbio eram fixadas diariamente pelo Banco Central, atravs de,
pelo menos, quatro boletins que indicavam os parmetros a serem observados na
negociao das operaes de cmbio.
Outra caracterstica importante do MCTA era a obrigatoriedade de realizao de
operaes de repasse e de cobertura com os bancos autorizados a operar em cmbio,
pelas quantias registradas em excesso aos limites de posio de cmbio (compra e
venda) estabelecidos pelo Bacen.
Assim, se o mercado era fortemente vendedor, o Bacen absorvia a moeda ofertada,
atravs do repasse obrigatrio. Por outro lado, se o mercado era demandado, havia a
garantia da autoridade quanto concesso da moeda estrangeira correspondente ao
banco vendedor da moeda. Por isso que existiam restries e limites para compra de
moeda estrangeira no mercado, pois, uma vez que havia uma completa escassez de
divisas naquela poca, o Banco Central priorizava a utilizao das reservas cambiais.
Por exemplo, do ponto de vista econmico, era prefervel pagar importaes de petrleo
do que dar moeda estrangeira para algum fazer turismo ou tratamento de sade no
exterior.
Dentro desse contexto (escassez de divisas, gio entre o mercado oficial e o
paralelo, taxas fixadas pelo Banco Central e obrigatoriedade de repasse e cobertura
com o Banco Central) foi criado o mercado de cmbio de taxas flutuantes, que tinha, no
incio, as seguintes caractersticas bsicas:
a) a taxa de cmbio flutuaria de acordo com a oferta e procura de moeda
estrangeira;
b) no interferncia do Banco Central no mercado para realizao de repasse e
cobertura. Toda moeda estrangeira demandada teria que ser suprida com recursos
oriundos do prprio segmento;
c) compra de qualquer valor em moeda estrangeira pelas instituies credenciadas
a operar em cmbio, sem necessidade de identificao do vendedor;
d) possibilidade de compra e venda de moeda estrangeira com instituio
financeira do exterior para liquidao contra moeda nacional, sem restrio.
De modo a gerar oferta de divisas no novo segmento, sem necessidade de
cobertura pelo Banco Central, decidiu-se criar mecanismos para viabilizar o fluxo normal
de capitais estrangeiros de forma a permitir o seu retorno ao exterior, a qualquer tempo
e sem necessidades de autorizaes prvias.
Essa mobilidade foi ampliada atravs da Resoluo n 1.552, de 22/12/88,
que passou a permitir aos bancos credenciados no Pas comprar e vender moeda
estrangeira de/e para instituies financeiras do exterior, contra moeda nacional. A
91
utilizao dessa faculdade que o mercado passou a chamar, de forma imprpria, de

operao CC5. De forma imprpria porque a Carta-Circular n 5, de 1969, apenas
regulamentava a abertura e movimentao de contas em moeda nacional tituladas
por no-residentes. A disposio regulamentar que permite a utilizao, sem restrio,
de moeda nacional para liquidao de uma operao de cmbio com instituio
financeira no exterior a Resoluo n 1.552/88.
Com a criao do segmento flutuante, houve, ao longo do tempo, mudanas
significativas no processamento cambial brasileiro, com resultados positivos para a
sociedade. Aos poucos, foi possvel liberar a compra de moeda estrangeira para
atender, sem limites, a gastos de viagem ao exterior de qualquer natureza, sensvel
desburocratizao e simplificao do mercado de cmbio, utilizao de carto de
crdito internacional etc., alm de ter propiciado a quase completa extino do
mercado paralelo e das fraudes cambiais. As fraudes hoje existentes tm uma
conotao fiscal ou so relacionadas a possveis prticas de lavagem de dinheiro.
Isso posto, entendemos que uma avaliao sobre as CC5 e, por conseqncia,
sobre o MCTF deve, tambm, a bem da clareza e da verdade, considerar os benefcios
alcanados aps a criao do novo segmento, que trouxe para o mercado oficial todas
as operaes legtimas anteriormente praticadas no mercado marginal.
Certamente que, a par de abrigar operaes legtimas, e este foi o objetivo do
Conselho Monetrio Nacional, o novo ordenamento regulamentar pode estar sendo
utilizado, de forma dissimulada, para transaes ilcitas, o que, no entanto, no o
excepciona nessa especialidade vez que so muitos os processos administrativos abertos
contra agentes do mercado (exportadores, importadores, bancos etc.) por prtica de
irregularidade no mercado de taxas administradas (hoje MCTL), antes e depois da criao
do segmento de taxas flutuantes.
Cabe consignar, de outra parte, que as transaes ilcitas sempre se verificaram
como decorrncia de fraudes fiscais, trfico de drogas, contrabando de armamentos
etc. Antes essas movimentaes financeiras, nossa avaliao, eram feitas atravs de
um mercado paralelo dinmico de grandes volumes de negcios relatados na literatura
nacional, sem qualquer possibilidade de rastreamento por parte das autoridades.
As operaes com ouro, primeiro passo na ligao dos segmentos livres e
flutuante, registraram nos seus primrdios giro de cerca de cinco vezes a produo
nacional do metal apenas para as operaes registradas no Banco Central, fazendo com
que no nos causassem surpresa as transferncias lquidas para o exterior de grandes
volumes nos anos subseqentes.
As vantagens que entendemos presentes nesse processo vo desde o registro
aprimorado das transaes financeiras descontaminao do mercado formal dos efeitos
da indexao da economia ao dlar dos Estados Unidos, das operaes ilegais com
exportao, importao, turismo e toda a sorte de pagamentos e recebimentos
relacionados com o exterior, melhor interao do mercado e a possibilidade propiciada
pelos registros de se efetuar as conexes com redes de traficantes, fraudadores fiscais/
previdencirios etc, dependendo apenas das aes motivadoras, do poder pblico, agora
respaldadas pela Lei e a regulamentao da lavagem de dinheiro.
92
APERFEIOAMENTOS DE 1992 IDENTIFICAO NO SISBACEN

126. As dificuldades de controle mantiveram-se inalteradas do incio de 1989 at
meados de 1992, quando o Banco Central promoveu modificaes nos controles sobre
as Contas CC5, no sentido de reunir condies de identificar a origem e o destino
dos recursos.
127. A primeira dessas modificaes deu-se em 20/02/92, com a Carta-Circular
n 2.259 (Vol. 1, fls. 131/132), que adicionou um terceiro subttulo s Contas CC5, de
uso exclusivo das instituies financeiras no-residentes. Essa medida no promovia
qualquer alterao na mecnica e apenas tornava as coisas mais claras, ao explicitar
a liberdade de movimentao da Conta CC5 mantida por instituio financeira noresidente.
128. Os depsitos passaram a ser classificados em trs subttulos, a saber:
TTULO: PLANO CONTBIL DAS INSTITUIES DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
COSIF
CAPTULO: Elenco de Contas 2
SEO: Funo e Funcionamento das Contas 2
TTULO: DEPSITOS DE DOMICILIADOS NO EXTERIOR
CDIGO
CLASSIFICAO
4.1.1.60.00-2
PASSIVO CIRCULANTE Depsitos Depsitos Vista
SUBTTULOS :
4.1.1.60.10-5
Contas Livres Provenientes de Vendas de Cmbio
4.1.1.60.20-8
Contas Livres De Outras Origens
4.1.1.60.30-1
Contas Livres De Instituies Financeiras Mercado de Cmbio de Taxas
Flutuantes
129. Os dois primeiros subttulos permaneciam como antes, constando da

Circular que, no terceiro, registra-se a livre movimentao de recursos de instituies
financeiras do exterior, inclusive daqueles decorrentes de compras e vendas de moedas
estrangeiras (Circulares nos 1.500, de 22/06/89 e 1.533, de 15/09/89).
130. Na parte final da Circular o Banco Central acrescentou observaes,
determinando que as instituies adotassem controles analticos para identificao
da origem dos recursos, dos depositantes e beneficirios de saques nas Contas CC5.
131. Possivelmente em decorrncia do mercado financeiro no ter
compreendido bem a modificao, em 1 de abril de 92, o Banco Central divulgou o
Comunicado 2.781 (Vol. 1, fl. 133), destinado a esclarecer a nova sistemtica contbil.
132. Em 29/07/92, a Resoluo CMN 1.946 (Vol. 1, fls. 148/149) promoveu
modificaes de grande alcance no aspecto da identificao. Seu art. 1 determinou
a identificao das pessoas responsveis por pagamentos e recebimentos em espcie,
de valor superior a US$ 10 mil. Ou seja, determinava-se a extenso da identificao
aos depositantes e sacadores de moeda nacional em espcie nas contas CC5, que
antes era obrigatria apenas para as duas instituies financeiras envolvidas em
operaes de cmbio.
133. As informaes a serem prestadas (e mantidas pela instituio por 5
anos art. 3) so nome/razo social, endereo, CPF/CGC, origem e destino da
operao.
134. Embora a Resoluo no tenha esclarecido o conceito de origem e destino,
tratava-se, no caso de uma remessa ao exterior, do recebedor no exterior (beneficirio
93
da operao) e do emissor do cheque depositado na CC5. A Circular 2.208, de 30/

07/92 (Vol. 1, fls. 152/153), art. 2, acrescentou a necessidade de informar a finalidade
(cdigo da natureza) da operao.
135. O art. 4 da Resoluo 1.946 estabelecia que as operaes acima de US$
10 mil deveriam ser objeto de declarao, em forma a ser fixada pelo Banco Central.
Essa forma viria a consistir na transferncia de informaes ao SISBACEN,
operacionalizada um ms depois 8 (transao PCAM 300, opo 8
TRANSFERNCIAS INTERBANCRIAS INTERNACIONAIS), com a divulgao
da Carta-Circular 2.307, de 27/08/92 (Vol. 1, fls. 154/155).
136. O art. 5 da Resoluo 1.946 tinha especial importncia, por determinar
que a sada9 do pas de recursos em moeda nacional ou estrangeira fosse processada
exclusivamente por transferncia interbancria, disposio de extrema relevncia,
vez que eliminava a possibilidade do depsito em espcie. Foi aberta exceo apenas
para valores inferiores ao equivalente a US$ 10 mil e para as Contas CC5 do subttulo
01, que continuavam regidas pela mesma sistemtica implementada em 1969.
Art. 5 . Determinar que a sada do Pas de recursos em moeda nacional ou
estrangeira seja processada atravs de transferncia interbancria.
nico. Excetuam-se do disposto no caput deste artigo o porte, em espcie,
dos valores:
a quando em moeda nacional, at Cr$ 45.000.000,00 (quarenta e cinco
milhes de cruzeiros);
b quando em moeda estrangeira, a quantidade definida em regulamento
especfico;
c quando comprovada a sua entrada no Pas, na forma prevista no artigo
anterior.
137. Entretanto, um ms depois, o art. 4 da Carta-Circular 2.307, de 27/08/
92, restabeleceu a sistemtica anterior, com o seguinte teor (grifos nossos):
Art. 4. A movimentao fsica relativa a entradas e sadas de moeda
estrangeira e de cruzeiros no ou do territrio nacional, decorrentes das operaes
previstas no Regulamento do Mercado de Cmbio de Taxas Flutuantes, continuam
sendo regidas pelo referido Regulamento e seus anexos de nmeros 6 a 10, conforme
o caso, no lhes sendo aplicveis, portanto, as disposies dos artigos 4 e 5 da
Resoluo n 1.946, de 29/07/92.
138. Observa-se que o Banco Central utilizou linguagem cifrada, no se dando
ao trabalho de referenciar os artigos do Regulamento, cuja localizao dificultada
pelas constantes atualizaes. Os tais Anexos 6 a 10, apresentavam modelos de
8
Para o cumprimento da Resoluo durante o lapso de tempo requerido para a criao da

transao do SISBACEN PCAM 300-8, o Banco Central divulgou a Circular 2.207, de 30/07/92
(Vol. 1, fls. 150/151), instituindo formulrio de controle para ser mantido na instituio
financeira, de forma a atender ao disposto no art. 1 da Resoluo, retroativamente a 03/08/
1992.
O termo sada do pas pode ser entendido como depsito em conta de no-residente, tal
como veio a ser definido 3 meses depois, em 07/10/92, quando foi editada a Circular 2.242.
94
declaraes de operaes em espcie de compra e venda de moeda estrangeira contra

moeda nacional, arbitragem e troca de cmbio sacado por manual (vide Vol. 1, fl.
142).
139. Aparentemente, o Banco Central havia editado uma Carta-Circular que
revogava ou excepcionalizava o disposto em uma Resoluo do Conselho Monetrio
Nacional.
140. O Banco Central argumentou que a Resoluo 1.946/92 no limitou o
depsito em espcie e que a restrio para depositar e sacar reais em espcie s veio
a ser implementada em 1996, com a edio da Circular 2.677 (vide item 2.4.2).
Tambm aponta uma confuso de interpretao relativamente Circular 2.307/92,
mas no esclareceu a necessidade do seu artigo 4 (vide fls. 164).
141. Em 07/10/92, foi editada a Circular 2.242 (Vol. 1, fls. 156/157),
esclarecendo disposies da Resoluo 1.946/92 e adotando as seguintes definies
(grifos nossos):
I caracterizam ingressos de recursos no Pas os dbitos efetuados pelo
banco depositrio em contas correntes tituladas por no-residentes, para pagamentos
a residentes no Pas;
II caracterizam sadas de recursos no Pas os crditos efetuados pelo banco
depositrio em contas correntes tituladas por no-residentes, em consequncia de
pagamentos feitos por residentes no Pas;
142. Possivelmente, essa classificao decorria da necessidade de referenciar
nos normativos apenas os depsitos de cheques comuns e saques nas Contas CC5,
distinguindo-os das demais operaes, como as de cmbio entre instituies
financeiras brasileiras e no-residentes e as transferncias bancrias entre duas Contas
CC5.
143. A Circular abrangia apenas esses ingressos e sadas de recursos, que
primariamente alimentavam ou subtraam recursos das contas de no-residentes,
dispondo o seguinte:
a) determinou que as transferncias internacionais fossem efetuadas entre
bancos no pas e no exterior (antes admitia-se entre instituies financeiras, o que
abrange as no bancrias);
b) restringiu os documentos utilizados nas transferncias em moeda nacional
acima de US$ 10 mil a: ordem de pagamento, cheque administrativo, nominativo,
no endossvel (no ordem), ou documento de crdito (DOC C) (proibiu
operaes por cheque simples);
c) cabia ao banco emissor do cheque ou da ordem consignar, de forma clara e
destacada, a expresso Transferncia Internacional em Cruzeiros Natureza da
Operao ... (cdigo completo), bem como a responsabilidade de registrar a
operao10 na transao PCAM 300 opo 8;
d) cabia ao banco recebedor do cheque, devolv-lo ao emitente sem efetuar a
operao, caso constatado o no atendimento do requisito precedente;
e) cabia ao interessado na operao declarar ao banco interveniente tratar-se
de transferncia internacional em moeda nacional e indicar sua finalidade.
10
As movimentaes de valores inferiores a US$ 10 mil podiam ser feitas por cheques comuns
e demais instrumentos, estando dispensadas de registro no SISBACEN.
95
144. O art. 5 repetia e confirmava o disposto no art. 4 da Carta-Circular

2.307, de 27/08/92 (item 137).
145. Essas disposies refletiam a dificuldade de identificar as operaes
CC5 realizadas pelos bancos e no vieram a lograr xito, permanecendo a fiscalizao
com uma srie de problemas para exercer sua funo com um mnimo de eficcia,
em razo da falta de cumprimento da Circular 2.242/92 e da dificuldade de fiscalizar
os bancos, nesse aspecto.
146. O principal problema foi o Banco Central ter atribudo a responsabilidade
do registro da operao no SISBACEN ao banco emissor do cheque e no ao
depositrio, que mantinha a Conta CC5 da instituio financeira no-residente, na
qual o cheque seria depositado e a transferncia internacional processada.
147. O banco emissor no teria conhecimento do destino do cheque, a no ser
que fosse avisado pelo cliente, detentor do cheque. Este, podia declarar no cheque,
de forma clara e destacada, que tratava-se de Transferncia Internacional em
Cruzeiros Natureza da Operao ... (cdigo completo), cumprindo o requisito
para o depsito, vez que o banco depositrio no tinha meios de distinguir se a
declarao havia sido prestada pelo cliente ou pelo banco emissor.
148. Efetuado o depsito, a transferncia internacional era processada e a
correo nos registros dependia de um trabalho de rastreamento de cheques, que a
fiscalizao no tinha como dar conta, dadas as dificuldades de batimento provocadas
pela inflao elevada e o j referido descasamento entre depsitos e remessas.
149. Por vezes o registro no tinha como ser efetuado, pois havia instituio
financeira, como a Caixa Econmica Federal, que sequer possua terminal do
SISBACEN e, por isso, no podia registrar a operao (segundo fomos informados
nas entrevistas).
150. Outros entraves dificultavam a fiscalizao:
. os cheques de Contas CC5 no tinham modelo prprio e misturavam-se com
os de contas comuns;
. banco brasileiro podia abrir conta CC5 de um banco no-residente, sem ter
a obrigao de avisar ao Banco Central este, portanto, desconhecia o nmero dessas
contas, propiciando aos bancos reter informaes sobre quais contas eram CC5;
. qualquer banco no exterior podia abrir conta no Brasil e a condio de banco
estrangeiro dependia das normas do pas de origem, que costumam ser permissivas
em parasos fiscais;
. no havia limites ou controles sobre depsitos em espcie, facilitando a
ao de laranjas11 e fantasmas12;
11
Pessoas fsicas ou jurdicas utilizadas para escamotear a origem do depsito, geralmente

humildes, utilizadas por esquemas de envolvidos em crimes de lavagem de dinheiro ou
sonegao fiscal.
12
Pessoas fsicas ou jurdicas inexistentes, com documentao forjada, utilizadas para

movimentao financeira de envolvidos em crimes de lavagem de dinheiro ou sonegao
fiscal.
96
. no havia critrio especfico quanto ao cdigo de natureza da operao, que

indicava sua finalidade.
151. Tais entraves vieram a ser sanados com a Circular 2.677/96, conforme
ser visto mais adiante.
152. A ampla disseminao dos fantasmas no sistema bancrio deu origem
a um recadastramento geral de contas correntes no Brasil, a partir dos controles
institudos pela Resoluo CMN 2.025, de 24/11/93 (Vol. 1, fls. 167/170).
153. A Resoluo foi eficaz no combate aos fantasmas, mas estes foram
substitudos pelos laranjas, tendo o Banco Central informado que est estudando um
novo aperfeioamento das normas para corrigir esse problema.
154. Em 02/03/94, a Circular 2.409 (Vol. 1, fls. 174/175) passou a exigir
amparo documental para as operaes, semelhante ao que seria exigido se a operao
fosse conduzida pela celebrao de contrato de cmbio, como faturas, nota de dbito
ou documento equivalente. Nas operaes de natureza comercial, por exemplo,
passou-se a exigir guia de importao ou declarao de importao. Nos trnsitos de
capitais abrangidos pela Lei 4.131/62, requeria-se a Autorizao Prvia ou
Certificados emitidos pelo Banco Central/Departamento de Capitais Estrangeiros
(FIRCE).
155. A exigncia destinava-se a todas as operaes, exceto as transferncias de
disponibilidades ao exterior realizadas via instituies financeiras no-residentes, que
constituam o grosso das operaes.
156. Na mesma data, foi editada a Circular 2.408 (Vol. 1, fls. 172/173), que
previa multa de 200 UFIR, algo prximo de R$ 200, por operao que registrasse falha de
documentao ou prestao de informao incorreta, incompleta ou intempestiva.
APERFEIOAMENTOS DE 1996 CONTROLE NO SISBACEN
1.4.4. ART. 65 DA LEI DO REAL (9.069/95)
157. Antes de comentar as relevantes modificaes promovidas em 1996, cumprenos proceder a uma importante digresso.
158. Em 1995, o art. 65 das disposies especiais da Lei 9.069/95 (Lei do Real,
Vol. 1, fl. 182) promoveu modificao da maior importncia nas Contas CC5, ao tornar
obrigatria a identificao das partes e o uso da via bancria para todo ingresso e sada
de moeda estrangeira acima de R$ 10 mil (exceto para o subttulo 01 da CC5, Contas
Livres Provenientes de Vendas de Cmbio, que permanecia na mesma sistemtica de
1969).
159. O 2 atribuiu competncia ao CMN para regulamentar o disposto no artigo
65 e o 3 dispunha a pena de perdimento em favor do Tesouro Nacional dos valores
excedentes a R$ 10 mil.
Art. 65 O ingresso no Pas e a sada do Pas, de moeda nacional e estrangeira,
sero processados exclusivamente atravs de transferncia bancria, cabendo ao
estabelecimento bancrio a perfeita identificao do cliente ou do beneficirio.
1 Excetua-se do disposto no caput deste artigo o porte, em espcie, dos
valores:
I)quando em moeda nacional, at R$ 10.000,00 (dez mil reais);
97
II)quando em moeda estrangeira, o equivalente a R$ 10.000,00 (dez mil reais);

III)quando comprovada a sua entrada no Pas ou sua sada do Pas, na forma
prevista na regulamentao pertinente;
2 O Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes do Presidente da
Repblica, regulamentar o disposto neste artigo, dispondo, inclusive, sobre os limites
e as condies de ingresso no Pas e sada do Pas da moeda nacional.
3 A no observncia do contido neste artigo, alm das sanes penais
previstas na legislao especfica, e aps o devido processo legal, acarretar a perda do
valor excedente dos limites referidos no 1 deste artigo, em favor do Tesouro Nacional.
160. Disso resultava o fechamento das fronteiras para grandes movimentaes
em espcie, o que abrangia o trnsito de reais oriundos do comrcio de Foz do Iguau,
dirigidos s Contas CC5 mantidas por bancos paraguaios em bancos brasileiros, sem
identificao da origem dos depsitos.
161. Essas disposies tornavam sem efeito as j mencionadas excees
previstas na Carta-Circular 2.307, de 27/08/92 (vide item 137).
162. Para a descrio do histrico das principais normas referentes s
transferncias internacionais para o exterior, solicitamos ao Banco Central indicar a
norma e seus respectivos artigos ou itens, acompanhados de breve descrio da
alterao introduzida (item 6, Vol. 1, fl. 7). Na resposta, no houve meno a este
importante artigo da Lei do Real (Vol. 1, fls. 88/92).
163. O Banco Central contestou a argumentao exposta nos itens acima, contudo
mantivemos o entendimento, em funo do exposto s fls. 164/166.
1.4.5. CIRCULAR 2.677/96
164. As disposies da Lei do Real foram reforadas pela Circular 2.677, de
10/04/96 (Vol. 1, fls. 184/188), que atualmente constitui o principal normativo a
reger as Contas CC5, do qual destacamos as alteraes relevantes (vide
esclarecimentos do Banco Central sobre as modificaes no Vol. 2, fls. 111/113):
A) CADASTRAMENTO DE CONTAS CC5 NO SISBACEN
O Banco Central determinou aos bancos o encerramento de todas as Contas
CC5, visando um recadastramento no SISBACEN a ser feito em 15 dias, que teve como
resultado o cancelamento de boa parte delas, por no se adaptarem s novas exigncias
(arts. 1, 2 e 8), que eram as seguintes:
. as contas CC5 deveriam passar a ser cadastradas pelo banco depositrio no
SISBACEN PCAM 260, opo 1 (antes, as contas eram cadastradas no banco emissor
do cheque e no precisavam de registro no SISBACEN);
. deveriam ser diferenciadas das contas correntes comuns, sendo obrigatrio
que os cheques acima de R$ 10 mil contivessem no verso a identidade do depositante e
beneficirio, identificao de origem e destino dos recursos, bem como a natureza do
pagamento (no incio do MCTF no era necessrio; em 1992 o Banco Central passou a
exigir a incluso no SISBACEN dessas informaes pelo banco emissor do cheque);
. s podiam ser abertas e movimentadas em bancos credenciados no MCTF
(antes, podiam ser abertas em bancos que operavam apenas no Mercado de Cmbio de
Taxas Livres MCTL);
98
B) RESPONSABILIDADE DO CONTROLE DAS REMESSAS

. As remessas ao exterior passaram a ser privativas do banco depositrio
no qual fosse mantida a Conta CC5 (art. 6, 1), centralizando o controle no
responsvel direto pelo gerenciamento das contas (antes, qualquer banco
depositrio do cheque podia realizar a operao de cmbio para fazer a remessa
ao exterior, sendo do banco emissor a responsabilidade de registro da operao
no SISBACEN).
C) DEPSITOS E SAQUES EM CC5
Para as movimentaes de valor superior a R$ 10 mil, as novas regras
eliminaram a possibilidade de depsitos ou saques em espcie ou por instrumentos
que pudessem favorecer o anonimato do depositante. Passariam a ser feitas da
seguinte forma (art. 9):
DEPSITOS a) transferncia oriunda de conta corrente comum para a
CC5 (ambas mantidas no mesmo banco); b) cheque de emisso do interessado
(cruzado, nominativo ao banco ou ao titular da Conta CC5, contendo no verso a
destinao e natureza da transferncia).
SAQUES a) transferncia para conta corrente do beneficirio no pas
por ordem de crdito, DOC ou cheque (administrativo ou do titular da conta,
nominativos/cruzados e contendo no verso a destinao e natureza da
transferncia).
D) BANCOS NO-RESIDENTES
Os bancos no-residentes sofreram restries para abrir Contas CC5 do
terceiro subttulo em bancos brasileiros (art. 5), reservando o Banco Central o
direito de somente admitir: a) os que demonstrassem relao habitual, expressiva
e recproca com o banco brasileiro; e b) os ligados por vnculos societrios a
bancos no Brasil (nacionais ou estrangeiros), inclusive agncias de bancos
brasileiros.
165. Embora a Circular 2.677/96 tenha revogado a CC5, Carta Circular n
05/69, o termo Contas CC5 permaneceu sendo utilizado pelos meios de
comunicao como referncia para transferncias internacionais de noresidentes.
166. O conjunto dessas modificaes trouxe para o SISBACEN os
controles necessrios para que o Banco Central deixasse de depender
exclusivamente de fiscalizaes in loco para conhecer o que se passava na
movimentao de Contas CC5 e, tambm, acabou com a possibilidade de
depsitos em espcie.
SISTEMTICA ATUAL DAS CONTAS CC5
167. Conforme j visto, apenas o terceiro tipo de Contas CC5 apresenta
movimentao financeira relevante e ser o objeto de descrio no presente item.
Para facilitar a compreenso, optamos por uma exemplificao, designando-se
os participantes de uma hipottica operao de remessa ao exterior superior a
R$ 10 mil, da seguinte forma:
99
PARTICIPANTES DE UMA OPERAO DE REMESSA AO EXTERIOR VIA CC5

JOO
Pessoa fsica ou jurdica, que pretende utilizar seus recursos em moeda nacional
para converso em moeda estrangeira e subseqente remessa ao exterior, para
Maria
BRADESCO
Banco depositrio no Brasil, no qual o banco no-residente CAYMAN mantm
uma Conta CC5 de terceiro tipo
CAYMAN
Banco no-residente, que possui conta de terceiro tipo no BRADESCO
ITAU
Banco emissor do cheque ou documento de crdito, no qual JOO mantm conta
corrente comum, de onde saem os recursos a serem transferidos
SWISS
Banco no exterior, ao qual se destina a remessa
MARIA
Pessoa fsica ou jurdica beneficiria da remessa no exterior, em nome da qual a
operao realizada
168. Em seguida, descreve-se passo a passo, a sistemtica que se desenvolve

para que a remessa seja processada de Joo, correntista do ITA, para Maria, correntista
do SWISS, utilizando os servios do BRADESCO, onde o Banco CAYMAN mantm
conta de no-residente.
1 passo: JOO deposita cheque de sua conta corrente comum do ITA na
conta CC5 de CAYMAN, mantida no BRADESCO. Essa operao classificada
pelo Banco Central como sada de recursos do Pas (art. 7, inciso II, da Circular
2.677/96), embora no tenha, ainda, havido qualquer movimentao em moeda
estrangeira, mas apenas um depsito corriqueiro, em moeda nacional. JOO pode
ser qualquer pessoa fsica ou jurdica no pas.
2 passo: CAYMAN comunica ao BRADESCO o volume de recursos que
pretende transferir ao exterior, via operao de cmbio. No caso de um depsito em
conta de instituio financeira no-residente, quase sempre existe o concomitante
interesse em efetuar a remessa, mas h casos em que h descasamento de datas,
dependendo da vontade de JOO.
3 passo: BRADESCO recorre ao MCTF para adquirir posio em moeda estrangeira
no valor dos recursos que sero transferidos. Essa operao interna, representando
troca de posies13 entre instituies financeiras participantes do MCTF, no envolvendo
operaes de cmbio ou movimentao de moeda estrangeira. Se o BRADESCO j
dispuser de disponibilidades em moeda estrangeira no exterior, pode preferir utilizla e no recorrer ao MCTF. No caso de o BRADESCO no a promover junto ao
mercado durante o perodo de funcionamento do MCTF e necessitar de moeda
estrangeira, ter de realiz-la junto ao Banco Central ao final do dia, em condies
mais onerosas.
4 passo: BRADESCO realiza operao de cmbio, repassando moeda
estrangeira a CAYMAN no valor dos recursos a serem remetidos, recebendo em
13
100
No MCTF as instituies financeiras negociam posies compradas e vendidas, liquidadas

em reais, podendo transferir a posio para o dia seguinte. A posio s se transforma em
moeda estrangeira quando ocorre operao de cmbio, ato distinto das negociaes de
posies do MCTF.
troca o valor em moeda nacional. Nesse passo ocorre efetivamente a sada de moeda
estrangeira do pas.
5 passo: CAYMAN transfere a moeda estrangeira ao SWISS (por intermdio
do Bradesco via sistema SWIFT, vide item 2.6), conforme instrues especficas
transmitidas por JOO.
6 passo: MARIA pode sacar ou manter os recursos no SWISS, ou solicitar
sua transferncia via sistema SWIFT para outro banco em qualquer lugar do mundo.
Essa ltima possibilidade impede o conhecimento pelo Banco Central do destino
efetivo da remessa. Uma transferncia para o Uruguai, por exemplo, pode ter como
destino real um banco da Austrlia.
169. Conforme se observa, uma operao de remessa ao exterior envolve 3
fases: o depsito na Conta CC5, a compra da posio no interbancrio e a operao
de cmbio, que podem ocorrer em momentos distintos.
170. Essas operaes so classificadas de acordo com sua finalidade, por
meio de cdigos de natureza, de uso comum no MCTF e MCTL, informados pelo
banco depositrio, sendo o banco obrigado a manter o dossi da operao, contendo
a documentao pertinente.
171. Os dois cdigos de utilizao mais expressiva so os nicos dos quais no
exigido amparo documental, a saber:
a) 63.102 CAPITAIS ESTRANGEIROS A CURTO PRAZO
Movimentaes no Pas em Contas de Domiciliados no Exterior;
b) 55.000 CAPITAIS BRASILEIROSACURTO PRAZO DISPONIBILIDADES NO
EXTERIOR
172. Ambos os cdigos representam depsitos em reais em Contas CC5, com a
finalidade de promover a transferncia de disponibilidades ao exterior; o cdigo 55.000
utilizado quando o depositante dos reais ser o prprio beneficirio da transferncia
no exterior e o 63.102, quando isso no ocorre (Circular 2.677/96, art. 12).
173. A transferncia de disponibilidades difere de uma transferncia de patrimnio,
cdigo 53.909 TRANSFERNCIAS UNILATERAIS Patrimnio, em que a pessoa
precisa comprovar sua sada definitiva do pas e apresentar certides da Secretaria da
Receita Federal, confirmando a condio de contribuinte em dia com o fisco e cuja
declarao de bens conste o valor do patrimnio a ser remetido (CNC14 Captulo 2,
Ttulo 12, 7/8).
174. A operao de cmbio promovida entre o BRADESCO e CAYMAN
(passo 4), que envolve sada de moeda estrangeira do pas, recebe o cdigo 93.031
DEPSITOS DE DOMICILIADOS NO EXTERIOR, subttulo De Instituies
Financeiras.
175. O cdigo completo possui 12 algarismos os 5 iniciais indicam a natureza,
os 2 seguintes representam o tipo de comprador/vendedor (agncias de turismo, banco
comercial, banco central, etc.), o oitavo zero, o nono/dcimo indicam a natureza do
pagador/recebedor no exterior (banqueiros, pessoas fsicas residentes no exterior,
14
Consolidao das Normas Cambiais, volume editado pelo Banco Central.
101
etc.) e os ltimos 2 algarismos so um cdigo de grupo de pouca aplicao no caso

das CC5 (vide CNC 2-22-5).
SISTEMASWIFT
176. Trata-se de uma empresa privada belga (Society for Worldwide Interbank
Financial Telecommunication SWIFT) criada em maio de 1977, tendo como objetivo
principal transmitir mensagens financeiras internacionais, via computador, de forma
rpida e segura.
177. O sistema SWIFT funciona, ininterruptamente, 24 horas/dia e os bancosmembros se comprometem a permanecer ligados, no mnimo, 7 horas/dia, no horrio
comercial de cada pas, garantindo equipamentos aptos a receber o volume de mensagens
projetado.
178. Atualmente, 5.500 instituies, aproximadamente, so usurias do sistema
SWIFT, que opera em 139 pases e processa mais de 600 milhes de mensagens
anualmente, com uma mdia diria de 2,8 milhes. O volume de recursos financeiros
transacionados e transmitidos pelo sistema atinge uma mdia diria de US$ 2,5
trilhes.
179. A credibilidade do sistema decorrente da total segurana e eficincia
na transmisso de mensagens para transferncia de recursos financeiros entre os
bancos-membros. No processo de transmisso, aps a fase de elaborao e preparo
da mensagem, o sistema prev o ok do operador, diversos nveis de autorizaes
especiais, no caso da mensagem envolver pagamentos e aceitao ou no da mensagem
pelo prprio sistema. Um nmero de controle seqencial atribudo a cada mensagem,
havendo checagem automtica de padronizao e contedo dos campos.
180. Existem trs tipos de usurios do sistema SWIFT, descritos a seguir:
a) Bancos-membros: bancos que tm participao no capital da empresa
(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication), determinada pelo
volume de mensagens transmitidas. Esses bancos podem usar o sistema SWIFT para
transmisso e recebimento de todos os tipos de mensagens disponveis no sistema.
b) Bancos-submembros: Bancos cujo capital, mnimo 90%, pertence a um
banco-membro e no tm participao no capital da empresa. Assim como os bancosmembros, esses bancos podem usar o sistema para transmisso e recebimento de
todos os tipos de mensagens disponveis.
c) Participantes: todas as instituies no-financeiras (corretoras de seguro,
instituies especializadas em administrao de investimentos, empresas que prestam
servios de custdia, etc.). O uso do sistema pelos participantes restrito e no tm
participao no capital da empresa.
181. Se um determinado banco pretende tornar-se membro do sistema SWIFT,
necessrio enviar uma correspondncia diretoria da empresa fazendo a solicitao. A
aprovao depende da obteno da maioria dos votos dos membros da diretoria, da
aceitao das condies gerais impostas pelo sistema e do Regulamento do Associado,
bem como tratar-se de instituio qualificada, que tenha real necessidade de utilizar
o servio de transmisso de mensagens internacionais financeiras.
102
182. Essa ltima condio avaliada pelos membros da diretoria de acordo

com as leis, regulamentos, regras e poltica adotadas no pas do banco solicitante,
cuja interpretao feita com o auxlio dos bancos-membros, que eventualmente j
existam nesse mesmo pas.
183. Os bancos centrais dos pases dos bancos-membros no so submetidos
s exigncias descritas acima.
ESQUEMADEFOZDOIGUAU
184. Apesar das proibies de operaes em espcie, sem identificao de
origem, impostas em 1992 pelo Conselho Monetrio Nacional (Resoluo CMN 1.946/
92), em 1995 pela Lei do Real (Lei 9.069/95) e em 1996 pela Circular 2.677/96, a regio
de Foz do Iguau nunca deixou de realiz-las, transformando-se no foco geogrfico dos
crimes previstos na Lei da Lavagem de Dinheiro.
185. As atenes da sociedade s despertaram para o fato em 1997, com a
ampla cobertura dos meios de comunicao s descobertas da chamada CPI dos
Precatrios, cujos rastreamentos levaram as investigaes regio de Foz do Iguau.
1.4.6. DENNCIA DO BANCO CENTRAL AO MINISTRIO
PBLICO
186. O documento bsico para a presente descrio consiste no Ofcio Bacen
PRESI-97/01048, de 24/04/97 (Vol. 5, fls. 19/25), que acompanhou um trabalho de
pesquisa e rastreamento, elaborado na gesto do ex-Presidente do Banco Central, Sr.
Gustavo Jorge Laboissire Loyola, cujo objetivo era comunicar ao Ministrio Pblico
Federal prticas de ilcitos penais na cidade de Foz do Iguau, capituladas no art. 22 da
Lei 7.492/86 (Lei do Colarinho Branco), que prev o seguinte crime:
art. 22 Efetuar operao de cmbio no autorizada, com o fim de promover
evaso de divisas do Pas: Pena Recluso, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa.
187. O documento foi obtido junto ao Ministrio Pblico Federal MPF, por
meio de diligncia autorizada pelo Ministro-Relator e respaldada pelo Convnio de
Cooperao firmado entre o MPF e este Tribunal em 14/11/95, cuja clusula 2.1 c
prev a troca de informaes entre o TCU e o MPF para evitar duplicidade de
esforos na investigao de matrias afetas a ambas as instituies.
188. Na presente narrativa deste subitem, as indicaes entre parntesis da
fonte dos fatos relatados referem-se aos itens desse documento.
189. Logo aps a entrada em vigor da Circular 2.677/96, o gio no mercado
paralelo teve elevao abrupta, atribuda ao comrcio de fronteira terrestre com Ciudad
del Leste no Paraguai, via Foz do Iguau, em vista da eliminao da possibilidade de
depsitos em espcie nas Contas CC5 (item 14).
190. Os brasileiros pagam suas compras no Paraguai preponderantemente em
Reais, que os comerciantes de l transportavam ao Brasil e depositavam em Contas CC5
mantidas por bancos paraguaios, que os convertiam em dlares no MCTF e remetiam de
volta. No podendo mais realizar essa operao, os Reais passaram a pressionar o
mercado paralelo, que consistia na alternativa para converso em dlares (itens 15/16).
191. Segundo o Banco Central, com o objetivo de solucionar o problema, a
Autarquia concedeu autorizaes especiais (Vol. 2, fls. 139/155) para determinadas
103
agncias bancrias de Foz do Iguau acolherem depsitos em espcie em Contas

CC5 (item 17), atendendo s solicitaes desses bancos, formuladas por
correspondncia ou correio eletrnico.
192. Cabe observar que j havia previso de concesso das autorizaes especiais
na prpria Circular 2.677/96 (Vol. 1, fl. 187), cujo 3 do art. 10 dispe o seguinte:
3 Nas transferncias amparadas em autorizaes ou certificados emitidos
por este Banco Central, deve ser consignado, no campo Outras Especificaes da tela
de registro do SISBACEN, o nmero do respectivo documento.
193. Os cinco bancos que receberam autorizaes especiais foram: Banco do
Brasil, Banestado, Araucria, Bemge e Real, conforme detalhado na tabela seguinte:
AUTORIZAES ESPECIAIS PARA DEPSITOS EM ESPCIE
o
1
DATA
DA BANCO
N DE CONTAS CC5
AUTORIZAO
25/04/96
Banco do Brasil S/A
25
26/04/96
Banco do Estado do Paran
1
02/05/96
Banco Araucria S/A
3
16/05/96
Banco do Estado de Minas Gerais S/A
6
2
16/05/96
1
Banco do Estado do Paran
06/09/96
3
4
Banco Araucria S/A
28/11/97
Banco Real S/A
1
Fonte: Banco Central (Vol. 2, fls. 139 a 155)
1 abertas por bancos no-residentes, de terceiro subttulo (de instituies financeiras)
2 acrscimo de uma conta
3 substituiu e cancelou a autorizao anterior, de 02/05/96
194. No caso do Banco do Brasil, as 25 contas autorizadas so todas de

agncias do prprio banco no exterior, sendo 11 na Europa, 7 na Amrica do Sul, 3
nos Estados Unidos e 4 no resto do mundo. No Paraguai, o Banco do Brasil possui
agncia em Ciudad del Leste.
195. As duas contas do Banco do Estado do Paran so do Banco Integracion
S/A e Banco Del Paran S/A. A primeira autorizao do Banco Araucria referia-se
aos mesmos bancos clientes do Banco do Estado do Paran, com o acrscimo do
Corfan Banco S/A. A segunda autorizao, manteve esses 3 bancos, mais o Banco
Amambay S/A, todos do Paraguai.
196. As contas abertas no BEMGE so dos mesmos quatro bancos que operam
com o Araucria, tendo a autorizao includo mais dois, o Banco Aleman Paraguaio S/
A e o ABN Amro Bank N.V. Paraguai. O Banco Real mantm conta do Banco
Real del Paraguay S/A.
197. A Circular 2.677 foi publicada em 11/04/96. Duas semanas depois, as
primeiras autorizaes especiais foram concedidas ao Banco do Brasil S/A e ao Banco
do Estado do Paran, estendidas no ms seguinte ao Araucria e BEMGE e,
posteriormente, ao Real em fins de 1997.
198. As autorizaes foram assinadas pelo Chefe do DECAM, Sr. Jos Maria
Ferreira de Carvalho (Vol. 2, fls.139/155), e contaram com o respaldo do ento Diretor,
104
Sr. Gustavo Franco, conforme consta da Comunicao DIREX (BCB 197/96), de

08/05/96 (Vol. 3, fls. 100/100c).
199. Os reais provenientes de Ciudad del Leste cruzam a Ponte da Amizade em
carros-fortes, destinados preponderantemente ao Banco do Brasil, que normalmente
atua como tesouraria das demais agncias de outros bancos da regio, acolhendo
depsitos e saques em espcie de valores elevados (itens 21/22, vide diagramas do
esquema no Vol. 5, fls. 33/34).
200. Mesmo que o destino fosse outro banco, o dinheiro costumava ser
depositado no Banco do Brasil, que mantm uma sistemtica para evitar o trnsito
desnecessrio de moeda em espcie entre as agncias bancrias de Foz do Iguau,
mediante utilizao de DSB (documento de saque bancrio) e DDB (documento de
depsito bancrio). Por meio do DDB possvel depositar numerrio em nome de
agncias de outros bancos na tesouraria do Banco do Brasil, que lhes entrega os
recursos por meio de crdito direto na conta Reservas Bancrias desses bancos.
(itens 21/22, 26-6).
201. Para evitar a abertura de comportas para transferncias internacionais
de recursos oriundos de atividades ilcitas, havia necessidade de implementar uma
sistemtica para garantir que os depsitos em espcie fossem efetivamente
provenientes do comrcio de Ciudad del Leste.
202. Segundo o Banco Central, recorreu-se Portaria MF 61, de 01/02/94 (Vol.
1, fl. 171), que exige a apresentao Alfndega de Declarao de Porte de Valores em
Espcie em duas vias, pelos viajantes15, por ocasio do ingresso em territrio nacional
de valores superiores a 21.384,98 UFIR (equivalentes a algo em torno de R$ 20 mil
item 18).
203. O depsito em espcie s podia ser efetuado at o valor constante dessa
Declarao, cuja segunda via encaminhada ao Banco Central at o 5 dia til do
ms subseqente (art. 4), devendo o banco manter cpia deste documento no dossi
da operao, conforme determinado pelas autorizaes especiais.
204. O SISBACEN vinha registrando volumes de depsitos em espcie nas
Contas CC5 de Foz do Iguau equivalentes ao triplo da estimativa inicial do dia
22/04/96 a 15/07/96 (50 dias teis) foram depositados R$ 1,4 bilho mdia diria
de US$ 28 milhes (tem 19).
205. Esse fato indicava que a sistemtica de controle no estava funcionando,
tendo o Banco Central enviado fiscais a Foz do Iguau, em julho de 1996, para
verificar o que estava acontecendo.
206. Uma estimativa a grosso modo do volume mximo de reais gerados pelo
comrcio de Ciudad del Leste foi feita pelos tcnicos do Banco Central com base no
nmero de carros-fortes que cruzavam a Ponte da Amizade. As seguradoras desse
tipo de transporte exigem o uso de escolta de segurana para valores superiores a R$
1 milho por viagem (item 26-3).
15
A Portaria 61/94 refere-se de forma genrica a viajantes, no contendo

orientaes ou quaisquer disposies relativas ao trnsito de carros-fortes.
105
207. Segundo o levantamento (Vol. 5, fls. 39/43), em dois dias de observao,

23 e 24/07/96, os tcnicos do Banco Central verificaram na Ponte da Amizade a
travessia de 9 e 10 carros, respectivamente, indcio de que esse comrcio no podia
dar origem a depsitos em Contas CC5 superiores a uma mdia de R$ 10 milhes/
dia (item 26-3).
208. O levantamento produziu indcios de que a maior parte dos reais em espcie
depositados em Contas CC5 so oriundos de saques de residentes no pas e no de
recursos provenientes de Ciudad del Leste (Vol. 5, fls. 44).
209. Outro indicativo foi obtido pela anlise das chamadas Remessas de Alvio
efetuadas regularmente, por via area, da tesouraria do Banco do Brasil Foz ao Rio de
Janeiro, que representam o excesso de numerrio relativo s necessidades da praa
de Foz do Iguau. Os registros das fitas dos caixas da tesouraria indicaram remessas
de um lote de R$ 5,56 milhes em 23/07/96 e dois lotes de R$ 5,56 milhes em 24/
07/96, o que d uma mdia diria de R$ 8,34 milhes (item 26-7).
210. Em diligncia promovida pelo TCU Receita Federal, o Secretrio da
Receita informou inexistirem estudos para dimensionar o volume de compras de
brasileiros no comrcio paraguaio, haja vista a ausncia de informaes satisfatrias
e suficientes (Vol. 5, fl. 4).
211. No obstante, o Chefe da SEANA apresentou indicadores, baseado no
valor das apreenses e retenes promovidas de 1996 a 1998:
TIPO
APREENSES E RETENES DASRF EMFOZ

EmR$ milhes
1996
1997
1998
APREENSES
28,8
31,4
RETENES
1,3
1,4
32,3
0,9
TOTAL
30,1
32,8
33,2
FONTE: SRF, CHEFE DASEANA(Vol. 5, fl. 10)
212. O Chefe da SEANA informa que esses nmeros podem representar 7%

deste comrcio, chegando a 10% caso includas mercadorias dentro da cota de iseno
(Vol. 3, fl. 10).
213. Com base nesses dados e ressalvada a precariedade do embasamento das
estimativas, o comrcio de Foz poderia alcanar at R$ 474 milhes por ano, ou R$ 1,9
milho por dia til.
214. O volume em espcie depositado nas contas de domiciliados no exterior
foi de R$ 36,5 milhes no dia 23/07/96 (item 26-4) e de R$ 30,7 milhes no dia 24/07/
96 (Vol. 5, fl. 44).
215. Em setembro de 96, os fiscais do Banco Central voltaram a Foz do Iguau
para identificar as pessoas que promoviam depsitos e saques nas Contas CC5, tendo o
levantamento abrangido os perodos de 22 a 24/07/96 e 16 a 20/09/96. As
irregularidades encontradas foram comunicadas ao Ministrio Pblico em 24/04/97,
tendo as investigaes do Banco Central constatado o seguinte:
106
a) a quantidade de carros-fortes que descarregava reais na tesouraria do Banco

do Brasil era muitas vezes superior a que cruzava a Ponte da Amizade, evidenciando
que no provinham do Paraguai, mas sim do Brasil (item 23);
b) os valores em espcie depositados nas Contas CC5 no Banco do Brasil estavam
acondicionados em maos com cintas do prprio Banco do Brasil, comprovando que
eram sacados da tesouraria e redepositados como provenientes de Ciudad del Leste
(item 26-4);
c) as Declaraes de Porte de Valores em Espcie no estavam sendo
apresentadas pelas transportadoras Alfndega, como exigido na Portaria MF 61/
94, mas Delegacia da Receita Federal em Foz, quando no era mais possvel aferir
sua veracidade (item 24).
216. A partir dessas evidncias, o Banco Central identificou a existncia de
esquema destinado a promover evaso de divisas do pas, sem autorizao legal,
mediante utilizao de artifcio para ocultamento de identidade de responsveis pelas
transferncias internacionais, com o objetivo de dificultar o rastreamento dos
recursos. (item 25).
217. O esquema (Vol. 5, fls. 33/34) funciona da seguinte forma:
Passo 1:Correntistas brasileiros de agncias bancrias de Foz do Iguau, de
reduzida renda e ocupao modesta declaradas no cadastro bancrio, recebem
depsitos de valores elevados em suas contas correntes comuns (por DOC, cheques,
ordens de pagamento e transferncias eletrnicas), provenientes de pessoas fsicas e
jurdicas correntistas de bancos situados em vrias localidades do pas (itens 26-1 e
26-2);
Passo 2:Prepostos desses correntistas, munidos de cheques assinados por eles,
promovem saques dirios em espcie em suas agncias bancrias, que os autorizam
junto tesouraria do Banco do Brasil, s vezes antes de haver a compensao bancria
(item 26-2);
Passo 3:O numerrio acondicionado em maos cintados pelo Banco do Brasil
e entregue transportadora, na presena do preposto (item 26-2);
Passo 4:O dinheiro depositado em Contas CC5 de bancos paraguaios, no
constando do documento encaminhado pelo Banco Central ao Ministrio Pblico
informaes a respeito do cumprimento pelos bancos brasileiros da determinao de
no acatar depsitos superiores ao valor declarado Alfndega, no documento
Declarao de Porte de Valores em Espcie, que acompanha cada operao de depsito
e deve ficar arquivado no banco;
Passo 5:Os bancos paraguaios e outros constantes das autorizaes especiais
utilizam os reais para adquirir dlares junto aos bancos brasileiros depositrios,
transferidos ao exterior e, em seguida, direcionados pelos bancos estrangeiros ao destino
final, conforme instrues de seus clientes (item 26-10).
218. O valor dos saques em espcie nas agncias de Foz do Iguau superava
em muito os reais transportados por carros-fortes oriundos do Paraguai, sendo
depositados em contas CC5 como se fossem provenientes de Ciudad del Leste (vide
Vol. 5, fls. 44).
107
219. A viabilidade desse esquema depende do descumprimento da Portaria

MF 061/94 e/ou das autorizaes especiais pelos bancos.
220. Em entrevista com os tcnicos do DECAM, fomos informados de
suspeitas de um outro tipo de esquema, envolvendo contrabando do Paraguai
desembarcado por navio em Santos, cujo pagamento das mercadorias vinha sendo
feito por meio da aquisio de cheques junto a empresas de Factoring, com valores
inferiores a R$ 10 mil.
221. O depsito desses cheques no requer identificao de origem, e estariam
sendo depositados aos milhares em Contas CC5 de Ponta Por, cujos valores vinham
sendo transferidos para Contas CC5 abrangidas pelas autorizaes especiais de Foz do
Iguau. A movimentao desse esquema alcanaria uma mdia diria de US$ 9 milhes,
envolvendo depsitos de 3.800 cheques/dia.
1.4.7.FISCALIZAODARECEITAFEDERALEMFOZDOIGUAU
222. Em diligncia efetuada pela equipe de auditoria Secretaria da Receita Federal
(Vol. 5, fls. 1/2), foram solicitadas informaes sobre as comunicaes efetuadas pelo
Banco Central Secretaria da Receita Federal de movimentaes em Contas CC5
incompatveis com a renda ou ocupao declarada pelo correntista, solicitando:
. providncias adotadas;
. penalidades aplicadas e nmero de comunicaes efetuadas ao Ministrio
Pblico;
. suficincia dos documentos fornecidos pela Autarquia;
223. O Secretrio da Receita Federal informou (Vol. 5, fls. 3/4):
. foram instaurados 359 processos administrativos para verificar irregularidades
fiscais, a partir das comunicaes do Banco Central, dos quais foram concludos quatro,
resultando na constituio de crditos tributrios16 no valor de R$ 13 milhes;
. a Receita ainda no efetuou comunicaes ao Ministrio Pblico
(representao fiscal), porque nenhum dos processos ultrapassou a fase prevista no
art. 83 da Lei 9.430/96 (vide item 365);
. a concluso dos procedimentos fiscais depende da concluso dos inquritos
policiais e da obteno de autorizao judicial para ter acesso documentao
bancria dos envolvidos;
. os documentos fornecidos pela Autarquia so insuficientes em razo do
sigilo bancrio, sendo necessrio buscar informaes e provas adicionais, comumente
subordinadas expressa autorizao judicial.
224. Relativamente aos controles alfandegrios em Foz do Iguau, em vista do
disposto na Portaria MF 61, de 01/02/94, que estabeleceu controles sobre o porte de
moeda em espcie, nacional ou estrangeira, editada considerando o disposto na
Resoluo Bacen 1.946, de 29/07/92, a equipe de auditoria solicitou os seguintes
esclarecimentos:
16
108
A constituio de crdito tributrio significa o reconhecimento do direito do fisco, fase distinta

da arrecadao do tributo.
. controles e estatsticas que permitam identificar o nmero de carros-fortes,

que cruzaram a fronteira pela Ponte da Amizade nos ltimos 5 anos, bem como em
quantos ocorreu a conferncia do valor do numerrio transportado com o informado
na Declarao de Porte de Valores em Espcie, prevista no art. 4 da Portaria MF
61/94;
. procedimentos implementados e dificuldades existentes para o cumprimento
do disposto na Portaria MF 61/94;
. estudos porventura existentes, dimensionando o volume de compras de
brasileiros no comrcio com o Paraguai, via Foz do Iguau.
225. Em resposta, a Secretaria da Receita Federal informou (Vol. 5, fl. 4):
. o controle sistematizado e informatizado de entrada e sada de carros-fortes foi
implementado a partir de junho de 1996, a partir da identificao dos veculos e dos
dados das Declaraes de Porte de Valores em Espcie;
. o procedimento adotado pela fiscalizao limita-se a exigir a apresentao da
declarao e conferncia de seus aspectos formais;
. alm da escassez de recursos para fazer face ao volume de atividades aduaneiras,
a maior dificuldade para o controle dos carros-fortes a impossibilidade de conferncia
fsica do numerrio transportado, seja pela inadequao das instalaes existentes, seja
pela ausncia de esquema de segurana suficiente para garantir a realizao de tais
tarefas sem riscos, especialmente de assaltos;
. a fiscalizao s feita em carros-fortes vazios, quando no h apresentao
da declarao (sob alegao de no estar transportando valores), ainda assim por
amostragem;
. deu notcia de uma nica apreenso, em maio de 1997, de 280 milhes de
guaranis, entregues ao Banco do Brasil, ordem do Banco Central.
226. Nem a Receita Federal, nem o Banco Central prestaram esclarecimentos
sobre a etapa da conferncia do valor indicado na Declarao de Porte de Valores com o
efetivamente depositado nos bancos, procedimento que traria sentido prtico ao controle
implementado.
227. Quanto apresentao de estatsticas sobre a fiscalizao dos carros-fortes,
o Secretrio da Receita declarou-se impossibilitado de faz-lo, em funo de um sinistro
no equipamento em que se encontravam armazenados os correspondentes dados,
causado por uma descarga eltrica que danificou os microcomputadores e terminais
da rede SERPRO.
228. O sinistro aconteceu no dia 18/01/99, seis dias depois de apresentada a
diligncia do TCU ao Secretrio da Receita, o qual, possivelmente, constrangido
com o inusitado da situao, apresentou vrios documentos comprovando a ocorrncia
e as providncias adotadas, entre os quais:
. declarao de 20/01/99, transcrita do Livro de Ocorrncia, do fiscal Chefe da
Ponte da Amizade, esclarecendo que a descarga ocorreu durante uma tempestade, aps
oscilao muito grande na tenso da rede, em decorrncia de relmpagos, danificando
o Siscomex e computador da importao, que continha as informaes relativas aos
transportes de valores (Vol. 5, fl. 8);
109
. memorando SRF/GAB 202/99, do Secretrio da Receita Delegacia da

Receita Federal em Foz do Iguau, determinando a imediata adoo de providncias
para a recuperao do disco rgido que continha o arquivo solicitado (Vol. 5, fl. 12).
229. Em 11/02/99, a SRF informou ter recuperado os dados correspondentes
ao perodo de 27/08/97 a 22/12/97 (Vol. 7, fls. 1/3), tendo encaminhado os mesmos
a este Tribunal (Vol. 5, fls. 4/29).
CONTROLE DE CARROS-FORTE 01/SET A 22/DEZ 1997
PLACA /
VALOR
NMERO
NMERO DE DIAS EM
TRANSPORTADORA
EM REAIS
DE
QUE HOUVE
VIAGENS
TRANSPORTE
ABC 2446 TGV
100.312.100
115
63
ABF 1456 TGV
41.153.000
48
39
ACA 1814 TGV
89.603.800
110
60
ACB 8120 TGV
43.426.549
46
28
ACI 9717 TGV
87.990.900
102
51
ACO 7875 TGV
74.732.500
88
51
ACR 9352 TGV
94.296.000
108
60
AEI 8342 PROSSEGUR
93.210.745
86
64
AEI 8431 PROSSEGUR
40.459.000
38
21
AEJ 2586 PROSSEGUR
85.308.500
89
65
AEX 4024 TGV
17.982.000
20
17
BK 7857 PROSSEGUR
215.000
2
2
CS 9317 TGV
96.132.800
109
59
CW 3705 TGV
82.325.700
96
52
GKO 7857 PROSSEGUR
110.572.920
105
67
ICQ 8660 M. AUXILIADORA
0
1
1
NO IDENTIF.
600.000
3
3
TOTAL
1.058.321.514
1.166
703
Fonte: Dados fornecidos pela Secretaria da Receita Federal
230. Os nmeros da tabela anterior identificam 15 carros-fortes de duas empresas,

TGV e PROSSEGUR, responsveis pelo transporte de valores do Paraguai para o Brasil,
totalizando valores declarados de R$ 1 bilho no perodo de set/97 a 22/dez/97, o
que d uma mdia de aproximadamente R$ 250 milhes mensais. Os carros-fortes
costumam fazer mais de uma viagem por dia, registrando, no perodo, 1.166 viagens
em 703 dias em que houve transportes.
231. Em 02 e 03/03/99, a Secretaria da Receita Federal encaminhou ao TCU
os levantamentos complementares, correspondentes ao perodo de 28/06/96 a 21/
08/97 (Vol. 5, fls. 30/360), cuja anlise17 consta do item 3.3.7.
232. Do exposto, depreende-se que no h elementos indicativos de que a
sistemtica de controle dos carros-fortes tenha atingido os objetivos visados.
1.4.8. INVESTIGAO DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL
17
110
Quando do recebimento dessas informaes, o presente relatrio j havia sido concludo

(em 22/02/99) e estava em anlise na 7 Secretaria, cujo Diretor solicitou equipe a incluso
do exame das mesmas no corpo do relatrio, de forma a evitar a edio de um adendo nos
autos. Notamos alguns possveis erros nesses dados (item 320), os quais no inviabilizaram
as concluses deles extradas.
233. O Ministrio Pblico Federal possui competncia para instaurar inquritos

e acionar o Departamento de Polcia Federal com o objetivo de obter os elementos
para apurar os indcios de ilcitos nas Contas CC5, seja por iniciativa prpria, ou em
funo das comunicaes efetuadas pelo Banco Central.
234. O Procurador-Geral da Repblica, aps receber o Ofcio Bacen PRESI97/01048, de 24/04/97 (Vol. 5, fls. 19/25), solicitou a instaurao de Inqurito Policial
ao Diretor-Geral da Polcia Federal, abriu o Processo PGR 08100.002622/97-61 e
editou a Portaria 147, de 02/05/97 (Vol. 5, fl. 26), designando os Procuradores da
Repblica Alexandre Halfen da Porcincula, Carlos Fernando dos Santos Lima e
Nviton de Oliveira Batista Guedes (todos atuando na unidade regional de Foz do
Iguau) para adotarem as medidas cabveis no mbito penal e oficiarem no Inqurito
Policial.
235. A Procuradora da Repblica no Estado do Paran, Sra. Antonia Llia
Neves Sanches, editou a Portaria 072, de 16/05/97, instaurando o Inqurito Civil
Pblico 001/97-PRDC/5 CA-PR para apurar os fatos, determinando a requisio de
informaes complementares Presidncia do Banco Central e servios temporrios
dos seus tcnicos para assessorar as investigaes (Vol. 5, fls. 27/28).
236. O Inqurito Civil destina-se a investigar os prejuzos eventualmente causados
ao pas, identificar seus responsveis e cobrar as reparaes.
1.4.9.INQURITOSDODEPARTAMENTODEPOLCIAFEDERAL
237. No mbito do DPF, foram instaurados aproximadamente 205 inquritos
policiais IPL em tramitao na Delegacia de Polcia Federal em Foz do Iguau,
sob segredo de justia (Vol. 5, fl. 15).
238. Os delegados representam ao juiz pela quebra dos sigilos bancrio e
fiscal de vrias pessoas fsicas e jurdicas, recebendo informaes para anlise,
preparao e processamento, no intuito de esclarecer os verdadeiros beneficirios,
com base em rastreamento das transaes bancrias. Esse trabalho vem sendo
aprimorado para montar a teia de todo o esquema criminoso.
239. Em vista do tempo demandado nesses procedimentos, em funo da
volumosa documentao bancria, os inquritos ainda no foram concludos, no
obstante, foram solicitados 20 pedidos de priso provisria, cujas medidas cautelares
foram decretadas em sua maioria, com 2 cumprimentos em So Paulo e outro em Foz do
Iguau, encontrando-se os restantes em trabalho de investigao para alcanar o mesmo
fim.
240. A Polcia Federal ressente-se de deficincias de recursos humanos e
materiais. Em Foz do Iguau, por exemplo, registram-se os seguintes problemas:
. falta de viaturas para os constantes deslocamentos entre as cidades da regio
envolvidas no esquema;
. nmero insuficiente de mquinas para extrao de grande quantidades de
cpias, que sobrecarregam a existente na Delegacia local, ocorrendo falta de papel e
material de consumo;
. no h linha telefnica exclusiva para os trabalhos, o que implica em menor
agilidade e riscos relativos ao sigilo das investigaes;
111
. computadores e impressoras obsoletos, com panes freqentes, perdendo-se

tempo de digitao, que podia ser economizado com o uso de scanners;
. em 1998 faltaram recursos para o pagamento de dirias e passagens para a
equipe envolvida nas investigaes, prejudicando os trabalhos, fatores que devem
repetir-se em 1999, devido aos anunciados cortes oramentrios.
241. No nosso entender, o governo no tem concedido ao assunto a importncia
devida, sendo inadmissvel a falta de recursos que prevalece nas investigaes, em se
tratando de fraudes noticiadas com grande destaque pela imprensa, notadamente por
ocasio da CPI dos Precatrios.
COAFELEIDALAVAGEMDEDINHEIRO
242. Os esforos internacionais para o combate lavagem de dinheiro
ganharam impulso aps a Conveno de Viena, realizada em 1988, que gerou vrios
tratados internacionais e a criao da primeira norma sobre o tema.
243. Em 03/03/98 foi editada a Lei 9.613 (Vol. 1, fls. 191/195), dispondo
sobre o crime de lavagem de dinheiro ou ocultao de bens, direitos e valores e
criando o Conselho de Controle de Atividades Financeiras COAF, com a finalidade
de investigar suspeitas de atividades ilcitas.
244. A norma brasileira uma compilao traduzida das demais, sendo
considerada das mais modernas e abrangentes, segundo a palestra da Procuradora
Adrienne Giannetti Nelson de Senna, Presidente do COAF, proferida no 1 Seminrio
Internacional de Lavagem de Dinheiro, promovido no auditrio do Banco Central,
no incio de dezembro de 1998.
245. De sete anos para c, a maioria dos pases criou rgos semelhantes ao
COAF, os quais vm se agrupando no sentido de buscar a colaborao internacional
para descobrir os crimes de lavagem de dinheiro (item 2.8.3).
246. Durante o seminrio, o texto da Lei foi alvo de duras crticas por vrios
juristas, principalmente em suas disposies processuais, sendo oportuno destacar
que sua interpretao objeto de controvrsias (vide artigo do advogado Jairo Saddi,
publicado no Caderno de Direito Tributrio e Finanas Pblicas 23, Vol. 6, fls. 18/
21).
247. Por outro lado, a Lei foi saudada durante a palestra do Chefe da Diviso de
Represso a Entorpecentes do DPF, Sr. Getlio Bezerra Santos, cuja viso da questo
adentra o lado prtico de sua finalidade, em vista dos benefcios que pode proporcionar
ao trabalho de represso ao trfico de drogas. Acrescentou os seguintes pontos:
. as normas brasileiras tm pruridos para tocar no dinheiro de traficantes, que
no existem em outros pases os juristas se apegam aos detalhes, enquanto os
rgos de fiscalizao adoraram a Lei;
. o sigilo sacramentado, mas no pode proteger bandidos, que causam um
estrago incomensurvel populao; o sigilo deveria ser flexibilizado, a fim de se
tornar apenas um direito do cidado e no uma arma do bandido;
. atravs da investigao financeira que se chega ao capo, que procura manterse distante da atividade ilcita, contudo o dinheiro deixa mais rastro que a cocana.
112
248. As Contas CC5 tm sido uma das principais portas de entrada e sada no
pas de recursos com origem duvidosa e sero, certamente, objeto de especial ateno
do COAF.
1.4.10. LEI DA LAVAGEM DE DINHEIRO
249. Lavagem de dinheiro significa legalizar a origem de recursos obtidos
em atividades ilcitas. Nesse sentido, as Contas CC5 no lavam dinheiro, sendo
instrumento que propicia seu ingresso e sada do pas.
250. O crime previsto na Lei foi definido em seu art. 1, da seguinte forma:
Art. 1 Ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao, disposio,
movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou
indiretamente, de crime:
I trfico de drogas;
II de terrorismo;
III de contrabando ou trfico de armas, munies ou material destinado
sua produo;
IV de extorso mediante seqestro;
V contra a Administrao Pblica, inclusive a exigncia, para si ou para outrem,
direta ou indiretamente, de qualquer vantagem, como condio ou preo para a prtica
ou omisso de atos administrativos;
VI contra o sistema financeiro nacional;
VII praticado por organizao criminosa.
Pena: recluso de trs a dez anos e multa.
251. O processo e julgamento do crime de ocultao de bens, independe da
certeza jurdica dos crimes definidos nas alneas I a VII do art. 1, obtida por
julgamento, conforme dispe o inciso II do art. 2. Disso depreende-se que houve a
inteno de inverter o nus da prova, transferindo-se ao acusado a obrigao de
demonstrar a origem de seus bens.
252. A Lei no abrange os crimes contra a ordem tributria, como sonegao
ou caixa-2, em vista do produto do crime ter sido obtido em atividades lcitas.
253. Criou a obrigao de registro e identificao de participantes em transaes
acima de valor a ser fixado, que deve ser mantido por instituies financeiras, bolsas de
valores, centrais de liquidao e custdia de ttulos, seguradoras, administradoras de
cartes de crdito, leasing, factoring, imobilirias e leiloeiros, entre outros (arts. 9 e
10).
254. Essas instituies passaram a ter a obrigao de comunicar, em 24 horas,
operaes suspeitas s autoridades competentes, cujo descumprimento pode ser
penalizado com advertncia, multa, inabilitao ou cassao da autorizao de
funcionamento. O COAF est criando as instrues que regularo essas comunicaes
(vide item 4.5.7).
1.4.11. COAF
255. A primeira reunio interna do COAF ocorreu em 26/05/98, na qual foram
discutidos aspectos relativos sua instalao, pessoal, alcance da Lei e o projeto de
Decreto definidor da estrutura administrativa do rgo.
113
256. Outras reunies foram realizadas at a edio do Decreto 2.799, em 03/

10/98, que aprovou os estatutos desse Conselho e definiu sua estrutura, como rgo
colegiado integrante do Ministrio da Fazenda.
257. O Plenrio do COAF composto por 8 Conselheiros designados pelo
Ministro da Fazenda, com mandato de 3 anos, todos integrantes do quadro de carreira
dos seguintes rgos:
1)Banco Central do Brasil
2)Comisso de Valores Mobilirios
3)Superintendncia de Seguros Privados
4)Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
5)Secretaria da Receita Federal
6)Subsecretaria de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica
7)Departamento de Polcia Federal
8)Ministrio das Relaes Exteriores
258. O Presidente do COAF nomeado pelo Presidente da Repblica, mediante
indicao do Ministro da Fazenda.
259. No entender da equipe de auditoria, as atividades do COAF de maior relevncia
para o combate da lavagem de dinheiro sero as seguintes (art. 7 e 15 do Decreto):
. solicitar informaes ou requisitar documentos s pessoas jurdicas indicadas
no art. 9 da Lei (vide itens 253/254);
. receber, examinar, identificar e relacionar as ocorrncias suspeitas de atividades
ilcitas;
. coordenar e propor mecanismos de cooperao e de troca de informaes
que viabilizem aes rpidas e eficientes na preveno e represso ocultao ou
dissimulao de bens, direitos e valores;
. determinar a comunicao de crimes e indcios s autoridades competentes.
260. Os rgos federais de fiscalizao devem prestar informaes ao COAF,
sendo que as amparadas por sigilo legal s podem ser transferidas mediante
autorizao judicial.
261. O COAF instalou-se fisicamente em novembro de 1998 e, no mbito
administrativo, est buscando suprir-se de recursos humanos e materiais para seu
funcionamento.
1.4.12. EXPERINCIADE OUTROS PASES
ESTADOSUNIDOS
262. Em 25/04/90, o Tesouro Americano criou o FinCen (Financial Crimes
Enforcement Network), instituio que tem o objetivo de implementar polticas para
prevenir e combater o crime nacional e internacional de lavagem de dinheiro, bem
como detectar crimes financeiros.
263. Com o intuito de atingir esse objetivo, o FinCen promove a cooperao
entre todos os pases do mundo para coleta, anlise e troca de informaes. A
organizao conta com uma enorme infra-estrutura tecnolgica para o
desenvolvimento de sua misso institucional.
264. O FinCen tem a seguinte estrutura administrativa:
114
a) Gabinete do Diretor
b) Grupo Responsvel pelo Desenvolvimento de Programas
c) Diviso de Assessoria Jurdica
d) Diviso de Segurana
e) Diviso de Comunicao
f) Diviso de Administrao
g) Diviso de Apoio a Investigao
h) Diviso de Programas Internacionais
i) Diviso de Pesquisa e Anlise de Dados
j) Diviso de Informao Tecnolgica
k) Diviso de Suporte ao Sistema de Dados
265. Considerveis somas de dinheiro so geradas por atividades de
organizaes criminosas, tais como: trfico de drogas, contrabando de armas,
terrorismo e crimes de colarinho branco. O resultado financeiro (bilhes de dlares)
proveniente dessas atividades, necessariamente transita pelo mercado financeiro
internacional.
266. Uma das principais estratgias utilizada pelo FinCen para o combate ao
crime de lavagem de dinheiro seguir a trilha do dinheiro ilegal. O FinCen acredita que,
dessa forma, chegar ao topo das organizaes criminosas, ou seja, aos mentores das
operaes financeiras.
267. O FinCen atua no combate lavagem de dinheiro utilizando-se de tecnologia
avanada e instrumentos sofisticados para seguir as pistas deixadas pela movimentao
do dinheiro ilegal, tendo acesso a uma variedade de bancos de dados financeiro,
comercial e jurdico.
268. No banco de dados financeiro, o FinCen coleta informaes de:
. transaes financeiras que movimentaram grande volume de recursos;
. transaes financeiras de cassinos;
. movimentos financeiros internacionais e contas de bancos estrangeiros.
269. No banco de dados comercial, so disponibilizadas informaes sobre:
corporaes estaduais, propriedades, locatrios, licenas profissionais e registros de
veculos.
270. O FinCen tornou-se um lder internacional no combate aos crimes financeiro
e de corrupo existentes nas economias internacionais. O corpo tcnico do FinCen, em
torno de 200 empregados, trabalha de forma eficiente no desempenho da misso da
instituio. Analistas de sistema, investigadores criminais especialistas em finanas
e em informtica so os principais colaboradores da organizao. FATF
271. O FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering) ou GAFI
(Groupe DAction Financire sur le Blanchiment de Capitaux) foi criado pela Cpula
do G-7 em Paris, no ano de 1989, com o objetivo de implementar medidas para o
combate lavagem de dinheiro.
272. Em abril de 1990, o FATF editou um relatrio contendo um programa com 40
recomendaes para represso ao crime de lavagem de dinheiro.
115
273. Essas recomendaes foram planejadas para fornecer aos membros do

FATF um documento de fcil compreenso sobre as aes contra a lavagem de dinheiro,
como por exemplo: o sistema da justia criminal e leis de represso, o sistema financeiro
e seus regulamentos e a cooperao internacional.
274. As referidas recomendaes no fazem parte de uma conveno
internacional, mas todos os membros do FATF assumiram o firme comprometimento
poltico para o combate lavagem de dinheiro. Em 1996, essas recomendaes foram
modificadas com a finalidade de incluir as mais recentes tendncias utilizadas no crime
de lavagem de dinheiro, bem como as futuras potenciais ameaas ao combate a esse
crime.
275. O FATF tem 26 pases-membros (Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica,
Canad, China, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Itlia,
Irlanda, Islndia, Japo, Luxemburgo, Nova Zelndia, Noruega, Pases Baixos, Portugal,
Reino Unido, Singapura, Sucia, Sua e Turquia) e 2 organizaes regionais (Comit
Europeu e Conselho de Cooperao do Golfo ).
276. Os membros se encontram vrias vezes durante o ano, havendo, assim, a
oportunidade de estarem reunidos os maiores experts internacionais em finanas, em
direito e em legislao especfica para represso ao crime de lavagem de dinheiro. O
FATF trabalha em estreita cooperao com outras organizaes envolvidas com o combate
lavagem de dinheiro.
277. O FATF se concentra em trs principais incumbncias :
a) Monitorar o progresso de seus membros em implementar medidas para o
combate lavagem de dinheiro;
b) Revisar as ltimas tendncias, tcnicas e medidas utilizadas no crime de
lavagem de dinheiro e suas implicaes nas 40 recomendaes; e
c) Promover a adoo e implementao de recomendaes para pases que no
sejam membros do FATF.
278. O atuao do FATF na promoo da cooperao internacional resultou
na criao de FIUs (Financial Intelligence Units) em vrios pases do mundo. Essas
unidades de inteligncia so responsveis por: proteger a comunidade bancria,
detectar crimes no sistema financeiro e garantir a aplicao de leis contra os crimes
financeiros.
279. O FinCen um dos mais atuantes FIUs existentes no mundo. Outros pases
(Gr-Bretanha, Frana, Blgica, Pases Baixos, Argentina e Austrlia) j criaram suas
unidades de inteligncia financeira. No Brasil, a criao do COAF foi prevista em maro
de 1998, por ocasio da edio da Lei da Lavagem de Dinheiro, e teve sua estrutura
regulamentada em decreto de outubro de 1998.
280. O FATF tem estimulado a criao de FIUs em outros pases do mundo,
como Polnia, Panam e Equador. Essas unidades no so subordinadas ao Poder
Judicirio, mantendo um relacionamento independente com os bancos comerciais e
bancos centrais.
281. Esse tipo de relacionamento proporciona s unidades de inteligncia
uma parceria com os bancos, que essencial para o combate ao crime de lavagem de
116
dinheiro e aos crimes financeiros. Os FIUs funcionam como ponte entre o setor
privado e o governo, procurando sensibilizar a ambos para o problema da lavagem
de dinheiro.
PERFILDASTRANSFERNCIASCC5
EVOLUOFINANCEIRA
1.4.13. VALOR DAS OPERAES
282. Nos ltimos 8 anos, o fluxo financeiro com o exterior promovido via
Contas CC5 registrou entradas de US$ 42 bilhes e sadas de US$ 126 bilhes, com
um saldo negativo de US$ 83 bilhes (Vol. 2, fls. 6 e 85).
283. O sistema de registro de capitais estrangeiros no Banco Central apresenta
vrias portas ou modalidades de ingresso, sendo que os recursos podem no utilizar
o mesmo caminho de entrada para sair, constituindo a CC5 um meio mais utilizado
como porta de sada que de entrada.
INGRESSOSESADASDEDIVISAS
RELATIVASACONTASDEDOMICILIADOSNOEXTERIOR
EM US$ MILHES
PERODO
OPERAES COM INSTITUIES NO EXTERIOR
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998*
TOTAL
INGRESSOS
4.263,5
2.791,5
8.573,6
8.140,3
15.659,3
247,1
638,8
2.110,9
42.425,0
SADAS
9.999,4
8.389,3
14.902,4
13.314,2
19.707,4
13.284,9
21.536,5
25.283,1
126.417,2
SALDO
(5.735,9)
(5.597,8)
(6.328,8)
(5.173,9)
(4.048,1)
(13.037,8)
(20.897,7)
(23.172,2)
(83.992,2)
* At 27/11/98
Fonte: Banco Central (Vol. 2, fls. 6 e 85).
284. A evoluo do nmero de operaes por faixa de valores apresenta a
seguinte configurao (Vol. 2, fls. 7 e 85):
NMERO DE OPERAES POR TIPO E FAIXA DE VALORES
ANO
1992
1993
ABAIXO
DE US$ 10
MIL
INSAD
GRESA
SO
459
536
474
427
DE US$ 10 A
US$ 500 MIL
INSAD
GRESA
SO
1.101 1.218
4.061 4.750
DE US$ 500 A
US$ 1 MILHO
INSAD
GRESA
SO
123
148
476
747
ACIMA DE
US$ 1
MILHO
INGRESSO
279
890
TOTAL
SAD
SA INDA GRESA
SO
299 1.962 2.201
1.4 5.901 7.378
54
117
1994
540
413
4.677
3.835
592
492
1.321
1995
363
553
7.013
7.171
1.239
1.193
3.900
1996
175
442
6.707
13.221
970
1.869
3.169
1997
1.579
13.590
12.942
27.758
1.436
2.417
3.571
1998*
414
567
13.533
18.733
1.485
2.252
4.213
26.499
46.521
5.083
6.059
8.961
TOTA 4.004
16.528
L
* At 27/11/98
Fonte: Banco Central
1.1
30
3.8
45
3.5
69
4.3
48
3.8
35
8.4
92
7.130
5.870
12.515
12.762
11.021
19.101
19.528
48.113
19.645
25.387
39.212
73.547
285. Observa-se que o nmero de operaes acima de US$ 500 mil bastante
elevado, chegando a representar um quarto do total no perodo 1992 a 1998.
1.4.14. NMERO DE CONTAS
286. O nmero de Contas CC5 tem evoludo acentuadamente. O fluxo ocorre
intensamente nas contas de instituies financeiras no-residentes, que atingiram a
205 em 1998.
EVOLUO ANUAL DO NMERO DE CONTAS CC5
ANO
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998*
PESSOAS
FSICAS
143
252
662
757
960
2.024
3.068
PESSOAS
JURDICAS
107
89
159
260
387
1.043
1.263
INSTITUIES
FINANCEIRAS
34
30
32
55
142
149
205
TOTAL
284
371
853
1.072
1.489
3.396
4.536
* At 27/11/98
1.4.15. NMERO DE OPERAES
NMERO DE OPERAES REALIZADAS
ANO
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998*
TOTAL
NMERO DE OPERAES
(ingressos + sadas)
4.163
13.279
13.000
25.277
30.122
67.641
45.032
198.514
* At 27/11/98
detalhamento por subttulo e natureza
1.4.16. MOVIMENTAO POR SUBTTULO
287. Conforme j mencionado, a movimentao expressiva via Contas CC5
ocorre no subttulo 3, que abriga contas de instituies financeiras do exterior.
118
288. Para confirmar essa assertiva, solicitamos ao Banco Central um arquivo

contendo o total de operaes por subttulo e tipo de lanamento, no perodo de 01/
01/1997 a 27/11/1998, do qual extramos o seguinte quadro:
MOVIMENTAO EM CONTAS CC5 POR SUBTTULO EM R$ MIL
1997 OPERAES EM REAIS
1997 OPERAES DE CMBIO
SubDEPSI- SAQUES DIFEREN
%
INGRES- SADAS DIFERENA
ttulo TOS
A
SOS
1
59.718
27.958
31.761
0,1%
5.093
27.478
(22.386)
2
7.672.813 3.113.035 4.559.777 20,7%
6.829
213.401 (206.572)
3
22.235.643 4.801.614 17.434.029 79,2%
669.192 23.326.883 (22.657.691)
TOTAL 29.968.173 7.942.606 22.025.567 100%
681.114 23.567.762 (22.886.649)
1998* OPERAES EM REAIS
1998* OPERAES DE CMBIO
SubDEPSI- SAQUES DIFEREN %
INGRES- SADAS DIFERENA
ttulo TOS
A
SOS
1
188.019 156.796 31.223
0,1%
27
21.402
(21.375)
2
5.404.675 3.402.158 2.002.516 8,3%
124.054 86.274
37.780
3
27.496.033 5.284.987 22.211.046 91,6%
2.357.029 29.131.206 (26.774.177)
TOTAL 33.088.727 8.843.942 24.244.785 100%
2.481.111 29.238.882 (26.757.771)
* At 27 de novembro de 1998
FONTE: BANCO DE DADOS FORNECIDO PELO BANCO CENTRAL
289. Observa-se que o subttulo 01, razo de ser das Contas CC5 em 1969,
atualmente responsvel por apenas 0,1% do movimento.
290. O subttulo 02 no admite operaes de cmbio com o exterior, razo
pela qual no deveriam existir os valores que constam do quadro direita ponto
que no foi possvel esclarecer, em vista das dificuldades referidas no item 1.4.2.
291. O subttulo 3 foi o responsvel pela quase totalidade das remessas ao
exterior, representando 99,5% das sadas de moeda estrangeira em 1997 e 1998.
292. Cabe alertar que o quadro logo acima foi elaborado em Reais, enquanto
os valores dos quadros relativos ao subitem 3.1.1 esto em dlares. O valor das
operaes de cmbio corresponde contrapartida em reais das mesmas.
MOVIMENTAO POR NATUREZA
293. Os dados dos quadros apresentados no subitem anterior foram solicitados
tambm por cdigo de natureza, que representa a finalidade da operao indicada
pelo transferente ao banco no momento em que deposita ou saca recursos de Contas
CC5. Os quadros a seguir, foram extrados em ordem decrescente de depsitos por
natureza em 1998.
1997 MOVIMENTAO EM CONTAS CC5 POR NATUREZA EM R$ MIL
CDIGO
63102
55000
65007
55505
68200
NATUREZA
CECP-MOV.NO
PAIS EM CONTAS
DOMICILIADOS
EX
CAP BRAS A
CURTO PRAZO
DISPONIBILIDAD
ES
CAP
BRAS
LONGO PRAZOEMPREST RESID
EXTERIO
CAP
BRAS
CURTO PRAZOEMPRESTIMO
RESID NO E
CAP.BRAS.LONG
O
PRAZOINV.DIR.EXT.-EM
SUBSI
DEPSITOS
SAQUES
DIFERENA
10.923.043
3.486.849
7.436.193
42,7%
3.146.187
26.266
3.119.921
17,9%
1.213.829
145.071
1.068.757
6,1%
526.312
10.682
515.630
3,0%
850.198
8.486
841.712
4,8%
119
3 0 3 .2 0 7
4 7 4 .1 7 1
CAP
E S T R A N G 7 7 7 .3 7 8
LON GO
PR AZOE M P R E S T R E S ID
B R -O
3 9 .9 7 2
1 .6 6 9
3 8 .3 0 2
68303
C A P .B R A S .L O N G
O
PRAZO IN V .D IR .E X T .-E M
PART I
1 .0 9 9 .1 6 4
2 5 6 .3 0 4
8 4 2 .8 6 0
63009
C A P .E S T R A N G .C
URTO PR AZO
D IS P O N IB IL ID A D
ES
9 6 .2 1 6
5 8 5 .3 5 1
60507
C A P E S T R A N G A 6 8 1 .5 6 7
CU R TO
PRAZO E M P R E S T R E S ID
BR
5 3 .1 3 0
6 1 .5 9 4
65856
C A P B R L P R A Z O - 1 1 4 .7 2 4
T IT
M O B IL
ESTR AN G
BONUS
OU TR AS
2 .8 6 3 .2 7 1
4 1 3 .7 3 3
2 .4 4 9 .5 3 7
NA TUR EZAS
TO TAL
2 2 .2 3 5 .6 4 3
4 .8 0 1 .6 1 4
1 7 .4 3 4 .0 2 9
F O N T E : B A N C O D E D A D O S F O R N E C ID O P E L O B A N C O C E N T R A L
70016
2 ,7 %
0 ,2 %
4 ,8 %
3 ,4 %
0 ,4 %
1 4 ,1 %
1 0 0 ,0 %
1998* MOVIMENTAO EM CONTAS CC5 POR NATUREZA EM R$ MIL

CDIGO
NATUREZA
DEPSITOS
SAQUES
DIFERENA
2.497.816
7.097.664
Cecp-mov.no pais 9.595.480
em
contas
domiciliados ex
55000
Cap bras a curto 6.158.642
248.927
5.909.715
prazo
disponibilidades
145.423
4.059.394
65007
Cap bras longo 4.204.817
prazo-emprest resid
exterio
55505
Cap bras curto 2.960.474
68.188
2.892.286
prazo-emprestimo
resid no e
1.326.401
27.785
1.298.617
68200
Cap.bras.longo
prazo-inv.dir.ext.em subsi
163.794
289.770
70016
Cap estrang longo 453.564
prazo-emprest resid
br-o
445.442
5.841
439.601
68303
Cap.bras.longo
prazo-inv.dir.ext.em parti
420.753
343.438
77.315
63009
Cap.estrang.curto
prazo
disponibilidades
164.948
178.049
60507
Cap estrang a curto 342.997
prazo-emprest resid
br
65856
Cap br l prazo-tit 220.537
922
219.615
mobil estrang
bonus
Outras naturezas
1.366.926
1.617.905
(250.979)
TOTAL
27.496.033
5.284.987
22.211.046
* At 27 de novembro de 1998
63102
120
%
32,0%
26,6%
18,3%
13,0%
5,8%
1,3%
2,0%
0,3%
0,8%
1,0%
-1,1%
100,0%
294. As duas primeiras naturezas de maior movimentao, 63.102 e 55.000,

so as que o banco no precisa manter dossi (amparo documental) da operao,
conforme j comentado (item 171). Juntas abrangeram 60,5% dos depsitos em
1997 e 58,6% em 1998.
295. As naturezas seguintes, no critrio de representatividade, tiveram
como motivo declarado emprstimos e investimentos destinados a no-residentes.
anlise do banco de dados de operaes
296. Atendendo solicitao da equipe de auditoria, o Banco Central
forneceu um banco de dados de operaes CC5, contendo todas as operaes de
valor superior a R$ 500 mil, abrangendo apenas operaes de subttulo 03,
realizadas no perodo de 01/07/96 a 27/11/98 (29 meses), com a seguinte
dimenso:
COMPOSIO DO BANCO DE DADOS
ITENS
Operaes de depsitos
Operaes de saques
Operaes de cmbio ingressos
Operaes de cmbio sadas
TOTAL
VALOR
R$ MIL
60.025.099
17.505.722
2.909.925
57.441.283
137.882.029
NMERO DE OPERAES
12.347
2.324
474
9.705
24.850
297. O banco de dados apresenta um total de 24.850 operaes, em duas

planilhas, uma de crditos e outra de dbitos em Contas CC5, com valores em
reais, inclusive para as operaes de cmbio (contrapartida em reais).
298. As informaes que o Banco Central entende amparadas pelo sigilo
bancrio foram codificadas, entre as quais os nomes do banco brasileiro, do banco
no-residente e das pessoas fsicas ou jurdicas envolvidas nas operaes.
299. No processo de anlise desse banco de dados evitamos as palavras
crdito, dbito, tomador, pagador, que induzem ambigidades e dificultam a
compreenso.
300. Tratamos como operaes de depsitos e saques as efetuadas entre o
cliente interessado na movimentao financeira e o banco brasileiro. Referimonos a ingressos e sadas no caso de operaes de cmbio realizadas entre o banco
brasileiro e o banco no-residente, que efetivamente geram o trnsito de moeda
estrangeira entre o pas e o exterior.
301. O banco de dados no contempla as operaes do interbancrio, nas
quais o banco brasileiro busca formar posio comprada ou vendida, para manter
ou transferir posies de cmbio com a instituio no-residente. No contempla
tambm as transferncias de Contas CC5 para Contas CC5.
302. Os registros das duas planilhas do banco de dados apresentam os
seguintes campos:
121
OPERAES DE DBITO
CONTEDO
EXPLICAO
OPERAES DE CRDITO
CAMPO
CONTEDO EXPLICAO
tipo
1
Crdito
CAMPO
tipo
Dbito
banco
Banco-000060
Cdigo do
brasileiro
banco banco
praa
Sao paulo
Praa
do
brasileiro
banco praa
uf
SP
UF da Praa do banco uf
brasileiro
cc5
Contaif-173
Cdigo do nmero da cc5

Conta CC5
titular
Espanha
Pas sede do banco titular

no-residente
data
13/10/98
Data da operao
data
naturez Operacoes entre Natureza da operao

natureza
a
instituicoes
inst. No ex
reais
1.019.613.163
Valor da operao em reais
reais
pag-br
Pj-pag-rec-br1296
PF ou PJ Emissora do rec-br
cheque
rec-ext
Pag-rec-ext01315
PF ou PJ beneficiria pag-ext
do cheque
paisrec
Espanha
Pas do beneficirio
pais-pag
Banco-000060
Cdigo
do
banco
brasileiro
Sao paulo
Praa
do
banco
brasileiro
SP
UF da Praa
do
banco
brasileiro
Contaif-173
Cdigo
do
nmero da
Conta CC5
Espanha
Pas sede do
banco noresidente
13/10/98
Data
da
operao
Cap estrang l Natureza da
prazo-tit mobil operao
bras outro
997.185.744
Valor
da
operao em
reais
Pj-pag-rec-brPF ou PJ
1296
Beneficiria
do cheque
Pag-rec-extPF ou PJ
01317
emissora do
cheque
Espanha
Pas
do
emissor do
cheque
303. A coluna contedo apresenta um exemplo do dado bruto informado

pelo Banco Central, que compe o registro do banco de dados.
304. O campo tipo assume o valor 2 para dbitos (depsitos) ou 1 para
crditos (saques).
305. Os dados que seguem, banco, praa e uf, referem-se ao banco brasileiro.
O campo cc5 representa o nmero da conta do banco no-residente, vindo a seguir
seu pas (campo titular). Os campos data, natureza e reais, indicam a data
da operao, sua natureza e valor em reais, respectivamente. At a linha dupla, so
utilizados os mesmos campos, seja para dbito ou crdito.
306. Abaixo da linha dupla, os dados diferenciam-se de forma anloga,
conforme se trate de operao de crdito ou dbito. Os campos pag-br e rec-br
122
referem-se ao cliente interessado na operao depositante do cheque ou beneficirio

da operao no pas. Os dois ltimos campos apresentam dados do exterior, do
beneficirio da operao ou do remetente dos recursos.
307. Cabe observar que, no caso de transferncia de moeda estrangeira para
o exterior, comum a indicao do prprio banco no-residente como o beneficirio
da operao no exterior, podendo variar o pas recebedor, conforme a agncia de
destino dos recursos.
1.4.18. PRINCIPAIS BANCOS DEPOSITRIOS
308. Os 15 bancos mais ativos foram responsveis por 82,8% das remessas
ao exterior, os demais 55 respondem pelos restantes 17,2%. Os dois de mais expressiva
movimentao s realizaram operaes em Foz do Iguau e Curitiba.
OPERAES DE CMBIO POR BANCO DEPOSITRIO DE 01/07/96 A 27/11/98
R$ MIL
BANCO
INGRESSOS
SADAS
SALDO
% ACC
PRAAS
UTILIZADAS
BANCO-000022
14.124
4.929.780
4.915.656
9,0%
FOZ
DO
IGUACU,
CURITIBA
BANCO-000056
6.200
4.856.167
4.849.967
17,9%
FOZ
DO
IGUACU,
CURITIBA
BANCO-000104
28.847
3.930.471
3.901.624
25,1%
SAO PAULO
BANCO-000097
143.060
3.939.401
3.796.341
32,0%
SAO PAULO
BANCO-000107
90.553
3.793.800
3.703.247
38,8%
SAO PAULO
BANCO-000020
110.083
3.398.679
3.288.596
44,8%
BRASILIA,
FOZ
DO
IGUACU,
RECIFE,
RIO
DE JANEIRO
BANCO-000024
2.674
3.090.258
3.087.584
50,5%
BELO
HORIZONTE
BANCO-000098
132.359
2.995.659
2.863.300
55,8%
SAO PAULO
BANCO-000071
66.912
2.755.722
2.688.810
60,7%
SAO PAULO
BANCO-000068
1.137
2.626.109
2.624.972
65,5%
FOZ
DO
IGUACU
BANCO-000091
80.523
2.320.266
2.239.744
69,6%
SAO PAULO
BANCO-000051
92.723
2.216.386
2.123.663
73,5%
SAO PAULO
BANCO-000053
27.757
2.020.788
1.993.031
77,2%
BELO
HORIZONTE
BANCO-000092
141.153
1.874.891
1.733.738
80,3%
SAO PAULO
BANCO-000026
0
1.348.517
1.348.517
82,8%
RIO
DE
JANEIRO
SUBTOTAL
938.106
46.096.893
45.158.787
DEMAIS 55
1.971.820
11.344.390
9.372.571
17,2%
TOTAL
2.909.925
57.441.283
54.531.358
100,0%
123
1.4.19.
1.4.20. PRAAS
309. Apenas 7 praas registram operaes superiores a R$ 500 mil, sendo
So Paulo a lder, com um saldo de remessas de R$ 29,1 bilhes, vindo a seguir Foz
do Iguau, com R$ 15,5 bilhes.
VALORES EM R$ MIL
o
N DE OPERAES
PRAA/N DE
INGRESSOS
SADAS
SALDO
INGRESSOS SADAS
CONTAS CC5 DE IF
SAO PAULO 102
2.671.372
31.810.479
(29.139.106) 415
4.011
FOZ DO IGUACU 11.265
15.571.943
(15.560.678) 9
2.864
12
RIO DE JANEIRO 86.848
4.485.592
(4.398.744)
28
440
29
BRASLIA 11
99.415
2.978.021
(2.878.606)
3
1.390
BELO HORIZONTE 27.757
2.028.788
(2.001.031)
14
766
3
CURITIBA 4
12.603
566.461
(553.858)
4
234
PORTO ALEGRE 1 665
0
665
1
0
TOTAL
2.909.925
57.441.283
(54.531.358) 474
9.705
1.4.22. BANCOS TITULARES DE CONTAS CC5 POR PAS SEDE

310. A maior parte do valor movimentado ocorre atravs de bancos, cuja
sede situa-se em parasos fiscais, destacando-se as Bahamas, com 38,8% do total de
operaes de cmbio.
OPERAES DE CMBIO POR SEDE DO BANCO TITULAR DE CONTA CC5
R$ MIL
DEPOSITANTES POR NMERO DE OPERAES
NMERO DE OPERAES POR
NMERO DE
VALOR
DEPOSITANTE
DEPOSITANTES
R$
AT 10 OPERAES
1.712
20.770.844.992
DE 10 A 50 OPERAES
112
12.751.272.703
ACIMA DE 50 OPERAES
25
26.502.981.206
TOTAL
1.849
60.025.098.901
OPERAES DE CMBIO POR SEDE DO BANDO TITULAR DE CONTACC5
TITULAR
BAHAMAS, ILHAS
URUGUAI
PARAGUAI
ESTADOS UNIDOS
CAYMAN, ILHAS
PORTO RICO
ANTILHAS
HOLANDESAS
REINO UNIDO
LUXEMBURGO
124
INGRESSOS
665.447
497.775
12.409
436.658
146.981
17.399
56.220
SADAS
21.825.176
14.072.927
12.378.412
4.276.566
1.892.314
1.726.445
519.329
SALDO
(21.159.729)
(13.575.152)
(12.366.003)
(3.839.908)
(1.745.334)
(1.709.046)
(463.109)
R$ MIL
%
38,8%
24,9%
22,7%
7,0%
3,2%
3,1%
0,8%
0
46.679
269.507
227.062
(269.507)
(180.383)
0,5%
0,3%
PANAM
7.143
149.727
(142.584)
FRANA
3.601
61.144
(57.542)
JAPO
0
28.181
(28.181)
ANTIGUA
E 0
8.625
(8.625)
BARBUDA
SUA
0
3.463
(3.463)
PORTUGAL
0
1.490
(1.490)
ALEMANHA
0
916
(916)
BERMUDAS
0
0
0
HONG KONG
0
0
0
BOLVIA
0
0
0
ESPANHA
1.019.613
0
1.019.613
TOTAL
2.909.925
57.441.283
(54.531.358)
0,3%
0,1%
0,1%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
-1,9%
100,0%
1.4.24. PERFIL DO DEPOSITANTE

311. Os depsitos em Contas CC5 so efetuados preponderantemente por
pessoas jurdicas, conforme mostra o quadro a seguir.
DEPSITOS
TOTAL GERAL
FOZ DO IGUAU
TIPO DE
VALOR
%
VALOR
%
DEPOSITANTE
PJ Pessoas Jurdicas
56.995.976
95,0%
8.655.065
88,2%
PF Pessoas Fsicas
3.029.123
5,0%
1.159.557
11,8%
TOTAL
60.025.099
100,0%
9.814.623
100,0%
312. H uma grande concentrao das operaes em poucos depositantes. A

tabela seguinte, elaborada para demonstrar a concentrao, no de compreenso
trivial, requerendo certa ateno. Sua primeira linha mostra que os 1.712 clientes
espordicos, que realizaram at 10 operaes no perodo de 01/07/96 a 27/11/98,
depositaram cerca de R$ 20,7 bilhes em CC5. Os 25 mais ativos, que promoveram
mais de 50 operaes no perodo analisado, foram responsveis por depsitos da
ordem de R$ 26 bilhes:
313. Os dois maiores emissores de cheques depositados em CC5 foram
responsveis por R$ 6 bilhes em depsitos, ambos utilizando apenas a praa de Foz
do Iguau. Cada um depositou cerca de R$ 3 bilhes, um deles com 1.143 operaes
e o outro com 600. Em funo dessa constatao, decidimos ampliar as faixas da
tabela anterior e incluir os dados sobre Foz do Iguau:
125
DEPOSITANTES POR NMERO DE OPERAES

R$ MIL
TOTAL GERAL
APENAS FOZ DO IGUAU
N OPS
QUANT
VALOR
CLIEN QUANT
VALOR
CLIEN FOZ/TOT
TES
TES
1
953
4.564.949
953
40
53.476
40
1,2%
2
732
3.385.758
366
38
50.988
19
1,5%
3a5
973
5.157.303
264
93
108.583
27
2,1%
6 a 10
953
7.662.835
129
109
140.050
15
1,8%
11 a 25
1.301
8.087.728
83
370
465.373
23
5,8%
26 a 50
1.032
4.663.544
29
88
172.958
2
3,7%
51 a 100
875
8.526.230
12
120
146.382
2
1,7%
101 a 200 807
6.567.264
6
115
151.586
1
2,3%
+ de 200
4.721
11.409.488
7
2.592
8.525.227
4
74,7%
TOTAL
12.347
60.025.099
1.849
3.565
9.814.623
133
16,4%
314. Observa-se uma grande concentrao de operaes de vulto. No Brasil,

o nmero de pessoas que promoveram mais de 10 operaes de 137, as quais
foram responsveis por R$ 39,2 bilhes dos depsitos, ou 65% do total. A linha em
negrito, em baixo direita na tabela acima, evidencia que as 4 pessoas que realizaram
mais de 200 operaes em Foz do Iguau foram responsveis por 2.592 operaes,
totalizando depsitos no valor de R$ 8,5 bilhes.
315. De acordo com a codificao do Banco Central, esses 4 clientes,
responsveis por mais da metade do movimento de Foz do Iguau, todos pessoas
jurdicas, so os seguintes:
PJ-PAG-REC-BR-2051
PJ-PAG-REC-BR-1031
PJ-PAG-REC-BR-2067
PJ-PAG-REC-BR-1019
316. Em funo da restrio do sigilo bancrio, no foi possvel verificar a
fiscalizao sobre esses quatro clientes.
1.4.25.AMPARODOCUMENTAL
317. Quanto ao amparo documental, destacamos as operaes de depsitos
em funo da necessidade de formao de dossis nos bancos, para o amparo
documental.
VALOR DAS OPERAES SEM E COM AMPARO DOCUMENTAL
R$ MIL
AMPARO
DEPSITOS
SAQUES
SALDO
DOCUMENTAL
NO
H
40.892.922
13.205.800
27.687.122
NECESSIDADE
BANCO
DEVE
19.132.177
4.299.922
14.832.255
MANTER DOSSI
TOTAL
60.025.099
17.505.722
42.519.377
126
318. Observa-se que 2/3 das operaes de depsitos (R$ 40,8 bilhes) so de
naturezas que no requerem o amparo documental (55.000 e 63.102, vide item 171).
1.4.26. DESTINO DAS REMESSASAO EXTERIOR
319. Foram 1.849 pessoas fsicas e jurdicas emissoras de cheques que
depositaram reais em Contas CC5 no perodo, em 12.821 operaes registradas no
SISBACEN acima de R$ 500 mil, cujos destinos declarados pelo transferente foram os
seguintes:
DESTINO DO DEPSITO DECLARADO PELO TRANSFERENTE
EM R$ MIL
PAS
DEPSITO PAS RECEBEDOR DEPSITOS
RECEBEDOR
S
BAHAMAS,
13.741.886 BOLVIA
117.296
ILHAS
PARAGUAI
12.039.815 ALEMANHA
95.465
ESTADOS
9.071.053 TURCAS
E
90.988
UNIDOS
CAICOS,ILHAS
CAYMAN,
7.736.605 VENEZUELA
75.896
ILHAS
URUGUAI
5.126.081 HONG KONG
60.848
REINO UNIDO
2.413.350 NO DECLARADOS
50.559
47.944
VIRGENS,ILHA 2.377.619 ITLIA
S
(BRITNICAS)
ANTILHAS
1.137.023 CANAD
37.222
HOLANDESAS
PORTO RICO
945.326 LIECHTENSTEIN
27.516
PORTUGAL
772.261 POLNIA,
26.600
REPUBLICA DA
PANAM
626.010 ARUBA
25.954
SUA
601.787 SUCIA
23.460
ARGENTINA
549.766 NORUEGA
21.304
LUXEMBURG
528.430 COLMBIA
17.870
O
BLGICA
400.011 MXICO
16.738
BERMUDAS
302.525 PERU
14.111
236.984 CORIA,
7.016
PASES
REPUBLICA DA
BAIXOS
(HOLANDA)
JAPO
188.067 DINAMARCA
3.287
IRLANDA
181.370 ESPANHA
2.476
FRANA
147.985 OUTROS 8 PASES
7.770
ANTIGUA
E
130.825 TOTAL
60.025.099
BARBUDA
FONTE: BANCO DE DADOS FORNECIDO PELO BANCO
CENTRAL
1.4.27. EVOLUO MENSAL DOS DEPSITOS EM CC5

320. A participao de Foz do Iguau no total dos depsitos em CC5 tem
variado mensalmente entre 6% e 40%, sendo em mdia de 16,4% no perodo analisado.
127
EVOLUO DOS DEPSITOS EM CC5

R$ MIL
MS
DEPSITOS NO PAS
DEPSITOS EM FOZ
Jul-96
2.864.418
630.242
Ago-96
2.361.433
436.975
Set-96
2.240.052
304.057
Out-96
2.373.217
488.647
Nov-96
1.705.312
486.275
Dez-96
3.448.409
499.334
Jan-97
2.783.005
493.646
Fev-97
827.712
205.224
Mar-97
748.695
185.817
Apr-97
1.566.481
216.234
Mai-97
943.201
196.570
Jun-97
806.071
180.516
Jul-97
1.677.032
222.403
Ago-97
635.631
255.464
Set-97
1.114.982
277.869
Out-97
3.829.097
294.880
Nov-97
3.250.782
294.050
Dez-97
2.125.777
352.970
Jan-98
1.542.132
370.138
Fev-98
1.023.773
210.894
Mar-98
1.553.741
252.898
Apr-98
876.722
251.644
Mai-98
2.317.989
267.590
Jun-98
1.622.919
294.112
Jul-98
1.184.269
390.172
Ago-98
2.431.283
308.238
Set-98
8.068.280
500.959
Out-98
3.016.013
632.544
Nov-98
1.086.672
314.260
TOTAL
60.025.099
9.814.623
FONTE: DADOS FORNECIDOS PELO BANCO CENTRAL
%
22,0%
18,5%
13,6%
20,6%
28,5%
14,5%
17,7%
24,8%
24,8%
13,8%
20,8%
22,4%
13,3%
40,2%
24,9%
7,7%
9,0%
16,6%
24,0%
20,6%
16,3%
28,7%
11,5%
18,1%
32,9%
12,7%
6,2%
21,0%
28,9%
16,4%
321. Cabe observar que a tabela trata de operaes de depsitos e no

operaes de cmbio, que originaram remessas lquidas ao exterior oriundas de Foz
do Iguau de R$ 15,5 bilhes no perodo (item 3.3.2), valor 58% superior aos R$ 9,8
bilhes de depsitos.
322. Essa diferena pode estar ligada ao fato de parte das sadas de moeda
estrangeira via Foz do Iguau decorrer de depsitos efetuados em Contas CC5 de
outras praas e transferidos para outras Contas CC5 de Foz do Iguau ou cidades
prximas, operaes que no constam do banco de dados fornecido pelo Banco
Central (vide item 301); essa possibilidade no pode ser confirmada, em funo das
dificuldades expostas no item 1.4.2.
323. Caso a suposio acima esteja de fato ocorrendo, essas transferncias de
outras praas para Foz do Iguau podem estar associadas ao desejo de burlar a
identificao da origem da remessa ao exterior, por meio de sucessivas transferncias,
a fim de dificultar um eventual rastreamento.
324. A tabela seguinte promove o confronto entre:
128
coluna a)ingressos de reais decorrentes de valores declarados Secretaria da

Receita Federal pelos carros-fortes que passaram pela Ponte da Amizade;
coluna b)operaes de depsitos em Contas CC5 (somente operaes acima
de R$ 500 mil), realizadas na Praa de Foz do Iguau, segundo informado no banco
de dados fornecido pelo Banco Central;
coluna c)sadas de reais de Contas CC5 (somente operaes acima de R$ 500
mil), para realizao de operaes de cmbio com o exterior, segundo informado no
banco de dados fornecido pelo Banco Central.
MES
ENTRADA E SADA DE REAIS VIA FOZ DO IGUAU

R$ mil
ENTRADAS
SADAS
INFORMAO
DEPSITOS
OPS. DE
SRF (a)
(b)
CMBIO (c)
JUL 1996
719.764
630.242
651.985
AGO 1996
626.687
436.975
565.631
SET 1996
624.889
304.057
353.438
OUT 1996
404.136
488.647
693.049
NOV 1996
265.214
486.275
728.745
DEZ 1996
312.743
499.334
812.011
SUBTOTAL
2.953.433
2.845.530
3.804.859
JAN 1997
256.649
493.646
888.791
402.910
FEV 1997
126.194
205.224
MAR 1997
155.709
185.817
304.472
ABR 1997
179.094
216.234
366.289
MAI 1997
434.005
196.570
313.335
JUN 1997
176.500
180.516
310.126
SUBTOTAL
1.328.151
1.478.007
2.585.924
JUL 1997
277.249
222.403
459.820
AGO 1997
* 208.765
255.464
430.707
SET 1997
230.322
277.869
440.794
OUT 1997
270.154
294.880
472.291
NOV 1997
283.360
294.050
464.133
DEZ 1997
** 274.485
352.970
556.037
SUBTOTAL
1.521.453
1.697.636
2.823.782
129
MES
ENTRADAS
INFORMAO
DEPSITOS
SRF (a)
(b)
SADAS
OPS. DE
CMBIO (c)
JAN 1998
382.206
370.138
518.146
FEV 1998
234.199
210.894
329.580
MAR 1998
257.517
252.898
373.262
ABR 1998
306.875
251.644
458.595
MAI 1998
350.548
267.590
528.618
JUN 1998
298.087
294.112
616.984
SUBTOTAL
1.829.431
1.647.276
2.825.185
JUL 1998
466.920
390.172
730.981
AGO 1998
344.360
308.238
569.857
SET 1998
552.167
500.959
793.254
OUT 1998
574.450
632.544
921.858
NOV 1998
330.102
314.260
516.243
DEZ 1998
**440.432
N.D.
N.D.
SUBTOTAL
2.708.432
2.146.173
3.532.193
TOTAL
10.363.782
9.814.622
15.571.942
FONTE: DADOS FORNECIDOS PELA SRF E Bacen

* No foram encaminhados dados entre 22/08/97 e 26/08/97
** At 22/12/97
325. Observa-se uma diferena de aproximadamente R$ 1 bilho por semestre,

entre as remessas ao exterior (coluna c) e os ingressos de reais em Foz, seja via
carros-fortes (coluna a), seja via depsitos bancrios (coluna b), sendo pouco
provvel que tal diferena encontre compensao no montante de depsitos de valor
inferior a R$ 10 mil.
326. Admitindo-se a hiptese de estarem corretas as declaraes dos carrosfortes, constantes da coluna a (a pena de perdimento, vide item 159):
a) se os depsitos (coluna b) so superiores, a diferena pode estar
alimentando o mercado paralelo, prtica que de fato vinha ocorrendo aps a edio
da Circular 2.677, em abril de 1996, at a sedimentao da sistemtica das
autorizaes especiais;
b) se ocorre o contrrio, os bancos em Foz do Iguau podem estar sendo
alimentados por saques de contas-correntes comuns, cujos valores so depositados
em Contas CC5 como se fossem procedentes do Paraguai, havendo falha dos bancos na
conferncia das declaraes;
130
c) no caso das operaes de cmbio em valores quase sempre superiores ao

ingressado via carros-fortes ou depositado na praa de Foz do Iguau, uma das
explicaes possveis j foi mencionada no item 322.
327. Em tese, os valores das trs colunas deveriam guardar correlao. As
discrepncias, em valores elevados, constituem indcios de irregularidades ou falhas
de controle, que vm sendo toleradas pelo poder pblico.
328. Verifica-se que os meses de maior movimento em 1998, setembro e outubro,
coincidem com a chamada Crise da Rssia, registrando remessas, depsitos e trnsito
de carros-fortes em volume bastante superior mdia do restante do ano, fato que
certamente no tem origem no incremento do comrcio de Foz do Iguau.
329. Outro fato que mostra a influncia da poltica cambial sobre Foz do
Iguau o salto ocorrido no movimento de carros-fortes no dia da queda do Presidente
do Banco Central, Sr. Gustavo Franco, ocorrida em 12 de janeiro de 1999. Nesse
dia, o volume de transportes declarados foi de R$ 32,9 milhes, superior em 57%
mdia de dezembro (de R$ 21 milhes) e em 86% mdia dos dias anteriores de
janeiro (os dados brutos encontram-se no Vol. 7, fls. 261/270).
330. O valor elevado relativo a maio de 1997, de R$ 434.005 mil, pode ser
resultante de erro no banco de dados da Receita, tendo em vista a atipicidade dos valores
constantes no dia 29/05/97 (Vol. 7, fl. 324), que parecem multiplicados por dez.
Correes desse tipo de erro foram feitas pela Receita nos dados brutos de 1998
(vide Vol. 7, fls. 175/177, 183/189, 191/196, 210/212 e 236/244), mas alguns parecem
ter escapado neste ano (vide Vol. 7, fls. 210 em 07/07/98, 218, 220, 221, 235, 257),
tendo a equipe optado por comput-los divididos por 10.
331. A Receita enviou dados totalizados para o perodo de junho de 1996 a
agosto de 1997 (Vol. 7, fls. 31/150 e 274/360) e brutos para o restante de 1997 (Vol.
7, fls. 05/29) e 1998 (Vol. 7, fls. 151/272), totalizados pela equipe de auditoria.
DIVULGAO DA MOVIMENTAO COM CONTAS CC5
332. Os dados financeiros sobre o mercado flutuante e as Contas CC5 so
divulgados em boletins trimestrais do DECAM, constando do Vol. 6, fls. 61/70,
exemplo dessa publicao, referente ao 2 trimestre de 1998.
1.4.28.FISCALIZAODASOPERAESCOMCONTASCC5
ESTRUTURA da FISCALIZAO cambial
ESTRUTURA DO DECAM
333. A rea de cmbio possui 270 servidores, sendo 91 lotados no
Departamento de Cmbio DECAM, em Braslia, 29 dos quais em funes
comissionadas, estando estruturado da seguinte forma (Vol. 2, fls. 14/19):
. 2 Consultorias
. 5 Divises
. 1 Ncleo Administrativo
. 8 Subdivises
334. Os cargos comissionados abrangem 1 Chefe de Unidade, 1 ChefeAdjunto, 2 Consultores, 1 Assessor Snior e 1 Pleno, 8 Chefes de Subunidades, 9
Coordenadores e 6 Assessores Jnior.
131
335. As subunidades possuem as seguintes atribuies:

CONSULTORIAS
CONOR Consultoria de Normas Elabora, atualiza, divulga normas cambiais e
atende a consultas sobre o assunto.
CONAC Consultoria de Acompanhamento do Mercado de Cmbio
Acompanha, coleta e analisa informaes relacionadas com cmbio, elaborando
estudos para o aperfeioamento do mercado.
DIVISES
DILIC Diviso de Apurao de Ilcitos Cambiais a) Examina processos
originrios da sede, regionais e outros rgos da Administrao Pblica, sobre
irregularidades cambiais, elaborando pareceres conclusivos sobre proposta de
instaurao de processo administrativo e presta orientao s regionais sobre este
assunto; b) Registra os antecedentes das pessoas fsicas e jurdicas envolvidas; e c)
Presta informaes ao Ministrio Pblico, Departamento de Polcia Federal e
Secretaria da Receita Federal em processos de irregularidades cambiais.
DIMON Diviso de Monitoramentos e de Procedimentos Especiais
Orienta, coordena e supervisiona o monitoramento das operaes de cmbio, sob os
enfoques da regularidade (aspectos formais), tributrios e lavagem de dinheiro,
bem como identifica prticas nocivas ao mercado.
DIVAP Diviso de Desenvolvimento e Apurao de Dados a) Responsvel
pela informtica e pelos relatrios gerenciais; b) Gerencia toda a parte de cmbio do
SISBACEN e atua como interface no relacionamento com o Departamento de
Informtica DEINF; e c) Atua na interligao e manuteno de sistemas do
SISCOMEX e os demais em outros rgos externos.
DIAUT Diviso de Autorizaes a) Credencia instituies para operar no
mercado de cmbio; b) Autoriza operaes cambiais no regulamentadas; c) Elabora
propostas de fixao de limites de posio vendida de cmbio; d) Analisa propostas de
novas operaes ou modalidades dentro do Convnio de Crditos Recprocos CCR;
e e) Controle cambial de importao e exportao.
DIREC Diviso Regional de Cmbio Criada em janeiro/98, com a finalidade de
absorver as funes de cmbio da extinta Diviso da rea Externa. Encontra-se
praticamente concludo estudo de sua fuso com a DILIC, em vista de desenvolverem
atividades semelhantes.
NCLEO ADMINISTRATIVO
NULOG Ncleo de Apoio Logstico a) Desenvolve atividades
administrativas relacionadas com controles oramentrios, contbeis, patrimoniais,
protocolo, arquivo, pessoal e treinamento; b) Analisa a documentao gerada pelo
DECAM e RECAMs, com vistas ao estabelecimento de sua classificao no SIDOC
Sistema de Informaes Documentais; c) Elabora relatrios de atividade (para
consolidao no Relatrio Anual do BC), processa alteraes nos manuais internos
do DECAM e elabora/encaminha documentos da prestao de contas do Banco
Central ao TCU.
132
1.4.29. DELEGACIAS REGIONAIS REGIONAIS DE CMBIO

336. As 9 Regionais de Cmbio possuem 179 servidores, 32 dos quais com
menos de 4 anos de casa (18%).
REGIONAIS DE CMBIO
SIGLA/ CIDADE
DEBEL Belm
DEFOR Fortaleza
DEREC Recife
DESAL Salvador
DEBHO Belo Horizonte
DERJA Rio de Janeiro
DESPA So Paulo
DECUR Curitiba
DEPAL Porto Alegre
DECAM Braslia
JURISDIO
NMERO DE FUNCIONRIOS E
TEMPO DE CASA
1 Acre, Amap, Amazonas, 10, sendo 1 com menos de 4 anos
Par, Rondnia e Roraima
2 Cear, Maranho e Piau
15, todos com mais de 4 anos
3
Alagoas,
Paraba, 09, todos com mais de 4 anos
Pernambuco e Rio Grande do
Norte
4 Bahia e Sergipe
5 Minas Gerais, Gois e 13, sendo 2 com menos de 4 anos
Tocantins
6 Rio de Janeiro e Esprito 39, sendo 12 com menos de 4 anos
Santo
7 So Paulo
63, sendo 15 com menos de 4 anos
8 Paran, Mato Grosso, Mato 13, sendo 2 com menos de 4 anos
Grosso do Sul e Santa Catarina
9 Rio Grande do Sul
10 Distrito Federal
atendida pela sede
Fonte: Banco Central (Vol. 2, fls. 18/19)
1.4.30. INFORMTICA
337. Segundo o Banco Central, a mdia de operaes atinge 15.000 por dia,
sendo cerca de 500 relativas s Contas CC5, dependendo a fiscalizao cambial da
informtica para aprimorar o processo de amostragem da fiscalizao.
338. Os dados das operaes so coletados e armazenados no computador de
grande porte, que no possui flexibilidade para atender s necessidades de produzir
a informao na forma desejada.
339. Os aplicativos de microcomputadores detm essa flexibilidade, mas
precisariam ser alimentados com a totalidade do banco de dados para produzir os
relatrios. As dificuldades tcnicas de interligao micro-mainframe criam entraves
para a alimentao do micro com extraes de informaes a partir de critrios
seletivos.
340. O ideal seria a superao dessa dificuldade, de forma a viabilizar uma
interligao de melhor qualidade, soluo que pode exigir uma reformulao da
estrutura de informtica do Banco Central.
341. Procurando ajustar-se a essas limitaes, o DECAM e outros
departamentos do Banco Central tm planos de adquirir uma mquina de porte
intermedirio, que sirva como ponte entre o mainframe e os micros, de forma a
suprir a deficincia.
342. Em 1998, o DECAM desenvolveu internamente o SISDECAM para uso
em microcomputador, sistema baseado no aplicativo de banco de dados Access,
que extrai do grande porte todas as principais informaes das operaes realizadas
no dia anterior (Vol. 3, fl. 19).
133
343. O SISDECAM permite diversos cruzamentos e seleciona operaes a

partir de critrios, detendo agilidade de resposta. Contudo, ainda s trabalha com as
informaes do dia anterior.
1.4.31. CONSULTAS AO SISBACEN
344. Os dados disponveis pelo SISBACEN so alimentados pelas instituies
financeiras por ocasio do registro da operao.
345. O sistema permite consultar operaes CC5 desde 1992, quando foram
realizados aprimoramentos de identificao pela Resoluo CMN 1.946. Antes, o
sistema era alimentado basicamente por informaes financeiras, no dispondo da
identificao de origem e destino das transferncias.
346. Aps a Circular 2.677/96, o detalhamento das informaes aumentou, o
que levou o DECAM a implantar dois mdulos de consulta, de forma a permitir a
extenso das consultas at 1992 e, tambm, a ter um mdulo mais detalhado, que
permitisse aproveitar as novas informaes decorrentes da Circular 2.677/96.
347. Assim, o primeiro mdulo estende as consultas no passado at 1992,
seguindo o mesmo detalhamento que prevalecia antes de 1996, pela transao PCAM
130. O segundo capaz de apresentar detalhamento completo, mas apenas retorna
operaes realizadas a partir de 22/04/1996, pela transao PCAM 230.
348. A presente descrio abranger apenas esse ltimo tipo de consulta, que
contempla maior detalhamento.
349. O quadro seguinte apresenta os campos do registro que aparecem em
uma consulta geral (vide exemplo, Vol. 6, fl. 30).
CONSULTA GERAL NO SISBACEN PCAM 230
CRITRIOS
Instituio
Praa
Conta
Tipo
Status
Lanamento
Data Movimento
Data Operao
Valor
DESCRIO DA INFORMAO
Nmero da instituio financeira no qual a Conta CC5 est cadastrada
Unidade Federativa em que est situada a instituio financeira
Nmero identificador da conta CC5
1 a 6, significando transferncias 1=do exterior, 2=para o exterior,
3=para a conta, 4=de conta
N ou A, sendo N=normal e A=anulado
Sequncia de nmeros que identifica o lanamento na conta de noresidente
Data em que foi feito o registro da operao no sistema
Data da operao (ou data para a qual foi valorizada, em caso de atraso
no registro)
Valor em moeda nacional da operao
350. Os dois quadros seguintes, apresentam os demais campos do registro,

que somente aparecem na consulta detalhada por operao (Vol. 6, fl. 31),
segmentados em operaes a crdito (depsito) e a dbito (saque) na Conta CC5.
OUTRAS INFORMAES QUE S APARECEM NA CONSULTA
DETALHADA
134
OPERAO DE DEPSITO EM CONTA CC5 PCAM 230

Emissor do Cheque
Banco no Exterior
Beneficirio
Transferncia
Natureza
Vnculo
Dados Documentais
Nome do correntista, CPF/CGC, Banco, Agncia e Conta Debitada

Instituio, cidade, pas do banco que receber moeda estrangeira
da Nome, endereo, cidade/pas da pessoa autorizada a sacar no exterior
Cdigo e nome da natureza da operao
Sem ou Com vnculo de controle entre os bancos no Brasil e exterior
Campo livre de texto para registro do amparo da operao

OPERAO DE SAQUE EM CONTA CC5 PCAM 230
Beneficirio do Cheque
Nome do correntista, CPF/CGC, Banco, Agncia e Conta Creditada
Banco no Exterior
Instituio, cidade, pas do banco que transfere moeda estrangeira
Beneficirio
da Nome, endereo, cidade/pas da pessoa que receber moeda nacional
Transferncia
Natureza
Cdigo e nome da natureza da operao
Vnculo
Sem ou Com vnculo de controle entre os bancos no Brasil e exterior
Dados Documentais
Campo livre de texto para registro do amparo da operao
351. As consultas gerais retornam os dados do primeiro quadro, para um

determinado perodo, podendo a seleo indicar os seguintes critrios: por tipo, data,
instituio, praa, jurisdio (vrias praas de uma jurisdio), nmero da conta, nmero
do lanamento, valor e status. Tambm so possveis consultas por CPF/CGC e por
Natureza da Operao (Vol. 6, fls. 32/33).
352. H transaes para verificar os lanamentos valorizados, isto ,
retroativos, devido a atrasos e falhas do banco, que recebem multas de R$ 200,00
por operao, sempre que as justificativas no so aceitveis.
ATRIBUIES DA FISCALIZAO
1.4.32. ATRIBUIES DO DECAM
353. O tempo dos poucos fiscais de cmbio ocupado com uma infinidade de
atribuies, decorrentes, em boa parte, das normas cambiais classificarem cada operao
de acordo com seu motivo, cuja comprovao objeto de uma srie de exigncias e
acompanhamentos, de acordo com os normativos editados pelo Banco Central.
354. A existncia de dois mercados de cmbio, cada um com seu leque de
operaes admitidas, contribui para aumentar a complexidade da fiscalizao cambial.
355. Disso decorre a necessidade de priorizar determinadas atribuies em
detrimento de outras, sendo importante destacar que a funo de fiscalizar as Contas
CC5 tratada apenas como uma parcela de um universo a ser verificado.
356. As principais atribuies diretas do DECAM, no exerccio da fiscalizao
das Contas CC5, dirigem-se para verificar o cumprimento das disposies da Circular
2.677/96, entre as quais esto as seguintes:
a) se as operaes cambiais foram autorizadas e realizadas por instituies
financeiras autorizadas a operar no MCTF;
b) se o amparo documental das operaes, quando exigido, encontra-se de
acordo com as normas;
135
c) nas movimentaes de valor igual ou maior que R$ 10 mil, se consta do

dossi da operao a identificao da origem e destino dos recursos, da natureza dos
pagamentos e da identidade dos depositantes e dos beneficirios das transferncias
efetuadas;
d) a correta classificao das operaes pelas instituies financeiras;
e) se os bancos no exterior mantm relao habitual, expressiva e recproca ou
possuem vnculo de controle com os bancos brasileiros.
357. No atribuio do Banco Central dedicar-se a investigar a ao dos
laranjas. Segundo o Parecer DEJUR 743/95, cumpre-lhe apenas a obrigao de
comunicar autoridade competente os indcios de crimes, quando deles tomar
conhecimento, incidentalmente, no exerccio de sua atividade fiscalizatria, faltando-lhe
competncia legal para rastrear operaes em busca de indcios de evaso fiscal,
tarefa que compete Secretaria da Receita Federal (Vol. 2, fl. 122).
358. As normas que dispem sobre comunicaes de ilcitos ao Ministrio Pblico
pelo Banco Central falam em crimes e no em indcios de crimes (grifos nossos):
LEI 4.728, de 14 de julho de 1965
2 Quando, no exerccio de suas atribuies o Banco Central tomar
conhecimento de crime definido em lei como de ao pblica, oficiar ao Ministrio
Pblico para a instalao de inqurito policial. (Vol. 1, fl. 21).
LEI 4.729, de 19 de julho de 1965 Define o crime de sonegao fiscal :
Art. 7 As autoridades administrativas que tiverem conhecimento de crime
previsto nesta Lei, inclusive em autos e papis que conhecerem, sob pena de
responsabilidade, remetero ao Ministrio Pblico os elementos comprobatrios da
infrao para instruo do procedimento criminal cabvel. (Vol. 1, fl. 24)
LEI 7.492, de 16 de junho de 1986 Conhecida como Lei do Colarinho Branco:
DA APLICAO E DO PROCEDIMENTO CRIMINAL
Art. 28. Quando, no exerccio de suas atribuies legais, o Banco Central do
Brasil ou a Comisso de Valores Mobilirios CVM, verificar a ocorrncia de crime
previsto nesta Lei, disso dever informar ao Ministrio Pblico Federal, enviando-lhe os
documentos necessrios comprovao do fato.
Art. 29. O rgo do Ministrio Pblico Federal, sempre que julgar necessrio,
poder requisitar, a qualquer autoridade, informao, documento ou diligncia relativa
prova dos crimes previstos nesta Lei.
Pargrafo nico. O sigilo dos servios e operaes financeiras no pode ser
invocado como bice ao atendimento da requisio prevista no caput deste artigo. (Vol.
1, fl. 54)
359. No caso das Contas CC5, a constatao de renda ou atividade profissional
incompatvel com o vulto das remessas um indcio de crime, tendo em vista a
possibilidade, mesmo remota, do implicado comprovar a origem dos recursos e a
impossibilidade do Banco Central ter acesso ao seu patrimnio e renda na Secretaria
da Receita Federal, em virtude do sigilo fiscal.
360. Segundo informaes obtidas em entrevistas, at 1996, prevaleceu o
entendimento de efetuar comunicaes apenas de crimes constatados.
136
361. Em 1997, o DECAM consultou o DEJUR sobre como proceder (Vol. 2,

fl. 125), em funo da deteco de operaes com fortes indcios de sonegao e/ou
lavagem de dinheiro, no passveis de comprovao a priori, com os recursos de
fiscalizao disponveis pelo Banco Central, em vista da necessidade do auxlio de outros
rgos de fiscalizao, como a Secretaria da Receita Federal e o Ministrio Pblico.
362. Em resposta, o Parecer DEJUR 074/97, de 05/05/97 (Vol. 2, fls. 123/136),
alterou o entendimento que vinha prevalecendo, considerando inconcebvel a interpretao
literal do art. 28 da Lei 7.492/86, vez que levaria ao arquivamento do processo, por
refugir competncia da Autarquia, impedindo-se a atuao do Ministrio Pblico
no exerccio de sua competncia institucional (Vol. 2, fl. 127, item 11).
363. Esse Parecer refere-se a dois outros anteriores, DEJUR 453/88 e 591/
89, que j concluam pela obrigao de comunicao ao Ministrio Pblico, quando
constatados pelo Banco Central indcios de crimes de ao pblica, nos termos das Leis
4.728/65 e 7.492/86.
364. Em conseqncia, a partir de maio/97, o Banco Central efetuou cerca de
300 comunicaes ao Ministrio Pblico, acompanhadas de todos os levantamentos
efetuados e demais informaes constantes do PT, dando conta da aparente
incompatibilidade da movimentao do cliente com a renda declarada e ocupao
informada por ele ao banco, que pode configurar a prtica de crime contra a ordem
tributria (art. 2, I, da Lei 8.137/90).
365. Entretanto, o Parecer 074/97 foi revogado pelo 263/98, de 01/10/98
(Vol. 2, fls. 137/138), em vista do disposto no art. 83 da Lei 9.430, de 30/12/96
(grifos nossos):
Art. 83. A representao fiscal para fins penais relativa aos crimes contra a
ordem tributria definidos nos arts. 1 e 2 da Lei 8.137, de 27 de dezembro de 1990,
ser encaminhada ao Ministrio Pblico aps proferida a deciso final, na esfera
administrativa, sobre a exigncia fiscal do crdito tributrio correspondente.
366. A interpretao desse artigo levou ao entendimento que a comunicao
ao Ministrio Pblico seria da competncia da Secretaria da Receita Federal, quando
apenas houver a configurao de crimes contra a ordem tributria (Vol. 2, fl. 138,
item 8). Neste caso particular, a comunicao s poderia ser feita pela Secretaria da
Receita Federal, aps a deciso final sobre a exigncia do crdito tributrio isso se
o criminoso no quitasse o tributo antes do recebimento da denncia, em vista do
disposto no art. 14 da Lei 8.137/90:
Art. 14. Extingue-se a punibilidade dos crimes definidos nos arts. 1 a 3 quando
o agente promover o pagamento de tributo ou contribuio social, inclusive acessrios,
antes do recebimento da denncia.
367. O entendimento da equipe de auditoria o de que a revogao do Parecer
074/97 no impede a continuidade das comunicaes ao Ministrio Pblico das
irregularidades mais comuns em Contas CC5, de identificao e renda incompatvel
com as remessas (laranjas). Isso porque o Banco Central no tem meios para
constatar ter a irregularidade origem exclusiva em crimes contra a ordem tributria.
1.4.33.ATRIBUIES DO DEFIS
137
368. Quando o DECAM depara-se com irregularidades no cadastramento

das contas pelos bancos ou descobre operaes de interesse para fins de rastreamento,
comunica o fato ao DEFIS, para as providncias cabveis.
369. O cadastramento de contas bancrias regido pela Resoluo CMN 2.025,
de 24/11/93 (Vol. 1, fls. 167/170), que alterou e consolidou as normas relativas abertura,
manuteno e movimentao de contas de depsitos, inclusive as Contas CC5 (art. 14).
370. Entre os dados exigidos de maior interesse para a fiscalizao encontramse:
. Pessoas Fsicas: nome, nacionalidade, data e local de nascimento, profisso,
CPF, documento de identidade, endereo, telefone, referncias e assinatura;
. Pessoas Jurdicas: razo social, atividade principal, forma e data de
constituio, representantes/prepostos, CGC, endereo, telefone, referncias e
assinatura.
371. De acordo com a sistemtica de fiscalizao, a responsabilidade pela
identificao das chamadas contas de laranjas da instituio financeira, a partir das
disposies contidas na Resoluo 2.025/93 (Vol. 3, fl. 21a).
372. Se o Banco Central, por si prprio, caracteriza indcios de laranjas,
entende que sua atribuio a de comunicar o fato Secretaria da Receita Federal e/
ou ao Ministrio Pblico, considerando no dispor de meios para ter certeza que a
pessoa no dispe de patrimnio ou renda em face do volume de transferncias
realizadas. Ou seja, a identificao de indcio de laranjas no implica em
penalizaes aplicveis imediatamente pelo Banco Central.
373. Em resposta diligncia efetuada, a Receita Federal no informou se, em
retorno s comunicaes do Banco Central, confirma a condio de laranja,
relativamente ao transferente de elevados valores que no dispe de patrimnio e
renda para promov-las (Vol. 5, fls. 1/4).
374. Sem essa confirmao, o Banco Central no tem elementos para punir o
banco que aceitou o cliente, tendo informado o DEFIS, em resposta ao item 2b do Pedido
03/98 (Vol. 3, fl. 17), que no recebe comunicaes da Receita Federal de fatos dessa
natureza (Vol. 3, fl. 21a).
375. Solicitamos novamente informaes sobre esse retorno no item 4 do
Pedido 04/98 (Vol. 3, fl. 84), tendo o DECAM informado que inexistia em todas as
regionais, exceto em Curitiba, onde havia alguns retornos, porm o levantamento
preciso desse nmero no chegou a ser efetuado por demandar 15 dias de trabalho
(Vol. 3, fl. 102).
376. Na hiptese de comunicaes ao Ministrio Pblico, caso este entenda
cabvel, poder acionar o Banco Central para obter os elementos necessrios para as
responsabilizaes.
377. O DEFIS s age diretamente quando constata o descumprimento pelo
banco das normas de cadastramento da conta bancria (Res. 2.025/93), competindolhe apurar as responsabilidades, mediante instaurao de PA contra a instituio e
diretores responsveis, determinando o encerramento da conta (art. 13), caso o banco
no tenha adotado tal providncia. Ato contnuo, promove a comunicao dos fatos
138
Secretaria da Receita Federal e ao Ministrio Pblico Federal para fins de

conhecimento e apurao de eventuais crimes ocorridos (Vol. 3, fl. 21a).
378. A Resoluo 2.025/93 prev as seguintes responsabilidades:
Responsabilidade da Instituio Financeira No caso da instituio financeira
verificar irregularidades nas informaes prestadas, dever encerrar a conta e comunicar
o fato, de imediato, ao Banco Central (art. 13).
Responsabilidade do Gerente A Resoluo estabeleceu os dados obrigatrios
da ficha cadastral de abertura de conta corrente, incluindo a seguinte declarao do
gerente responsvel (art. 3, 1, I e II):
Responsabilizo-me pela exatido das informaes prestadas, a vista dos
originais do documento de identidade, do CPF/CGC, e outros comprobatrios dos
demais elementos de informao apresentados, sob pena de aplicao do disposto
no art. 64 da Lei 8.383, de 30/12/91.
O art. 64 da Lei 8.383, de 30/12/91, dispe o seguinte:
art. 64. Respondero como co-autores de crime de falsidade o gerente e o
administrador de instituio financeira ou assemelhadas que concorrem para que
seja aberta conta ou movimentados recursos sob nome:
I falso;
II de pessoa fsica ou de pessoa jurdica inexistente;
III de pessoa jurdica liquidada de fato ou sem representao regular.
Pargrafo nico. facultado s instituies financeiras e s assemelhadas,
solicitar ao Departamento da Receita Federal a confirmao do nmero de inscrio
no Cadastro de Pessoas Fsicas ou no Cadastro Geral de Contribuintes.
Responsabilidade do Diretor A Resoluo criou a figura do Diretor de Conta
Corrente, responsvel pelo cumprimento de suas normas:
Art. 15. As instituies financeiras devero designar, expressamente, um
diretor que dever zelar pelo cumprimento das normas de abertura, manuteno e
movimentao das contas de que trata esta Resoluo.
Pargrafo nico. O nome do diretor designado nos termos deste artigo dever
ser informado ao Banco Central do Brasil, no prazo mximo de 30 (trinta) dias da
data de publicao desta Resoluo.
Penalizao O descumprimento s normas considerado falta grave:
Art. 16. A inobservncia do disposto nesta Resoluo, no que se refere a abertura,
manuteno, movimentao e verificao das contas mencionadas neste normativo,
ser considerada falta grave para os fins previstos no art. 44 da Lei 4.595, de 31/12/64,
sem prejuzo das demais sanes cabveis.
379. Encontra-se entre as atribuies dos Delegados Regionais decidir pela
instaurao do PA contra a instituio financeira18 e diretores responsveis, mediante
proposta dos chefes de subunidades regionais de fiscalizao (REFIS) (Vol. 3, fl.
21a). Segundo informaes colhidas em entrevista com tcnico do DEFIS, no caso
18
Para instituies financeiras localizadas em Braslia, compete ao Chefe do DEFIS a deciso

de instaurar PA.
139
do gerente, cumpre ao DEFIS comunicar os fatos Secretaria da Receita Federal,

tendo em vista que a Lei 8.383 um normativo editado para fins de ordem tributria,
que gera efeitos na esfera judicial, competindo ao fisco efetuar a comunicao de
notcia-crime ao Ministrio Pblico Federal, caso entenda cabvel.
380. Quanto ao rastreamento dos cheques, o DEFIS esclareceu que no lhe
compete, por iniciativa prpria, promover tal investigao (vide Parecer do DEJUR, itens
357 e 383), embora esteja previsto no MPR do DECAM, itens 4, 2, 5, item 8, o seguinte:
8. Nas operaes de cmbio com indcios de fraude cambial deve ser
solicitado REFIS local sua concorrncia com vistas a identificar a origem dos
recursos em moeda nacional utilizados.
381. Sua atribuio a de comunicar os indcios de crimes ao Ministrio
Pblico para que este instaure o inqurito penal, acionando o Departamento de Polcia
Federal. Efetuado este procedimento, a Polcia Federal pode requisitar o rastreamento
ao Banco Central, sendo atribuio do DEFIS atender ao que lhe for solicitado.
1.4.34. ATRIBUIES RELACIONADAS COM A RECEITA
FEDERAL
382. No campo da ordem tributria, o Banco Central rgo auxiliar da
Secretaria da Receita Federal, conforme dispe o art. 971 do Regulamento do Imposto
de Renda (Decreto 1.041/94) RIR/94 (Vol. 1, fl. 177):
art. 971. Todos os rgos da Administrao Pblica Federal, Estadual e
Municipal, bem como as entidades autrquicas, paraestatais e de economia mista
so obrigados a auxiliar a fiscalizao, prestando informaes e esclarecimentos
que lhes forem solicitados, cumprindo ou fazendo cumprir as disposies deste
Regulamento e permitindo aos Auditores-Fiscais do Tesouro Nacional colher
quaisquer elementos necessrios repartio. (Disposies de mesmo sentido
encontram-se nos Decretos-lei nos 5.844/43, art. 125, e 1.718/79, art. 2.)
383. No entanto, o Parecer DEJUR 743/95 (Vol. 2, fl. 121/122) esclarece que
falta competncia legal Autarquia para rastrear operaes em busca de indcios de
evaso fiscal, cabendo-lhe to-s fazer chegar aos rgos competentes as informaes
de que disponha em virtude de sua ao fiscalizadora e que, incidentalmente, tenha
tomado conhecimento. Esse Parecer foi emitido em funo de consulta do DECAM, que
pretendia requisitar a instituies financeiras contratos de mtuo que amparavam
transferncias CC5, em vista de indcios da prtica de sonegao fiscal.
384. O Parecer DEJUR 112/96 entende que no h jurisprudncia pacfica
relativamente ao tipo de informaes que configura a quebra do sigilo, recomendando o
exame caso a caso (Vol. 2, fl. 133, item 11).
385. No caso das Contas CC5, h dvidas se ocorre quebra de sigilo no caso de
comunicaes dos CPF/CGC, nmeros das contas correntes ou de poupana, nomes
dos clientes e datas de cheques administrativos, por exemplo, cujo fornecimento Receita
foi objeto de pretenso da ao fiscalizadora do Banco Central em 1995, decorrente do
rastreamento de contas de fantasmas e laranjas (Vol. 2, fl. 121/122).
386. A recomendao genrica adotada a de proceder comunicao dos
fatos, sem revelar os dados resguardados pela regra do sigilo bancrio.
140
387. Outro ponto relevante a interpretao que se d aos 5 e 6 do art.

38 da Lei 4.595/64 (grifos nossos):
5 Os agentes fiscais tributrios do Ministrio da Fazenda e dos Estados
somente podero proceder a exames de documentos, livros e registros de contas de
depsitos, quando houver processo instaurado e os mesmos forem considerados
indispensveis pela autoridade competente.
6 O disposto no pargrafo anterior se aplica igualmente prestao de
esclarecimentos e informes pelas instituies financeiras s autoridades fiscais,
devendo sempre estas e os exames serem conservados em sigilo, no podendo ser
utilizados seno reservadamente.
388. Embora seja razovel supor que os termos processo instaurado e
autoridade competente refiram-se Secretaria da Receita Federal, deciso transitada
em julgado do STJ (RE 37566-5/RS 93.0021898-0) indica que as expresses devem
ser entendidas como processo judicial e autoridade jurisdicional, respectivamente
(Vol. 2, fl. 117, item 4).
389. O art. 8 da Lei 8.021/90 afirma de forma clara que no se aplica o sigilo
bancrio aps iniciado o procedimento fiscal:
Art. 8 Iniciado o procedimento fiscal, a autoridade fiscal poder solicitar
informaes sobre operaes realizadas pelo contribuinte em instituies financeiras,
inclusive extratos de contas bancrias, no se aplicando, nesta hiptese, o disposto no
art. 38 da Lei 4.595, de 31/12/64.
390. No entanto, o Parecer DEJUR 112/96 (Vol. 2, fl. 133, item 11, d) adotou
o entendimento que esse artigo deve ser tido como inconstitucional, naquilo que
conflitar com o art. 38, 5 e 6 da Lei 4.595/64.
391. A Receita Federal vem sendo atendida nas informaes primrias de
que a Autarquia dispe, obtidas no exerccio de suas atribuies, ou seja, se a Receita
necessitar rastrear outras contas bancrias que alimentaram a CC5 alvo da investigao
dever obter autorizao judicial para ser atendida pelo Banco Central.
392. Assim, o entendimento que prevalece limita as atribuies do BC a:
a) comunicar Secretaria da Receita Federal os indcios de crimes contra a
ordem tributria, quando o Banco Central com eles se depara, no curso do exerccio
de suas atribuies;
b) prestar informaes, esclarecimentos e documentos que dispuser, respeitado
o sigilo bancrio, no cabendo ao Banco Central requisitar documentos a instituies
financeiras, caso no relacionados com suas atribuies de fiscalizao do Sistema
Financeiro Nacional;
c) verificar se houve o pagamento do IOF e demais tributos incidentes sobre as
operaes, quando e conforme exigido pelas normas.
393. Quando a remessa classificada como transferncia de rendimentos, que
requer amparo documental, aplica-se o disposto no art. 934 do RIR/94 (Vol. 2, fl. 176):
art. 934. O Banco Central do Brasil no autorizar qualquer remessa de
rendimentos para fora do Pas, sem a prova de pagamento do imposto (Decreto-lei
141
n 5.844/43, art. 125, pargrafo nico, c, e Lei n 4.595/64, art. 57, pargrafo
nico).
394. As transferncias de disponibilidades ao exterior no se encontram
abrangidas por esta norma, por no se tratarem de rendimentos.
395. No caso de laranjas, o procedimento que tem sido adotado pelo Banco
Central o seguinte:
a) efetuar uma primeira comunicao Secretaria da Receita Federal,
informando o nome, CPF/CGC, valor total e perodo da movimentao financeira
das transferncias, bem como a informao da constatao de valor movimentado
discrepante do usualmente praticado para a finalidade citada;
b) informar que a documentao relativa s operaes poder ser apresentada,
aps atendido o art. 38 da Lei 4.595/64;
c) remeter a documentao, aps comunicao da Secretaria da Receita Federal
relativa instaurao do processo.
396. Entendemos que esse procedimento no viola o sigilo bancrio e oferece
condies Secretaria da Receita Federal de iniciar uma fiscalizao sobre a pessoa
suspeita, contudo, se houver necessidade de rastrear contas bancrias para chegar
origem dos recursos, esse procedimento depender de autorizao judicial.
1.4.34.ATRIBUIESRELACIONADASCOMOMINISTRIOPBLICO
397. O Banco Central est obrigado a prestar informaes ao Ministrio Pblico,
inclusive as abrangidas pelo sigilo bancrio, quando verificar a ocorrncia de crime,
conforme disposto nas seguintes Leis e Resoluo:
. Lei 7.492/86 (Lei do Colarinho Branco), arts. 28 e 29 (Vol. 1, fl. 57):
Art. 28. Quando, no exerccio de suas atribuies legais, o Banco Central do
Brasil ou a Comisso de Valores Mobilirios CVM, verificar a ocorrncia de crime
previsto nesta Lei, disso dever informar ao Ministrio Pblico Federal, enviando-lhe os
documentos necessrios comprovao do fato.
Art. 29. O rgo do Ministrio Pblico Federal, sempre que julgar necessrio,
poder requisitar, a qualquer autoridade, informao, documento ou diligncia relativa
prova dos crimes previstos nesta Lei.
Pargrafo nico. O sigilo dos servios e operaes financeiras no pode ser
invocado como bice ao atendimento da requisio prevista no caput deste artigo.
. Lei 4.728/65 (Lei do Mercado de Capitais), art. 4, 2 (Vol. 1, fl. 22):
2 Quando, no exerccio de suas atribuies o Banco Central tomar
conhecimento de crime definido em lei como de ao pblica, oficiar ao Ministrio
Pblico para a instalao de inqurito policial. (Vol. 2, fl. 66).
. RESOLUO CMN 1.065/85 (Regulamento de Penalidades s Instituies
Financeiras) Comunicaes de ilcitos pelo Banco Central, previstas no Ttulo 4, Captulo
1, Seo 1, itens 5 e 6 (Vol. 1, fl. 31):
5 O Banco Central, ao tomar conhecimento de ilcito que ocorra em rea sujeita
fiscalizao de outro rgo da administrao pblica, ou que, por qualquer forma,
ocasione leso ao patrimnio, bens ou direitos de entidade diversa, far as devidas
comunicaes, para as providncias que, eventualmente, se faam necessrias.
142
6 Verificada a existncia de indcio da prtica de ilcito penal definido em

lei como de ao pblica, o Banco Central, independentemente da ao administrativa
cabvel, oficiar ao Ministrio Pblico para os fins de direito, anexando comprovao
da ao delituosa.
. A Lei Complementar 75/93, que estruturou o Ministrio Pblico e suas
atribuies, incluiu, dentre estas, a competncia para requisitar quaisquer elementos
necessrios, independente da questo dos sigilos legais (art. 8, II, IV e 2):
II requisitar informaes, exames, percias e documentos das autoridades
da Administrao Pblica direta e indireta; ....
IV requisitar informaes e documentos a entidades privadas; ....
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer
pretexto, a exceo do sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter sigiloso da
informao, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido.
399. A interpretao dessa Lei, face ao sigilo bancrio, era motivo de
controvrsias no Banco Central, havendo dois posicionamentos (vide Parecer DEJUR
171/95, Vol. 2, fl. 114/120):
a) o Banco Central deveria passar a fornecer ao Ministrio Pblico informaes
amparadas pelo sigilo bancrio;
b) dada a prevalncia da norma especfica sobre a genrica, o Banco Central no
deveria fornecer as informaes amparadas pelo sigilo bancrio.
400. Alm desse ponto, no caso de informaes mantidas pelos bancos, o
princpio que prevalecia afirmava que a Autarquia no tinha competncia para determinar
s instituies financeiras o fornecimento de informaes ao Ministrio Pblico e s
podia ter acesso a informaes protegidas pelo sigilo bancrio quando no desempenho
de suas atribuies prprias de fiscalizao. Cabia, portanto, ao Ministrio Pblico
requisitar diretamente as informaes s instituies financeiras, conforme competncia
atribuda pelo art. 8, IV, da Lei Complementar.
401. Ainda assim, at 1995, prevaleceu a orientao de atender ao Ministrio
Pblico nas informaes que o Banco Central dispusesse e requisitar s instituies
financeiras as que no tinha (Vol. 2, fl. 118, item 5).
402. Uma Deciso do STJ de 1994 adotou o entendimento que as requisies
do Ministrio Pblico que implicassem em violao do sigilo bancrio deveriam ser
submetidas, previamente, apreciao do Judicirio, sob pena de se incorrer em abuso
de autoridade. Algumas instituies financeiras passaram a recusar-se a atender s
requisies do Banco Central (Vol. 2, fl. 117, item 4).
403. O Parecer DEJUR 171/95 firmou orientao no sentido de somente atender
ao Ministrio Pblico nas informaes que o Banco Central dispusesse, declarando-se
incompetente e impedido de buscar ou exigir das instituies financeiras aquelas
amparadas pelo sigilo bancrio, que a Autarquia no dispusesse, tendo em vista que o
Ministrio Pblico tinha competncia para requisit-las, diretamente (Vol. 2, fl. 119, itens
7 e 9).
1.4.36. ATRIBUIES RELACIONADAS AO COAF
143
404. O Banco Central deve elaborar relao genrica dos tipos de operaes que
possam configurar o crime de lavagem de dinheiro, que devem ser objeto de comunicao
Autarquia, conforme disposto no inciso I e 1 e 2 do art. 11 da Lei 9.613/98 (Vol. 1,
fl. 193), de 03/03/98 (grifos nossos):
Art. 11. As pessoas referidas no art. 9:
I dispensaro especial ateno s operaes que, nos termos de instrues
emanadas das autoridades competentes, possam constituir-se em srios indcios dos crimes
previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se; .....
1 As autoridades competentes, nas instrues referidas no inciso I deste artigo,
elaboraro relao de operaes que, por suas caractersticas, no que se refere s partes
envolvidas, valores, formas de realizao, instrumentos utilizados, ou pela falta de
fundamento econmico ou legal, possam configurar a hiptese nele prevista.
2 As comunicaes de boa f, feitas na forma prevista neste artigo, no
acarretaro responsabilidade civil ou administrativa.
405. Essa relao de operaes foi objeto de Circular e Carta-Circular editadas
pelo Banco Central em articulao com o COAF (vide item 4.6.7).
406. Caso as informaes sejam abrangidas pelo sigilo bancrio, o COAF depende
de autorizao judicial para ter acesso a elas, conforme esclarece o Decreto 2.799, de 08/
10/98 (Vol. 1, fl. 197), que regulamentou a Lei 9.613/98:
Art. 11. O Banco Central do Brasil, a Comisso de Valores Mobilirios, a
Superintendncia de Seguros Privados, o Departamento de Polcia Federal, a Subsecretaria
de Inteligncia da Casa Militar da Presidncia da Repblica e os demais rgos e entidades
pblicas com atribuies de fiscalizar e regular as pessoas sujeitas s obrigaes referidas
nos arts. 10 e 11 da Lei 9.613, de 1998, prestaro as informaes e a colaborao necessria
ao cumprimento das atribuies do COAF e sua Secretaria-Executiva.
1 A troca de informaes sigilosas entre o COAF e os rgos referidos no
caput, quando autorizada judicialmente, implica transferncia de responsabilidade pela
preservao do sigilo.
407. Observe-se que, at o advento da Lei 9.613/98, as instituies financeiras
no tinham a obrigao de procurar ou elaborar relao de operaes suspeitas, que
envolvessem a ocultao ou dissimulao de bens e valores.
408. No nosso entendimento, o empecilho do sigilo bancrio no desobriga o
Banco Central de comunicar operaes suspeitas ao Ministrio Pblico, ou mesmo ao
COAF, nesse caso omitindo os dados amparados pelo sigilo, cabendo a ambos solicitar a
quebra judicial do sigilo, se entenderem oportuno e conveniente para o cumprimento de
suas atribuies.
409. O representante do COAF do Banco Central, entrevistado pela equipe de
auditoria, informou que a Autarquia est estudando a criao de grupo no mbito de sua
Secretaria Executiva SECRE para coordenar aes que envolvam os assuntos pertinentes
lavagem de dinheiro, definindo atribuies do DEFIS e DECAM, a fim de evitar
conflitos.
FUNCIONAMENTO DA FISCALIZAO CAMBIAL
410. A verificao das operaes cambiais normalmente feita de forma
abrangente e genrica, no havendo segmentao da estrutura de fiscalizao por tipo de
144
operao. Em outras palavras, cada fiscal ou monitor de cmbio tem a incumbncia de

verificar todos os tipos de operaes, inclusive as CC5 (vide Vol. 2, fl. 35).
411. A fiscalizao descentralizada geograficamente nas nove Regionais de
Cmbio, chamadas RECAM, que recebem orientaes do DECAM, em Braslia.
412. O funcionamento da fiscalizao no mbito do DECAM est descrito nos
chamados MPR Manuais de Procedimento e Rotinas. O de nmero 4, atualizado em
02/05/96, trata do Monitoramento do Mercado de Cmbio, o 5, de agosto de 1996,
dispe sobre Processo Administrativo e os anteriores, de 1 a 3, no esto mais em vigor,
segundo informado pelo DECAM (vide capa e fl. 1 de cada manual no Vol. 6, fls. 37/40).
1.4.37. TIPOS DE FISCALIZAO
413. O MPR 4-2-2 prev 4 tipos de fiscalizao (Vol. 6, fl. 41):
a) Rotineira Preferencialmente efetuada no recinto da instituio financeira,
com nfase nos aspectos formais e documentais das operaes, examinadas por
amostragem. Busca, tambm, novas operaes ou prticas que o mercado cria, seja
margem das normas ou dentro delas, neste caso contribuindo para a falta de uniformidade
do funcionamento do mercado, o que indica a existncia de distores (o desejado que
o mercado trabalhe dentro de prticas uniformes);
b) Direcionada Preferencialmente efetuada no recinto da instituio financeira,
restrita a um conjunto de operaes distintas das rotineiramente celebradas, montagens
negociais e inovaes;
c) Especial Realizada na maioria internamente, aborda operaes complexas
detectadas nas Direcionadas, envolvendo rastreamentos, pesquisas, outras reas no Banco
Central e at rgos externos. A ltima foi sobre cobertura de gastos com cartes de
crdito no exterior, que estariam sendo utilizados para realizar importaes, ao invs de
gastos pessoais (ex.: perfumes e material eletrnico);
d) Temtica Pode ser interna ou externa, abrangendo operaes selecionadas
por assunto, realizada em todas as Regionais no pas, concomitantemente, de forma a
inibir a migrao de operaes indesejveis para praas que no estejam sendo fiscalizadas.
414. No caso das Contas CC5, a ltima fiscalizao especial foi realizada em Foz
do Iguau, abrangendo o perodo entre 22 e 24 de julho de 1996, logo aps a edio da
Circular 2.677/96. Com o desenvolvimento dos trabalhos, foram includos dados relativos
ao perodo compreendido entre 16 a 20 de setembro de 1996 (item 2.7).
415. Essa fiscalizao foi o ponto de partida para cerca de 300 comunicaes de
indcios de ilcitos ao Ministrio Pblico Federal e Secretaria da Receita Federal,
efetuadas a partir de junho de 1997 (Vol. 2, fls. 192/202).
1.4.38. SELEO DAS OPERAES
416. Segundo o MPR a seleo de operaes deve ser feita (Vol. 6, fl. 42/43):
a) pelo DECAM, no caso das verificaes temticas de abrangncia nacional;
b) pela RECAM, no caso das verificaes rotineiras e temticas no mbito da
jurisdio da Regional;
c) por ambos, no caso das verificaes direcionadas.
417. Os responsveis diretos pela seleo de operaes so os Chefes de
Subunidade, Coordenadores e demais comissionados na rea de cmbio. Os monitores
de cmbio no comissionados podem participar do processo, mediante sugestes ou em
situaes previamente definidas.
145
418. Para fins de verificao direcionada, o MPR prev uma seleo de operaes
pelo DECAM, baseada nos Mapas DECAM/DIVAP19 enviados diariamente s Regionais,
para serem fiscalizadas nas RECAM e, caso no seja possvel um exame imediato, essas
operaes devem somar-se quelas selecionadas para efeito de fiscalizaes rotineiras.
419. O MPR-DECAM 4, 2,2 item III, trata dos critrios para seleo de
operaes, sob um enfoque genrico, abordando aspectos bvios, tais como:
a) seleo de amostra representativa por critrios tcnicos, seguros e confiveis;
b) nas Regionais as selees devem contemplar operaes em todas as praas da
jurisdio, com nfase naquelas de maior movimento;
c) as fiscalizaes rotineiras devem buscar amostras representativas do movimento
de cada instituio, contemplando grande variedade de naturezas e faixas de valor;
d) o DECAM deve selecionar operaes celebradas por empresas desconhecidas
pelos membros das equipes de monitoramento e inclu-las dentre as serem fiscalizadas
pelas Regionais;
e) valores superiores mdia diria da jurisdio.
420. No constatamos a existncia de critrios objetivos de amostragem, sendo a
escolha das operaes dependente dos critrios adotados pelos responsveis, acima
referidos, com base na experincia acumulada na rea de cmbio.
421. Selecionadas as operaes a serem fiscalizadas, deve ser indicado ao monitor
de cmbio o qu ele deve verificar. Consta do SISBACEN uma relao de objetivos da
fiscalizao, codificados na transao PCAM 870, especificando o tipo de irregularidade
que o monitor deve direcionar sua ateno.
422. Solicitamos ao Banco Central as principais instrues de fiscalizao
transmitidas pela PCAM 870, aplicveis s contas CC5 de terceiro subttulo de
instituies financeiras, tendo obtido como resposta as constantes do Vol. 5, fls. 106/112.
423. Quanto ao monitoramento das operaes CC5, o tema tratado de forma
superficial no MPR20 4, 4, 5, itens 1 a 8 (Vol. 6, fls. 50/51), que concentra ateno, em sua
maior parte, nas operaes em espcie (item 7).
424. Assim sendo, no constatamos a existncia de diretrizes objetivas orientando
procedimentos para a fiscalizao das operaes CC5 realizadas pelos chamados
laranjas.
425. O DECAM acrescentou posteriormente (vide item 1.4.3) contar com
procedimentos dirios e sistemticos no acompanhamento das operaes, recomendando
s Regionais concentrar esforos na apurao de operaes de valor igual ou superior a
R$ 50 mil, relativas a transferncias internacionais em reais a ttulo de disponibilidade no
exterior, efetuadas por pessoas naturais.
426. Tal anlise deve ser efetuada sob o enfoque da capacidade financeira, tomando
por base os seguintes documentos:
a) cadastro bancrio com, no mnimo, todos os elementos exigidos pela Resoluo
2.025/93, e respectivos documentos que respaldaram as informaes constantes do
cadastro (RG, CPF, comprovantes de residncia e de renda etc.);
19
Substitudos em 1998 pelos Mapas SISDECAM.
20
Atualizado at maio de 1996.
146
b) extrato da conta corrente por perodo que compreenda, pelo menos, os 30 dias
anteriores data inicial do perodo de apurao e os 30 dias posteriores data final desse
perodo;
c) cpia dos cheques emitidos pelo remetente.
427. Quanto s pessoas jurdicas, a orientao segue a mesma linha de ao,
devendo ser solicitados, tambm, balanos da empresa, contrato social, contratos de
mtuo no caso de emprstimos etc.
1.4.39. PRODUTOS DA FISCALIZAO
428. Os produtos da fiscalizao das Contas CC5 so:
a) relatrios de monitoramento consistem em relatos das observaes de prticas
cambiais adotadas pelas instituies financeiras, abrangendo o conjunto das operaes
cambiais, elaborados a partir de fiscalizaes in loco, com o fim de traar um perfil dos
agentes de mercado, sendo encaminhados mensalmente ao DECAM/DIMON. Alm desse
objetivo, so relatadas as eventuais irregularidades encontradas (ex.: Vol. 2, fls. 28/83);
b) multas (Circular 2.408 de 02/03/94, Vol. 1, fls. 172/173), aplicadas por falhas
de classificao das operaes, omisses de informaes e liquidaes valorizadas;
c) abertura de processos (MPR 5; 2-1-11, Vol. 6, fl. 53) para investigao,
conhecidos como PT, seja a partir de auto de infrao ou no (o MPR 5 abrange apenas
as situaes em que devem ser abertos os PA, mas nada diz em relao abertura dos
PTs);
d) processos administrativos, conhecidos como PA21, instaurados a partir das
concluses das investigaes efetuadas nos PT.
429. A aplicao de multas encontra-se prevista no art. 44 da Lei 4.595/64, tendo
a Circular 2.408, de 02/03/94 (Vol. 1, fls. 172/173), relacionado as ocorrncias cambiais
passveis de penalidades, das quais destacamos as de maior interesse para as Contas
CC5:
. registro de informaes incorretas, incompletas ou intempestivas no SISBACEN;
. ausncia no dossi da operao de qualquer documento exigido em
regulamento;
. no-liquidao de operao de cmbio pactuada entre as partes.
430. O valor da multa de aproximadamente R$ 200,00 (200 UFIR) por operao,
sem prejuzo de outras sanes estabelecidas na legislao em vigor. O pagamento
diretamente debitado na conta de Reservas Bancrias, mediante aviso (no enseja a
abertura de processo), admitido recurso com efeito suspensivo.
431. A falha no amparo documental implica na repatriao da moeda estrangeira,
mediante nova operao cambial, que produza o efeito de estornar a anterior, ou reposio
de divisas pela venda de ouro ao Banco Central, adquirido de produtor-minerador nacional.
432. Em funo do sigilo bancrio, o Banco Central no franqueou o acesso da
equipe de auditoria aos relatrios de monitoramento, tendo, no entanto, atendido ao
pedido de, ao menos, fornecer cpias tarjadas de alguns relatrios para conhecimento da
forma e contedo (exemplos constam do Vol. 2, fls. 28/83).
433. O MPR 5 abrange as situaes em que devem ser abertos os PA.
21
Havendo flagrante de prtica de infrao, o auto de infrao d origem diretamente ao PA

(MPR 5; 2-3-16).
147
434. No mbito das Contas CC5, os processos de investigao, os PT, so abertos

por vrios motivos, entre os quais:
a) investigao de operaes selecionadas no mbito do monitoramento das
operaes no SISBACEN;
b) deteco de operaes suspeitas pela fiscalizao in loco;
c) solicitaes de informaes, oriundas de aes de outros rgos, como
Ministrio Pblico, Secretaria da Receita Federal, Justia Federal etc.;
d) comunicaes de irregularidades ao Ministrio Pblico e Secretaria da Receita
Federal.
435. A obteno de informaes no curso do processo pode ser feita in loco,
mediante requisio formal por meio da entrega de comunicaes padronizadas,
conhecidas como amarelinhas (vide Vol. 6, fls. 57), tambm utilizadas pelos fiscais
para solicitar a correo de falhas e todo o tipo de comunicaes formais com a instituio
financeira.
436. As informaes tambm podem ser obtidas sem o deslocamento do fiscal
instituio, mediante expedio de ofcio, procedimento corriqueiro na investigao de
irregularidades com Contas CC5.
437. No incomum as instituies financeiras prestarem esclarecimentos
fiscalizao cambial por telefone, procedimento que no objeto de registro formal.
438. No momento em que a Regional decide pela instaurao do PA, o processo
remetido ao DECAM em Braslia, que a unidade responsvel pelo desenvolvimento
dos procedimentos seguintes e encaminhamento ao DEPAD (MPR 5-2-1, item 12, Vol.
6, fl. 53).
439. Todas as irregularidades encontradas alimentam o sistema SICAM, que
mantm registros histricos de ocorrncias cambiais, padronizadas por cdigos, indicando
as pendncias a regularizar, o que torna possvel averiguar o perfil de uma determinada
instituio a partir desse histrico (vide MPR 4-2-2, item VII, Vol. 6, fl. 42).
1.4.40. PROCESSOS
440. Alm do problema do Banco Central no ter franqueado o acesso formal aos
processos (sigilo bancrio), a equipe de auditoria deparou-se com dificuldades de obter
a quantidade e a relao de processos envolvendo Contas CC5, em virtude da sistemtica
de alimentao do sistema de controle de processos SIDOC Sistema de Informaes
Documentais.
441. Esse problema criou entraves intransponveis para quantificar historicamente
a atividade de fiscalizao das Contas CC5, por meio da verificao da evoluo anual
do nmero de processos abertos relativos a esse tema.
442. O sistema foi elaborado para cumprir a funo de localizao de processos
a partir do fornecimento de seu nmero, cdigo de assunto ou palavra-chave. Por palavrachave foi impossvel promover a pesquisa, em virtude de se tratar de um campo livre, de
preenchimento no padronizado. O cdigo de assunto seria a via adequada para a
localizao pretendida, porm o Banco Central informou que, em virtude da fiscalizao
cambial abranger concomitantemente diversos tipos de verificao, dos quais as Contas
CC5 so apenas um dos itens, o cdigo no poderia ser utilizado para o objetivo visado.
443. A soluo parcial do problema envolveu levantamentos, que permitiram a
elaborao de uma relao contendo 782 processos existentes, envolvendo transferncias
148
internacionais em moeda nacional, abertos entre 1992 e 1998 (Vol. 2, fls. 21/25 e Vol. 4,
fls. 1/63). Para gerar a relao, o DECAM informou ter recorrido a (Vol. 3, fl. 19):
a) informaes do SIDOC, quando o cdigo de assunto referia-se exclusivamente
a Contas CC5;
b) pareceres arquivados em pastas;
c) exame fsico dos processos localizados nos setores;
d) planilhas em Excel, alimentadas em funo dos exames dos processos.
444. Desses 782 processos, cerca de 317 so oriundos de comunicaes de indcios
de ilcitos Secretaria da Receita Federal e/ou ao Ministrio Pblico22, dos quais 86%
originrios da Regional de Curitiba, 4% da Regional de So Paulo e os restantes 10% das
demais regionais.
445. O grande volume de processos em Curitiba deve-se s irregularidades
decorrentes do esquema de Foz do Iguau.
1.4.41. FORMA DE CONDUO DAS INVESTIGAES
446. Os passos seguidos por uma investigao tpica, envolvendo o uso de
laranjas para processar remessas ao exterior, via Conta CC5 de instituio financeira
no-residente, so os seguintes:
Passo 1:Na seleo de operaes, extrado mapa do SISBACEN, contendo as
informaes constantes do item 349 para as operaes CC5 realizadas pela empresa ou
pessoa fsica alvo da investigao, geralmente de elevado valor. O monitor pode selecionar
algumas delas para obteno de informaes completas, conforme item 350;
Passo 2:Para verificar os dados pessoais do depositante de cheques em Contas
CC5, a Regional envia ofcio ao banco emissor dos cheques, do qual ele cliente comum,
solicitando em 5 dias o fornecimento de cpias legveis e autenticadas pelo banco dos
seguintes documentos:
a) cadastro da conta corrente comum (ficha proposta de abertura da conta e dos
documentos de comprovao de endereo, de acordo com as normas da Res. CMN
2.025/93);
b) extratos da conta corrente comum do depositante, abrangendo perodos em
que ocorreram as remessas;
c) outros documentos eventualmente disponveis, inclusive cadastro e extratos de
outras contas, eventualmente tituladas pelo depositante.
Passo 3:Embora a indicao da renda mensal no seja obrigatria, a maioria dos
bancos solicita a informao do cliente e inclui em seu cadastro. Apenas com esses
dados, possvel constatar incompatibilidade entre o vulto das remessas e a renda do
correntista ou sua profisso informada;
Passo 4:De acordo com o grau de convico dos indcios de irregularidades, a
Regional pode ou no decidir por inquirir o correntista por carta com AR Aviso de
Resposta, no sendo incomum a constatao de endereo inexistente ou ser o cliente
desconhecido do morador;
22
De acordo com o mapa fornecido pelo Banco Central, houve 297 comunicaes efetuadas a
ambos os rgos, 3 exclusivamente ao Ministrio Pblico Federal e 17 exclusivamente
Secretaria da Receita Federal.
149
Passo 5:Analisados os documentos disponveis e formada a convico da

irregularidade, devem ser efetuadas as comunicaes Secretaria da Receita Federal
e ao Ministrio Pblico23;
Passo 6:O Ministrio Pblico pode receber todas as informaes levantadas
no processo e, quanto Secretaria da Receita Federal, o Banco Central deve limitarse a informar o nome do implicado, sua movimentao bancria e a constatao da
discrepncia com a renda declarada e ocupao informada, lembrando que a
documentao completa poder ser remetida se for aberto o Processo Administrativo
Fiscal PAF, conforme dispem as normas;
Passo 7:Caso a Secretaria da Receita Federal informe ao Banco Central a
abertura do PAF, este encaminha-lhe os documentos fornecidos ao Ministrio Pblico;
Passo 8:A Regional determina ao banco o encerramento da conta do correntista
(art. 13 da Resoluo 2.025/93);
Passo 9:A Regional encaminha o processo esfera do DEFIS para as providncias
cabveis, que consistem na abertura de processo administrativo, a partir dos documentos
constantes do PT, para efeito de responsabilizao do banco e do diretor de contacorrente, quando h irregularidades nos dados cadastrais;
Passo 10: Efetuados esses passos o processo est em condies de ser
arquivado, em vista da adoo de todas as providncias cabveis na esfera do DECAM e
RECAM. O rastreamento da origem dos recursos no faz parte da atribuio direta
do Banco Central (vide item 357 e 383).
447. A diretriz para as investigaes de Contas CC5 est baseada na existncia
de evidncia razovel de indcio de irregularidade. So poucos os elementos de
convico disponveis, tendo em vista que o Banco Central conta, basicamente, alm
de seu arquivo de operaes, do cadastro e extratos do cliente.
448. Isso significa que a fiscalizao no busca a convico da regularidade
da origem dos recursos, agindo to-somente quando, incidentalmente, depara-se com
evidncias de irregularidades.
449. Embora, apenas com os meios disponveis, o DECAM tenha sido capaz
de efetuar cerca de 300 comunicaes de indcios de ilcitos ao Ministrio Pblico,
no rene informaes suficientes para fazer frente ao crime organizado, o que exigiria
a cooperao de outros rgos (vide item 4.6).
450. Atualmente, a cooperao do Banco Central com a Secretaria da Receita
Federal d-se da seguinte forma:
. o Banco Central, no curso de suas atribuies de fiscalizao, detecta indcios
de transferncias efetuadas em valores discrepantes com a renda ou ocupao
declaradas ao banco pelo cliente;
. informa o fato Secretaria da Receita Federal, sem fornecer detalhes;
23
150
H controvrsias sobre a obrigatoriedade de efetuar comunicaes ao Ministrio Pblico,

tema enfocado no itens 355/356.
. a Receita instaura processo administrativo fiscal e solicita os dados

disponveis pelo Banco Central, que os fornece;
. a Receita deveria cruzar os dados recebidos com o patrimnio e renda do
contribuinte e comunicar indcios de crimes ao Ministrio Pblico, porm, se j
houver inqurito instaurado, fica aguardando sua concluso para efetuar a
representao fiscal (vide item 223);
. pode no haver essa comunicao, quando o entendimento pela existncia
de crime contra a ordem tributria, em vista do art. 14 da Lei 8.137/90 prever a
extino da punibilidade se o tributo for quitado antes do recebimento da denncia
(vide item 366);
. quando ocorre a quitao, a Secretaria da Receita Federal pode instaurar novo
processo para verificar a origem do recurso utilizado para o pagamento do imposto.
451. Sobre esse penltimo ponto, h controvrsias, tendo os Procuradores do
Ministrio Pblico defendido o argumento que a comunicao deve ser sempre
efetuada pela Receita, pois s o Ministrio Pblico tem competncia para caracterizar
crime e, tambm, constatar se foi atendida a condio que leva extino da
punibilidade.
452. Em decorrncia desse argumento, o Banco Central deveria sempre efetuar
as comunicaes tanto Receita, quanto ao Ministrio Pblico. Contudo, a orientao
que prevalece a de efetu-la apenas Receita, quando o indcio classificado como
exclusivamente decorrente de crime contra a ordem tributria, conforme orientao
do DEJUR (vide item 366).
453. No caso das Contas CC5, o Banco Central no dispe de meios para
classificar o tipo de crime, visto que a constatao possvel a de renda ou ocupao
incompatvel com o vulto das remessas, que no permite identificar a origem dos
recursos como sendo decorrente de crimes contra a ordem tributria.
454. No caso de pessoas fsicas ou jurdicas, o Banco Central poderia consultar
a Receita Federal sobre sua capacidade financeira para realizar remessas de grande
valor, informando o CPF/CGC e a faixa de valor da transferncia.
455. A Receita tambm poderia informar ao Banco Central o rol de pessoas
fsicas e jurdicas com patrimnio e renda para grandes transferncias, segundo faixas
de valores, procedimento que contribuiria para aperfeioar os critrios de fiscalizao.
Poderia tambm retornar as comunicaes do Banco Central, confirmando a condio
de laranja, para que a Autarquia pudesse ter embasamento para punir os bancos
(vide itens 373/374).
456. No entender da equipe de auditoria, esses procedimentos no representam
quebra de sigilos bancrio ou fiscal e contribuiriam para aperfeioar a fiscalizao, porm
no so adotados.
QUANTIFICAODASFISCALIZAES
457. A partir de julho de 1997, o DECAM/DIMON passou a produzir um
Relatrio Mensal, a partir de relatrios especficos elaborados pelo monitor, aps
cada verificao, e outros feitos pelas Regionais, encaminhados ao DECAM para
consolidao (Vol. 4, fl. 64).
151
458. Os relatrios so organizados englobando as operaes por tipo,

compreendendo exportao/importao (tipos 1-compras e 2-vendas), transferncias
financeiras (tipos 3-compras e 4-vendas) e operaes de cmbio entre instituies
(tipos 5-compras e 6-vendas), estas ltimas so as que abrangem as operaes CC5.
459. A amplitude da fiscalizao, em termos do confronto entre operaes
realizadas e fiscalizadas no MCTF dos tipos 5 (compras) e 6 (vendas) somados,
pode ser observada a partir do seguinte quadro:
OPERAES CAMBIAIS CONTRATADAS X FISCALIZADAS (TIPOS 5 E 6) MCTF US$
MILHES
MS
DESPA SP
DERJA RJ
DECUR PR
DEMAIS 6
TOTAL
Contrat Fisc.
Contrat Fisc.
Contrat Fisc Contrat Fisc.
Contrat Fisc.
.
.
.
.
.
.
Jul-97 10.670
0
3.280
254
1.462
7
677
0
16.089
261
Ago9.056
9
3.159
107
1.126
0
322
0
13.663
116
97
Set-97 12.451
116
3.626
59
1.205
60
879
1
18.161
236
Out-97 24.260 1.397
7.837
54
1.281
0
956
1
34.334 1.452
Nov18.739
520
5.350
323
1.235
0
1.100
0
26.424
843
97
Dez-97 12.588
0
3.976
147
1.549
0
954
0
19.067
147
Jan-98 14.812
145
4.489
6
1.212
0
1.150
0
21.663
151
Fev-98 14.436
0
3.222
4
703
0
1.092
0
19.453
4
Mar-98 20.110
4
4.792
41
910
0
1.668
3
27.480
48
Abr-98 16.989
15
4.342
80
116
0
983
0
22.430
95
Mai-98 17.771
60
4.952
543
1.056
0
678
13
24.457
616
Jun-98 15.951
0
4.686
140
1.198
0
553
1
22.388
141
Jul-98 14.745
0
2.594
311
1.461
0
690
117
19.490
428
Ago18.409
0
6.808
449
1.161
0
929
144
27.307
593
98
Set-98 20.276
0
8.056
11
685
0
1.094
220
30.111
231
TOTA 241.26
2.266 71.169 2.529 16.360 67 13.725
500
342.51
5.362
L
3
7
FONTE: BANCO CENTRAL DECAM/DIMON RELATRIOS MENSAIS DE
MONITORAMENTO
460. O total de operaes em 15 meses atingiu US$ 342,5 bilhes, o que d

uma mdia mensal de aproximadamente US$ 23 bilhes, bastante elevada por incluir
as operaes no interbancrio, que costumam representar a maior parte do total.
461. De um total de US$ 342 bilhes em operaes realizadas no perodo de
jul/97 a set/98, a fiscalizao cobriu US$ 5,3 bilhes, representando 1,6% do total.
462. As operaes de SP, RJ e PR representam 96% das realizadas no pas e
no vm sendo fiscalizadas a contento. O quadro acima, caso correto, mostra vrios
meses em que no houve fiscalizao em So Paulo e, no Paran, houve fiscalizao
em 2 dos 15 meses, segundo os mapas do Banco Central.
463. O nmero de operaes ocorridas e fiscalizadas o objeto do prximo
quadro:
152
MDIA DE OPERAES VERIFICADAS POR MONITOR MERCADOS FLUTUANTE E

LIVRE
MS
DESPA
DERJA
DECUR
DEMAIS
Jul-97
37
153
46
58
Ago-97
33
108
35
113
Set-97
20
141
37
42
Out-97
45
151
11
50
Nov-97
32
47
18
34
Dez-97
39
57
0
38
Jan-98
58
9
0
30
Fev-98
nd
nd
nd
nd
Mar-98
33
117
0
44
Abr-98
32
27
0
32
Mai-98
34
98
34
39
Jun-98
43
78
34
123
Jul-98
42
66
18
36
Ago-98
114
289
106
89
Set-98
53
91
32
48
MDIA
41
95
25
52
MONITORAMENTO
NMERO DE OPERAES CAMBIAIS CONTRATADAS X FISCALIZADAS
(TIPOS 5 E 6)
MS
DESPA SP DERJA RJ
DECUR PR
DEMAIS 6
TOTAL
Contrat Fisc Contrat Fisc.
Contrat Fisc.
Contrat Fisc
Contrat Fisc.
.
.
.
.
.
.
Jul-97
8.434
0
1.697
288
932
6
2.104
30
13.167
324
Ago7.746
2
1.600
132
803
0
1.460
7
11.609
141
97
Set-97 8.966
24
1.640
102
862
18
1.700
1
13.168
145
Out-97 8.503 175 1.763
187
828
0
1.981
31
13.075
393
Nov8.028
65
1.359
126
827
0
1.531
1
11.745
192
97
Dez-97 8.321
0
1.374
83
795
0
778
0
11.268
83
Jan-98 9.025
83
1.432
5
661
0
1.612
0
12.730
88
Fev-98 7.516
0
1.333
6
500
0
1.258
0
10.607
6
Mar-98 9.656
2
1.751
225
633
0
2.560
0
14.600
227
Apr-98 8.077
1
1.553
24
1.894
0
1.268
7
12.792
32
Mai-98 8.075
4
1.376
324
674
0
1.138
0
11.263
328
Jun-98 8.296
0
1.432
248
634
0
1.524
0
11.886
248
Jul-98
7.371
0
1.147
59
871
0
863
120
10.252
179
Ago8.025
0
1.413
71
748
0
1.497
114
11.683
185
98
Set-98 4.223
0
1.437
6
367
0
1.128
146
7.155
152
TOTA 120.26 356 22.307 1.886 12.029
24
22.402
457
177.00
2.723
L
2
0
MONITORAMENTO
464. O total de operaes em 15 meses alcanou a 177.000, o que d uma

mdia mensal da ordem de 11.800, tendo a fiscalizao coberto 1,5% delas.
465. O quadro abaixo um indicador de produtividade, que abrange o total
da atividade de monitoramento englobando, tambm, o mercado livre.
153
466. Observa-se no geral uma mdia de 52 verificaes mensais por monitor,

o que representa aproximadamente 2,5 operaes por dia til. Os nmeros de So
Paulo so inferiores mdia geral, e a praa de Curitiba no chega a atingir a metade.
467. O nmero de tcnicos envolvidos com o monitoramento reduzido,
contando com 35 em So Paulo, 9 no Rio de Janeiro, 9 no Paran e 57 nas demais
regionais, totalizando uma equipe de 110 servidores em todo o pas.
468. Nos relatrios do perodo de 15 meses, entre jul/97 e set/98, foram
aplicadas 43.153 multas de R$200, com uma arrecadao potencial de R$ 8,6
milhes, no levando em conta os recursos, conforme mostra o quadro seguinte:
NMERO DE MULTAS APLICADAS POR REGIONAL (CIRCULAR 2.408/94)
DEBE
L
PA
DEPA
L
RS
DEFO
R
CE
14
DE
SA
L
BA
85
92
26
19
TOTA
L
BRASIL
8.612
30
65
37
50
10
881
39
24
45
30
75
17
838
39
15
55
69
49
10
1.701
12
15
49
16
719
DERE
C
PE
310
DE DE
BH BR
A
O
MG DF
71
7.8
53
17
31
179
282
87
642
320
63
Nov44
97
Dez-97 9
190
350
43
193
226
78
29
20
37
68
17
682
Jan-98
19
129
186
85
63
44
552
Fev-98
DESP
A
SP
DERJ
A
RJ
Jul-97
27
211
DE
CU
R
PR
214
Ago97
Set-97
158
173
60
Out-97
439
MS
117
188
53
81
21
18
15
505
Mar-98 254
247
135
50
10
26
35
30
10
801
Abr-98
3.158
201
355
43
18
24
81
3.886
Mai-98 3.747
216
383
98
14
14
175
15
4.662
Jun-98
2.904
283
29
56
66
12
26
73
51
3.500
Jul-98
4.165
226
36
36
24
24
26
4.537
Ago98
Set-98
4.680
271
587
71
41
35
63
190
20
5.967
4.313
384
277
41
85
35
45
23.979
3.662
3.8
42
9%
892
TOTA
L
%
8.2 263
590 853
66
56%
8%
2% 19
1%
1% 2%
%
FONTE: DECAM / DIMON Relatrio Mensal das Regionais
107
23
5.310
617
189
43.153
1%
0%
100%
469. Pelo fato desses quadros no permitirem uma viso da fiscalizao

exclusivamente sobre as Contas CC5, a equipe de auditoria solicitou informaes no
sentido de dimensionar as atividades por outros indicadores, tais como nmero de
processo e ofcios expedidos aos bancos.
470. Quanto aos ofcios, aps consulta s regionais, o DECAM informou que
o levantamento do nmero deles que tratassem de CC5 envolveria uma extensa
pesquisa, em vista dos controles no terem sido preparados para atender a demandas
desse tipo.
154
471. Relativamente aos processos, a despeito das dificuldades do SIDOC

mencionadas nos itens 440/441, o DECAM forneceu uma relao contendo 782
processos, abertos desde 1992, obtida a partir de controles paralelos ao SIDOC,
elaborados em cada regional (Vol. 4, fls. 1/63).
472. Forneceu tambm uma relao com a quantidade de processos
administrativos instaurados (Vol. 3, fl. 27), no tendo sido possvel separar apenas
os oriundos de CC5, abrangendo a relao a totalidade da atuao do DECAM na
fiscalizao cambial:
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998*
* at 13/10/98
FONTE: BANCO CENTRAL DECAM (Vol. 3, fl. 26)
N
129
147
58
505
144
269
75
61
304
261
473. Quanto s comunicaes ao Ministrio Pblico e Secretaria da Receita

Federal o quadro abaixo mostra o nmero, valor e regional de origem:
COMUNICAES AO MPF E SRF JUN/97 A OUT/98
REGIONAL
UF
VALOR EM R$
%
MIL
DECUR
PR
4,931,880
96.5%
DESPA
SP
138,520
2.7%
DEBHO
MG
30,877
0.6%
DERJA
RJ
8,391
0.2%
DEREC
PE
139
0.0%
TOTAL
5,109,807
Fonte: Banco Central (Vol. 2, fls. 192/202)
No DE COM.
276
11
3
1
1
292
%
94.5%
3.8%
1.0%
0.3%
0.3%
474. Observa-se que 96,5% das comunicaes so oriundas da Regional de

Curitiba, possivelmente decorrentes do Esquema de Foz.
155
Ms da Comunicao ao MPF ou SRF

sem data
junho/97
julho/97
agosto/97
setembro/97
outubro/97
novembro/97
dezembro/97
janeiro/98
fevereiro/98
maro/98
abril/98
maio/98
junho/98
julho/98
agosto/98
setembro/98
outubro/98
TOTAL
Valor em R$ mil
276.323
1.668
53.303
1.321
308.506
549.701
1.138
478.980
104.111
318.994
465.803
0
2.045.424
8.946
32.669
397.494
49.859
15.567
5.109.807
475. O Banco Central informou que 81,5% das comunicaes de indcios de

ilcitos cambiais efetuadas ao Ministrio Pblico e Receita Federal referem-se a
pessoas fsicas (Vol. 3, fl. 116, item 4). Observe-se que o perfil das operaes traado
no item 3.3.4 revela que apenas 11,8% dos depsitos superiores a R$ 500 mil so
oriundos de pessoas fsicas. Embora no seja apropriado inferir concluses a esse
respeito, sem uma anlise mais aprofundada, cabe o registro do descompasso entre o
perfil das descobertas do Banco Central e o das operaes.
476. A evoluo mensal das comunicaes pode ser observada no quadro a
seguir:
477. Observa-se que 40% das comunicaes foram efetuadas em maio de
1998.
RESULTADO DAS FISCALIZAES
1.4.42. BANCO CENTRAL DECAM
478. No mbito do DECAM e das Contas CC5, a fiscalizao cambial produziu
os seguintes resultados:
a) comunicao de indcios de ilcitos ao Ministrio Pblico e/ou Secretaria
da Receita Federal efetuadas 292 comunicaes de jun/97 a out/98, no valor de R$
5,1 bilhes, dos quais 96,5% oriundos da Regional de Curitiba (item 473);
b) multas de R$ 200 relacionadas com a documentao, classificao ou
liquidao da operao aplicadas 43.153 multas no perodo de jul/97 a set/98, com
potencial de arrecadao de R$ 8,6 milhes (item 455);
c) encaminhamento de processos ao DEFIS para penalizaes por falhas no
cadastro da conta corrente no h estatsticas;
d) instaurao de processos administrativos, a serem conduzidos no mbito do
DEPAD Departamento de Processos Administrativos de um total de 782 PT foram
instaurados 39 PA (Vol. 4, fls. 1/61 e Vol. 2, fls. 21/25).
156
479. O DECAM somente a ponta final do processo de fiscalizao no caso

da aplicao de multas, por irregularidades menores. No entanto, a unidade
fundamental no desencadeamento das aes de fiscalizao das Contas CC5.
1.4.43. BANCO CENTRAL DEFIS
480. Conforme j visto, no mbito do DEFIS, encontra-se a atribuio de
instaurar PA para responsabilizao dos bancos e do diretor de conta-corrente por
irregularidades no cadastro do cliente (item 367).
481. Cabe ressaltar que o Banco Central atribuiu aos bancos a responsabilidade
de conhecer seus clientes e de identificar os laranjas e fantasmas. Toda a lgica
da sistemtica de fiscalizao das CC5 est amparada nesse ponto.
482. Em 04/12/98, no 1 Seminrio Internacional Sobre Lavagem de Dinheiro,
a palestra do Diretor de Fiscalizao do Banco Central ressaltou a conivncia de
bancos e gerentes na abertura de contas fantasma e o uso da rede bancria por
laranjas (Vide matria na imprensa, Vol. 6, fls. 58/59).
483. A Resoluo CMN 2.025, em seu art. 3, 1, II, prev a responsabilizao
dos gerentes pela exatido das informaes prestadas pelo cliente e o art. 15 obriga as
instituies financeiras a designarem diretor com a misso de zelar pelo cumprimento
das normas de abertura, manuteno e movimentao das contas correntes, cuja no
observncia (art. 16) enseja a caracterizao de falta grave para os fins previstos no
art. 44, da Lei 4.595/64 (item 368).
484. Em funo desses aspectos, solicitamos ao Banco Central informar sobre
a aplicao de penalidades aos gerentes, diretores e instituies financeiras, em razo
das irregularidades previstas na Resoluo CMN 2.025/93, relativas a abertura,
manuteno e movimentao de contas de depsitos, ou, eventualmente, em outros
normativos, fornecendo quadro contendo: as penalidades aplicadas, indicando, para
cada uma, a data, o nome da instituio financeira, nome/cargo do penalizado e os
dispositivos legais infringidos (Vol. 3, fl. 17, 2c).
485. Em resposta, o DEFIS forneceu uma relao de 57 PA abertos para essas
penalizaes, incluindo nesse nmero os processos decorrentes de Contas CC5 e outros
(Vol. 3, fls. 97/99). Onze deles so oriundos da Regional de Curitiba, que concentra
o maior nmero de problemas com laranjas.
486. Embora cada processo possa conter vrios casos, ainda assim o nmero
de PA reduzido, face quantidade de problemas.
487. Questionado a esse respeito, o DEFIS explicou que o recadastramento de
contas promovido em funo da Resoluo 2.025/93 acabou com os fantasmas,
atingindo-se o objetivo visado, mas estes foram, posteriormente, substitudos pelos
laranjas.
488. O laranja apresenta CPF vlido, comprovante de residncia e demais
documentos exigidos pela Resoluo 2.025/93.
489. O questionamento dessa documentao s vivel quando apresenta falhas
evidentes, ainda assim os bancos conseguem defender-se das acusaes em muitos
casos, tendo em vista que a Resoluo no especifica, por exemplo, qual o documento
hbil para comprovao de residncia.
157
490. Os laranjas de Foz costumam apresentar declaraes de residncia

firmadas em Cartrios, que os bancos no recusam. H registro de apresentao de
contas de luz falsas, que o Banco Central somente foi capaz de identificar porque percebeu
que o nmero do medidor era o mesmo, para endereos diferentes.
491. No caso de pessoas jurdicas, o crime organizado monta empresas voltadas
para atender aos requisitos da Resoluo, cujo combate exigiria aes articuladas
entre o Banco Central e a Receita Federal.
1.4.44. BANCO CENTRAL DEPAD
492. Para esclarecer solicitaes especficas da Comisso de Fiscalizao
Financeira e Controle da Cmara dos Deputados e, tambm, verificar fraudes com Contas
CC5 noticiadas na imprensa, formulamos os seguintes quesitos ao Banco Central
(Vol. 2, fl. 5 3g, fl. 8 11) :
. resultado das fiscalizaes que constataram fraudes cambiais em transferncias
utilizando contas CC5 nos bancos beneficiados pelo PROER, efetuadas pelo Banco Central
e amplamente noticiadas na imprensa;
. os 6 inquritos instaurados pela Polcia Federal entre maio de 1993 e setembro
de 1995 para investigao de fraudes cambiais cometidas por pelo menos 15 empresas
em contas CC5 abertas nos bancos Nacional, Excel, Beal, Cash, Banespa e Boston,
no Rio de Janeiro, So Paulo e Foz do Iguau;
. aes adotadas em fraudes comunicadas pelo Procurador Odim Ferreira e
outros, conforme matria divulgada pela Gazeta Mercantil de 18/10/95.
493. O DEPAD promoveu uma pesquisa e relacionou 3 PA instaurados em
face de irregularidades cambiais na transferncia de recursos ao exterior com Contas
CC5:
PROCESSO
BANCO
PA DECAM 96/059
The First National Bank of Boston
PA DECAM 93/059
Banco Cash S/A
PA DECAM 95/002
Banco Econmico S/A
Fonte: Banco Central DEPAD (Vol. 3, fl. 82)
VALOR EM US$ MIL

300
3.329
3.035
1.4.45. MINISTRIO PBLICO FEDERAL

494. Em conseqncia s comunicaes do Banco Central (item 2.7.1), o
Procurador-Geral da Repblica designou 3 Procuradores da Repblica, em exerccio na
Procuradoria da Repblica no Municpio de Foz do Iguau PR, para adotarem as
medidas cabveis no mbito penal e oficiarem no Inqurito Policial sobre a matria,
cuja instaurao foi requisitada ao Diretor-Geral da Polcia Federal (item 2.7.3).
495. Em paralelo, a Procuradoria da Repblica no Estado do Paran, instaurou
Inqurito Civil Pblico para apurar os fatos, por configurarem, alm de ilcito penal, efetivo
prejuzo ao patrimnio pblico federal, tendo determinado a requisio de informaes
complementares ao Banco Central e servios temporrios de tcnico da Autarquia
para assessorar as investigaes.
1.4.46. SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL
158
496. As comunicaes efetuadas ao Ministrio Pblico tambm foram feitas

Secretaria da Receita Federal, em vista da possibilidade de se tratar de crimes
contra a ordem tributria.
497. A Receita instaurou 359 processos administrativos fiscais, a partir dessas
comunicaes, tendo concludo 4, que resultaram na constituio de crditos
tributrios no valor de R$ 13, 2 milhes. Contudo, nenhum dos processos gerou
comunicaes ao Ministrio Pblico para fins penais, por no terem ultrapassado a
fase prevista no art. 83 da Lei 9.430/96 (Vol. 5, fl. 3).
498. Segundo a Receita Federal, somente aps o fim dos inquritos policiais
e a obteno da autorizao judicial para acesso documentao bancria dos
envolvidos que poder ocorrer a concluso dos procedimentos fiscais (vide item
213).
1.4.47.DEPARTAMENTODEPOLCIAFEDERAL
499. Foram instaurados 205 inquritos, que resultaram em quebras de sigilo
bancrio para rastreamentos em contas correntes, cuja relao fornecida pelo DEFIS se
encontra no Vol. 3, fls. 92 a 95, com os nomes dos correntistas tarjados.
500. O DPF vem trabalhando nesses inquritos, mas ainda no foi possvel
chegar a resultados conclusivos, em vista das limitaes de recursos e tambm pelo
fato da possibilidade do rastreamento de uma conta levar necessidade de novas
autorizaes judiciais para rastrear outras, dependendo do tamanho da cadeia montada
por organizaes criminosas (item 2.7.4).
1.4.48.COAFCONSELHODECONTROLEDEATIVIDADESFINANCEIRAS
501. No campo de suas atividades fins o COAF vem articulando com os demais
rgos de fiscalizao o detalhamento da regulamentao dos registros de informaes
referidos no item 394.
502. No mbito do Banco Central, essa articulao deu origem, ainda em
dezembro de 1998, aos seguintes normativos de grande importncia para a fiscalizao
das CC5:
. Circular 2.852, de 03/12/98 Dispe os procedimentos a serem adotados na
preveno e combate s atividades relacionadas com os crimes previstos na Lei 9.613/
98 (Vol. 1, fls. 201/202);
. Carta-Circular 2.826, de 04/12/98 divulga relao de operaes e situaes
que podem configurar indcios de ocorrncia dos crimes previstos na Lei 9.613/98 e
estabelece procedimentos para comunicao ao Banco Central (Vol. 1, fls. 203/206).
503. A Circular explicitou a obrigao das instituies financeiras de, alm
da adequada identificao do cliente (cadastro bancrio previsto na Resoluo 2.025/
93), controlar a compatibilidade entre a movimentao de recursos e a atividade ou
capacidade econmica do cliente, o que vale inclusive para agncias, filiais e sucursais
no exterior (Circular 2.582, art. 1, II, 1, III).
504. Os cadastros e registros devem ser mantidos por 5 anos (Circular 2.582,
art. 3) e as instituies financeiras devem indicar diretor ou gerente responsvel
pela implementao das medidas estabelecidas (Circular 2.582, art. 7).
159
505. A Carta-Circular definiu mais de 40 operaes e situaes que possam

configurar indcio de crime previsto na Lei 9.613/98, que devem ser comunicadas
pelos bancos pelos meios eletrnicos do SISBACEN, vrias das quais possivelmente
inspiradas nas prticas constatadas no Esquema de Foz.
506. Destacamos as seguintes:
1)movimentao em espcie de valores superiores a R$ 10 mil (ou inferiores
que, por sua habitualidade e forma, configurem artifcio para a burla do referido
limite);
2)aumentos substanciais no volume de depsitos em espcie, sem causa
aparente, especialmente se acompanhados de transferncia a destino no relacionado
com o cliente;
3)depsitos de grandes quantias por meios eletrnicos, que evitem contato
direto com o pessoal do banco;
4)movimentao de recursos em praas localizadas em fronteiras;
5)movimentao incompatvel com o patrimnio, atividade econmica ou
ocupao profissional e a capacidade financeira presumida do cliente;
6)atuao de forma contumaz, em nome de terceiros ou sem a revelao da
verdadeira identidade do beneficirio;
7)numerosas contas com vistas ao acolhimento de depsitos em nome de um
mesmo cliente, cujos valores resultem em quantia significativa;
8)contas que no demonstram ser resultado de atividades ou negcios normais,
utilizadas para recebimento ou pagamento de quantias significativas sem indicao
clara de finalidade ou relao com o titular da conta ou seu negcio;
9)retirada de quantia significativa de conta que acolheu depsito inusitado;
10)utilizao conjunta e simultnea de caixas separados para a realizao de
grandes operaes em espcie ou de cmbio;
11)preferncia a utilizao de caixas-fortes, de pacotes cintados (em depsitos
ou retiradas) ou uso sistemtico de cofres de aluguel;
12)recebimento de depsitos em cheques e/ou em espcie, de vrias
localidades, com transferncia para terceiros;
13)transaes envolvendo clientes no-residentes;
14)proposta de abertura de conta-corrente mediante apresentao de
documentos de identificao e nmero de Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) emitidos
em regio de fronteira ou por pessoa residente, domiciliada ou que tenha atividade
econmica em pases fronteirios;
15)movimentao de contas correntes que apresentem dbitos e crditos que,
por sua habitualidade, valor e forma, configurem artifcio para burla da identificao
dos responsveis pelos depsitos e dos beneficirios dos saques;
16)operaes com parasos fiscais ou locais onde observada a prtica
contumaz dos crimes de lavagem de dinheiro;
17)transferncias unilaterais ao exterior, freqentes ou de valores elevados,
especialmente a ttulo de doaes.
160
507. Segundo explicaram os tcnicos da Autarquia, os bancos so

concessionrios de servios autorizados pelo governo, razo pela qual a autoridade
competente tem o direito de exigir deles o auxlio nas funes de fiscalizao.
508. Cumpre-nos conferir o devido destaque ao avano nessa questo,
representado pela edio da Carta-Circular, atribuindo aos bancos a obrigao de
comunicarem as operaes suspeitas, sob pena de caracterizao da conivncia com
os crimes de lavagem de dinheiro.
509. Essas normas passaro a vigorar a partir de 1 de maro de 1999, quando
espera-se que cessem as prticas irregulares, notadamente em Foz do Iguau, cuja
reincidncia acarretar a cassao da autorizao de funcionamento ( 4, do art. 12,
da Lei 9.613/98).
COOPERAO entre os RGOS de fiscalizao
1.4.49.CONVNIOSEACORDOSDECOOPERAO
510. Solicitamos ao Banco Central cpias de convnios, acordos de cooperao
ou intercmbio de informaes que eventualmente tenham sido firmados com os demais
rgos de fiscalizao, como Receita e Polcia Federal, Ministrio Pblico etc. para
fiscalizaes relacionadas com as transferncias internacionais.
511. O DECAM informou no ser de sua competncia fornecer tal informao
(Vol. 2, fl. 34, alnea c), tendo o DEAUD atendido ao pedido, fornecendo cpias
de 3 Convnios firmados pelo Banco Central com:
. Comisso de Valores Mobilirios e Receita Federal, em 22/11/91 (Vol. 2,
fls. 209/216);
. Superintendncia de Seguros Privados SUSEP, Instituto de Resseguros do
Brasil IRB, Comisso de Valores Mobilirios CVM, Secretaria da Receita Federal
SRF e Secretaria de Previdncia Complementar SPC, em 17/07/92 (Vol. 2, fls.
217/222);
. Ministrio Pblico Federal MPF, em 28/12/94 (Vol. 2, fls. 206/208).
512. O primeiro deles prev a implantao de um sistema de atuao conjunta,
com ampla troca de informaes e bancos de dados, bem como toda a colaborao
possvel para assegurar a fiscalizao das instituies sob seu controle ou superviso.
A clusula 4.3 prev que nenhuma das partes recusar outra, sob alegao de sigilo,
qualquer informao de interesse, desde que dentro das atribuies especficas da
parte solicitante.
513. O segundo instituiu um Sistema de Intercmbio de Informaes e
Fiscalizaes Integradas para conferir maior abrangncia e eficincia fiscalizao. O
convnio com o MPF tem como objetivo subsidiar os membros do MPF em matrias
que envolvam o mercado financeiro e de capitais, bem como consrcios.
514. O primeiro convnio seria til para a fiscalizao das Contas CC5, caso
a Receita e o Banco Central demonstrassem interesse em utiliz-lo para a troca de
informaes. A ao dos laranjas seria muito dificultada caso o Banco Central
tivesse acesso ao patrimnio e renda dos interessados em promover transferncias
ao exterior.
161
515. Porm, o que constatamos foi a falta de cooperao. O Banco Central

queixa-se, por exemplo, que a Receita Federal no disponibiliza o acesso ao sistema
CPF/CGC, que informa o nmero de registro e o endereo do contribuinte. Esse
sistema vinha sendo utilizado pelo Banco Central apenas em Curitiba e Belo
Horizonte, graas colaborao no formal entre as regionais dos dois rgos.
Tcnicos do DECAM informaram que, recentemente, foi formalizado um convnio
(no includo entre os fornecidos equipe de auditoria) disciplinando a matria,
prevendo o acesso ao sistema, porm sem o fornecimento do endereo do contribuinte.
1.4.50. TRATAMENTO DOS SIGILOS LEGAIS
516. H um excessivo rigor na interpretao da extenso dos sigilos bancrio
e fiscal, no se admitindo sua transferncia para outra instituio do poder pblico,
com o objetivo de subsidiar a atividade de fiscalizao.
517. Segundo o Ministro do STF Nelson Jobim, em palestra proferida no Seminrio
Internacional de Lavagem de Dinheiro:
. a atividade comercial no pode ser tratada como a domstica, do lar, onde h
efetiva intimidade a ser preservada;
. o instituto do sigilo no pode ser o apangio para acobertar atividades ilcitas;
. cada rea de governo tem o hbito de restringir suas aes s respectivas
reas de competncia (itens 347, 361, 367/370, 373 e 380).
518. O Secretrio da Receita Federal admitiu, no Seminrio, que o fluxo financeiro
para parasos fiscais j maior que o destinado ao resto do mundo.
519. No entendimento da equipe de auditoria, tecnicamente, o sigilo bancrio
no deveria entravar a fiscalizao. O poder pblico dispe de meios para, sem ferir
os sigilos legais, efetuar as investigaes cabveis e punir os infratores, caso presente
o esprito de colaborao que existe entre os rgos pblicos nos pases desenvolvidos.
520. Como bem ressaltou o Prof. Cludio Lemos Fontelles em palestra no
Seminrio sobre Lavagem de Dinheiro, os rgos pblicos de fiscalizao deveriam
fazer seu trabalho usando mais o telefone e menos papelada.
521. Um fiscal no quebra sigilo algum quando comunica a um colega de
outro rgo que deveria dedicar maior ateno a fulano ou empresa tal. No h
necessidade de enviar extratos bancrios ou declaraes de bens.
522. No entanto, as leis que regem o assunto do sigilo no foram elaboradas
com o cuidado que mereciam, admitindo um leque de interpretaes e inmeras
controvrsias (vide itens 362, 365, 373, 384/390 e 397/403).
523. O fiscal do poder pblico tem justos motivos para um desproporcional
receio de adotar iniciativas no sentido de um posicionamento cooperativo com outros
rgos, ainda que acredite no estar transmitindo informaes amparadas pelo sigilo
bancrio.
524. Alm das vacilaes no plano jurdico, o crime organizado conhece os pontos
fracos das leis e sabe utiliz-los a seu favor, reunindo condies de causar transtornos
judiciais aos fiscais, que acabam adotando uma postura defensiva.
162
525. Tambm contribuem para o medo de empreender aes punitivas a

morosidade e a ineficcia dos processos administrativo e judicial, sendo fato notrio
a impunidade que cerca os chamados crimes do colarinho branco.
526. Por fim, resta comentar o temor de assassinatos pelos fiscais, posto que
os crimes de pistolagem, em alguns Estados, assumiram propores alarmantes.
Assim, ao invs do infrator temer a ao dos fiscais, so estes que se sentem acuados.
527. Essa situao no mudar, enquanto no houver firme determinao do
Governo no sentido de articular os rgos envolvidos com a fiscalizao e o Congresso
normatizar a questo do sigilo.
REQUISITOS PARA UMA FISCALIZAO EFICAZ
528. Em um pas de alta concentrao de renda, como o Brasil, reduzido o
nmero de pessoas que rene condies de enviar para o exterior quantias acima de
R$ 500 mil. Os bancos e a Receita Federal conhecem esses clientes e poderiam
cadastr-los, previamente s transferncias internacionais, nos sistemas informatizados
do Banco Central, registrando os que apresentam condies de promover
transferncias de elevados valores, segmentados por patamares, procedimento que
permitiria bloquear automaticamente as operaes de laranjas, desconhecidos do
sistema.
529. A ao do COAF articulada com o Banco Central poder contribuir para
corrigir tal distoro a partir de 1 de maro de 1999, quando os bancos passaro a
ser obrigados a informar as operaes suspeitas em 24 horas.
530. necessrio, tambm, inverter a lgica da fiscalizao agir apenas a
partir de evidncia razovel de irregularidade (itens 447/448), para passar a permitir
somente as transferncias em que prevalea a convico da regularidade.
531. A implementao de controles mais efetivos sobre a origem dos recursos
que transitam nas Contas CC5 depende das normas determinarem, no mnimo, o seguinte:
. o acesso ao banco de dados das CC5, mantido pelo Banco Central, por unidades
especializadas no combate ao crime, no mbito do Departamento de Polcia Federal, da
Secretaria da Receita Federal, do Ministrio das Relaes Exteriores e do COAF,
com a articulao pelo Chefe do Executivo das aes desses rgos;
. o retardo na liquidao da operao, enquanto no houver segurana quanto
origem dos recursos, de forma a permitir promover uma fiscalizao a priori,
suspendendo-se a liquidao de operaes suspeitas at a concluso quanto
regularidade.
532. A cooperao entre os rgos fundamental para a eficcia da
fiscalizao, pois o Banco Central possui o banco de dados das operaes, mas s
tem acesso aos dados cadastrais e extratos bancrios do correntista. A Receita Federal
e os bancos conhecem o patrimnio e renda dos realizadores das transferncias, o
que lhes permite caracterizar os laranjas e identificar indcios de crimes contra a
ordem tributria. A Polcia Federal conhece as organizaes criminosas e muito
poderia fazer se tivesse o acesso movimentao financeira das Contas CC5.
533. A eficcia da fiscalizao depende de uma mudana de postura desses
rgos na questo dos sigilos bancrio e fiscal. O xito da fiscalizao requer, portanto,
163
uma normatizao do assunto que elimine dvidas, estabelea de forma clara a

amplitude do sigilo e disponha sobre a sua transferncia entre rgos de fiscalizao.
534. O esquema de Foz do Iguau pode ser desmontado, mediante o
cumprimento do art. 65 da Lei do Real, que determinou o uso de transferncia bancria
para as operaes acima de R$ 10 mil, o que implica no cancelamento das autorizaes
especiais concedidas a agncias de bancos em Foz do Iguau para acolherem depsitos
em espcie de valores provenientes do comrcio com o Paraguai.
535. Os reais gastos no Paraguai pelo comrcio de fronteira terrestre podem
ser depositados em agncias de bancos brasileiros em Ciudad del Leste, que passariam
a prestar, diariamente, informaes detalhadas sobre os depsitos recebidos,
retornando os recursos ao Brasil por transferncia bancria.
536. No mbito do Poder Legislativo, j se cogitou a possibilidade de uma lei
dispondo sobre a criao de uma estrutura especializada no combate aos crimes
financeiros, que reunisse poderes judiciais e policiais, bem como pessoal especializado
no assunto.
POSTURADOGOVERNONAFISCALIZAODASCC5
537. H vrios indcios de que o Poder Executivo no manifesta inteno de
adotar providncias mais efetivas para evitar o trnsito de recursos de origem ignorada
pelas Contas CC5, omisso que pode estar relacionada com o desejo de manter uma
poltica de arraigada liberdade cambial.
POLTICACAMBIALECONTASCC5
538. O regime de liberdade cambial propiciado pelas Contas CC5 s possvel
se o pas dispuser de moeda estrangeira para atender prontamente s necessidades de
remessas ao exterior. Para ter moeda estrangeira, o pas precisa ser superavitrio em
suas contas externas ou, de outra forma, ter que alugar divisas no mercado financeiro
internacional, situao vivida pelo Brasil recentemente.
539. A moeda estrangeira que ingressa no pas transformada em reais e
aplicada em ttulos da dvida pblica, emitidos para enxugar o acrscimo aos meios
de pagamento, aumentando o endividamento interno.
540. Esse endividamento aumenta ainda mais, com a necessidade de pagar
juros elevados para manter os capitais especulativos no pas, o que tem gerado enorme
sacrifcio para as contas pblicas, tendo em vista que os juros altos no so pagos
apenas aos investidores externos, mas tambm aos internos, produzindo um efeito
bola de neve na dvida interna (vide artigo do jornalista Lus Nassif, publicado na
Folha de So Paulo de 24/01/99, Vol. 6, fls. 71).
541. conveniente para o capital especulativo que ingressa no pas contar
com uma porta de sada segura, como as Contas CC5, que guardam relao, portanto,
com a poltica cambial.
542. Os bancos estrangeiros de primeira linha, medida em que so
depositrios das reservas cambiais, contam com outra forma de garantir alguma
segurana para suas aplicaes especulativas, com efeitos perversos.
543. Suponhamos que um desses bancos aplique US$ 200 milhes no Brasil,
em ttulos da dvida pblica federal. Os dlares recebidos pelo Banco Central podem ser
164
aplicados no mesmo banco estrangeiro, que pode utiliz-los para repetir a mesma
operao. Se o ciclo repetir-se trs vezes, os US$ 200 milhes iniciais, transformamse em uma aplicao de US$ 600 milhes.
544. Assim, o Brasil pode estar pagando juros elevados por divisas que no
chegam a sair dos cofres dos bancos estrangeiros de primeira linha, com o exclusivo
propsito de manter as reservas em patamares que assegurem a manuteno do regime
de liberdade cambial. O efeito perverso porque a impresso que se tem a de pagar
juros em troca de nada, a fim de permanecermos em harmonia com as tendncias de
globalizao presentes no cenrio mundial, enquanto a dvida interna expande-se
em progresso geomtrica.
545. O risco do banco estrangeiro consiste na possibilidade do Brasil sacar as
reservas do sistema bancrio internacional e aplic-las, por exemplo, em ouro ou
ttulos do tesouro dos pases desenvolvidos nessa hiptese, a existncia da porta
das Contas CC5, permitiria uma resposta imediata para o repatriamento de capitais.
546. O art. 8 do Estatuto do Fundo Monetrio Internacional prev o regime de
ampla liberdade cambial, que vem sendo seguido, na prtica, pelo Brasil, embora no
tenha havido a adeso formal (vide Vol. 6, fls. 73/74).
547. Comentada a vinculao das Contas CC5 com a poltica cambial externa,
cumpre discutir os efeitos da fiscalizao no plano interno, sobre o mercado paralelo
de moeda estrangeira e relativamente ao trnsito de recursos originrios de atividades
ilcitas.
548. fato que o MCTF e as Contas CC5 encolheram o mercado paralelo,
hoje restrito a transaes de pequeno vulto. Por outro lado, a mecnica das Contas
CC5 e sua forma de fiscalizao no evitam a possibilidade de seu uso para transferir
recursos obtidos com narcotrfico, contrabando, corrupo e demais crimes previstos
na Lei da Lavagem do Dinheiro, alm dos sonegadores de impostos.
549. Uma fiscalizao rigorosa sobre as Contas CC5 acarretaria os efeitos de
aumentar a insegurana dos capitais especulativos, fuga do dinheiro sujo e alguma
revitalizao do mercado paralelo. Em ocasies especiais em que foi preciso optar entre
a fiscalizao e a poltica cambial, o Banco Central escolheu esta ltima, conforme
depreende-se dos seguintes fatos:
. em abril de 1996, quando a Circular 2.677 eliminou a possibilidade de depsitos
em CC5 sem identificao, o paralelo comeou a subir e o Banco Central decidiu voltar
a permitir esses depsitos em Foz do Iguau, mediante autorizaes especiais,
concedidas ainda no ms de edio da Circular;
. em setembro de 1998, em uma crise cambial na qual acentuava-se a perda de
divisas, a imprensa noticiou que o Banco Central enviou fiscais s instituies
financeiras, com a inteno de apertar a fiscalizao das CC5 e, ao constatar a reao
adversa do mercado, suspendeu tais fiscalizaes, determinando a volta dos fiscais
Braslia, segundo entrevistas com tcnicos do DECAM.
550. A sistemtica implementada para as transferncias permissiva, relegando
a segundo plano o controle e a fiscalizao, pelas seguintes razes:
165
. a fiscalizao feita aps a realizao das operaes, razo pela qual no h

como impedir ou suspender as transferncias suspeitas;
. a fiscalizao cambial s age se houver evidncia razovel de irregularidade,
encontrada incidentalmente, no mbito do exerccio de suas atribuies (vide itens
447/448 e 530);
. as operaes podem ser realizadas em qualquer parte do territrio nacional,
por qualquer banco autorizado a operar no MCTF (item 97);
. no h cooperao ou articulao entre os rgos de fiscalizao (item 4.6.1);
. a concesso das autorizaes especiais de Foz do Iguau, inclusive a bancos
de pequeno porte.
CONCESSODASAUTORIZAESESPECIAIS
551. Em abril de 1996, para garantir que as autorizaes especiais fossem
utilizadas para atender apenas ao comrcio de fronteira, o Banco Central informou
ter recorrido Portaria MF 061, de 1994, editada para o controle do porte em espcie
de valores possudos por viajantes, a qual passaria a ser utilizada tambm para
controlar o fluxo financeiro dos carros-fortes que transportavam os reais provenientes
do comrcio de Ciudad del Leste.
552. A forma escolhida pelo Banco Central para assegurar que os depsitos
em espcie promovidos em Foz do Iguau fossem provenientes do comrcio de
fronteira, descrita a seguir, apresentou problemas de aplicao prtica e duvidoso
amparo legal.
1.4.51.LEGALIDADEDASAUTORIZAESESPECIAIS
553. O art. 65 da Lei 9.069 (Lei do Plano Real), de 29/06/95, posterior
Portaria, determinava que o ingresso e sada do pas de moeda nacional e estrangeira,
em valores superiores a R$ 10 mil, fosse processada exclusivamente atravs de
transferncia bancria (grifos nossos):
Art. 65 O ingresso no Pas e a sada do Pas, de moeda nacional e estrangeira,
sero processados exclusivamente atravs de transferncia bancria, cabendo ao
estabelecimento bancrio a perfeita identificao do cliente ou do beneficirio.
valores:
I)quando em moeda nacional, at R$ 10.000,00 (dez mil reais);
II)quando em moeda estrangeira, o equivalente a R$ 10.000,00 (dez mil reais);
III)quando comprovada a sua entrada no Pas ou sua sada do Pas, na forma
prevista na regulamentao pertinente;
2 O Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes do Presidente da
Repblica, regulamentar o disposto neste artigo, dispondo, inclusive, sobre os limites
e as condies de ingresso no Pas e sada do Pas da moeda nacional.
554. O 2 atribuiu ao Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes do
Presidente da Repblica, a regulamentao do disposto no artigo.
555. A Portaria foi editada em fevereiro de 1994, pelo Ministro da Fazenda, porm
a Lei posterior no previa sua competncia para normatizar o assunto, reservada ao
CMN, segundo diretrizes do Presidente da Repblica.
166
556. oportuno ressaltar uma segunda inconsistncia relativa ao fato da

Portaria tratar apenas de viajantes e no de carros-fortes. Refere-se ao porte de moeda
em espcie por viajantes e no ao transporte de valores, sendo portanto inaplicvel
finalidade que levou o Banco Central a recorrer a ela, fato admitido pelo Banco
Central (Vol. 3, fl. 116, item 2).
557. Questionado pela Receita sobre esses aspectos, o Chefe do DECAM
discorreu sobre o assunto e solicitou que os postos de fronteira terrestre passassem a
acolher as Declaraes, incluindo aquelas relativas a carros-fortes (vide Ofcio
DECAM/GABIN 96/056, de 13/05/96, Vol. 3, fls. 117/118, dirigido ao Coordenador
da Coordenao-Geral do Sistema Aduaneiro da Secretaria da Receita Federal
COANA, Sr. Otaclio Dantas Cartaxo).
558. A Receita parece ter acatado a solicitao, pelo menos at agosto de
1997, quando a COANA consultou a PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, solicitando posicionamento sobre:
a) a coliso da Portaria MF 61/94 com o art. 65, da Lei do Real;
b) a possibilidade de aplicao da Portaria MF 61/94 a carros-fortes;
c) a competncia do CMN para estabelecer outros limites, que no os
determinados na Lei, para porte de valores em espcie, em vista da possibilidade de
ocorrer a regulamentao prevista no 2, do art. 65, da Lei do Real.
559. A PGFN pronunciou-se sobre o assunto, primeiramente no Parecer 1.354/
97, de 21/08/97 (Vol. 3, fls. 119/123), confirmando a vedao legal e, em decorrncia,
restava prejudicado o questionamento relativo ao item b acima, tendo adotado
interpretao restritiva, relativamente aos limites do item c.
560. O DEJUR solicitou o reexame do Parecer 1.354/97 em 30/09/97, tendo
a PGFN emitido o Parecer 1.641/97, de 06/10/97 (Vol. 3, fls. 124/126), no qual
defendia-se uma interpretao extensiva para o item c (ambos os Pareceres so de
autoria do Procurador Luciano Corra Gomes), sem nova manifestao sobre os
demais itens.
561. Contudo, restritiva ou extensiva, o fato que o item c tratava de uma
discusso no plano terico, pois na prtica, o CMN no havia editado a
regulamentao do art. 65 da Lei 9.069/95, vindo a faz-lo apenas em 30/07/98, com
a edio da Resoluo 2.524 (Vol. 1, fls. 198/200), significando que, ao menos at
esta data, parece configurada a ocorrncia da violao da Lei para os depsitos em
espcie efetuados com base nas autorizaes especiais concedidas pelo Banco Central
a agncias bancrias de Foz do Iguau.
RESOLUO N 2.524
Estabelece normas para declarao de porte e de transporte de moeda nacional
e estrangeira.
O BANCO CENTRAL DO BRASIL, na forma do art. 9 da Lei 4.595, de 31/
12/64, torna pblico que o CONSELHO MONETRIO NACIONAL, em sesso
realizada em 30/07/98, e tendo em vista o disposto no art. 65, 2 da Lei n 9.069, de
30/06/95,
R E S O L V E U:
167
Art. 1 As pessoas fsicas que ingressarem no Pais ou dele sarem com recursos
em moeda nacional ou estrangeira em montante superior a R$ 10.000,00 (dez mil
reais) ou ao seu equivalente em outras moedas, nos termos do inciso III do 1. do
art. 65 da Lei n 9.069/95, devem apresentar unidade da Secretaria da Receita
Federal que jurisdicione o local de sua entrada no Pais ou de sua sada do Pais,
declarao relativa aos valores em espcie, em cheques e em travellers cheques
que estiver portando, na forma estabelecida pelo Ministro de Estado da Fazenda.
Art. 2 As empresas habilitadas a realizar transporte internacional de valores,
quando ingressarem no Pas ou dele sarem transportando recursos em montante superior
a R$ 10.000,00 (dez mil reais) ou ao seu equivalente em outras moedas, nos termos
do inciso III do 1 do art. 65 da Lei n 9.069/95, devem observar os seguintes
procedimentos: (grifos nossos).
562. A Resoluo previa que o ingresso no pas de valores em espcie,
superiores a R$ 10 mil, em cheques ou em travellers cheques deve ter como
destinatrio um banco autorizado/credenciado a operar em cmbio no pas. O art. 1
da Resoluo trata os viajantes como pessoas fsicas e o art. 2 refere-se
especificamente ao trnsito de carros-fortes, tendo o CMN implicitamente admitido
a necessidade de diferenciao de porte e transporte, bem como a inocuidade da
Portaria MF 61/94 para efeito de controle de carros-fortes.
563. Em seguida, a Secretaria da Receita Federal editou a Instruo Normativa
SRF n 120, de 15 de outubro de 1998, que passou a vigorar em 01/12/98,
regulamentando o disposto na Resoluo CMN 2.524, tendo institudo a Declarao
de Porte de Valores DPV.
564. A Lei atribuiu ao CMN a funo de regulamentar o artigo e no de
revog-lo com uma Resoluo. Se a inteno da Lei era estabelecer determinado
limite mximo para o ingresso e sada no pas de moeda nacional ou estrangeira,
poderia o CMN suprimi-lo?
565. Isso posto, conclumos pela existncia de indcios que :
a) as autorizaes especiais eram ilegais, poca em que foram concedidas,
por violarem o art. 65 da Lei do Real, em funo de autorizarem o ingresso no pas
de moeda em espcie, acima dos limites previstos na Lei, no processado por
transferncia bancria;
b) a Portaria MF 061/94 era inaplicvel para o controle de carros-fortes;
c) a Resoluo CMN 2.524/98 revogou o art. 65 da Lei 9.069/95, ao pretender
regulamentar os limites extinguindo-os, sendo, portanto, normativo incuo.
1.4.52. CONTROLE DE CARROS-FORTE (PORTARIAMF61/94)
566. O aspecto da legalidade sempre importante, porm cumpre examinar
tambm os atos praticados e que se deixaram de praticar para atingir a finalidade de
controle dos carros-fortes, visando lanar luzes sobre as intenes do Banco Central,
quando escolheu a forma de assegurar que os depsitos em Contas CC5 eram
provenientes do comrcio com o Paraguai.
567. No nosso entender, levando em conta a realidade do pas, complicado
pretender um controle que dependa da reteno de carros-fortes que cruzam a Ponte da
168
Amizade, para serem abertos, a fim de que fiscais da Receita passassem horas
contando o dinheiro transportado. Isso em uma regio de fronteira, onde so notrios
o contrabando e a dificuldade para combater a corrupo de agentes do poder pblico,
em funo da movimentao de imensas somas.
568. A Secretaria da Receita Federal confirmou ao TCU a impossibilidade de
conferncia fsica do numerrio transportado, em vista da inadequao das instalaes
existentes e da ausncia de esquema de segurana que garanta a realizao de tais
tarefas sem riscos, especialmente de assaltos (vide item 2.6.2).
569. A fiscalizao na Ponte da Amizade s abre carros-fortes quando o
transportador declara que esto vazios, tendo promovido uma nica apreenso de
280 milhes de guaranis. Nos demais casos, a fiscalizao limita-se a exigir a
apresentao da Declarao de Porte e confere seus aspectos formais (item 225).
570. A Receita no informou se deu cincia ao Banco Central a respeito da
impossibilidade de aplicao do controle pretendido e a razo pela qual vinha
aceitando que as declaraes fossem apresentadas na Delegacia Regional, quando o
controle s fazia sentido se exercido no posto alfandegrio. Quanto ao controle das
Declaraes de Porte, o Banco Central informou que so apenas arquivadas (Vol. 3,
fl. 116, item 2).
571. Por fim, cumpre-nos indagar a razo pela qual o Banco Central deixou
de utilizar uma alternativa de controle que preservaria o estrito respeito ao disposto
no art. 65 da Lei do Real. O Banco do Brasil mantm agncia em Ciudad del Leste,
que poderia acolher os depsitos dos reais, controlar sua origem, manter registros
fidedignos de seu volume e remet-los regularmente ao Brasil, pela via bancria,
procedimento que traria maior segurana ao controle e atenderia aos requisitos legais.
572. Com essa alternativa, no haveria necessidade alguma da Receita abrir
carros-fortes oriundos do Paraguai e nem prejuzo ao comrcio fronteirio, prescindindose do esquema inadequado de controle ao qual o Banco Central recorreu.
573. A dvida final : admitido o conhecimento da inoperncia do controle
de carros-fortes e sabendo pelo SISBACEN do discrepante volume de reais
depositados em espcie, via autorizaes especiais, ao longo de quase trs anos, por
que razo o Banco Central no adotou medidas para corrigir as distores?
1.4.53.AUSNCIADE PENALIDADES
574. Solicitamos ao Banco Central a data, nmero e estgio dos PA eventualmente
instaurados contra os bancos, cujas agncias de Foz do Iguau receberam autorizaes
especiais (Vol. 3, fl. 84, item 5).
575. O DECAM e o DEPAD informaram que s havia um, contra o Banco do
Brasil, instaurado em 1997 (PA 97/150 originado do PT 97/00751149), ainda no
concludo e em fase de anlise das defesas apresentadas. Quanto aos demais bancos,
Banestado, Bemge e Araucria, os processos esto constitudos com base na mesma
documentao dos 14 volumes do processo do Banco do Brasil, no estando ainda
formalizados com nmero de protocolo (Vol. 3, fl. 102, item 5 e fl. 105, item 3).
576. Considerando que o Banco Central no forneceu equipe de auditoria o
acesso formal aos processos, no foi possvel examinar eventuais falhas em seu
169
andamento, cumprindo-nos mencionar to somente que o Banco Central detectou

muitas irregularidades a partir de julho de 1996, tendo decorrido 30 meses at o
presente, sem que houvesse a aplicao efetiva de penalidades administrativas aos
bancos.
577. Essas mesmas irregularidades foram comunicadas ao Ministrio Pblico
em abril de 1997, nove meses depois de detectadas, tendo a imprensa associado o
ato da denncia s descobertas da CPI dos Precatrios, que havia encontrado
operaes superiores a R$ 1 bilho escoando via Foz do Iguau.
ARGUMENTAO DO BANCO CENTRAL
578. Os tcnicos do Banco Central defendem as Contas CC5 com os seguintes
argumentos:
. h dinheiro de origem ilcita circulando tambm em cadernetas de poupana,
fundos de investimento, imveis e muitas outras aplicaes;
. mantendo-se a porta aberta, o dinheiro sai, mas retorna, o que no ocorreria
se a porta de sada recebesse amarras;
. o crime organizado sempre teve xito em proceder s remessas desses recursos
ao exterior, tal como ocorre em outros pases e, no fosse as CC5, retornariam as prticas
de antes, de superfaturamento de importaes, subfaturamento de exportaes e outras
operaes irregulares, cujo controle dependeria da Secretaria da Receita Federal e
do Departamento de Polcia Federal, rgos que supe-se no se encontrarem
aparelhados no nvel necessrio para fiscalizar tais prticas;
. com as CC5, pelo menos a poltica cambial tem acesso s estatsticas do
fluxo financeiro;
. os controles existentes oferecem meios de identificar e rastrear os recursos,
tendo permitido que o Banco Central prestasse informaes de qualidade CPI dos
precatrios, por exemplo;
. o Brasil o nico pas a dispor de registro on-line das operaes;
. a volta do mercado paralelo seria um retrocesso para a poltica econmica.
579. Desde a implantao do MCTF, prevaleceu no Banco Central uma viso
pragmtica relativamente movimentao financeira de recursos de origem ignorada,
no sentido de traz-la para dentro dos controles e estatsticas governamentais, partindose do princpio de que o poder pblico ainda no rene condies de impedir essa
movimentao.
580. A funo do Banco Central controlar a moeda e a poltica cambial, no lhe
sendo imputvel a atribuio de atuar diretamente em funes que seriam da Receita ou
Polcia Federal.
581. O Banco Central afirmou na Cartilha CC5 que responsvel pelo
caminho, no pela carga, deixando claro que sua funo conduzir o trnsito de
recursos, mas no de verificar a origem do que passa pelas fronteiras do pas. Contudo,
alm do caminho, o Banco Central criou as estradas, estendeu-as a todo o pas,
controla postos de pedgio e guarda os recibos em seus computadores.
582. O ponto focal da questo das CC5 so os pruridos decorrentes do Banco
Central ser o administrador de uma sistemtica de movimentaes financeiras com o
170
exterior, que propicia seu uso por pessoas que apresentam problemas para comprovar
a origem dos recursos.
583. Ao optar por centralizar os controles informatizados no Banco Central e
no na Receita e/ou Polcia Federal, o Poder Executivo assumiu um posicionamento
favorvel ao lado financista da questo.
584. Assim, sem entrar no mrito da poltica cambial ou da importncia do
dinheiro sujo para a economia e partindo de outro ponto de vista, de que a sistemtica
de controle das CC5 deveria contribuir para evitar a circulao de recursos obtidos
em atividades ilcitas, a contraposio a essa argumentao pode reunir os seguintes
argumentos:
. embora seja uma realidade a existncia de recursos de origem ilcita aplicados
at mesmo em caderneta de poupana, a eventual descoberta e recuperao desses
recursos torna-se bem mais difcil se os mesmos so enviados para fora do pas;
. se os criminosos sempre encontram maneiras de fazer as remessas, a
providncia a ser adotada pelo poder pblico reforar ou aprimorar os controles e
no conceder facilidades oficiais para o trnsito dos recursos;
. o registro on-line das operaes pouco adianta se a fiscalizao feita a
posteriori;
. o aperto nos controles no faria ressurgir o mercado paralelo de moeda, tal
como era antes, tendo em vista que seria utilizado apenas por pessoas desonestas, o
que facilitaria a fiscalizao.
CONCLUSES
585. Preliminarmente, cumpre-nos ressaltar que a equipe de auditoria no
teve oportunidade de discutir os detalhes do trabalho com os especialistas do DECAM,
o que era importante, em vista da complexidade da matria. Essa etapa foi realizada
formalmente, por meio de manifestao expressa dos tcnicos do DECAM (vide
item 1.4.3).
586. Por meio das contas CC5 escoaram para fora do pas aproximadamente
US$ 84 bilhes lquidos de 1991 a 1998 (item 283).
587. Em 1998, at 27 de novembro, o valor lquido das sadas de moeda
estrangeira atingiu a R$ 23,2 bilhes (item 283), 91,6% dos quais intermediados por
cerca de 205 contas CC5 de bancos no-residentes (item 286).
588. Relativamente ao banco de dados fornecido pelo Banco Central (item 279),
abrangendo apenas as operaes de valor superior a R$ 500 mil, exclusivamente realizadas
por bancos no-residentes (subttulo 03), no perodo de 01/07/96 a 27/11/98, observase que:
. tipo de depositante em CC5 95% dos depositantes so pessoas jurdicas e
5%, pessoas fsicas (item 311);
. concentrao das operaes do total de R$ 60,0 bilhes depositados em
Contas CC5, aproximadamente R$ 39,2 bilhes ou 65% foram efetuados por 137
pessoas fsicas e jurdicas (item 314). Em Foz do Iguau, apenas 4 pessoas jurdicas
promoveram 2.592 operaes de depsito no valor de R$ 8,5 bilhes;
171
. bancos no-residentes cerca de 93,4% das operaes de cmbio foram

intermediadas por bancos no-residentes com sedes localizadas nas Bahamas (38,8%),
Uruguai (24,9%) e Paraguai (22,7%), vindo a seguir os Estados Unidos (7,0%) (item
310);
. destino das operaes relativamente ao total de R$ 60,0 bilhes dos
depsitos em Contas CC5, os principais destinos declarados pelos transferentes foram
Bahamas com R$ 13,7 bilhes, Paraguai com R$ 12,0 bilhes, Estados Unidos com
R$ 9,0 bilhes, Cayman com R$ 7,7 bilhes e Uruguai com R$ 5,1 bilhes pases
para onde destiram-se 79,5% das operaes (item 319).
POSTURAPERMISSIVADOPODERPBLICO
589. O principal problema das Contas CC5 a movimentao com o exterior
de recursos de origem ignorada.
590. Normalmente, seria competncia da equipe de auditoria verificar se as
atribuies legais dos rgos de fiscalizao esto sendo cumpridas. Contudo, no caso
das Contas CC5, cada rgo ou unidade administrativa tem posicionamento prprio
sobre a questo e delimita seu campo de atuao, segundo esse entendimento (item
4.2).
591. Seria contraproducente esmiuar a discusso sobre essas atribuies, visto
que a questo das Contas CC5 no depende de este ou aquele rgo adotar tal ou qual
providncia, em razo da eficcia da ao fiscalizatria estar condicionada
articulao de vrios rgos, bem como pelo fato do maior ou menor rigor da
fiscalizao gerar reflexos nos objetivos de poltica econmica e cambial.
592. Esses fatores elevam a questo a um plano superior, de onde emanam as
decises de poltica econmica, cambial e, tambm, as relativas promoo ou no
da articulao das aes entre rgos como Banco Central, Receita e Polcia Federal.
593. Evidentemente, essas decises no so tomadas no mbito do Banco
Central, que executa e normatiza as diretrizes traadas pelo Conselho Monetrio
Nacional e Ministrio da Fazenda, conforme orientao da Presidncia da Repblica,
que teria a responsabilidade de implementar a articulao dos vrios rgos de
fiscalizao do Poder Pblico.
594. Desde a implementao do MCTF em 1989, o Poder Executivo vem
adotando uma postura permissiva, relativamente ao aspecto do controle dos recursos
de origem duvidosa que transitam nas Contas CC5, no sendo adequado separar a
atividade de fiscalizao da sistemtica instituda para as movimentaes financeiras,
visto que aquela depende desta.
595. As normas em vigor delegam ampla competncia para o Conselho Monetrio
Nacional decidir sobre matria cambial (item 85), havendo indcios de que as aes e
omisses do governo indicam a opo de privilegiar o lado financista (item 583),
levando em conta a importncia do dinheiro sujo para a economia brasileira e dos
capitais especulativos para a poltica cambial, que justificariam manter as portas
financeiras totalmente abertas.
596. Em maro de 1998, o Congresso deu o primeiro passo em direo a
outro tipo de postura, ao apoiar os esforos de cooperao para o combate aos fluxos
172
financeiros ilcitos, que vm sendo desenvolvidos no mundo, desde a Conveno de

Viena, em 1988, mediante a aprovao da Lei da Lavagem de Dinheiro, regulamentada
em outubro de 1998 (item 2.8).
597. Como conseqncias dessa lei, a situao poder mudar a partir de 01/
03/99, quando entrar em vigor a Carta-Circular do Banco Central, elaborada em
articulao com o COAF, que obriga as instituies financeiras a comunicarem as
operaes suspeitas Autarquia, em 24 horas, sob penas que podem chegar cassao
da autorizao de funcionamento (item 4.5.7).
598. Abstraindo-se bices de origem legal que possam advir da interpretao de
algumas normas esparsas sobre matria cambial, o exame dos controles institudos
sobre o trnsito de capitais, via Contas CC5, depende da tica adotada em relao ao
aspecto da permissividade, se positiva ou negativa, razo que imprime polmica ao
assunto.
599. Partindo do pressuposto de que os objetivos e diretrizes de ordem poltica
constituem justificativas plausveis para a permissividade da mecnica e fiscalizao
das Contas CC5, o exame da fragilidade dos controles passa a representar aspecto de
menor importncia.
600. De outro lado, seguindo a argumentao de que funo de governo combater
o fluxo de recursos com o exterior, de origem ignorada, no importando se isso possa
resultar em prejuzo para a poltica econmica ou cambial, nesse caso a fragilidade
dos controles assume outra face para o presente trabalho, sendo tema do item 6.2.
601. Embora o administrador deva cumprir o disposto nas normas, a
necessidade desse discernimento deve-se ao fato das leis definirem os crimes, mas
no especificam claramente quem deve combat-los e de que forma, situao que
sofreu alguma alterao com a edio da Lei da Lavagem do Dinheiro.
602. No caso das Contas CC5, o combate s irregularidades exige o concurso
de vrios rgos de fiscalizao em aes integradas. No havendo a inteno nem a
obrigao legal do governo central articular tais aes, os agentes de fiscalizao perdemse em um jogo de empurra, cada qual encastelado nos limites legais de suas
atribuies (item 4.2).
603. As deficincias das leis que regem os sigilos bancrio e fiscal incentivam
esse jogo, prevalecendo um excessivo rigor na sua interpretao, havendo reservas
quanto transferncia de informaes para outra instituio do Poder Pblico, com o
objetivo de subsidiar a atividade de fiscalizao.
604. O Banco Central, por exemplo, entende que tem a obrigao de comunicar
autoridade competente os indcios de crimes, somente quando deles tomar conhecimento,
incidentalmente, no exerccio de suas atribuies (item 357 e 448).
605. No h notcia de que a Receita Federal promova investigaes por
conta prpria, com base no amplo poder que lhe foi delegado pelo artigo 8 da Lei
8.021/90, tendo informado que aguarda a concluso dos inquritos promovidos pela
Polcia Federal (itens 389 e 223).
173
606. Opera-se uma inverso de valores, com o temor instalando-se, no nas

organizaes criminosas, mas nos agentes da fiscalizao, que alimentam o receio
de serem processados por quebras de sigilo (itens 522/523).
607. No havendo interferncia nessa questo por parte do governo, os rgos
subordinados evitam iniciativas isoladas que impliquem em riscos judiciais, razo
pela qual as transferncias vm sendo realizadas sem consulta prvia aos rgos de
fiscalizao, no tendo o Banco Central meios de conhecer o perfil do transferente, a
origem de seu patrimnio e renda, ou sua ficha policial no Brasil ou no exterior.
FRAGILIDADEDOSCONTROLES
608. Esse item pretende abordar aspectos que caracterizam indcios de
permissividade da sistemtica instituda para as Contas CC5, as conseqncias para a
fiscalizao e suas deficincias, sem entrar no mrito de poltica cambial ou econmica.
609. Em um pas de concentrao de renda elevada, so poucos os que possuem
condies de efetuar transferncias internacionais acima de R$ 500 mil. O nmero
de pessoas fsicas e jurdicas que efetuaram tais remessas no perodo de 01/07/96 a
27/11/98 alcanou 1.849 (item 312).
610. Os arquivos do Banco Central indicam que metade das operaes acima
de R$ 500 mil foi promovida por 54 pessoas, que realizaram 7.435 depsitos no
valor de R$ 31,1 bilhes. Em Foz do Iguau, apenas 4 delas promoveram 2.592
depsitos no valor de R$ 8,5 bilhes (item 313).
611. Os bancos conhecem seus clientes e a Receita Federal sabe quem detm
patrimnio ou renda para promover remessas acima de tal valor.
612. Por essas razes, uma medida mnima de controle, que no foi adotada,
seria solicitar aos bancos e a Receita Federal que informassem, previamente, as
pessoas que dispusessem de capacidade financeira para promover remessas de elevado
valor, providncia que evitaria a disseminao de laranjas, permitindo brecar
operaes suspeitas, antes que fossem realizadas (item 528).
613. A mecnica implementada para as transferncias efetuadas via Contas
CC5 relegou a segundo plano o aspecto do controle, ao instituir-se uma sistemtica
que inviabilizou a eficcia de fiscalizao a priori apta a suspender ou cancelar
operaes com suspeitas de irregularidades.
614. O Banco Central diz que a responsabilidade do controle dos bancos,
tendo o Diretor de Fiscalizao do Banco Central ressaltado a conivncia de bancos
e gerentes na abertura de contas fantasma e o uso da rede bancria por laranjas,
em palestra proferida no 1 Seminrio Internacional Sobre Lavagem de Dinheiro,
em 04/12/98 (item 482).
615. Se a lgica instituda para a fiscalizao deix-la a cargo dos bancos, seria
de se esperar que o Poder Pblico dispusesse de meios eficazes para verificar seu
cumprimento. Para tanto, o governo precisaria ter em seus computadores informaes
mnimas sobre as transferncias e Contas CC5, que permitissem reduzir a dependncia
de obt-las via fiscalizaes in loco.
616. At a edio da Resoluo 1.946, em julho de 1992, o Banco Central
no dispunha em seus computadores de informaes sobre as operaes, alm das
174
financeiras. De 1992 at 1996, os bancos passaram a ser obrigados a informar a

origem e o destino das operaes, porm, a sistemtica de controle implementada
tinha falhas de concepo, que dificultavam a fiscalizao (itens 145/150). De abril
de 1996 em diante, embora as falhas tenham sido corrigidas com a edio da Circular
2.677, as autorizaes especiais abriram uma brecha em Foz do Iguau, que passou
a ser o principal porto escoadouro dos recursos de origem ignorada (item 191).
617. Assim, o Banco Central passou a reunir condies mais efetivas de
fiscalizao, pelo menos a partir de abril de 1996, passando a efetuar comunicaes
Receita Federal e ao Ministrio Pblico (item 473), ao deparar-se, incidentalmente, no
curso de suas atribuies de fiscalizao, com movimentaes financeiras de valor
elevado por parte de pessoas com renda e ocupao modestas informadas ao banco
(laranjas).
618. Ou seja, em se tratando de laranjas, o Banco Central no pune o banco
diretamente, por maior que seja a evidncia, tendo em vista entender no se encontrar
em sua esfera de atribuies constatar a insuficincia do patrimnio ou renda do
laranja, em vista da remota possibilidade de haver uma explicao (itens 359 e
374).
619. O banco s punido diretamente quando h falhas evidentes ou grosseiras
no cadastro do cliente, razo pela qual so poucos os processos para apurar as
irregularidades no cumprimento da Resoluo 2.025/93, que observada pela maior
parte dos laranjas (itens 483/486).
620. Atendendo diligncia promovida pelo TCU, a Receita Federal
acrescentou pouco sobre os procedimentos que adota relativos s comunicaes do
Banco Central, tendo dado notcia da concluso de quatro casos, informando que os
procedimentos fiscais dependiam da concluso dos inquritos policiais e da obteno
de autorizao judicial para ter acesso documentao bancria dos envolvidos (item
2.7.2).
621. A rigor, a Receita poderia informar ao Banco Central se o transferente rene
ou no condies de patrimnio e renda para efetuar as transferncias, fator de suma
importncia para efeito de punio do banco e que depende apenas de uma simples
consulta ao seu banco de dados.
622. H indcios de que no ocorrem tais comunicaes por parte da Receita
Federal (itens 373/375).
623. O fato informado o de que a Receita aguarda o rastreamento da Polcia
Federal (item 223), que padece de falta de apoio do governo, sob a forma de recursos
humanos e materiais, para obter resultados (item 240).
624. Os delegados representam ao juiz pela quebra dos sigilos bancrio e fiscal,
obtendo deciso judicial nesse sentido, repetindo o processo quando surge a necessidade
de estender o rastreamento a outras pessoas (itens 238/239).
625. A morosidade nos levantamentos pode aumentar quando os bancos
fornecem informaes incompletas e/ou ilegveis, o que implica em solicit-las
novamente, processo que pode consumir meses.
175
626. O rastreamento um trabalho rido, meticuloso e que pode no chegar

a resultado algum ou estender-se no tempo e no territrio nacional, conforme o
caminho percorrido pelos recursos e a quantidade de contas correntes envolvidas na
cadeia, dependendo de vrios bancos fornecerem informaes corretas, pois o Banco
Central no tem a atribuio de fiscalizar a fidedignidade desses dados, limitandose a centralizar as funes de repassar aos bancos as solicitaes e receber os extratos
bancrios, que encaminha ao DPF.
627. Por tais razes o empenho da Diviso de Crime Organizado e Inquritos
Especiais ainda no se concretizou em resultados apreciveis (item 500).
628. Assim, os bancos que admitem laranjas como correntistas so os
responsveis pelo fornecimento das informaes que podem levar sua prpria punio,
existindo a hiptese ou possibilidade do banco omitir informaes, preferindo correr
esse risco a admitir que aceitou operaes irregulares, frmula que s pode conduzir
impunidade.
629. Enfim, as comunicaes do Banco Central podem ainda no ter resultado
em quaisquer conseqncias para os bancos que admitiram laranjas como
correntistas, no havendo notcias de resultados palpveis ou punies exemplares
(item 5.2.3).
630. O art. 8 da Lei 8.021/90 atribuiu Receita Federal o acesso a informaes
amparadas pelo sigilo bancrio, porm o Banco Central no reconhece a
constitucionalidade do artigo e, do lado da Receita, parece no haver oposio a
esse entendimento (itens 389/390).
631. Outros pontos indicam a fragilidade do controle das CC5, tais como:
. em determinadas ocasies de crise, a fiscalizao foi suspensa quando
atrapalhava os objetivos da poltica cambial (item 549);
. se estiverem corretos os mapas estatsticos de valores fiscalizados, fornecidos
equipe de auditoria pelo Banco Central, a anlise dos nmeros conduz concluso de
inoperncia da fiscalizao (item 462);
. h poucos fiscais de cmbio, notadamente em Curitiba, que conta com apenas
13 (item 336);
. no Manual de Procedimentos e Rotinas, no constatamos a existncia de
diretrizes especficas, tratando de procedimentos para coibir a ao de laranjas
(itens 423/424);
. o DECAM no informou sobre a existncia de uma sistemtica de seleo
de operaes a serem fiscalizadas, baseada em processo de amostragem, cujos critrios
possam ser conferidos ou controlados, dependendo de decises pessoais de servidores
comissionados (itens 419/420).
632. Da forma como as atribuies encontram-se segmentadas e dada a falta de
articulao, recursos e cooperao entre os rgos pblicos, opera-se o incentivo s
transferncias financeiras com o exterior, oriundas de atividades ilcitas.
ESQUEMA DE FOZ DO IGUAU
633. As estimativas, embora imprecisas, sinalizam que o comrcio de Foz
no supera a R$ 3 bilhes anuais. O banco de dados fornecido pelo Banco Central
176
equipe de auditoria, que contempla apenas operaes superiores a R$ 500 mil, revela
que a mdia anual de sadas de moeda estrangeira em operaes de cmbio superior
a R$ 6 bilhes o que leva pergunta sobre a origem da diferena.
634. O esquema de Foz do Iguau baseia-se nos depsitos em Contas CC5
em espcie, sem identificao de origem.
635. A primeira norma a cortar essa permisso foi a Resoluo 1.946/92, cujo
art. 1 determinava a identificao dos responsveis por pagamentos ou recebimentos
em espcie, em valores superiores a US$ 10 mil. Entretanto, um ms depois, o art. 4 da
Carta-Circular 2.307, de 27/08/92, avisava aos bancos que o artigo no estava valendo
para operaes em espcie, tendo o Banco Central revogado uma Resoluo do CMN
utilizando uma simples Circular.
636. A segunda, foi o art. 65 da Lei 9.069 (Lei do Plano Real), de 29/06/95,
que determinava a identificao das partes e o uso da via bancria para todo ingresso
e sada de moeda estrangeira no pas, em valores superiores a R$ 10 mil.
637. A terceira norma nesse sentido foi a Circular 2.677/96, cujas restries
foram contornadas no mesmo ms de sua edio, por meio da concesso de
autorizaes especiais pelo Banco Central a agncias de cinco bancos em Foz do
Iguau, colidindo com a Lei do Real.
638. Assim, a regio de Foz do Iguau nunca deixou de realiz-las, com amparo
do Banco Central, transformando-se no foco geogrfico dos crimes previstos na Lei
da Lavagem de Dinheiro.
639. A sistemtica de controle implementada pelo Banco Central para
assegurar que os depsitos em espcie fossem provenientes do comrcio de fronteira
no atingiu a finalidade a que se propunha.
640. Para efetuar o controle dos carros-fortes que cruzavam a Ponte da Amizade
transportando os reais gastos no comrcio de fronteira, recorreu-se a uma Portaria do
Ministrio da Fazenda que no tratava de carros-fortes, mas de porte em espcie de
viajantes. Ainda que houvesse sido editada uma norma apropriada, a opo de controle
foi colocar sobre os ombros da Receita Federal a atribuio de parar os carros-fortes na
Ponte da Amizade, para que o dinheiro fosse contado e conferido com a Declarao de
Porte, procedimento que pode consumir horas, sem falar no problema da corrupo,
que notoriamente atinge a fiscalizao de postos de fronteira.
641. A Receita Federal informou ao TCU que s abre carros-fortes vazios, quando
o transportador declara formal ou informalmente essa situao. As declaraes formais
no so utilizadas por parte do Banco Central para efeito de confronto com os depsitos
em espcie, limitando-se a Autarquia a arquiv-las.
642. Havia a opo de usar o Banco do Brasil em Ciudad del Leste para acolher
e controlar esses depsitos, processando-se as operaes por transferncia bancria,
conforme determinado na Lei 9.069/95, alternativa que deixou de ser utilizada.
643. Do lado brasileiro, o Banco do Brasil em Foz do Iguau consiste na
caixa-forte que atende aos demais bancos, centralizando todo o movimento de grandes
somas. Houvesse a inteno de priorizar o controle, o Banco Central no deveria ter
177
atendido s solicitaes de bancos estaduais ou privados, permitindo que tambm

acolhessem depsitos em espcie.
644. Um desses bancos, o Araucria, apresenta patrimnio lquido ao redor
de R$ 20 milhes e pode se tratar de um dos dois bancos no topo da lista dos mais
ativos em Contas CC5, subttulo 03, conforme indicado na tabela do item 3.3.1, com
quase R$ 5 bilhes de movimento em 15 meses o que leva a crer na possibilidade
de ser o nico deles em que as CC5 podem constituir sua atividade principal.
645. Tendo o Banco Central constatado a inoperncia do controle do trnsito
de carros-fortes, deixou de adotar ou propor medidas tempestivas para sanar as falhas,
algumas delas flagrantes, como os depsitos de imensos valores supostamente oriundos
do Paraguai, cujos maos de dinheiro apresentavam cintas do Banco do Brasil, sacados
em um guich e depositados em outro.
646. O Banco Central tomou conhecimento dos problemas de Foz do Iguau
em julho de 1996 e somente comunicou as irregularidades ao Ministrio Pblico em
abril de 1997, quando a CPI dos Precatrios permitiu transparecer opinio pblica
que a regio era a rota de fuga utilizada pelos esquemas de fraude.
647. At o presente, apesar das constataes efetuadas pelo Banco Central,
s h um processo administrativo instaurado, contra o Banco do Brasil de Foz do
Iguau, que no foi concludo inexistindo registro de punies contra instituies
financeiras.
648. Embora haja poucos fiscais lotados na Delegacia Regional do Banco
Central em Curitiba, distante de Foz do Iguau e com jurisdio que se estende a
Santa Catarina, Mato Groso e Mato Grosso do Sul, o problema maior reside nas
autorizaes especiais e na mecnica das CC5, que inviabilizariam a fiscalizao,
ainda que o nmero de fiscais fosse aumentado.
PROPOSTADEENCAMINHAMENTO
649. Conforme exposto nos itens 590/600, o exame de mrito do presente
processo depende do julgamento a ser firmado relativamente questo da permissividade
das Contas CC5, que vem favorecendo a prtica de operaes de cmbio no autorizadas,
com o fim de promover evaso de divisas do Pas, crime previsto no art. 22 da Lei
7.492/86 (Lei do Colarinho Branco).
650. Preliminarmente, entendemos oportuno analisar a legalidade da concesso
das autorizaes especiais (itens 191/193 e 5.2.1), propondo-se, com base no inciso
III do art. 31 da Instruo Normativa TCU 09/95, o seguinte encaminhamento:
. audincia prvia do ex-Diretor do Banco Central do Brasil, Sr. Gustavo Franco, e
do Chefe do DECAM, Sr. Jos Maria Ferreira de Carvalho, na forma do art. 194, inciso III,
do Regimento Interno deste Tribunal, c/c inciso II do art. 43 da Lei 8.443/92, para
apresentao, no prazo de 15 (quinze) dias, das razes de justificativa para a concesso
de autorizaes especiais s agncias de Foz do Iguau de cinco bancos para o
acolhimento de depsitos em espcie, em valores superiores a R$ 10 mil, sem
identificao da origem dos recursos, contrariando o disposto no art. 65 da Lei 9.069/
95.
178
A 8 Secex realizou as anlises das audincias propostas pela Equipe de

Auditoria, conforme fls. 325/345, da qual transcrevo trechos, in verbis:
...
ESQUEMADEFOZDOIGUAU
42. Apesar das proibies de operaes em espcie, sem identificao de
origem, impostas em 1992 pelo Conselho Monetrio Nacional (Resoluo CMN
1.946/92, em 1995 pela Lei do Real (Lei 9.069/95) e em 1996 pela Circular 2.677/
96, a regio de Foz do Iguau nunca deixou de realiz-las, transformando-se no foco
geogrfico dos crimes previstos na Lei da Lavagem de Dinheiro.
43. Entretanto, essas operaes s vieram a pblico com as investigaes da
CPI dos precatrios que convergiram para a regio de Foz do Iguau.
44. O Banco Central ofereceu denncia ao Ministrio Pblico por meio do Ofcio
BACEN PRESI-97/01048, DE 24/04/97 (Vol. 5, fls. 19/25), resultante de um trabalho de
pesquisa e rastreamento com o objetivo de comunicar ao Ministrio Pblico Federal
prticas de ilcitos penais na cidade de Foz de Iguau, enquadradas no art. 22 da Lei
7.492/86 (Lei do Colarinho Branco).
45. Aps constatar nos registros do SISBACEN um abrupto incremento de
depsitos em espcie nas contas CC5 em Foz do Iguau, equivalentes ao triplo da
estimativa inicial, o Banco Central designou alguns fiscais, em julho de 1996, para
verificarem o que estava ocorrendo.
46. Conforme levantamento realizado pelos fiscais (Vol. 5, fls. 39/43), o
volume de recursos depositados nas contas CC5 era incompatvel com a quantidade
de carros-fortes que transitavam diariamente de Ciudad del Leste para Foz do Iguau,
trazendo Reais para depositar nas contas de no residentes. Dessa constatao
exsurgiram fortes indcios de que a maior parte dos reais em espcie depositados em
Contas CC5 eram oriundos de saques de residentes no pas e no de recursos
provenientes de Ciudad del Leste.
47. Aps uma segunda fiscalizao, em setembro de 1996, os tcnicos do Banco
Central identificaram as irregularidades descritas abaixo, as quais foram comunicadas
ao Ministrio Pblico, em 24/04/97:
a) a quantidade de carros-fortes que descarregava reais na tesouraria do Banco
do Brasil era muitas vezes superior a que cruzava a Ponte da Amizade, evidenciando
que no provinham do Paraguai, mas sim do Brasil;
b) os valores em espcie depositados nas Contas CC5 no Banco do Brasil
estavam acondicionados em maos com cintas do prprio Banco do Brasil,
comprovando que eram sacados da tesouraria e redepositados como provenientes de
Ciudad del Leste;
c) as Declaraes de Porte de Valores em Espcie no estavam sendo
apresentadas pelas transportadoras Alfndega, como exigido na Portaria MF 61/94,
mas Delegacia da Receita Federal em Foz, quando no era mais possvel aferir sua
veracidade.
48. Tais irregularidades evidenciaram a existncia de um esquema destinado
a promover evaso de divisas do pas, sem autorizao legal, utilizando o artifcio de
179
ocultar a identidade dos responsveis pela remessa, no intuito de dificultar o

rastreamento dos recursos, como podemos verificar da descrio abaixo, constante
do Relatrio de Auditoria (fl. 43):
Passo 1:Correntistas brasileiros de agncias bancrias de Foz do Iguau,
de reduzida renda e ocupao modesta declaradas no cadastro bancrio, recebem
depsitos de valores elevados em suas contas correntes comuns (por DOC, cheques,
ordens de pagamento e transferncias eletrnicas), provenientes de pessoas fsicas
e jurdicas correntistas de bancos situados em vrias localidades do pas;
Passo 2:Prepostos desses correntistas, munidos de cheques assinados por eles,
promovem saques dirios em espcie em suas agncias bancrias, que os autorizam
junto tesouraria do Banco do Brasil, s vezes antes de haver a compensao bancria;
Passo 3:O numerrio acondicionado em maos cintados pelo Banco do Brasil
e entregue transportadora, na presena do preposto;
Passo 4:O dinheiro depositado em Contas CC5 de bancos paraguaios, no
constando do documento encaminhado pelo Banco Central ao Ministrio Pblico
informaes a respeito do cumprimento pelos bancos brasileiros da determinao de
no acatar depsitos superiores ao valor declarado Alfndega, no documento
Declarao de Porte de Valores em Espcie, que acompanha cada operao de
depsito e deve ficar arquivado no banco;
Passo 5:Os bancos paraguaios e outros constantes das autorizaes especiais
utilizam os reais para adquirir dlares junto aos bancos brasileiros depositrios,
transferidos ao exterior e, em seguida, direcionados pelos bancos estrangeiros ao destino
final, conforme instrues de seus clientes.
49. Com relao fiscalizao a cargo da Receita Federal em resposta ao
questionamento do Tribunal Secretaria da Receita Federal esclareceu que a partir
da comunicao do Banco Central foram instaurados diversos processos
Administrativos e que:
. o controle sistematizado e informatizado de entrada e sada de carros-fortes foi
implementado a partir de junho de 1996, a partir da identificao dos veculos e dos
dados das Declaraes de Porte de Valores em Espcie;
. o procedimento adotado pela fiscalizao limita-se a exigir apresentao da
declarao e conferncia de seus aspectos formais;
. alm da escassez de recursos para fazer face ao volume de atividades aduaneira,
a maior dificuldade para o controle dos carros-fortes a impossibilidade de conferncia
fsica do numerrio transportado, seja pela inadequao das instalaes existentes, seja
pela ausncia de esquema de segurana suficiente para garantir a realizao de tais
tarefas sem riscos, especialmente de assaltos;
. a fiscalizao s feita em carros-fortes vazios, quando no h apresentao
da declarao (sob alegao de no estar transportando valores), ainda assim por
amostragem.
50. No houve esclarecimento acerca da etapa de conferncia do valor indicado
na Declarao de Porte de Valores com o efetivamente depositado nos bancos,
procedimento que demonstraria o grau de ineficcia do controle implementado.
180
51. No mbito do Ministrio Pblico o Procurador-Geral da Repblica, aps

receber o Ofcio BACEN PRESI-97/01048, de 24/04/97 (Vol. 5, fls. 26), solicitou a
instaurao de Inqurito Policial ao Diretor-Geral da Polcia Federal, abriu o Processo
PGR 08100.002622/97-61 e editou a Portaria 147, de 02/05/97 (Vol. 5, fl. 26),
designando os Procuradores da Repblica Alexandre Halfen da Porcincula, Carlos
Fernando dos Santos Lima e Nviton de Oliveira Batista Guedes para adotarem as
medidas cabveis no mbito penal e oficiarem no Inqurito Policial.
52. A Procuradoria da Repblica no estado do Paran, Sra. Antonia Llia
Neves Sanches, editou a Portaria 072, de 16/05/97, instaurando o Inqurito Civil
Pblico 001/97-PRDC/5 CA-PR para apurar os fatos.
53. J na esfera da Polcia Federal foram instaurados aproximadamente 205
inquritos policiais IPL em tramitao na Delegacia de Polcia Federal em Foz do Iguau,
sob segredo de Justia (Vol. 5, fl. 15).
54. Durante os trabalhos de auditoria foram identificadas diversas fragilidades
que dificultaram a atuao dos rgos que tinham ingerncia direta ou indireta sobre
alguma etapa de fiscalizao, seno vejamos:
. inoperncia do controle de carros-fortes por parte da Receita Federal, ou
seja, no havia conferncia entre os valores declarados e o montante de reais em
espcie proveniente de Ciudad del Leste para Foz do Iguau;
. em determinadas ocasies de crise, a fiscalizao foi suspensa quando
atrapalhava os objetivos da poltica cambial; (Relatrio de Auditoria item 549);
. se estiverem corretos os mapas estatstico de valores fiscalizados, fornecidos
equipe de auditoria pelo Banco Central, a anlise dos nmeros conduz concluso
de inoperncia da fiscalizao (idem item 462);
. havia poucos fiscais de cmbio, notadamente em Curitiba, que contava com
apenas 13 (idem item 336);
. no Manual de Procedimentos e Rotinas no foi constatada a existncia de
diretrizes especficas, tratando de procedimentos para coibir a ao de laranjas (idem
item 423/424);
. O DECAM no informou sobre a existncia de uma sistemtica de seleo
de operaes a serem fiscalizadas, baseada em processo de amostragem, cujos critrios
possam ser conferidos ou controlados, dependendo de decises pessoais de servidores
comissionados (idem item 419/420).
55. Em relao s inmeras falhas ocorridas envolvendo as Contas CC5 a
Autoridade Monetria apresentou alguns argumentos no sentido de defender os
mecanismos adotados, seno vejamos:
. O Banco Central na Cartilha CC5 esclareceu que responsvel pelo caminho,
no pela carga, deixando claro que sua funo conduzir o trnsito de recursos, mas
no de verificar a origem do que passa pelas fronteiras do pas. Contudo, alm do
caminho, o Bacen criou as estradas, estendeu-as a todo o pas, controla os postos de
pedgio e guarda os recibos em seus computadores;
. h dinheiro de origem ilcita circulando tambm em cadernetas de poupana,
fundos de investimento, imveis e muitas outras aplicaes;
181
. mantendo-se a porta aberta, o dinheiro sai, mas retorna, o que no ocorreria

se a porta de sada recebesse amarras;
. o crime organizado sempre teve xito em proceder s remessas desses recursos
ao exterior, tal como ocorre em outros pases e, no fosse as CC5, retornariam as
prticas de antes, de superfaturamento de importaes, subfaturamento de exportaes
e outras operaes irregulares, cujo controle dependeria da Secretaria da Receita
Federal e do Departamento de Polcia Federal, rgos que supe-se no se
encontrarem aparelhados no nvel necessrio para fiscalizar tais prticas;
. com as CC5, pelo menos a poltica cambial tem acesso s estatsticas do fluxo
financeiro;
. os controles existentes oferecem meios de identificar e rastrear os recursos,
tendo permitido que o Banco Central prestasse informaes de qualidade CPI dos
precatrios, por exemplo;
. o Brasil o nico pas a dispor de registro on-line das operaes;
. a volta do mercado paralelo seria um retrocesso para a poltica econmica.
56. A equipe de auditoria do Tribunal aps examinar as ponderaes do Bacen
chegou s seguintes concluses:
. embora seja uma realidade a existncia de recursos de origem ilcita aplicados
at mesmo em caderneta de poupana, a eventual descoberta e recuperao desses
recursos torna-se bem mais difcil se os mesmos so enviados para fora do pas;
. se os criminosos sempre encontram maneiras de fazer as remessas, a
providncia a ser adotada pelo poder pblico reforar ou aprimorar os controles e
no conceder facilidades oficiais para o trnsito dos recursos;
. o registro on-line das operaes pouco adianta se a fiscalizao feita a posteriori;
. o aperto nos controles no faria ressurgir o mercado paralelo de moeda, tal
como era antes, tendo em vista que seria utilizado apenas por pessoas desonestas, o
que facilitaria a fiscalizao.
57. Fato que, mesmo com todos os entraves existentes fiscalizao das
contas CC5, os bancos conhecem seus clientes e a Receita Federal sabe quem detm
patrimnio suficiente para fazer remessas acima de determinados valores.
58. Dessa forma, o mnimo que se poderia esperar do Bacen que solicitasse
dos bancos e da Receita informaes a respeitos de pessoas fsicas ou jurdicas que
efetuassem transaes suspeitas ou acima de determinados valores, para saber se a
renda ou no compatvel.
59. Isso comprova a omisso do poder executivo em elaborar instrumentos de
cooperao, sem contrariar os preceitos legais vigentes, que viabilizassem maior
integrao entre os rgos de fiscalizao, com vistas a combater prticas ilcitas
predominantes no sistema financeiro.
60. Segundo o Departamento de Cmbio do Bacen, na teoria existiam trs
convnios, que na prtica no tiveram eficcia alguma, o que ratifica a postura
permissiva do Poder Pblico.
61. Tempos depois algumas medidas foram adotadas, no mbito do Banco Central,
com vistas a coibir as prticas ocorridas em Foz do Iguau, a saber:
182
. a Circular 2.852, de 03/12/98 (vol. 1, fls. 201/202), estabeleceu a obrigao

das instituies financeiras de, alm da adequada identificao do cliente, controlar
a compatibilidade entre a movimentao de recursos e a atividade ou capacidade
econmica do cliente, como meio de combater os crimes previstos na Lei 9.613/98;
. A seguir destacamos algumas das inmeras situaes e operaes, que possam
configurar indcio de crime previsto na Lei 9.613/98, definidas pela Carta-Circular 2.826,
de 04/12/98, e que devem ser comunicadas pelos bancos por intermdio do Sisbacen:
1 movimentao em espcie de valores superiores a R$ 10 mil (ou inferiores
que, por sua habitualidade e forma, configurem artifcio para a burla do referido limite);
2 aumentos substanciais no volume de depsitos em espcie, sem causa aparente,
especialmente se acompanhados de transferncias a destino no relacionado com o
cliente;
3 depsitos de grandes quantias por meios eletrnicos, que evitem contato
direto com o pessoal do banco;
4 movimentao de recursos em praas localizadas em fronteiras;
5 movimentao incompatvel com o patrimnio, atividade econmica ou
ocupao profissional e a capacidade financeira presumida do cliente;
6 atuao de forma contumaz, em nome de terceiros ou sem a revelao da
verdadeira identidade do beneficirio;
7 numerosas contas com vistas ao acolhimento de depsitos em nome de um
mesmo cliente, cujos valores resultem em quantia significativa;
8 contas que no demonstram ser resultado de atividade ou negcios normais,
utilizadas para recebimento ou pagamento de quantias significativas em indicao clara
de finalidade ou relao com o titular da conta ou seu negcio;
9 retirada de quantia significativa de conta que acolheu depsito inusitado;
10 utilizao conjunta e simultnea de caixas separados para a realizao de
grandes operaes em espcie ou de cmbio;
11 preferncia utilizao de caixas-fortes, de pacotes cintados (em depsitos
ou retiradas) ou uso sistemtico de cofres de aluguel;
12 recebimento de depsitos em cheques e/ou em espcie, de vrias localidades,
com transferncia para terceiros;
13 transaes envolvendo clientes no-residentes;
14 proposta de abertura de conta-corrente mediante apresentao de documentos
de identificao e nmero de Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) emitidos em regio de
fronteira ou por pessoa residente, domiciliada ou que tenha atividade econmica em
pases fronteirios;
15 movimentao de contas correntes que apresentem dbitos e crditos que,
por sua habitualidade, valor e forma, configurem artifcio para burla da identificao
dos responsveis pelos depsitos e dos beneficirios dos saques;
16 operaes com parasos fiscais ou locais onde observada a prtica
contumaz dos crimes de lavagem de dinheiro;
17 transferncias unilaterais ao exterior, freqentes ou de valores elevados,
especialmente a ttulo de doaes.
183
62. Em que pese as medidas implementadas no mbito do Banco Central, as

autorizaes especiais concedidas a agncias de cinco bancos em Foz do Iguau
para o acolhimento de depsitos em espcie de recursos provenientes do Paraguai,
em valores superiores a R$ 10 mil (Comunicao BCB 197/96, de 08/08/96), s
foram canceladas por intermdio do Voto BCB n 490/99, aprovado em reunio da
Diretoria Colegiada, em 28/12/99 (Vol. 1, fls. 207/220).
63. Ante os fatos relatados foram chamados em audincia os Srs. JOS MARIA
FERREIRADE CARVALHO e GUSTAVO FRANCO, conforme despacho do Ministro-Relator
Adylson Motta (fls.301), para apresentarem razes de justificativas acerca da concesso
de autorizaes especiais s agncias de Foz do Iguau de cinco bancos para o
acolhimento de depsitos em espcie, de valores superiores a R$ 10 mil, sem identificao
da origem dos recursos, contrariando o disposto no art. 65 da Lei n 9.069/95.
64. Doravante, passaremos a examinar as justificativas apresentadas pelos
indigitados s fls. 306/312, deste processo.
65. O Sr. JOS MARIA FERREIRA DE CARVALHO expe preliminarmente
que a concesso das autorizaes especiais originou-se da deciso do Sr. Diretor da
rea de Assuntos Internacionais, Gustavo H. B. Franco, fundamentada na competncia
atribuda pelo art. 15 do Regimento Interno da Autarquia, em decorrncia da situao
gerada no comrcio de fronteira de Foz do Iguau com Ciudad del Leste no Paraguai
aps a vigncia da Circular 2.677, de 10/04/96, tende sido homologada pela Diretoria
Colegiada por meio da Comunicao BCB 197/96, de 08/05/96.
66. O indigitado alega que as restries impostas a partir da vigncia da aludida
Circular (22/04/96), em particular no sentido de exigir que os depsitos de valores iguais
ou superiores a R$ 10.000,00 somente pudessem ser efetuados com identificao do
depositante, provocaram elevao do gio entre os mercados de cmbio oficial e paralelo,
como demonstrado no grfico fl. 307. Isso porque os comerciantes de Ciudad del
Leste no mais poderiam converter os reais provenientes de consumidores brasileiros,
depositando os valores em espcie nas contas de no residentes em agncias bancrias
de bancos brasileiros em Foz do Iguau, obrigando-os a migrarem para o mercado
negro (paralelo).
67. Diante disso, argumenta que, com o objetivo de solucionar esse problema
relacionado ao fluxo financeiro proveniente de Ciudad del Leste, o Banco Central autorizou
os bancos do Brasil, do Estado do Paran, do Estado de Minas Gerais, Araucria e Real
a acolherem depsitos em espcie em contas de domiciliados no exterior por eles
indicadas24. Salienta ainda que aps tais concesses (29/04/96), a cotao do dlar no
mercado paralelo (cabo e papel) recuou, retornando paulatinamente normalidade nos
dias imediatamente seguintes, demonstrando que os objetivos pretendidos com as
autorizaes foram alcanados.
68. Por ltimo o Sr. JOS MARIA alega que:
24
184
Esse aspecto foi abordado ao longo dessa instruo nos itens Erro! A origem da referncia
no foi encontrada. a Erro! A origem da referencia no foi encontrada.
os procedimentos e limitaes previstos no art. 65 da Lei 9.069 j vigoravam,

em sua maioria, anteriormente aprovao da citada lei, com base no disposto na
Resoluo 1.946/92 e na Portaria MF 61/94. Deve ser ressaltado que a Lei 9.069
no limita depsitos em espcie e sim estabelece regras e condies para entrada e
sada de recursos no/do Pas. A restrio para depsitos em espcie s veio a ser
implementada com a Circular 2.677, que normativo editado pela Diretoria
Colegiada do Banco Central do Brasil. Convm notar, ainda, que o art. 65 coloca
entre as excees as situaes em que as entradas e sadas de recursos no/do pas
se verifiquem com base em regulamentao especfica.
Ademais, o objetivo do mencionado artigo 65 foi canalizar para o sistema
financeiro os pagamentos e recebimentos entre residentes e no-residentes acima
dos valores estabelecidos. As autorizaes concedidas exigem que os depsitos sejam
feitos em nome do banco estrangeiro em conta por ele mantida em banco brasileiro
autorizado a operar em cmbio no Pas. Assim, mesmo no considerando o contido
no pargrafo anterior, o art. 65 da Lei 9.069 no foi contrariado, pois as transaes
eram e ainda so efetuadas entre duas instituies bancrias.
ANLISE
69. De fato, a obrigatoriedade de identificar os depositantes e sacadores de
moeda nacional em espcie nas contas CC5, de valor superior a US$ 10 mil, existia
desde a edio da Resoluo CMN 1.946/92, art. 1. J a Declarao de Porte de
Valores em Espcie para o ingresso e sada de moeda nacional ou estrangeira passou
a ser exigida pela Receita Federal com o advento da Portaria n 61/94 do Ministrio
da Fazenda. A Lei 9.069/95 em seu art. 65 contemplou idntica linha normativa, no
sentido de vetar depsitos em espcie no identificados acima de R$ 10.000,00,
seno vejamos:
Art. 65 O ingresso no Pas e a sada do Pas, de moeda nacional e
estrangeira, sero processados exclusivamente atravs de transferncia bancria,
cabendo ao estabelecimento bancrio a perfeita identificao do cliente ou do
beneficirio.
valores:
I) quando em moeda nacional, at R$ 10.000,00 (dez mil reais);
II) quando em moeda estrangeira, o equivalente a R$ 10.000,00 (dez mil
reais);
III) quando comprovada a sua entra no Pas ou sua sada do Pas, na foram
prevista na regulamentao pertinente. (Grifos nossos).
70. Com base nesse preceito, o prprio Bacen editou a Circular 2.677/96, de 10/
04/96, por meio da qual dispe, entre outras coisas, sobre as transferncias internacionais
em reais, nos termos do art. 8, in extenso:
Art. 8 Nas movimentaes de valor igual ou superior a R$ 10.000,00 (dez
mil reais) obrigatria a identificao da identidade dos depositantes de valores
nestas contas, bem como dos beneficirios das transferncias efetuadas, devendo
tais informaes contar do dossi da operao. (O grifo nosso).
185
71. Exsurge dos dispositivos supra transcritos que o ingresso de moeda

nacional no pas ser processado EXCLUSIVAMENTE por intermdio de
transferncia bancria e com IDENTIFICAO DO CLIENTE/DEPOSITANTE E
BENEFICIRIO, sendo que as nicas excees previstas pela lei so nos casos dos
incisos I, II e III, ou seja, at R$ 10.000,00 para moeda nacional, equivalente a R$
10.000,00 para moeda estrangeira ou independente do valor quando comprovada a
sua sada do Pas.
72. De sorte que, a alegao do indigitado de que a Lei 9.069/95 no limita
depsitos em espcie, mas apenas estabelece regras e restries para entrada e sada
de recursos do pas totalmente descabida, pois nesse caso a regra ou restrio
estabelecida exatamente a que probe o depsito de moeda em espcie acima de R$
10.000,00, quando em moeda nacional e equivalente a R$ 10.000,00, quando em moeda
estrangeira. Os dispositivos no do margem a interpretao contrria, at porque esta
j era uma tendncia que estava sendo perseguida desde vetustos normativos infralegais
mencionados no item ??? somados aos comentados no item 0 desta instruo.
73. No que tange s demais alegaes, no sentido de que o objetivo do art. 65 da
Lei 9.069/95 seria canalizar o fluxo de recursos entre residentes e no-residentes para o
sistema financeiro e de que as autorizaes concedidas, por exigirem que os depsitos
fossem realizados em nome do banco estrangeiro em conta por ele mantida em banco
brasileiro, autorizado a operar em cmbio no pais, no ofenderam o ditame legal
referenciado, dissentimos frontalmente.
74. A lei no pode ser descumprida a pretexto de alcanar os objetivos pretendidos
por ela prpria, sob pena de desestabilizar o sistema jurdico, causando insegurana
social e perda de confiabilidade no processo legislativo. Ainda que o objetivo da lei seja
o expendido pelo indigitado, os meios para alcan-los so restritos ao que a lei
determina, em se tratando da Administrao Pblica, no permitindo a utilizao de
quaisquer medidas arbitrariamente.
75. mister relembrar que desde a edio da Resoluo CMN 1.946/92 era
clara a orientao normativa assente no art. 1 no sentido de determinar que as instituies
integrantes do Sistema Financeiro Nacional e as instituies autorizadas e credenciadas
a operar em cmbio identificassem as pessoas responsveis por pagamentos ou
recebimentos, em espcie, sempre que o valor da operao fosse igual ou superior a
determinados valores.
76. Com o advento da Lei 9.069/95 o Banco Central editou a Circular 2.677/
96 em consonncia com os normativos anteriores, preservando a grande preocupao
em identificar a origem dos depsitos, como forma de inibir prticas ilcitas de remessa
de recursos ao exterior, tais como as ocorridas em Foz do Iguau.
77. A alegada transferncia entre instituies j ocorria anteriormente, por
conseguinte, no era esse o resultado pretendido pela lei, j que a no exigncia de
identificao dos depositantes foi um dos principais motivos que contribuiu para o
surgimento de problemas relacionados com lavagem de dinheiro e evaso de divisas
em Foz do Iguau.
186
78. Ademais disso, o art. 65 da Lei 9.069/95 dispe literalmente que ditas
movimentaes sero processadas por meio de transferncias bancria com perfeita
identificao do cliente ou beneficirio. Nesse particular cabe o seguinte questionamento:
que objetivo teria o depositante em no identificar-se se a fonte de recursos fosse lcita?
V-se pois, que as autorizaes especiais tinham endereo certo.
79. Entendemos que o ato do Banco Central no poderia contrariar seus
normativos internos (Circular 2.677/96) e muito menos as normas do Conselho
Monetrio Nacional (Resoluo n 1.946/92) e a Lei 9.096/95, sob pena de ofender
o Princpio da Hierarquia das Normas predominante no Ordenamento Jurdico
Brasileiro. Dessa forma, consideramos que as autorizaes concedidas a cinco bancos
para acolherem depsitos em espcie acima dos valores estabelecidos pela Lei 9.069/
95 e pela Circular 2.677/96, sem identificao dos depositantes, foi ilegal, pelo que
propomos rejeitar as presentes alegaes de defesa.
80. No que diz respeito s alegaes do Sr. GUSTAVO HENRIQUE DE
BARROSO FRANCO ressalta preliminarmente que a concesso das autorizaes
especiais foi originria de deciso fundamentada na competncia atribuda pelo art.
15 do Regimento Interno do Bacen e homologada pela Diretoria Colegiada. Em
seguida apresenta suas alegaes de defesa com os mesmos fundamentos erigidos
pelo Sr. Jos Maria. Considerando que o anlise sobre o assunto foi exaurida nos
itens anteriores nos absteremos de efetuarmos maiores comentrios, propondo tambm
rejeitar as alegaes de defesa do Sr. Gustavo Franco.
CONCLUSO
81. Como resultado dos trabalhos realizados pelas equipes de autoria do Tribunal
ficou evidenciado que as fragilidades nos controles efetuados pela Autoridade Monetria
e os entraves legislativos contribuem para que prticas ilcitas se perpetuem no sistema
financeiro nacional, denunciando a postura permissiva do Poder Pblico.
82. Um dos maiores bices legais diz respeito s controvrsias sobre o sigilo
bancrio e fiscal, mas no obstante isso muito poderia se fazer por meio de aes
integradas entre o Banco Central, a Receita Federal e a Polcia Federal no sentido de
identificar e investigar os que se utilizam da contas CC5 para transferir recursos ilegais
ao exterior. A falta de cooperao entre os rgo fiscalizadores deve-se em parte
inrcia do poder executivo que no toma medidas eficazes nesse sentido.
83. Destarte, submetemos os autos a considerao superior com as seguinte
proposies:
I rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. JOS MARIA
FERREIRA DE CARVALHO e GUSTAVO HENRIQUE DE BARROSO
FRANCO, considerando que ficou comprovado o descumprimento do art. 65 da Lei
9.069/95, do art. 1 da Resoluo CMN 1.946/92 e do art. 8 da Circular/BACEN N
2.677/96, quando da concesso de autorizaes especiais a agncias de cinco bancos
situadas em Foz do Iguau, para acolherem depsitos em espcie de recursos
provenientes do Paraguai, superiores a R$ 10.000,00, em contas de no-residentes,
sem identificao. Por conseguinte, aplicar a cada um dos responsveis a multa
prevista no art. 58, inciso II, da Lei n 8.443/92 c/c art. 220, II do Regimento Interno
187
do Tribunal, em conformidade com a legislao vigente, fixando-lhes o prazo de 15

(quinze) dias, a contar da notificao, para comprovarem, perante este Tribunal (art.
165, inciso III, alnea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos
cofres do Tesouro Nacional;
II autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443/92,
a cobrana judicial da dvida, acrescida dos encargos legais contados a partir do dia
seguinte ao trmino do prazo ora estabelecido at a data do recolhimento, caso no
atendida a notificao na forma da legislao em vigor;
III determinar a juntada do presente processo s contas do Banco Central
relativas ao exerccio de 1996 para exame em conjunto e em confronto;
IV determinar o encaminhamento Comisso de Fiscalizao e Controle da
Cmara dos Deputados de cpia da deciso que vier a ser proferida, acompanhada do
Relatrio e Voto que a fundamentarem;
V recomendar ao Banco Central do Brasil, Secretaria da Receita Federal e ao
Departamento de Polcia Federal a realizao de estudos visando ao desenvolvimento de
sistemtica que viabilize a fiscalizao conjunta destes rgos sobre as operaes
realizadas em contas de no-residentes no Pas, quanto ocorrncia de ilcitos fiscais
ou de crimes de ao pblica;
VI recomendar ao Bacen fazer uma rigorosa reviso de todas as normas
vigentes a respeito de regulamentao cambial com o objetivo de expurgar os
dispositivos colidentes.;
VII solicitar informaes dos rgos abaixo identificados a respeito do resultado
das medidas adotadas em razo dos problemas ocorridos em Foz do Iguau:
Processos Administrativos instaurados no mbito da Secretaria da Receita
Federal (item 49);
Processo n 08100.002622/97-61, instaurado pelo Ministrio Pblico Federal
(item 51);
Inqurito Civil Pblico n 001/97 PRDC/5 CA-PR, instaurado junto
Procuradoria da Repblica no Estado do Paran (item 52) e,
Inquritos Policiais instaurados no mbito da Delegacia de Polcia Federal em
Foz do Iguau (item 53).
O Ministrio Pblico manifestou-se por meio de Parecer do Ilustre Procurador,
Dr. Ubaldo Alves Caldas, concordando com as proposies exaradas pelas Unidades
Tcnicas responsveis pela Auditoria ora em anlise.
o Relatrio.
VOTO
Ao iniciar este Voto, quero parabenizar a Equipe de Auditoria das antigas 7
e 8 Secretarias de Controle Externo, atualmente 5 e 2 Secex, respectivamente, pela
excelncia do trabalho produzido, bem assim aos Diretores e Titulares das aludidas
Secretarias de Controle Externo.
188
I
De plano, h que se tecer comentrios acerca do instituto do sigilo bancrio,
que tanto tem impedido o desempenho dos trabalhos de fiscalizao desta Corte de
Contas, fiscalizao esta, bom sublinhar, realizada estritamente por fora de
dispositivos constitucionais.
Tais dificuldades tm gerado insistentes e constrangedores problemas para o
Controle Externo, que, gostaria de frisar, competncia desta Corte por imposio
constitucional, e por conseguinte, deve ser realizado livre de quaisquer amarras ou
vedaes contrrias Lei Maior durante o desenrolar de seus misteres fiscalizatrios.
importante lembrar que a Constituio Federal est posicionada em
hierarquia superior legislao complementar e ordinria, incluindo-se a a Lei n
4.595/64, o que torna inadmissveis as negativas de acesso a documentos de rgos
sob a jurisdio deste Tribunal de Contas.
Ademais, como muito bem salientou a Equipe de Auditoria em seu Relatrio de
fls. 172 a 295, no h vedao na prpria Lei n 4.595/64 quanto transferncia de
informaes ao Poder Legislativo, desde que seja mantido o devido sigilo dessas
informaes.
Para os agentes pblicos ou privados que quebrarem o sigilo bancrio ou
fiscal, a Lei prev penas de recluso de 01 (um) a 4 (quatro) anos, com aplicao de
dispositivos dos Cdigos Penal e de Processo Penal, sem prejuzo de outras sanes
cabveis.
Entendo, portanto, descabidas e desnecessrias as insistentes negativas de
informao a que esta Casa tem sido submetida em seus processos de fiscalizao
junto maior instituio reguladora do sistema financeiro em nosso Pas.
No presente processo, infelizmente houve fatos que atentaram contra o bom e
regular desempenho dos trabalhos de auditoria, principalmente no que tange ao fluxo de
informaes do Departamento de Cmbio para os auditores desta Corte, que so, por
evidente, protegidas pelo instituto do sigilo bancrio, mas que no devem ser sonegadas
aos tcnicos do Tribunal de Contas da Unio, como tambm aos de outros rgos
fiscalizadores federais.
II
Passando ao tema maior desta Auditoria, cabe dar destaque ao fato de que as
Contas CC5, como so conhecidas, tiveram origem em 27/02/69, por meio da CartaCircular n 05, e teriam, a princpio, a caracterstica especial de abrigar recursos de no
residentes no Brasil, sendo contas correntes comuns, constitudas por depsitos vista
em moeda nacional, de livre movimentao no Pas.
poca em que foram criadas, as contas CC5 no tinham maior importncia,
consistindo apenas em um instrumento de controle do trnsito de recursos de noresidentes, principalmente de diplomatas, visando assegurar que s o saldo dos
recursos previamente ingressados no Brasil, por meio daquelas contas especiais,
retornem ao pas de origem.
189
Somente em 1989, 20 anos depois da criao das Contas CC5 e aps iniciado
o processo de abertura cambial, o Banco Central veio a atribuir um novo vis s
contas de domiciliados no exterior, autorizando que fossem utilizadas como
instrumento para a livre circulao de moeda estrangeira entre o pas e o exterior.
Permitiu-se que instituies financeiras externas abrissem contas CC5 em bancos
brasileiros, para acolher depsitos em moeda nacional de residentes no pas, que
eram convertidos em moeda estrangeira e, a seguir, remetidos ao exterior. Tratava-se
de uma mudana radical na poltica cambial, cuja amplitude passou despercebida,
poca.
Da em diante, expandiu-se o trnsito de divisas com o exterior, por meio das
operaes CC5, livre de amarras legais e de controles rgidos sobre a identificao
de origem e destino dos recursos. Ressalte-se que a eficincia da fiscalizao cambial
depende sobremaneira da identificao das partes e do motivo ou natureza da
transferncia.
Somente em 1992, veio a ser editada uma norma restritiva, no sentido de identificar
aqueles que estavam promovendo vultosas transferncias internacionais em espcie. A
Resoluo CMN 1.946/92, de 29/07/92, determinou a obrigatoriedade de se identificar
os depositantes e sacadores de moeda nacional em espcie nas contas CC5, de valor
superior a US$ 10.000 (dez mil dlares norte-americanos).
Note-se que, visando ainda a um maior controle do fluxo de divisas
estrangeiras, houve a emisso da Carta Circular 2.242, de 07/10/92, que regulamentava
dispositivos da Resoluo CMN 1.946/92, e determinava que as transferncias
internacionais que envolvessem as contas de no-residentes fossem realizadas somente
entre Bancos, fazendo novas restries aos documentos nas transferncias de valores
em moeda nacional acima de US$ 10.000 (dez mil dlares norte-americanos), alm
de classificar o depsito em conta CC5 como sada de recursos do pas.
Com o advento da Lei n 9.069/95, encerrou-se a controvrsia em torno do tema
ligado identificao dos depsitos efetuados em contas de no residentes, vez que seu
art. 65 tornou obrigatria a identificao das partes, assim como a utilizao da via
bancria para todo ingresso e sada de moeda estrangeira em valores acima de R$
10.000 (dez mil reais).
Reza, ento, o art. 65 da Lei n 9.069/95, in verbis:
Art. 65 O ingresso no Pas e as sadas do Pas, de moeda nacional e
estrangeira, sero processados exclusivamente atravs de transferncia bancria,
cabendo ao estabelecimento bancrio a perfeita identificao do cliente ou do
beneficirio.
1 - Excetua-se do disposto no caput deste artigo o porte, em espcie, dos
valores:
quando em moeda nacional, at R$ 10.000,00 (dez mil reais);
quando em moeda estrangeira, o equivalente a R$ 10.000,00 (dez mil reais);
quando comprovada a sua entrada no Pas ou sua sada do Pas, na forma
prevista na regulamentao pertinente.
190
2 - O Conselho Monetrio Nacional, segundo diretrizes do Presidente da

Repblica, regulamentar o disposto neste artigo, dispondo, inclusive, sobre os
limites e as condies de ingresso no Pas e sada do Pas da moeda nacional.
3 - A no observncia do contido neste artigo, alm das sanes penais
previstas na legislao especfica, e aps o devido processo legal, acarretar a perda do
valor excedente dos limites referidos no 1 deste artigo, em favor do Tesouro Nacional.
No que tange normatizao do tema em questo, a Circular 2.677/96 veio
ratificar as disposies da Lei, estabelecendo para as Contas CC5, a obrigatoriedade
de que os cheques acima de R$ 10.000 (dez mil reais) contivessem no verso o nmero
de identidade do depositante e do beneficirio, identificando, ainda, a origem e o
destino dos recursos, bem como a natureza do pagamento.
Transcrevo, in verbis, os artigos 8 e 9 da Circular 2.677/96, por
indispensveis ao entendimento do que ora se discute:
Art. 8 Nas movimentaes de valor igual ou superior a R$ 10.000,00 (dez mil
reais) obrigatria a identificao da provenincia e destinao dos recursos, da
natureza dos pagamentos e da identidade dos depositantes de valores nestas contas,
bem como dos beneficirios das transferncias efetuadas, devendo tais informaes
constar do dossi da operao.
Art. 9 As movimentaes de que trata o item anterior devem ser efetuadas:
I nos crditos a dbito de conta mantida pelo pagador no prprio banco
depositrio, ou por meio do acolhimento de cheques de emisso do pagador,
cruzados, nominativos ao banco depositrio ou ao titular da conta, contendo no
verso a destinao dos recursos e a natureza da transferncia;
II - nos dbitos exclusivamente para crdito em conta titulada pelo
beneficirio no Pas, por meio de ordens de crdito, documentos de crdito (DOC),
cheques administrativos ou de emisso do titular da conta quando se tratar de
depsito vista, nominativos ao beneficirio e cruzados, contendo no verso a
destinao dos recursos e a natureza da transferncia. (grifei)
III
O presente processo trata de concesses especiais, autorizadas pelo ento
Diretor de Assuntos Internacionais do Banco Central do Brasil, para que determinadas
agncias de cinco Bancos na cidade de Foz do Iguau/PR, pudessem acolher nas
contas CC5, ou seja, contas de no-residentes, depsitos em espcie em valores
superiores a R$ 10.000,00 (dez mil reais), a partir do final de abril de 1996, sem a
obrigatoriedade de identificao da provenincia e destinao dos recursos e da
natureza dos pagamentos.
Importante salientar que a presente excepcionalidade autorizada apenas pelo ento
Diretor de Assuntos Internacionais do BACEN no seguiu os trmites regulares junto ao
Banco Central, ou seja, careceu de encaminhamento do Voto do Diretor com a proposio
de deciso Diretoria do Banco Central do Brasil, e portanto, ao Colegiado, de
alterao dos arts. 8 e 9 da Circular 2.677/96, para posterior implementao de
suas aes.
191
Mais grave ainda o fato de a autorizao do DECAM ter precedido a

Comunicao do Diretor ao Colegiado, contrariando normativos vigentes, a saber,
Lei n 9.069/95 e Circular 2.677.
Houve, to-somente, uma Comunicao Diretoria do BACEN, ato bastante
frgil diante da importncia do tema em tela. Quero frisar meu entendimento de que
foram insuficientes os mecanismos utilizados pelo ento Diretor de Assuntos
Internacionais do BACEN, Sr. Gustavo Henrique de Barroso Franco, para a
excepcionalidade dada a cinco Bancos para acolhimento de depsitos em espcie,
sem identificao de origem e destino dos recursos, bem como da natureza do
pagamento portanto, em flagrante desacordo com as Normas ento vigentes,
especificamente o disposto nos arts. 8 e 9 da Circular 2.677/96.
Destaco a fragilidade das razes de justificativa por eles apresentadas para a
excepcionalidade dada aos cinco Bancos em Foz do Iguau, quando feita referncia ao
sucesso da operao de controle da taxa de cmbio no Mercado Paralelo, para atender
s peculiaridades do comrcio regional de fronteira, de Foz do Iguau com Ciudad del
Leste, no Paraguai.
H claras evidncias de que o Banco Central tinha conhecimento de que o volume
movimentado pela praa de Foz do Iguau era muito superior ao esperado para o comrcio
da regio com o Paraguai e, tambm, que isso se devia a um esquema envolvendo
dinheiro de provenincia pouco recomendvel.
O banco de dados de operaes CC5 fornecido pelo Banco Central, contendo
todas as operaes de valor superior a R$ 500 mil, realizadas no perodo de 01/07/
96 a 27/11/98 (29 meses), evidenciou que a praa de Foz do Iguau sozinha foi
responsvel por R$ 15,5 bilhes em sadas lquidas de moeda estrangeira do pas,
representando mais da metade do movimento de todo o Estado de So Paulo, e o
triplo de todo o Estado do Rio de Janeiro.
Essa anormalidade foi detectada pela fiscalizao cambial em 1996, sendo
definida pelo Banco Central ao Ministrio Pblico Federal como um esquema
destinado a promover evaso de divisas do pas, sem autorizao legal, mediante
utilizao de artifcio para ocultamento de identidade de responsveis pelas
transferncias internacionais, com o objetivo de dificultar o rastreamento dos
recursos.
Contudo, tal esquema somente foi denunciado pelo Banco Central ao
Ministrio Pblico Federal em 24/04/97, depois que as investigaes da CPI dos
Precatrios constataram que boa parte dos recursos irregulares escoavam para fora
do pas, via Foz do Iguau. Ainda assim, a auditoria detectou que 81,5% das
comunicaes de indcios de ilcitos cambiais efetuadas ao Ministrio Pblico e
Receita Federal referiam-se a pessoas fsicas, enquanto o perfil das operaes revelava
que apenas 11,8% dos depsitos superiores a R$ 500 mil eram oriundos de pessoas
fsicas, sugerindo a concentrao de denncias sobre os pequenos correntistas.
As remessas para o exterior vinham sendo praticadas por pessoas fsicas e
jurdicas com caractersticas de laranjas, vrias das quais humildes, com patrimnio
e renda irrisrios face ao enorme volume de operaes efetuadas pelas CC5, fatos
192
que o Banco Central no desconhecia e s denunciou quando se tornaram conhecidos

pela CPI dos Precatrios.
Detendo o conhecimento dessa situao, o trabalho da equipe de auditoria
revelou a ausncia de um comportamento proativo da fiscalizao cambial, no sentido
de evitar que Foz do Iguau se transformasse em centro mundial de lavagem de
dinheiro, no havendo notcia de punies das instituies envolvidas.
No obstante o alegado sucesso econmico para efeito de controle do mercado
paralelo de cmbio, questiona-se o aspecto legal do ato praticado pelo ento Diretor
de Assuntos Internacionais, como tambm as perdas causadas economia brasileira
com a evaso de divisas, gerando, por conseguinte, dano ao Errio, j que houve
perda de receita para os cofres pblicos, ao menos do ponto de vista tributrio.
A propsito, deu-se abertura para o descumprimento do art. 685 do Decreto n
3.000, de 26 de maro de 1.999, bem assim o art. 7 da Lei n 9.779, de 19 de janeiro
de 1.999.
Nesse contexto, creio oportuno fazer determinao Secretaria-Geral de Controle
Externo desta Corte, para que promova Levantamento de Auditoria junto aos rgos
Federais que vm atuando nesse tema h algum tempo, a saber, Departamento de Polcia
Federal de Foz do Iguau; Secretaria da Receita Federal (processos administrativos);
Ministrio Pblico Federal (Processo PGR 08100.002622/97-61); e Procuradoria
da Repblica no Estado do Paran (Inqurito Civil Pblico n001/97 PRDC/5
CA-PR), com o intuito de se obter informaes atualizadas dos fatos e providncias
adotadas, para que, se necessrio e vivel, serem instauradas as competentes Tomadas
de Contas Especiais.
Releva transcrever os dados de fls. 231 do Volume Principal dos autos, com
as operaes de cmbio das 07 (sete) praas do Pas, poca da realizao da
Auditoria, que registravam movimentaes superiores a R$ 500 mil, estando So
Paulo na liderana da lista, com remessas da ordem de R$ 29,1 bilhes, e Foz do
Iguau aparecia em 2 lugar, com remessas de R$ 15,5 bilhes, ou seja, mais de trs
vezes as remessas do Rio de Janeiro, como pode ser visto:
193
VALORES EM R$ MIL
R
1 '(23(5$d(6
,1*5(6626
6$'$6
35$d$1'( ,1*5(662
6$'$6
6$/'2
&217$6&&
6
'(,)
SAO PAULO
2.671.372
31.810.479
(29.139.106)
102
)2=
'2

,*8$&8
RIO
DE
86.848
4.485.592
(4.398.744)
JANEIRO 29
BRASLIA 11
99.415
2.978.021
(2.878.606)
BELO
27.757
2.028.788
(2.001.031)
HORIZONTE
3
CURITIBA 4
12.603
566.461
(553.858)
PORTO
665
0
665
ALEGRE 1
TOTAL
2.909.925
57.441.283
(54.531.358)
415
4.011

28
440
3
14
1.390
766
4
1
234
0
474
9.705
A sada de elevada quantidade de divisas estrangeiras (Foz do Iguau passou

repentinamente a ser a segunda maior praa do Pas em termos de operaes cambiais,
superando at mesmo a cidade do Rio de Janeiro) sem o controle requerido pela Lei,
contrariou o disposto nos artigos 11, inciso III, e 15 da Lei n 4.595/64, uma vez que tal
exceo fora decidida sem o conhecimento da Diretoria do Banco Central do Brasil,
em descumprimento aludida Lei, seno vejamos:
Art. 11 Compete ao Banco Central do Brasil:
(...)
III atuar no sentido de funcionamento regular do mercado cambial, da
estabilidade relativa das taxas de cmbio e do equilbrio no balano de pagamentos
podendo para esse fim comprar e vender ouro e moeda estrangeira, bem como
realizar operaes de crdito no exterior, inclusive os referentes aos Direitos
Especiais de Saque e separar os mercados de cmbio financeiro e comercial;
(...)
(...)
Art. 15 da competncia de Diretor:
I comum a todos:
decidir, na rea de atuao das Unidades que lhe so subordinadas, sobre
casos singulares, revestidos de carter de exceo ou no previstos nos normativos,
submetendo a deciso a homologao da Diretoria Colegiada;
(...) (grifei)
O tema em anlise est disposto com clareza nos arts. 8 e 9 da Circular
2.677/96, no podendo, para o presente caso, se escudar no carter de exceo,
uma vez que se tratava de ato de elevada complexidade para que fossem promovidas
as autorizaes especiais a priori, ou seja, sem o conhecimento da Diretoria do Banco
194
Central do Brasil. Como prova disso, a deciso adotada pelo Sr. Diretor de Assuntos
Internacionais provocou a sangria para o exterior de bilhes de dlares sem
conhecimento de sua origem e de seu destino.
De outra parte, no que concerne alegada inexistncia de competncia do Sr.
Chefe do Departamento de Cmbio para conceder as autorizaes especiais, creio, de
fato, ser pertinente tal assertiva, tendo em vista a assuno de responsabilidade por
parte do ento Diretor de Assuntos Internacionais, Sr. Gustavo Franco, como responsvel
pela determinao das autorizaes especiais aos Bancos de Foz do Iguau.
No obstante, o Sr. Chefe do DECAM tinha pleno conhecimento dos normativos
em vigor, principalmente por ser o principal Executivo do Bacen nesta rea, no podendo,
destarte, sem uma competente Deciso de Diretoria, por intermdio de nova Circular,
que revogasse, ainda que temporariamente, os artigos 8 e 9 da Circular 2.677, ter
expedido as correspondncias aos Bancos para autorizar as excepcionalidades, sem
qualquer meno a uma Deciso Superior.
Diferentemente do que afirmaram os Srs. Gustavo Henrique de Barroso Franco
e Jos Maria Ferreira de Carvalho, em suas defesas, a Deciso tomada pelo primeiro
e executada pelo segundo, no o foi no mbito da Diretoria do Banco Central,
rgo competente para a edio e para posteriores modificaes de Circular,
visto que houve to-somente uma Comunicao do ento Diretor ao Colegiado de
Diretores do BACEN, em 08/05/96 Comunicao DIREX n 197/96, aps
consumada as autorizaes especiais dadas aos Bancos do Brasil, Real, do Paran,
Araucria e Bemge, carecendo, portanto, do competente Voto e de nova Circular que
modificasse a Circular anterior, ou seja, a de n 2.677.
A propsito transcrevo trecho do comunicado de Sua Senhoria, o Sr. Diretor
de Assuntos Internacionais, informando ao Colegiado sobre o que havia decidido:
(...)
Como as novas normas tornaram mais rigorosa a sistemtica de registro das
movimentaes efetuadas nas contas, esses depsitos comearam a ser recusados
pelos bancos em Foz do Iguau, passando ento a pressionar as cotaes do mercado
paralelo.
Assim, na convico de que nefasta a ampliao do gio entre o mercado
flutuante e o paralelo, e de que a situao do comrcio fronteirio com o Paraguai
precisa encontrar soluo em outras esferas da administrao pblica, comunico a
V. Sas que autorizei o Departamento de Cmbio a permitir que, sob exclusiva
responsabilidade dos bancos depositrios, pudessem ser acolhidos depsitos de
moeda nacional em espcie em contas especificamente indicadas e aprovadas pelo
Banco Central, quando proveniente do exterior.
(...)
De outra monta, curioso notar que a revogao das aludidas autorizaes
especiais concedidas sem a anuncia do Colegiado, foi feita regularmente, por meio de
Voto apresentado em 28/12/99, pelos Diretores Daniel Luiz Gleizer e Carlos Eduardo
Freitas, submetendo o assunto apreciao da Diretoria do BACEN, para que esta
deliberasse sobre o tema.
195
IV
A fim de esclarecer os fatos ora em anlise, e obedecendo rigorosamente o
sagrado instituto do contraditrio, consoante disposto no art. 5, inciso LV, da Lei
Maior, determinei, em 11/05/2.001, a realizao de diligncia junto ao Banco Central
do Brasil, com o intuito de colher os competentes documentos que comprovassem a
atuao da Diretoria do BACEN na excepcionalidade dada aos Bancos de Foz do
Iguau, inclusive com a respectiva publicao no Dirio Oficial da Unio do ato
normativo prolatado por aquele Colgio de Diretores, o que demonstraria a adequao
e a transparncia da operao.
Solicitei, dessa forma, por meio do Ofcio n 013-GM-AM-2001, ao Banco
Central que tornasse disponveis os seguintes documentos:
a)ato da Diretoria do Banco Central (voto, circular), tendo em vista o disposto
no art. 11 da Lei n 4.595/64, que homologou as Autorizaes Especiais s 5
(cinco) instituies bancrias abaixo, com a(s) respectiva(s) ata(s) e comprovante(s)
da(s) publicao(es) no Dirio Oficial da Unio:
. Banco do Brasil S.A;
. Banco do Estado do Paran S.A;
. Banco do Estado de Minas Gerais S.A;
. Banco Araucria S.A; e
. Banco Real S.A;
b)cpia das solicitaes, conforme mensagens que foram identificadas, de
cada um dos 5 (cinco) bancos, com vistas a obter autorizao para acolher valores
em espcie acima de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Em correspondncia de 16 de maio do corrente, o Sr. Chefe do Departamento de
Auditoria DEAUD, encaminhou a meu Gabinete documentao (conforme fls. 388/405)
onde constam apenas a Comunicao BCB n 197/96, do Sr. Diretor de Assuntos
Internacionais, a Ata da 1.712 Sesso da Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil,
de 08/05/96, onde consta a cincia da Diretoria do Bacen quanto ao fato comunicado, e
as solicitaes feitas pelos Bancos interessados, sem qualquer Deciso de Diretoria, no
que tange aprovao de um possvel Voto, como tambm publicao no Dirio
Oficial da Unio, de Circular que alterasse a Circular 2.677.
De se destacar que, caso tivesse havido a aprovao de Voto da Diretoria
Colegiada do Bacen para o tema que se analisa, esta, sim, em consonncia com o art.
11, inciso III, da Lei n 4.595/64, que d poderes ao Banco Central do Brasil, por
meio de um Colegiado, agir em casos semelhantes ao que ora se discute, teramos
tido a convalidao do ato praticado.
Assim, ficam sem resposta as seguintes perguntas:
a) Por que, no se utilizou o mecanismo legal de alterar a Circular 2.677, por
meio de Deciso de Diretoria, respeitando in totum o princpio constitucional da legalidade
e da publicidade?
b) Seria possvel que houvesse desconhecimento por parte dos especialistas
do BACEN, que as autorizaes especiais permitiriam o aparecimento de um
196
vertedouro, em Foz do Iguau, de dinheiro de origem discutvel, no obstante a

inteno alegada de forar a queda da cotao do dlar no mercado paralelo, ou
black?
c) Como a inteno era mesmo a de segurar a cotao do dlar no mercado
paralelo, por que no excepcionar outros bancos e em outras praas importantes, por
perodo determinado?
Impende destacar, ainda, a total transferncia de responsabilidade pelo acatamento
dos depsitos para os Bancos comerciais excepcionados, o que, certamente fragiliza o
controle da Autoridade Monetria e demais rgos pblicos federais envolvidos com o
tema, tornando inepta a atuao fiscalizatria do Banco Central do Brasil, ao repassar a
quem deve ser fiscalizado as responsabilidades legais e constitucionais do rgo
fiscalizador competente.
importante frisar, tambm, que no se est questionando a falta de
identificao dos correntistas responsveis pelas movimentaes financeiras
excepcionadas, mas sim, a falta de identificao da provenincia dos recursos e de
sua destinao, nos termos do art. 8 da Circular 2.677. Ora, uma vez transferidos
para o exterior tais recursos, ainda que identificados os correntistas, no se tinha
noo de sua origem e muito menos de seu destino, facilitando-se, dessa forma, a
prtica da lavagem de dinheiro de toda espcie.
Tal circunstncia foi confirmada com a elevadssima soma de recursos que
foram falsamente internados no Pas, supostamente provenientes de Ciudad del
Leste, quando, na realidade, vinham de outras Praas do Brasil, para se esvarem
pela enorme porta deixada aberta, e frise-se, por autorizao do Departamento de
Cmbio do Banco Central do Brasil, o que acabou por legalizar as remessas para
o exterior sem a devida identificao de suas origens e destino, contrariando os arts.
8 e 9 da Circular 2.677.
De outra parte, no podem ser aceitas as alegaes dos Responsveis no sentido
de que o dossi das operaes de depsito em espcie nas Contas CC5 seriam suficientes
para garantir a identificao da origem das divisas, visto que o prprio Banco Central do
Brasil tinha conhecimento da fragilidade da fiscalizao da Receita Federal na fronteira
de Ciudad del Leste e Foz do Iguau. O principal documento de identificao de origem
dos recursos era a declarao de porte efetuada Alfndega pelos carros-fortes, que
apresentava srios problemas tcnicos e de amparo legal, entre os quais destacavamse os seguintes:
A Secretaria da Receita Federal confirmou equipe de auditoria do TCU a
impossibilidade de conferncia fsica do numerrio transportado, em vista do risco
de assaltos, e que a fiscalizao na Ponte da Amizade s abria carros-fortes vazios,
limitando-se a exigir a apresentao da Declarao de Porte e conferir seus aspectos
formais;
O contido nas Declaraes de Porte no atendia aos requisitos de identificao
estipulados na Lei 9.069/95 e na Circular 2.677/96, havendo o reconhecimento pelos
prprios Responsveis de que houve descumprimento do art. 9 da Circular 2.677, quando
afirmam que este sim fora excepcionado e no descumprido;
197
A Portaria MF 61, de 01/02/94, anterior Lei 9.069/95 e Circular 2.677/96,

sobre a qual se apoiava o Banco Central para defender a existncia de controle, por
meio das declaraes de porte de valores, referia-se ao porte em espcie de viajantes
e no ao transporte de valores por carros-fortes, alm de estipular o limite de 21.384,98
UFIR, que era diferente do disposto na Lei e na Circular;
O 2 da Lei 9.069/95 atribua ao CMN a regulamentao do assunto (e no
ao Ministrio da Fazenda, atravs de Portaria), o que somente veio a ser efetuado em
30/07/98, com a edio da Res. CMN 2.524.
Alm disso, tornou-se impossvel a identificao da real origem dos recursos,
ou seja, o fato de os recursos serem provenientes de Ciudad del Leste, no
assegurava que sua origem era oriundo do comrcio daquela cidade fronteiria.
Deste modo, abriu-se a concesso para entrada de dinheiro de provenincia
desconhecida que, somado s divisas internas, tambm de origem desconhecida,
fossem repatriadas ou enviadas ao exterior de forma aparentemente legal, tendo em
vista que passariam pelos Bancos que receberam as autorizaes especiais.
Causa, ainda, perplexidade, o ponto concernente inrcia da Autoridade Monetria
na proposio de aes que detivessem o fluxo de recursos totalmente incompatvel
com a praa de Foz do Iguau, logo aps a deciso de excepcionar os cinco Bancos, ou
seja, uma vez que tal fluxo poderia ser identificado pelo Bacen, por meio do
SISBACEN, nos dias seguintes aos das autorizaes feitas pelo DECAM.
Ainda assim, apenas em julho e setembro de 1996 a Fiscalizao do Bacen
constatou que, de fato, a maior parte dos recursos eram provenientes de outras praas
brasileiras. Demonstrou-se que a quantidade de carros-fortes que cruzava a fronteira
era bem inferior que descarregava no Banco do Brasil. A Receita Federal, de sua
parte, declarou que no tinha condies de abrir os carros-fortes para contar todo o
numerrio internado por problemas de segurana e de pessoal, abrindo somente os
carros declarados como vazios.
Alm disso, verificou-se reiteradamente que parte do volume depositado ainda
continha as cintas do prprio Banco do Brasil, denunciando tambm a existncia de
saques e depsitos simultneos na mesma instituio bancria.
Ante as irregularidades descritas e outras constatadas pelos fiscais do Bacen,
apenas em meados de 1997, com o desenrolar da CPI dos Precatrios a Autoridade
Monetria comunicou os fatos ao Ministrio Pblico e, somente dois anos e meio
aps, ou seja, em dezembro de 1999, houve a revogao das autorizaes ora
questionadas.
Mesmo com declarao de porte de moeda em espcie apresentada Receita
Federal, no ficou elidida a irregularidade praticada, j que h o reconhecimento
pelos prprios Responsveis de que houve descumprimento do art. 9 da Circular
2.677, quando afirmam que este sim fora excepcionado e no descumprido.
Insisto que tanto o art. 8 quanto o 9 da Circular 2.677 foram descumpridos,
tendo em vista a falta de Voto propondo a mudana do normativo e a conseqente Deciso
ou homologao da Diretoria do Bacen, inclusive com a publicidade do ato administrativo,
conforme reza o art. 37, caput, da Constituio Federal.
198
de se perguntar, ento: de que servia a festejada identificao do correntista

no-residente, como afirmam os Responsveis em suas alegaes de defesa, se as
autorizaes fragilizaram de tal forma o controle de maneira a permitir o envio para
o exterior de recursos de quaisquer naturezas por intermdio de transaes
legalizadas pelo Bacen. Fossem R$ 10 mil ou R$ 10 milhes, e a remessa seria
legal, j que havia sido autorizada pelo Departamento de Cmbio do Bacen.
A ttulo de informao a meus Nobres Pares, o Bacen decretou, em maro
passado, a liquidao extrajudicial de um dos bancos que receberam a autorizao
especial de que trata o presente processo.
Assim, ante os fatos expostos Voto no sentido de que seja adotado o Acrdo
que ora submeto elevada apreciao deste Plenrio, em consonncia com as opinies
uniformes das Unidades Tcnicas, 2 e 5 Secex, respectivamente, as antigas 8 e 7
Secex, e do Ministrio Pblico junto a esta Corte de Contas.
ACRDO N 130/2001 TCU PLENRIO25

1. TC-928.358/1998-4 (sigiloso), c/ 08 volumes e apensados TC-001.791/
1997-4 (c/ 2 volumes e apensado: TC-005.467/1997-7), TC-004.556/1998-4 e
TC-007.912/1999-4
2. Classe de Assunto: V Relatrio de Auditoria Operacional
3. Responsveis: Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos Maria Ferreira de
Carvalho
4. Entidade: Banco Central do Brasil Bacen
5. Relator: Ministro Adylson Motta
6. Representante do Ministrio Pblico: Ubaldo Alves Caldas
7. Unidades Tcnicas: 5 e 2 Secex
8. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos de Relatrio de Auditoria
Operacional, realizada por solicitao da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle
da Cmara dos Deputados.
Considerando a prtica de ato de gesto ilegtimo e antieconmico resultando em
injustificado dano ao Errio;
Considerando que ouvidos regularmente em audincia os Responsveis junto
ao Banco Central do Brasil, Sres Gustavo Henrique de Barroso Franco e Jos Maria
Ferreira de Carvalho, respectivamente, Diretor de Assuntos Internacionais e Chefe
do Departamento de Cmbio do Bacen poca, no lograram elidir, por meio das
razes de justificativa apresentadas, as irregularidades apontadas nos autos;
Considerando o respeito deste Tribunal aos princpios do contraditrio e da
ampla defesa, tendo tido o presente processo desenvolvimento regular nesta Corte;
Considerando a proposio conclusiva das atuais 2 e 5 Secretarias de Controle
Externo ( poca da Auditoria, 8 e 7 Secex) e do Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas da Unio;
25
Publicada no DOU de 01/06/2001.
199
Considerando que houve infrao norma legal quando da determinao

pelo ento Diretor de Assuntos Internacionais do Bacen, Sr. Gustavo Henrique de
Barroso Franco, de autorizaes especiais aos Bancos do Brasil S.A, Real S.A,
Araucria S.A, do Estado de Minas Gerais S.A e do Estado Paran S.A, todos na
Praa de Foz do Iguau/PR;
Considerando a necessidade de serem promovidos Levantamentos de Auditoria
junto aos rgos Federais que vm atuando nesse tema h algum tempo, a saber,
Departamento de Polcia Federal de Foz do Iguau; Secretaria da Receita Federal
(processos administrativos); Ministrio Pblico Federal (Processo PGR
08100.002622/97-61); e Procuradoria da Repblica no Estado do Paran (Inqurito
Civil Pblico n 001/97 PRDC/5 CA-PR), com o intuito de se obter informaes
atualizadas dos fatos e providncias adotadas;
Considerando a necessidade de a matria ser apurada com maior profundidade
e com o auxlio dos rgos competentes, em decorrncia da elevada evaso de divisas
e as conseqentes perdas Economia e ao Errio Federal;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em:
8.1 aplicar multa com fulcro no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/92, c/c o art. 220,
inciso III, do Regimento Interno do TCU, de forma individual, no valor de R$ 20.267,51
(vinte mil duzentos e sessenta e sete reais e cinqenta e um centavos), ao Sr. Gustavo
Henrique de Barroso Franco, ento Diretor de Assuntos Internacionais do Bacen, e
de R$ 8.107,00 (oito mil cento e sete reais) ao Sr. Jos Maria Ferreira de Carvalho,
ento Chefe do Departamento de Cmbio do Bacen, fixando-lhes o prazo de 15
(quinze) dias, a contar da notificao, para comprovarem, perante o Tribunal (art.
165, inciso III, alnea a, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dvida
aos cofres do Tesouro Nacional;
8.2 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n 8.443/92, a
cobrana judicial das dvidas, caso no atendidas as notificaes;
8.3 determinar Secretaria-Geral de Controle Externo que promova Levantamento
de Auditoria junto aos rgos Federais que vm atuando nesse tema h algum tempo, a
saber, Departamento de Polcia Federal de Foz do Iguau; Secretaria da Receita Federal
(processos administrativos); Ministrio Pblico Federal (Processo PGR 08100.002622/
97-61); e Procuradoria da Repblica no Estado do Paran (Inqurito Civil Pblico n 001/
97 PRDC/5 CA-PR), com o intuito de se obter informaes atualizadas dos fatos e
providncias adotadas, para que, se necessrio e vivel, sejam instauradas as
competentes Tomadas de Contas Especiais;
8.4 enviar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o
fundamentam, Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos
Deputados, Comisso de Fiscalizao e Controle do Senado Federal, ao Ministrio
Pblico da Unio, ao Sr. Diretor-Geral do Departamento de Polcia Federal, ao Exmo
Sr. Ministro de Estado da Fazenda e ao Conselho de Controle de Atividades
Financeiras COAF;
8.5 retirar o sigilo aposto aos presentes autos;
200
9. Ata n 20/2001 Plenrio

10. Data da Sesso: 30/05/2001 Extraordinria de carter reservado.
11. Especificao do quorum:
11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Valmir
Campelo, Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar e os
Ministros-Substitutos Jos Antonio Barrreto de Macedo, Lincoln Magalhes da Rocha
e Benjamin Zymler.
11.2 Ministro com voto vencido em parte: Benjamin Zymler (quanto multa
aplicada ao Sr. Jos Maria Ferreira de Carvalho).
HUMBERTO GUIMARES SOUTO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
201
MUNICPIO DE VIOSA/RN - ALEGAO DE CERCEAMENTO

DE DEFESA
Tomada de Contas Especial Argio de nulidade da
Notificao do Acrdo n 502/99-TCU-2 Cmara
Ministro-Relator Valmir Campelo
Grupo II - Classe II - 2 Cmara
TC-600.349/96-9 (c/1 vol.)
Natureza: Tomada de Contas Especial Argio de nulidade da Notificao
do Acrdo n 502/99-TCU-2 Cmara
Interessado: Kerginaldo Forte de Amorim
Entidade: Municpio de Viosa - RN
Apenso: TC-011.326/2000-1 (Adm.)
Ementa: Tomada de Contas Especial. Expediente de argio de
nulidade de intimao do Acrdo n 502/99-TCU-2 Cmara, recebido
inicialmente como Recurso de Reconsiderao. Alegao de cerceamento
de defesa. Vcio de representao sanado mediante juntada da devida
procurao legal. Ausncia de pressupostos legais para conhecer da matria
como Recurso de Reconsiderao. No conhecer de ofcio o pedido, ante a
inexistncia de nulidade absoluta, vez que o ato processual atacado no se
realizou com ofensa aos direitos constitucionais do devido processo legal,
da ampla defesa e do contraditrio. Cincia ao interessado.
RELATRIO
Adoto como parte do meu Relatrio a bem lanada instruo de fls. 15/18 da
AFCE Manuela de Andrade Faria, inicialmente acolhida pela Diretora Tcnica da
ento 10 SECEX fl. 19:
Trata-se de expediente encaminhado pelo Sr. Kerginaldo Forte de Amorim,
nominado de argio de nulidade de intimao, no qual se pleiteia a nulidade da
intimao do Acrdo n 502/99-TCU (fls. 139, vp), prolatado pela 2 Cmara desta
Corte, Ata n 41/99, realizada atravs do Ofcio n 645/GS/99 (fls. 141, vp).
1. HISTRICO
1.1 Originam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo extinto
Ministrio do Bem-Estar Social MBES contra o ex-Prefeito do Municpio de Viosa
- RN, em virtude de sua omisso no dever de prestar contas dos recursos repassados
atravs da Portaria/GM/n 307/91, para custear o aluguel de carros pipas.
202
1.2 Instado a apresentar as contas, o responsvel permaneceu silente, razo

pela qual o Controle Interno concluiu pela irregularidade das contas.
1.3 Presentes os autos nesta Corte, antes de proceder citao do responsvel,
foi remetida, pelo Secretrio de Controle Interno do extinto Ministrio, documentao
enviada pelo Sr. Antnio Gomes de Amorim, Prefeito Municipal de Viosa, referente
prestao de contas em comento. Entretanto o Controle Interno manteve o
entendimento pela irregularidade das contas, uma vez que a documentao acostada
demonstrava a realizao de despesa em 31.01.91 e execuo dos servios no perodo
de outubro a novembro de 1990, anterior liberao dos recursos, que se deu em
25.04.91.
1.4 Citado para se manifestar sobre a irregularidade constatada ou recolher
o dbito (fls. 129) no prazo de 15 dias, o ex-gestor deixou transcorrer in albis o
prazo fixado.
1.5 O Ministro Relator proferiu voto (fls. 138,vp) enfatizando que o
responsvel permaneceu inerte durante todo o processo e acrescentando que, apesar
de a omisso no dever de prestar contas poder ser relevada, caso terceiro traga
documentos hbeis a demonstrar que os recursos foram empregados regularmente,
os documentos trazidos pelo atual Prefeito do Municpio no servem para justificar
a aplicao do montante em comento, pois se referem a despesas realizadas antes
do repasse dos recursos. Assim, concluiu o Ministro que restou configurada a omisso
no dever de prestar contas do responsvel.
1.6 O Tribunal, acolhendo o voto do Ministro Relator, com fundamento no
art. 16, III, alnea a, da Lei n 8.443/92, julgou irregulares as contas, condenando o
ex-gestor a recolher aos cofres pblicos, no prazo de 15 dias, o valor de [Cr$]
600.000,00, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, calculados a
partir de 25/04/91 at a data do efetivo recolhimento.
1.7 Vem o responsvel, atravs do presente expediente, argir a nulidade da
notificao do referido acrdo, realizada atravs do Ofcio n 645/GS/99 (fls. 141,
vp).
2. ADMISSIBILIDADE
2.1 No mbito do TCU, no h previso normativa para a argio de
nulidade de intimao pretendida pelo suplicante como processo isolado. Tal
argio de nulidade, como se refere a processo de contas em que j houve deciso
definitiva, deve ser instrumentalizada atravs de recurso previsto no art. 32, I, da
Lei n 8.443/92.
2.2 Por outro lado, sabe-se que os processos administrativos regem-se pelo
princpio do formalismo moderado. Assim, analisando-se o expediente apresentado
pelo responsvel, no vejo bice a que o mesmo seja apreciado como recurso de
reconsiderao em que se visa a nulidade da notificao do acrdo.
2.3 Processado como recurso de reconsiderao, analisemos os requisitos
de sua admissibilidade.
2.4 Quanto tempestividade, cumpre observar que o aviso de recebimento
AR da notificao no foi juntado aos autos, conforme certido de fls.141 vs. Assim
203
, no h como se constatar se o expediente foi interposto dentro do prazo legal,

devendo tal incerteza ser utilizada a favor do responsvel.
2.5 Por outro lado, verifica-se que a pea recursal foi assinada por pessoa
estranha lide, que se diz procurador do responsvel, invocando o art. 37 do CPC
(prazo de 15 dias) para juntada do mandato. Ocorre que, at a presente data, mais
de seis meses depois de protocolizado o referido expediente (17.12.99), o instrumento
de procurao no foi anexado aos autos. Mesmo considerando que os procedimentos
administrativos deste Tribunal se rejam pelo princpio do formalismo moderado,
no h como se admitir recurso com tal vcio de representatividade, sob pena de
que seja levantada posteriormente nulidade absoluta do processo (principalmente,
se o recorrente vier a ser sucumbente no mrito), acarretando enorme desperdcio
de tempo e de dinheiro ao Tribunal. A juntada aos autos do instrumento do mandato
pressuposto essencial para a atuao do procurador no processo. ( art. 13, 2,
da Resoluo TCU n 036/95)
2.6 Dessa forma, ante o vcio de representatividade, no se deve conhecer
do expediente em foco.
2.7 Todavia, a nulidade de notificao matria que pode ser declarada de
ofcio pelo Tribunal. Nesse sentido tem entendido o Tribunal em vrios processos
(TC n 474.068/93-5, Acrdo n 201/96 - Plenrio, Ata n 48/96; TC n 474.093/
94-8, Acrdo n 126/97 - 1 Cmara, Ata n 13/97; TC n 649.028/92-9, Acrdo
n 323/96 - 1 Cmara, Ata n 33/96).
2.8 A propsito, vale a pena trazer colao os seguintes trechos da
manifestao do Representante do MP/TCU nos autos do processo TC n 474.068/
93-5:
9. tem-se que o pleito contido no expediente apresentado pela entidade dever
ser apreciado pelo Tribunal, independentemente da ausncia de previso legal
especfica, pois trata-se de argio de nulidade absoluta, que, caso reconhecida,
impe a cassao dos atos praticados. (...) 14. Ora, se a ausncia de intimao e a
conseqente impossibilidade de produo de sustentao oral constitui-se em
cerceamento de defesa, tal fato configura uma nulidade absoluta que dever ser
conhecida de ofcio pelo juiz, conforme determina o pargrafo nico do art. 245 do
Cdigo de Processo Civil, que tem aplicao subsidiria nesta Corte (Smula n
103)
2.9 Nesse sentido, tambm, foi o pronunciamento do Subprocurador-Geral
Dr. Lucas Rocha Furtado, nos autos do supracitado TC n 474.093/94-8, in verbis:
As nulidades processuais, entretanto, podem ser decretadas de ofcio pelo
julgador. Assim dispem, por exemplo, os arts. 245, pargrafo nico, e 249 do CPC,
cuja aplicabilidade ao processo no TCU decorre dos termos da Smula TCU n
103. No presente caso, entende este MP/TCU ser essa a soluo jurdica mais
adequada, a declarao ex officio das nulidades processuais suscitadas ...
2.10 Diante do exposto, apesar de o expediente em foco no possuir os
requisitos necessrios para ser conhecido, entendo que o Tribunal deva entrar no
mrito da questo, uma vez que se trata de matria que pode ser argida de ofcio.
204
3. MRITO
3.1 Requer o suplicante a nulidade da intimao da Deciso n 502/99- TCU
2 Cmara, instrumentalizada atravs do Ofcio n 645/GS/99.
3.2 Alega, para tanto, a ocorrncia de cerceamento de defesa, na medida em
que o ofcio no menciona a possibilidade de recorrer-se da referida deciso,
limitando-se a esclarecer, em respeito ao princpio da ampla defesa, que o Tribunal
se coloca disposio para prestar esclarecimentos e/ou conceder vistas dos autos,
caso requerida.
3.2 Menciona lio do ilustre processualista Nelson Nery Jr., em que se afirma
que por contraditrio, deve entender-se, de um lado, a necessidade de dar-se
conhecimento da existncia da ao e de todos os atos do processo s partes, e, de
outro, a possibilidade de as partes reagirem aos atos que lhe sejam desfavorveis.
Assim, conclui que a intimao, atravs da qual se levou ao conhecimento do
responsvel, o r. decisum no se revestiu das formalidades formais, devendo ser
nula.
3.3 Traz colao julgados do STJ, nos quais se afirma, em suma, que a
falta de regular intimao do recorrente resulta em cerceamento de defesa e que,
em sendo cabvel por lei recurso de deliberao disciplinar, a omisso da devida
intimao do indiciado configura nulidade reparvel por via do mandado de
segurana.
3.4 Analisando-se os pontos levantados, tem-se que o foco da questo est
em ser, ou no, necessrio, para a validade da intimao, a previso expressa, em
seu instrumento, de que cabe recurso da deciso noticiada.
3.5 Entendo no ser necessria tal previso, pelos motivos adiante expostos.
3.6 princpio basilar do Direito Ptrio no se poder alegar desconhecimento
da lei. Uma vez publicada, presume-se (presuno absoluta) de todos o conhecimento
da norma.
3.7 A Lei n 8.443/92 prev, em seu art. 32, que de deciso proferida em
processo de tomada ou prestao de contas cabem recursos de reconsiderao,
embargos de declarao e recurso de reviso. Assim, desnecessria a aluso a tal
fato, no ofcio de notificao.
3.8 Acrescente-se ainda que no h qualquer exigncia legal ou infra-legal
nesse sentido. Mesmo o Cdigo de Processo Civil no prev como requisito da
intimao, a necessidade de fazer meno possibilidade de interpor recurso. Como
j foi dito, pressupe-se ser do conhecimento do sucumbente, uma vez que est
previsto em lei. Apenas com relao citao, ato de extrema importncia para o
ru, o CPC, em seu art. 225, elenca uma srie de requisitos que deve conter o
mandado, mas isso no se aplica analogamente intimao. A intimao no
supre, nem substitui a citao, porque esta exige requisitos diferentes.
3.9 Por fim, cumpre registrar que a jurisprudncia exposta na pea recursal
no se refere especificamente tese defendida pelo recorrente de que o ofcio de
notificao deve conter expressamente a previso de recurso. A primeira deciso
citada s fls. 06, vol. 1, trata genericamente de que a falta de regular intimao do
205
recorrente, resulta em cerceamento de defesa. A segunda trata de falta de

intimao (Cabvel por lei a interposio de recurso contra a deliberao do
rgo disciplinar, a omisso da devida intimao do indiciado configura nulidade
reparvel por via do mandado de segurana), o que no ocorreu no caso em foco,
uma vez que o responsvel foi efetivamente notificado.
4. CONCLUSO
4.1 Diante do exposto, submetemos os autos considerao superior,
propondo:
4.1.1 NO CONHECER do presente recurso de reconsiderao, ante o vcio
de representao, com fulcro no art. 13, 2, da Resoluo n 036/95;
4.1.2 assim no entendendo, conhec-lo para, no mrito, NEGAR-LHE
PROVIMENTO, mantendo-se os exatos termos do acrdo recorrido;
4.1.3 dar cincia ao responsvel da deciso que vier a ser proferida.
2. Aps a instruo supra, o interessado acostou aos autos a procurao de
fls. 21 (vol. 1), a fim de sanar o vcio de representao.
3. Em nova manifestao, a instruo do feito, considerando que os
processos nesta Corte se regem pelo princpio do formalismo moderado, ponderou,
de incio, que o referido instrumento mandatrio se prestaria to-somente para
sanar o vcio de representao, com reflexo imediato na admissibilidade do recurso,
no trazendo, todavia, qualquer conseqncia quanto ao seu mrito.
4. Em razo disso, aditou sua proposta inicial a fim de retific-la apenas no
que tange admissibilidade, para que o Tribunal conhea do recurso interposto e,
no mrito, negue-lhe provimento.
5. A Diretora da Unidade Tcnica se posicionou, uma vez mais, favorvel s
concluses da instruo, sendo, desta feita, acompanhada pelo Secretrio de Controle
Externo.
6. Em sua manifestao regimental, o nobre Representante do Ministrio
Pblico aquiesceu proposio de mrito alvitrada pela Unidade Tcnica.
o Relatrio.
VOTO
7. Conquanto esteja sanado o vcio de representao que recaa sobre o
expediente dirigido a este Tribunal pelo patrono do Sr. Kerginaldo Forte de Amorim,
no qual se argi a nulidade da intimao do Acrdo n 502/99-TCU-2 Cmara
(Ata 41/99), creio que desse ato deflui apenas o aperfeioamento da legitimidade
do pleito, o qual para ser conhecido por este Tribunal necessita preencher os demais
pressupostos legais e regimentais de admissibilidade.
8. Para tanto, imperativo considerar que, diferentemente dos pareceres
exarados nos autos, no cabvel o conhecimento do referido expediente, nominado
de argio de nulidade de intimao, como recurso de reconsiderao, porquanto
no preenche o pressuposto estabelecido no art. 32, I, da Lei n 8.443/92, uma vez
que a contestao no caso vertente no incide diretamente sobre a deliberao de
206
mrito proferida neste processo de Tomada de Contas Especial (Acrdo n 502/

99-TCU-2 Cmara), mas sim em relao validade da notificao do citado
Acrdo.
9. Ademais, caso conhecido este feito como recurso de reconsiderao,
mesmo em que pese a boa inteno de afastar o rigor do rito processual para
conhecer dos fatos alegados, penso que tal medida, ao revs do almejado pela
instruo tcnica, se revelaria, na verdade, desfavorvel ao interessado, na
medida em que se retiraria desse a possibilidade de doravante interpor recurso
de reconsiderao contra as razes de mrito que fundamentam o referido
decisum, desde que implementadas as condies exigidas nos arts. 32 e 33 da
Lei n 8.443/92.
10. Nesse sentido, vale trazer colao trechos do voto do eminente
Ministro Iram Saraiva, quando da apreciao do TC-474.068/93-5 (Acrdo n
201/96-Plenrio), ante a abordagem de matria anloga:
8. Alis, conforme bem assevera o eminente Ministro HOMERO SANTOS,
Relator do TC 474.011/92-5 (Deciso n 536/94, Ata n 41/94 Plenrio), a
eventual classificao de expedientes recursais como recurso de reviso, quando
no observados os requisitos previstos no art. 35 da Lei n 8.443/92, poder
importar na restrio do exerccio da ampla defesa, verbis:
O fato de j ter apresentado recurso de reconsiderao em data anterior,
por si s, no enseja classificar novo expediente recursal como recurso de
reviso, eis que neste tipo de enquadramento devem ser atendidos os requisitos
estabelecidos em Lei.
No deve, portanto, o expediente apresentado como recurso (inominado),
ter sistemtica classificao como recurso de reviso, quando no atendidos
os preceitos legais para sua admisso como tal, objetivando dar suporte to
somente ao seu recebimento. Esta conduta, se admitida, construiria obstruo
do exerccio de ampla defesa, porquanto, retiraria do interessado a oportunidade
futura de, ante alcance de qualquer das formas dos pressupostos legais, interpor
em modo prprio aquela modalidade de apelo
9. Sem embargo, apesar de tais consideraes, tem-se que o pleito contido
no expediente apresentado pela entidade dever ser apreciado pelo Tribunal,
independentemente da ausncia de previso legal especfica, pois trata-se de
argio de nulidade absoluta, que, caso reconhecida, impe a cassao dos
atos praticados.
11. Desse modo, para que o Tribunal possa apreciar a argio de nulidade
oposta, parece-me restar-lhe to-somente a hiptese de aplicao subsidiria, na
espcie, das disposies contidas nos arts. 245, pargrafo nico, e 249 do CPC,
que permitem ao julgador, na presena de nulidade absoluta no processo, declarla de ofcio, caso seja reconhecida. Esse caminho, como bem asseverado no voto
acima destacado (TC-474.068/93-5), algo parecido com a correo de erro
material que, apesar de referir-se a uma deliberao, no constitui recurso contra
ela.
207
12. Ocorre, entretanto, que nem assim se me afigura possvel conhecer

do apelo, porquanto no exame de mrito realizado pela Unidade Tcnica restou
manifestamente comprovada a sua improcedncia, uma vez que a notificao
do interessado, ao revs do que se sustenta na pea inaugural, foi promovida
em estrita observncia aos princpios do devido processo legal, da ampla defesa
e do contraditrio, inexistindo, de conseqncia, nulidade absoluta a ser
declarada de ofcio.
13. Cumpre ainda observar que, na mesma linha do esposado naqueles
autos, a natureza deste processo, inclusive classe de assunto, deve permanecer
enquadrada como Tomada de Contas Especial, e no como Recurso de
Reconsiderao, para os fins estabelecidos no art. 74 do Regimento Interno do
TCU.
Assim, tendo em vista as consideraes acima e com escusas por divergir,
em parte, dos pareceres da Unidade Tcnica e do Ministrio Pblico, VOTO no
sentido de que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto apreciao
desta Cmara.
DECISO N 150/2001 - TCU - 2 CMARA1

1. Processo n TC-600.349/96-9 (c/1 vol.); Apenso: TC-011.326/2000-1
(Adm.)
2.ClassedeAssunto: II Tomada de Contas Especial Argio de
nulidade
3.Interessado: Kerginaldo Forte de Amorim
4.Entidade: Municpio de Viosa RN
5.Relator:Ministro Valmir Campelo
6.RepresentantedoMinistrioPblico: Procurador-Geral, Dr. Lucas
Rocha Furtado
7.Unidade Tcnica: 10 SECEX, atual SERUR
8. Deciso: A Segunda Cmara, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 deixar de conhecer do expediente recebido como Recurso de
Reconsiderao, por no preencher os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 32 e 33 da Lei n 8.443/92;
8.2 de igual modo, no conhecer de ofcio do referido expediente,
nominado originalmente de argio de nulidade da intimao do Acrdo n
502/99-TCU-2 Cmara, ante a inexistncia de nulidade absoluta que ensejasse
a sua declarao, vez que os argumentos oferecidos no obtiveram xito em
demonstrar que o ato processual atacado tenha sido realizado com ofensa aos
direitos constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do
contraditrio;
1
208

8.3 dar cincia desta deliberao, acompanhada dos respectivos Relatrio

e Voto, ao interessado indicado no item 3 supra.
9. Ata n 24/2001 2 Cmara
10. Data da Sesso: 10/07/2001 Extraordinria
11.1 Ministros presentes: Adylson Motta (na Presidncia), Valmir Campelo
(Relator), Ubiratan Aguiar e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha.
ADYLSON MOTTA
na Presidncia
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
209
ECT - CONTESTAO DE MULTAS APLICADAS A

RESPONSVEIS
Pedido de Reexame
Ministro-Relator Jos Antonio Barreto de Macedo
Grupo II Classe I Plenrio
TC-004.923/1995-2 (c/ 02 volumes)
Natureza: Pedido de Reexame.
Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT.
Responsveis: Lucimar Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos,
respectivamente ex-Diretor Tcnico e ex-Diretor de Administrao da Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos ECT.
Ementa: Pedidos de Reexame contra acrdo proferido nos autos de
Relatrio de Auditoria, por meio do qual o Plenrio deste Tribunal aplicou
multa aos responsveis. Contas dos responsveis julgadas regulares com
ressalva. Conhecimento e provimento dos recursos. Insubsistncia dos
subitens da deciso recorrida relativamente s multas aplicadas. Remessa
dos autos ao Ministrio Pblico junto ao TCU. Cincia aos recorrentes.
RELATRIO
Examina-se nesta etapa processual os Pedidos de Reexame interpostos pelos
Srs. Lucimar Magalhes de Gusmo (fls. 1/14 vol. 2) e Gualter Jos Salles Santos
(fls. 53/55 vol. 2), respectivamente ex-Diretor Tcnico e ex-Diretor de
Administrao da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, contra o
Acrdo n. 044/1999 (fls. 488/489, retificado por inexatido material pelo Acrdo
n. 067/1999, fl. 500), por meio do qual este Plenrio aplicou aos ora recorrentes,
individualmente, a multa prevista no artigo 58, incisos II e III, da Lei n. 8.443/92, no
valor de R$ 3.000,00 (trs mil reais), em decorrncia de irregularidades concernentes
a processos licitatrios e contratos.
2. O Analista da Secretaria de Recursos, instruindo o feito s fls. 57/62,
manifestou-se pelo conhecimento do Pedido de Reexame interposto pelo Sr. Lucimar
Magalhes de Gusmo e pelo no conhecimento do interposto pelo Sr. Gualter Jos
Salles Santos, por ser intempestivo, vez que protocolado dois meses aps ter obtido
vista dos autos. Quanto ao mrito, tece, no essencial, as seguintes consideraes:
210
EXAME DO EXPEDIENTE INTERPOSTO PELO SR. LUCIMAR

MAGALHES DE GUSMO
II. Mrito
7.1. Anlise: Entendemos ser descabida a alegao de que a inexigibilidade
de licitao se deu em face da complexidade do objeto do Contrato n. 6.974/97,
tendo em vista que, conforme bem analisado pela antiga 9 Secex (fl. 470, vol.
principal), a Diretoria Tcnica tinha pleno conhecimento da data limite de vigncia
do Contrato n. 5.555/92, o qual fora assinado em 25/06/1992, aproximadamente 16
(dezesseis) meses antes da realizao da 42 REDIR, em 21/10/1993, na qual a
Diretoria Tcnica apresentou proposio de renovao [leia-se prorrogao] deste
contrato por seis meses. H de se ressaltar que o Contrato n. 5.555/92, em sua clusula
dcima, vedava a sugerida prorrogao.
Destaque-se, tambm, que o Anteprojeto do Parque Computacional da ECT,
conforme consta no rodap de cada folha daquele documento (fls. 67 a 101, vol. 1),
j se encontrava elaborado desde 20/11/1992, ou seja, 11 (onze) meses antes de o
assunto ser submetido ao crivo do Colegiado.
Isso posto, verifica-se que a Diretoria Tcnica da ECT tinha tempo suficiente
para planejar a realizao de certame licitatrio, todavia permaneceu inerte. Tal
entendimento corroborado com o pronunciamento do DEJUR s fls. 301 a 308
vol. principal, ao ser consultado a respeito da possibilidade de prorrogao do
Contrato 5.555/92 (...)
(...)
No que tange aos fatos que ocorreram na ECT posteriormente formalizao
do Contrato n. 6.974/94, estes no constam do perodo de gesto abrangido pela
Auditoria, 01/10/93 a 28/02/95 (fl. 443, vol. principal), motivo pelo qual, para se
verificar a legalidade de tais atos administrativos, seria necessrio um estudo mais
detalhado sobre os mesmos, os quais no so objeto do processo ora em exame.
Nada obstante, no que se refere ao Contrato n. 8.701/96 celebrado com a mesma
empresa Unisys, com base na inexigibilidade de licitao, conforme art. 25 da Lei n.
8.666/93, dando continuidade aos servios objeto do Contrato n. 6.974/94 ,
entendemos ser necessrio comunicar tal fato Unidade Tcnica competente, a fim
de que esta tome as medidas cabveis.
(...)
EXAME DO EXPEDIENTE INTERPOSTO PELO SR. GUALTER JOS
SALLES SANTOS
II. Mrito
9. Em sntese, o Recorrente alega que o TCU no poderia imputar-lhe multa
no presente processo de fiscalizao por fato ocorrido no exerccio de 1994, tendo
em vista que as suas contas referentes a esse exerccio j haviam sido julgadas
regulares com ressalva. Isto , segundo sustenta, a aplicao da multa em questo
s poder vir a ocorrer na hiptese da reabertura das contas da ECT referentes
ao exerccio de 1994, provocada pelo recurso de reviso que o Ministrio Pblico
avaliar a convenincia e oportunidade de intentar, garantindo, nesta hipottica nova
211
fase recursal, o direito de ampla defesa ao Recorrente e demais responsveis. (grifos

do original)
9.1. Segundo ensina o ilustre professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in
Tomada de Contas Especial Processo e Procedimento nos Tribunais de Contas e na
Administrao Pblica, 2 ed., p. 377), in verbis:
O que tem gerado alguma confuso quando, aps o julgamento das contas
anuais, o Tribunal instaura TCE referente a fato ocorrido no exerccio j julgado.
Seria isso possvel?
A resposta afirmativa, cabendo asserir que alguns Tribunais, ao darem
quitao referente a um exerccio, seja em tomada ou prestao de contas anuais,
ressalvavam que a mesma no impediria a atuao concentrada para apurar
determinada irregularidade.
Em um importante parecer do Ministrio Pblico junto ao TCU, o eminente
Procurador-Geral, Dr. Francisco de Salles Mouro Branco, deixou assentado,
reafirmando precedentes, que possvel, uma vez apurado desfalque ou malversao
de recursos pblicos por fato somente descoberto mais tarde, em inspeo ou por
outro meio lcito de fiscalizao cometido a este Tribunal, nada obsta que, atravs
de Tomada de Contas Especial, instaurada somente para o fato inquinado, venha o
gestor pblico a ser responsabilizado, sem que esta providncia importe a reviso do
julgamento das contas anuais do responsvel julgamento esse, por bvio, inatacvel
em face da prescrio verificada. O gestor ser responsabilizado apenas pelo fato
novo que s mais tarde se logrou apurar atravs de procedimento fiscalizatrio que
a Lei Maior e as normas infraconstitucionais asseguram a este Tribunal.
Outra inteligncia, alis, redundaria, a nosso ver, permissa venia, em dar-se
espao impunidade, que a ningum interessa ver consagrada
Posto isso, por analogia, entendemos que o julgamento das contas do
Recorrente relativas ao exerccio de 1994 no bice aplicao de multa resultante
de irregularidade verificada no presente processo de fiscalizao.
3. Ante o que exps, prope o Analista, com a concordncia do Diretor da 3
Diviso Tcnica (fl. 63 vol. 2) e do Secretrio (fl. 64 vol. 2):
a) conhecer do recurso interposto pelo Sr. Lucimar Magalhes de Gusmo,
ex-Diretor Tcnico da ECT, como pedido de reexame, com fundamento no art. 48 c/
c o art. 33, ambos da Lei n. 8.443/92, para, no mrito, negar-lhe provimento;
b) no conhecer do expediente interposto pelo Sr. Gualter Jos Salles Santos,
ex-Diretor de Administrao da ECT, por ter sido interposto intempestivamente,
ante o que dispe o art. 32, pargrafo nico, da Lei n. 8.443/92;
c) comunicar Secex competente o indcio de irregularidade relatado pelo
Sr. Lucimar Magalhes de Gusmo no que tange ao Contrato n. 8.701/96, a fim de
que esta tome as medidas cabveis; e
d) dar cincia aos recorrentes da deciso que vier a ser adotada.
4. O Ministrio Pblico manifesta anuncia proposta oferecida pela unidade
tcnica (fl. 65 vol. 1).
5. o relatrio.
212
VOTO
No obstante a intempestividade, entendo que o Pedido de Reexame interposto
pelo Sr. Gualter Jos Salles Santos deva ser conhecido, em carter excepcional, em
face das informaes e argumentos carreados aos autos.
2. Consoante visto no Relatrio supra, o referido ex-Diretor da ECT argumenta
que, tendo sido as contas daquela entidade, relativas ao exerccio de 1994, julgadas
regulares com ressalva (Relao n. 87/97 2 Cmara Ata 34/97, de 17/10/97) e
dada quitao aos responsveis, no poderia sobrevir apenao, mediante multa
aplicada pelo Plenrio, sob o fundamento de terem sido praticados atos irregulares
naquele mesmo exerccio. Sustenta que a manuteno da multa contraria frontalmente
o carter definitivo do julgamento das contas e que, a rigor, a aplicao da pena,
somente poderia vir a ocorrer na hiptese de reabertura das contas, provocada por
recurso de reviso interposto pelo Ministrio Pblico.
3. A respeito da matria, com vnias ao entendimento consignado na instruo
levada a cabo pela Serur, assiste razo ao recorrente. Alis, a impossibilidade de o
gestor vir a ser apenado por irregularidade praticada em exerccio cujas contas j
foram julgadas regulares, ou regulares com ressalva, j questo pacificada neste
Tribunal. Trago colao algumas decises mais recentes sobre o tema, que espelham
tal entendimento: Decises ns. 113/2001 Plenrio; 828/2000 Plenrio; 871/2000
Plenrio; 880/1999 Plenrio; 588/1999 Plenrio; 89/2000 2 Cmara; 361/
2000 1 Cmara.
4. Com efeito, o juzo de irregularidade de ato praticado pelo agente pblico
revela-se, no meu entender, incompatvel com a deciso definitiva, anteriormente
proferida, pela qual as contas desse agente foram julgadas regulares com ressalva e
lhe foi dada quitao. E, alm de incompatvel, por questo de lgica, fere o princpio
da segurana das relaes jurdicas.
5. Convm esclarecer que o fato de o Tribunal, ao tomar conhecimento de
irregularidades cometidas pelo responsvel, no poder aps o julgamento pela
regularidade plena ou com ressalva das contas daquele gestor aplicar-lhe pena,
no resulta em concesso de espao impunidade. que a Lei Orgnica deste
Tribunal, prestigiando a busca da verdade real, prev remdio processual adequado
hiptese, qual seja o Recurso de Reviso, nos termos do art. 35 da Lei n. 8.443/92.
6. Vale transcrever, a propsito do tema, as seguintes palavras do eminente
Ministro Marcos Vilaa, consignadas no voto condutor da Deciso n. 361/2000,
proferida pela 1 Cmara ao apreciar o TC-525.052/96-8:
Nas hiptese em que as contas ordinrias do gestor j tenham sido julgadas
pelo Tribunal, creio que h uma presuno juris tantum de que toda a gesto foi
avaliada. Assim, a apreciao de um fato novo, ou seja, que tenha chegado ao
conhecimento do tribunal aps o julgamento das referidas contas, s poder ocorrer
mediante a interposio do recurso especfico pelos legitimados para tanto
7. luz dessas consideraes, entendo que cumpre tornar insubsistentes os
subitens 8.1, 8.2 e 8.4 do Acrdo n. 044/99 Plenrio, os quais tratam,
213
respectivamente, da aplicao de multa aos responsveis e da autorizao da cobrana

judicial da dvida caso no atendida a notificao. Mantm-se, por conseguinte, a
determinao dirigida Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos, assentada no
subitem 8.3 da aludida deliberao, no sentido de observar procedimentos estatudos
na Lei de Licitaes e Contratos.
8. Destaque-se, ainda, que, em face de o Acrdo n. 067/99 ter retificado o
Acrdo n. 044/99, dando nova redao ao subitem 8.5 dessa deliberao para
encaminhar os autos ao Ministrio Pblico junto a este Tribunal para que fosse
avaliada a convenincia e oportunidade de serem reabertas as contas da ECT relativas
aos exerccios de 1993 e 1994, o Parquet, em parecer de fls. 506/507, manifestou
entendimento no sentido de que a medida a ser adotada pela Procuradoria, por
constituir providncia sucessiva, s deve ser avaliada aps terminado o prazo para
a interposio de recurso. Havendo sido interpostos, logo em seguida, os presentes
Pedidos de Reexame, entendo que, alm de julg-los, deve-se determinar a restituio
dos autos ao Ministrio Pblico.
9. Por fim, quanto sugesto formulada no sentido de comunicar-se Secex
competente o alegado indcio de irregularidade relativamente ao Contrato n. 8.701/
96, a que alude o Sr. Lucimar Magalhes de Gusmo ao apresentar suas razes
recursais, entendo que tal medida somente se justifica se for endossada pela douta
Procuradoria, tendo em vista que as contas da ECT alusivas ao exerccio de 1996 j
foram julgadas com ressalva e dada quitao aos responsveis (Relao n. 40/98
Gab. Ministro Bento Jos Bugarin 2 Cmara, sesso de 20/08/98, Ata 27/98).
Destarte, voto por que seja adotada a deciso, mediante acrdo, que ora
submeto a este E. Plenrio.
ACRDO NO ACOLHIDO
ACRDO N /2001 TCU Plenrio
1.Processo n. TC-004.923/1995-2 (c/ 02 volumes).
2.Classe de Assunto: I Pedido de Reexame contra acrdo que aplicou
multa aos responsveis.
3.Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT.
4.Responsveis: Lucimar Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos.
5.Relator: Ministro Jos Antonio Barreto de Macedo.
6.Representante do Ministrio Pblico: Dr. Lucas Rocha Furtado.
7.Unidade Tcnica: Secretaria de Recursos.
8.Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de auditoria na Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos ECT na rea de licitaes e contratos.
Considerando que, na sesso de 28/04/1999, o Plenrio deste Tribunal,
mediante a Deciso n. 044/99, aplicou aos Srs. Lucimar Magalhes de Gusmo e
Gualter Jos Salles Santos, individualmente, a multa prevista no artigo 58, incisos II
214
e III, da Lei n. 8.443/92, no valor de R$ 3.000,00 (trs mil reais), em decorrncia de

irregularidades cometidas nos exerccios de 1993 e 1994, concernentes a
procedimentos licitatrios e a contratos;
Considerando que os responsveis, inconformados com a aludida deciso,
interpuseram Pedido de Reexame;
Considerando que os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos e do
Ministrio Pblico so pelo conhecimento do recurso interposto pelo Sr. Lucimar
Magalhes de Gusmo para, no mrito, negar-lhe provimento, por serem os
argumentos apresentados insuficientes para alterar os fundamentos do acrdo
recorrido; e pelo no conhecimento do recurso interposto pelo Sr. Gualter Jos Salles
Santos, por intempestivo;
Considerando que, em vista das informaes e dos argumentos carreados aos
autos, deve-se, em carter excepcional, conhecer do Pedido de Reexame interposto
pelo Sr. Gualter Jos Salles Santos;
Considerando que, anteriormente deciso que aplicou multa aos aludidos
responsveis, o Tribunal, mediante acrdos, julgou regulares com ressalva as contas
da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT alusivas aos exerccios de
1993 e 1994, com quitao aos responsveis;
Considerando que a apenao dos gestores incompatvel com as decises
definitivas proferidas mediante os acrdos acima mencionados;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso
do Plenrio, em:
8.1 conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos Srs. Lucimar
Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos, com fundamento nos art. 48,
pargrafo nico, c/c o art. 33 da Lei n. 8.443/92, para dar-lhes provimento;
8.2 via de conseqncia, tornar insubsistente os subitens 8.1, 8.2 e 8.4 do
Acrdo n. 044/99 TCU - Plenrio;
8.3 encaminhar os presentes autos ao Ministrio Pblico junto a este Tribunal
para que seja avaliada a convenincia e a oportunidade de:
8.3.1 interpor recurso de reviso contra os acrdos proferidos pela 2Cmara,
pelos quais foram julgadas regulares com ressalva as contas da Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos ECT alusivas aos exerccios de 1993 e 1994, por meio,
respectivamente, da Relao n. 32/98 Gab. Ministro Valmir Campelo, in Ata n. 13/
98, sesso de 07/05/98 (TC-014.489/1994-5), e da Relao n. 87/97 Gab. Ministro
Jos Antonio Barreto de Macedo, in Ata n. 34/97, sesso de 17/10/97 (TC-008.938/
1995-4);
8.3.2 serem encaminhados os autos 1 Secex para que adote as medidas de
sua alada, a fim de apurar se efetivamente ocorreu irregularidade no Contrato n.
8.701/96, firmado entre a ECT e a empresa Unisys Ltda, tendo em vista que as
contas daquela entidade alusivas ao exerccio de 1996 j foram julgadas com ressalva,
dando-se quitao aos responsveis (Relao n. 40/98 Gab. Ministro Bento Jos
Bugarin 2 Cmara, sesso de 20/08/98, Ata 27/98);
215
8.4 encaminhar cpia desta deliberao, bem assim do Relatrio e do Voto

que a fundamentam, aos recorrentes;
10. Data da Sesso: 08/08/2001 Ordinria
JOS ANTONIO BARRETO DE MACEDO
Ministro-Relator
DECLARAO DE VOTO
Ministro-Redator Walton Alencar Rodrigues
Como denotam os autos, foram interpostos Pedidos de Reexame pelos srs.
Lucimar Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos, respectivamente exDiretor Tcnico e ex-Diretor de Administrao da Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos, voltados a desconstituir o Acrdo 44/99-Plenrio, que lhes aplicou a
multa individual no valor de R$ 3.000,00, com fundamento nos incisos II e III do art.
58 da Lei 8.443/92, em razo de irregularidades comprovadas em trabalho de auditoria
na rea de licitaes e contratos.
Lamento dissentir da tese do E. Relator, para acompanhar o entendimento
uniforme da unidade tcnica e do Ministrio Pblico.
O Tribunal de Contas da Unio rgo de estatura constitucional, com
competncias e procedimentos de atuao estabelecidos na Constituio e nas leis
do Pas. Sua atividade de controle externo no pode ser obstada pelo s fato de j ter
ocorrido o julgamento das contas, referentes ao exerccio em que o ato irregular,
posteriormente apurado, foi praticado.
Prescinde de recurso a apurao e a punio de irregularidades, verificadas
em processo de auditoria. O Recurso de Reviso, ou de Reconsiderao, de
competncia do Ministrio Pblico, pode ser necessrio na hiptese em que a
irregularidade sobremodo grave e deixa reflexos marcantes, a macular as contas j
julgadas da entidade, exigindo a alterao do juzo anteriormente proferido.
Considero plenamente desnecessria a exigncia de prvia interposio de
Recurso de Reviso pelo Ministrio Pblico, com todas as delongas inerentes a essa
especfica espcie processual, para avaliar irregularidades apuradas no curso de
auditoria. Sobre engessar sobremaneira a atuao do Tribunal de Contas, duplica a
tramitao processual, necessria ao exame da gesto dos responsveis.
Alm disso, no mais das vezes, irregularidades de apurao superveniente
raramente maculam a gesto a ponto de exigir a alterao do juzo de mrito das
contas j julgadas.
No julgamento das contas, aprecia-se a gesto da entidade como um todo e
no atos em espcie. O Tribunal profere um juzo de valor sobre toda a gesto:
216
regular, regular com ressalvas ou irregular, com amplas conseqncias jurdicopolticas.

Este julgamento no implica, absolutamente, a afirmao da regularidade ou
da legalidade de todos os atos praticados na gesto daquele ano, razo por que,
posteriormente identificado ato ilegal, pode e deve o Tribunal, incontinenti, examinar
sua materialidade, para a invalidao, se caso for, e aplicao das devidas sanes.
A repercusso do ato isoladamente apurado sobre o mrito das contas que
fica condicionada interposio de Recurso de Reviso pelo Ministrio Pblico, a
seu juzo, ante a ilicitude do fato e de sua relevncia econmica.
A quitao que se outorga ao responsvel consiste em mera presuno de
regularidade da gesto. Ela opera presuno juris tantum, sempre passvel de prova
em contrrio, e no de jure, de regularidade da gesto.
No processo de auditoria em anlise, j se concedeu aos responsveis todas
as oportunidades de defesa, de forma que esta Corte dispunha, na sesso que aplicou
a multa aos responsveis, das condies necessrias para apreciar a gravidade dos
fatos.
No caso, verifico que as irregularidades expostas na auditoria podem, em
perfunctria anlise, afetar o mrito das contas da ECT, relativas aos exerccios de
1993 e 1994, julgadas regulares com ressalva pelo Tribunal.
De qualquer modo, a iniciativa de interposio do Recurso de Reviso do
Ministrio Pblico e no impede, como exposto, que o Tribunal examine, em processo
de auditoria, as irregularidades observadas e aprecie a responsabilidade dos que as
cometeram, aplicando-lhes as sanes legalmente previstas.
Entendo, pois, que os autos devem ser encaminhados ao Parquet, para anlise
da possibilidade de interposio do recurso cabvel, tendente desconstituio do
anterior julgamento das contas da ECT, referentes aos exerccios de 93 e 94, para
que outro juzo se profira, em face dos novos fatos agora apurados.
Assim, pedindo vnias por discordar do nobre Relator, acompanho os pareceres
emitidos nos autos e Voto por que o Tribunal aprove o ACRDO que ora proponho
apreciao deste Plenrio.
ACRDO N 187/2001-TCU-PLENRIO1
1. Processo TC-004.923/1995-2
2. Classe de Assunto: I Pedido de Reexame (deciso originria de processo
de Auditoria)
3. Responsveis: Lucimar Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos,
respectivamente ex-Diretor Tcnico e ex-Diretor de Administrao.
4. Entidade: Empresa Brasileira de Correios e Telegrfos ECT.
5. Relator: Ministro Jos Antnio Barreto de Macedo;
Redator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1
Publicado no DOU de 05/09/2001.
217
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Lucas Rocha

Furtado.
7. Unidade Tcnica: Serur.
8. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria na Empresa Brasileira
de Correios e Telegrfos, na rea de licitaes e contratos, de responsabilidade de
Lucimar Magalhes de Gusmo e Gualter Jos Salles Santos.
Considerando que, na sesso de 28.4.1999, o Plenrio deste Tribunal, mediante
a Deciso 44/99, aplicou aos responsveis a multa individual prevista no art. 58,
incisos II e III, da Lei 8443/92, no valor de R$ 3.000,00 (trs mil reais), em decorrncia
de irregularidade cometidas nos exerccios de 1993 e 1994, concernentes a
procedimentos licitatrios e contratos;
Considerando que os responsveis, inconformados com a deciso,
interpuseram Pedido de Reexame;
Considerando que os pareceres da unidade tcnica e do Ministrio Pblico
foram unnimes em propor o conhecimento do recurso interposto pelo sr. Lucimar
Magalhes de Gusmo para, no mrito, negar-lhe provimento, por serem os
argumentos apresentados insuficientes para alterar os fundamentos do acrdo
recorrido; e pelo no-conhecimento do recurso interposto pelo sr. Gualter Jos Salles
Santos, por intempestivo;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso
Plenria, diante das razes expostas pelo Redator e com fundamento nos artigos 32,
pargrafo nico, e 48 da Lei 8.443/92 e nos arts. 230, 232 e 233 do Regimento
Interno do TCU, em:
8.1. conhecer do Recurso interposto pelo sr. Lucimar Magalhes de Gusmo
e negar-lhe provimento;
8.2. no conhecer do Recurso interposto pelo sr. Gualter Jos Salles Santos,
por intempestivo;
8.3 manter a deciso recorrida em seus exatos termos;
8.4. comunicar 1 Secex o indcio de irregularidade relatado pelo sr. Lucimar
Magalhes de Gusmo, no que tange ao Contrato 8.701/96, para que sejam tomadas
as medidas cabveis;
8.5. encaminhar os autos ao Ministrio Pblico para exame da convenincia
de interposio de Recurso de Reviso contra os acrdos que julgaram regulares
com ressalva as contas da entidade relativas aos exerccios de 1993 e 1994;
8.6. dar conhecimento desta deciso aos interessados e
8.7. firmar o entendimento de que o julgamento das contas no impede a
posterior apreciao de atos irregulares ocorridos na gesto j julgada, inclusive a
aplicao de multa, exigindo recurso do Ministrio Pblico to-somente a alterao
do juzo de valor incidente sobre as contas j julgadas, no caso de reflexos dos novos
fatos apurados sobre o seu mrito.
218

11.1 Ministros presentes: Humberto Guimares Souto (Presidente), Marcos
Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues
(Redator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Jos
Antonio Barreto de Macedo (Relator) e Lincoln Magalhes da Rocha.
11.2 Ministros com voto vencido: Iram Saraiva e Jos Antonio Barreto de
Macedo (Relator).
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Redator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
219
TST - EXERCCIO DA JUDICATURA TRABALHISTA

TEMPORRIA POR SUPLENTES
Representao
Ministro-Relator Guilherme Palmeira
Grupo I Classe VII Plenrio
TC-007.324/2000-0
Natureza: Representao
Unidade: Tribunal Superior do Trabalho
Interessado: Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio
Ementa: Representao originria do Ministrio Pblico junto ao
TCU, noticiando a ocorrncia de possveis irregularidades consistentes no
exerccio da judicatura trabalhista temporria por suplentes, com
inobservncia do disposto no art. 2 da Emenda Constitucional n 24/99 e
no 2 do art. 1 da Resoluo TST n 665/99. Conhecimento. Procedncia.
Determinaes.
RELATRIO
Trata-se de Representao do Ministrio Pblico junto a esta Corte, dando
conta de possveis irregularidades no mbito dos Tribunais Regionais do Trabalho,
consistentes no exerccio, por suplentes, de cargos de juiz classista temporrio, aps
o trmino dos mandatos dos titulares nomeados antes das alteraes promovidas
pela Emenda Constitucional n 24, de 10 de dezembro de 1999.
Na pea de fls. 1/3, o Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral do Ministrio
Pblico, assevera que:
IV
Aps a promulgao da Emenda 24/99, o TST editou a Resoluo
Administrativa n 665/99 que disciplina a forma de organizao dos juzes classistas
remanescentes, nos termos do art. 2 da referida Emenda.
Ocorre que o TST, com base na referida Resoluo Administrativa, tem
orientado a alguns Tribunais Regionais do Trabalho no sentido de afastar do cargo
os juzes classistas suplentes que estejam atuando em decorrncia do trmino do
mandato do titular, ou seja, os juzes classistas suplentes que ocupam cargo sem o
juiz classista titular correspondente (doc. 01).
Temos notcia de que vrios juzes classistas suplentes, nessa condio tm
recorrido Justia a fim de ter seu direito de permanecer no cargo. Direito esse que
ora tem sido reconhecido ora negado (docs. 02 e 03).
220
A permanncia desses juzes suplentes , a nosso ver, inconstitucional, vez

que o art. 2 da EC 24/99 assegurou aos juzes classistas titulares ou suplentes
apenas o cumprimento dos mandatos existentes na data de sua promulgao.
Tal inconstitucionalidade, de exerccio irregular de cargo pblico, pode ter
conseqncias graves, como a nulidade das decises judiciais em que esses juzes
atuarem e o pagamento de remunerao indevida, que poderia se configurar em
prejuzo ao errio.
V
Em razo disso, entendemos conveniente e oportuno que este Tribunal
determine a realizao de diligncias junto a todos os Tribunais Regionais do
Trabalho, a fim de verificar a existncia de juzes classistas suplentes, que estejam
atuando em decorrncia do trmino do mandato do titular, ou seja, os juzes classistas
suplentes que ocupam cargo sem o juiz classista titular correspondente, em afronta
ao art. 2 da EC 24/99 e, em caso afirmativo, se esses juzes estariam amparados,
ou no, em alguma deciso judicial, de maneira que se possa, no futuro, tomar-se
as medidas saneadoras cabveis.
Encaminhados os autos ento 5 SECEX (hoje 3 SECEX), foi realizada
diligncia junto ao Tribunal Superior do Trabalho, com vistas a obter a documentao
comprobatria do exerccio do cargo de juiz classista pelo Sr. Milton Steinbruch
Lomanciscky, suplente, no mbito do Tribunal Regional do Trabalho da 1 Regio,
apontado na Representao do Parquet. Em resposta, remeteu-se cpia do Ato n
447/2000 TRT da 1 Regio, que, em atendimento a Despacho de 13.03.2000 do
Presidente do TST, no processo TST-PP-636.637/2000-7, tornou sem efeito a
convocao do mencionado suplente de juiz classista (fl. 28).
Na instruo de fls. 30/37, a ento 5 SECEX manifestou-se pelo conhecimento
da Representao, consignando, no essencial, que: (i) o suplente completa o mandato
do juiz classista titular, substituindo-o em carter temporrio ou permanente; (ii) o
juiz suplente, convocado para substituir o classista titular em virtude de afastamento
definitivo, como no caso de aposentadoria, sucede-o, tonando-se novo titular,
consoante o disposto no art. 6 da Instruo Normativa n 12, do Tribunal Superior
do Trabalho, publicada no DJ de 03.07.97, e entendimento do Supremo Tribunal
Federal, no julgamento do Mandado de Segurana n 20.684-5/DF; (iii) no caso de
sucesso, o suplente deve apenas completar o mandato trienal do titular, sendo
descabida sua convocao uma vez expirado o mandato do classista titular; (iv) nos
termos do 2 do art. 1 da Resoluo Administrativa TST n 665/99, sempre que o
mandato de juiz classista de uma categoria se encerrar, o representante da outra
categoria ser afastado de suas funes judicantes, no havendo que se falar em
convocao de suplente para atuar durante o restante do mandato do classista
representante da outra categoria.
Conclui a Unidade Tcnica propondo ao Tribunal que:
a) conhea o expediente encaminhado como Representao, nos termos do
art. 69, I, da Resoluo TCU n 136/2000, c/c o art. 84 da Lei n 8.443/92, por
221
preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 213 do Regimento Interno

deste Tribunal, para, no mrito, julg-lo procedente;
b) firme, em carter normativo, o entendimento de que os mandatos que o
art. 2 da EC n 24/99 buscou preservar correspondem aos trinios para os quais
tenham sido nomeados ministros ou juzes classistas titulares e que, ocorrendo
afastamento definitivo do ocupante, dever ser convocado suplente para o exerccio
do cargo at o trmino do referido trinio, observado o disposto no 2 do art. 1
da Resoluo TST n 665, de 10/12/1999;
c) determine Segecex que, por intermdio de suas diversas Secretarias,
efetue diligncias junto a todos os Tribunais Regionais do Trabalho, com vistas
verificao da regularidade de todos os atos administrativos relativos aos referidos
agentes, especialmente quanto conformidade em relao ao entendimento firmado
na alnea anterior;
d) remeta cpia desta Deciso, acompanhada do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Tribunal Superior do Trabalho e aos Tribunais Regionais do
Trabalho.
O Ministrio Pblico acede s concluses da Unidade Tcnica, apenas
sugerindo:
a) que se d a seguinte redao alnea b de fls. 37: firme, em carter
normativo, o entendimento de que os mandatos que o art. 2 da EC n 24/99 buscou
preservar correspondem aos trinios para os quais tenham sido nomeados ministros
ou juzes classistas titulares e que, ocorrendo afastamento definitivo do ocupante,
dever ser convocado o suplente que com o titular tiver sido nomeado, para o
exerccio do cargo to-somente at o trmino do referido trinio, observado o disposto
no art. 2 do art. 1 da Resoluo TST n 665, de 10/12/1999;
b) que das diligncias aos Tribunais Regionais do Trabalho conste solicitao
de informaes no tocante existncia de classistas suplentes porventura amparados
em decises judiciais, conforme requerido pelo Representante.
o Relatrio.
VOTO
Antes de tudo, insta observar que a Representao sub examine preenche os
requisitos de admissibilidade descritos nos arts. 68 e 69 da Resoluo TCU n 136/
2000, sendo foroso conhec-la.
No que concerne ao mrito, concordo com a proposta da ento 5 SECEX,
com as alteraes sugeridas pelo Ministrio Pblico. De feito, a Emenda
Constitucional n 24/99, ao tempo em que extinguiu a representao classista na
Justia Laboral, disps em seu art. 2:
Art. 2 assegurado o cumprimento dos mandatos dos atuais ministros
classistas temporrios do Tribunal Superior do Trabalho e dos atuais juzes classistas
temporrios dos Tribunais Regionais do Trabalho e das Juntas de Conciliao e
Julgamento.
222
Ora, a redao da norma por demais clara no sentido de assegurar o

cumprimento de mandatos que j haviam sido iniciados quando da promulgao da
Emenda. Dessarte, concludo o mandato de juiz classista que j o exercia antes de 10
de dezembro de 1999, no h se falar mais em substituio ou sucesso por parte de
suplente, para fins de garantir a paridade da representao classista, simplesmente
porque no h mais o que suceder. Bem por isso o Tribunal Superior do Trabalho
editou a Resoluo Administrativa n 665/99, cujos dois primeiros artigos permitome transcrever:
Art. 1 Os Tribunais devero organizar-se de forma a distribuir seus Juzes
Classistas titulares remanescentes em sistema de paridade de representao nos rgos
judicantes da Corte, hiptese em que exercero a jurisdio segundo as regras legais
vigentes antes da publicao da Emenda Constitucional n 24/99.
1 - A paridade prevista no caput ser organizada de maneira que ao classista
com maior tempo remanescente de uma categoria corresponder a designao do
classista de idntica condio na outra.
2 - Na medida em que um dos classistas, designados nos termos do pargrafo
anterior, tiver exaurido seu tempo de provimento, o classista correspondente da
categoria oposta ser afastado das funes judicantes, nos termos da Emenda
Constitucional n 24/99.
3- Enquanto for possvel a composio paritria, as Varas do Trabalho
funcionaro como colegiados, hiptese em que os Juzes Classistas mantero a
competncia que detinham antes da Emenda Constitucional n 24/99.
Art. 2 No mais existindo a paridade, o representante classista cumprir o
restante de seu mandato, porm afastado das funes judicantes, fazendo jus aos
respectivos vencimentos.
Em 22.03.2000, apreciando as Aes Diretas de Inconstitucionalidade n
2.149-DF, n 2.173-DF e n 2.175-DF, intentadas pela Associao Nacional dos Juzes
Classistas da Justia do Trabalho ANAJUCLA, pelo Partido Social Trabalhista
PST e pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Indstria CNTI, o Supremo
Tribunal Federal indeferiu liminar que requeria a suspenso do art. 1 e pargrafos
da supracitada Resoluo, por entender no haver plausibilidade jurdica na tese de
ofensa extino do princpio da paridade na Justia do Trabalho (EC 24/99).
mister destacar que, quando o juiz classista titular, por algum motivo, deixar
o exerccio do cargo antes do fim de seu mandato (ex.: aposentadoria, falecimento),
caber apenas ao suplente que com ele foi nomeado suced-lo pelo perodo restante
do mandato, como bem assinalou o Ministrio Pblico, trazendo baila acrdo do
Excelso Pretrio, no RE n 197.888/BA (DJ de 28.11.97).
Ante o exposto, concordando com os pareceres, VOTO no sentido de que o
Tribunal adote a deliberao que ora submeto sua considerao.
223
DECISO N 539/2001 TCU PLENRIO

1. Processo n TC-007.324/2000-0
2. Classe de Assunto: VII Representao
3. Interessado: Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio
4. Unidade: Tribunal Superior do Trabalho
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministrio Pblico: Dr. Jatir Batista da Cunha
7. Unidade Tcnica: 5 Secretaria de Controle Externo (hoje 3 SECEX)
8. Deciso: O Tribunal Pleno, ante as razes expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1 conhecer da presente Representao, com fulcro nos arts. 68 e 69, inciso
VII, da Resoluo TCU n 136/2000 c/c o art. 213 do Regimento Interno, para, no
mrito, consider-la procedente;
8.2 firmar, em carter normativo, o entendimento de que os mandatos que o
art. 2 da Emenda Constitucional n 24/99 buscou preservar correspondem aos trinios
para os quais tenham sido nomeados ministros ou juzes classistas titulares e que,
ocorrendo afastamento definitivo do ocupante, dever ser convocado o suplente que
com o titular tiver sido nomeado, para o exerccio do cargo to-somente at o trmino
do referido trinio, observado o disposto no 2 do art. 1 da Resoluo TST n 665,
de 10/12/1999;
8.3 determinar Segecex que, por intermdio de suas diversas Secretarias,
efetue diligncias junto a todos os Tribunais Regionais do Trabalho, com vistas a
verificar a existncia de juzes classistas suplentes que estejam atuando aps o trmino
do mandato do titular correspondente, com afronta ao art. 2 da Emenda Constitucional
n 24/99, constituindo, para cada rgo em que haja sido encontrada irregularidade,
processo distinto;
8.4 remeter cpia desta Deciso, acompanhada do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Tribunal Superior do Trabalho e aos Tribunais Regionais do
Trabalho.
8.5 arquivar os presentes autos.
Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues,
Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Jos
Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhes da Rocha.
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
1
224

MINISTRIO DOS TRANSPORTES - IMPOSSIBILIDADE DA

CONCESSO DE APOSENTADORIA ESTATUTRIA EM CARGO
EM COMISSO A SERVIDOR SEM VNCULO EFETIVO COM A
ADMINISTRAO PBLICA
Consulta
Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues
Grupo II - Classe III - Plenrio
TC-009.285/2000-0
Natureza: Consulta
rgo: Ministrio dos Transportes
Interessado: Eliseu Padilha, Ministro de Estado dos Transportes
Ementa: Consulta. Concesso de aposentadoria estatutria em cargo
em comisso a servidor sem vnculo efetivo com a Administrao Pblica.
Impossibilidade. A aposentadoria estatutria, por sua perenidade, pressupe
vnculo efetivo com a Administrao Pblica e incompatvel com a
precariedade da investidura em cargo em comisso. Inviabilidade da
concesso de mais direitos aos servidores investidos em cargo em comisso
do que aos servidores efetivos. Somente a partir da Lei 8.688, de 21.7.93, as
contribuies estatutrias passaram a compreender o custeio de
aposentadorias, at ento inteiramente de responsabilidade do Errio.
Nulidade das Decises 733/94 e 748/98.
RELATRIO
Trata-se de Consulta apresentada pelo Exm Senhor Ministro de Estado dos
Transportes, Dr. Eliseu Padilha, por meio do Aviso 753/GM/MT, examinada, em
pareceres uniformes, pela 2 Secex, atual Sefip, s fls. 23/6, in verbis:
Cuidam os autos de consulta do Ilustre Ministro de Estado dos Transportes,
Eliseu Padilha, a respeito da possibilidade de renncia de aposentadoria
previdenciria, por parte de servidor ocupante de cargo em comisso sem vnculo
permanente, para fins de consecuo de aposentadoria estatutria.
2.Preliminarmente, cumpre observar que todos os requisitos especficos
constantes no art. 216 do RITCU foram atendidos (autoridade legitimada,
questionamento em tese, sobre matria de competncia do Tribunal, preciso e
formulado articuladamente, acompanhado do competente parecer jurdico), motivo
pelo qual a presente consulta pode ser conhecida.
225
3.Os questionamentos ora examinados foram assim colocados pela autoridade

consulente:
possvel, ao exercente de cargo em comisso, sem vnculo permanente
com o servio pblico, renunciar aposentadoria previdenciria obtida antes da
edio da Lei n 8.112, de 1990, embora j na vigncia da atual Constituio, para,
computando , tambm, o tempo de exerccio em cargo em comisso, requerer
aposentadoria estatutria na forma da DECISO N 733/94 TCU Plenrio,
uma vez tendo contribudo para o Plano de Seguridade do Servidor Pblico Federal,
no perodo que medeia as vigncias das Leis n 8.112, de 1990 e n 8.647, de 1993?
Ou, considerando, ainda, o contido no Decreto n 93.872, de 23/12/1986, admissvel
o exerccio da opo explicitada na letra d da DECISO N 748/98 TCU
Plenrio, pelo exercente de cargo em comisso que contribuiu para o Plano de
Seguridade Social do Servidor Pblico Federal no referido perodo, quando usufrua
de aposentadoria previdenciria obtida j na vigncia da atual Constituio, porm
anteriormente edio da Lei n 8.112, de 1990?
3.1 Exsurgem da consulta dois questionamentos. Analisemos cada um
separadamente.
4. Na primeira hiptese ventilada, temos um cidado que, aps obter
aposentadoria pelo Regime Geral de Previdncia Social (art. 201 da CF), chamado
a exercer um cargo em comisso na Administrao Pblica Federal. Quer-se saber
se seria possvel a renncia da aposentadoria obtida para, adicionando-se o tempo
de servio como servidor exercente de cargo em comisso, obter aposentadoria
estatutria, custeada pelos cofres do Tesouro Nacional.
4.1 A questo da renncia de aposentadoria previdenciria, embora por vezes
contestada pelo INSS, j se firmou no Tribunal Regional Federal da 1 Regio como
possvel. Mais que isso, trata-se, no entender do mencionado Tribunal, de ato
unilateral, independente de aceitao de terceiros, mormente em se tratando de
manifestao de vontade declinada por pessoa na plena capacidade civil,
referentemente a direito patrimonial disponvel (AMS 1997.01.00.046806-3 /DF;
AC 1999.01.00.032520-4 /MG; AMS 96.01.40728-6 /DF e outros).
4.2 Contudo, o aproveitamento de tal tempo de servio, prestado na iniciativa
privada, para fins de aposentadoria estatutria decorrente do exerccio de cargo
em comisso, sem que seu detentor tenha vnculo efetivo com a Administrao
Pblica, merece algumas consideraes.
4.2.1 Esse Tribunal, por meio da Deciso 733/94 Plenrio, firmou o
entendimento segundo o qual somente aps o advento da Lei n 8.647/93, que alterou
o pargrafo nico do art. 183 da Lei n 8.112/90, que a aposentadoria do titular
de cargo em comisso sem vnculo permanente deixou de ser regida pela Lei n
8.112/90. Vale dizer, entre a data da vigncia da Lei n 8.112/90 e a da Lei n 8.647/
93, o servidor ocupante exclusivamente de cargo em comisso teria direito
aposentadoria nos termos do art. 186 do Estatuto dos Servidores Pblicos.
4.2.2 Tal entendimento derivou da interpretao dos dispositivos da Lei n
8.112/90, uma vez que, poca, tanto a Constituio, em seu art. 40, quanto a lei,
226
em seu art. 186, referiam-se, ao tratar da aposentadoria dos servidores, simplesmente

O servidor ser aposentado:. E como da leitura dos arts. 2 e 3 da mencionada
lei restava claro que o ocupante de cargo em comisso sem vnculo permanente
tambm era caracterizado como servidor, concluiu-se que este fazia jus
aposentadoria estatutria. Esta situao somente veio a ser alterada com a Lei n
8.647/93, que sujeitou tais servidores ao regime Geral de Previdncia Social.
4.2.3 Este tipo de situao foi apenas um das inmeros inconvenientes ao
interesse pblico que o Estatuto dos Servidores, em sua redao original,
proporcionou. A rigor, um cidado que tivesse trabalhado por 34 anos, 11 meses e
29 dias na iniciativa privada, com colaboraes previdncia bem inferiores s
pagas pelo servidor com vnculo permanente, e viesse a ser nomeado para assumir
um cargo em comisso por apenas 1 dia, teria direito a se aposentar com
aposentadoria no valor integral da remunerao do cargo, s custas do Tesouro
Nacional. A situao seria legal, embora ofensiva ao Princpio da Moralidade
insculpido no art. 37, caput, da Constituio, uma vez que oneraria o contribuinte
com uma aposentadoria vitalcia, que ainda poderia gerar uma penso, sem que se
tenha uma contrapartida compatvel.
4.2.4 Do ponto de vista legal, porm, e de acordo com a jurisprudncia dessa
Corte, somente se pode responder afirmativamente ao questionamento. Deve-se
ressalvar, contudo, que o servidor deve ter completado TODOS os requisitos para
aposentadoria naquele interstcio. Em outras palavras, o termo de renncia
aposentadoria previdenciria, que asseguraria o necessrio tempo de servio, deve
estar protocolado em tal interstcio, independentemente da aceitao do INSS, nos
termos da jurisprudncia do Egrgio Tribunal Regional Federal da 1 Regio.
4.2.5 Esta ressalva se justifica na medida em que no se pode falar em direito
adquirido sem que haja a satisfao de todos os requisitos legais. Se era requisito
para a aposentadoria contar com 35 anos de servio, e este tempo estava sendo
utilizado para concesso de outro benefcio, no podendo, pois, ser utilizado para
um outro (art. 4, III, da Lei 6.226/75), mister que se tenha requerido o cancelamento
da aposentadoria voluntria para que, naquele momento, se possa dizer que os
requisitos para aposentadoria estavam satisfeitos, sendo inatacvel pela legislao
posterior.
4.2.6 de se ressaltar que o direito no reconhece a renncia retroativa.
No h como, na data de hoje, renunciar-se a uma aposentadoria previdenciria
com efeitos a partir de 1991. O detentor de um direito alternativo deve exercer sua
opo enquanto existe permissivo legal. No mais sendo amparado por lei uma das
alternativas, no se pode realizar opo retroativa. Conclui-se que o servidor que
no renunciou tempestivamente aposentadoria previdenciria no faz jus
aposentadoria estatutria, por no contar com o tempo de servio necessrio.
4.3 Convm ressaltar que este termo de renncia necessrio somente para
aposentadoria voluntria. Se o servidor ocupante de cargo em comisso sofreu um
acidente de servio que o deixou invlido, ou completou setenta anos, no perodo
entre as vigncias das mencionadas leis, far jus aposentadoria estatutria.
227
5. O segundo questionamento refere-se possibilidade do exerccio da opo

explicitada no item 8.1, d da Deciso 748/98 Plenrio (deixar assente que
vedada a utilizao de idntico tempo de servio para a obteno da aposentadoria
estatutria e previdenciria, devendo os servidores beneficiados fazerem a opo
por uma ou outra;) pelo servidor sem vnculo permanente, considerando-se que
tanto a aposentadoria estatutria quanto a previdenciria so custeadas pelo Tesouro
Nacional (Decreto n 93.782/86).
5.1 A resposta a este quesito est implcita na do primeiro questionamento.
A Deciso 748/98 Plenrio, em seu item d, apenas veio explicitar que no pode
ser computado o mesmo tempo de servio utilizado para obteno da aposentadoria
previdenciria para fins de consecuo da aposentadoria estatutria, com
fundamento no mencionado art. 4, III, da Lei n 6226/75. Deve haver, pois a renncia
previdenciria para fins de aproveitamento do tempo de servio, para somente
ento ser possvel a obteno da estatutria.
5.2 O direito de opo somente pde ser exercido, conforme exposto, no
perodo entre 12.12.90 e 14.04.1993, quando havia possibilidade legal, no se
havendo de falar em direito opo aps esta data. No se diga, da mesma forma,
que o direito aposentadoria nico, pouco importando a fonte pagadora dos
benefcios. A aposentadoria estatutria distingue-se da previdenciria por ser mais
onerosa ao errio, na maior parte dos casos, alm de estarem previstas em
dispositivos constitucionais diversos, com diferentes requisitos (art. 40 e art. 201,
respectivamente).
Ante o exposto, submetemos os autos considerao superior, propondo que
o Tribunal, nos termos do art. 1, XVII, da Lei 8.443/92:
1. conhea da presente consulta, uma vez preenchidos os pressupostos de
admissibilidade previstos no art. 216 e seguintes do RITCU, para responder ao
consulente que:
2. o servidor exercente de cargo em comisso, sem vnculo permanente com
o servio pblico, pode renunciar aposentadoria previdenciria obtida antes da
edio da Lei n 8.112/90 para, computando tambm o tempo de exerccio no cargo
em comisso, requerer a aposentadoria estatutria, nos termos da Deciso 733/94,
desde que tenha protocolado o termo de renncia da aposentadoria previdenciria
no perodo entre 12.12.1990 e 14.04.1993, no caso de aposentadoria voluntria;
3. somente os servidores exercentes de cargo em comisso sem vnculo
permanente que cumpriram todos os requisitos para a obteno da aposentadoria
no perodo mencionado no item anterior podero exercer o direito de opo contido
no item 8.1, d, da Deciso 748/98 Plenrio.
4. d cincia autoridade consulente da deciso que vier a ser proferida,
enviando-lhe cpia acompanhada do Relatrio e Voto respectivos;
5. mande arquivar os presentes autos.
Instado a oficiar nos autos, o Ministrio Pblico, representado pelo
Subprocurador-Geral Ubaldo Alves Caldas, manifestou-se nos seguintes termos (fls.
28/9):
228
Consulta formulada pelo Exmo. Ministro de Estado dos Transportes Eliseu

Padilha, mediante Aviso n 753/GM/MT, nos seguintes termos:
possvel, ao exercente de cargo em comisso, sem vnculo permanente
com o servio pblico, renunciar aposentadoria previdenciria obtida antes da
edio da Lei n 8.112, de 1990, embora j na vigncia da atual Constituio, para,
computando, tambm, o tempo de exerccio em cargo em comisso, requerer a
aposentadoria estatutria na forma da DECISO n 733/94 - TCU - Plenrio, uma
vez tendo contribudo para o Plano de Seguridade do Servidor Pblico Federal no
perodo que medeia as vigncias das Leis n 8.112, de 1990 e n 8.647, de 1993?
Ou, considerando, ainda, o contido no Decreto n 93.872, de 23/12/1986, admissvel
o exerccio da opo explicitada na letra d da DECISO n 748/98 - TCU - Plenrio,
pelo exercente de cargo em comisso que contribuiu para o Plano de Seguridade
Social do Servidor Pblico Federal no referido perodo, quando usufrua de
aposentadoria previdenciria obtida j na vigncia da atual Constituio, porm
anteriormente edio da Lei n 8.112, de 1990?
Por atender aos requisitos especficos do art. 216 do RI/TCU, a Consulta
pode ser conhecida.
A Unidade Tcnica destaca a ocorrncia de dois questionamentos distintos
no corpo da consulta formulada, examinado-os separadamente (itens 4 e 5 da
instruo, fls. 24 a 26).
O primeiro questionamento refere-se hiptese de uma pessoa que, aps
obter aposentadoria pelo Regime Geral da Previdncia Social (art. 201 da
Constituio Federal), chamado a exercer um cargo em comisso na Administrao
Pblica Federal.
Nesse caso, o consulente pretende saber se seria possvel a renncia da
aposentadoria obtida para, adicionando-se o tempo de servio como servidor
exercente de cargo em comisso, obter aposentadoria estatutria, custeada pelos
cofres do Tesouro Nacional.
O ponto fulcral dessa questo definir se no perodo de 12.12.90 a 14.04.93
o servidor preenchia todos os requisitos necessrios aposentadoria com fundamento
nas normas legais ento vigentes.
Deveria, portanto, ter tempo de servio, estar no exerccio de cargo em
comisso e, se j aposentado, renunciar aposentadoria para aproveitar o tempo
na nova inativao.
No o que ocorre na situao prevista na consulta, pois o servidor no
renunciou aposentadoria previdenciria em tempo oportuno, conforme ressalta a
instruo tcnica, em conseqncia, no h como conceber a hiptese de renncia
retroativa.
O segundo questionamento envolve a possibilidade do exerccio da ao
explicitada no item 8.1, d, da Deciso n 748/98 - Plenrio.
Quanto a essa parte, cabe razo instruo tcnica, no sentido de que a
Deciso n 748/98 - Plenrio, item d, veio esclarecer que no pode ser computado
229
o mesmo tempo de servio para obteno da aposentadoria previdenciria e para

aposentadoria estatutria.
O direito de opo somente pde ser exercido no perodo de 12 de dezembro
de 1990 a 14 de abril de 1993, perodo em que a legislao o admitia.
Pelo exposto, este representante do Ministrio Pblico manifesta-se pelo
conhecimento da Consulta para que seja respondido ao interessado nos termos
propostos pela Unidade Tcnica (fl. 26).
o relatrio.
VOTO
Conheo da consulta do Ministro de Estado dos Transportes, por atender aos
requisitos de admissibilidade, previstos no artigo 216 do Regimento Interno do
Tribunal de Contas da Unio.
No mrito, considero no corretamente equacionada pelo TCU a questo da
possibilidade de concesso da aposentadoria estatutria, integral, a servidores, no
titulares de cargo efetivo, ocupantes de cargo em comisso, no prprio cargo em
comisso.
Estes servidores, no titulares de cargos efetivos, que desempenham cargo
em comisso, na Administrao Pblica, no podem, em absolutamente nenhuma
hiptese, aposentar-se pelos cofres pblicos, nos termos previstos pela Lei 8.112/
90, para os servidores efetivos, como passarei a demonstrar.
Os ocupantes de cargo em comisso no tm nem jamais tiveram direito, no
ordenamento jurdico ptrio, aposentadoria estatutria, cuja perenidade pressupe
e exige vnculo efetivo com a Administrao Pblica, incompatvel com a precariedade
da investidura do cargo em comisso.
Alis, no seria razovel, ou juridicamente possvel, a outorga a servidores
titulares de transitrio status jurdico, decorrente do exerccio de cargo em comisso,
de direitos essencialmente permanentes, ou, mesmo, de mais direitos que os conferidos
aos servidores estatutrios, porquanto o transitrio somente pode gerar conseqncias
jurdicas transitrias; apenas o permanente produz ...conseqncias de carter
permanente, como, por exemplo, o direito aposentadoria (TC 001.615/96-3, Deciso
196/97, Rel. Min. Humberto Souto).
Relembro que o 2 do art. 231 da Lei 8.112/90 - mantido pelo Congresso
Nacional aps veto do Presidente da Repblica, - estabelecia que o custeio da
aposentadoria de responsabilidade integral do Tesouro Nacional. Isto significa
que, at a regulamentao da Emenda Constitucional n 3, de 17.3.93, que autorizou
a cobrana das contribuies aos servidores pblicos, as aposentadorias estatutrias
no eram contributivas, por serem integralmente cobertas com recursos do Errio.
Foi somente com o advento da Lei 8.647, de 14.4.1993, que se estabeleceu a
possibilidade de filiao obrigatria desta especial classe de servidores pblicos ao
regime geral da previdncia social (art.1), cujo vnculo com o servio pblico
sobremodo precrio e se revela na possibilidade de livre nomeao e exonerao,
230
nos termos definidos nas Constituies da Repblica e nas diversas leis atinentes ao
tema. Antes, eles no eram acobertados por nenhuma espcie de aposentadoria.
Por sua vez, com a Lei 8.688, de 21.7.93, fixaram-se as alquotas destinadas
s contribuies para o Plano de Seguridade Social do Servidor. somente a partir
desta data, 21.7.93, que as contribuies passaram a compreender o custeio de
aposentadorias. Antes, no; podiam voltar-se ao pagamento de outras necessidades,
mdico-hospitalares, por exemplo; aposentadoria, no. Logo, entre a Lei 8.112/90 e
a Lei 8.647/93, uma falcia falar em contribuies de servidores, efetivos ou no,
para efeito de custeio de aposentadoria, pois at ento integralmente de
responsabilidade do Tesouro.
De natureza ontolgica, pois, a impossibilidade jurdica dessas aposentadorias.
Tal entendimento o nico compatvel com os princpios constitucionais da
legalidade, da moralidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, que regem toda
a atividade da Administrao Pblica. Ademais, por ocasio do julgamento, a tese
adotada na Deciso 733/94 foi fustigada pelo eminente Ministro Carlos tila lvares
da Silva, que apresentou voto contrrio, tendo sido aprovada com simblicos com
ressalvas, no voto de todos os demais Ministros do TCU, exceto o do relator.
Sem embargo da maioria dos votos com ressalvas, o Tribunal de Contas da
Unio adotou a Deciso Plenria 733/94, da lavra do Ministro Adhemar Ghisi, na
qual, respondendo Consulta formulada pela Presidncia do Senado Federal,
estabeleceu o entendimento de que somente aps a Lei n 8.647, de 14.4.93,
alterando o art. 183 da Lei n 8.112, de 1990, a aposentadoria do titular de cargo
em comisso que no fosse simultaneamente, detentor de cargo efetivo, deixou de
ser regida pelo art. 185 da citada Lei 8.112, de 1990.
Sobre o alcance da Deciso 733/94, seguiram-se outras decises, em que a
tese foi confirmada, a exemplo da Deciso 748/98, que cuidou de esclarecer que a
Deciso 733/94 alcanava os empregados de empresas pblicas e de sociedades de
economia mista, em exerccio de cargos em comisso em rgos da Administrao
Pblica, que, nesse exerccio, tivessem implementado todas as condies para a
aposentadoria voluntria.
Informou, ainda, tal deciso normativa, ao consulente, que as aposentadoria
haveriam de ser requeridas nos rgos em que estivessem ocupando os cargos em
comisso, sendo o valor dos proventos apenas o do cargo em comisso e o tempo de
servio utilizado para aquisio do direito aposentadoria no poderia ser novamente
utilizado para aposentadoria no regime geral de previdncia social.
Entendo que, sobre onerarem grandemente os cofres pblicos, tais
aposentadorias, sempre sucedidas por penses, so inteiramente incompatveis com
os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, consistente no devido processo
legal substantivo, pois refogem ao puro bom senso, por admitir a concesso de
aposentadorias integrais, em cargo em comisso, sem base em lei, mesmo a pessoas
que o tenha exercido, entre 1990 e 1993, por apenas um nico dia.
A propsito, o art. 193 da Lei 8.112/90 - somente revogado em 1997, pela
Lei 9.527 - exigia dos servidores estatutrios, devidamente aprovados em concursos
231
pblicos, pelo menos 5 anos de exerccio continuado, ou 10 anos intercalados, em

cargo em comisso, para que pudessem nele obter a aposentadoria. Logo, afora a
falta de amparo legal, desarrazoado o entendimento que permite, para aqueles
servidores, a aposentadoria com apenas um nico dia de exerccio em cargo em
comisso. Seria, em sntese, a outorga pura e simples a estes servidores de mais
direitos do que aos estatutrios, que passaram a integrar o servio pblico aps
aprovao em concurso.
Ademais, pelo menos a partir de 1994, o TCU tem exigido, como
imprescindvel, em dezenas de acrdos, para a aposentadoria de servidores
estatutrios pelo menos a aprovao no estgio probatrio, j que o concurso pblico
meio de ingresso no servio pblico e no veculo para a obteno de aposentadorias
no justificadas.
Ora, se aos servidores efetivos se exige, para a aposentadoria, a estabilidade,
ou seja, pelo menos trs anos de efetivo exerccio, no seria possvel admitir, para os
ocupantes de cargo em comisso, a aposentadoria estatutria, nos termos latos antes
definidos pelo TCU na Deciso 748/98.
Ressalto que esta tese j foi impugnada, por via de mandado de segurana n
22.947-1, diretamente impetrado no Supremo Tribunal Federal, que manteve na
ntegra a Deciso do TCU, da lavra do E. Ministro Carlos tila, a qual prestamos
merecidas homenagens pelo bom senso com que sempre se houve nesta Corte. A
ementa do acrdo de 11.11.98, da lavra do E. Ministro Octvio Gallotti, diz o
seguinte: constituindo o estgio probatrio etapa final do processo seletivo para o
aperfeioamento da titularidade do cargo pblico, no pode, no curso dele, vir a
aposentar-se, voluntariamente, o servidor.
Sem embargo dos verdadeiros motivos que poca embasaram tal
entendimento, volto ao objeto da consulta do Ministrio dos Transportes que diz
respeito a saber se o servidor - ocupante de cargo em comisso, no perodo que
medeia entre a edio da Lei 8.112/90 e a alterao nela introduzida pela Lei 8.647/
93 - que j se encontrava aposentado pelo regime previdencirio, pode renunciar
aposentadoria previdenciria, para averbar o tempo de servio correlato no rgo
em que exercia o cargo em comisso e, em conseqncia, obter a aposentadoria
estatutria, no cargo em comisso, na forma como, na poca, havia entendido lcita
o TCU.
A resposta negativa, mesmo na hiptese de que o Plenrio, aps a anlise
desses argumentos, considere vlida a Deciso 733/94.
Segundo a unidade tcnica e o Ministrio Pblico, o servidor j aposentado
pelo regime da previdncia, ocupante de cargo em comisso, no perodo de 1990 a
1993, no poderia renunciar retroativamente aposentadoria previdenciria para
obter nova aposentadoria estatutria, no cargo em comisso, segundo leis pretritas,
j revogadas, supostamente concessivas da vantagem.
Apenas os que tivessem poca preenchido todos os requisitos para a
aposentadoria, no perodo compreendido entre a entrada em vigor da Lei 8.112/90 e
232
o advento da Lei 8.647/93, teriam esse suposto direito aposentadoria estatutria no

cargo em comisso, nos termos definidos pela Deciso 733/94 do Plenrio.
Nestes termos, quem no detinha todos os requisitos, na poca determinada,
no faria jus a esta aposentadoria. o caso dos que j haviam computado o tempo de
servio para auferir a aposentadoria previdenciria e no dispunham de tempo de
servio passvel de averbao no rgo em que exerciam o cargo em comisso,
porquanto tal tempo de servio j havia sido utilizado e impedia a implementao
dos requisitos para a aposentadoria estatutria.
Se o servidor, no perodo em que possvel a aposentadoria estatutria no cargo
em comisso, como admitida pelo Tribunal, renunciasse aposentadoria
previdenciria e averbasse seu tempo de servio no rgo em que trabalhava, teria a
implementado - segundo as questionadas decises do TCU - as condies requeridas
para a aposentadoria estatutria.
Portanto, para que o servidor ocupante de cargo em comisso no perodo
entre a edio da Lei 8.112/90 e a alterao introduzida pela Lei 8.647/93, na condio
de titular de aposentadoria previdenciria, tivesse direito aposentadoria estatutria,
nos termos da Deciso 733/94, seria absolutamente necessrio que ele tivesse
renunciado aposentadoria previdenciria dentro do referido perodo, para que dentro
dele houvesse implementado todos os requisitos necessrios aposentadoria
estatutria.
O servidor que assim no procedeu no teria implementado a condio bsica
de tempo de servio necessrio aposentadoria estatutria, porquanto seu tempo de
servio j fora utilizado para percepo da aposentadoria previdenciria.
No se h de cogitar de renncia e opo retroativas. Como bem assinalou a
unidade tcnica, ...o direito no reconhece a renncia retroativa. No h como, na
data de hoje, renunciar-se a uma aposentadoria previdenciria com efeitos a partir
de 1991. O detentor de um direito alternativo deve exercer sua opo enquanto
existe permissivo legal. No mais sendo amparado por lei uma das alternativas,
no se pode realizar opo retroativa. Conclui-se que o servidor que no renunciou
tempestivamente aposentadoria previdenciria no faz jus aposentadoria
estatutria, por no contar com o tempo de servio necessrio.
Assim, nos termos da Deciso 733/94, a data limite para que a renncia tivesse
sido oficialmente manifesta 13 de abril de 1993, visto que no dia 14 de abril de
1993 foi publicada e entrou em vigor a Lei 8.647.
O entendimento da unidade tcnica e do Ministrio Pblico afigura-se correto,
portanto, na hiptese questionvel de validez da Deciso 733/94.
Enfatizo, contudo, minha absoluta convico no equvoco da Deciso Plenria
733/94, que permitiu a concesso de milhares de aposentadorias a grande nmero de
eventuais ocupantes de cargos em comisso, sem que a ela tenham feito jus ou tenham
direito, onerando sobremaneira, por prazo incerto, os cofres pblicos federais.
Aproveito, pois, a oportunidade para propor ao Plenrio que considere nulas
as Decises 733/94 e 748/98, proferidas em processos de consulta, em virtude da
233
correo do entendimento do TCU, com reflexos em todos os demais casos similares,

a propsito da impossibilidade jurdica de concesso de tais aposentadorias.
Assim, divergindo dos pareceres da unidade tcnica e do Ministrio Pblico,
VOTO por que o Plenrio adote a DECISO que ora lhe submeto.
DECISO N 595/2001 - TCU - PLENRIO1

1. Processo TC-009.285/2000-0
2. Classe de Assunto: III Consulta
3. Interessado: Eliseu Padilha, Ministro de Estado dos Transportes.
4. rgo: Ministrio dos Transportes
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministrio Pblico: Subprocurador-Geral Ubaldo Alves
Caldas.
7. Unidade Tcnica: Sefip.
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 tornar sem efeito as Decises Plenrias 733/94 e 748/98, e todas as demais
com idntico contedo cujas disposies j no podero ser, em nenhum caso,
aplicadas;
8.2 conhecer da Consulta, para responder ao consulente que no se admite,
em nenhum caso, a concesso de aposentadoria estatutria a servidor, ocupante de
cargo em comisso, sem vnculo efetivo com a Administrao Pblica;
8.3 dar cincia ao consulente desta Deciso, enviando-lhe cpia do Relatrio
e Voto que a fundamentam; e
8.4 arquivar os presentes autos.
10. Data da Sesso: 22/08/2001 - Ordinria
Vinicios Rodrigues Vilaa, Iram Saraiva, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues
(Relator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Jos
Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhes da Rocha.
11.2 Ministro que votou com ressalva: Lincoln Magalhes da Rocha.
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
234

INFRAERO - OBRAS DO AEROPORTO DE SALVADOR

Relatrio de Auditoria
Ministro-Relator Ubiratan Aguiar
Grupo II - Classe V - Plenrio
TC-005.075/2001-2
Natureza: Relatrio de Auditoria
Entidade: Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia - INFRAERO
Responsvel: Fernando Perrone (Presidente)
Ementa: Relatrio de Levantamento de Auditoria nas obras do
Aeroporto de Salvador. Irregularidades graves. Indcios de superfaturamento
e da prtica de ato antieconmico. Determinao Unidade Tcnica para
que proceda a levantamento detalhado comprovando ou no os indcios de
prejuzos, concentrando esforos nas questes j levantadas. Obra de
relevante interesse pblico. Prejuzos causados em razo da paralisao.
Prosseguimento da obra, mediante o oferecimento de garantias Unio por
parte da contratada e do Estado da Bahia.
RELATRIO
Cuidam os autos de auditoria realizada, por fora do art. 86 da Lei n 9.995/
2000, nas obras de reforma, ampliao e modernizao do Aeroporto Internacional
de Salvador, objetivando o aumento da capacidade de atendimento de passageiros,
de dois para cinco milhes, bem como a construo de um novo terminal de carga.
2. O referido empreendimento, por fora do art. 92 da Lei n 9.811/1999, j
foi auditado no exerccio de 2000, o que resultou na identificao de irregularidades
graves, com indcios de dano aos cofres pblicos, as quais foram objeto de audincia
dos responsveis, cujas respostas esto sendo examinadas pela SECEX/BA no TC009.627/2000-2.
3. Em razo daquela auditoria, o empreendimento encontra-se relacionado
no Quadro V Obras com Indcios de Irregularidades Graves, da Lei n 10.171, de
05/01/2001 (DOU de 08/01/2001), estando, nesta data, paralisado em funo do que
determina o art. 14 e seus pargrafos, da mencionada lei, que veda a continuidade da
execuo de contrato, convnio, parcelas ou subtrechos relacionados s aludidas
obras.
4. Nesta oportunidade, a Equipe de auditoria aponta outras irregularidades
no indicadas no processo TC-009.627/2000-8, entre as quais foram destacadas as
abaixo transcritas, consideradas graves pela Equipe de auditoria:
235
a) atualizao indevida, com base na variao cambial, dos valores dos

convnios, sem a necessria correspondncia com a variao dos preos unitrios
efetivamente contratados para o empreendimento, que tem como base os ndices da
construo civil editados pela fundao Getlio Vargas-FGV coluna 51, o que
proporciona uma margem de manobra para aditamentos e novos contratos,
possibilitando a prtica de irregularidades como algumas das que so apontadas
neste Relatrio;
b) majorao dos preos do canteiro da obra em percentual prximo a 100%,
passando a equivaler 2,21% do valor total do contrato, sendo que, pelas regras da
licitao, seria desclassificada a empresa que apresentasse valor para o Canteiro
de Obras superior a 25% do valor global.
c) continuidade da execuo dos principais contratos objeto do
empreendimento, at o ms de abril de 2.001, no obstante a vedao expressa
contida no art. 14, da Lei n 10.171, de 05.01.2001;
d) reajustamento irregular de preos de itens da planilha oramentria
referentes a servios novos (inclusive equipamentos) contratados mediante termo
aditivo, uma vez que referidos itens, no obstante terem sido pactuados com base
no preo vigente poca do aditivo, foram reajustados utilizando como data base o
ms de maro de 1998 e no o da nova contratao;
e) pagamento irregular de BDI empresa OAS relativo a itens
subempreitados, a exemplo de escadas rolantes, elevadores, pontes de embarque e
esteiras de bagagens, uma vez que: a OAS apenas a pessoa jurdica que subcontrata
o fornecimento dos equipamentos; as empresas fornecedoras apresentam seus preos,
incluindo o BDI; e no caso das pontes de embarque, tendo em vista a realizao,
pela INFRAERO, de negociao para aquisio global das mesmas, compreendendo
vrios aeroportos;
f) compra de itens novos por preo superior s cotaes realizadas ou sem
a realizao de cotao, a exemplo do corrido na PPSN (Proposta de Preos
para Servios Novos) n 077/99.
5. Em razo das irregularidades apontadas nestes autos, a Equipe de auditoria
prope:
I) considerando pareceres de equipes do TCU/Secex/BA que fiscalizaram
esta obra, seja avaliada pelo Plenrio do TCU, ante o disposto no art. 14 da Lei
10.171/01, a pertinncia de deliberar, preliminarmente, e, conforme art. 14 3, da
mesma Lei, informar Comisso Mista prevista no art. 166, 1, da Carta Magna
e ao Congresso Nacional, as providncias que esto sendo adotadas para determinar
o saneamento das irregularidades apontadas, para que, em vista do interesse pblico
em questo, sejam adotadas as medidas cabveis pela citada Comisso e pelo
Congresso Nacional;
II) nos termos do subitem 8.6 da Deciso Plenria 122/2001, sejam juntados
os presentes autos ao TC-009.627/2000-8, para exame em conjunto e em confronto;
III) no mbito do referido TC-009.627/2000-8, aps a adoo da providncia
retro, sejam promovidas:
236
a) diligncia ao Presidente da INFRAERO solicitando a relao detalhada

dos servios a incluir por ocasio do 9 Termo Aditivo ao Contrato 065/98, bem
como as respectivas estimativas de preos de mercado, Propostas de Preo de
Servios Novos, composies de custos unitrios e Comunicaes Internas com as
justificativas para os novos acrscimos contratuais;
b) audincia prvia dos responsveis, em funo das irregularidades (sem
dbito) apuradas, exceto quanto quelas j objeto de oitiva dos gestores arrolados
no mbito do TC-009.627/2000-8;
c) aprofundamento do exame dos indcios de dano ao Errio, efetuando-se o
clculo do dbito com vistas a citao dos responsveis;
IV) seja autorizado, desde j, pelo Exmo. Sr. Ministro-Relator, a realizao
de provveis requisies de documentos INFRAERO;
V) devido ao elevado nmero de indcios de irregularidades registrados,
avaliar a pertinncia de acompanhar a etapa final da obra mediante inspees e
diligncias por este Tribunal, se houver a continuidade dos servios.
6. Recentemente esteve em meu Gabinete o Presidente da INFRAERO, Sr.
Fernando Perrone trazendo as suas preocupaes com relao paralisao das obras
em questo. Naquela oportunidade, o Sr. Presidente apresentou arrazoado, por escrito,
sobre os reflexos dessa paralisao, cujo inteiro teor abaixo transcrevo e fao juntar
ao processo nesta oportunidade:
a) comprometimento da operacionalidade do desembarque internacional;
b) posies de check-in insuficientes para atendimento demanda de
passageiros;
c) perda de arrecadao pela INFRAERO;
d) comprometimento da triagem e seleo de bagagens embarcadas;
e)prejuzo financeiro aos concessionrios do Aeroporto;
f) vulnerabilidade da segurana do Aeroporto;
g) infiltraes no pavimento superior, decorrentes da no complementao
da cobertura do TPS em 40% da area reformada;
h) deteriorao dos equipamentos e estruturas metlicas do terminal de
passageiros, ainda no instalados;
i) maior consumo de energia eltrica, decorrente da operao do sistema de
ar-condicionado em condies no ideais, ou seja, sem que todo o sistema de
climatizao esteja concludo;
j) comprometimento da funcionalidade dos sistemas eletrnicos, colocados
em operao em carter provisrio;
l) risco de perda da garantia de fbrica dos equipamentos j instalados;
m) custos extras para manter-se uma equipe mnima da construtora e da
fiscalizao da obra, necessria administrao, no que concerne vigilncia e
manuteno dos equipamentos e demais instalaes da obra;
n) encargos financeiros suplementares a serem pagos aos contratados;
o) custos de uma nova mobilizao e desmobilizao de materiais,
equipamentos e mo-de-obra; e
237
p) custos de refazimento de alguns servios aps a retomada da obra, bem

como de substituio de materiais ou equipamentos com qualidade comprometida
por terem sido danificados pelas intempries ou outros agentes.
o Relatrio
VOTO
Como se observa do relatrio precedente, o presente processo aponta, mais
uma vez, irregularidades de natureza grave, as quais, no entendimento da Unidade
Tcnica, ensejam a audincia dos responsveis.
2. Esclareo aos nobres Pares que a SECEX/BA fez um breve resumo sobre
as irregularidades que esto sendo objeto de anlise no TC-009.627/2000-8. De
acordo com a Unidade Tcnica existem fortes indcios de dano, por superfaturamento
e pela prtica de ato antieconmico.
3. Como exemplo do possvel superfaturamento, cumpre observar que o
Edifcio-Garagem teve o seu custo estimado inicialmente em US$ 1.150.000,00,
equivalente, aproximadamente, em 09.08.2001, a R$ 2.840.000,00, e foi contratado,
posteriormente, com a Construtora OAS por R$ 11.032.332,46, como noticia a
Unidade Tcnica.
4. Como exemplo da prtica de atos antieconmicos, registra a SECEX/BA
que a execuo da Subestao Principal do Aeroporto Internacional de Salvador
foi contratada com a Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia COELBA
pelo valor de R$ 4.985.147,81, sendo que esse item j havia sido contratado com a
Construtora OAS pelo valor de, aproximadamente, R$ 3.640.000,00. Menciono,
ainda, como exemplo, a contratao da empresa Johnson Controles Ltda, pelo valor
de R$ 7.642.115,26, para a execuo de item j adjudicado Construtora OAS, que
alm de ilegal, dependendo dos preos que foram ofertados, poder ter causado
prejuzos ao Errio.
5. Registre-se que as supostas irregularidades mencionadas nos pargrafos
terceiro e quarto supra esto sendo objeto de apurao no TC-009.627/2000-8. Diante
de tais indcios, resta apenas a esta Corte, como principal agente de fiscalizao do
patrimnio pblico, apurar de forma aprofundada a veracidade ou no dos fatos at
aqui noticiados pela SECEX/BA.
6. Em razo das irregularidades noticiadas naqueles autos, o Congresso
Nacional incluiu o empreendimento no Quadro V Obras com Indcios de
Irregularidades Graves, da Lei n 10.171, de 05/01/2001 (DOU de 08/01/2001), e
vedou, por conseqncia, a continuidade da execuo dos contratos e do convnio,
consoante expresso no art. 14 da norma mencionada.
7. Pelas irregularidades aqui indicadas, somadas quelas j em exame no TC009.627/2000-8, inclusive com indcios de prejuzos ao Errio, por superfaturamento
ou pela prtica de atos antieconmicos, o processo no ter a celeridade exigida para
o desfecho da questo e a obra poder permanecer paralisada por um longo perodo.
238
8. Cito, a ttulo ilustrativo, o caso do TRT So Paulo, cujo relatrio de Auditoria

foi concludo em junho de 1999, sendo que naquela oportunidade j se indicava o
valor do dano e os respectivos responsveis, e apesar das tentativas de se agilizar o
processo nesta Corte, somente no dia 11 de julho de 2001, portanto mais de dois
anos depois, a Tomada de Contas Especial foi julgada irregular. Mesmo assim, aquela
obra ainda no foi reiniciada.
9. No caso presente, conforme demonstrado, at o momento foram
apresentados apenas indcios de dano, estando os fatos sob apurao pela SECEX/
BA e essa providncia no ser realizada com a rapidez exigida, no obstante, no
tenho dvida, os esforos desenvolvidos por esta Corte, pois se trata de obra de
bastante complexidade. Em razo disso, os levantamentos de possveis danos devem
revestir-se de prioridade absoluta, pois que sem a sua concluso no possvel um
desfecho definitivo do processo.
10. Por conseguinte, a realizao de audincias dos administradores da
INFRAERO no tem contribudo para o saneamento definitivo do processo. Neste
momento todos os esforos devem ser desenvolvidos unicamente com o objetivo de
se apurar a existncia ou no de provveis prejuzos e apontar as responsabilidades
e, somente aps a adoo dessas providncias, devem os responsveis ser chamados
ao processo, mediante citao ou mesmo audincia.
11. Note-se que a realizao de audincia nesta etapa do processo poder
representar desperdcio de esforos, seja pela simples repetio do ato quando da
possvel citao, seja porque, no estando comprovados os fatos que supostamente
causaram dano ao Errio, sero realizadas de forma desnecessria. Alm do mais, os
AFCEs responsveis pelo saneamento do processo estaro desenvolvendo esforos
em duplicidade, pois, ao mesmo tempo que procuram comprovar a existncia ou no
de prejuzos, so obrigados a examinar inmeras audincias.
12. Note-se, ademais, que, comprovada a existncia de dano ao Errio, o
procedimento indicado pelo art. 47 da Lei n 8.443/92 e 209 do Regimento Interno
desta Corte a converso do processo em tomada de contas especial. Nesse sentido,
ainda que as audincias tenham sido realizadas e examinadas, o processo no ter o
desfecho esperado, j que ser necessria a citao dos responsveis.
13. Dessa forma, o exame pela SECEX/BA de quaisquer das audincias
somente deve ser realizado caso no prejudique a apurao dos prejuzos at agora
apontados e comprovados, o processo dever ser encaminhado imediatamente ao
Relator, sem o exame das audincias, pois que estas devero ser analisadas em outra
oportunidade que no represente desperdcio de esforos, por exemplo, enquanto o
processo estiver sendo examinado no Gabinete do Relator ou ento quando da citao
dos responsveis.
14. Por todo o exposto, e considerando que a Unidade Tcnica no aponta
quais as irregularidades nem os respectivos responsveis, deixo de acolher a proposta
de audincia formulada em suas concluses do relatrio de levantamento de auditoria.
15. Em resumo, compreendo oportuno que se oriente a SECEX/BA que adote
os seguintes procedimentos para o exame deste processo e do TC-009.627/2000-8:
239
a) proceda a levantamento detalhado que comprove ou no a existncia de

dano ao Errio, concentrando esforos nas questes j apontadas como indcios no
relatrio de levantamento de auditoria existente nestes autos e naqueles juntados ao
TC-009.627/2000-8;
b) s examine as audincias j realizadas caso esse procedimento no implique
atraso na apurao dos possveis prejuzos;
c) em caso de prejuzo comprovado, encaminhe, imediatamente, o processo
ao Relator com proposta de converso em TCE e citao dos responsveis;
d) enquanto o processo estiver no Gabinete do Relator para a apreciao da
proposta consignada na alnea d retro, proceda ao exame, se ainda no o fez, das
audincias dos responsveis, para tanto dever retirar cpia dos documentos que
permitam a adoo dessa providncia;
d) em caso de no ser comprovada a existncia de prejuzo, proceda ao exame
das audincias dos responsveis.
II
16. Diferentemente da obra do TRT So Paulo, em que se poderia cogitar do
no-funcionamento do rgo no edifcio ento questionado, no caso do Aeroporto
de Salvador, certamente, essa mesma medida no pode ser adotada. No tenho dvida
de que a concluso das obras do Aeroporto Lus Eduardo Magalhes constitui medida
de urgncia, sob pena de se causar maiores prejuzos ao Errio, ao Estado da Bahia
e s empresas contratadas, como indicado pelo Presidente da INFRAERO.
17. inegvel que a concluso das obras do Aeroporto Lus Eduardo
Magalhes possui relevante interesse econmico e social para o povo da Bahia, pois
que um dos principais alavancadores da economia baiana, tendo como sustentao
uma forte indstria do turismo, que necessita de um aeroporto compatvel com essa
realidade. Portanto, a concluso da obra reveste-se do mais elevado interesse pblico,
devendo todos os esforos serem empreendidos com esse objetivo pelos
administradores envolvidos.
18. Se por um lado a concluso da obra se reveste do mais elevado interesse
pblico, por outro no se pode deixar de considerar, tambm, o interesse pblico
presente na preservao do patrimnio da Unio. Como aponta a SECEX/BA, h
fortes indcios de possveis danos e a simples continuidade da obra, com os
pagamentos respectivos, poder significar prejuzos ainda maiores ao Errio. Nesse
sentido, a apurao dos possveis danos e respectivos responsveis, como j afirmei,
representa absoluta prioridade deste Tribunal para o desfecho do processo.
19. No obstante reconhecer o interesse da prpria Unio na concluso das
obras do Aeroporto de Salvador, o Estado da Bahia e as empresas contratadas so os
maiores interessados na continuidade da obra, uma vez que a paralisao,
independentemente do seu desfecho final, poder trazer lhes maiores prejuzos.
20. No caso especfico das empresas, comprovada a existncia de dano ao
Errio, estas respondero no apenas pelos prejuzos causados em decorrncia deste,
como tambm pelos prejuzos decorrentes da prpria paralisao, que a elas, neste
240
caso, ser atribuda. Ademais, tendo em vista o avanado estgio em que a obra se
encontra (cerca de 80% j executada), acredito que a mesma precisa ser concluda
pelas empresas j contratadas, ainda que posteriormente venha a se concluir pela
existncia de irregularidades na contratao, pois a realizao de uma nova licitao
implicar mais atraso na sua concluso.
21. No caso do Estado da Bahia, o prejuzo j certo, pois que as suas metas
de ampliao do turismo na regio e de outros negcios encontram-se fortemente
prejudicados e esse prejuzo ser tanto maior quanto mais demorada for a concluso
da obra. Veja-se que o objetivo da obra seria ampliar a capacidade do Aeroporto de
2 milhes para 6 milhes de passageiros ao ano. Por certo, essa meta no ser atingida
e os prejuzos para o Estado sero incalculveis. Observe-se que a paralisao da
obra para o Estado da Bahia poder representar prejuzos no apenas com as metas
no alcanadas de ampliao do turismo e outros negcios, mas tambm em razo
da reduo das atividades at ento desenvolvidas, haja vista o estado em que se
encontra o aeroporto.
22. Como forma de conciliar esses dois interesses (concluso do aeroporto e
preservao do patrimnio pblico), no vislumbro outra alternativa para que se d
continuidade obra que no o oferecimento de garantias por parte dos principais
interessados em sua concluso.
23. Observe-se que, no obstante o Aeroporto Lus Eduardo Magalhes ser
de propriedade da Unio, pelo relevante interesse pblico em se concluir a obra e
tambm em preservar o patrimnio pblico, compreendo que tais garantias devem
ser oferecidas pelas contratadas e/ou pelo Estado da Bahia, como interveniente no
Contrato, seja pelo fato de que sero os principais beneficirio dos trabalhos
empreendidos naquele aeroporto, seja pelos pesados prejuzos que podero suportar
com a paralisao das obras, como j demonstrado. Afirmo, tendo em vista os altos
investimentos j realizados na modernizao do Aeroporto de Salvador, que a Unio
no pode correr o risco de dar continuidade obra e, sozinha, ter que suportar todas
as conseqncias desse ato.
24. Por oportuno, as garantias a que nos referimos no se confundem com
aquelas previstas no art. 56 e seus pargrafos da Lei n 8.666/93, as quais foram
objeto do item 18.1.1 do Edital de Concorrncia Internacional n 19/DADL/SBSV/
97 e do Anexo I do contrato firmado com a Construtora OAS e demais empresas
contratadas, pois que a prevista na legislao mencionada tem como objetivo assegurar
a execuo regular do contrato e a que ora se impe teria como fundamento resguardar
o Errio de possveis danos originrios de superfaturamento ou de ato antieconmico.
25. No obstante as peculiaridades das garantias que ora se prope seja exigida,
compreendo que poderiam ser aceitas qualquer das modalidades daquelas previstas
nos incisos I, II e III do 1 do art. 56 da Lei n 8.666/93, desde de que no houvesse
a participao de entidades federais (bancos ou seguradoras).
26. No caso presente, trata-se de situao excepcional que exige a alterao
do contrato inicialmente firmado, mediante a incluso de clusula, de natureza,
certamente, exorbitante, imposta no por dispositivo legal mas por princpios gerais
241
de administrao pblica. No demais citar, nesta oportunidade, os ensinamentos

de Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro, 23 edio, 2 Tiragem,
p. 191):
Clusulas exorbitantes so, pois, as que excedem do Direito Comum para
consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao contratado. A
clusula exorbitante no seria lcita num contrato privado, porque desigualaria as
partes na execuo do avenado, mas absolutamente vlida no contrato
administrativo, desde que decorrente da lei ou dos princpios que regem a atividade
administrativa, porque visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das
partes para o perfeito atendimento do interesse pblico que se sobrepe sempre aos
interesses privados.
As clusulas exorbitantes podem consignar as mais diversas prerrogativas,
no interesse do servio pblico, tais como a ocupao do domnio pblico, o poder
expropriatrio e a atribuio de arrecadar tributos, concedidos ao particular
contratado para a cabal execuo do contrato. Todavia, as principais so as que se
exteriorizam na possibilidade de alterao e resciso unilateral do contrato; no
equilbrio econmico e financeiro; na reviso de preos e tarifas; na inoponibilidade
da exceo de contrato no cumprido; no controle do contrato, na ocupao
provisria e na aplicao de penalidades contratuais pela Administrao. Merece,
ainda, referncia a possibilidade de se aplicar aos contratos administrativos a teoria
da impreviso, que veremos adiante (item IV).
Alteraes e rescises unilaterais: o poder de alterao e resciso unilaterais
do contrato administrativo inerente Administrao, pelo qu podem ser feitas
ainda que no previstas expressamente em lei ou consignadas em clusula contratual.
Assim, nenhum particular, ao contratar com a Administrao, adquire direito
imutabilidade do contrato ou sua execuo integral ou , ainda, s suas vantagens
in specie, por que isto eqivaleria a subordinar o interesse pblico ao interesse
privado do contratado. (grifo nosso).
27. Tais garantias seriam oferecidas pelas empresas contratadas e/ou pelo
Estado da Bahia INFRAERO, em valores iguais ou superiores aos recursos federais
que precisam ser liberados para a concluso da obra e teriam como objetivo assegurar
o ressarcimento de possveis danos que venham a ser apurados por esta Corte,
condicionando a liberao ou execuo das mesmas a expressa determinao do
Tribunal de Contas da Unio, aps deciso definitiva que comprove ou no a existncia
de dano ao Errio.
III
28. No obstante os argumentos por mim expostos, cumpre ressaltar que, nos
termos do art. 14 e seus pargrafos, da Lei n 10.171/2001, compete ao Congresso
Nacional avaliar a convenincia e oportunidade dar continuidade ou no da obra do
aeroporto de Salvador.
29. Diante do exposto, entendo oportuno que esta Corte informe o seu
posicionamento no sentido de que, caso o Congresso Nacional entenda conveniente
242
e oportuna a continuidade da obra, condicione a liberao de novos recursos, mediante

a condio de que sejam oferecidas pelas empresas contratadas e/ou Governo do
Estado da Bahia garantias como forma de assegurar o ressarcimento Unio dos
possveis prejuzos causados em razo de superfaturamento ou da prtica de ato
antieconmico, na proporo das parcelas que forem sendo liberadas e pagas s
empresas contratadas.
30. Finalizando, alerto aos nobres Pares que a proposta por mim sugerida no
inova, em absoluto, no que diz respeito continuidade de obras com indcios de
irregularidades graves. Cito como exemplo o caso do TRT So Paulo em que esta
Corte, j vislumbrando reais prejuzos com a paralisao, determinou Administrao
do TRT que a conclusse (Acrdo n 045/99-Plenrio). O que diferencia aquele
caso e o que ora se examina apenas a forma como se resguarda o patrimnio pblico:
naquele, o Tribunal determinou a realizao de novo procedimento licitatrio, uma
vez que no mais se tratavam de indcios de irregularidades, mas de comprovadas
fraudes perpetradas pela empresa contratada que, no tinha condies de conclula, conforme sobejamente demonstrado naqueles autos - e neste, seriam exigidas
apenas garantias que resguardasse o patrimnio pblico de qualquer prejuzo, at a
completa apurao dos fatos.
IV
31. Deixo, por derradeiro, de acolher a proposta da Unidade Tcnica de
acompanhamento da execuo do contrato, haja vista que os fatos apurados at o
momento pela SECEX/BA no foram examinados e discutidos por esta Corte. Como
j afirmei, todos os esforos devem ser desenvolvidos no sentido de se concluir os
trabalhos j iniciados.
32. Quanto autorizao para a realizao de diligncia INFRAERO ou
qualquer outro rgo ou entidade da administrao pblica, solicitando
esclarecimentos ou o encaminhamento de qualquer documento, entendo dispensvel
essa providncia, pois que esse procedimento j est expressamente consignado na
delegao de competncia que concedi a todas as Unidades Tcnicas.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberao que
ora submeto ao Colegiado.
DECLARAO DE VOTO
Ministro Adylson Motta
A presente auditoria aponta para a ocorrncia de danos ao Errio, tendo em
vista a prtica de irregularidades graves com indcios de superfaturamento e prtica
de ato antieconmico, constando o presente empreendimento do Quadro V Obras
com Indcios de Irregularidades Graves, da Lei n 10.171 de 05/01/2001.
importante esclarecer que, no mbito do TC 009.627/2000-2, que trata de
tema idntico ao presente processo, foram identificadas irregularidades graves nas
243
obras de ampliao do Aeroporto Internacional de Salvador, com indcios de dano

aos cofres pblicos, o que ensejou a paralisao das obras em funo do disposto no
art. 14 e pargrafos da retromencionada Lei, bem assim a realizao de audincia
dos Responsveis, cujas anlises esto sendo realizadas pela SECEX/BA.
No presente processo, so apontadas novas irregularidades consideradas graves
pela Equipe de Auditoria, dentre as quais se destacam, de forma sinttica:
a) atualizao indevida dos valores contratados;
b) majorao dos preos do canteiro da obra;
c) continuidade da execuo da obra, em detrimento do que reza o art. 14, da
Lei n 10.171/2001;
d) reajustamento irregular de preos de itens da planilha oramentria
referentes a servios novos;
e) pagamento irregular de BDI; e
f) compra de itens novos por preo superior s cotaes;
Impende destacar, ainda, as ponderaes trazidas pelo Sr. Presidente da
INFRAERO, quando de audincia no Gabinete do eminente Ministro-Relator Ubiratan
Aguiar, mormente no que tange paralisao das obras em tela, que deixo de
transcrever, vez que j consta no trabalho do nobre Ministro-Relator.
No obstante os pontos levantados, absolutamente pertinentes e preocupantes
do ponto de vista de atingimento do objetivo maior que a concluso e operao
total do Aeroporto, no creio que podemos nos furtar ao dever constitucional imposto
a esta Corte de Contas, no sentido de se apurar, de imediato, todos os pontos
questionados pelos Tcnicos da SECEX/BA.
Entendo que o interesse pblico primrio ser preservado, no obstante o
cumprimento dos deveres legais a que esta Corte de Contas deve se submeter, por
fora de disposies da Lei Maior.
indiscutvel a importncia da concluso do Aeroporto Internacional de
Salvador para a sociedade. No entanto, fundamental que esta Corte se pronuncie
conclusivamente sobre os indcios de irregularidades j levantados nos autos, e que
merecem um tratamento clere e preferencial pela SECEX/BA.
Para isso, h que se dar prosseguimento, com a mxima urgncia, aos trabalhos
dos processos, ou seja, TC-009.627/2000-8 e do que ora se analisa, visando
concluso de ambos.
Assim, ao endossar as palavras do eminente Relator, entendo que seja
primordial apurar de forma aprofundada a pertinncia ou no dos fatos at aqui
noticiados pela SECEX/BA, reforando a Equipe com Tcnicos especialistas em
obras pblicas pertencentes aos quadros da Secretaria de Fiscalizao de Obras e
Patrimnio da Unio SECOB, fixando-se, para tal, prazo no superior a trinta dias
para que a SECEX/BA e Secob apresentem proposio conclusiva sobre o tema.
Peo vnia ao nobre Relator para discordar da proposio na qual s se devam
examinar as audincias j realizadas caso esse procedimento no implique atraso
na apurao dos possveis prejuzos. Creio ser mais oportuno para o caso, que tais
audincias sejam analisadas de imediato para que se possa, de plano, ter as alegaes
244
de defesa dos responsveis acerca dos pontos j levantados como irregulares pela
Equipe Tcnica e questionados em ambas as auditorias, atitude que j garante aos
Responsveis o exerccio de seu direito fundamental ao contraditrio.
Portanto, a Equipe de Auditoria dever apresentar concluso de ambos os
processos, quanto aos indcios levantados, dentro do prazo j mencionado, tendo em
vista, inclusive, as audincias j realizadas.
No obstante essas ponderaes, creio que esta Corte poder, ao informar o
Congresso Nacional sobre os trabalhos que se desenvolvem na Unidade Tcnica,
inclusive quanto sua complexidade, comunicar que, tendo em vista o interesse
maior pela concluso das obras, e, principalmente, que este Tribunal apresentar
concluses sobre os indcios de irregularidades apontadas pelos Tcnicos em prazo
no superior a sessenta dias, apresentar sugesto de continuidade de liberao de
recursos visando ao atendimento do interesse pblico, mediante ou no o oferecimento
de garantias reais por parte da contratada e to-somente desta, no cabendo garantias
a serem oferecidas pelo Estado da Bahia, visto que a responsvel final pela execuo
da obra uma empresa pblica federal, a INFRAERO, que tem como contratada a
empresa OAS Ltda.
Ademais, embora exista alguma controvrsia, h que se levar em conta que
so impenhorveis os bens pblicos, uma vez que inalienveis, consoante dispe o
art. 649 do CPC. Logo, no devem ser oferecidas garantias reais pelo Estado da
Bahia e sim pela contratada, caso seja adotada essa soluo para garantir a
continuidade das obras.
De outra parte, clara a prerrogativa exclusiva do Congresso Nacional sobre
a liberao ou no de recursos para a obra, cabendo a esta Corte, por imposio
constitucional, fornecer informaes confiveis quanto legalidade, economicidade,
eficincia e eficcia dos atos praticados pelos gestores da coisa pblica.
Dessa forma, esgotados os trmites normais do processo na Unidade Tcnica,
que dever apresentar suas concluses em no mximo trinta dias, contando com a
assessoria imprescindvel da Secob, o Tribunal se manifestar em definitivo sobre a
pertinncia ou no dos pontos suspeitos como irregulares. Caso se confirmem, no
restar outra alternativa a esta Corte de Contas seno aplicar os dispositivos da Carta
Magna, (art. 71, II), bem assim da Lei Orgnica e Regimento Interno desta Casa, em
seu 1, do art. 8, c/c o 1, do art. 148 e caput do art. 197, respectivamente,
convertendo este processo em Tomada de Contas Especial e eventualmente, caso
necessrio, o TC-009.627/2000-8.
Desnecessrio dizer que, ao se analisar o presente processo sob o ponto de
vista do interesse pblico primrio, chegar-se- concluso de que as obras do
Aeroporto Luis Eduardo Magalhes, na cidade de Salvador/BA, devem ser concludas
com a celeridade possvel. Alis, h que se cumprimentar o eminente Ministro-Relator
pela inovao proposta, entendendo, no entanto, que no se deva postergar a ao
desta Corte de Contas.
No obstante, mister que se d cumprimento legislao vigente que rege a
atuao desta Corte de Contas, sob pena de se praticar algum ato que possa no futuro
245
comprometer o Controle Externo como hoje institucionalizado, mxime no que

concerne concesso de algum benefcio indevido a qualquer das partes envolvidas
em ajustes onde o Poder Pblico est presente.
Diante do exposto, Voto por que seja adotada a Deciso que submeto elevada
apreciao deste Plenrio.
DECISO N 659/2001 -TCU - PLENRIO1

1. Processo TC-005.075/2001-2
2. Classe de Assunto: V - Levantamento de Auditoria
3. Responsvel: Fernando Perrone (Presidente)
4. Entidade: Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia - INFRAERO
5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou
7. Unidade Tcnica: SECEX/BA
8. Deciso: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 determinar Secretaria Adjunta de Fiscalizao - Adfis que constitua
Equipe de Auditoria composta por tcnicos da Secretaria de Fiscalizao de Obras e
Patrimnio da Unio - Secob, que juntamente com a Equipe j designada na SECEX/
BA, e sob a coordenao desta, adote os seguintes procedimentos para o exame
deste processo e do TC-009.627/2000-8:
8.1.1 apresente relatrio conclusivo, no prazo de 30 (trinta) dias, sobre a
existncia de dano ao Errio, concentrando esforos nas questes j apontadas como
indcios no Relatrio de Levantamento de Auditoria existente nestes autos e naqueles
juntados ao TC-009.627/2000-8;
8.1.2 em caso de prejuzo comprovado, encaminhar, imediatamente, o processo
ao Relator com proposta de converso em TCE e citao dos responsveis;
8.2 sugerir Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
do Congresso Nacional que, no caso de entender conveniente e oportuna a
continuidade da obra do Aeroporto Lus Eduardo Magalhes, conviria condicionar a
liberao de novos recursos ao oferecimento, pelas empresas contratadas, de garantias
em qualquer das modalidades previstas nos incisos I, II e III do 1 do art. 56 da Lei
n 8.666/93, em montante igual ou superior s parcelas que forem sendo liberadas e
pagas s empresas contratadas, como forma de assegurar o ressarcimento Unio
dos possveis prejuzos causados em razo de superfaturamento ou da prtica de ato
antieconmico que esto sendo objeto de apurao por esta Corte;
8.3 esclarecer Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional que:
8.3.1 as garantias, que no devero ser prestadas por entidades federais (bancos
ou seguradoras), somente sero executadas ou liberadas por expressa determinao
1
246

do Tribunal de Contas da Unio, aps deciso definitiva comprovando ou no a

existncia de dano ao Errio;
8.3.2 esta Corte de Contas est adotando as providncias necessrias com
vistas ao saneamento das irregularidades apontadas nestes autos e no TC-009.627/
2000-8, objetivando a prolao por este Tribunal de Deciso conclusiva sobre o
tema no prazo de 60 (sessenta) dias;
8.4 para fins de cumprimento das determinaes contidas no art. 14 e seus
pargrafos da Lei n 10.171/2001, encaminhar cpia da presente Deciso,
acompanhada do Relatrio e do Voto que a fundamentam ao Presidente do Senado
Federal, ao Presidente da Cmara dos Deputados, Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, ao Governo do Estado
da Bahia e INFRAERO;
8.5 determinar a juntada dos presentes autos ao TC-009.627/2000-8, para o
exame em conjunto e em confronto.
9. Ata n 35/2001 - Plenrio
10. Data da Sesso: 29/08/2.001 - Ordinria.
Vinicios Rodrigues Vilaa, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar
Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator) e o Ministro-Substituto
Lincoln Magalhes da Rocha.
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
247
PROCURADORIA DA REPBLICA NO MUNICPIO DE RIO

GRANDE/RS - PROCESSO DE ARRENDAMENTO DO TERMINAL
DE CONTINERES DO PORTO DE RIO GRANDE/RS (TECON)
Representao
Ministro-Relator Lincoln Magalhes da Rocha
Grupo II - Classe VII - Plenrio.
TC-002.118/1999-8, com 4 volumes.
Natureza: Representao.
Interessado: Ministrio Pblico Federal Procuradoria da Repblica no
Municpio de Rio Grande/RS.
Ementa: Assunto de interesse do Ministrio Pblico Federal
Procuradoria da Repblica no Municpio de Rio Grande/RS. Matria recebida
como Representao por fora do comando emanado do item 9 do Voto de
Desempate, exarado em 26/08/98, pelo Presidente desta Corte de Contas,
quando da primeira anlise deste processo. Exame da regularidade do
processo de arrendamento do Terminal de Contineres do Porto de Rio
Grande/RS TECON. Conhecimento. Determinaes. Cincia Procuradoria
da Repblica. Arquivamento.
RELATRIO
A matria em exame foi submetida apreciao do Corpo Colegiado,
inicialmente, na assentada de 26/08/98, quando este Plenrio, ao examinar a
solicitao formulada pelo Ministrio Pblico Federal no sentido de que o Tribunal
cedesse servidor para exame de processo licitatrio destinado ao arrendamento das
instalaes do Terminal de Contineres do Porto de Rio Grande/RS, acolhendo as
concluses do Ministro-Revisor Humberto Guimares Souto, decidiu (Deciso 568/
98 - f.02):
(...)
8.1 conhecer das solicitaes formuladas pela Sra. Carla Verssimo de Carli,
Procuradora-Chefe da Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul, e pela
Sra. Anelise Becker, Procuradora da Repblica no Municpio de Rio Grande/RS,
para comunicar-lhes acerca da impossibilidade, no momento, do Tribunal autorizar
a cesso temporria de servidor para examinar o processo licitatrio relativo ao
arrendamento das instalaes do Terminal de Containers do Porto do Rio Grande
(Edital no 02/96-SUPRG), em razo do reduzido quadro de pessoal para dar
cumprimento a todas as atribuies constitucionais e legais conferidas a esta Corte
de Contas;
248
8.2 informar, ainda, Sra. Anelise Becker, em ateno solicitao contida

no Ofcio PRM/RG/RS 008/98, de 8/1/98, que o procedimento licitatrio supracitado
no foi objeto de anlise no mbito deste Tribunal nem h, no momento, qualquer
processo de fiscalizao tramitando nesta Corte de Contas acerca dessa matria;
8.3 arquivar o presente processo.
(...)
2. Naquela oportunidade, ao proferir o Voto de Desempate, o ilustre Presidente
deste Tribunal, Ministro Homero Santos, assim se manifestou, in verbis (f. 10/11):
No obstante, e no intuito de contribuir para o trabalho desenvolvido pelo
Ministrio Pblico, entendo que a assistncia tcnica pretendida poder ser
plenamente realizada sem a obrigatria cesso, mesmo que temporria, de servidor
desta Casa. De fato, a documentao relativa ao citado processo licitatrio poder
ser analisada por tcnico da SECEX/RS na prpria unidade, com o posterior
encaminhamento das concluses s autoridades solicitantes.
Por fora desse comando, foi encaminhada a este Tribunal a documentao
constante dos volumes 1 a 4, anexos ao presente processo, contendo o Edital, Atas,
Relatrios e Informaes, Recursos e Contra Razes e Peas Avulsas. A Secretaria
de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul analisou os documentos
encaminhados luz da Lei 8.630, de 25/02/93, Lei 8.666, de 21/06/93, Lei 8.987, de
13/02/95, e Lei 9.074, de 7/07/95.
As principais falhas ou irregularidades verificadas pela unidade tcnica foram
concernentes:
a) ao critrio de julgamento da licitao;
b) ao ressarcimento dos estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras
e despesas ou investimentos realizados pelo poder concedente;
c) ao movimento mnimo de contineres exigido;
d) aos critrios de reajuste de valores e de desempate das propostas;
e) s clusulas essenciais ao contrato;
f) s responsabilidades do licitante no tocante ao rgo gestor de mo-deobra;
g) qualificao tcnica do licitante vencedor.
Passa a integrar este Relatrio, da forma como segue (f. 14/20), parte da
instruo de f. 13/20 daquela SECEX, com a qual concordou o Secretrio (f. 20):
(...)
Quanto ao critrio de julgamento da licitao
7.A licitao foi na modalidade de concorrncia, utilizando-se o critrio de
maior oferta pela outorga da concesso (artigo 15, II, da Lei 8.987/95 e pargrafo
12 do edital, f. 5, do volume 1). Considerando a faculdade prevista na referida lei
(artigo 15, III) da combinao dos critrios de menor tarifa do servio pblico a ser
prestado (artigo 15, I) com a maior oferta pela outorga da concesso e com a melhor
oferta de pagamento pela outorga aps qualificao de propostas tcnicas (artigo
15, VII) e , considerando tambm a obrigatoriedade da satisfao da condio
modicidade de tarifas (artigo 6, 1), bem como as recorrentes queixas dos usurios
249
dos portos brasileiros em funo das elevadas tarifas porturias cobradas no Brasil,
de se estranhar a no incluso do preo da tarifa como critrio de julgamento da
licitao. Mencione-se que, de acordo com o pargrafo 22 do Edital (f. 07, volume
I, com alterao constante na f. 105 do volume 2), o preo cobrado sobre a
movimentao e armazenagem de mercadorias seria estabelecido inicialmente na
proposta comercial da Arrendatria, aps homologao pela Superintendncia do
Porto de Rio Grande (SUPRG), devendo observar o critrio da modicidade e as
normas estabelecidas pelo Conselho de Autoridade Porturia (CAP), que visem o
aumento da produtividade e a reduo dos custos das operaes porturias de
contineres. Alm disso, de acordo com a minuta do contrato, tambm objeto do
arrendamento a eficiente prestao de servios aos clientes do terminal, a custos
competitivos com os demais portos do pas e do continente (f. 159, item 9 e,
volume I). Ou seja, parece-nos que foi equivocada a escolha, como critrio de
julgamento da licitao, to-somente a maior oferta pela outorga da concesso,
tendo em vista os fins pretendidos pela Administrao.
Quanto ao ressarcimento dos estudos, investigaes, levantamentos,
projetos, obras e despesas ou investimentos realizados pelo poder concedente
8. O edital no previu o ressarcimento pelo vencedor da licitao dos estudos,
investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j
efetuados, vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo
poder concedente, conforme previsto no artigo 21 da Lei 8.987/95. Nesse tocante,
cite-se que a ampliao do TECON j foi licitado anteriormente, (f. 65, volume I e
f. 81 e 90, volume 2), mediante Convocao Geral lanada em 20/11/87, pela extinta
PORTOBRS, tendo sido o contrato de execuo das obras rescindido. Destarte,
podemos mencionar, a ttulo exemplificativo, os seguintes itens j executados na
obra concedida:
8.1 102 das 143 estacas cilndricas de concreto protendido, j cravadas,
referentes a um mdulo do cais, pagas pela Unio e colocadas disposio do
arrendatrio sem o correspondente ressarcimento de seu custo (vide Anexo I, projeto
bsico, f. 66, volume 1). De acordo com planilha de custos a f. 116 e 118, o item
2.1.1 estaca protendida d=0,80 m, tem custo unitrio total correspondente a R$
80.158,20;
8.2 33 estacas cilndricas de concreto protendido deixadas no canteiro de
obras, ao custo unitrio de fabricao de R$ 274,13. Quanto a este item, releva
notar que a SUPRG o disponibilizou sem nus para o licitante vencedor (vide
pergunta 17, f. 82-83, volume 2);
8.3 jogos de formas metlicas internas e externas para 150 m de estacas
protendidas, existentes no canteiro, tambm disponibilizadas para a licitante
vencedora (pergunta 45, f. 91, do volume 2);
8.4 perfis geolgicos de sondagens realizadas na rea correspondente ao
bero de cais de 200 metros, a ser construdo, fornecidos juntamente com o projeto
bsico (Anexo I, f. 66). Verifica-se que o croqui de locao dos furos de sondagem
foi fornecido juntamente com o projeto bsico (f. 130). De acordo com a planilha
250
de f. 114 e 115, o item 1.2.1 - sondagens em terra tem custo unitrio total de R$
210,95 e o item 1.2.2 sondagem no mar tem custo unitrio total de R$ 1.422,09;
8.5 instalaes do canteiro de obras, de acordo com pergunta 18, f. 83
do volume 2.
9. A falha apontada no item anterior bastante grave, pois, de acordo
com o artigo 36 da Lei 8.987/95, a reverso (dos bens) no advento do termo
contratual far-se- com a indenizao das parcelas dos investimentos vinculados
a bens reversveis, ainda no amortizados ou depreciados, que tenham sido
realizados com o objetivo de garantir a continuidade e atualidade do servio
concedido. O pargrafo 235 do edital (f. 40, do volume I) tambm dispe no
mesmo sentido.
10. Caso no se considerem os estudos, levantamentos, projetos, obras e
despesas ou investimentos j efetuados, vinculados concesso, de utilidade
para a licitao, realizados pelo concedente, conforme previsto no artigo 21 da
Lei 8.987/95, possvel, em tese, que venha a ser exigido do poder concedente,
na extino do contrato de arrendamento, o pagamento das parcelas desses
investimentos ainda no amortizados ou depreciados. Ou seja, o Poder Pblico
pagaria por algo que j pagou e lhe pertencia antes do arrendamento. bom
lembrar que os itens elencados acima foram disponibilizados para o licitante
vencedor sem qualquer custo.
11. Alm disso, como o critrio de julgamento da licitao o de maior
oferta pela outorga da concesso (artigo 15, II, da Lei 8.987/95 e pargrafo
157 do edital, f. 27, do volume I), dentre outros, pelo valor global dos
investimentos realizados pela arrendatria no Terminal, existe a possibilidade
de ter ocorrido a incluso dos investimentos j realizados pelo Poder Pblico
na proposta dos licitantes ou de apenas alguns licitantes, fazendo com que o
valor da oferta desses licitantes ficasse mais atraente.
Quanto ao movimento mnimo de contineres exigido
12. O quantitativo mnimo de contineres exigidos para serem
movimentados no Terminal, por ano, por cada bero autorizado a operar,
correspondente a 50.000 contineres (item 108, c, do Edital, volume 1)
inconsistente com o histrico de movimentao de contineres no bero de
atracao em operao no TECON, conforme Anexo III (f. 136-140). De acordo
com a tabela a seguir, verifica-se que o incremento na movimentao de
contineres, no perodo 1990-1995, foi de 22 %, sendo que esperado um
incremento de 100 % na movimentao com a construo do 2 bero, somente
3 anos aps a assinatura do contrato.
13. importante destacar que caso essa estimativa de crescimento na
movimentao no se realize, certamente comprometer o equilbrio econmico
- financeiro do empreendimento.
251
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Quanto aos critrios de reajuste de valores e de desempate das propostas

14. A equao correspondente ao valor da oferta composta de duas parcelas
conforme a seguinte equao (item 120, f. 23, volume I):
V = Va + Vb * N
Onde:
V = valor da proposta
Va = valor ofertado pelo licitante, para o arrendamento das instalaes
integrantes do atual terminal; calculado no prazo contratual;
Vb = valor proposto pela licitante, para pagamento SUPRG, para embarque
ou desembarque de cada continer;
N = o somatrio das quantidades mnimas de contineres a serem
movimentados, garantidas pela licitante, por ano e por cada bero autorizado a
operar, calculado no prazo contratual.
15. Considerando-se os valores mnimos (item 108, f. 21, do volume 1)
fornecidos no edital, temos, em tese, o seguinte valor da proposta mnima, para as
atuais instalaes, durante o primeiro ano de arrendamento (bero 1):
V = R$ 50.000,00 + R$ 5,00 * 50.000 = R$ 300.000,00
16. Verifica-se, destarte, que somente a receita auferida com a movimentao
dos contineres cinco vezes, em princpio, ao prprio valor do arrendamento. Ou
seja, Vb tem peso relativo bastante superior a Va na equao da oferta da licitante.
A despeito disso o edital (item 172, f. 31) e a minuta do contrato (item 31, f. 166167) prevem correo anual somente para o valor do arrendamento Va, sendo o
valor pago SUPRG sobre a movimentao de contineres Vb reajustado sempre
que houver alterao dos preos praticados no Terminal, no mesmo percentual.
17.Deve-se citar, tambm, que, de acordo com o item 121 do edital (f. 23,
volume 1), no caso de empate entre duas ou mais propostas a classificao se far
por sorteio, em ato pblico, para o qual todas as licitantes sero convocadas. Ou
seja, nem no caso de empate das propostas, procurou-se buscar a modicidade de
252
tarifas, mediante a seleo do licitante que oferecesse menor tarifa do servio pblico
a ser prestado.
Quanto s clusulas essenciais ao contrato
18. No contrato deixaram de constar, de forma precisa, as clusulas essenciais
relativas (artigo 4, 4, da Lei 8.630/93 e artigo 23, da Lei 8.987/95):
18.1 aos critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da
qualidade do servio (artigo 4, 4, III, da Lei 8.630/93), bem como as metas e
prazos para o seu aperfeioamento (artigo 4, 4, II). Essa constatao
corroborada pela pergunta 29, constante nas f. 84-85 do volume 2;
18.2 ao preo do servio e aos critrios e procedimentos para o reajuste e a
reviso das tarifas (artigo 23, IV, da Lei 8.987/95);
18.3 forma e periodicidade da prestao de contas da concessionria ao
poder concedente (artigo 23, XIII, c/c artigo 31, III, da Lei 8.987/95).
Quanto s responsabilidades do licitante no tocante ao rgo gestor de
mo-de-obra
19. Deixou de ser explicitada, outrossim, a participao do licitante no rgo
gestor de mo-de-obra do trabalho porturio, conforme preceitua o artigo 18, da
Lei 8.630/93, a menos que se entenda que o pargrafo 85 do contrato (f. 186, volume
1) atende ao disposto no referido artigo.
Quanto qualificao tcnica do licitante vencedor
20. O item 96 do edital (f. 18 e 19, do volume 1) dispunha que a documentao
relativa qualificao tcnica consistiria em:
...
b) comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente e
compatvel em caractersticas com a execuo de servios porturios e obras
previstas nesta licitao, mediante a apresentao de atestados em nome da licitante
e/ou seus tcnicos, emitidos por pessoa jurdica de direito pblico ou privado,
acompanhados no caso de obras das respectivas Certides de Acervo Tcnico
CAT, referentes execuo dos seguintes servios:
...
b.2) manuteno de instalaes e equipamentos utilizados na movimentao
de contineres;
b.3) operao de recebimento e movimentao de contineres.
21. A documentao acostada s f. 08-11, do volume 4, referente
qualificao tcnica do licitante vencedor e nico habilitado na licitao, Consrcio
formado por Wilson Sons et al., parece no atender s exigncias do supracitado
item 96, letras b.2) e b.3), pelos seguintes motivos:
21.1 no h meno nas fichas dos empregados de que a funo
desempenhada tivesse relao com atividades de movimentao de contineres;
21.2 a idade declarada do funcionrio Carlos Amadeu de Souza Monteiro (f.
08) no corresponde com a sua data de nascimento e nem h anotaes referentes
ao salrio inicial e conta vinculada do FGTS;
253
21.3 na ficha do funcionrio Dinarte de Lima Touguinho (f. 10) consta a

data de admisso de 19/02/88, sendo o seu salrio inicial fixado em real, moeda
que entrou em circulao somente em 1994.
22. As duas ltimas observaes foram objeto, inclusive, de recurso
administrativo no acolhido interposto pelo Consrcio RG ADM. PORTURIA/
CONTECON/SOROS (f. 25, do volume 4).
Proposta de Encaminhamento
Diante do exposto, submetemos os autos considerao do Sr. MinistroRelator Lincoln Magalhes da Rocha propondo-se que:
A) sejam efetuadas as seguintes determinaes:
a) ao Estado do Rio Grande do Sul, por meio da Superintendncia do Porto
de Rio Grande SUPRG:
a.1) que seja includo no contrato de concesso do Terminal de Contineres
do Porto de Rio Grande TECON:
a.1.1) clusula que preveja o ressarcimento pelo vencedor da licitao dos
estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos
j efetuados, mencionados nos pargrafos 8 a 11 desta instruo e vinculados
concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente, conforme
previsto no artigo 21 da Lei 8.987/95;
a.1.2) as clusulas essenciais, redigidas de forma precisa, relativas aos
critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do servio
(artigo 4, 4, III, da Lei 8.630/93), bem como as metas e prazos para o seu
aperfeioamento (artigo 4, 4, II); ao preo do servio e aos critrios e
procedimentos para o reajuste e a reviso das tarifas (artigo 23, IV, da Lei 8.987/
95); forma e periodicidade da prestao de contas da concessionria ao poder
concedente (artigo 23, XIII, c/c artigo 31, III, da Lei 8.987/95). Estas clusulas
esto relacionadas no pargrafo 18 desta instruo.
a.1.3) clusula que especifique a participao do licitante no rgo gestor
de mo-de-obra do trabalho porturio, conforme preceitua o artigo 18, da Lei 8.630/
93;
a.2) que seja informado ao Tribunal de Contas da Unio os valores ofertados
pelo licitante vencedor para as parcelas Va e Vb da equao correspondente ao
valor da oferta, bem como o preo cobrado dos usurios pela movimentao de
contineres no TECON;
b) ao Ministrio dos Transportes:
b.1) que informe a esta Corte de Contas o total de recursos despendidos pela
Unio no Terminal de Contineres do Porto de Rio Grande TECON, por conta
dos estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou
investimentos efetuados, previamente sua concesso;
b.2) que se manifeste conclusivamente quanto exeqibilidade do quantitativo
mnimo de contineres exigidos para serem movimentados no Terminal, por ano,
por cada bero autorizado a operar no TECON, correspondente a 50.000
contineres;
254
b.3) que se manifeste conclusivamente quanto documentao referente

qualificao tcnica do licitante vencedor e nico habilitado na licitao para
concesso do TECON, Consrcio formado por Wilson Sons et al., frente s exigncias
do item 96, letras b.2) e b.3), do Edital;
B) seja remetida cpia desta instruo 9 SECEX tendo em vista o disposto
no artigo 16 da IN TCU 27/98 e determinao contidas na DECISO 292/99 TCU
Plenrio;
C) seja dado conhecimento do inteiro teor desta instruo ao DD
Representante do Ministrio Pblico Federal no Municpio de Rio Grande/RS para
as providncias que julgar necessrias.
O Ministrio Pblico, em ateno audincia solicitada, manifestou-se na
mesma linha da Secretaria Tcnica.
o relatrio.
VOTO
Conforme exaustivamente exposto, este assunto volta pauta em razo do
item 9 do Voto de Desempate, exarado em 26/08/98, pelo ento Exm Sr. Presidente
desta Corte, Ministro Homero Santos, quando apreciado o processo TC 625.071/972, vista do que dispe o Convnio de Cooperao Tcnica e Assistncia Mtua
firmado entre o Tribunal e o Ministrio Pblico Federal.
Procede enfatizar, liminarmente, como j observado naquela oportunidade
pelo insigne Ministro Humberto Souto, que a matria ora examinada refere-se
concorrncia pblica realizada pela Superintendncia do Porto de Rio Grande
SUPRG, Autarquia Estadual vinculada Secretaria de Transportes do Estado do Rio
Grande do Sul e executora do Convnio de Delegao celebrado entre a Unio, por
intermdio do Ministrio dos Transportes, e o Governo do referido estado para a
administrao e explorao do Terminal de Contineres daquele porto, em princpio,
como j ventilado, a fiscalizao dos atos praticados por uma autarquia estadual
compete, diretamente, ao Tribunal de Contas do respectivo estado. Assim, somente
foi possvel a anlise aqui efetuada tendo em vista o mencionado convnio.
Ressalte-se, ainda, que a explorao do referido porto, desde sua criao,
sempre foi exercida pelo Governo do estado. Inicialmente, por fora de contrato de
concesso, e depois, quando expirada a vigncia desse, por meio de Convnio de
Delegao, firmado em maro de 1997. Este instrumento jurdico foi institudo pela
Lei 9.277/96, consistindo em uma modalidade de explorao indireta no prevista
na Constituio Federal.
Entendo oportuno, at porque os resultados deste processo sero encaminhados
ao Ministrio Pblico Federal no Estado do Rio Grande do Sul, abordar neste Voto
algumas questes que iro com certeza refletir na anlise das falhas e irregularidades
apontadas pela unidade tcnica. Reputo necessrio, portanto, fazer a distino entre
dois instrumentos utilizados no setor porturio, que muito usualmente so tratados
da mesma forma pelas unidades regionais, as quais possuem dentre sua clientela as
255
companhias docas federais, ou seja, concesso e arrendamento; determinar a base

do arcabouo legal que rege os arrendamentos no mbito do porto organizado; e
discorrer, mesmo que de forma resumida, sobre a metodologia de avaliao de
arrendamentos de reas e instalaes do setor porturio.
Concesso de servios pblicos a delegao de sua prestao, feita pelo
poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia, pessoa
jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado (Lei 8.987/95, artigo 2, inciso II). J
arrendamento de instalao o contrato pelo qual o proprietrio de um imvel passa
para uma pessoa ou empresa (arrendatrio) o direito de uso e explorao do mesmo
durante determinado tempo em troca de determinada soma paga geralmente em
dinheiro, mas tambm em produto ou em trabalho, ou combinando duas ou trs dessas
modalidades. ( In Dicionrio de Economia, Ed. Best Seller, 1994, pg. 17).
A distino entre esses instrumentos torna-se mais evidente a partir deste
ponto, quando passo a tratar do arcabouo legal que rege os arrendamentos do setor
porturio. Para tanto, necessrio se faz discorrer sobre a obrigatoriedade da
observncia pela SUPRG das disposies de algumas leis citadas no relatrio
precedente, a saber: Lei 8.630, de 25/02/93, que dispe sobre o regime jurdico da
explorao dos portos organizados e das instalaes porturias; Lei 8.666, de 21/06/
93, que regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal, instituindo
normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica; Lei 8.987, de 13/02/
95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios
pblicos previsto no artigo 175 da Constituio Federal; e Lei 9.074, de 7/07/95,
que estabelece normas para outorga e prorrogaes de concesses e permisses de
servios pblicos.
A Lei 8.630/93, conhecida como Lei de Modernizao dos Portos, em seu
artigo1, estabelece que cabe Unio explorar, diretamente ou mediante concesso,
o porto organizado (grifei), definindo no inciso I, do mesmo artigo, porto organizado
como sendo aquele construdo e aparelhado para atender s necessidades da
navegao e da movimentao e armazenagem de mercadorias, concedido ou
explorado pela Unio, cujo trfego e operaes porturias estejam sob a jurisdio
de uma autoridade porturia.
Essa competncia da Unio para explorar, diretamente ou mediante concesso,
os portos organizados, tambm, est disposta no artigo 21, inciso XII, alnea f, da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
A Unio, portanto, poder explorar diretamente o porto organizado ou
conceder essa explorao a outra entidade. No caso em tela, a Unio fez inicialmente
a concesso da explorao do porto organizado ao Governo do Estado do Rio Grande
do Sul e, posteriormente, aps expirada a vigncia desta, fez por meio de Convnio
de Delegao, firmado em maro de 1997.
Entendo, assim, que o Estado do Rio Grande do Sul o delegatrio responsvel
pela explorao do Porto de Rio Grande, de seus respectivos cais, alm de outras
reas e instalaes porturias compreendidas dentro da rea do porto organizado.
256
Ressalto que delegatrio nesse contexto tem o mesmo significado de concessionrio.

O instrumento de delegao veio permitir a continuidade das atividades exercidas
pelo estado concernentes explorao do porto, mediante a SUPRG, substituindo o
instrumento de concesso pelo de delegao, haja vista que para este, nos estritos
moldes da Lei 9.277/96, ao contrrio daquele, no h exigncia do processo licitatrio
para a outorga da execuo dos servios atinentes ao porto organizado.
Observo que a SUPRG, na qualidade de representante do delegatrio, atua
como administradora do porto organizado - conforme disposto no artigo 33 da Lei
8.630/93: A Administrao do Porto Organizado exercida diretamente pela Unio
ou pela entidade concessionria do porto organizado. Nessa funo, conforme
disposto no artigo 4, inciso I, dessa mesma lei, caber SUPRG celebrar contrato
de arrendamento, sempre mediante licitao, de instalaes porturias com terceiros
quando localizadas dentro dos limites da rea do porto organizado.
Creio, portanto, no restar dvidas que a SUPRG a delegatria do Porto de
Rio Grande, representando o Estado do Rio Grande do Sul, e que a Lei 8.630/93
aplicvel aos arrendamentos de reas e instalaes porturias efetivadas pela SUPRG
no mbito do porto organizado. Enfatizo que os contratos de explorao de instalao
porturia de uso pblico (2 do artigo 4 da Lei 8.630/93) devem conter notadamente
as clusulas essenciais referenciadas no 4 do artigo 4 da lei em questo.
No tocante Lei 8.666/93, essa estabelece sua abrangncia e especificidade
em seu artigo 1, in verbis: normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Observo que, j no pargrafo nico desse mesmo artigo, est disposto que
subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os
fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as
sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (grifei).
Sendo, portanto, a SURPG uma autarquia estadual vinculada Secretaria de
Transportes do Estado do Rio Grande do Sul, a ela se aplicam, em processos de
licitaes e contratos celebrados com terceiros, os ditames da Lei 8.666/93,
destacando, para a anlise do presente caso, as clusulas dispostas no artigo 55,
necessrias em todo contrato administrativo.
Passo, agora, a discorrer sobre a aplicabilidade da Lei 8.987/95, conhecida
como Lei das Concesses, ao arrendamento em tela.
O artigo 1 dessa lei dispe que as concesses de servios pblicos e de
obras pblicas e as permisses de servios pblicos reger-se-o pelos termos do
artigo 175 da Constituio Federal e por esta lei, pelas normas legais pertinentes e
pelas clusulas dos indispensveis contratos.
A lei em comento, no artigo 2, inciso I, conceitua poder concedente como
sendo a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio, em cuja competncia
se encontre o servio pblico, precedido ou no da execuo de obra pblica, objeto
257
de concesso ou permisso. Reporto-me, novamente, ao artigo 21 da Constituio

Federal, inciso XII, alnea f que estabelece a competncia da Unio, dentre as
quais explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os
portos martimos, fluviais e lacustres para reafirmar que a detentora do direito de
explorar portos organizados a Unio, podendo esse direito ser concedido ou
delegado, nos termos da Lei 8.987/95.
Fica claro, assim, que a Unio o poder concedente e o Estado do Rio Grande
do Sul, mediante a SUPRG, que uma autarquia estadual, , conforme j dito, a
delegatria responsvel pela explorao do Porto de Rio Grande. Deve-se, portanto,
reconhecer que na relao entre a Unio e o Estado, mediante a SUPRG, aplica-se a
Lei 8.987/95. Entretanto, essa lei no contm nenhum artigo que aduz a sua aplicao
na relao efetivada entre a delegatria, no caso a SUPRG, e a arrendatria (entidade
que arrenda instalaes porturias ou terrenos da administrao do porto organizado).
Ademais, observo que o Edital 02/96 SUPRG, que rege o referido certame licitatrio,
tem por objeto o arrendamento das atuais instalaes do Terminal de Contineres
do Porto do Rio Grande TECON, bem como dos equipamentos que o integram
..., ou seja, em momento nenhum do edital mencionado se tratar de concesso ou
outra forma de delegao do servio pblico, at porque a SUPRG no o poder
concedente.
Ressalto, ainda, que semelhante caso j foi trazido apreciao deste Plenrio
pelo insigne Ministro Humberto Souto, quando da apreciao de arrendamento no
mbito da Companhia Docas do Esprito Santo - CODESA (TC-300.184/1998-0,
Deciso 124/2000TCUPlenrio). Naquela oportunidade, em seu Voto, o eminente
Relator enfatizou que os arrendamentos efetivados pela CODESA, na qualidade de
concessionria do porto organizado, no se sujeitavam aos preceitos da Lei 8.987/
95 por no se tratarem de concesses de servios pblico.
Portanto, as constataes de falhas ou irregularidades efetuadas pela unidade
tcnica que dizem respeito infringncia da Lei 8.987/95 no podem ser acolhidas
neste Voto. Por razes similares, tambm no se aplica a Lei 9.074/95 aos
arrendamentos a serem efetivados no mbito do porto organizado. No obstante, os
atos que ensejaram descumprimento das Leis 8.666/93 e 8.630/93, apontadas no
relatrio precedente, devem ser aqui tratados.
O outro ponto proposto para ser abordado nesta preliminar refere-se
metodologia de avaliao de arrendamentos de reas e instalaes porturias.
Em geral, os mtodos de avaliao de empresas ou de investimentos se dividem
em trs grupos: mtodos de avaliao dos ativos, mtodos de mercado e mtodos de
lucratividade.
Os mtodos de avaliao de ativos so usualmente empregados para avaliar
certos tipos de negcios incapazes de gerarem lucros compatveis com os seus custos.
Nesse caso, avalia-se individualmente cada ativo, pelo seu custo de reposio,
presumindo que esses ativos vo ser liqidados.
J os mtodos de mercado baseiam-se na premissa de que o comprador no
vai pagar mais por uma atividade do que o custo de adquirir um segundo
258
empreendimento similar e com a mesma finalidade. Dentre os mtodos mais utilizados

esto: comparao com operaes recentes e mltiplos comparveis.
Por sua vez, os mtodos de lucratividade consideram que o comprador ir
continuar a explorar o negcio com objetivo de gerar lucros futuros. Assim, o
adquirente tem interesse em pagar um valor para a empresa ou empreendimento
condizente com os lucros futuros que o negcio vai gerar. O mtodo do fluxo de
caixa descontado a valor presente o mais utilizado dentre os mtodos desse grupo.
Ressalto que essa metodologia vem sendo adotada modernamente nos diversos pases
que empreendem programas de privatizao. Portanto, entendo ser esse mtodo o
mais adequado para o caso em tela, ou seja, para arrendamentos porturios, sendo,
tambm, o escolhido pelo arrendante, a SUPRG, para o presente processo.
Os bens operacionais do empreendimento, no enfoque dessa metodologia,
so valorados de acordo com a sua contribuio ou o seu potencial para gerao de
resultados futuros, no importando, assim, o seu valor patrimonial. Adicionar o valor
patrimonial do bem operacional ao resultado do fluxo de caixa gerado por esse bem
implica dupla contagem dos benefcios gerados por ele.
O Edital 02/96-SUPRG, que rege o certame licitatrio em comento, exige
(Seo VIII, Subseo I, pargrafo 105) que, juntamente com a proposta comercial,
a licitante apresente o plano econmico-financeiro da explorao e ampliao do
Terminal, para o prazo de arrendamento, com seu cronograma de aplicao, segundo
a orientao do Termo de Referncia do Anexo IV do citado edital. Devo registrar
que o mencionado anexo contm as diretrizes e orientaes para que os licitantes
elaborem a proposta comercial, a incluindo o plano econmico-financeiro, que, da
forma que consta do edital, , em linhas gerais, similar a avaliao econmicofinanceira prevista na Lei 9.491/97 e no Decreto 2.594/98, que tratam das
desestatizaes includas no Programa Nacional de Desestatizaes PND. Observo,
tambm, que o citado plano dever conter o fluxo de caixa do empreendimento,
como ocorre geralmente nos processos de privatizaes levadas a cabo pelo Governo
Federal.
Depreende-se, portanto, que as impropriedades apontadas pela unidade tcnica
referentes desconsiderao dos valores patrimoniais de bens operacionais
(investimentos j realizados) ao valor do arrendamento, no procedem diante do
enfoque exigido pelo edital para valorao do Terminal de Contineres.
Feita essa preliminar, passo a analisar as falhas ou irregularidades contidas
nos autos que no se vinculam s questes abordadas at o presente momento.
Quanto quantidade mnima de contineres exigida no edital para ser
movimentada no Terminal, por ano e por cada bero autorizado a operar, entendo
que a referncia contida no edital de cinqenta mil unidades visa to-somente assegurar
SUPRG uma renda anual mnima, conforme disposto no pargrafo 107 do citado
edital (Subseo II), ou seja, mesmo que a arrendatria movimente uma quantidade
inferior a essa ou proposta no certame licitatrio, ela dever pagar superintendncia
o correspondente a movimentao acordada. Ademais, caso a arrendatria venha a
movimentar uma quantidade superior a prevista no edital, ela pagar SUPRG o
259
produto de, no mnimo, R$ 5,00 (cinco reais) por contineres transferido dos navios
atracados no Terminal para terra ou para outra embarcao e vice-versa (pargrafo
108 do edital, letra b c/c letra c), ou seja, no haver prejuzo quela
administradora do porto em conseqncia da mencionada exigncia.
Relativamente aos critrios de reajuste de valores e de desempate das
propostas, da mesma forma expressa no item anterior, entendo no haver prejuzo
SUPRG em face da metodologia adotada no edital para o clculo do valor da proposta.
As parcelas que compem a proposta indicam valores mnimos de remunerao para
a licitante: uma referente ao arrendamento das instalaes integrantes do atual
terminal; outra concernente ao valor mnimo ofertado para a movimentao de cada
continer combinado com a quantidade mnima garantida de contineres
movimentados anualmente. O equilbrio de cada proposta, para a licitante, depender
de seus respectivos estudos de avaliao econmico-financeira dentro das regras
impostas no edital e, para a SUPRG, est garantido em vista dos valores mnimos
estabelecidos no edital.
No concernente s clusulas essenciais ao contrato, concordo com a unidade
tcnica quando aponta a ausncia do exigido no artigo 4, 4, inciso III, da Lei
8.630/93 critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade do
servio bem como do disposto no inciso II metas e prazos para o aperfeioamento
da explorao do servio por parte da arrendatria.
Verifiquei, conforme mencionado nos autos, que no foram explicitadas no
contrato de arrendamento as responsabilidades do licitante no tocante ao rgo gestor
de mo-de-obra (artigo 18 da Lei 8.630/93), entretanto, por no se tratar de clusula
essencial relacionada no 4 do artigo 4 da citada lei, entendo que essa ausncia
no se configura irregularidade. Ademais, tal exigncia encontra-se disposta em lei,
implicando sua observncia por parte da arrendatria.
Por ltimo, quanto s impropriedades levantadas pela unidade tcnica
referentes qualificao tcnica do licitante vencedor, tendo em vista que a referida
questo j foi apreciada no mbito administrativo, no sendo, inclusive, acolhida,
entendo no ser necessrio retornar a essa discusso neste Voto.
Ante essas consideraes, Voto por que este Colegiado Pleno adote a deciso
que ora submeto sua deliberao.
VOTO COMPLEMENTAR
Em Sesso Plenria realizada em 25 de outubro de 2000, o Tribunal suspendeu
a votao da matria consubstanciada no presente processo em decorrncia de pedido
de vista formulado pelo eminente Ministro Benjamin Zymler, na forma do artigo 56
do Regimento Interno/TCU, aps este Relator ter proferido seu Voto e apresentado a
respectiva proposta de deciso.
2. Contudo, consoante despacho exarado f. 37, foram os autos devolvidos
ao meu gabinete em 6 de agosto ltimo, em virtude da desistncia do aludido pedido
de vista.
260
3. Conforme assinalei inicialmente no Relatrio, o assunto de que se ocupa o

presente processo foi desencadeado a partir do TC-625.071/1997-2, objeto de
solicitao formulada pela Procuradoria da Repblica no Estado do Rio Grande do
Sul, no sentido de que o Tribunal cedesse servidor, temporariamente, para examinar
a regularidade do processo de licitao de arrendamento de instalaes do Porto de
Rio Grande/RS, assunto que foi objeto da Deciso 568/98 Plenrio, Ata 35/98.
4. Impende lembrar que, na oportunidade, em sua segunda interveno
naqueles autos, concluiu o douto Ministrio Pblico, em parecer da lavra do Sr.
Subprocurador-Geral, Dr. Jatir Batista da Cunha, ser inconstitucional a Lei 9.277/
96, e, conseqentemente, o Convnio de Delegao firmado entre a Unio e o Estado
do Rio Grande do Sul.
5. Na ocasio, acentuou o digno representante da Procuradoria-Geral junto
ao TCU que o texto constitucional foi exaustivo ao enumerar as formas de execuo
indireta, somente permitindo a utilizao dos institutos da autorizao,
concesso ou da permisso, havendo a mencionada Lei 9.277/96 introduzido
uma nova forma de explorao indireta dos portos, qual seja o Convnio de Delegao.
6. Entendeu, portanto, o Sr. Subprocurador-Geral que o referido diploma legal
no guardou conformidade com a Lei Maior, pois no foi facultado ao legislador
ordinrio criar nova forma de explorao indireta dos portos, alm daquelas expressa
e categoricamente cogitadas no inciso XII, artigo 21, da Constituio da Repblica.
7. Diante do fato, porm considerando que a concluso a que havia chegado
o Parquet especializado no interferia ou no se relacionava com a solicitao
formulada pela Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul relativamente
cesso de servidor, o douto Ministrio Pblico/TCU requereu deste Tribunal, em
petio autnoma, a adoo de providncias cabveis, elaborando, assim, a
Representao que passou a ser objeto do TC-004.992/1998-9.
8. Considerando que a matria em referncia j foi objeto de apreciao por
este Colegiado e tendo em vista, sobretudo, que a Lei que deu ensejo aos
questionamentos insere-se nos termos da Deciso que volto a propor nesta
oportunidade, cumpre a este Relator trazer colao o teor da deliberao ento
resultante, no sendo demais reproduzir os brilhantes trabalhos que lhe deram suporte,
elaborados pelo respectivo Relator, Ministro Valmir Campelo, e pelos Revisores,
Ministros Adhemar Paladini Ghisi e Bento Jos Bugarin.
9. Na ocasio, consignou o eminente Relator, in litteris:
Trata-se de Representao formulada pelo digno Titular da douta
Procuradoria junto ao TCU, Procurador-Geral Walton Alencar Rodrigues, versando
sobre a inconstitucionalidade da Lei n 9.277, de 10 de maio de 1996, tendo em
vista o que dispe o art. 21, inciso XII, da Constituio Federal.
02.A questo suscitada nos autos decorreu da verificao, pelo nobre
Representante do Ministrio Pblico, de que o Porto de Rio Grande era administrado
pelo Departamento Estadual de Portos, Rios e Canais (DEPRC), entidade autrquica
pertencente ao Estado do Rio Grande do Sul. Tal constatao ocorreu quando do
exame do processo TC-625.071/97-2 , contendo solicitao da Procuradora-Chefe
261
da Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul, a fim de que este Tribunal

cedesse, temporariamente, servidor para examinar a regularidade do processo de
licitao do Terminal de Contineres do Porto de Rio Grande.
03. Preliminarmente, o autor da Representao sob exame, na busca de
maiores esclarecimentos acerca do assunto, manteve contato telefnico com o
Ministrio dos Transportes, obtendo informaes no sentido de que a administrao
do referido Porto pela autarquia estadual remontava sua criao, inicialmente
por fora de contrato de concesso e, posteriormente, por meio de Convnio de
Delegao firmado em 27.03.97.
04. Aps ressaltar que o instrumento jurdico supracitado foi institudo pela
Lei n 9.277/96 e que se tratava de uma modalidade de delegao no prevista
entre as formas de explorao indireta, representando uma fuga ao processo
licitatrio, o Procurador-Geral registrou que foi anexada aos autos cpia da
documentao obtida por intermdio de diligncia realizada no processo referido
anteriormente, tais como: Convnio de Delegao e demais documentos que
subsidiaram a adoo dessa modalidade de explorao indireta, alm das Leis nos
9.277/96, 8.630/93, 8.987/95 e 8.666/93, cuja anlise possibilitou a seguinte
confirmao:
A Unio, por intermdio do Ministrio dos Transportes, e o Estado do Rio
Grande do Sul firmaram Convnio de Delegao, tendo por objeto a transferncia
da administrao e explorao do Porto de Rio Grande. Alm desse, verifica-se
que tambm foram transferidos os Portos de Porto Alegre, Pelotas e Cachoeira do
Sul.
05. Diante dessa constatao, o Ministrio Pblico, entendendo que este
Tribunal deve decidir sobre a regularidade do procedimento em tela, ofereceu
Representao, com fundamento no art. 81, inciso I, da Lei n 8.443/93, sustentando,
dentre outros argumentos, o seguinte:
II - DO DIREITO
O fundamento legal para esse trespasse a Lei n 9.277, de 10 de maio de
1996, que autoriza a Unio a delegar aos municpios, estados da Federao e ao
Distrito Federal a administrao e explorao de rodovias e portos federais, editada
nos seguintes termos:
Art. 1 Fica a Unio, por intermdio do Ministrio dos Transportes,
autorizada a delegar, pelo prazo de at vinte e cinco anos, prorrogveis por at
mais vinte e cinco, aos municpios, estados da Federao ou ao Distrito Federal,
ou a consrcio entre eles, a administrao de rodovias e explorao de trechos de
rodovias, ou obras rodovirias federais.
Art. 2 Fica a Unio igualmente autorizada, nos termos desta Lei, a delegar
a explorao de portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das
empresas por ela direta ou indiretamente controladas.
Art. 3 A delegao ser formalizada mediante convnio.
1 No instrumento de convnio constar clusula prevendo a possibilidade
de aplicao da legislao do Municpio, do Estado ou do Distrito Federal na
262
cobrana de pedgio ou de tarifa porturia, ou de outra forma de cobrana cabvel,

no que no contrarie a legislao federal.
2 A receita auferida na forma do pargrafo anterior ser aplicada em
obras complementares, no melhoramento, na ampliao de capacidade, na
conservao e na sinalizao da rodovia em que for cobrada e nos trechos
rodovirios que lhe do acesso ou nos portos que lhe derem origem.
Art. 4 Para a consecuo dos objetos indicados nesta Lei, poder o
Municpio, o Estado ou o Distrito Federal explorar a via ou o porto diretamente ou
atravs de concesso, nos termos das leis federais que regem as concesses e da Lei
n 8.630, de 25 de fevereiro de 1993.
Art. 5 A Unio poder destinar recursos financeiros construo,
conservao, melhoramento e operao das rodovias ou trechos de rodovias e obras
rodovirias federais ou aos portos, objeto de delegao, desde que tais obras e
servios no sejam de responsabilidade do concessionrio.
Art. 6 No exerccio da delegao a que se refere esta Lei, o Municpio, o
Estado da Federao ou o Distrito Federal observaro os limites da competncia
da Unio. (in verbis, grifos nossos)
Como denota o citado diploma legal, foi introduzida nova forma de explorao
indireta dos portos, mediante o assim chamado Convnio de Delegao, a par
das modalidades previstas na Constituio Federal de 1988.
Verifica-se, entretanto, que o texto constitucional foi exaustivo ao enumerar
as formas de execuo indireta, somente permitindo a utilizao dos institutos da
autorizao, concesso ou da permisso, conforme estatudo no art. 21, inciso
XII, alnea f in verbis:
Art. 21. Compete Unio:
(...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
(..) os portos martimos, fluviais e lacustres;
Assim, no guardou, a Lei n 9.277/96, data venia, numa primeira anlise,
conformidade com a Carta Magna, pois no foi facultado ao legislador ordinrio
criar nova forma de explorao indireta dos portos, alm daquelas expressa e
categoricamente cogitadas no inciso XII.
Outro aspecto que deve ser destacado consiste no fato de que o instrumento
jurdico do convnio, por ser voltado realizao de interesses comuns dos
partcipes, no se presta para a atividade em questo, qual a explorao de portos,
pois ela de competncia exclusiva da Unio, conforme estabelecido no art. 21, da
Constituio Federal.
Com efeito, segundo se entende, somente cabvel a reunio de esforos se
ambos os convenentes tm competncia para exercer as atribuies estipuladas no
convnio, isto , se o objeto pertinente s suas competncias constitucionais. Se a
finalidade estipulada no convnio contempla atividade estranha s competncias
constitucionais conferidas entidade, ela no poder contribuir para a sua
consecuo.
263
Essa assertiva deflui do fato de o art. 23 da Constituio Federal somente

fazer meno cooperao entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
ao tratar das competncias comuns desses entes federativos.
De fato, pela mesma razo, no se pode conceber que a Unio celebre
convnio com Estados para manter relaes com Estados estrangeiros e participar
de organizaes internacionais (inciso I), declarar a guerra e celebrar a paz
(inciso II), assegurar a defesa nacional (inciso III), permitir, nos casos previstos
em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou
nele permaneam temporariamente (inciso IV), decretar o estado de stio, o estado
de defesa e a interveno federal (inciso V), autorizar e fiscalizar a produo e o
comrcio de material blico (inciso VI), emitir moeda (inciso VII), entre outras
competncias previstas no art. 21.
A limitao utilizao do convnio relativa matria objeto da
cooperao, que deve ser de interesse comum dos partcipes, conforme previsto na
Constituio Federal (art. 23, pargrafo nico).
No caso em exame, como demonstrado, revela-se imprpria a sua utilizao
para descentralizar as atividades arroladas no art. 21 da CF, pois a competncia
para exerc-las outorgada com exclusividade Unio.
Assim, a descentralizao prevista na Lei n 9.277/96, implementada pelo
Convnio de Delegao, ora em anlise, no respeitou a repartio de competncias
estabelecida pela Constituio Federal.
Alm disso, no merece prosperar o argumento de que o convnio, por tambm
ser um instrumento de descentralizao de atividades, seria espcie de um dos meios
de delegao previstos na norma constitucional, pois cada um dos institutos possui
caractersticas prprias que os distinguem.
Alis, para melhor compreenso do tema de vasta importncia, convm
socorrer-se no esclio de Hely Lopes Meirelles, que assim conceitua cada instituto
(Direito Administrativo Brasileiro, 18 edio, Malheiros Editores):
- Convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas
de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de
objetivos de interesse comum dos partcipes; (pg. 354)
- Autorizao o ato administrativo discricionrio e precrio pelo qual o
Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa atividade, servio
ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de seu exclusivo ou
predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia da
Administrao; (pg. 170)
- Permisso o ato administrativo negocial, discricionrio e precrio, pelo
qual o Poder Pblico faculta ao particular a execuo de servios de interesse
coletivo, ou o uso especial de bens pblicos, a ttulo gratuito ou remunerado, nas
condies estabelecidas pela Administrao (pg. 171); e
- Concesso a delegao contratual ou legal da execuo do servio, na
forma autorizada e regulamentada pelo Executivo. 0 contrato de concesso ajuste
264
de Direito Administrativo, bilateral, oneroso, comutativo e realizado intuitu

personae (pg. 338).
Observa-se, ento, que o instrumento jurdico do convnio em nada se
assemelha autorizao, permisso ou concesso. Assim, no , data venia, possvel
a interpretao extensiva a fim de considerar o convnio como implicitamente
previsto, por ser forma distinta de descentralizao de atividade.
06.Diante de todo o exposto e, considerando que o Tribunal pode apreciar a
constitucionalidade das leis (Smula 347, do STF), o Procurador-Geral manifestouse no sentido de que o TCU, com base no art. 71, inciso IX, da Constituio Federal,
assinasse prazo para que o Ministrio dos Transportes adotasse providncias com
vistas a retomar a administrao e explorao dos Portos de Rio Grande, Porto
Alegre, Pelotas e Cachoeira do Sul, ante o que dispe o art. 21, inciso XII, da
Constituio Federal, que admite to somente a explorao direta dos mesmos ou
mediante autorizao, concesso ou permisso.
07. Entendendo que, no presente caso, a atuao desta Corte no estaria
voltada conduta dos responsveis, dispensando-se a audincia prvia das
autoridades envolvidas, uma vez que agiram na presuno juris tantum de
constitucionalidade da Lei mas, inspirado no dever de cautela e em ateno ao
princpio do contraditrio, o autor da Representao props a adoo de medidas
preliminares, tais como o franqueamento ao rgo do direito de apresentar
argumentos para justificar a validade do Convnio de Delegao, ou, ainda,
determinao ao Ministrio dos Transportes no sentido de no dar continuidade ao
procedimento questionado, at que o Plenrio delibere a respeito, nos termos do
art. 20, 2, da Resoluo TCU n 36/95.
o Relatrio.
10. Ao elaborar brilhante Voto, assim manifestou o Senhor Relator, Ministro
Valmir Campelo, verbis:
08. Senhor Presidente; Senhores Ministros; nobre Representante do
Ministrio Pblico; esta Egrgia Corte de Contas no pode desconhecer que o
assunto suscitado nos autos extremamente complexo, envolvendo desdobramentos
no apenas sob o aspecto jurdico mas tambm econmico para o Pas.
09. Lamentavelmente, grave a situao dos portos brasileiros, assim como
a de nossas rodovias, tendo em vista a falta de recursos financeiros para mant-los
em funcionamento. Tal realidade, certamente levou as autoridades envolvidas na
matria sob enfoque a buscar solues alternativas que pudessem minimizar esse
problema, e, conseqentemente, aliviar os cofres da Unio de tais encargos.
10. Vale ressaltar que este Colendo Plenrio, ao apreciar recentemente
matrias semelhantes contida nesta Representao, procurou manter uma linha
de anlise voltada para a fiscalizao da legalidade dos atos praticados em
decorrncia dos acordos firmados com esteio na delegao dada pela Unio s
Unidades da Federao, concedida mediante convnio com fulcro na Lei n 9.277/
96.
265
11. Assim, alm de outros casos, permito-me citar a Deciso Plenria n

491/98, adotada no TC-002321/97-1, que tratava de Denncia de irregularidade
envolvendo a concesso de explorao de rodovias federais no Estado do Rio Grande
do Sul, amparada em Convnio de Delegao nos termos da citada Lei 9.277/96,
bem como a Deciso n 691/98, deste Colegiado, Ata n 41/98, Sesso Ordinria
realizada em 07.10.98, referente ao TC-550.137/97-1 (Representao da empresa
ROGGIO S/A contra termos do Edital das Concorrncias Pblicas Internacionais
nos 001 a 006/96, realizadas pelo Governo do Paran, por intermdio da Secretaria
de Estado dos Transportes, para a concesso da explorao de rodovia federal no
Estado).
12. Dessa forma, em cada um dos processos supracitados, o Tribunal
determinou aos rgos envolvidos, respectivamente a adoo de medidas que
permitissem ao TCU fiscalizar os atos praticados com base na Delegao concedida
e a observncia rigorosa dos termos dos Convnios de Delegao celebrados.
13. Por outro lado, deu entrada em meu Gabinete, em 29 de outubro ltimo,
o Aviso n 1129/98-GM/MT, do Exm Sr. Ministro de Estado dos Transportes, Dr.
Eliseu Padilha, por intermdio do qual S. Ex encaminha cpia do Parecer CONJUR/
MT n 096/98, aprovado pelo Despacho n 685/98, do Consultor Jurdico daquela
Pasta, como resultado do exame determinado pelo eminente Ministro acerca do
assunto em tela.
14. Verifica-se, dessa maneira, que a referida autoridade ministerial, ao tomar
conhecimento do assunto, procurou trazer a esta Corte de Contas as justificativas e
esclarecimentos que entendeu necessrios, tornando-se, conseqentemente,
dispensvel a preliminar sugerida pelo autor desta Representao e, por mim
registrada, no Relatrio que acompanha o presente Voto.
15. O Parecer sob enfoque, da lavra do Dr. Aristarte Gonalves Leite Jnior,
Coordenador Jurdico de Assuntos Tcnicos do citado Ministrio, contm um
histrico do problema, desde a Exposio de Motivos n 35, de 06/09/95, por
intermdio da qual foi submetido ao Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica
projeto de lei tendente a atualizar o Sistema Nacional de Viao, que, posteriormente,
foi encaminhado Cmara dos Deputados, resultando no Projeto de Lei n 1.178/
95, que obteve manifestao pela constitucionalidade, juridicidade e boa tcnica
legislativa nas Comisses de Trabalho; de Administrao e Servios Pblicos; de
Viao e Transportes; de Constituio e Justia e de Redao.
16. E mais, naquela Casa Legislativa, ao votarem o mencionado Projeto, os
eminentes relatores afirmaram que ... na maioria dos pases desenvolvidos a
responsabilidade pela administrao e explorao de rodovias cabe, exatamente,
aos agentes (Estados e iniciativa privada) que, na propositura sob comento tal
atividade foi delegada ao Poder Executivo.
Entenderam oportuno, ainda, que o projeto fosse extensivo aos portos
organizados explorados pela Unio, de maneira a que se contemplasse o desejo de
diversos Estados da Federao de passarem a deter a responsabilidade sobre um
setor cujo nvel de eficincia lhes diz respeito diretamente.
266
Foi tambm includo em seu texto a participao dos municpios obedecendo

ao princpio da descentralizao e maior participao do poder local.
Com emenda aglutinativa substitutiva foi o Projeto aprovado.
No Senado, aps merecer o crivo da Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania, foi aprovado com alteraes de redao, valendo ressaltar do Parecer
n 27/96, da aludida Comisso, o seguinte trecho:
Alternativamente, a explorao e administrao das rodovias e portos poder
ser realizada por meio de concesses, caso em que devero ser observadas as leis
federais que regem as concesses e a Lei n 8.630, de 1993, que dispe sobre o
regime jurdico dos portos organizados e das instalaes porturias (art.4).
17. Os excertos acima transcritos demonstram que a matria foi
exaustivamente examinada nas duas Casas do Congresso Nacional, levando-se em
considerao as dificuldades que a Unio tem enfrentado, h muitos anos, para
administrar suas malhas virias e porturias, ante a escassez de recursos financeiros,
indispensveis melhoria da infra-estrutura desses setores, para que os seus servios
se tornem mais eficientes com resultados lucrativos e no deficitrios.
18. Destaque-se tambm o cuidado do legislador ao regulamentar a Lei n
9.277/96, por intermdio do Decreto n 2.184, de 24.03.97, impondo limites,
parmetros e regras bem definidas, a fim de que as autorizaes da espcie no
fossem feitas de forma indiscriminada e obedecessem aos interesses maiores da
Nao e da coletividade, conforme se observa no texto do art. 2 do citado Decreto,
a saber:
art. 2 Poder ser delegada aos Municpios e aos Estados a explorao dos
portos que:
I - estejam subordinados a empresas federais;
II- sejam instalaes porturias rudimentares;
III- j estejam delegadas ou concedidas a Estados e Municpios.
19. Com relao ao instrumento jurdico utilizado, isto , o convnio, para
se concretizar a delegao de competncia em apreo, o ilustre parecerista, alm
de trazer valiosos ensinamentos de renomados administrativistas a respeito da
matria e de citar disposio legal que estimula tal descentralizao (art. 11, do DL
200/67) , ressaltou, ainda, outra justificativa que diz respeito a assegurar maior
rapidez e objetividade s decises administrativas.
20. Concluindo seu Parecer, o Coordenador Jurdico de Assuntos Tcnicos
do Ministrio dos Transportes assim se manifestou:
Diante de todo o exposto, temos em concluso que:
a) a Lei n 9.277, de 1996, se reveste de constitucionalidade e juridicidade,
em face de haver regulamentado a outorga da explorao dos portos, por meio do
instituto jurdico da autorizao, a que alude o art. 21, inciso XII, alnea f, da
Constituio;
b) o instrumento jurdico apropriado para possibilitar a descentralizao,
via autorizao, do servio pblico em comento, aos Estados, Municpios e Distrito
267
Federal o convnio, consoante se pode observar dos arts. 10 e 11 do Decreto-lei

n 200/67 e art. 48 do Decreto ri 93.872, de 1996;
c) a norma questionada pelo Ministrio Pblico ante o Egrgio Tribunal de
Contas da Unio no inovou em relao aos preceitos insertos em seu bojo, mesmo
porque apenas veio permitir a utilizao de norma constitucional (outorga de
autorizao) para explorao dos portos pelos entes federados;
d) em face da relevncia da matria e da norma jurdica sob exame, a qual
inclusive vem propiciando acentuados reflexos sociais e econmicos, em virtude da
celebrao de convnios de delegao com Estados e Municpios, fato este que vem
desonerando o Tesouro Nacional, e permitindo novos investimentos pblicos e
privados no setor, gerando modelos mais eficientes de gesto, de bom alvitre que
o Exmo. Senhor Ministro de Estado dos Transportes envie ao Egrgio Tribunal de
Contas da Unio cpia do presente parecer;
e) outra alternativa para resguardar o interesse pblico e a manuteno do
texto da Lei no 9.277, de 1996, que vem facilitando o aumento da produtividade
nacional, atravs de processos de transferncia jurisdicional e de terceirizao de
segmentos porturios e virios, com vistas a maior eficincia e reduo dos custos
operacionais dos servios de infra-estrutura de transportes prestados pela
Administrao Pblica, e atendimento satisfatrio dos usurios desses servios,
seria a provocao da douta Advocacia Geral da Unio para ingressar ante o
Egrgio Supremo Tribunal Federal com a competente ao declaratria de
constitucionalidade da lei.
21. Por sua vez, o Exm Sr. Ministro de Estado dos Transportes levou o assunto
ao conhecimento do Senhor Presidente da Repblica por intermdio da E.M. N
046/96-GM/MT, de 26 de outubro de 1998, registrando, dentre outras observaes,
o seguinte:
No sentido de resguardar o interesse pblico, delineado no diploma legal
em comento, e levando-se em considerao que, juridicamente, no foi vislumbrado
nenhum vcio jurdico ou mesmo qualquer inconstitucionalidade em relao Lei
n 9.277/96, tomo a liberdade de propor a Vossa Excelncia, em conformidade com
os arts. 4, inciso III, e 39 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993,
que o assunto seja submetido douta apreciao da Advocacia-Geral da Unio, a
fim de que, se necessrio, examine a possibilidade de ajuizar perante o Excelso
Supremo Tribunal Federal a competente Ao Declaratria de Constitucionalidade
da referida Lei, com supedneo no art. 103, inciso I, alnea a, da Constituio
Federal.
22. Ante tudo o que foi exposto, verifica-se que todas as providncias
necessrias ao esclarecimento da situao suscitada no presente processo pelo douto
Ministrio Pblico junto a esta Corte de Contas tm sido tomadas pelos setores
responsveis.
23. Assim, seguindo a mesma linha de tratamento que o TCU tem adotado no
exame e julgamento de processos envolvendo matrias dessa natureza, com louvores
ao ilustre Procurador-Geral, Dr. Walton Alencar Rodrigues, pelo cuidado e zelo
268
com que conduziu o assunto consubstanciado nos autos, fruto de sua competncia e
responsabilidade, entendo que o Tribunal deve acompanhar a execuo do Convnio
de Delegao n 001/97 (firmado entre a Unio e o Estado do Rio Grande do Sul,
por intermdio do Ministrio dos Transportes, para a Administrao e a Explorao
dos Portos de Porto Alegre, Pelotas, Rio Grande e Cachoeira do Sul), a fim de
assegurar a observncia rigorosa de todos os seus termos pelas partes envolvidas.
Isto posto, Voto no sentido de que o Tribunal adote a Deciso que ora submeto
a este Colendo Plenrio.
11. De sua parte, atuando como Revisor da matria, o emrito Ministro
Adhemar Ghisi produziu primoroso trabalho, acompanhando, no essencial, o Senhor
Relator, verbo ad verbum:
Em que pese a qualidade do Voto apresentado pelo Exmo. Sr. Ministro Valmir
Campelo, na Sesso Plenria de 11.11.98, pedi vista do presente processo por
entender que a matria em discusso de grande importncia e complexidade e
que o tempo no foi suficiente para o seu exame integral com vistas a embasar
minha convico sobre o assunto, neste Plenrio. Desse modo, permito-me trazer
ao Colegiado algumas consideraes sobre o tema, comeando por destacar a
legislao aplicvel espcie.
De acordo com o art. 21, XII, f, da Constituio Federal os portos martimos,
fluviais e lacustres podem ser explorados diretamente pela Unio ou indiretamente
atravs dos seguintes institutos do direito administrativo: autorizao, concesso
ou permisso. O art. 175 da CF/88 determina que a prestao de servios pblicos
sob regime de concesso ou permisso dever ser sempre atravs de licitao. O
pargrafo nico do art. 23 da Constituio determina que lei complementar fixar
normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.
O artigo 241 da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 04.06.98, dispe que: A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os
convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada
de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Os institutos da concesso e permisso esto regulamentados pela Lei n
8.987, de 13.02.95, a qual considera concesso de servio pblico a delegao de
sua prestao, feita pelo concedente (a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou
Municpio), mediante licitao, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para o seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado. J a permisso de servio pblico a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente
pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para o seu desempenho, por
sua conta e risco.
269
A Lei n 8.630 (art. 6), de 25.02.93, que dispe sobre o regime jurdico da
explorao dos portos organizados e das instalaes porturias e d outras
providncias, define autorizao (instituto previsto no art. 4) como a delegao,
por ato unilateral, feita pela Unio a pessoa jurdica que demonstre capacidade
para o seu desempenho, por sua conta e risco, a ser formalizada mediante contrato
de adeso.
A Lei n 9.277, de 10.05.96, autorizou a Unio, por intermdio do Ministrio
dos Transportes, a delegar, mediante convnio, aos Municpios, Estados da
Federao e ao Distrito Federal, ou a consrcio entre eles, a administrao e
explorao de rodovias e portos federais (arts. 1, 2 e 3). No h na referida Lei
definio sobre o instituto da autorizao.
De acordo com o art. 4 da mencionada Lei , poder o Municpio, o Estado
ou o Distrito Federal explorar a via ou o porto diretamente ou atravs de concesso,
nos termos das leis federais que regem as concesses e da Lei n 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993.
O Decreto n 2.184, de 24 de maro de 1997, que regulamentou o art. 2 da
Lei n 9.277/96, dispe que as clusulas essenciais do convnio de delegao sero
aprovadas pelo Conselho Nacional de Desestatizao, que supervisionar o
cumprimento das obrigaes assumidas.
Como se v, quando a Lei n 9.277/96 foi editada a Constituio Federal
no se referia expressamente como seria regulamentado o instituto administrativo
da autorizao, o que veio a ocorrer com a Emenda Constitucional n 19/98, que,
dando nova redao ao art. 241 da CF, definiu que o instituto seria disciplinado
mediante lei. Com esse dispositivo, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios foram autorizados a transferir, de acordo com lei especfica, a entes
federados a gesto associada de servios pblicos, mediante consrcios e convnios.
Verifica-se assim que o texto da Lei n 9.277/96 est coerente com o texto
constitucional, sendo recepcionado pela Lei Maior.
O Ministrio Pblico junto a este Tribunal entende que com a edio da Lei
n 9.277/96 criou-se um novo regime de explorao dos portos federais, atravs de
Convnios de Delegao aos Estados e Municpios. No entanto, o Ministrio dos
Transportes, consoante parecer do Coordenador Jurdico de Assuntos Tcnicos
Dr. Aristarte Gonalves Leite Jnior, defende que a Lei n 9.277/96 cuida do regime
de autorizao, insculpido no art. 21 da CF.
A doutrina dispe de vrios trabalhos sobre os institutos administrativos da
concesso e da permisso. No entanto, com relao autorizao so poucos os
administrativistas que estudam a amplitude do campo de abrangncia da
autorizao, o que torna o tema um dos mais complexos do direito administrativo.
Segundo Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 1996,
Malheiros Editores Ltda., autorizao o ato administrativo discricionrio e precrio
pelo qual o Poder Pblico torna possvel ao pretendente a realizao de certa
atividade, servio ou utilizao de determinados bens particulares ou pblicos, de
270
seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona aquiescncia prvia

da Administrao, tais como o uso especial de bem pblico.
O Administrativista Cid Tomanik Pompeu, em sua obra Autorizao
Administrativa, 1992, Editora Revista dos Tribunais, aps examinar o instituto da
autorizao administrativa sob os mais diversos ngulos, no direito estrangeiro e
brasileiro, apresenta vrias concluses, entre as quais destaco as que se seguem
(fls. 175 a 179):
2. Enquanto na linguagem comum o vocbulo autorizao tem o sentido de
licena, permisso, anuncia, concesso, assentimento e outorga, perante o direito
administrativo, autorizao sinnimo de autorizao administrativa, expresso
que designa o instituto disciplinador do consentimento para a prtica de ato jurdico
ou de atividade material, objetivando atender diretamente a interesse pblico ou
privado, respectivamente, de entidade estatal ou de particular, que sem tal anuncia
seria proibida.
7. ... Embora sempre requeira destinatrio, a autorizao pode, em alguns
casos, ser outorgada independentemente de pedido por parte deste, como nos casos
em que emana do Legislativo, por iniciativa de seus prprios membros, em proveito
de rgo do Poder Executivo.
16. A autorizao administrativa no altera a capacidade jurdica do sujeito,
mas, apenas, a sua capacidade de agir. A autorizao constitutiva de direito e no
declaratria, pois, o beneficirio, antes da outorga, dela no tinha direito, mas
somente interesse. Quando a autorizao for a conditio juris para a prtica de um
ato, dele ser condio de validade; quando for elemento acessrio, ser condio
de sua eficcia. Outorgada em relao a ato determinado, a autorizao somente
aprova os atos anteriormente praticados se a autoridade outorgante tiver o dever
de examin-los.
A Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Parcerias na Administrao
Pblica, editora Atlas, 2 edio, 1997, ao estudar o instituto da autorizao de
servio pblico transcreve trechos de obra de Miguel Reale (Natureza Jurdica da
Permisso e da Autorizao, in Direito Administrativo, Estudos e Pareceres, Rio de
Janeiro, Forense, 1969), nos seguintes termos: de boa doutrina que o legislador
no empregue palavras inteis ou redundantes. O pleonasmo uma figura de retrica
que se no compadece com a tcnica legislativa. Quando a lei contm trs verbos
sucessivos para determinar um mbito de atividade, deve-se entender que a cada
um deles corresponde um sentido prprio. Entende o Professor Miguel Reale que o
legislador estabeleceu uma gradao entre a autorizao, a permisso e a concesso
de servio pblico, segundo o ndice de participao ou de controle do Poder Pblico
no concernente aos bens e aos servios.
Tal regime (a autorizao) prescinde de procedimento licitatrio, pois de
acordo com o art. 175 da Constituio Federal somente a concesso e permisso
devem ser precedidas de licitao. O instrumento definido pela lei para delegar aos
Estados, Distrito Federal e Municpios a administrao e explorao dos portos
federais foi o convnio, que so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer
271
espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de

interesse comum dos partcipes.
Diferentemente do exposto pelo Ministrio Pblico, entendo que a explorao
dos portos federais no atividade exclusiva da Unio, pois o prprio texto
constitucional prev a explorao indireta, ou seja, deixando expresso que tal
atividade no uma competncia exclusiva da Unio. Como destacado no parecer
do Ministrio dos Transportes, o administrativista Jos Afonso da Silva afirma que
a diferena que se faz entre a competncia exclusiva e privativa que aquela
indelegvel e esta delegvel. Ento, quando se quer atribuir competncia prpria
a uma entidade ou rgo com possibilidade de delegao de tudo ou de parte,
declara-se que compete privativamente a ele a matria indicada...
Celso Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, 1994, Malheiros
Editora Ltda., ao tratar de servios pblicos e governamentais, afirma que certas
atividades a prpria Carta Constitucional definiu como servios pblicos: alguns
deles em todo e qualquer caso e outros deles apenas quando prestados pelo Estado;
pois ou (a) entregou-os expressamente responsabilidade privativa do Estado, ora
devendo ser prestados exclusivamente por ele ou por empresa sob controle acionrio
estatal, caso dos arrolados no art. 21, X, e XI, ora cabendo sua prestao quer ao
Estado, quer a terceiro, mediante autorizao, concesso ou permisso, caso dos
previstos no inciso XII do mesmo art. 21;...(pag. 366 da obra).
Assim, diante de todo o exposto, estou convicto da constitucionalidade da
Lei n 9.277/96, que, regulamentando o instituto da autorizao, outorgou a Unio
poderes para delegar, mediante convnio, aos Estados, Distrito Federal e Municpios
a administrao e explorao dos portos federais.
Quanto s providncias alvitradas na Deciso apresentada pelo Relator,
entendo que no se deva expedir neste momento aquela constante do subitem 8.1,
uma vez que no se verificou nos autos qualquer irregularidade ou falha na execuo
do convnio de Delegao n 001 - PORTOS/97, celebrado com o Estado do Rio
Grande do Sul em 27.03.97, o que poder ser feito pelo Tribunal em outra
oportunidade, se for o caso, nos termos da Instruo Normativa n 027/98, de
02.12.98, que dispe sobre o acompanhamento, fiscalizao e avaliao dos
processos de desestatizao realizados pela Administrao Pblica Federal,
compreendendo as concesses, permisses e autorizaes de servio pblico.
Com relao medida consignada no subitem 8.2 penso que se deva
determinar 9 SECEX, responsvel pelo acompanhamento, fiscalizao e avaliao
dos processos de desestatizao compreendendo as privatizaes e as concesses,
permisses e autorizaes de servios pblicos, consoante Resoluo n 118/98
TCU, que acompanhe o desfecho da matria constante da E. M. n 046/98-GM/MT,
de 26.10.98, submetida considerao do Excelentssimo Senhor Presidente da
Repblica.
Com estas consideraes, e concordando no essencial com o eminente Relator,
Voto por que o Tribunal adote a deliberao que submeto apreciao do
Colegiado.
272
12. Finalmente, como segundo Revisor, o eminente Ministro Bento Jos

Bugarin acrescentou as seguintes consideraes, verbis:
Na Sesso de 28 de abril do corrente ano, ao se apreciar o Voto Revisor
apresentado pelo Ministro Adhemar Paladini Ghisi, ponderei que, alm da questo
abordada na Representao formulada pelo Ministrio Pblico, outras questes
mereciam especial ateno desta Corte.
Referia-me, especificamente, ao que dispe o art. 3, inciso I, do Decreto n
2.184/97, in verbis:
Art. 3 O convnio de delegao, cujas clusulas essenciais sero
previamente aprovadas pelo Conselho Nacional de Desestatizao, dever conter,
entre outras, as seguintes obrigaes a serem assumidas pelo delegatrio:
I dar prosseguimento poltica de privatizao da operao porturia e
de arrendamento de reas e instalaes fixadas pelo Governo Federal;
Lembro que se trata no caso de patrimnio pblico federal, o que,
independentemente da forma jurdica escolhida para a sua explorao, enseja a
fiscalizao do TCU.
Desde logo, preocupa-me a forma pela qual se dar a participao do Estado
delegatrio no prosseguimento da poltica de privatizao da operao porturia,
o que, entendo, justifica a promoo de diligncia ao Ministrio dos Transportes, a
fim de que se esclarea esse ponto, pois eventual privatizao desses portos exigir
a atuao desta Corte na fiscalizao do processo. Portanto, conveniente que,
desde j, o Tribunal se ocupe do tema, para melhor planejar as suas aes.
Outra questo que merece destaque diz respeito ao disposto no art. 4 da Lei
n 9.277/96, no sentido de que os Estados, os Municpios e o Distrito Federal esto
autorizados a explorar a via ou o porto diretamente ou mediante concesso, nos
termos das leis federais que regem as concesses e da Lei n 8.630, de 25 de fevereiro
de 1993.
Lembro que o art. 16 da IN/TCU n 27/98 estabelece que Aplica-se, no que
couber, o disposto nesta Instruo Normativa aos processos de outorga de
subconcesso de servios pblicos, autorizados pelo rgo ou pela entidade federal
concedente.
V-se, assim, que o Tribunal no pode deixar de fiscalizar a execuo desses
convnios de delegao e dos prprios contratos de concesso firmados entre o
Estado da Federao e o particular, porquanto algumas questes merecem ser
devidamente acompanhadas. Como exemplo, cito a questo relativa administrao
e explorao do patrimnio pblico federal por entidade particular
(concessionria) ao longo de 25 anos em face da depreciao do referido
patrimnio.
13. Em Sesso Plenria realizada em 02 de junho de 1999, e diante das
discusses em torno da questo epigrafada, o Tribunal resolveu conhecer da
Representao, para, no mrito, consider-la improcedente, uma vez que no se
verificou ilegalidade na celebrao do Convnio de Delegao firmado pela Unio
com o Estado do Rio Grande do Sul, para a administrao e explorao dos portos
273
de Rio Grande, Porto Alegre, Pelotas e Cachoeira do Sul (TC-004.992/98-9, Deciso

292/99-TCU-Plenrio, Ata 21/99).
14. Entre outras providncias, determinou, ainda, o Tribunal que a 9 Secex
promovesse o acompanhamento do desfecho da matria constante da Exposio de
Motivos 046/98-GM/MT, de 26/10/98, submetida considerao do Excelentssimo
Senhor Presidente da Repblica, relativa ao possvel ajuizamento de Ao
Declaratria de Constitucionalidade da Lei 9.277/96.
15. Aps diversas diligncias objetivando a verificao do andamento da
matria relativa aludida E.M. 46/98-GM/MT, consoante expediente de 12 de junho
ltimo, dirigido nclita Presidncia deste Tribunal (TC-004.992/98-9, f. 97), informa
o Senhor Advogado-Geral da Unio que, conforme Nota AGU/CS-48-00-SG-CT,
de 21/12/2000, aprovada pelo Senhor Secretrio-Geral de Contencioso, ficou
demonstrada a impossibilidade de se ajuizar a pretendida ao, na ausncia de
pressuposto indispensvel configurao de controvrsia judicial (art. 14, inciso
III, da Lei 9.868/99).
16. V-se, portanto, que os entendimentos conclusivos, derivados da discusso
empreendida a partir da compreenso inicial concernente inconstitucionalidade da
Lei 9.277/96, deixaram de produzir qualquer efeito que pudesse afetar o mrito da
deciso que estou submetendo novamente ao descortino dos ilustres Pares.
Conforme adiantei anteriormente, julguei oportuno e necessrio acrescentar
estas informaes, considerando que o diploma legal em relevo encontra-se
contemplado nos termos da proposta de deliberao que estou reapresentando nesta
oportunidade, ficando, portanto, evidenciada a ausncia de implicaes daquele
desfecho no caso sub judice.
DECISO N 748/2001 - TCU - PLENRIO
1.Processo TC-002.118/1999-8, com 4 volumes.

2.Classe: VII - Assunto: Representao
3.Interessadas: Carla Verssimo de Carli e Anelise Becker, Procuradoras.
4.rgo: Ministrio Pblico Federal, Procuradoria da Repblica no Rio Grande
do Sul.
5.Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha.
Revisor: Ministro Benjamin Zymler
6.Representante do Ministrio Pblico: Dr Cristina Machado da Costa e Silva,
Procuradora.
7.Unidade Tcnica: SECEX/RS.
8.DECISO: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1.determinar Superintendncia do Porto de Rio Grande SUPRG, na
qualidade de representante do delegatrio da explorao do Porto de Rio Grande,
conforme disposto na Lei 9.277/96, nos termos do inciso IX do artigo 71 da
1
274

Constituio Federal c/c o artigo 45 da Lei 8.443/92, que sejam includas no contrato
de concesso do Terminal de Contineres do citado porto clusulas essenciais,
redigidas de forma precisa, relativas aos critrios, indicadores, frmulas e parmetros
definidores da qualidade do servio (artigo 4, 4, inciso III, da Lei 8.630/93), bem
como as metas e os prazos para o aperfeioamento da explorao do servio por
parte da arrendatria (artigo 4, 4, inciso II, da Lei 8.630/93);
8.2. encaminhar cpia desta Deciso, bem como do Relatrio e Voto que a
fundamentam, ao Representante do Ministrio Pblico Federal no Municpio de Rio
Grande/RS, para as providncias que julgar necessrias; e
8.3. arquivar o presente processo.
11.1 Ministros presentes: Valmir Campelo (na Presidncia), Marcos Vinicios
Vilaa, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler (Revisor) e o Ministro-Substituto Lincoln Magalhes da Rocha (Relator).
VALMIR CAMPELO
na Presidncia
LINCOLN MAGALHES DA ROCHA
Ministro-Relator
275
COMISSO MISTA DE PLANOS, ORAMENTOS PBLICOS E

FISCALIZAO DO CONGRESSO NACIONAL LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA EM OBRAS PBLICAS
Administrativo
Ministro-Relator Benjamin Zymler
Grupo I - Classe VII - Plenrio - Reservada
TC - 001.212/2001-5
Natureza: Administrativo
Entidade: Tribunal de Contas da Unio
Interessado: Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
do Congresso Nacional
Ementa: Realizao de levantamentos de auditoria em obras pblicas
e compilao de informaes constantes de processos em tramitao neste
Tribunal, com intuito de cumprir o disposto no art. 83 da Lei de Diretrizes
Oramentrias para 2002 - Lei n 10.266, de 24 de julho de 2001.
Encaminhamento das informaes em anexo Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, aos Presidentes
do Senado Federal, Cmara dos Deputados e das Comisses de Fiscalizao
e Controle das duas Casas.
RELATRIO
Transcrevo, em seguida, a instruo elaborada pelo Sr. Analista Marcelo Rocha
do Amaral, que mereceu a anuncia do Sr. Diretor da 1 Diretoria Tcnica, Andr
Luiz Mendes, e do Sr. Secretrio da Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio
da Unio, Cludio Sarian Altourian:
Trata-se da consolidao dos Levantamentos de Auditoria em obras pblicas
realizados por este Tribunal, em 2001, efetuados conforme Plano Especial de
Auditoria aprovado pela Deciso n 122/01, TCU Plenrio, objetivando a prestao
de informaes ao Congresso Nacional.
2. O Tribunal de Contas da Unio, ao deliberar na Sesso Extraordinria de
carter reservado, de 14 de maro de 2001, na forma da supracitada Deciso,
acolhendo as concluses do Excelentssimo Senhor Ministro-Relator BENJAMIN
ZYMLER, decidiu autorizar a realizao de Plano Especial de Auditoria,
contemplando Levantamentos de Auditoria em obras pblicas constantes dos
Oramentos da Unio referentes ao exerccio de 2001, nos termos do respectivo
subitem 8.1, in verbis:
276
8.1 - autorizar a realizao do Plano Especial de Auditoria, contemplando

os Levantamentos de Auditoria das obras pblicas indicadas no Anexo I, a serem
implementados pelas Secretarias de Controle Externo at o ms de julho do corrente
ano, e cujos resultados devem ser consolidados pela Secretaria de Fiscalizao de
Obras e do Patrimnio da Unio - SECOB, no perodo de 01 a 31 de agosto
subseqente;
3.Neste exerccio, o TCU programou 304 Levantamentos de Auditoria em
obras (Anexo I da Deciso n 122/01), alm da verificao em outros 15 subttulos
da Lei Oramentria Anual - LOA, referidos como projetos especiais, para
obteno de informaes preliminares com a finalidade de incluso em futuras
fiscalizaes (Anexo II da Deciso n 122/01) (1 NOTA DE RODAP - 8.2 determinar SEGECEX que desenvolva os trabalhos necessrios obteno de
informaes especficas sobres os objetos de obras inseridos nos projetos especiais
elencados no Anexo II e proposta de fiscalizao daqueles empreendimentos,
acompanhada de orientao de procedimentos;)
3.1.Para cada levantamento, foi constitudo um processo especfico, em cada
Unidade Tcnica responsvel, objetivando o posterior encaminhamento aos
respectivos relatores e as deliberaes desta Corte. Este relatrio, com seus anexos,
trata apenas de consolidao das informaes preliminares prestadas pelas
secretarias responsveis pelos levantamentos, fazendo referncias s deliberaes
sobre os mesmos, nos casos em que j houver apreciao pelo Tribunal.
4.A LDO para 2002, Lei n 10.266, de 24 de julho de 2001, dispe, em seu
artigo 83, o comando para o envio dessas informaes, com prazo at 30 de setembro
prximo. Como a LDO geralmente publicada no segundo semestre do ano, h a
necessidade de antecipao dos trabalhos Lei como j vem sendo procedido em
anos anteriores na elaborao do Plano Especial de Auditoria.
Art. 83. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista
Permanente prevista no art. 166, 1 da Constituio, at 30 dias aps o
encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo, informaes
recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos
fiscal, da seguridade social e de investimento, inclusive em meio magntico.
1 Das informaes referidas no caput constaro, para cada obra
fiscalizada:
I - a classificao institucional, funcional e programtica, atualizada
conforme constante da
lei oramentria para 2001;
II - sua localizao e especificao, com as etapas, os subtrechos ou as
parcelas e seus
respectivos contratos, conforme o caso, nos quais foram identificadas
irregularidades;
III - a classificao dos eventuais indcios de irregularidades identificados,
de acordo com
sua gravidade;
277
IV - as providncias j adotadas pelo Tribunal quanto s irregularidades;

V - o percentual de execuo fsico-financeira;
VI - a estimativa do valor necessrio para concluso; e
VII - outros dados considerados relevantes pelo Tribunal.
5.Tanto em 2000 como no corrente exerccio, a Lei de Diretrizes
Oramentrias tem sinalizado para um aumento no nmero de fiscalizaes em
obras, pelo TCU, comparativamente s realizadas no exerccio anterior (art. 83 da
LDO para 2002, 2) (2 NOTA DE RODAP - .... 2 No cumprimento do
disposto no caput, o Tribunal envidar esforos no sentido de incrementar o
universo objeto de procedimentos fiscalizatrios especficos para subsidiar a
apreciao da proposta oramentria pelo Congresso Nacional, se possvel,
acrescendo o nmero de obras em vinte por cento em relao ao exerccio de
2000.).
Para cumprimento desse dispositivo, o TCU conta com 304 Levantamentos
de Auditoria realizados, conforme os relatrios anexos (Anexo II, Tomos 1 a 6),
incrementando o universo de programas de trabalho fiscalizados em relao ao
exerccio anterior em 54%, superior, portanto, ao dobro da meta sugerida na LDO
como expanso aos trabalhos de 2000.
6.Dentre os Levantamentos de Auditoria, 57 tratam de obras relacionadas
no Quadro V da Lei Oramentria da Unio para este exerccio LOA 2001 (Lei n
10.171, de 05/01/01) e contemplam o atendimento ao art. 83, 3 da LDO/2002 (3
NOTA DE RODAP - 3 A seleo das obras a serem fiscalizadas deve
considerar, dentre outros fatores, o valor liquidado no exerccio de 2000 e o fixado
para 2001, a regionalizao do gasto e o histrico de irregularidades pendentes
obtido a partir de fiscalizaes anteriores do Tribunal, devendo dela fazer parte
todas as obras contidas no Quadro V anexo Lei n o 10.171, de 5 de janeiro de
2001, que no foram objeto de deliberao do Tribunal pela regularidade durante
os doze meses anteriores data da publicao desta Lei.). Esse quadro discrimina
obras apontadas com indcios de irregularidades graves, no Relatrio do TCU em
2000, que estariam com a execuo oramentria vedada na forma do art.14 da
LOA (4 NOTA DE RODAP - Art.14. vedada a execuo dos contratos,
convnios, parcelas ou subtrechos relacionados a obras ou servios que apresentem
indcios de irregularidades graves apontados pelo Tribunal de Contas da Unio,
constantes do Quadro V, em anexo, at deliberao em contrrio da Comisso
Mista prevista no art.166, 1, da Constituio Federal, e do Congresso Nacional.
), e cujo acompanhamento foi atribudo a este Tribunal.
6.1.Vale ressaltar que, em referncia s obras constantes do Quadro V da
LOA, suas informaes esto disponveis na pgina do TCU na internet, com
atualizao mensal sobre o andamento dos respectivos processos neste Tribunal.
7.Os demais Levantamentos de Auditoria foram selecionados mediante
aplicao dos mesmos critrios previstos na LDO (materialidade e regionalizao)
bem como, considerando a seleo de obras do Plano Plurianual de Investimentos,
278
procedida em 2000 (Deciso n 440/00, TCU Plenrio), cujos detalhamentos

constam do Relatrio da Deciso n 122/01.
II DAS ALTERAES NO FISCOBRAS
8.Os trabalhos desenvolvidos pelo TCU, em obras, vm sendo aperfeioados
a cada ano, mediante reavaliao de procedimentos, da metodologia e do sistema
que organiza as informaes bem como, ajustes acertados com a assessoria da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso
Nacional CMPOF. Ao concluir os trabalhos de 2000, o Tribunal, por meio da
Deciso n 790/2000, subitens 8.5.2 e 8.5.3 (5 NOTA DE RODAP - 8.5.2 desenvolver estudos e promover nova orientao s equipes das Unidades Tcnicas
envolvidas nos trabalhos de informaes sobre obras pblicas, de modo a aprimorar
a padronizao e diminuir o nmero de dvidas e inconsistncias na gerao dos
trabalhos.
8.5.3 - determinar Coordenadoria de Tecnologia da Informao COTEC que, em coordenao com a COFIS, realize a reformulao necessria
do sistema FISCOBRAS, com vistas a melhoria do suporte aos trabalhos de
fiscalizao em obras pblicas e do atendimento s demandas formuladas a
esta Corte;) autorizou estudos que promovessem novas evolues. Em decorrncia,
neste ano, foram adotadas diversas medidas: ajustes no sistema Fiscobras, elaborao
do Manual do Fiscobras e treinamento dos analistas das secretarias para
preenchimento do formulrio eletrnico do sistema.
8.1O Manual do Fiscobras, aprovado pela Portaria da Segecex n 15, de 23
de maro de 2001, foi desenvolvido com o objetivo de orientar as equipes da auditoria
e melhorar a padronizao das informaes que so prestadas ao Congresso
Nacional em funo das fiscalizaes em obras. Alm da descrio e exemplificao
das informaes que devem estar contidas nos relatrios de Levantamentos de
Auditoria, novos conceitos foram introduzidos neste ano como: tipo de obra, subtipo
de irregularidade, rea de ocorrncia da irregularidade, acompanhados de tabelas
para orientao do enquadramento de cada caso.
8.2.Juntamente com o lanamento do manual, a Secob promoveu a realizao
de treinamento em todas as secretarias regionais, alm das situadas na sede do
Tribunal, envolvidas com os trabalhos de levantamentos, para instruir o
preenchimento das informaes no sistema Fiscobras. O curso foi ministrado por
analistas da Secob em cada unidade, mediante a apresentao da verso do
Fiscobras de 2001, do novo Manual do Fiscobras e a orientao sobre os conceitos
das informaes a serem lanadas em cada campo do sistema e o modo de operao
do mesmo.
8.3.As alteraes tcnicas efetuadas no sistema Fiscobras em 2001 foram
realizadas pela Setec, com orientao da Secob. Entre as inovaes, foram includos
novos campos informativos (6 NOTA DE RODAP - Ex.: tipo de obra, nmero
do contrato e esclarecimentos adicionais da equipe.), foi alterada a formatao
do relatrio dos levantamentos, foram modificadas as telas de informaes sobre
projeto bsico e situao ambiental da obra, foi criado maior espao no sistema
279
para os comentrios das equipes no relatrio e ainda, criada rea para atualizao
da situao dos processos que tratam da obra, mediante extrao de dados
diretamente do sistema RADAR, informando as deliberaes proferidas por este
Tribunal.
8.3.1.O campo informativo sobre as deliberaes se faz bastante til j que,
em virtude da antecedncia com que foram realizados os relatrios dos levantamentos
neste ano e da celeridade que esta Corte vem conferindo apreciao dos mesmos,
mediante a atuao dos respectivos relatores, no interstcio entre a finalizao dos
relatrios e o envio dos mesmos ao Congresso Nacional, as deliberaes podem
resultar em modificaes de informaes ou adoo de providncias e determinaes
j subseqentes ao apontamento dos indcios de irregularidades.
8.3.2.Parte das alteraes processadas objetivaram o atendimento ao novo
dispositivo da LDO (7 NOTA DE RODAP - (art.83, 1, inciso II): 1 Das
informaes referidas no caput constaro, para cada obra fiscalizada:..II - sua
localizao e especificao, com as etapas, os subtrechos ou as parcelas e seus
respectivos contratos, conforme o caso, nos quais foram identificadas
irregularidades;...), que determina a especificao dos contratos ou reas de
ocorrncia dos indcios de irregularidades.
8.3.3.Foram organizados, tambm, novos relatrios emitidos pelo sistema
Fiscobras destacando-se o relatrio sinttico, em papel, que ser enviado ao
Congresso Nacional, com as principais informaes sobre as obras (8 - NOTA DE
RODAP - Identificao da obra, execuo fsica, execuo financeira/
oramentria e indcios de irregularidades.), em substituio ao relatrio na
ntegra, j que este ser remetido em meio digital quelas Casas, conforme
entendimento efetuado com as suas assessorias de oramento, tendo em vista o
volume excessivo de papel que seria gerado com a edio de mais de 300 relatrios.
8.3.4.Relatrios gerenciais da Secob foram desenvolvidos para
acompanhamento e verificao de consistncia dos trabalhos deste ano. Apesar de
os resultados das modificaes nos trabalhos deste ano terem sido positivos, com
maior grau de padronizao das informaes, melhor layout e qualidade dos
relatrios, o volume de correes necessrias aos relatrios de levantamentos foi
superior s expectativas. Os dados gerenciais, que mostram esse acompanhamento,
podem ser observados nos relatrios especficos, criados pela Secob e Setec, s fls.
161 a 164 do Vol. 1.
8.4.Cabe destacar, ainda, que se encontra em desenvolvimento conjunto
(Setec/Secob) uma nova verso do sistema para 2002. Essa verso dever possuir
interface WEB (aplicao para internet) no seu modo operacional, possibilitando
ganhos de velocidade e qualidade tcnica aos usurios. Conseqentemente, ser
elaborada nova verso do Manual do Fiscobras e a realizao de novo treinamento
para os integrantes das equipes de trabalho.
8.4.1Merece registro, a importncia de que essa nova verso do sistema esteja
concluda at o ms de janeiro do prximo ano, de modo a no comprometer o
incio do Plano Especial de Auditoria de 2002.
280
III DOS LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA

9.Os 304 Levantamentos de Auditoria foram realizados pelas Unidades
Tcnicas da sede do Tribunal e nos Estados, conforme distribuio por Unidades
Federadas e por Secretaria, como se observa nos quadros a seguir:
/(9$17$0(1726'($8',725,$3258)
$&5(
QGH
VXEWtWXORV

3$5$%$
QGH
VXEWtWXORV

$/$*2$6

3$5$1

$0$3
3(51$0%8&2

$0$=21$6

3,$8

81,'$'()('(5$'$
81,'$'()('(5$'$
%$+,$

5,2'(-$1(,52

&($5

5,2*5$1'('21257(

',675,72)('(5$/

5,2*5$1'('268/

(635,726$172

521'1,$
*2,6

525$,0$
0$5$1+2

6$17$&$7$5,1$
0$72*52662
6$23$8/2

0$72*52662'268/
6(5*,3(
0,1$6*(5$,6

72&$17,16

3$5

2V/HYDQWDPHQWRGH$XGLWRULDQR')IRUDPUHDOL]DGRVSHOD
e 6 SECEX
/(9$17$0(1726'($8',725,$3256(&(;
6(&(;
QGH
VXEWtWXORV

6(&(;07
QGH
VXEWtWXORV

6(&(;

6(&(;3$

6(&(;
6(&(;3%
6(&(;
6(&(;3(

6(&5(7$5,$
6(&5(7$5,$
6(&(;
6(&(;3,

6(&(;$&
6(&(;35

6(&(;$/

6(&(;5-

6(&(;$0

6(&(;51

6(&(;$3
6(&(;52
6(&(;%$

6(&(;55
6(&(;&(

6(&(;56

6(&(;(6

6(&(;6&
6(&(;*2

6(&(;6(
6(&(;0$

6(&(;63

6(&(;0*

6(&(;72

6(&(;06
Obs.: A 1 SECEX e a SECEX-CE acresceram , em seus levantamentos,

um subttulo relativo ao Estado do Maranho.
10.Esses subttulos oramentrios abrangeram diversas reas da atuao
governamental, contempladas com os recursos destinados a investimentos pelo
Oramento Geral da Unio - OGU, conforme pode-se observar nos quadros a seguir:
281
QUANTIDADE DE SUBTTULOS FISCALIZADOS POR FUNO

ORAMENTRIA (PRINCIPAIS)
1GHVXEWtWXORV

75$163257(
)81d2

(1(5*,$

*(672$0%,(17$/

$*5,&8/785$
',5(,726
&,'$'$1,$

'$
727$/25d$'2(05
QUANTIDADE DE SUBTTULOS FISCALIZADOS POR SUBFUNO

ORAMENTRIA (PRINCIPAIS)
68%)81d2
1GHVXEWtWXORV

75$163257(52'29,5,2

'RWDomRHP5

(1(5*,$(/e75,&$

5(&85626+'5,&26

,55,*$d2

75$163257(+,'529,5,2

&867',$ ( 5(,17(*5$d2

62&,$/
75$163257()(5529,5,2

10.1.O setor de transportes, com destaque para a rea rodoviria, o mais

expressivo, tanto em quantidade de fiscalizaes quanto em volume de recursos
fiscalizados, alocados no Oramento da Unio para este exerccio. A funo
oramentria transporte responde por quase metade das fiscalizaes com 130
subttulos oramentrios verificados nos Relatrios de Levantamentos de Auditoria
e cerca de R$ 2,5 bilhes em respectivas dotaes. Somente os subttulos relativos
subfuno oramentria transporte rodovirio correspondem a 29% das
fiscalizaes, que representam R$ 1,5 bilho alocados no OGU 2001.
10.2.Em seqncia ao setor de transportes surge o de energia com,
aproximadamente, R$ 2 bilhes, em termos de dotao oramentria em 2001, para
os subttulos fiscalizados. A rea de energia eltrica responde por 88% dessas
alocaes, sendo 39 a quantidade de subttulos fiscalizados pelo TCU em 2001. Em
uma poca em que o racionamento de energia assume grande relevncia como
tema de discusso nacional, vale ressaltar que essas fiscalizaes cresceram em
participao nos trabalhos de Levantamentos de Auditoria, em relao aos exerccios
anteriores, em grande parte pela iniciativa do TCU em incorporar tambm o
Oramento de Investimentos das Estatais no escopo de suas fiscalizaes, visto
que, at o ano anterior, o Congresso Nacional apenas solicitava informaes de
obras contidas no Oramento Fiscal e de Seguridade Social da Unio.
10.3.Outras reas de relevncia na fiscalizao so as de recursos hdricos
e de irrigao. Desde 1997 elas acompanham a rea de transportes como temas de
maior expresso dentre as fiscalizaes de obras. Neste ano, recursos hdricos e
282
irrigao respondem por 59 Relatrios de Levantamentos de Auditoria ou quase

20% das fiscalizaes realizadas.
10.4.Complementam as principais subfunes oramentrias fiscalizadas as
reas de transporte hidrovirio, custdia e reintegrao social, como pode ser
observado no grfico a seguir:
GRFICO - DISTRIBUIO DE FISCALIZAES POR SUBFUNO
ORAMENTRIA:
10.5Merece destaque, em relao ao setor rodovirio, a criao, no mbito
da Secob, de um Projeto especfico para fiscalizao dessa rea.
10.5.1Esse Projeto foi criado com o objetivo geral de identificar os principais
problemas que condicionam e entravam o setor rodovirio federal e o desempenho
do rgo responsvel pela execuo da poltica nacional para o setor no tocante
programao, contratao e execuo das obras rodovirias. Identificados os
problemas, as causas sero analisadas com vistas formulao de medidas
adequadas para a sua superao.
10.5.2Como a abordagem ser sistmica, o Projeto dever resultar em uma
fonte suplementar de informaes em relao aos trabalhos individuais de
fiscalizao em obras rodovirias, que so realizadas tanto no mbito do Fiscobras,
como por iniciativa do Plenrio, Cmara ou Ministro-Relator, ao trazer dados de
carter geral que raramente se apresentam nos documentos individuais de cada
obra.
11.Ainda analisando a distribuio das fiscalizaes, agora sob a tica de
gerenciamento dos programas oramentrios, pode-se verificar a seguinte
disposio, de acordo com os programas do oramento:
DISTRIBUIO DAS FISCALIZAES, POR PROGRAMA
ORAMENTRIO, E SUAS DOTAES
352*5$0$
1GHVXEWtWXORV

352*8$,1)5$(6758785$

,55,*$d2('5(1$*(0
&255('25
$5$*8$,$
72&$17,16
&255('25/(67(
5((6758785$d2'26,67(0$
3(1,7(1&,5,2
&255('25125'(67(

&255('250(5&268/
75$163257(
)(5529,5,2
85%$12'(3$66$*(,526

'RWDomRHP5
283
(1(5*,$ 126 (,;26 '2

125'(67(
(1(5*,$ 12 (,;2 0$'(,5$
$0$=21$6
&255('25)5217(,5$1257(
&255('25
75$160(75232/,7$12
&255('252(67(1257(

,1)5$(6758785$85%$1$
'(6(192/9,0(172'2(16,12
'(*5$'8$d2
75$163257( '8729,5,2 '(
3(75/(2 '(5,9$'26 ( *6
1$785$/
&255('2562)5$1&,6&2

(1(5*,$1$5('(68'(67(
,17(*5$d2(/e75,&$1257(
68/
'(6(192/9,0(172 '$ ,1)5$
(6758785$$(52325785,$
/8=12&$032

&255('2568'2(67(
35(67$d2-85,6',&,21$/ 1$
-867,d$)('(5$/
'(0$,6

11.1Neste caso, destacam-se os programas menos

fragmentados, como o Progua Infra-estrutura, Irrigao e
Drenagem e Reestruturao do Sistema Penitencirio, visto que
correspondem praticamente s prprias subfunes oramentrias.
reas como transportes e energia, que subdividem os seus programas
por critrio geogrfico, aparecem mais fragmentadas no quadro, a
exemplo dos corredores de transporte.
12.Para observar a distribuio de subttulos fiscalizados por Unidade
Oramentria, o quadro a seguir relaciona as principais Unidades:
COMPOSIO DAS UOs NOS LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA
284
81,'$'(25d$0(175,$
'(3$57$0(172 1$&,21$/ '( (675$'$6
'(52'$*(0
0,1,67e5,2'$,17(*5$d21$&,21$/
1GH
6XEWtWXORV
3$57,&,3$d2

)81'23(1,7(1&,5,21$&,21$/

0,1,67e5,2'2675$163257(6
'(3$57$0(172 1$&,21$/ '( 2%5$6
&2175$$66(&$6
&203$1+,$ %5$6,/(,5$ '( 75(16
85%$126
&(175$,6 (/e75,&$6 '2 1257( '2
%5$6,/6$
'(0$,681,'$'(625d$0(175,$6

727$,6

12.1Acompanhando os setores destacados nos demonstrativos anteriores, o

Departamento Nacional de Estradas de Rodagem e o Ministrio da Integrao
Nacional lideram em nmero de fiscalizaes, alavancadas pelas obras rodovirias
e as de recursos hdricos e irrigao, respectivamente. Em seguida, aparece o Fundo
Penitencirio Nacional, superando os rgos do setor energtico, j que estes esto
distribudos geograficamente. Juntas, essas trs Unidades Oramentrias respondem
por cerca de metade das obras fiscalizadas.
P A R T IC IP A O D A S T R S M A IOR E S U Os :
(em qt de de f is cali z ao )
DE M AIS
52%
DNE R
28%
F UNP E N
7%
M IN. INT . NAC.

13%
13.Completando as anlises sobre o perfil das obras fiscalizadas, pode-se

visualizar a distribuio de acordo com o tipo de obra, classificao possibilitada
devido s alteraes promovidas no sistema FISCOBRAS em 2001, demonstrada
no quadro a seguir:
DISTRIBUIO DE SUBTTULOS FISCALIZADOS POR TIPO DE
OBRA
4XDQWLGDGH
3HUFHQWXDO
$GXWRUD
7,32'(2%5$

$HURSRUWR

%DUUDJHP$oXGH

&DQDO

'UDJDJHPHGHUURFDPHQWR

285
(GLILFDomR(GLItFLRVDGPLQLVWUDWLYRV

(GLILFDomR(VFRODV

(GLILFDomR+RVSLWDLV

(GLILFDomR2XWURVHGLItFLRV

(GLILFDomR3UHVtGLRV

)HUURYLDPHWURSROLWDQRHWUHPXUEDQR

+LGUHOpWULFD

+LGURYLD

,QIUDHVWUXWXUDXUEDQD

,UULJDomR

/LQKDGHGLVWULEXLomRGHHQHUJLDHOpWULFD

/LQKDGHWUDQVPLVVmRGHHQHUJLDHOpWULFD

2EUDVHVSHFLDLV

2EUDVGHDUWHHVSHFLDLV

2OHRGXWR*DVRGXWR

3RUWR

5RGRYLDFRQVHUYDomR

5RGRYLDFRQVWUXomR

5RGRYLDGXSOLFDomRFRPUHVWDXUDomR

5RGRYLDUHVWDXUDomR

6XEHVWDo}HVHOpWULFDV

8VLQDWHUPHOpWULFD

IV - DOS RESULTADOS DOS LEVANTAMENTOS

14.Realizados os trabalhos, as constataes decorrentes dos mencionados
Levantamentos de Auditoria foram classificadas em com indcios de:
irregularidades graves, outras irregularidades e falhas e impropriedades,
alm daqueles que no apresentaram indcios de irregularidades ou falhas ,
classificados como sem ressalvas. Os resultados, em termos de incidncia, est
demonstrado no quadro abaixo. Com indcios de irregularidades graves foram
considerados aqueles casos em que a concluso dos relatrios tenham ensejado
proposta e/ou deciso pela audincia ou citao dos responsveis, bem como aqueles
que sejam objeto de deliberao do Tribunal pela aplicao de multa ou imputao
de dbito aos responsveis. Foram classificadas como indcios de outras
irregularidades as constataes que, no sendo suficientemente graves para serem
enquadradas na situao anterior, demandem a determinao de medidas corretivas
imediatas. Os indcios de falhas e impropriedades compreendem as outras
constataes, consideradas de natureza formal.
14.1Para efeito de organizao dos relatrios de Levantamentos de Auditoria
a serem encaminhados ao Congresso Nacional, estes foram agrupados de acordo
com a classificao dos indcios de irregularidades assinalados e a respectiva
proposta efetuada pelas Unidades Tcnicas em cada Levantamento, observado o
maior grau de irregularidade entre os indcios apontados. Ainda assim, ao final de
cada relatrio de levantamento, existe uma rea para registro das deliberaes que
286
eventualmente sejam proferidas por esta Corte, antes do envio das informaes ao
C.N.
1GH37V
,55(*8/$5,'$'(6*5$9(6
,1'&,26/(9$17$'26

2875$6,55(*8/$5,'$'(6)$/+$6

6(05(66$/9$6

727$/

15.Os Levantamentos de Auditoria apontaram indcios de irregularidades

graves em mais de um tero dos subttulos examinados. O restante das constataes
das fiscalizaes ficou dividido entre aquelas em que no foram apresentadas
indicaes de irregularidades ou falhas e as fiscalizaes agrupadas por
apresentarem indcios de outras irregularidades e/ou indcios de falhas ou
impropriedades, com aproximadamente 30% em ambos os casos:
S EM R ES S ALVAS
30,9%
OUT R AS
IR R EG./F ALHAS
29,3%
IR R EG. GR AVES
39,8%
15.1Assim, os programas de trabalho para os quais foram apontados indcios

de irregularidades graves corresponderam a 121, os que foram classificados com
indcios de outras irregularidades (ou falhas/impropriedades) somaram 89 e os que
no tiveram nenhuma ressalva apontada nesses Levantamentos de Auditoria
totalizaram 94.
15.2Comparando-se os percentuais de obras fiscalizadas que apresentaram
indcios de irregularidade grave nos Levantamentos de Auditoria realizados desde
1997, observa-se haver um discreto crescimento, mais acentuado neste ano, dessas
constataes, conforme pode ser visto no quadro a seguir:
PERCENTUAL DE INDCIOS DE IRREG. GRAVES NOS
LEVANTAMENTOS

1'(2%5$6
),6&$/,=$'$6

$12
,1'&,26'(,55(**5$9(6
287
*Esse total engloba todas obras com indcios de irregularidades (no havia
classificao das irregularidades em 1997)
16.Especificamente em relao s Unidades Oramentrias que tiveram
programas de trabalho apontados com indcios de irregularidades graves, a relao
entre o de n de subttulos fiscalizados e os que apresentaram tais indcios pode ser
observada na tabela a seguir:
PERCENTUAL DE FISCALIZAES EM QUE FORAM
CONSTATADOS INDCIOS DE IRREG. GRAVES POR UNIDADE
ORAMENTRIA
81,'$'(25d$0(175,$
1)LVFDOL]Do}HV
FRP,*
)851$6&(175$,6(/(75,&$66$
'(3$57$0(172 1$&,21$/ '( 2%5$6 &2175$ $6
6(&$6
0,1,67(5,2'$,17(*5$&$21$&,21$/
'(3$57$0(172 1$&,21$/ '( (675$'$6 '(
52'$*(0
&203$1+,$+,'52(/(75,&$'26$2)5$1&,6&2
&203$1+,$ '( '(6(192/9,0(172 '2 9$/( '2
6$2)5$1&,6&2
0,1,67(5,2'2675$163257(6

&(175$,6(/(75,&$6'21257('2%5$6,/6$
&203$1+,$%5$6,/(,5$'(75(1685%$126

)81'23(1,7(1&,$5,21$&,21$/

6(&(63'(6(1985%$12

)RUDPFRQVLGHUDGDVVRPHQWHDVXQLGDGHVFRPSHORPHQRVVXEWtWXORVILVFDOL]DGRV
16.1As obras relativas a recursos hdricos e irrigao, rodovias e transmisso

de energia apresentaram os maiores ndices de constatao de indcios de
irregularidades graves. Unidades Oramentrias com menos de cinco fiscalizaes
procedidas no foram consideradas, por no constiturem amostra representativa.
17.Concluindo a anlise sobre as ocorrncias de indcios de irregularidades,
o demonstrativo abaixo apresenta os apontados entre os 304 Levantamentos de
Auditoria, classificados por tipo e subtipo de irregularidades, de acordo com o
Manual do Fiscobras:
INCIDNCIA DOS INDCIOS DE IRREGULARIDADES - POR TIPO E
SUBTIPO
7,32
,55(**5$9(6
,55(**5$9(6
288
68%7,32
&HOHEUDomRDGPLQLVWUDomR
LUUHJXODUGHFRQWUDWRV
,UUHJXODULGDGHV
JUDYHV
FRQFHUQHQWHV DR SURFHVVR
OLFLWDWyULR
,1&,'1&,$

6727$/

67,32

$OWHUDo}HV LQGHYLGDV GH
SURMHWRVHHVSHFLILFDo}HV
,55(**5$9(6
6XSHUIDWXUDPHQWR
,55(**5$9(6
6REUHSUHoR
([HFXomR LUUHJXODU GH
,55(**5$9(6
FRQYrQLRV
([HFXomR RUoDPHQWiULD
,55(**5$9(6
LUUHJXODU
,55(**5$9(6
3DJDPHQWRDQWHFLSDGR
'HVFXPSULPHQWR
GH
,55(**5$9(6
GHOLEHUDo}HVGR7&8
0RYLPHQWDomR LUUHJXODU
,55(**5$9(6
GHUHFXUVRV
,55(**5$9(6
5HDMXVWDPHQWRLUUHJXODU
,55(**5$9(6
'HVYLRGHREMHWR
,55(**5$9(6
'HVYLRGHILQDOLGDGH
,55(**5$9(6
'HVDSURSULDo}HVLOHJDLV
3UHVWDomR GH FRQWDV
,55(**5$9(6
LUUHJXODU
&217$*(0 3$5&,$/ ,1'&,26 '(
,55(*8/$5,'$'(6*5$9(6
,QH[LVWrQFLD GH OLFHQoD
2875$6,55(*
DPELHQWDO
3URFHVVR OLFLWDWyULR FRP
2875$6,55(*
LUUHJXODULGDGHVUHOHYDQWHV
([HFXomR LUUHJXODU GH
2875$6,55(*
REUD
2875$6,55(*
3URMHWRLQDGHTXDGR
)DOWDGHGHILQLomRSUHFLVD
2875$6,55(*
GDVFRQGLo}HVGHUHDMXVWH
3HQGrQFLDV HP REUDV Mi
2875$6,55(*
FRQFOXtGDV
&HOHEUDomR LUUHJXODU GH
2875$6,55(*
FRQYrQLRV
3UREOHPDV
FRP
2875$6,55(*
GHVDSURSULDo}HV
&RQWUDWR YHQFLGR FRP
2875$6,55(*
REUDHPDQGDPHQWR
8VRLQDGHTXDGRGHtQGLFHV
2875$6,55(*
GHUHDMXVWH
3DJDPHQWR GH VHUYLoRV
2875$6,55(*
H[HFXWDGRV DSyV YLJrQFLD
GRFRQWUDWRRXFRQYrQLR
5HWDUGDPHQWR
2875$6,55(*
LQMXVWLILFDGR
GH
GHVHPEROVR
3URUURJDomR GH SUD]R
2875$6,55(*
LQMXVWLILFDGD
6DTXHV LQGHYLGRV QD
2875$6,55(*
FRQWDFRUUHQWH
GR
FRQYrQLR
,55(**5$9(6

289
$FHLWDomRGHUHODWyULRV GH
HPSUHVDV
GH
FRQVXOWRULDILVFDOL]DomR
FRQWHQGRLQFRQVLVWrQFLDV
7HUPR
GH
2875$6,55(*
UHFHELPHQWRDFHLWDomR
SDUDREUDQmRFRQFOXtGD
&RQWUDWR HQFHUUDGR FRP
2875$6,55(*
REMHWRLQFRQFOXVR
,QtFLRGHLQYHVWLPHQWRFRP
GXUDomR VXSHULRU D XP
2875$6,55(*
H[HUFtFLR PDV IRUD GR
33$
)DOWD GH SUHVWDomR GH
2875$6,55(*
FRQWDVGHFRQYrQLR
&217$*(0 3$5&,$/ ,1'&,26 '(
2875$6,55(*8/$5,'$'(6
,PSURSULHGDGHV
QD
)$/+$6,035
FHOHEUDomRGRFRQWUDWR
,PSURSULHGDGHV
)$/+$6,035
UHODFLRQDGDV
j
GRFXPHQWDomR
)DOKDV QD H[HFXomR GH
)$/+$6,035
FRQWUDWRV
,PSURSULHGDGHV
QR
)$/+$6,035
SURFHVVROLFLWDWyULR
)DOKDV QD H[HFXomR GRV
)$/+$6,035
FRQYrQLRV
)$/+$6,035
'HILFLrQFLDGHSURMHWRV
,PSURSULHGDGHV
QD
)$/+$6,035
FHOHEUDomRGRFRQYrQLR
)DOKDV QD DGPLQLVWUDomR
)$/+$6,035
GRFRQWUDWR
)DOKDVGH PDQXWHQomR HP
)$/+$6,035
REUDV FRQFOXtGDV RX
SDUDOLVDGDV
)DOKDV UHIHUHQWHV DR PHLR
)$/+$6,035
DPELHQWH
'HILFLrQFLD GH FRQWUROH
)$/+$6,035
SDWULPRQLDO
&217$*(03$5&,$/,1'&,26'()$/+$6
(28,035235,('$'(6
727$/'(,1'&,26$3217$'26
2875$6,55(*

17.1Ressalte-se que, em relao aos subtipos mais freqentes de

irregularidades graves (celebrao/administrao irregular de contratos e
irregularidades graves concernentes ao processo licitatrio), os casos de subrogao/subcontratao indevida, de incluso de termo aditivo em valor superior
ao permitido por lei e de contratao com dispensa indevida de licitao foram
os mais observados pelas equipes de auditoria em seus relatrios.
18.Um fato recorrente nos Levantamentos de Auditoria em obras a
constatao de ocorrncias de dotaes oramentrias em cdigos funcionais
distintos para o mesmo objeto indicado nos respectivos subttulos da LOA. O quadro
a seguir mostra alguns exemplos, em referncia LOA 2001:
290
&',*2)81&,21$/

'(6&5,d268%778/2
0(/+25$0(1726 ( $03/,$d2 '$ ,1)5$(6758785$
325785,$12(67$'2'25,2'(-$1(,52
0(/+25$0(1726 ( $03/,$d2 '$ ,1)5$(6758785$
325785,$12(67$'2'25,2'(-$1(,52
&216758d2 ( 5(&83(5$d2 '( 2%5$6 '( ,1)5$
(6758785$ +'5,&$ '83/,&$d2 '$ $'8725$ '2 62
)5$1&,6&212(67$'2'(6(5*,3(
&216758d2 ( 5(&83(5$d2 '( 2%5$6 '( ,1)5$
(6758785$ +'5,&$ &216758d2 '( $'8725$ 3$5$ 2
$%$67(&,0(172'($5$&$-86(
18.1Tal procedimento est em desacordo com a LDO para 2001, Lei n 9.995,
de 25 de julho de 2001, no que se refere aos dispositivos que regulamentam a estrutura
e organizao dos oramentos, j que desvirtua a identificao unvoca dos seus
subttulos, dificultando o controle de sua execuo, aferio de seus resultados e do
atingimento das metas fsicas e, por conseqncia, a avaliao exigida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal:
Art.3......
1 Cada programa identificar as aes necessrias para atingir os seus
objetivos, sob a forma de atividades, projetos e operaes especiais, especificando
os respectivos valores e metas, bem como as unidades oramentrias responsveis
pela realizao da ao.
2 As atividades, projetos e operaes especiais sero desdobrados em
subttulos especialmente para especificar a localizao fsica integral ou parcial
das respectivas atividades, projetos e operaes especiais, no podendo haver, por
conseguinte, alterao da finalidade e da denominao das metas estabelecidas.
3 Cada atividade, projeto e operao especial identificar a funo e a
subfuno s quais se vinculam.
4 As categorias de programao de que trata esta Lei sero identificadas
no projeto de lei oramentria por programas, atividades, projetos ou operaes
especiais, e respectivos subttulos com indicao de suas metas fsicas.
.........................
Art5 As metas fsicas sero indicadas em nvel de subttulo e agregadas
segundo os respectivos projetos e atividades e constaro do demonstrativo a que se
refere o art. 7 o , 1 o , inciso XIV.
............................
Art.8 O projeto de lei oramentria anual que o Poder Executivo
encaminhar ao Congresso Nacional e a respectiva lei sero constitudos de:
............
XIV - das despesas dos oramentos fiscal e da seguridade segundo os
programas de governo, com os seus objetivos e indicadores para aferir os resultados
esperados, detalhado por atividades, projetos e operaes especiais, com a
identificao das metas, se for o caso, e unidades oramentrias executoras...........
291
18.2Geralmente, esses fatos surgem em conseqncia da adoo de emendas

ao OGU. Cumpre informar CMPOF sobre a reincidncia dessas ocorrncias,
visto que caberia Comisso avaliar sobre a oportunidade de se adotar
procedimentos de controle das emendas ao oramento, de tal modo que os recursos
adicionados sejam convertidos em codificaes preexistentes no OGU, caso o objeto
dessas emendas j possuam uma discriminao prvia cadastrada, evitando nova
descrio ou codificao para um mesmo objeto de dotao oramentria.
19.Uma das inovaes no sistema Fiscobras deste ano resultou na incluso,
nos relatrios dos levantamentos, do campo Benefcios Esperados para que a
equipe de auditoria relatasse eventual economia alcanada para o errio em funo
do resultado da fiscalizao procedida pelo TCU na respectiva obra.
19.1Esse campo foi adicionado ao sistema como um piloto, para testar e
avaliar uma forma de sistematizar e armazenar informaes que possibilitem a
mensurao dos efeitos da fiscalizao em obras realizada pelo Tribunal. Desse
modo, essas informaes no sofreram verificao de consistncia, tendo sido
reservadas para anlises posteriores, e esto destinadas para uso interno do Tribunal
(Secob), no fazendo parte do conjunto de informaes que sero prestadas para o
Congresso Nacional, assim como o contedo do campo esclarecimentos adicionais
da equipe.
19.2As informaes prestadas nesse campo foram diversificadas. De forma
geral, trataram de diferenas financeiras geradas por reajustamentos indevidos e
indcios de sobrepreo, ocorrendo tambm referncias a correes de projetos,
desvios oramentrios e questes ambientais.
19.3Deve-se destacar a ocorrncia de casos em que, mesmo em fase inicial
de fiscalizao, quando ainda no houve julgamento ou determinaes por parte
do Tribunal, foram percebidos benefcios, gerados em funo de avaliao preliminar
das equipes de auditorias, da qual os gestores tomaram conhecimento. Nessa
situao, sobressaem os trabalhos da SECEX-SE, nos Levantamentos realizados
neste exerccio: falhas identificadas pelas equipes de auditoria e previamente
discutidas com os gestores os levaram iniciativa de promover ajustes em projetos
ou contratos, que resultaram em reduo de custos, antes mesmo do pronunciamento
do TCU. Tais procedimentos, relata a Unidade Tcnica (cpia de memorando fl.
165 Vol. 1), resultaram em economia da ordem de R$ 20 milhes ao errio.
V DOS PROJETOS ESPECIAIS
20.Os chamados Projetos Especiais (Anexo II da Deciso n 122/01),
tratam de quinze subttulos da Lei Oramentria Anual LOA para 2001,
selecionados para obteno de informaes relativas a obras com a finalidade de
incluso em futuras fiscalizaes.
21.Em continuidade s iniciativas do TCU de ampliar a abrangncia da
fiscalizao das obras contempladas no OGU, particularmente quanto introduo
do Oramento de Investimentos das Estatais nos trabalhos de seleo de obras
para os Levantamentos de Auditoria, neste ano foram selecionados subttulos
oramentrios que contemplam projetos cuja descrio difere daquelas observadas
292
nos tipos de obra fiscalizados at ento pelo TCU. Essas descries distintas
sinalizam para uma complexidade tambm diferenciada em relao quelas obras.
Tais projetos podem ser observados no quadro a seguir:
PROJETOS ESPECIAIS: TTULO LOCALIDADE DOTAO
ORAMENTRIA
7,78/2
'(6(192/9,0(172 '$ 352'8d2 '( /(2 ( *6
1$785$/12&$0323(752/)(52'(0$5/,068/5-
$&5e6&,02 '( %2(',$ 12 (67$'2 '2 5,2
'(-$1(,52
'(6(192/9,0(172 '$ 352'8d2 '( /(2 ( *6
1$785$/ 12 &$032 3(752/)(52 '( 0$5/,0 5-
$&5e6&,02 '( %2(',$ 12 (67$'2 '2 5,2
'(-$1(,52
'(6(192/9,0(172 '$ 352'8d2 '( /(2 ( *6
1$785$/ 12 &$032 3(752/)(52 '( 521&$'25 5-
$&5e6&,02 '( %2(',$ 12 (67$'2 '2 5,2
'(-$1(,52
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( +,'5275$7$0(172 '(
',(6(/ 1$ 5(),1$5,$ '848( '( &$;,$6 5- &20
&$3$&,'$'( '( 0',$ 12 (67$'2 '2 5,2 '(
-$1(,52
,03/$17$d2'$86,1$7(50218&/($5'($1*5$,,
5-'(0:12(67$'2'25,2'(-$1(,52
,03/$17$d2 '$ 86,1$ 7(50218&/($5 '( $1*5$ ,,,
5-'(0:12(67$'2'25,2'(-$1(,52
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( +,'5275$7$0(172 '(
&255(17(6 ,1679(,6 1$ 5(),1$5,$ 35(6,'(17(
*(7/,2 9$5*$6 35 &20 &$3$&,'$'( '(
0',$12(67$'2'23$5$1
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( &5$48($0(172
&$7$/7,&21$5(),1$5,$/$1'8/3+2$/9(6%$&20
&$3$&,'$'('(0',$12(67$'2'$%$+,$
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( +,'5275$7$0(172 '(
&255(17(6 ,1679(,6 1$ 5(),1$5,$ *$%5,(/ 3$6626
0*&20&$3$&,'$'('(0',$12(67$'2'(
0,1$6*(5$,6
02'(51,=$d2'$681,'$'(6('('(67,/$d2
$7026)e5,&$ 1$ 5(),1$5,$ /$1'8/3+2 $/9(6 %$
12(67$'2'$%$+,$
$03/,$d2 '$ &$3$&,'$'( '$6 81,'$'(6 '(
&5$48($0(172 &$7$/7,&2 1$ 5(),1$5,$ *$%5,(/
3$6626 0* (0 0',$ 12 (67$'2 '( 0,1$6
*(5$,6
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( +,'52&5$48($0(172
&$7$/7,&21$5(),1$5,$ '848( '( &$;,$6 5- &20
&$3$&,'$'( '( 0',$ 12 (67$'2 '2 5,2 '(
-$1(,52
,03/$17$d2 '( &203/(;2 '( &,'2 $&5/,&2 '(
7$12 1$ 5(),1$5,$ +(15,48( /$*( 63 12
(67$'2'(623$8/2
,03/$17$d2 '( 81,'$'( '( &248($0(172
5(7$5'$'21$5(),1$5,$'848('(&$;,$65-&20
&$3$&,'$'( '( 0',$ 12 (67$'2 '2 5,2 '(
-$1(,52
,03/$17$d2 '( 3/2 *6480,&2 12 5,2 '(
-$1(,52 &20 &$3$&,'$'( '( 352'8d2 '(
7$12'((7(1212(67$'2'25,2'(-$1(,52
8)
'RWDomRHP
5
5-

5-

5-

5-

5-

5-

35

%$

0*

%$

0*

5-

63

5-

5-

293
22.1A complexidade implcita desses projetos dificulta suas incluses, a priori,

nos Levantamentos de Auditoria de Obras sem o detalhamento de informaes que
possibilitem uma avaliao prvia sobre a existncia de condies necessrias
obteno de dados sobre sua suas evolues fsico-financeiras, no padro atual dos
relatrios de obras. Mesmo assim, a materialidade desses projetos (somente em
2001, acumulam dotaes que chegam a R$ 1,7 bilhes) e a expanso dos trabalhos
na rea do Oramento de Investimentos apontaram a convenincia de inclu-los
entre os objetivos da fiscalizao em obras, realizando-se, para isso, um levantamento
preliminar.
23.Para cumprimento do disposto na Deciso n 122/2201, a SEGECEX
atribuiu o trabalho 1 Secex, j que as unidades oramentrias pertinentes
compem a clientela dessa Secretaria, que, por sua vez, apresentou a Proposta de
Projeto Levantamento dos Projetos Especiais da LOA 2001, constante do TC
012.068/2001-8 . A realizao do Projeto foi aprovada mediante a Portaria
SEGECEX n 44, de 08 de junho de 2001.
23.1Sinteticamente, o Projeto apresenta os seguintes produtos, previstos em
seu planejamento:
3URGXWR
5HODWyULR3UHOLPLQDUGDV$WLYLGDGHVGR
3URMHWR
/HYDQWDPHQWR GDV LQIRUPDo}HV GRV
SURMHWRVHVSHFLDLVPDSHDPHQWR
3URSRVWDGHPHWRGRORJLD
3URSRVWDGHILVFDOL]DomR
&OLHQWH
3UD]R
6(&2%5HODWRUH&RQJUHVVR1DFLRQDO

8QLGDGHVGD6(*(&(;
7&8H&RQJUHVVR1DFLRQDO
8QLGDGHVGD6(*(&(;
5HODWRUH3OHQiULR

23.2As fiscalizaes dessas obras podero ocorrer em 2002, caso as propostas

de metodologia e de fiscalizao assim recomendem e sejam aprovadas pelo Plenrio
do Tribunal.
23.3Independentemente da realizao de relatrio de levantamento de
auditoria em obras, o TCU, de acordo com o cronograma apresentado pelo Projeto,
poder encaminhar informaes gerais (mapeamento) sobre as obras desses
projetos especiais ao Congresso Nacional, ainda neste ano.
23.4Como definido na apresentao do Projeto SEGECEX, foi elaborado
um relatrio preliminar, prestando as primeiras informaes sobre os quinze projetos
especiais e o andamento geral dos trabalhos, antecedendo a concluso do relatrio
geral sobre os Levantamentos de Auditorias em obras de 2001.
24.O Relatrio Preliminar dos Projetos Especiais (tratado no TC 012.068/
2001-8) traz informaes gerais sobre a conduo dos trabalhos abordando,
inclusive, a situao de algumas obras. Uma cpia do mesmo encontra-se anexada
a este Relatrio (fls. 166 a 182 Vol.1).
24.1Esse documento confirma a expectativa de maior complexidade das obras
vinculadas aos subttulos oramentrios em exame (projetos especiais). Cita que
devida, em parte, ao porte das obras envolvidas e multiplicidade das disciplinas
que os compem. Cada um desses projetos envolve o desenvolvimento de grandes
294
plantas industriais (que abrangem projetos de engenharias civil, mecnica, eltrica,

qumica, hidrulica e nuclear), com esquemas de financiamentos modernos e
complexos, dezenas de licitaes e contratos internacionais, com contabilizao
diferenciada da usual, sistemas securitrios de custos elevados, e fortes implicaes
ambientais.
24.2Classifica os projetos especiais em trs grandes grupos: trs projetos de
desenvolvimento de campos petrolferos na Bacia de Campos - RJ, duas usinas
termonucleares em Angra dos Reis - RJ e nove unidades em refinarias de petrleo
(trs no Rio de Janeiro, duas na Bahia, uma no Paran, duas em Minas Gerais e
uma em So Paulo).
24.3O texto destaca aspectos financeiros e oramentrios, citando casos na
Petrobras, onde projetos tm sido retirados do Oramento Geral da Unio. No
entanto, ressalva que a empresa os tem executado por meio de uma estrutura
financeira especial, denominada Projetos Estruturados, informando, tambm,
que a ltima relao desses projetos somava mais de US$ 6 bilhes (seis bilhes de
dlares).
24.4O Relatrio aborda o fato de, nas empresas responsveis pelas obras, a
contabilizao ser diferenciada e que elas praticam, rotineiramente, atos e contratos
jurdicos pouco comuns no mbito da Administrao Direta, tais como: contratos
de seguro, licitaes e contratos internacionais, captao de recursos por meio de
financiamentos denominados project finance.
24.5Outro destaque aponta para a questo dos impactos ambientais, que
so, usualmente, mais relevantes no caso dos projetos especiais, por se tratar de
grandes empreendimentos industriais com significativos riscos de danos ao meio
ambiente, tanto pela dimenso e sensibilidade das reas que ocupam, como pelos
recursos naturais que manipulam.
24.6Importante registrar que, j nesse Relatrio Preliminar, foram
vislumbrados problemas em relao execuo oramentria: ...impende ressaltar
que, durante as inspees deste levantamento, foram detectados indcios de graves
descumprimentos de limites oramentrios por parte da Petrobras, fato que deve
ser objeto de representao para ser tratado em processo especfico..
24.7Assim, o Relatrio Preliminar aponta a situao geral das quinze obras
e cria expectativa de importantes informaes a serem obtidas por ocasio dos
trabalhos de fiscalizao, com previso de serem realizados em 2002, quando sero
remetidos os seus resultados CMPOF.
VI - DOS LEVANTAMENTOS DE PROCESSOS
25.Com vistas ao cumprimento do 4 do art. 83 da LDO 2002 (9 NOTA
DE RODAP - 4 o O Tribunal dever, adicionalmente, no mesmo prazo previsto
no caput, enviar informaes sobre outras obras, nas quais tenham sido constatados
indcios de irregularidades graves em outros procedimentos fiscalizatrios
realizados nos ltimos doze meses contados da publicao desta Lei, com o mesmo
grau de detalhamento definido no 1 o deste artigo.), foi elaborado o Anexo III,
que traz informaes sobre indcios de irregularidades graves em obras pblicas
295
constantes de processos autuados no TCU, com o detalhamento de informaes

sobre a execuo das respectivas obras.
25.1.Para cadastramento dessas informaes, somente foram consideradas
obras com valor superior a R$ 2 milhes e que estejam em andamento, cujos
processos estejam abertos ou no encerrados antes de agosto de 2000.
25.2.O quadro a seguir mostra a relao da descrio oramentria para
essas obras cadastradas no Relatrio de Levantamento de Processos:
8)
'(6&5,d2
$/
0DFURH0LFUR'UHQDJHPGR7DEXOHLURGRV0DUWLQVHP0DFHLy
$0
$GXomRGHiJXDQRV0XQLFtSLRVGR,QWHULRUGR$PD]RQDV
&(
%DUUDJHP3DXOD3HVVRD
&(
)XQGDomR$PDGHX)LORPHQR&RQVWUXomRGR+RVSLWDOGH,WDSLSRFD&(
&(
&RQVWUXomRGR+RVSLWDOGD$VVRFLDomR&HDUHQVHGH&RPEDWHDR&kQFHU
*2
&RQWRUQR6XGRHVWHGH*RLkQLD5HJLmR0HWURSROLWDQD
*2
5HXUEDQL]DomRHFDQDOL]DomRGRV&yUUHJRV%RWDIRJRH&DSLP3XED
*2
5HVWDXUDomRDPSOLDomRHGXSOLFDomRGD$Y&RQWRUQR1RUWHGH*RLkQLD
0$
&RQFOXVmRGHSRQWHURGRYLiULDHP7LPRQ0$
06
&RQVWUXomRH(TXLSDPHQWRGH8QLGDGH0LVWDGH6D~GHQR(VWDGRGH0DWR*URVVRGR6XO
06
([SDQVmRH0HOKRULDGR(QVLQR7pFQLFR
07
+RVSLWDO&HQWUDOGR(VWDGRGH0DWR*URVVR
3%
&DQDOL]DomRGR&DQDOGH%RGRFRQJyHP&DPSLQD*UDQGH3%
3,
35
&RQVWUXomRGD%DUUDJHP6DOLQDVQR0XQLFtSLRGH1D]DUpGR3LDXtDFHUFDGH.PGD
FDSLWDOGH7HUHVLQD
&RQVWUXomR'R+RVSLWDO0HWURSROLWDQR'H0DULQJi
51
%DUUDJHP2LWLFLFD
51
&RQVWUXomRHHTXLSDJHPGR+RVSLWDO7HUFLiULRGH1DWDO
56
$EDVWHFLPHQWRGHiJXDHP%DJp
56
$EDVWHFLPHQWRGHiJXDHP%DJp&DQDOL]DomRGRVFyUUHJRV%DJp7iEXDH3HUH]HP%DJp
56
&RQVWUXomRHDTXLVLomRGHHTXLSDPHQWRVGR+RVSLWDO3VLTXLiWULFRGH%HQWR*RQoDOYHV
56
&RQVWUXomRGDEDUUDJHPGR$UURLR4XHEUDFKRHP%DJp
56
&RQVWUXomRGD%DUUDJDPGR$UURLR4XHEUDFKRHP%DJpHDGXWRUD
VII - FUTURAS FISCALIZAES

A - As limitaes aos trabalhos
26. notria a ateno crescente que o Congresso Nacional, notadamente a
Nacional, vem prestando rea de obras financiadas com recursos federais. Em
conseqncia, os textos das Leis de Diretrizes Oramentrias e Leis Oramentrias
Anuais atribuem, cada vez mais, novos encargos a esta Casa.
27.Apesar disso, o TCU vem superando as metas traadas na LDO
(incremento de 20% em relao ao ano anterior), consoante j demonstrado neste
relatrio. E os esforos do Tribunal no se restringem apenas ao incremento numrico
296
das auditorias. Tm sido estudadas novas formas de atuao para fiscalizao em

obras e melhorias nos procedimentos auditoriais.
28.Nesse sentido, trabalhos foram desenvolvidos pelas unidades responsveis,
como as extintas Secretaria de Auditorias e Inspees SAUDI, Coordenadoria de
Fiscalizao e Controle COFIS, possibilitando a concepo de metodologias e do
sistema informatizado Fiscobras, cuja seqncia de desenvolvimento cuidada,
atualmente, pela Secretaria de Obras e Patrimnio da Unio SECOB, com o apoio
da Secretaria de Tecnologia da Informao - SETEC. Destaque-se que a criao de
uma unidade especfica para tratar da rea de obras mais uma evidncia desses
esforos e que o TCU acompanha o Congresso Nacional na ateno dada ao tema.
29.Porm, apesar de todo empenho, sabe-se que a atual sistemtica de
fiscalizao de obras tem alcance limitado. A capacidade de fiscalizao das
unidades do TCU est diretamente relacionada com as suas disponibilidades de
recursos humanos, o que restringe o nmero de fiscalizaes ao porte de cada
unidade.
30.Outra restrio decorre do fato de somente serem selecionadas obras
para fiscalizao que estejam univocamente identificadas nos subttulos da LOA,
deixando de ser analisados aqueles que tratam de obras de forma genrica, sem
especificao, os chamados programas guarda-chuva. Somente em 2000 comeou
a ser abordado o Oramento de Investimentos das Estatais, mesmo assim,
considerando-se apenas as obras de carter mais comum.
31.Dessa forma, para continuidade do aprimoramento dos trabalhos de
fiscalizao de obras pblicas, algumas condies devem ser verificadas: o
aprimoramento da identificao dos recursos direcionados execuo das obras
pblicas no oramento da Unio; o desenvolvimento de mecanismos que possibilitem
o acesso a informaes (de outros rgos) tempestivas, relativas ao andamento das
obras pblicas; a adoo de medidas que promovam o aumento do nvel de qualidade
dos Levantamentos de Auditoria; a definio da dimenso dos trabalhos a serem
desenvolvidos em congruncia com a estrutura do Tribunal e, particularmente, da
Secob.
B - Identificao das obras no OGU
32.O problema de identificao das obras nos oramentos da Unio
percebido desde a origem desses trabalhos, em 1997, sendo do conhecimento da
prpria CMPOF. Uma tentativa de contornar esse problema j est contemplada
na Lei de Diretrizes Oramentrias. A LDO do presente exerccio definiu em seu
art. 8, 6 (10 NOTA DE RODAP - 6 Os rgos setoriais do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal encaminharo Comisso de que trata o 1
do art. 166 da Constituio, no mesmo prazo fixado no 3 deste artigo,
demonstrativo contendo a relao das obras que constaram da proposta
oramentria e cujo valor ultrapasse R$ 2.000.000,00 (dois milhes de reais),
contendo:
I especificao do objeto ou etapa da obra, identificando o respectivo
subttulo oramentrio;
297
II estgio em que se encontra;

III cronograma fsico-financeiro para sua concluso;
IV etapas a serem executadas com as dotaes consignadas no projeto de
lei oramentria, incluindo a estimativa para os exerccios de 2002 a 2003; e
V demonstrao do cumprimento do art. 66.
7 A falta de encaminhamento das informaes previstas no 6 excluir
a obra do rol de aes do Anexo de Metas e Prioridades, sem prejuzo da aplicao
das medidas previstas no 7 do art. 83), a necessidade do encaminhamento de
informaes relativas s obras com valores acima de R$ 2 milhes CMPOF por
parte dos rgos setoriais do sistema de Planejamento e Oramento Federal,
determinando, em seu 7, a excluso do rol de aes do Anexo de Metas e
Prioridades daquelas obras cujos dados no forem enviados.
32.1As referidas informaes podem ser teis tambm ao Tribunal, na medida
em que possam substituir as pesquisas que normalmente so feitas nos oramentos,
visando identificao dos subttulos relativos a obras, e contribuir na definio
das obras que sero auditadas no prximo exerccio. Desse modo, seria conveniente
haver determinao, aos rgos setoriais do sistema de Planejamento e Oramento
Federal, para que encaminhem esses dados ao TCU.
33.Cabe acrescentar que, quanto s reas oramentrias que ainda no esto
sendo atingidas pela fiscalizao de obras do TCU, a Secob realizou um levantamento
preliminar sobre o volume de recursos de diversas fontes que podem ser aplicados
na realizao de obras pblicas, como no caso dos contratos de repasse operados
pela Caixa Econmica Federal (fl.160 Vol. 1).
33.1Tratam-se de recursos, principalmente, de fundos, como o FGTS e FAT,
que se destinam a aplicaes nas reas de habitao, saneamento e infra-estrutura,
alm de financiamentos promovidos pelo BNDES. So valores que montam dezenas
de bilhes de reais, o que eleva o interesse de incluir as obras custeadas por estes
recursos no rol das fiscalizadas pelo TCU.
C - Acesso s informaes externas:
34.Procurando contornar os limites que levam restrio operacional, esto
sendo realizadas tentativas de expandir a base de informaes sobre obras, sem
emprego de fiscalizao direta do TCU, mediante a obteno de informaes junto
aos gestores. Com isso, o Tribunal busca a criao de banco de dados sobre obras
com base em informaes prestadas diretamente pelos gestores, como testado com
o piloto do sistema SIOB em 1998 e, em 2000, com a solicitao dos cronogramas
fsico-financeiros de obras com valores acima de R$ 2 milhes aos rgos
responsveis.
34.1Esse tipo de procedimento apresenta algumas dificuldades peculiares,
como um alto grau de inconsistncia nas informaes (observadas, tanto na
utilizao do SIOB, quanto na captao recente dos cronogramas, pois as
informaes prestadas pelos gestores no apresentam ainda um nvel satisfatrio
de qualidade), j que elas so geradas sem o controle do TCU, como feito no caso
das fiscalizaes diretas. As experincias realizadas indicam a necessidade de ajustes
298
na forma de captao de dados junto aos gestores por parte deste Tribunal. Alguns
conceitos bsicos para essa captao so: definio de periodicidade; integrao
com os sistemas j existentes da administrao pblica, como o SIASG;
informatizao da coleta de dados; padronizao das informaes que sero
solicitados.
34.2As dificuldades, porm, no demovem o interesse por essas informaes,
que podem ser bastante teis. Neste ano, por exemplo, as informaes sobre os
cronogramas fsico-financeiros das obras foram enviados a todas as respectivas
Secex, conforme a localizao da obra, com a finalidade de oferecer possveis
subsdios aos levantamentos de auditorias realizados.
35.Outro ponto que est sendo analisado trata da verificao da existncia
de informaes sobre obras pblicas geradas independentemente da provocao
desta Corte, como no caso dos sistemas que esto sendo desenvolvidos pelo Poder
Executivo para cadastramento de obras (OBRASNET/SIASG) e do resultado de
fiscalizaes produzidas pelo Controle Interno.
35.1.Para os sistemas que esto sendo desenvolvidos, no h, ainda, data
precisa para sua entrada em funcionamento.
35.2.Quanto obteno de informaes do Controle Interno, o Tribunal
determinou Secretaria Federal de Controle SFC, na forma do item 8.5 da Deciso
n 122/2001 (11 NOTA DE RODAPE - 8.5 - determinar Secretaria Federal
de Controle - SFC, do Ministrio da Fazenda, que encaminhe ao Tribunal, em
15 dias, a listagem das obras pblicas a serem auditadas pela SFC em 2001,
contendo nmero do PT, descrio e dotao de 2001, bem como as datas
previstas para a realizao das auditorias;), a prestao de informaes sobre
auditorias obras pblicas a serem efetuadas pela SFC.
35.3Realizadas, pela Secob, diligncias e reunies com aquele rgo,
verificou-se que o Controle Interno no realiza trabalho direcionado rea de
obras pblicas. O surgimento de informaes relativas a esse tema fica sujeito a
eventuais dados obtidos de fiscalizaes no necessariamente direcionadas a obras,
ou seja: atualmente, a SFC no incorpora em seu planejamento aes voltadas
para fiscalizaes especficas em obra.
35.4Uma alternativa para obteno de eventuais informaes geradas pelo
Controle Interno, neste caso, seria a formulao de determinao Secretaria
Federal de Controle para que preste, ao TCU, informaes sobre indcios de
irregularidades em obras identificados por aquele rgo, imediatamente aps a
sua constatao. Esse expediente viria auxiliar o TCU no cumprimento dos
dispositivos da LDO, alm de estar em consonncia com o art. 74 da Constituio
Federal (12 NOTA DE RODAP - Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a
finalidade de:...
IV- apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional....
299
1. Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas
da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.)
D - Aprimoramento da qualidade dos trabalhos:
36.Um dos objetivos de melhoria nos trabalhos de fiscalizao em obras
pelo TCU o aumento do padro de qualidade dos relatrios de levantamentos de
auditoria. Embora tenham sido feitas modificaes no sistema FISCOBRAS e
orientaes ao usurio de modo a melhorar a operacionalidade da gerao de
relatrios, os maiores ganhos obtidos nesses trabalhos tm sido evidenciados em
termos de quantidade de relatrios produzidos aumento do nmero de obras
fiscalizadas.
36.1Em sintonia com a atual diretriz, emanada pela Presidncia, de aprimorar
a qualidade dos trabalhos realizados pelo TCU, a criao da Secob traz a
oportunidade de se desenvolverem aes, at ento somente cogitadas, para criao
de instrumentos e procedimentos que possam contribuir para elevar a qualidade
dos trabalhos de fiscalizao em obras. Fazem parte destes instrumentos: roteiros
especficos para as fiscalizaes por tipo de obras; manuais especficos de
procedimentos afins; indicadores tcnicos, como custos por tipo de obras.
36.2Uma questo que necessariamente deve ser abordada dentro de um estudo
para aumento da qualidade dos trabalhos a do tempo necessrio ao
desenvolvimento dos levantamentos e elaborao dos relatrios. Esse fator deve
ser confrontado com o limite possvel de fiscalizaes, sem perda da necessria
qualidade. Nesse sentido, devem ser analisadas alternativas quanto aos dispositivos
inseridos nas duas ltimas LDOs, que sugerem incrementos de fiscalizao.
E - Dimensionamento dos trabalhos:
37.Como comentado, novas atribuies vm sendo conferidas ao TCU pelo
Congresso Nacional, no que tange ao trabalho de fiscalizao e prestao de
informaes sobre obras, notadamente em dispositivos inseridos na LOA e na LDO.
37.1.Um desses dispositivos confere a este Tribunal a obrigao de manter
em site prprio, na rede internet, informaes atualizadas mensalmente sobre a
situao verificada nas obras relacionadas no Quadro V da LOA 2001 (com indcios
de irregularidades graves) (13 NOTA DE RODAP - Lei 10.171/2001 (LOA),
Art.14: ..............
............ 5 O Tribunal de Contas da Unio disponibilizar na sua pgina
na Internet, at o 10 dia de cada ms, relatrio consolidado de atualizao das
informaes referentes s obras constantes do Quadro V, sem prejuzo da
informao remetida ao Congresso Nacional de acordo com o disposto no art.86,
6, da Lei n 9.995, de 2000.) e o andamento dos respectivos processos no TCU,
bem como suas deliberaes.
37.2.Outro, mais recente, o 8 do art. 83 da LDO para 2002 (14 NOTA
DE RODAP - 8 o O Tribunal de Contas da Unio remeter ao Congresso
Nacional, em at quinze dias aps sua constatao, informaes referentes aos
indcios de irregularidades graves identificados em procedimentos fiscalizatrios
300
em contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes

do Oramento de 2002, inclusive em meio magntico, cabendo Comisso Mista
referida no caput e ao Congresso Nacional condicionarem ou no a execuo
oramentria do contrato, convnio, parcela ou subtrecho irregular.), fixa prazo,
ao TCU, de quinze dias para o encaminhamento de informaes sobre indcios de
irregularidades graves verificados em fiscalizaes a partir de suas constataes.
Oportuno lembrar que, consoante determinao da Presidncia, a questo est sendo
estudada para elaborar orientao sobre o novo procedimento.
37.3.No art. 86 da LDO para 2002 (15 NOTA DE RODAP - Art. 86. O
Poder Executivo constituir, no prazo de sessenta dias, grupo de estudos destinado
a estabelecer procedimentos para o ingresso de todos os rgos e entidades que
participem dos oramentos fiscal, da seguridade social ou de investimento das
estatais, no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG,
incluindo um representante de cada um dos seguintes rgos:
............II - do Senado Federal, da Cmara dos Deputados e do Tribunal
de Contas da Unio, no mbito do Poder Legislativo;.......), est prevista a
participao do TCU em um grupo de estudo entre rgos dos Trs Poderes
para tratar do ingresso desses rgos no sistema SIASG, objetivando o registro
das contrataes relativas s obras pblicas.
38.Com todas essas tarefas, adicionas s tradicionais e s relativas ao
aperfeioamento dos trabalhos, verifica-se que, apesar da criao da Secretaria de
Obras, esta unidade especializada ainda no possui uma estrutura adequadamente
dimensionada para as vrias frentes que se apresentam no trabalho de fiscalizao
de obras pblicas. A prpria dinmica das demandas que se sobrepem e o fato de
a Unidade estar h poucos meses implantada dificultam esse dimensionamento
inicial. necessrio que, para a continuidade do aprimoramento que o TCU vem
apresentando nos trabalhos de fiscalizao de obras para o Congresso Nacional,
seja readequado o planejamento de suas aes, incorporando o atendimento aos
novos dispositivos legais e compatibilizando as metas das fiscalizaes capacidade
tcnica e manuteno ou acrscimo da qualidade dos trabalhos.
38.1Esta Secretaria estuda atualmente a melhor forma para o
encaminhamento da questo. O desenvolvimento dessa sistemtica no se d de
forma acelerada, em funo dos inmeros encargos atribudos Secob em relao
ao efetivo de analistas disponvel, problema comum a outras Unidades Tcnicas do
Tribunal. A questo relativa ao nmero insuficiente de analistas para o trato da
matria obras pblicas j de conhecimento do Plenrio desta Casa, havendo,
inclusive, projeto de lei, tramitando no Congresso Nacional, para expanso do
quantitativo de cargos de analistas de finanas e controle externo.
38.2Diante da situao, seria conveniente informar quela Casa, juntamente
com os resultados destes trabalhos, a importncia desse projeto de lei no sentido de
dotar o TCU de melhores condies para o exerccio do Controle Externo, permitindo
desenvolver, mais adequadamente, a expanso dos trabalhos de fiscalizao que a
legislao lhe tem conferido.
301
F . Planejamento:
39.A soluo, a curto prazo, sem prejuzo da evoluo dos trabalhos de
fiscalizao em obras, est sendo avaliada no mbito da Segecex. Estuda-se,
inclusive, a composio de grupo de trabalho, reforado por analistas de outras
unidades, tendo em perspectiva a forma de atuao e os trabalhos que devero
realizados em 2002. Visando ao planejamento para o prximo exerccio, devem ser
compostas as seguintes propostas:
A - quanto s fiscalizaes a serem realizadas em 2002;
B - de reavaliao de procedimentos relativos identificao das obras
constantes do OGU, para efeito de fiscalizao pelo TCU;
C - de implementao de procedimentos relativos obteno de dados sobre
as obras, junto aos rgos executores;
VIII - CONCLUSO
40.Novamente, o TCU se encontra em condio de cumprir o prazo estipulado
na LDO, superando, inclusive, as metas sugeridas. Apesar do significativo aumento
no nmero de fiscalizaes neste ano, a tempestividade foi propiciada pela
antecipao dos trabalhos em dois meses em relao a 2000.
41.Contribuiu tambm para viabilidade de execuo de mais de trezentos
Levantamentos de Auditoria em obras, a criao da Secob, ampliando a estrutura
de coordenao e acompanhamento desses trabalhos, e as decorrentes modificaes
de procedimentos efetuadas, com o auxlio da Setec, bem como, o apoio direto,
mediante participao nos levantamentos efetuados por Unidades Tcnicas da Sede.
42.Ressalte-se, ainda, o esforo das Secretarias do Tribunal nos Estados,
muitas premidas pelo baixo efetivo de pessoal frente s metas de fiscalizao traadas
para este exerccio, e das Unidades Tcnicas da sede envolvidas com o trabalho.
43.Com isso, os indicadores apontam, de novo, um incremento proporcionado
com os trabalhos, tanto no que se refere ao nmero de fiscalizaes realizadas quanto
ao volume de recursos abrangidos, conforme se observa nos quadros e grficos a
seguir:
QUANTIDADE DE OBRAS FISCALIZADAS E VOLUME DE
RECURSOS ENVOLVIDOS (POR ANO)
$12
5(&85626$18$,6
(0'27$d(6HP5ELOK}HV
1'(2%5$6),6&$/,=$'$6

*304 Levantamentos de Auditoria e 15 levantamentos preliminares de

informaes sobre obras.
302
INCREMENTO DO N DE FISCALIZAES

&5(6&,0(172$18$/'$6),6&$/,=$d(6
(02%5$65($/,=$'$63(/27&8

$12
(...)
43.1Os 304 subttulos fiscalizados, adicionados aos outros quinze (projetos
especiais), que esto em fase de levantamento preliminar, respondem por,
aproximadamente R$ 7,5 bilhes em dotao na LOA 2001 e cerca de R$ 34 bilhes
em relao ao Plano Plurianual de Investimentos PPA para 2000-2003.
43.2Com referncia ao PPA, a Secob est procedendo ao acompanhamento
das alteraes promovidas pelo Congresso Nacional e anlise da cobertura
efetuada pelas fiscalizaes, em relao lista de aes do PPA, selecionadas em
2000.
44.Assim sendo, considerando os trabalhos efetuados em cumprimento
Deciso n 122/2001 TCU Plenrio e o disposto na Lei de Diretrizes
Oramentrias, LDO/2002, encontram-se anexas a este Relatrio as informaes
relativas fiscalizao de obras em 2001.
44.1Para efeito de apresentao ao Congresso Nacional, os trabalhos
realizados foram divididos em trs anexos com os seguintes contedos:
- Anexo I - Contendo os dados bsicos sobre os Levantamentos de Auditoria
de que trata o Anexo II, contemplando o nmero, descrio e situao de cada
programa de trabalho fiscalizado, a unidade oramentria responsvel, os valores
orados e liquidados no presente exerccio, a possibilidade de aproveitamento das
etapas j concludas, os valores que restam para completar a obra e a presena ou
no de indcios de irregularidades graves, de outras irregularidades e de falhas e
impropriedades;
- Anexo II Contendo os relatrios sintticos de cada Levantamento de
Auditoria, estando dividido em seis tomos: os trs primeiros sobre os levantamentos
que apresentaram indcios de irregularidades graves; o quarto, sobre os
levantamentos que apresentaram indcios de outras irregularidades; o quinto, sobre
os levantamentos que apresentaram indcios de falhas e impropriedades; o ltimo,
sobre os levantamentos nos quais no foram registradas ressalvas.
- Anexo III - Contendo informaes sobre o levantamento de processos no
TCU que tratam ou trataram de indcios de irregularidades graves em obras.
45.Ante todo o exposto, submetemos os presentes autos considerao
superior, propondo que seja:
I autorizada a remessa Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao do Congresso Nacional das informaes constantes dos Anexos I, II
e III, e a ntegra dos relatrios de Levantamentos de Auditoria, em meio digital,
assim como da deciso que vier a ser proferida no presente caso, acompanhada do
303
relatrio e voto que a fundamentarem, em cumprimento ao art.83 da Lei n 10.266,

de 24 de julho de 2001, Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2002;
II autorizada a incluso das deliberaes desta Corte, que porventura
tiverem sido proferidas at a presente sesso, nos relatrios de Levantamentos de
Auditoria constantes do Anexo II;
III encaminhada cpia dos mencionados documentos aos Presidentes do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, da Comisso de Fiscalizao e Controle
do Senado Federal, da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara
dos Deputados, e da Comisso Parlamentar de Inqurito - Obras Inacabadas;
IV - dado conhecimento Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao do Congresso Nacional quanto constatao, na Lei Oramentria
Anual da Unio para o exerccio de 2001 - LOA 2001, da existncia de dotaes
oramentrias em codificaes distintas para subttulos cuja descrio aponta para
o mesmo objeto, fato que pode dificultar o controle de seus resultados de execuo
e as aes de fiscalizao a cargo deste Tribunal;
V - informada Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional, bem como s autoridades elencadas no item
III, a importncia de se aprovar, com brevidade, o Projeto de Lei n 2.770/97, em
trmite no Congresso Nacional, que trata da expanso do nmero de cargos de
analistas de finanas e controle externo do Tribunal de Contas da Unio, essencial
para dotar o TCU de melhores condies para o exerccio do Controle Externo, e
permitir a necessria expanso dos trabalhos de fiscalizao que a legislao recente
lhe tem conferido;
VI - determinado Secretaria Federal de Controle - SFC, do Ministrio da
Fazenda, com fulcro no art. 74 da Constituio Federal, e em consonncia com o
8 do art. 83 da LDO para 2002, que encaminhe ao TCU informaes sobre indcios
de irregularidades em obras identificados por aquele rgo, no prazo de at 15
dias aps a sua constatao;
V determinado aos rgos setoriais do Sistema de Planejamento e
Oramento Federal o encaminhamento ao TCU de cpia do demonstrativo previsto
no 6 do art. 8 da Lei n 9.995, de 25 de julho de 2001, LDO/2002, no prazo de
quinze dias;
VI determinado Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da
Unio que inicie os estudos sobre a Proposta Oramentria da Unio para o exerccio
de 2002, contida no Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA 2002, dando
seqncia aos trabalhos de planejamento e organizao dos acompanhamentos e
fiscalizaes de obras com vistas programao da fiscalizao de 2002;
VII arquivado o presente processo.
o Relatrio.
304
VOTO
Gostaria de ressaltar o empenho e competncia com que os servidores das
Unidades Tcnicas deste Tribunal contriburam para realizao do presente trabalho.
Destaco, em especial, o Secretrio da Secretaria de Fiscalizao do Obras e Patrimnio
da Unio SECOB, Sr. Cludio Sarian Altourian, o Diretor da 1 Diretoria Tcnica,
Sr. Andr Luiz Mendes, os Srs. Analista Marcelo Rocha do Amaral e Pedro Ricardo
de Almeida e Castro e os demais membros dessa Diretoria Tcnica.
2.A Constituio Federal estabelece as normas fundamentais sobre a
organizao do sistema de controle da Unio. Nos exatos termos do caput do art. 70
da Constituio Federal: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. No desempenho
dessa funo, conta o Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da
Unio, consoante estabelece o art. 71 da Constituio.
3.Os rgos responsveis pelo controle do gasto pblico tm buscado
aprimorar seus procedimentos e rotinas, com o objetivo de melhorar a qualidade do
gasto pblico. H tempos e a despeito do limitado nmero de servidores e das
crescentes atribuies conferidas ao TCU, como as estipuladas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, os Presidentes do Tribunal, seus Ministros, dirigentes e
servidores tm-se empenhado em repensar processos e rotinas, a fim de conferir
maior efetividade ao controladora. Nesse contexto, adquire importncia incomum
o desempenho de aes estatais, cada vez mais contundentes, que no s imponham
sanes a gestores negligentes ou mal intencionados por atos cometidos no passado,
mas tambm e principalmente previnam a utilizao incorreta dos recursos
pblicos.
II - LEI ORAMENTRIA: IMPORTANTE INSTRUMENTO DE
CONTROLE
4.Um dos mecanismos preventivos da ocorrncia de dano ao errio a restrio
oramentria, que impede a realizao da despesa pblica. As Leis de Diretrizes
Oramentrias recentes contm dispositivos que impem ao Tribunal de Contas da
Unio a remessa Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados, prevista
no 1 do art. 166 da Constituio, de informaes gerenciais sobre a execuo
fsico-financeira dos subprojetos mais relevantes constantes dos oramentos fiscal e
da seguridade social. Tais informaes, nos termos dos dispositivos inseridos nas
LDOs recentes, tm sido remetidas quela Comisso at o dia 30 de setembro de
cada exerccio.
5.Com a finalidade de atender a esses preceitos legais, o Tribunal passou a
selecionar e a auditar obras de significativa materialidade que constaram das Leis
Oramentrias Anuais da Unio. Durante os exerccios de 1997, 1998, 1999 e 2000,
o Tribunal de Contas da Unio selecionou obras e nelas realizou levantamentos de
305
auditoria. Remeteu, em seguida, relatrios gerenciais referida Comisso, os quais

continham informaes de cada uma das obras auditadas. Tais informaes tm-se
revelado teis ao Poder Legislativo, a quem compete a titularidade do Controle
Externo. Anoto, a propsito, que as Leis Oramentrias tm vedado a utilizao de
recursos pblicos nas obras em que se tenham verificado indcios de irregularidades
graves.
6.Tais levantamentos de auditoria servem, portanto, como referencial para
alocao de recursos oramentrios para o exerccio seguinte e para o processamento
da despesa pblica. A despeito, porm, dos resultados alcanados nesses ltimos
exerccios, o Tribunal tem realizado estudos visando criao de nova metodologia
para seleo de obras a serem auditadas. No exerccio passado, por meio da Deciso
n 440/2000 Plenrio TCU, de 24.05.00, o TCU elegeu o Plano Plurianual como
referncia principal para a escolha de obras a serem auditadas com esse fim especfico.
7.Essa sistemtica de escolha das obras passou a permitir a avaliao da
compatibilidade entre as aes desenvolvidas em cada exerccio e as prioridades
contempladas no Plano Plurianual. Tal metodologia j havia sido utilizada nos
levantamentos de auditoria efetuados no ano passado, mas somente neste exerccio
os ganhos dela decorrentes passaram a ser percebidos com maior nitidez. Esse novo
modelo, vale destacar, permitiu a antecipao dos trabalhos das Unidades Tcnicas
deste Tribunal. Enquanto nos exerccios passados se dispunha de prazo exguo para
efetuar esses levantamentos de auditoria, neste exerccio, em 14.03.01, o Tribunal,
por meio da Deciso n 121/2001 TCU Plenrio, j havia autorizado a realizao
dos trabalhos de que trata este processo.
III - LEVANTAMENTO DE AUDITORIA PARA SUBSIDIAR O
CONGRESSO NA APRECIAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA DO
EXERCCIO DE 2002
8.A Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2002 (Lei n 10.266,
de 24.07.01), reafirmou a incumbncia imposta ao TCU de auxiliar o Congresso
Nacional na atividade de alocao de recursos oramentrios em obras realizadas
com recursos federais. Estipulou, em seu art. 83, que cabe ao Tribunal de Contas da
Unio remeter Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados de que trata
o 1 do art. 166 da Constituio, at o final deste ms de setembro, informaes
recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos
fiscal, da seguridade social e de investimento, inclusive em meio magntico. O
pargrafo 1 desse comando legal estipulou que as mencionadas informaes deveriam
conter as seguintes especificaes:
I - a classificao institucional, funcional e programtica, atualizada
conforme constante da lei oramentria para 2001;
II - sua localizao e especificao, com as etapas, os subtrechos ou as
parcelas e seus respectivos contratos, conforme o caso, nos quais foram identificadas
irregularidades;
III - a classificao dos eventuais indcios de irregularidades identificados,
de acordo comsua gravidade;
306
IV - as providncias j adotadas pelo Tribunal quanto s irregularidades;

V - o percentual de execuo fsico-financeira;
VI - a estimativa do valor necessrio para concluso; e
VII - outros dados considerados relevantes pelo Tribunal.
9.A LDO para 2002 imps tambm ao Tribunal, por meio do pargrafo 2o do
j citado art. 83, a obrigao de envidar esforos com vistas a incrementar o universo
de obras objeto de procedimentos fiscalizatrios, com a finalidade especfica de
subsidiar a apreciao da proposta oramentria pelo Congresso Nacional. Segundo
esse mesmo comando normativo, o nmero de obras fiscalizadas deveria ser acrescido
de 20% (vinte por cento), se possvel, em relao ao nmero de obras fiscalizadas
no exerccio anterior pelo TCU, com essa mesma finalidade.
10.Com vistas a atender esperada demanda que viria a ser imposta pela Lei
de Diretrizes Oramentrias, somente promulgada em 24.07.01, o TCU, em 14.03.01,
por meio da citada Deciso n 122/01 TCU - Plenrio selecionou 304 aes, com
materialidade superior a R$ 2.000.000,00, para serem fiscalizadas no presente
exerccio. Entre os 304 levantamentos de auditoria, 57 cuidam de obras inseridas no
Quadro V da Lei Oramentria da Unio para este exerccio LOA 2001, Lei n
10.171, de 05/01/01. Tal quadro relaciona obras que apresentaram indcios de
irregularidades graves nos levantamentos de auditoria realizados no exerccio passado
por este Tribunal, que tiveram a execuo oramentria vedada, na forma do art. 14
da Lei Oramentria para este exerccio.
11.O conjunto de obras fiscalizadas corresponde a cerca 30% dos valores
destinados ao grupo geral de investimentos do Oramento da Unio em 2001 e a
cerca de 96% das obras constantes da Lei Oramentaria de 2001 com dotao superior
a R$ 2.000.000,00. A relao final dos subttulos oramentrios relativos execuo
dessas obras somam dotaes no valor de R$ 7.518.787.643,00, na Lei Oramentria
de 2001, e de R$ 34.307.694.491,50, no Plano Plurianual para os exerccios de 2000
a 2003.
12.Alm das 304 obras que foram objeto de fiscalizao, o Tribunal realizou
levantamentos preliminares em outras 15 obras. Estas ltimas esto relacionados a
projetos de elevada materialidade e que possuem caractersticas especiais, como os
seguintes: Desenvolvimento da Produo de leo e Gs Natural no Campo
Petrolfero de Marlim Sul (RJ) ... e Implantao de Unidade de Hidrocraqueamento
Cataltico na Refinaria de Duque de Caxias (RJ) com capacidade de 5.000m/dia
... Em relao a projetos dessa natureza, foram efetuados levantamentos especficos
com intuito de identificar suas peculiaridades e viabilizar a realizao de fiscalizaes
futuras a serem realizadas por este Tribunal.
13.Deve-se observar, portanto, que o Tribunal de Contas tem buscado, de
forma intensa, aperfeioar o volume e a qualidade das informaes que so
ordinariamente submetidas ao Congresso Nacional. Alm de reformular a sistemtica
de seleo de obras, conforme registrado acima, o nmero de levantamentos efetuados
tem crescido substancialmente. Enquanto em 1997 haviam sido fiscalizadas 96 obras,
em 1998, 110, em 1999, 132, em 2000, 197, no presente exerccio foram fiscalizadas
307
304 obras, conforme demonstrado no quadro seguinte. Ressalto, a propsito, que

houve acrscimo de 54% no nmero de obras fiscalizadas neste exerccio, em relao
ao exerccio passado, o que supera os 20% de aumento sugeridos pela LDO/2002,
consoante se pode observar no grfico seguinte extrado da instruo acima transcrita.
N DE OBRAS FISCALIZADAS
400
300
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
IV - RELAO DE OBRAS OBJETO DOS LEVANTAMENTOS DE

AUDITORIA
14.Os levantamentos de auditoria apresentaram a seguinte distribuio, por
Unidade da Federao, explicitada pela Coordenadoria de Fiscalizao deste Tribunal,
que considero conveniente reproduzir:
LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA POR UF
81,'$'()('(5$'$
ACRE
QGH
VXEWtWXORV
5
81,'$'()('(5$'$
PARABA
QGH
VXEWtWXORV
9
ALAGOAS
14
PARAN
10
AMAP
PERNAMBUCO
15
12
AMAZONAS
10
PIAU
BAHIA
13
RIO DE JANEIRO
12
CEAR
14
RIO GRANDE DO NORTE
10
14
DISTRITO FEDERAL *
23
RIO GRANDE DO SUL
ESPRITO SANTO
11
RONDNIA
GOIS
15
RORAIMA
MARANHO
14
SANTA CATARINA
MATO GROSSO
MATO GROSSO
SUL
MINAS GERAIS
SAO PAULO
14
PAR
DO
SERGIPE
16
TOCANTINS
12
12
* Os Levantamento de Auditoria no DF foram realizados pela 1, 3, 4,

5 e 6 SECEX
15.A repartio de programas de trabalho por unidade oramentria pode ser
observada conforme o quadro a seguir:
COMPOSIO DAS UOs NOS LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA
308
81,'$'(25d$0(175,$
1GH
6XEWtWXORV
3$57,&,3$d2

86
28,29%
41
13,49%
DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTRADAS DE

RODAGEM
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL
FUNDO PENITENCIRIO NACIONAL
22
7,24%
MINISTRIO DOS TRANSPORTES

DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA
AS SECAS
COMPANHIA BRASILEIRA DE TRENS URBANOS
18
5,92%
16
5,26%
11
3,62%
CENTRAIS ELTRICAS DO NORTE DO BRASIL S.A.
2,96%
DEMAIS UNIDADES ORAMENTRIAS
101
33,22%
727$,6

16.Conforme anotado na instruo da SECOB e revelado pelo grfico

reproduzido em seguida, o setor de transportes o mais expressivo em quantidade
de fiscalizaes e em volume de recursos fiscalizados, alocados no Oramento da
Unio para este exerccio. A funo oramentria transporte congrega quase metade
das fiscalizaes com 130 subttulos oramentrios e R$ 2,5 bilhes das respectivas
dotaes. Os subttulos relativos subfuno oramentria transporte rodovirio
representam 29% das fiscalizaes e correspondem a R$ 1,5 bilho alocados no
Oramento Geral da Unio para 2001. O setor energia aparece em seguida, com
cerda de R$ 2 bilhes em termos de dotao oramentria em 2001 para os subttulos
fiscalizados. A rea de energia eltrica representa 88% dessas alocaes, sendo 39 a
quantidade de subttulos fiscalizados pelo TCU em 2001.
GRFICO - DISTRIBUIO DE FISCALIZAES POR SUBFUNO
ORAMENTRIA
DEMAIS
23%
T R ANS P. R OD.
29%
CUS T DIA
7%
T R ANS P. HID.
8%
ENER G.
13%
IR R IG.
9%
R EC. H D.
11%
V - CLASSIFICAO DAS OCORRNCIAS IDENTIFICADAS NOS

LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA E MODIFICAES NOS RELATRIOS
DO FISCOBRAS
17.Anoto, ainda, que os achados obtidos por meio dos mencionados
Levantamentos de Auditoria so classificados em com indcios de: irregularidades
graves, outras irregularidades e falhas e impropriedades. Indcios de graves
irregularidades so as ocorrncias que ensejariam condenao ao pagamento de dbito
ou imputao de multa ao agente responsvel, conforme prescreve a Lei n 8.443/
92. Foram classificadas como indcios de outras irregularidades as ocorrncias de
309
menor gravidade, mas que demandam a determinao de medidas corretivas imediatas.

Os indcios de falhas e impropriedades compreendem as outras verificaes de
natureza formal.
18.Devo ressaltar, tambm, que, alm de identificar a ocorrncia de
irregularidades, passou-se, neste exerccio, a realizar a classificao da irregularidade
por tipo. Alm disso, acrescentou-se cammpo que especifica o tipo de obra que foi
fiscalizada. Foram inseridos, tambm, no Relatrio do Fiscobras novos campos
informativos que explicitam o nmero do contrato fiscalizado e permitem o
fornecimento de informaes adicionais pela equipe de fiscalizao. Foram efetuadas,
tambm, reformulaes no lay out dos relatrios gerados e criados novos relatrios,
entre os quais destaco o relatrio sinttico, que ser enviado ao Congresso Nacional,
com as principais informaes sobre as obras. Merece destaque tambm o trabalho
de treinamento efetuado pela SECOB que contribuiu para a melhoria da qualidade
das informaes apresentadas pelas Unidades Tcnicas.
VI - RESULTADOS DOS LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA
19.No presente exerccio, 121 programas de trabalho acusaram indcios de
irregularidades graves. Com indcios de outras irregularidades (excetuando as
graves), foram identificados 89 programas de trabalho. Outros 94 programas no
apresentaram falhas ou impropriedades de qualquer espcie pelas equipes que
realizaram os levantamentos de auditoria. Tais concluses foram extradas dos
levantamentos de auditoria contidos no Anexo II, que integra a subseqente Deciso.
O Anexo I apresenta informaes sintticas sobre os levantamentos de auditoria de
que trata o referido Anexo II.
1GH37V
,55(*8/$5,'$'(6*5$9(6
,1'&,26/(9$17$'26

2875$6,55(*8/$5,'$'(6)$/+$6

6(05(66$/9$6

727$/

20.Anoto que os tipos mais freqentes de irregularidades graves foram

celebrao/administrao irregular de contratos e irregularidades graves
concernentes ao processo licitatrio. Os casos de sub-rogao/subcontratao
indevida, de incluso de termo aditivo em valor superior ao permitido por lei e
de contratao com dispensa indevida de licitao foram os mais observados
pelas equipes de auditoria em seus relatrios, entre aqueles tipos de irregularidade.
Em seguida, apresento tambm quadro que revela incidncia de irregularidades graves
por Unidade Oramentria.
310
81,'$'(25d$0(175,$
1)LVFDOL]Do}HV
)851$6&(175$,6(/(75,&$66$
'(3$57$0(172 1$&,21$/ '( 2%5$6
&2175$$66(&$6
0,1,67(5,2'$,17(*5$&$21$&,21$/
'(3$57$0(1721$&,21$/'((675$'$6 '(
52'$*(0
&203$1+,$ +,'52 (/(75,&$ '2 6$2
)5$1&,6&2
&203$1+,$'('(6(192/9,0(172'29$/(
'26$2)5$1&,6&2
0,1,67(5,2'2675$163257(6
&(175$,6(/(75,&$6'21257('2%5$6,/6
$
&203$1+,$%5$6,/(,5$'(75(1685%$126
FRP,*

)81'23(1,7(1&,$5,21$&,21$/
6(&(63'(6(1985%$12

)RUDPFRQVLGHUDGDVVRPHQWHDVXQLGDGHVFRPSHORPHQRVVXEWtWXORVILVFDOL]DGRV
VII - OUTROS PROCESSOS DE FISCALIZAO REALIZADOS POR

ESTE TRIBUNAL.
21.A LDO para 2002, por meio do 4 do citado art. 83, incumbiu o Tribunal
de enviar, tambm at o dia 30.09.00, informaes sobre outras obras, nas quais
tenham sido constatados indcios de irregularidades graves em outros procedimentos
fiscalizatrios realizados nos ltimos doze meses contados da publicao desta Lei.
Imps, ainda, que tais informaes fossem fornecidas com o mesmo nvel de
detalhamento de que trata o 1 do mencionado art. 83 da LDO 2002. Tais
informaes esto contidas no Anexo III, que fornece informaes sobre as 22 obras
relacionadas no subitem 25.2 da instruo acima transcrita.
VIII - ALOCAO DE RECURSOS ORAMENTRIOS: DECISO
POLTICA
22.Conforme enunciei anteriormente, a no alocao de recursos oramentrios
para obras em que tenham sido observadas graves irregularidades uma das formas
de controle preventivo mais eficazes. Cumpre ressaltar, porm, que o controle
concomitante possui limitaes a ele inerentes. Isso porque, em relao aos indcios
de irregularidades detectados, no h tempo para que se estabelea o contraditrio
com o gestor responsvel. possvel, portanto, que tais indcios no se confirmem,
aps serem examinados os argumentos e ponderaes apresentadas pelos gestores.
23.Ressalto que grande parte das informaes coletadas por este Tribunal
no foi objeto de deliberao por seus Colegiados. A despeito disso, em virtude da
adoo de medidas para a antecipao do Plano de Obras neste exerccio, foi possvel
a manifestao, na maioria dos casos, dos Relatores de cada um dos processos de
auditoria. Relembro, a propsito, que o 5 do art. 83 da LDO para 2002 estabelece
que o TCU dever remeter Comisso de Oramentos do Congresso Nacional dados
que atualizem as informaes enviadas. Dessa forma, dever esta Corte municiar o
Congresso Nacional com informaes mais precisas concernentes ao desenrolar desses
processos, medida que forem evoluindo.
311
24.Deve-se levar em conta, tambm, o fato de que, a despeito da ocorrncia

de certa irregularidade grave, pode, ainda assim, ser conveniente, a critrio do
Congresso Nacional, a alocao de recursos oramentrios para um dado investimento.
Imagine-se, por hiptese, que haja obra em que tenha ocorrido utilizao de parte
dos recursos a ela destinados em finalidade indevida. Nessa situao fictcia, o custo
de desmobilizao, resultante do estancamento do fluxo de recursos para a obra,
pode ser de tal ordem que justifique a continuidade da alocao de recursos.
25.Considero, pois, que o processo decisrio sobre a alocao ou no de
recursos oramentrios dever levar em considerao as especificidades de cada
uma das obras em que foram encontrados indcios de irregularidades. Tal deliberao
no compete ao TCU, mas ao prprio Congresso Nacional. A LDO para 2002, ao
tratar dessa matria, no 7 de seu art. 83, admite sejam contemplados subttulos
relativos a obras com indcios de irregularidades graves informados pelo Tribunal,
permanecendo a execuo dos contratos, convnios, parcelas ou subtrechos em que
foram identificados os indcios condicionada adoo de medidas saneadoras pelo
rgo responsvel, sujeitas prvia deliberao do Congresso Nacional e da Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional.
26.V-se, pois, que as informaes colecionadas por este TCU possuem
natureza informativa. So prognsticos de decises que podero vir a ser adotadas
por esta Corte, tomados a partir de indcios de irregularidade coletados pelas Unidades
Tcnicas. Nesse sentido, tambm podem os enquadramentos propostos pelas
Secretarias de Controle Externo para os achados de auditoria no coincidir com o
juzo de valor que o Congresso Nacional delas venha extrair. possvel, por exemplo,
que o Congresso Nacional considere que uma dada obra, cujos achados de auditoria
foram catalogados como indcios de outras irregularidades e no como indcios
de irregularidades graves autoriza restrio oramentria.
27.Acrescento, por oportuno, que j se trava, no mbito dessa Corte, discusso
sobre a viabilidade de se passar fornecer informao adicional que auxilie o Congresso
Nacional a decidir sobre a alocao de recursos oramentrios para uma determinada
obra, quando se verificar a ocorrncia de indcio de irregularidade grave. Cogitou-se
de inserir questo a ser respondida pelas equipes que realizam os levantamentos de
auditoria, em que se posicionariam sobre a convenincia de que dada obra continuasse
a receber recursos oramentrios a despeito de terem sido colhidos elementos que
indicam a ocorrncia de provveis irregularidades de natureza grave. Considero, a
esse respeito, que as interaes dos servidores deste Tribunal com os tcnicos da
Nacional forneceram subsdios para que este Tribunal decida sobre a pertinncia de
se acrescentar informaes dessa natureza, j apartir o exerccio seguinte.
28.Certo , porm, que a fiscalizao das obras nos moldes que vem sendo
efetuada por este Tribunal tem viabilizado um efetivo exerccio do controle externo.
Tal sistemtica tem municiado o Congresso Nacional de informaes relevantes para
a votao do Oramento da Unio e tem contribudo para evitar o desperdcio dos
escassos recursos pblicos. Alm disso, a metodologia utilizada na fiscalizao das
312
obras acarreta benefcios indiretos, como a adoo de medidas corretivas pelos

gestores e pelos agentes privados que executam as obras, de forma rpida, com vistas
a evitar a paralisao das obras, diferentemente do processo convencional de
fiscalizao, em que se procurava postergar ao mximo as referidas medidas por
meio de dilaes de prazo e seguidas apresentaes de recursos.
IX AJUSTES FINAIS
29.Anoto, ainda, que a relao de obras de que trata o presente Voto, com as
classificaes em indcios de irregularidades graves, de outras irregularidades
e de falhas formais pode ser modificada. Isso porque os processos que tratam
desses programas de trabalho tramitam no Tribunal e podem vir a sofrer deliberao
de seus colegiados que altere a posio preliminar apresentada pelas Unidades
Tcnicas. Dessa forma, em consonncia com o que prescreve o 5 do art. 83 da
LDO para 2001, to logo o Tribunal delibere sobre esses processos ser o Congresso
Nacional imediatamente comunicado. Registro, ainda, que as modificaes resultantes
de deliberaes do TCU proferidas ainda nesta Sesso sero consideradas nos Anexos
a esta Deciso. Entendo seja conveniente, tambm, que a Secob remeta a cada um
dos Relatores posio atualizada e resumida dos processos referentes s fiscalizaes
de obras neste exerccio de 2001.
X - CONTROLE INTERNO E RGOS SETORIAS DE PLANEJAMENTO
E ORAMENTO
30.Ressalto, ainda, que o 8 do art. 83 da Lei de Diretrizes Oramentrias
para 2002 estipula que O Tribunal de Contas da Unio remeter ao Congresso
Nacional, em at quinze dias aps sua constatao, informaes referentes aos
indcios de irregularidades graves identificados em procedimentos ffiscalizatrios
em contratos, convnios, parcelas ou subtrechos referentes a obras constantes do
Oramento de 2002 .... . Assim sendo e tendo em vista que, nos termos do inciso IV
do art. 74 da Constituio Federal, compete ao Controle Interno apoiar o exerccio
do Controle Externo, considero pertinente a proposta da SECOB de que seja
determinado Secretaria Federal de Controle - SFC, do Ministrio da Fazenda que
encaminhe ao TCU informaes sobre indcios de irregularidades em obras
identificados por aquele rgo, no prazo de at 15 dias aps a sua constatao.
31.Devo destacar, tambm, que conforme estipulado pelo 6 do art. 8 da
LDO para 2002, os rgos Setoiais do Sistema de Planejamento e Oramento Federal
esto obrigados a encaminhar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional informaes sobre obras constantes da proposta
oramentria, com valor superior a R$ 2.000.000,00. Revela-se, por isso, adequada
a realizao de determinao aos rgos setoriais do Sistema de Planejamento e
Oramento Federal o encaminhamento ao TCU de cpia desses demonstrativos, com
intuito de manter atualizada o banco de dados deste Tribunal sobre obras pblicas.
Ante o exposto, proponho que o Tribunal adote a deliberao que ora submeto
ao Plenrio.
313
DECISON 767/2001-TCU- PLENRIO1

1. Processos n TC 001.212/2001-5
2.ClassedeAssunto:Administrativo
3.Interessado: Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
do Congresso Nacional
4.Entidade: Tribunal de Contas da Unio
5.Relator:Auditor Benjamin Zymler
6.RepresentantedoMinistrioPblico: no atuou
7.Unidade Tcnica: SECOB
8.DECISO: O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator,
DECIDE:
8.1 - autorizar a remessa Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao do Congresso Nacional das informaes constantes dos Anexos I, II e
III, e a ntegra dos relatrios de Levantamentos de Auditoria, em meio digital, assim
como da deciso que vier a ser proferida no presente caso, acompanhada do relatrio
e voto que a fundamentarem, em cumprimento ao art.83 da Lei n 10.266, de 24 de
julho de 2001, Lei de Diretrizes Oramentrias para o exerccio de 2002;
8.2 - encaminhar cpia dos mencionados documentos aos Presidentes do
Senado Federal, da Cmara dos Deputados, da Comisso de Fiscalizao e Controle
do Senado Federal, da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara
dos Deputados, e da Comisso Parlamentar de Inqurito - Obras Inacabadas;
8.3 - dar conhecimento Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao do Congresso Nacional quanto constatao, na Lei Oramentria Anual
da Unio para o exerccio de 2001 - LOA 2001, da existncia de dotaes
oramentrias em codificaes distintas para subttulos cuja descrio aponta para o
mesmo objeto, fato que pode dificultar o controle de seus resultados de execuo e
as aes de fiscalizao a cargo deste Tribunal;
8.4 - determinar Secretaria Federal de Controle - SFC, do Ministrio da
Fazenda, com fulcro no art. 74 da Constituio Federal, e em consonncia com o 8
do art. 83 da LDO para 2002, que encaminhe ao TCU informaes sobre indcios de
irregularidades em obras identificados por aquele rgo, no prazo de at 15 dias
aps a sua constatao;
8.5 determinar aos rgos setoriais do Sistema de Planejamento e Oramento
Federal o encaminhamento ao TCU de cpia do demonstrativo previsto no 6 do
art. 8 da Lei n 9.995, de 25 de julho de 2001, LDO/2002, no prazo de quinze dias;
8.6 - determinar Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio
que inicie os estudos sobre a Proposta Oramentria da Unio para o exerccio de
2002, contida no Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA 2002, dando seqncia
aos trabalhos de planejamento e organizao dos acompanhamentos e fiscalizaes
de obras com vistas programao da fiscalizao de 2002;
1
314

8.7 - determinar Setec que, com a apoio da Secob, promova as alteraes

necessrias no sistema Fiscobras, disponibilizando a nova verso desse sistema at
janeiro do prximo ano, de modo a no comprometer o incio dos trabalhos de
fiscalizao de 2002;
8.8 - determinar Secretaria Geral das Sesses que priorize a alimentao,
no sistema Radar, das informaes concernentes aos processos de fisclizao de
obras pblicas;
8.9 determinar SEGECEX que encaminhe aos Relatores posio atualizada
e resumida dos processos referentes s fiscalizaes de obras pblicas deste exerccio
de 2001, assim como aqueles processos de interesse relativo a cada obra;
8.10 - retirar a chancela de sigilo que recai sobre o presente feito, mantendose, no entanto, preservado o contedo das informaes contidas nos Anexos a esta
Deciso; e
8.11 - arquivar o presente processo.
10. Data da Sesso: 19/09/2001 Extraordinria de carter reservado.
Vinicios Vilaa, Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler (Relator).
Presidente
BENJAMIN ZYMLER
Ministro-Relator
315
ATOS NORMATIVOS
RESOLUO N 142, DE 30 DE MAIO DE 20011

Dispe sobre as competncias atribudas
ao Tribunal de Contas da Unio pela Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF.
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, no exerccio das competncias
previstas pelo art. 71 da Constituio Federal e pelo art. l da Lei n 8.443, de 16 de
julho de 1992, e
Considerando as diretrizes estabelecidas pela Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, resolve (TC
016.632/2000-8):
Art. 1 Nos termos do art. 59 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de
2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, compete diretamente ao
Tribunal de Contas da Unio:
I - verificar o clculo dos limites da despesa total com pessoal na esfera federal,
compreendendo:
a) no Poder Legislativo, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
b) no Poder Judicirio:
1. o Supremo Tribunal Federal;
2. o Superior Tribunal de Justia;
3. os Tribunais Regionais Federais;
4. os Tribunais do Trabalho;
5. os Tribunais Eleitorais;
6. os Tribunais Militares;
c) o Poder Executivo, inclusive:
1. os rgos mencionados no inciso XIII do art. 21 da Constituio Federal,
com destaque para o Poder Judicirio do Distrito Federal, a teor do disposto no 3
do art. 20 da LRF;
2. os rgos mencionados no inciso XIV do art. 21 da Constituio Federal;
3. as situaes contempladas pelo art. 31 da Emenda Constitucional n 19,
de 4 de junho de 1998;
d) o Ministrio Pblico;
II - alertar aos Poderes ou rgos referidos no inciso I, quando constatar:
a) a possibilidade de limitao de empenho e movimentao financeira,
prevista pelo art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
b) que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou noventa por
cento do limite;
1
Publicada no DOU de 04/06/2001 e republicada no DOU de 06/08/2001.
R. TCU, Braslia, v. 32, n. 88, abr/jun 2001
319
c) que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de

crdito e da concesso de garantia encontram-se acima de noventa por cento dos
respectivos limites;
d) que os gastos com inativos e pensionistas encontram-se acima do limite
definido em lei;
e) a ocorrncia de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos
programas ou indcios de irregularidades na gesto oramentria;
III - acompanhar as operaes do Banco Central do Brasil referentes dvida
pblica, nos termos dos 2, 3 e 4 do art. 39 da LRF.
Art. 2 Observado o disposto no art. 59 da LRF, compete ao Tribunal de
Contas da Unio auxiliar o Poder Legislativo a fiscalizar o cumprimento das normas
da Lei de Responsabilidade Fiscal, com nfase no que se refere a:
I - alcance das metas fsicas e fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes
Oramentrias;
II - limites e condies para realizao das operaes de crdito;
III - condies para inscrio em restos a pagar;
IV - medidas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite,
a teor do disposto nos arts. 22 e 23 da LRF;
V - providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas
consolidada e mobiliria aos respectivos limites, conforme o disposto no art. 31 da
LRF;
VI - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, de acordo com
o disposto no art. 44 da LRF.
Art. 3 Para fins do disposto no art. 1, incisos I e II, desta Resoluo, caber
ao Tribunal de Contas da Unio:
I - avaliar a metodologia e a memria de clculo da receita corrente lquida,
conforme dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias;
II - remeter comisso mista permanente prevista no 1 do art. 166 da
Constituio Federal relatrio com as informaes acerca da receita corrente lquida,
conforme dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias;
III - avaliar a previso de receita includa na proposta oramentria, nos termos
do art. 12 da LRF, para remessa de relatrio comisso mista permanente prevista
no 1 do art. 166 da Constituio Federal;
IV - processar e julgar as infraes administrativas tipificadas no art. 5 da
Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000, com vistas aplicao da penalidade
cominada no seu 1.
Art. 4 No exerccio do controle das normas da Lei de Responsabilidade
Fiscal o Tribunal de Contas da Unio contar com o apoio do controle interno de
cada poder ou rgo, conforme dispuser Instruo Normativa.
Art. 5 Sero submetidas ao relator das contas de que trata o art. 71, inciso I,
da Constituio Federal as seguintes matrias:
I - previso de receita includa na proposta oramentria;
320
II - avaliao da metodologia e da memria de clculo da receita corrente

lquida;
III - clculo dos limites da despesa total com pessoal por Poder e rgo;
IV - alerta quanto s situaes mencionadas no inciso II do art. 1, desta
Resoluo;
V - infraes administrativas tipificadas no art. 5 da Lei n 10.028, de 2000.
1 As providncias cabveis quanto s matrias tratadas nos incisos I, II e
III podero ser adotadas diretamente pelo relator das contas a que se refere este
artigo.
2 Os limites da despesa total com pessoal sero informados aos Poderes e
rgos referidos no inciso I do art. 1 desta Resoluo por aviso da Presidncia do
Tribunal, sem prejuzo da divulgao no Dirio Oficial da Unio e na homepage do
Tribunal de Contas da Unio.
3 O alerta de que trata o inciso IV deste artigo ser efetuado por aviso da
Presidncia do Tribunal e comunicado Comisso Mista Permanente de que trata o
art. 166, 6, da Constituio Federal.
Art. 6 Quando constatado fato que comprometa os custos ou os resultados
dos programas ou indcio de irregularidade na gesto oramentria, a unidade tcnica
propor ao relator do processo a expedio de alerta, por intermdio de aviso da
Presidncia do Tribunal.
Art. 7 As constataes pertinentes Lei de Responsabilidade Fiscal devem
integrar o relatrio sobre as contas previstas no art. 71, inciso I, da Constituio
Federal do exerccio a que se referem, ainda que os respectivos processos encontremse pendentes de julgamento, a fim de subsidiar a emisso dos pareceres previstos no
art. 56, caput, da LRF.
Art. 8 Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao.
T.C.U., Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 30
de maio de 2001.
Presidente
321
DESTAQUE
DISCURSO DE SAUDAO AO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER1

Ministro Walton Alencar Rodrigues
Na oportunidade em que hoje toma posse o nobre Auditor Benjamin Zymler,
no honroso cargo de Ministro do Tribunal de Contas da Unio, passando a integrlo, por direito prprio e por justia, no poderia deixar de agradecer ao Eminente
Presidente, Ministro Humberto Souto, e a todo o Plenrio, pela grata lembrana do
meu nome para saudar o jovem empossando.
Ao designar-me, com toda a certeza, avaliaram e reconheceram o apreo e a
admirao que dedico ao Ministro Benjamin Zymler, o que no difcil de perceber,
nem de compreender, em vista do perfil humano, dotado de virtudes exemplares, e
dos conhecimentos que ostenta o empossando, com que passar a contar esta Corte.
De qualquer forma, tentarei escapar do vis de suspeio que sobre mim poderia
pairar, ao elaborar este discurso, que proveniente asseguro tanto da razo como
do corao.
O Ministro Benjamin Zymler nasceu sob as brisas do cu de Copacabana, no
Rio de Janeiro, em 25 de maro de 1956. Filho de Jlio Zymler, comerciante, falecido
em 1996, e de Chaja Zymler, aqui presente, judeus poloneses que agraciaram o Brasil
como sua 2 Ptria e a quem prestamos sinceras homenagens, j que o bom vinho das
boas parreiras procede.
O casal Zymler, com a abundncia de cultura, de bom-senso, de tradio e de
tirocnio, embora no fosse rico, fez ponto de honra em propiciar aos seus dois filhos
excelente educao em renomados colgios da cidade maravilhosa do Rio de Janeiro.
Assim graduou-se, o Ministro Benjamin, em Engenharia Eltrica, no tradicional
Instituto Militar de Engenharia IME, ao tempo em que disputava acirradas partidas
de vlei com o excepcional atleta brasileiro e deputado pelo RJ Bernard Razjman,
genro do nosso estimado Ministro Adhemar Ghisi, partidas sobre cujos resultados
ainda hoje existem srias controvrsias.
Trabalhou durante seis anos em Furnas Centrais Eltricas. Atuou na iniciativa
privada por outros seis anos, tendo ocupado destacadas posies de gerncia e
coordenao de multifrios projetos de vulto, responsvel pela gesto de contratos
administrativos com todo o setor eltrico brasileiro. Nesse perodo, so pelo menos
sete, Sr. Presidente, as publicaes tcnicas, voltadas engenharia eltrica, levadas
a efeito em congressos e revistas especializadas pelo engenheiro Zymler, o que j lhe
denotava a inteligncia abundante e a prolfica capacidade de criao.
Casou-se com Lenir Zymler, de quem sempre recebeu toda a compreenso e
incondicional dedicao, e com quem houve, por graa de Deus, seus dois filhos,
Rafael e Evelin, hoje com 10 e 14 anos.
Cerimnia realizada no Plenrio do Edifcio Sede do TCU, em 11de setembro de 2001.
325
Vocacionado para o setor pblico, ingressou no Tribunal de Contas da Unio,

por concurso, em julho de 1992, como Analista de Finanas e Controle Externo,
onde se destacou, por seu talento e capacidade de trabalho, ocupando seguidas funes
na Secretaria do Tribunal.
A propsito, foi o clarividente Procurador-Geral Francisco Mouro Branco a quem nessa oportunidade homenageamos - quem primeiro percebeu o atilado do
esprito do engenheiro Benjamin, recm ingresso no TCU, e o convidou para trabalhar
consigo no Ministrio Pblico. A arguta percepo do ento Procurador-Geral foi
secundada, tambm, pela perspiccia do atual Procurador-Geral Lucas Furtado, que
o convidou para o cargo de Chefe de Gabinete, onde permaneceu at que o levasse,
o sempre atento Ministro Marcos Vilaa, ento Presidente do TCU, para instalar a
10 Secretaria, especializada no exame dos recursos.
A singularidade da pessoa do Ministro Zymler que me acicata a admirao
e o eleva condio de exemplo - se revela nos fatos concretos ocorridos nesse meio
tempo. Um engenheiro talentoso, j pai-de-famlia, com conhecimentos especializados
e precisos na rea de engenharia eltrica; entra no servio pblico; verifica a absoluta
preciso de conhecimentos jurdicos; faz novo vestibular na Universidade de Braslia;
aprovado; realiza todo o curso de direito simultaneamente com o trabalho srio e
ingente no TCU; gradua-se em direito; aprovado para o curso de mestrado na
UNB; conclui todos os crditos em prazo recorde; defende tese complexa, aprovada
com louvores; torna-se mestre em direito; faz novo concurso para Auditor; aprovado
em primeiro lugar.
Alis, Sr. Presidente, todos os que aqui sabem dar a verdadeira dimenso aos
fatos tm conhecimento de que o excepcional mrito dessa aprovao, em primeiro
lugar, se reala pela qualidade humana, tcnica e intelectual do 2 colocado, Augusto
Sherman, que dever em breve tomar posse, sucedendo, no mesmo cargo de Auditor
e com idntica altanaria, o nobre Ministro Zymler, prenunciando afortunado futuro
para a nossa mais do que centenria instituio.
Afora a ndole prazenteira e afvel e a facilidade de convvio, o Ministro
Benjamin Zymler daqueles que se recusam a parar. Sem nenhuma petulncia ou
pedantismo intelectual, surpreende os que o conhecem, porquanto o apego aventura
capaz de lev-lo ao Zaire ou a um quibutz em Israel - e o amor ao debate no
desmerecem o jurista e o professor amadurecido na lida e na exposio da lei e na
defesa da coisa pblica.
O Ministro Zymler cultiva amizades verdadeiras. Atua com brilho, mas com
esprito de cooperao; polemiza, mas conciliador, e utiliza como poucos os recursos
do debate altivo e respeitoso como instrumento de aperfeioamento das decises
desta Corte, sempre com profunda retido de inteno, interessado na soluo que
melhor resguarde a lei e os princpios de direito.
Minha especial admirao pelo Ministro Zymler reside tambm no fato de
que ele no se rendeu comodidade de um bom cargo pblico, mas continuou a
formar-se e a reformar-se e a preparar-se, rendendo-lhe o destino as graas devidas,
326
por seu esforo ingente e inconteste, com a especial distino das vestes talares que
ora por direito passa a envergar.
O Ministro Zymler concretizou o seu talento excepcional em fatos objetivos,
jamais deixando de esforar-se. E no esforo que ele materializou sua inteligncia
inquieta e brilhante, tornando-se tpico exemplo do resultado de trabalho srio. Afinal,
sempre soube S. Exa. que esses inteligentes que no se esforam porque no so
to inteligentes assim. Parece que incorporou os conselhos de minha excelente
professora de processo civil da UNB, Ana Maria Pimentel, hoje Juza do TRF de SP,
que nos incentivava a todos, em sala de aula, com a frase clssica, nunca queiram
ser um poderia ter sido!. O Ministro Zymler a tem inata, pronunciando numerosos
cursos e aulas, com incansvel altivez e inteligncia.
Nesse quadrante, Sr. Presidente, estaria perdendo algo se no mencionasse
que S. Exa. do que no se contentam em saber, mas tm de transmitir s novas
geraes os conhecimentos adquiridos, exercendo vasta atividade de magistrio,
proferindo aulas no TCU, STJ, Imag, Iesb, Escola de Magistratura do DF, Escola
Fazendria, OAB, Ematra, Escola Superior do MP, UNB, Processus e muitos outros
lugares.
No tocante sua produo jurdica, escreveu e fez publicar a monografia
Processo Administrativo no Tribunal de Contas da Unio, com que obteve o Prmio
Serzedello Corra, pelo 2 lugar no concurso promovido pelo TCU. Na UNB,
defendeu a tese Poltica e Direito: uma Viso Autopotica. Publicou, tambm, os
artigos Poltica, Direito e Reforma do Estado: uma viso funcional-sistmica,
Contratao Indireta de Mo-de-Obra Versus Terceirizao, dentre vrios outros.
Por tudo isso, Sr. Presidente, Srs. Ministros, mais uma vez, em nome do
Plenrio, dou as boas vindas ao Ministro Benjamin Zymler e o parabenizo por sua
posse no cargo de Ministro, cujas muitas responsabilidades e atribuies com certeza
saber bem exercer com sua inafastvel proficuidade e elevado senso de justia.
Muito obrigado.
327
DISCURSO DO PROCURADOR-GERAL LUCAS ROCHA

FURTADO PRONUNCIADO NA CERIMNIA DE POSSE DE
BENJAMIN ZYMLER NO CARGO DE MINISTRO DO TCU1
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Ministro Benjamin Zymler,
dia de festa. No apenas para os familiares do agora Ministro Benjamin
Zymler, especialmente para sua me, sua mulher Lenir e seus filhos, Rafael e Evelyn.
dia de festa para o Tribunal de Contas da Unio, que passa a ter como Ministro,
pessoa que rene grandes qualidades: Grande amigo, marido exemplar, pai dedicado,
destes que efetivamente vestem a camisa, inclusive a de juiz para apitar os jogos de
seus filhos nos fins de semana.
fcil, Senhor Presidente, ser amigo e gostar do Ministro Benjamin. Alis, o
meu ingresso no Ministrio Pblico deste Tribunal deve-se, em grande parte, atuao
do caro amigo. Tendo sido eu aprovado no concurso para Procurador junto ao TCU,
por pleno desconhecimento de causa, considerei a possibilidade de no tomar posse.
Estimulado pelo Ministro Zymler, que me alertou da importncia deste rgo de
controle e das altas atribuies que exerceria, assumi o cargo, e posso hoje dar meu
testemunho sobre a veracidade das palavras do Ministro.
Excelncias, a imprensa noticia diariamente casos de corrupo, de
superfaturamento, de desvios com o dinheiro pblico. A sensao generalizada que
se tem a de que no se faz nada para coibir tais ilegalidades. A populao, muitas
vezes, levada a crer que o Estado assiste passivo, inerte, em absoluta complacncia,
aos corruptos assumirem o controle do aparelho estatal.
Seria mentira ou mesmo desfaatez negar que a corrupo , e continuar,
infelizmente, a ser por algum tempo, um dos problemas mais srios a ser enfrentado.
Porm, Senhor Presidente, nunca na histria do Brasil, a corrupo foi combatida
com tanta e tamanha intensidade quanto nos dias atuais. Esse fenmeno relacionado
ampla divulgao pela imprensa de desvios com o dinheiro pblico, o que para os
menos avisados poderia ser entendido como um aumento nos nveis de corrupo,
representa, a bem da verdade, o grande esforo que instituies srias e comprometidas
com o interesse pblico, como o so o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da
Unio, tm desenvolvido no sentido de combater corruptos e fraudadores. Nos dias
de hoje, este Tribunal, verificando indcios de superfaturamento, determina a imediata
paralisao de obras, como o que ocorreu na execuo do contrato para a construo
do rodoanel de Goinia, somente autorizando o seu prosseguimento aps corrigidas
as ilegalidades apontadas por esta Corte.
1
328

Nesse Tribunal, devemos todos os que atuamos nesta Corte, Procuradores,

Ministros e servidores, observar e assegurar aos jurisdicionados o devido processo
legal. Mas importante saber que jamais poderemos cair na tentao de conferir
maior importncia aos procedimentos que aos resultados a serem obtidos. necessrio
que todos tenhamos a mais absoluta conscincia de que no pode haver descompasso
entre as atribuies do Tribunal e a incrvel velocidade dos fatos que nos cercam.
Devemos saber que o devido processo legal direito assegurado a todos pela
Constituio Federal, e, como tal dele no podemos nos afastar, sob pena de todas as
nossas aes estarem fadadas ao arbtrio. No entanto, este Tribunal deve buscar
agilidade, presteza na conduo de seus processos. A atuao tardia do rgo de
controle, Excelncias, que muitas vezes deriva do apego excessivo a regras
procedimentais, ir conduzi-lo a um estado de decrepitude incompatvel com as suas
altas atribuies.
O de que mais se precisa no preparo dos juristas de hoje afirma
apropriadamente o filsofo Ralph Fulchs faz-los conhecer bem as instituies e
os problemas da sociedade contempornea, levando-os a compreender o papel que
representam na atuao daqueles e aprenderem as tcnicas requeridas para a soluo
destes.
Senhor Presidente, o Ministro Benjamin Zymler engenheiro eltrico, formado
pelo Instituto Militar de Engenharia IME, e, tambm, Bacharel e Mestre em Direito
pela Universidade de Braslia. , ainda, conceituado professor de Direito
Constitucional e Administrativo, em diversas instituies de ensino de Braslia, tendo
sido tambm instrutor do Instituto Serzedello Corra.
Estudioso contumaz do Direito, obteve o ttulo de Mestre em Direito com
primorosa dissertao sobre a obra do socilogo do Direito Niklas Luhmann, onde
estudou o fenmeno da autopoiese. Confesso, que no obstante os esforos do ilustre
Ministro, foram, at o momento, vs as tentativas do caro amigo de fazer-me
compreender o que seriam exatamente esta autopoiese e os novos paradigmas do
Direito.
No Tribunal de Contas da Unio, exerceu o cargo de Analista de Finanas e
Controle Externo, tendo trabalhado na 9 Secretaria de Controle Externo, atual
Secretaria de Fiscalizao de Desestatizao, e no Ministrio Pblico.
Classificado em primeiro lugar no Concurso para Auditor deste Tribunal,
passou a exercer essa funo no Colegiado desta Corte de Contas, tendo-se destacado
pela dedicao, esprito pblico e competncia tcnica no trato das relevantes questes
que lhe foram submetidas.
Temos, Senhor Presidente, a plena conscincia de que a experincia do
Ministro Zymler muito ir contribuir para que este Tribunal de Contas realize o seu
papel institucional. A sua experincia profissional e acadmica, aliada sua
competncia e obstinao, sero fatores decisivos na elevada funo que ir exercer.
Senhor Presidente, das doze tribos de Israel uma leva o nome de Benjamin.
Ela mereceu do poeta cearense Virglio Maia as seguintes palavras:
Em Benjamin h um lobo que no dorme,
329
nascido em Cana, banhado em pranto.

Filho do sul, no prisma do arco-ris
embalou-se nas cores do acalanto
que Jac mussitava s mansas pedras
Num momento de encanto e de quebranto.
Caro amigo, que hoje se faz Ministro desta Casa, desejo a V. Exa. e a sua
famlia, o mais absoluto sucesso. Desejo a V. Exa. uma carreira plena de xitos e
realizaes.
Parabns Ministro.
Lucas Rocha Furtado
Procurado-Geral
330
DISCURSO DO PRESIDENTE DO TCU NA POSSE DO

MINISTRO BENJAMIN ZYMLER1
Ministro Humberto Guimares Souto
A Presidncia desta Casa no poderia deixar de expressar sua especial
satisfao por esse momento.
uma honra para o Tribunal de Contas da Unio ter em sua composio
algum como o Ministro Benjamin Zymler. J conhecemos sua extraordinria
competncia. H pouco mais de dez anos, o engenheiro Benjamin sequer imaginava
prestar concurso para ingressar no servio pblico, ocupado que estava com o rduo
trabalho no campo da engenharia eltrica. Mas quis o destino, para o bem deste
Tribunal, fazer uma alterao em seu plano de vida. Neste curto espao de tempo,
foi aprovado no concurso para Analista de Finanas e Controle Externo, graduou-se
e obteve o Ttulo de Mestre em Direito, comandou a implantao da 10 Secex, atual
Serur, e foi aprovado em primeiro lugar no concorrido concurso para Auditor. Hoje,
Sua Excelncia passa a compor a mais alta Corte de Contas como Ministro Titular.
Essa trajetria, por si s, comprova sua imensa capacidade intelectual.
Sua atuao como Auditor foi marcada pela serenidade, denodo e rigor no
cumprimento de seu dever. Sua nomeao para o cargo de Ministro a consagrao
desse trabalho, exercido sempre com muita seriedade e competncia. O Tribunal de
Contas da Unio fica engrandecido com sua presena.
A tarefa de fiscalizao dos recursos pblicos torna-se cada dia mais
importante. A escassez dos recursos geridos pelo Estado e as justas demandas da
sociedade exigem de todos ns, homens pblicos, honestidade, comportamento tico
e especial zelo pela coisa pblica. Estas qualidades, Senhor Ministro, emolduram a
personalidade de Vossa Excelncia.
Ministro Benjamin.
Pudera nosso pas contar com muitos outros homens como Vossa Excelncia.
Receba as mais sinceras congratulaes e os votos de muito sucesso desta Presidncia.
331
DISCURSO DE POSSE DO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER1

Excelentssimo Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Os ventos do destino impulsionaram-me para alm de qualquer sonho
acalentado. Para quem se acostumou com a racionalidade cartesiana, constatar o
fato, reconhecer que a vida tem moto prprio e que no se subsome a nenhuma regra
silogstica deveras perturbador. Pois assim, Senhor Presidente, que me sinto,
tomado por um sentimento de perplexidade e estupor dos que no encontram
explicao lgica para a mirade de acontecimentos que insistem em impor curso
contrrio ao sentido natural da correnteza da vida.
Imaginar a trajetria de minha existncia seria, h bem pouco tempo, previso
burlesca, indigna de qualquer orculo. Quem poderia prever que o engenheiro iria
buscar novos caminhos como Analista de Finanas e Controle Externo do TCU,
alar vo a Ministro-Substituto e, agora, atingir o cargo de Ministro Titular desta
Corte de Contas?
Mas no estive sozinho em nenhum momento. E exatamente por isso desejo
compartilhar as culpas pelo que hoje est ocorrendo. Assuma, pois, eminente Ministro
Walton Alencar Rodrigues, sua cota de responsabilidade. E no sero as palavras
gentis, carinhosas, proferidas pelo amigo causas excludentes de sua culpabilidade.
Vossa Excelncia sempre me estimulou com palavras de incentivo e, no satisfeito,
fez-se guia seguro nos desafios do concurso pblico para o cargo de Auditor e na
rota final para o cargo de Ministro.
Teve como cmplice o ilustre Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado,
verdadeiro articulador do iter criminis. Quando ainda ocupava o cargo de Chefe de
Gabinete do ento nefito Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCU, fui
testemunha do seu empenho em tornar viveis as conquistas que se seguiram.
De igual forma, deve estar intranqilo o Ministro Marcos Vilaa. Bem sabe
Sua Excelncia que agiu com dolo inescusvel quando, na Presidncia do TCU,
escolheu-me para titularizar a ento recm-criada 10 SECEX. Deu-me, ento, carta
branca para implantar a novel Secretaria e, como se no bastasse, predestinou meu
futuro com a certeza dos imortais.
So tantos os co-partcipes - familiares, amigos, colegas do Gabinete, Ministros
- que momento ento de conter meu mpeto denunciador, pela impossibilidade de
transcrever in totum o rol dos culpados, no qual incluo, indeclinavelmente, o
inesquecvel Procurador-Geral do Tribunal, Dr. Francisco de Salles Mouro Branco,
primeiro brao estendido que encontrei nesta Corte.
Senhor Presidente, assumir os honrosos encargos e atribuies do cargo de
Ministro do TCU tarefa que se torna especialmente difcil, em face da grandeza de
1
332

meu antecessor, Ministro Bento Jos Bugarin. Perdeu o Tribunal um magistrado

sereno, culto, que manejava com maestria e independncia o Direito na obteno de
sbias decises. Impossvel substituir o prezado mestre, cujas lies ficaro sempre
registradas em minha memria.
Por outro lado, tenho a convico de que a vacncia do cargo de Auditor trar
conseqncias benficas ao Tribunal. Juntar-se-, em futuro breve, ao corpo
deliberativo desta Casa o prezado amigo Augusto Sherman Cavalcanti, fato que me
proporciona especial alegria, conhecedor de seu carter e inteligncia e testemunha
que fui de sua luta para galgar esse posto to dignificante.
Pertencer ao Tribunal de Contas da Unio nos dias de hoje deveras
envaidecedor. A Constituio Federal de 1988 foi prdiga com o TCU. Alou-o
condio de verdadeiro guardio dos direitos e garantias constitucionais. Ao alargar
as competncias das Cortes de Contas de forma jamais vista nas antigas Cartas
republicanas, manifestou o constituinte originrio de forma insofismvel o desejo de
conferir ao Tribunal responsabilidade mpar pela correta aplicao dos dinheiros
pblicos, cuja destinao deve sempre concretizar as competncias estatais na
produo da igualdade social e regional e na manuteno das esferas de liberdade do
cidado brasileiro.
Destaca-se o TCU pela flexibilidade conferida pela Carta Magna ao rgo.
Atuando de ofcio ou provocado, interagindo diretamente com o Parlamento,
fiscalizando os recursos pblicos de forma concomitante ou repressiva, pode este
Tribunal transpor os limites da estrita legalidade e alcanar nveis de controle mais
aprofundados e sofisticados, ligados eficincia, eficcia e efetividade das aes
governamentais.
Para fazer frente grandeza de sua misso, encontra-se o TCU em marcha
firme e constante. Sob a competente liderana do Ministro Humberto Guimares
Souto, promoveu-se importante reformulao administrativa, cujos resultados j so
percebidos. Para alm das atividades tradicionais, ligadas ao julgamento de contas,
avaliao da legalidade das nomeaes, aposentadorias e penses, realizao de
auditorias e inspees voltadas ao controle estrito da legalidade, e mesmo ao
cumprimento das competncias criadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, expande
o TCU seus horizontes para incorporar metodologias e tcnicas novas de controle,
que possibilitem analisar a repercusso social dos programas de governo. De igual
forma, vem atuando com extrema presteza na fiscalizao das privatizaes e nas
outorgas de concesses no mbito da reforma do Estado brasileiro.
Dentro desse contexto, est o TCU cumprindo tambm os ditames da Lei de
Diretrizes Oramentrias, que vem impondo ao Tribunal, desde 1997, a realizao
de auditorias sistemticas voltadas deteco de irregularidades graves em obras
pblicas. Ao municiar o Parlamento com informaes extremamente atualizadas e
detalhadas, possibilita que o Poder Legislativo possa, na forma da lei, impor bloqueios
oramentrios imediatos aos contratos e convnios que apresentem indcios de falhas
graves.
333
Por meio dessa interao harmoniosa com o Congresso Nacional, est hoje o
Tribunal exercendo uma das formas de controle mais eficazes j implantadas em
nosso Estado, porque dotada de invulgar presteza e contundncia.
Senhoras e senhores, a expectativa por to complexas e rduas atribuies
produz reaes distintas. Se o fardo parece extremamente pesado, e por isso mesmo
inculca temor, certo que ser distribudo pelos eminentes Ministros e tcnicos desta
Casa, o que produz serena confiana no atingimento das finalidades buscadas pelo
Tribunal. Isso porque sou conhecedor da competncia e do profissionalismo que
caracterizam o corpo de ministros e de tcnicos desta Casa.
To bem acompanhado, s me resta arregaar as mangas e trabalhar. o que
prometo. Muito suor para que este Tribunal possa engrandecer-se cada vez mais aos
olhos da sociedade brasileira.
Senhor Presidente, chegada a hora de encerrar. Entretanto, no posso deixar
de mencionar a emoo de compartilhar esse momento com minha minha me, esposa,
filhos, tios e primos.
Particularmente, gostaria de agradecer minha querida irm pelo
comparecimento a essa cerimnia. Radicada em Israel h tanto tempo, serve esta
posse para reunir a famlia mais uma vez. S essa felicidade teria sido suficiente.
Por fim, quero reverenciar a memria de meu querido e saudoso pai, cujo
exemplo para mim bssola segura para o enfrentamento da vida.
Muito obrigado a todos.
Benjamin Zymler
Ministro do TCU
334
O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS ATUAIS MUDANAS

EM SUA ESTRUTURA E EM SUA FORMA DE ATUAO1
Ministro Humberto Guimares Souto2
Excelentssimo Senhor Ministro
Excelentssimo Senhor Conselheiro
Senhoras e senhores
Inicialmente, agradeo o convite formulado pelo Presidente do Tribunal de
Contas do Estado de Mato Grosso, Conselheiro Ubiratan Spinelli, para participar
deste evento e falar sobre o Tribunal de Contas da Unio, que passa atualmente por
profundas mudanas em sua estrutura e em sua forma de atuao.
Criado no final do sculo XIX por inspirao de Rui Barbosa, o TCU tem a
atribuio de coibir irregularidades na aplicao de recursos pblicos federais.
Para tanto, a Constituio de 1988, diante das peculiaridades e tradies do
arcabouo institucional brasileiro, dotou o Tribunal de competncias que mesclam a
funo fiscalizadora, tpica das Controladorias que existem nos pases anglo-saxes,
com as funes judicante e sancionadora, caractersticas dos Tribunais de Contas
adotados pela maioria dos pases europeus. Foi criado, assim, um modelo singular
de controle externo da administrao pblica, cujo funcionamento se tem buscado
aprimorar.
Esse aprimoramento tornou-se essencial com a crescente complexidade das
relaes sociais e com a mudana na forma de atuao do Estado, cujos processos
decisrios tambm se tornaram mais rpidos e sofisticados e ampliaram as exigncias
feitas aos rgos de controle.
II
Diante desse contexto, o Tribunal, em fins de 1998, iniciou, com apoio
metodolgico da Universidade de Braslia, uma pesquisa sobre tendncias do controle
da gesto pblica, com o objetivo de avaliar os procedimentos hoje adotados e buscar
alternativas para seu aperfeioamento.
Executado ao longo dos anos de 1999 e 2000, o trabalho foi dividido em seis
reas temticas: ambiente de controle, paradigma do controle, cultura organizacional,
arquitetura organizacional, modelo de gesto e profissionais de controle.
Palestra proferida em julho de 2001, durante o XXI Congresso Nacional dos Tribunais de
Contas do Brasil realizado em Cuiab - MT.
Presidente do TCU.
335
III
O estudo do ambiente tinha por objetivo identificar as demandas e expectativas
dos principais atores institucionais com que o Tribunal interage: o Congresso
Nacional, os rgos de controle interno, os gestores pblicos e a mdia.
A partir de levantamento realizado junto a esses atores, foram apontados como
principais os aspectos em que o TCU deveria tentar melhorar sua atuao o
relacionamento com o Congresso Nacional, a efetividade e a tempestividade das
aes de controle, a avaliao de desempenho operacional dos rgos e entidades
pblicos e a divulgao, em linguagem acessvel ao cidado comum, dos resultados
obtidos e das sanes aplicadas pelo Tribunal.
IV
Na etapa seguinte da pesquisa, relativa ao paradigma de controle, fizemos
uma avaliao dos reflexos sobre a atuao do TCU das mudanas previstas no
Plano Diretor de Reforma do Estado e tentamos identificar, mediante consulta
literatura especializada nacional e internacional, a profissionais de renome no Brasil
e a rgos de controle externo de diversos pases, as principais tendncias do controle
da administrao pblica.
Naquele momento, nosso objetivo era definir os atributos de um novo modelo
de fiscalizao do poder pblico e aprimorar nossos procedimentos de trabalho,
com base nas demandas de nossos principais clientes e, com as adaptaes que as
diferenas de ordenamento jurdico-institucional tornavam indispensveis, nas
melhores prticas adotadas por rgos de atribuies similares s nossas.
O levantamento de tendncias permitiu constatar, em primeiro lugar, que todas
as entidades fiscalizadoras realizam monitoramento sistemtico do cumprimento de
suas deliberaes, por meio, principalmente, da realizao de auditorias. Essa
atividade, realizada de forma autnoma ou em conjunto com o Parlamento, aumenta
a presso para implementao das orientaes do rgo de controle e possibilita
avaliar a eficcia de tais orientaes, particularmente no caso de auditorias de
desempenho, hiptese em que as recomendaes no tm carter cogente.
Outra tendncia verificada foi a importncia crescente das auditorias
operacionais e das avaliaes de programas, que, ao contriburem para melhoria de
desempenho dos entes pblicos e para aproveitamento mais racional dos recursos,
permitem resgatar o papel do controle como uma das funes da Administrao e
atendem ao anseio social por funcionamento mais eficiente do poder pblico.
Essas atividades, chamadas de auditorias de desempenho, vm tendo papel
cada vez mais importante. Nas entidades que realizam esse tipo de auditoria h mais
tempo, como as dos Estados Unidos, Reino Unido e Canad, ela j a atividade de
maior destaque dentro da instituio, chegando a ocupar 85% da fora de trabalho
Uma terceira constatao foi a existncia de forte publicidade dos resultados das
336
aes de fiscalizao, considerada estratgica pelas entidades fiscalizadoras de outros

pases para estimular o controle social e para aumentar a efetividade das deliberaes.
O principal instrumento de divulgao um relatrio anual, produzido pela
entidade fiscalizadora, com as principais informaes institucionais e sobre os
trabalhos desenvolvidos no perodo, com nfase no retorno por eles proporcionado,
quantificado em termos de custo-benefcio.
Por ltimo, as entidades fiscalizadoras, de maneira geral, procuram divulgar
as boas prticas administrativas. O objetivo obter um efeito multiplicador, que
irradie para outros rgos e entidades. Com isso, enfatizado o carter didtico da
ao fiscalizadora, diminuda resistncia de auditados, na medida em que as boas
prticas acabam por merecer destaque semelhante ao das irregularidades, e ampliada
a colaborao do rgo de controle para aperfeioamento da gesto pblica.
A outra fonte de subsdios para a proposta de novo paradigma de controle,
como j mencionei, foi a avaliao das implicaes das mudanas previstas no Plano
Diretor de Reforma do Estado.
No mundo todo, o Estado tem passado por alteraes em seu tamanho, em
seu papel e na forma de exerc-lo que tm impacto sobre o modo de atuao das
entidades fiscalizadoras.
As mudanas podem ser classificadas em duas vertentes: a da reorganizao
do modo de funcionamento da mquina governamental, com foco nos resultados da
ao do poder pblico, e a da reduo do tamanho do Estado, implicando maior
presena da sociedade em atividades at ento exercidas por rgos do aparelho
estatal.
Na primeira vertente, podemos identificar algumas caractersticas.
Uma delas seria a mudana no paradigma de accountability. Essa palavra,
que ainda no tem traduo para o portugus, diz respeito responsabilidade dos
governantes pelos seus atos, transparncia das aes do poder pblico e capacidade
do governo de responder aos anseios do corpo social.
Na perspectiva do controle externo, esse conceito deve ser direcionado para
a determinao do aspecto a ser cobrado com mais nfase dos administradores:
legalidade, economicidade, eficincia ou eficcia.
A crise fiscal do final do sculo XX deslocou o foco da discusso a respeito
de gesto governamental para a questo do desempenho, em detrimento danfase no
controle de processos e tarefas e da observncia de regulamentos.
Observa-se, portanto, a necessidade de o controle evoluir de uma fiscalizao
do rito burocrtico, do cumprimento do regulamento, da observncia das formalidades,
para um controle voltado para o cumprimento dos objetivos governamentais, da
concretizao das metas; um controle preocupado com a obteno dos resultados
pretendidos pela ao pblica.
No antigo paradigma, o objetivo nico era garantir a probidade dos agentes
pblicos; no novo, sem se descuidar da legalidade, adiciona-se a preocupao com a
eficincia, a eficcia e a efetividade.
337
Enfim, o bom administrador no pode ser mais aquele que simplesmente

cumpre o manual, mas sim aquele que atinge os objetivos da ao pblica com
eficincia, que o art. 37 da Constituio Federal consagra como um dos princpios
fundamentais da Administrao.
Tambm uma caracterstica da reorganizao do modo de funcionamento
da mquina estatal a utilizao generalizada da tecnologia da informao, que abrange
sua captao, seu armazenamento, seu tratamento e sua disseminao, e est
intimamente relacionada ao processo de reforma de Estado. Foi o seu uso intensivo
que tornou possveis as mudanas.
Na esteira de seu j elevado nvel de informatizao, o Governo Federal tem
implementado importantes modificaes no tratamento das informaes pblicas,
utilizando-se de redes de microcomputadores na chamada Rede do Governo.
Esse cenrio de crescente insero de dados governamentais numa rede de
informaes tem profundas conseqncias na forma com que o TCU exerce suas
competncias. As mudanas nos possibilitam automatizar procedimentos rotineiros,
utilizar modelos de avaliao de risco para alocao mais racional de recursos nas
fiscalizaes, a partir do acesso e da anlise de grandes bases de dados, e cruzar
dados de bases diferentes.
Para deixar claro o potencial oferecido pela tecnologia da informao, posso
dar exemplos de suas possibilidades de utilizao:
- integrao do Siafi com os sistemas de pessoal, de oramento, de
informaes organizacionais e de servios gerais;
- acesso ao sistema de custos de obras da Caixa Econmica Federal para
subsdio fiscalizao de obras;
- seleo amostral de aes de controle a partir dos vrios sistemas gerenciais
referentes s compras e licitaes feitas pelo governo federal, como o
Sirep (Sistema de Registro de Preos e Contratos), o Sicam (Sistema de
Catlogo de Materiais e Servios), o Sistema de Cadastro de Fornecedores,
o Sidec (Sistema de Divulgao Eletrnica de Compras e Contrataes) e
o Compras-Net.
As modificaes introduzidas no processo oramentrio fazem parte do
processo de reforma do Estado e produziro alteraes na sistemtica de atuao do
controle externo.
O governo federal tem procurado fazer um reordenamento de sua atuao
sob a forma de programas, com uma agregao dos projetos, atividades e demais
aes. Com isso, permite-se a integrao dos instrumentos oramentrios e de
planejamento, como o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei
Oramentria Anual.
Nessa nova sistemtica, os programas esto relacionados a determinadas metas
e custos, os quais constaro dos oramentos subseqentes. A viso voltada para
resultados pressupe a adoo de um modelo de gerenciamento que implica
designao de tcnicos para atuar como gerentes do programa e responder pelo
cumprimento das metas e pelo bom andamento dos trabalhos.
338
Para o controle externo, essa mudana traz algumas implicaes.

O controle baseado na prestao de contas no se presta anlise de programas,
pois um instrumento voltado para a legalidade e conformidade de processos de
trabalho ou dos atos administrativos. A abordagem feita pela avaliao dos programas
tem a vantagem de favorecer o controle sobre os resultados em suas diferentes
dimenses (eficcia, eficincia, efetividade qualidade e custos), e permite avaliao
da gesto em nvel governamental.
As mltiplas atividades dos diversos departamentos dos rgos pblicos trazem
uma grande complexidade para a avaliao de sua gesto. Some-se a isto o fato de
que diferentes rgos podem estar envolvidos em um mesmo programa, o que constitui
um obstculo para a avaliao de resultados produzidos por determinado rgo.
As mudanas por que tem passado o sistema de controle interno tambm so
fortes fatores de impacto na atuao do Tribunal de Contas da Unio.
O modelo de organizao do sistema de controle interno passou a levar em
conta os produtos e as funes governamentais. Uma das mudanas mais significativas
foi a implementao da atividade de avaliao de programas de governo, feita pela
Secretaria Federal de Controle.
Foi identificada a necessidade de uma maior interao com o controle interno,
evitando duplicidade de aes e desperdcio de recursos humanos e materiais. Nesse
aspecto, a elaborao de um planejamento integrado, por meio de reunies peridicas,
palestras e encontros tcnicos entre os dois rgos, seria extremamente vantajoso.
Um maior intercmbio tcnico com o controle interno tambm se mostra
necessrio, atravs de cursos de capacitao, elaborao conjunta de manuais e
disseminao dos trabalhos e achados de auditoria mais expressivos.
Alm da reorganizao de seu modo de funcionamento, a reforma do Estado
passa ainda, pela reduo de seu tamanho. Esse processo pode se dar de trs formas:
descentralizao interna, descentralizao externa e descentralizao entre as esferas
de governo, com o fortalecimento do poder local.
A primeira se caracteriza por ocorrer dentro da estrutura governamental, de
cima para baixo, com delegao de competncias e responsabilidades. O contrato de
gesto um instrumento utilizado para este tipo de descentralizao.
A descentralizao externa se realiza para fora da estrutura governamental,
para a sociedade civil organizada, como empresas privadas e entidades sem fins
lucrativos. Esse movimento realizado por intermdio de parcerias, terceirizao,
privatizao e descentralizao.
Finalmente, o terceiro enfoque objetiva a transferncia de competncias para
os governos locais, a partir do pressuposto de que estes, por estarem mais perto da
populao, tm melhores condies para executar as polticas pblicas. As atuais
polticas de sade e educao so exemplos dessa terceira modalidade.
Assim, o Estado passa de executor a regulador e indutor de atividades, com o
objetivo de melhorar a qualidade do gasto pblico e aumentar a flexibilidade e
agilidade administrativas.
339
Um problema relacionado descentralizao de atribuies para os estados e

municpios a ausncia de sinergia entre os rgos das diferentes esferas de controle.
fundamental, para o equacionamento dessa questo, o estreitamento da cooperao,
com permanente troca de informaes e planejamento conjunto de aes.
Ainda na questo da descentralizao, consenso o crescimento da importncia
do controle social. O TCU tem procurado dar transparncia e publicidade aos trabalhos
de acompanhamento e avaliao de polticas pblicas, gerando e disseminando
informaes apropriadas ao efetivo controle da populao sobre as aes do Estado.
V
A partir das constataes feitas na pesquisa, foi possvel definir um conjunto
de princpios basilares que deveriam nortear todas as aes de controle e identificar
as caractersticas que o novo paradigma de controle externo deveria ter.
Os princpios basilares seriam:
- o da efetividade, que preconiza que o cumprimento das deliberaes
resultantes das aes de controle deve ser assegurado, como forma de
permitir a obteno dos benefcios que elas geram para a administrao
pblica e para a sociedade;
- o da tempestividade, pelo qual as aes de controle e as respectivas
deliberaes devem ocorrer prximas ao fato avaliado, como forma de
garantir a efetividade da ao;
- o da seletividade, pelo qual o controle externo, com base em critrios
objetivos de materialidade, relevncia social e risco, concentra seus
esforos nas aes de maior importncia;
- o do carter preventivo, que afirma que a ao de controle deve buscar
antecipar-se aos fatos;
- o da agregao de valor, que acarreta que a ao de controle no deve ser
apenas formal, mas deve procurar a verdade dos fatos;
- o da transparncia, que assegura o acesso do cidado comum s
informaes sobre a administrao pblica;
- o da publicidade, pelo qual o resultado das aes de controle deve ser
divulgado, para estimular o controle social e aumentar a efetividade das
aes.
Com base nesses princpios, o Tribunal deve assumir uma postura pr-ativa,
antecipando-se s demandas que lhe possam ser colocadas, afastando-se de uma
postura meramente reativa e atuando de forma preventiva e orientadora.
Alm disso, dada sua tempestividade intrinsecamente maior, deve ser conferida
maior importncia atividade de fiscalizao, em particular auditoria operacional,
sem, contudo, perder de vista a auditoria de regularidade ou olvidar o julgamento de
processos de tomada e de prestao de contas, que so instrumentos indispensveis
para exerccio do poder sancionador do Tribunal.
340
Outra caracterstica do novo paradigma a superao da viso pontual da

atuao da administrao pblica, centrada na fiscalizao isolada de rgos e
entidades. No novo modelo, a esse foco deve ser acrescentados dois outros: nas
funes de governo e nos atos assemelhados de gesto. Assim, ser possvel avaliar
no s o funcionamento de um hospital ou de uma escola, mas tambm a situao da
sade ou da educao bsica como um todo, bem como as caractersticas do conjunto
de obras pblicas ou das aquisies de bens e servios por toda a Administrao.
O novo paradigma contempla, por fim, a especializao de servidores e de
unidades tcnicas nas reas mais relevantes de atuao do Tribunal, a utilizao das
ferramentas da gesto pela qualidade total, em particular a anlise e melhoria de
processos de trabalho, o planejamento amplo e integrado de todas as aes de controle,
a busca de induo de melhoria da gesto pblica, o incentivo ao controle social e a
proximidade com o Congresso Nacional.
VI
A partir das demandas de clientes levantadas na etapa de ambiente, dos
princpios basilares de controle e do novo paradigma definido, foi iniciada a etapa
de arquitetura organizacional, onde se realizou anlise e melhoria dos processos de
trabalho considerados crticos para melhoria de desempenho do Tribunal e se definiu
uma estrutura organizacional compatvel com o fluxo desses processos crticos.
Os processos crticos analisados foram o exame e julgamento de tomadas e
prestaes de contas anuais e de tomadas de contas especiais, a fiscalizao de atos
sujeitos a registro, a fiscalizao da delegao de servios pblicos, o exame de
denncias e representaes e o acompanhamento da gesto. De sua anlise e melhoria
resultaram aprimoramentos que permitiram economia significativa na alocao de
fora de trabalho no exame de contas anuais, padronizao e maior celeridade do
exame de atos sujeitos a registro e aumento da qualidade dos produtos resultantes
demais processos mencionados.
Em seguida, foi feita a compatibilizao da estrutura administrativa do TCU
com o fluxos dos processos de trabalho aprimorados, levando-se em conta os
princpios basilares e os atributos do novo paradigma de controle.
VII
Aps sua ampla discusso com todo o corpo tcnico do Tribunal e sua
aprovao pelo Plenrio, as propostas da etapa de arquitetura organizacional
comearam a ser implementadas no final do exerccio de 2000.
Nossa Secretaria-Geral de Controle Externo foi dividida em trs grandes
grupos de unidades. O primeiro composto de Secretarias de Controle Externo na
Sede, que so especializadas no controle da gesto dos rgos e entidades pblicos
e na avaliao de funes de governo,
341
O segundo grupo o das Secretarias de Fiscalizao, especializadas em

auditoria de temas especficos, como pessoal, obras, desestatizao e avaliao de
polticas e programas.
O terceiro o das Secretarias de Controle Externo localizadas em cada Estado
da Federao, cuja atuao mais genrica e est voltada para a realizao de
auditorias de mbito nacional planejadas e coordenadas pelas Secretarias da Sede e
para o controle da gesto dos rgos e entidades federais presentes no respectivo
Estado e da aplicao dos recursos repassados pela Unio aos Municpios.
Para coordenar o trabalho das Secretarias, foram criadas duas Secretarias
Adjuntas da Secretaria-Geral, uma incumbida de planejar as atividades de fiscalizao
e outra encarregada de orientar o exame de contas anuais e de fazer melhoria contnua
de processos de trabalho que no digam respeito a auditorias.
Passamos a planejar nossas aes de controle de forma integrada, com todos
os instrumentos de controle e esforos da organizao convergindo para prioridades
e aes de controle selecionadas com base em critrios objetivos de relevncia social,
materialidade e risco.
Adotamos os trs focos de controle sugeridos na pesquisa. Agora, examinamos,
de forma ampla, temas especficos, como, por exemplo, despesas com pessoal no
mbito das universidades pblicas, ou terceirizao de servios em rgos da
administrao direta, ou contrataes com inexigibilidade de licitao pelos rgos
federais.
Essa forma de trabalho nos permite ter uma viso, seno completa, pelo menos
mais abrangente de como determinada questo tratada no governo, enriquecendo a
anlise isolada, pontual, referente a uma nica entidade.
Outro ponto a destacar a organizao das secretarias por funes de governo.
Para que aumentar a importncia do controle de desempenho, a organizao das
unidades tcnicas passou a ser por funo de governo, e no mais por ministrio,
como at h pouco tempo.
Com isso, em vez de cada Secretaria de Controle Externo nos estados controlar
separadamente, sem coordenao, as universidades e escolas tcnicas de sua clientela,
passamos a ter conhecimento mais sistmico dos problemas existentes no ensino
superior ou no ensino tcnico, ou mesmo de programas e aes inovadoras e bem
sucedidas que pudessem servir de exemplo e ser difundidas.
Essa configurao permite, portanto, um acompanhamento global da ao
governamental em determinada rea, em sintonia com o objetivo de atingir uma
nova forma de controle, mais voltado para a avaliao dos resultados das aes
pblicas e para induo de melhoria da gesto, com prejuzo para aquele preocupado
somente com os aspectos formais.
evidente que a dificuldade de se identificar os responsveis pelos maus
resultados de um determinado programa executado por mais de uma entidade, no
deve impedir que a fiscalizao seja direcionada a um determinado rgo e a seu
dirigente. No se deve perder de vista a necessidade da responsabilizao do gestor
por atos irregulares ou antieconmicos. Sem isso, o controle perde a eficcia.
342
Outro aspecto implementado no Tribunal foi a especializao de unidades e

servidores.
Em razo da ampliao da competncia dos rgos de controle e complexidade
das atividades fiscalizadas, o trabalho do auditor no se restringe mais anlise de
demonstrativos contbeis ou ao exame superficial da legalidade de atos
administrativos. Hoje, o auditor deve conhecer no apenas os assuntos administrativos
comuns aos diferentes rgos pblicos, como licitao, contratos, pessoal, mas
tambm as funes governamentais que so a razo de ser da administrao, como
sade, educao, meio ambiente, infra-estrutura, finanas pblicas, etc.
A conseqncia mais imediata e evidente dessa maior complexidade da
administrao e do trabalho de fiscalizao o fato de no ser mais possvel a um
nico profissional de controle lidar com toda a gama de assuntos que envolvem seu
trabalho. Embora a formao tcnica bsica deva ser a mais ampla possvel, um
mesmo profissional no mais capaz de tratar, com a profundidade e consistncia
esperadas, assuntos to dspares como obras pblicas, sistemas informatizados,
desestatizao, legislao de pessoal, dvida pblica e poltica monetria, por exemplo.
O profissional com conhecimentos genricos continua sendo importante, pois
preciso que haja quadros flexveis, capazes de lidar com diversos assuntos e se
movimentar entre diversas reas, mesmo que com mais superficialidade, mas com
condies de ter uma viso global da atuao do TCU. Entretanto, imprescindvel
especializar parte do corpo tcnico em algumas reas e assuntos mais relevantes e
rotineiros, sob pena de no conseguir realizar um controle com a qualidade e
profundidade esperadas.
necessria tambm a existncia de unidades especializadas em reas
especficas. Por exemplo, embora deva haver bons tcnicos em auditoria de
desempenho em cada secretaria, preciso que exista um grupo atualizado com o que
acontece de mais moderno na rea, responsvel pelo desenvolvimento e atualizao
de procedimentos, pela elaborao de manuais, pela capacitao do corpo tcnico e
pela disseminao dos trabalhos mais relevantes.
Essa foi a razo da criao das Secretarias especializadas na fiscalizao de
obras, patrimnio e meio ambiente, de despesas de pessoal e de processos de
desestatizao, alm de uma Secretaria incumbida de desenvolver metodologia e
apoiar as Secretarias de Controle Externo na avaliao de programas e polticas
pblicas. So temas relevantes e enfrentados cotidianamente pelo Tribunal, o que
justifica a especializao.
A Secretaria de Avaliao de Programas vai ao encontro da constatao de
que o controle deve se voltar para a aferio dos resultados da gesto. O corpo
tcnico j possui amadurecimento suficiente para lanar-se na avaliao da efetividade
de programas. Inmeros convnios com entidades estrangeiras, com destaque para o
Acordo de Cooperao TCU Reino Unido, proporcionaram esse desenvolvimento
tcnico dos servidores.
Tambm os processos de trabalho mereceram ateno especial, mesmo porque
o incremento das aes de fiscalizao exige do Tribunal racionalizao de suas
343
atividades. A pesquisa se deteve com mais cuidado no processo de exame de contas,

consumidor de cerca de 24% do tempo dos servidores.
Foram implantadas medidas para abreviar o rito processual das contas de
menor materialidade, com parecer do controle interno pela regularidade e sem
determinaes pendentes. Trata-se do estado de diferimento, em que tais contas
permanecem sem exame da unidade tcnica at 30 dias antes do trmino do prazo
legal de julgamento, para, somente ento, serem julgadas por relao, caso o
Ministrio Pblico ou o Ministro-Relator no discordem da regularidade atestada
pelo controle interno.
O motivo foi a constatao de uma grande coincidncia entre os pareceres do
controle interno e o julgamento do TCU. Assim, espera-se o trmino do prazo legal,
pois h a possibilidade da apurao de irregularidades por meio de auditorias ou
denncias.
Os processos de atos sujeitos a registro, como as penses e aposentadorias,
tambm sofreram alteraes, baseadas na informatizao da anlise dos atos, no
treinamento de pessoal e na alterao de normas internas.
Finalmente, rompeu-se com o conceito de lotao ideal da unidade. A partir
de agora, os dirigentes das unidades bsicas tm liberdade para alterar a lotao de
funes comissionadas e de servidores. A medida confere maior flexibilidade
estrutura organizacional, adequando-a variao de prioridades e da carga de trabalho
das unidades.
Parte das funes foram transformadas em funes denominadas Gerentes de
Projeto e Coordenadores de Projeto. A organizao do trabalho em projetos mais
adequada quando se trata da gerao de produtos nicos, inovadores, que requerem
habilidades especiais, para sua consecuo. Esse o caso de projetos de fiscalizao
e de projetos de melhoria do controle externo.
Grande parte das mudanas j foi implementada, principalmente aquelas que
dependem de alteraes na estrutura e da edio de atos normativos. No tenho
iluses de que o objetivo a excelncia no controle ser atingido instantaneamente
ou a curto prazo. Estamos provocando mudanas que compreendem alteraes
profundas na instituio, atingindo a sua prpria identidade, personalidade, cultura.
Isso leva tempo.
Mas j podemos apresentar alguns resultados promissores.
Ano passado, fizemos auditorias em 197 obras pblicas. Em 2001, vamos
auditar 320 obras, o que corresponde a uma fiscalizao direta de mais de 7,5 bilhes
de reais. Isso ser conseguido devido padronizao dos procedimentos e ao
treinamento de pessoal.
J temos sinais tambm de que a mudana no procedimento de anlise das
tomadas e prestaes de contas est dando resultados positivos. Estimamos que j
houve uma liberao de algo em torno de 10% da fora de trabalho em funo da
estratgia do diferimento, j explicada aqui.
No mbito da anlise dos atos sujeitos a registro, a informatizao do processo
de anlise permitir que at o fim deste ms mais de 40.000 mil atos sejam registrados.
344
CONCLUSO
Com a apresentao desses primeiros resultados da reformulao hoje em
andamento no TCU, desejo encerrar minha participao.
Reafirmo meu prazer de falar sobre o Tribunal, um rgo srio, competente,
que tantos benefcios tem trazido ao Pas, mas que, por desconhecimento do pblico
acerca do trabalho que presta, nem sempre tem sua importncia reconhecida.
Minha satisfao ainda mais intensa porque participo atualmente de uma
radical transformao daquela que considero como uma das mais importantes
instituies brasileiras. Transformao que no se limita a uma mudana
organizacional formal, realizada simplesmente na arquitetura do rgo e em seus
processos de trabalho. uma mudana de mentalidade e de valores.
J se percebe na sociedade brasileira maior preocupao do cidado com a
coisa pblica. Os escndalos se sucedem, verdade; mas a tolerncia da populao
a esses desvios cada vez menor. Isso um sinal do grau de desenvolvimento de
uma sociedade. Quanto mais evoluda, mais severa com a aplicao das verbas. Verbas
que, no devemos nos esquecer nunca, so resultantes do esforo da populao. Elas
vm do trabalhador, do empresrio, do comerciante, da costureira, do pequeno
agricultor.
Os tributos so pagos com sacrifcio, e so entregues na certeza, ou pelo
menos na suposio, de que sero aplicados nica e exclusivamente no interesse
pblico. A administrao pblica deve ter sempre em mente que os recursos por ela
geridos devem produzir resultados em prol da sociedade at o ltimo centavo.
E o sistema de controle tem papel fundamental. Devemos evitar nos deixar
levar pela postura fcil da anlise meramente legalista, do exame formal. Devemos
ter em mente que o dinheiro pblico, antes de precisar ser aplicado em observao s
normas, deve atingir o seu objetivo; deve ser arrecadado para ser aplicado nas escolas,
nos hospitais, em saneamento, sempre em proveito do cidado, que quem custeia
os gastos pblicos.
Muito Obrigado.
345
POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE: CRISE

ENERGTICA E O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS1
Paulo Jos Leite Farias2
Ilmo. Dr. Guiomar Teodoro Borges, Presidente da Mesa, na figura de quem
cumprimento os debatedores, Dr. Luiz Hernrique Moraes de Lima, Secretrio de
Saneamento do Estado do Rio de Janeiro e Dr. Hubert Weber, membro do Tribunal
de Contas Europeu.
Com muita alegria recebi o convite do Dr. Ubiratan Spinelli, Presidente deste
Evento e Presidente do Tribunal de Contas do Mato Grosso, para participar deste
Painel sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente no XXI Congresso Nacional
dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado na inspiradora cidade de Cuiab, cidade
do rio das lontras brilhantes.
Conforme veremos, a problemtica ambiental est na origem e centro das
crises econmicas e sociais que enfrentamos e o Controle das Contas Publicas, cada
vez mais, toma conscincia desta realidade e da necessidade de fiscalizao do
patrimnio ambiental.
Nesse sentido, Nikolas Behr, poeta polons, afirma algo muito prximo da
realidade atual brasileira ao dizer que: Se hoje est faltando energia, porque est
faltando gua. Se est faltando gua porque est faltando rvore3
No mesmo sentido, Luiz Pinguelli Rosa, em artigo intitulado Em defesa de
So Pedro, destaca que a questo da crise energtica no pode ser imputada ao
acaso, Natureza ou a Deus. Conforme explica de forma objetiva:
O sistema hidreltrico depende das chuvas, mas foi projetado para suportar
variaes pluviomtricas aleatrias. Para isso, ns contribuintes, ns consumidores,
pagamos ao longo do tempo a construo de imensos reservatrios, que, alis,
causaram impactos ambientais e vrios transtornos s populaes locais, aos
atingidos por barragens. Estas foram planejadas para garantir acumulao de gua
plurianual at por cinco anos, de modo que o perodo seco compensado pela gua
armazenada.
Portanto, a responsabilidade pelo esvaziamento dos reservatrios no est
no cu, est na Terra entre os homens, ou seja no existe capacidade instalada de
gerao eltrica suficiente para atender a demanda que tem crescido.4
1
Palestra proferida em julho de 2001, durante o XXI Congresso Nacional dos Tribunais de
Contas do Brasil realizado em Cuiab - MT.
Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal. Mestre em Direito e Estado

pela UnB. Professor da Universidade Catlica de Braslia e da UPIS.
In Correio Braziliense, Braslia, 27 de Junho de 2001, p.11.
ROSA, Luiz Pinguelli. Em defesa de So Pedro. Disponvel em: http://

www.planeta.coppe.ufrj.br/painel/painel000039.html. Consulta em: 11 jul. 2001.
346
I APAGO (CRISE ENERGTICA), SOLUES ENERGTICAS E PROTEO

FEDERATIVA AMBIENTAL
Recentemente, foi noticiada a proposta de elevao do nvel, em dois metros,
do reservatrio da usina hidroeltrica de Tucuru (PA) maior hidroeltrica,
totalmente, brasileira conforme autorizao dada pela Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel).5
Com tal elevao, pretendia-se majorar em mais 940 mil/megawatts/hora/
ano a produo energtica, o que eqivaleria demanda de uma cidade de 700 mil
habitantes. Haveria, por outro lado, um novo dilvio no Tocantins.
Por baixo desta elevao, h uma clara inteno econmica, pois o valor da
energia eltrica subiu tremendamente e a Eletronorte teria em suas mos uma grande
mina de ouro.
Por outro lado, a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente do Estado
do Par (Sectam), rgo do Sisnama [Sistema Nacional do Meio Ambiente] estadual,
condicionou a elevao a uma avaliao do impacto ambiental. Tal estudo, buscava,
entre outros objetivos, dimensionar a inundao de novas reas, o possvel
remanejamento de populaes ribeirinhas e os efeitos para o ecossistema da regio.
Verifica-se, pois, de forma concreta, que a problemtica ambiental est na
origem e no centro das crises econmicas e sociais que enfrentamos e no deve ser
tratada como algo parte.
Nesse sentido, em 3 de Abril, de 2000, o Secretrio-Geral da ONU, Kofi A.
Annan, apresentou Assemblia-Geral seu relatrio do milnio. Nesse relatrio, so
identificados desafios ambientais e apresentadas solues, no Captulo V, intitulado
Sustaining on Future.
Assim, Kofi Annan afirma:
Os fundadores das Naes Unidas estabeleceram, nas palavras da Carta de
So Francisco, o objetivo de promover o progresso social e melhores padres de
vida por meio dos direitos fundamentais acima de tudo, liberdade de escolha e
liberdade sem opresso. Em 1945, eles no puderam, entretanto, antecipar a
necessidade urgente e atual de realizao de um terceiro direito fundamental: o
direito das geraes futuras de terem suas existncias garantidas no nosso planeta.
Ns estamos falhando na realizao dessa garantia. Na verdade, ns estamos legando
a nossos filhos uma herana de arcar com nossas prticas destruidoras do meio
ambiente.6
5
In Jornal do Brasil, Caderno Economia, Rio de Janeiro, em 25/06/2001, p. 9.
No original: The founders of the United Nations set out, in the words of the charter, to
promote social progress and better standards of life in larger freedom above all, freedom
from want and freedom from fear. In 1945, they could not have anticipated, however, the
urgent need we face today to realize yet a third: the freedom of future generations to sustain
their lives on this planet. We are failing to provide that freedom. On the contrary, we have
been plundering our childrens future heritage to pay for environmentally unsustainable
practices in the present (ANNAN, Kofi A. Sustaining the earth in the new millenium: the UN
347
Para solucionar essa problemtica sugere a construo de uma nova tica

global, baseada em quatro objetivos:
- incremento da informao pblica para que os consumidores do mundo
todo entendam que as suas opes de consumo tm conseqncias ambientais
relevantes;
- colocao de temas ambientais de forma integrada nas polticas
pblicas, evitando o trato isolado da questo ambiental a um nico Ministrio;
- criao pelo Estado de mecanismos reguladores de mercado
incentivadores da proteo ambiental, cortando subsdios para atividades
econmicas poluidoras;
- criao de um sistema mundial de avaliao ambiental (Millennium
Assessment of Global Ecosystems), com o objetivo de mapear a sade da terra.7
Assim, h necessidade de integrao das atividades protetoras ambientais em
todos os setores do Governo. Neste sentido, a Cmara de Gesto da Crise de Energia
Eltrica, criada pela MP n 2.152-2, prev, de forma louvvel, a participao do
Ministrio do Meio Ambiente entre os rgos que integram a gesto da crise eltrica.8
Por outro lado, verifica-se que a questo da crise eltrica brasileira uma
crise da gua. Desse modo, aps analisar o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama), concretizao legislativa do disposto no art. 225 da Constituio Federal,
devemos abordar a questo energtica e os mltiplos usos da gua para compreender
a correspondncia entre a crise energtica e a crise ambiental projetada na escassez
da gua.
A noo de poder pblico expressa no art. 225 da Constituio Federal
refere-se a todas as entidades territoriais pblicas que compem o Estado Federal.
Assim, ao se tratar da proteo ambiental, tarefa do poder pblico e da sociedade,
dever-se- estudar a questo nuclear de qualquer Estado federado: a repartio de
competncia. A Constituio de 1988, ao estabelecer as competncias ambientais
das entidades federadas, elencou-as em quatro grandes grupos: a competncia material
privativa exclusiva, a competncia material comum, a competncia legislativa
exclusiva e a competncia legislativa concorrente. O ltimo grupo retrata a tcnica
de repartio vertical de competncias caracterizada por um condomnio legislativo,
no qual cabe Unio legislar sobre normas gerais e aos Estados-membros e
secretary-general speaks out. In: Environment where science and policy meet, vol. 42,
n 8, outubro, 2000, p. 25).
7
ANNAN, Kofi A. Sustaining the earth in the new millenium: the UN secretary-general speaks
out. In: Environment where science and policy meet, vol. 42, n 8, outubro, 2000, p. 29
a 30.
BRASIL. Medida Provisria n 2.152-2, de 1 de Junho de 2001. Cria e instala a Cmara de

Gesto da Crise de Energia Eltrica, do Conselho de Governo, estabelece diretrizes para
programas de enfrentamento da crise de energia eltrica e d outras providncias. Dirio
Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo, Braslia, DF, 4/06/2001.
348
Municpios, sobre as normas especficas que tratem, respectivamente, do interesse

regional e do interesse local.
No mbito da Constituio de 1988, houve significativa inovao da matria
relativa autonomia e competncia legislativa dos Municpios que passaram a ter
determinados poderes enumerados, que no podem ser invadidos, quer pela Unio,
quer pelos Estados-membros. Entretanto, a matria de competncia municipal no
est explicitamente elencada, subentendendo-se na noo do peculiar interesse do
Municpio, razo pela qual a competncia legislativa dos Municpios no se mostra
to evidente quanto a da Unio. A maioria dos autores consagra a competncia
suplementar no mbito municipal; tal posicionamento permite que os Municpios
ordenem a proteo do meio ambiente suplementando a legislao federal e estadual
II O SISNAMA E A FEDERAO BRASILEIRA
Com clara preocupao com a diversidade geogrfica brasileira e
respeitando o modelo federal, o artigo 6 o da Lei n 6.938/81, modificado
posteriormente pela Lei n 7.804 de 18 de julho de 1989, constitui o Sistema Nacional
do Meio Ambiente (Sisnama)9 que um conjunto articulado de rgos, entidades,
regras e prticas da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Federal, dos Territrios,
dos Municpios e de fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela
proteo e melhoria da qualidade ambiental, sob a direo superior do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama).
O Sisnama est composto pelos seguintes rgos:
1)rgo Superior: O Conselho de Governo, com a funo de assessorar o
Presidente da Repblica, na formulao da poltica nacional e nas diretrizes
governamentais para o meio ambiente e recursos ambientais;
2)rgo Consultivo e Deliberativo: O Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama), 10 com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo,
diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o
meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida;
3)rgo Central: O Ministrio do Meio Ambiente, em que se transformou a
Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, pela Medida Provisria
9
ZULAUF, Werner E. Brasil Ambiental: sndromes e potencialidades. Pesquisas, no 03, So

Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1994, p. 69, assinala, verbis: A expresso Sistema Nacional
do Meio Ambiente SISNAMA foi criada em 1981, na Lei Federal no 6.938, mas, na prtica, o
Sistema j vinha funcionando desde 1972, entre os Estados e a Unio.
10
A composio do CONAMA bastante ampla, tanto numericamente quanto em termos de

diversidade da representao. Participam os principais Ministrios e rgos com interfaces
significativas com o meio ambiente do Governo Federal, todos os 27 Estados, entidades civis
ligadas ao setor produtivo, entidades de classe de atividades afins com o meio ambiente,
entidades acadmicas e cientficas e organizaes no-governamentais ambientalistas, tanto
as profissionais como as de atuao mais crtica.
349
309/92, convertida na Lei no 8.490, de 19/11/92, com a finalidade de planejar,

coordenar, supervisionar e controlar as aes relativas ao meio ambiente, formular e
executar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas
para o meio ambiente e implementar os acordos internacionais na rea ambiental;
4)rgo Executor: O Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos
Renovveis (Ibama), entidade autrquica de regime especial, dotada de personalidade
jurdica de direito pblico e autonomia administrativa e financeira, com finalidade
de formular, coordenar, executar e fazer a Poltica Nacional do Meio Ambiente e da
preservao, conservao e uso racional, fiscalizao, controle e fomento dos recursos
naturais renovveis, administrado por um Presidente e cinco Diretores titulares da
Diretoria de Controle e Fiscalizao, Diretoria de Recursos Naturais Renovveis,
Diretoria de Ecossistemas, Diretoria de Administrao e Finanas;
5)rgos Setoriais: rgos ou entidades integrantes da Administrao Pblica
Federal Direta ou Indireta, bem como as Fundaes institudas pelo Poder Pblico,
cujas atividades estejam, total ou parcialmente, associadas s de preservao da
qualidade ambiental ou de disciplina do uso de recursos ambientais;
6)rgos Seccionais: rgos ou entidades estaduais responsveis pela
execuo de programas e projetos e de controle e fiscalizao das atividades
suscetveis de degradarem a qualidade ambiental (Secretaria de Meio Ambiente,
Conselhos Estaduais do Meio Ambiente, empresas de meio ambiente como CETESB
Companhia Estadual de Saneamento Bsico e Defesa do Meio Ambiente, de So
Paulo); e
7)rgos Locais:rgos ou entidades municipais responsveis pelo controle
e fiscalizao dessas atividades, nas respectivas reas de jurisdio.
Por fim, resta assinalar que o Sisnama, rgo representativo do controle
ambiental federativo, atua mediante a articulao coordenada dos rgos e entidades
que o constituem, consoante o disposto no art. 14 do Decreto n 99.274/90, que
nitidamente se preocupa com a Federao como mecanismo de proteo ambiental,
assinalando, verbis:
a) o acesso da opinio pblica s informaes relativas s agresses ao meio
ambiente e s aes de proteo ambiental, na forma estabelecida pelo Conama;
b) caber aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municpios a
regionalizao das medidas emanadas do Sisnama, elaborando normas e padres
supletivos e complementares;
c) prestao de informaes ao Conama pelos rgos seccionais sobre seus
planos de ao e programas em execuo, consubstanciadas em relatrios anuais,
sem prejuzo de relatrios parciais, a fim de que se consolidem no Ministrio do
Meio Ambiente e da Amaznia Legal os relatrios sobre a situao do meio ambiente
no Pas;
d) nas atividades de licenciamento, fiscalizao e controle devero ser
evitadas exigncias burocrticas excessivas ou pedidos de informaes j disponveis;
350
e) os interessados, comprovando legtimo interesse, podero obter junto ao

Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal e dos rgos Executores,
Seccionais e Locais os resultados das anlises tcnicas de que disponham; e
f) os rgos integrantes do Sistema, quando solicitarem ou prestarem
informaes, devero preservar o sigilo industrial e evitar a concorrncia desleal,
correndo o processo, quando for o caso, sob sigilo administrativo, pelo qual ser
responsvel a autoridade dele encarregada.
III MLTIPLOS USOS DA GUA E A QUESTO ENERGTICA
Inicialmente, devemos destacar alguns dados estatsticos, tais como o de que
mais de um bilho de pessoas no tem acesso gua de qualidade.11
Inclusive, em alguns pases desenvolvidos a gua do esgoto tratada e depois
reaproveitada. No municpio americano de Orange County na Flrida, onde fica a
cidade de Orlando e a Disneyworld, a populao bebe gua de esgoto reciclada h
mais de 20 anos. O mesmo acontece no estado do Arizona, onde 80% do esgoto vai
para as torneiras. 12
A Declarao de Haia, durante o II Forum Mundial das guas, ocorrido em
22 de Maro de 2000, assinala que: A gua vital para a vida e a sade das pessoas
e a manuteno dos ecossistemas, sendo um requisito bsico para o desenvolvimento
dos pases.
O Brasil uma potncia incontestvel quando se fala em gua. (16% da gua
utilizvel no mundo). Possui a maior bacia hidrogrfica do planeta, entretanto, mesmo
assim, sofre com a falta de gua potvel nas grandes cidades.13
H uma distribuio desigual da gua no Territrio Brasileiro. Cerca de 68%
de nossos recursos hdricos esto no Norte, apenas 3% esto no Nordeste e 6% esto
no Sudeste.14
A atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos prevista na Lei 9. 433, de 8
de janeiro de 1997, introduziu novos princpios em relao gesto da gua, fazendo
com que haja cobrana pelo uso da gua em si.
So diretrizes da atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos, que:
I A gua vista como recurso finito de domnio pblico;
11
Segundo KOFI ANNAN, secretrio-geral das Naes Unidas (ONU), mais de um bilho de
pessoas no tem acesso a fontes de gua de qualidade. (apud CAPELAS JNIOR, Afonso. O
azul da terra. In Superinteressante: ecologia, So Paulo: Abril, jun., 2001, p. 28).
12
Idem, ibidem, p. 30-31.
13
Idem, ibidem, p. 30.
14
Agncia Nacional de Energia Eltrica(ANEEL). Disponibilidade hdrica do Brasil 1997.

Disponvel em: http://hidroweb.aneel.gov.br/merlim/doc/atlas/Atlas/disphid.html. Consulta
em: 17 jul. 2001.
351
II A gua bem econmico passvel de cobrana pelo seu uso. (O que almeja
a manuteno da qualidade da gua pela obteno de recursos econmicos, alm de
possuir um efeito pedaggico de se evitar desperdcios com o uso da gua);
III A gesto das guas foi delegada a Comits e Conselhos de recursos
hdricos (com participao da Unio, dos Estados, dos Municpios e da Sociedade
Civil);
IV Haja uso mltiplo da gua, sendo prioritrio o uso para consumo humano
e para a dessedentao de animais.15
Assim, observa-se que o uso energtico da gua no prioridade na sua
utilizao. O aproveitamento energtico possvel, mas no prioritrio para este
recurso. Assim, em caso de falta de gua, prevalecer o uso para consumo humano e
para consumo animal.
Por outro lado, observa-se que devem ser buscadas opes energticas que
no acarretem o desrespeito a poltica nacional de recursos hdricos, nem ao
desenvolvimento sustentado, sem agresses ambientais.
Portanto, muito preocupa a opo por termeltricas. A queima do carvo, do
petrleo ou do gs natural, em diferentes graus, produz sempre a gerao de dixido
de carbono (CO ), o que contribui para o efeito estufa e para o incremento da
2
temperatura mdia mundial.
Ademais, a energia elica mostra-se como uma opo a ser considerada na
amplido do territrio brasileiro. Nas duas ltimas dcadas, o preo da energia dos
ventos caiu de 38 para 4 centavos de dlar por quilowatt/hora. A utilizao desta
energia ecologicamente desejvel pode ser aferida pela taxa de crescimento de sua
utilizao em pases desenvolvidos preocupados com o desenvolvimento sustentado,
tal como a Espanha (106%); a Alemanha (55%) e a Itlia (40%).16
Interessante, destacar que o Brasil tem usinas de vento no Cear uma em
Prainhas com 10MW e outra em Taba com 4MW estando previsto para o segundo
semestre deste ano a concluso do mapa elico brasileiro.17
15
Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos:

I - a gua um bem de domnio pblico;
II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano
e a dessedentao de animais;
IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas;
V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos;
VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do
Poder Pblico, dos usurios e das comunidades. (Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997).
16
STAM, Gilberto. Temperatura crtica. In Superinteressante: ecologia, So Paulo: Abril,

jun., 2001, p. 27.
17
Idem, ibidem, p. 27.
352
IV O CONTROLE EXTERNO DO MEIO AMBIENTE E DA POLTICA

ENERGTICA: UMA ANLISE CONCRETA DA CRISE ENERGTICA E DA CRISE
AMBIENTAL
Com a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, o consumidor vai pagar pela
gua(bem pblico) que usar.
A primeira experincia do gnero, em nvel nacional, dever ocorrer em 2002
para os usurios das guas da bacia do Rio Paraba do Sul que abrange parte dos
Estados de So Paulo, Rio e Minas Gerais.
Atualmente, as empresas de saneamento no cobram nada pela gua bruta
utilizada no pas. Paga-se pelo servio de captaco, tratamento e transporte da gua
at o consumidor. Em muitos lugares, inclusive no se paga pela coleta e tratamento
do esgoto.
Na Frana, por outro lado, as taxas de uso da gua representam uma receita
em torno de um R$ 1 bilho por ano, o que mostra a importncia quantitativa destes
recursos.
A definio do preo da gua ser estabelecida pelos Comits de Bacias
Hidrogrficas, consoante a Poltica Nacional de Recursos Hdricos j referida, que
esto sendo criados por meio de decretos do Presidente da Repblica.
Nesse sentido, observa-se que, despertado pelo problema do racionamento
de energia eltrica, o Tribunal de Contas da Unio vai realizar uma auditoria para
avaliar a atuao do Governo Federal na gesto dos Recursos Hdricos no Pas.
Requerimento formulado pelo Presidente Ministro Humberto Guimares Souto
foi aprovado por unanimidade pelo plenrio do Tribunal.
O requerimento afirma que:
Ao contrrio da maioria dos pases, onde a gerao de origem trmica, o
Brasil possui um parque com predominncia de usinas hidreltricas. A participao
da gerao de origem hdrica supera 90% do total produzido.
Formado por rios de planalto que traam trajetrias suaves em direo ao
mar, nossos rios, quando represados, tendem a formar grandes reservatrios de
acumulao cuja caracterstica principal sua regularizao plurianual. Isso faz
com que a maioria dos reservatrios brasileiros levem anos para esvaziar.
(...) Desde o incio do ano passado, os rgos de imprensa tm divulgado
que os reservatrios de nossas hidreltricas vm operando em nveis extremamente
baixos como conseqncia da falta de investimentos em gerao e do aumento do
consumo de energia.
(...) Cortes de energia nesse patamar [20%], que, conforme anunciado pela
imprensa, iro ocorrer durante os prximos seis meses, s tm paralelo em pases
em guerra.
Submeto, portanto, ao Tribunal proposta para que seja realizada Auditoria
Operacional no Sistema Eltrico Brasileiro que compreenda a anlise das causas
que levaram atual crise de abastecimento, e produza um diagnstico acerca dos
cenrios de fornecimento de energia eltrica para o mdio e longo prazo envolvendo
353
os aspectos econmicos, sociais e seus reflexos, bem como identifique possveis

solues para o Setor Eltrico para que racionamentos de energia no mais
ocorram nos prximos anos.18 (grifo nosso)
Analogamente, o Ministro Adylson Mota solicitou uma auditoria para avaliar
a atuao do Governo Federal na gesto dos Recursos Hdricos no Pas, com o objetivo
de evitar prejuzos sociais e econmicos s presentes e futuras geraes.19
Tais intervenes do TCU, no se limitam a apontar problemas. Alm do
aspecto de identificao de causas, buscam, tambm, solues. Coloca-se, desta forma,
de forma pioneira, o controle de contas como mecanismo de proteo ambiental,
no obstante tal proteo ocorra de forma reflexa (a preocupao central com a
crise energtica).
A atuao concreta do Tribunal de Contas, trazida a ttulo de exemplo, pode
ser realizada por todos Tribunais de Contas do Pas, de acordo com os preceitos
estabelecidos na CF vigente.
O art. 37 da Constituio Federal (redao dada pela EC n 19), com destaque
para o princpio da eficincia, combinado com a atribuio do Poder Pblico de
proteo do meio ambiente (caput do art. 225 da Constituio Federal) possuem no
seu mbito normativo a noo do melhor uso possvel de recursos e bens pblicos
ambientais.
Assim, possvel uma anlise de custos e benefcios do uso dos recursos hdricos
pelo controle externo exercido pelos Tribunais de Contas .20
No que se refere aos Tribunais de Contas, deve-se destacar o valor
economicidade, j presente no art. 70 da Constituio Federal em sua redao
original.21
Tambm, a amplitude do Controle de Contas previsto no pargrafo nico do
art. 70 (com a utilizao dos termos pessoa fsica e jurdica) permite tal
interpretao.
18
Conforme cpia publicada no DOU de 25 de maio de 2001, Seo 1, p. 107 (TC-005.308/

2001-6).
19
PAUL, Gustavo. TCU quer avaliar gesto da gua pela Unio. In Estado de So Paulo
Caderno de Economia, em 25/06/2001.
20
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (...)
21
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, OPERACIONAL e PATRIMONIAL da

Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
ECONOMICIDADE, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou JURDICA, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre DINHEIROS, BENS E VALORES
PBLICOS ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de
natureza pecuniria. ( Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,de04/06/98).
354
Assim, os Comits de Bacia Hidrogrfica ao gerirem bens pblicos (guas) e

valores pblicos (oriundos do uso da gua) enquadram-se no comando normativo
que assegura o controle das contas. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal j
decidiu que entidade de direito privado sujeita-se fiscalizao do Estado, por
receber recursos de origem estatal e seus dirigentes prestam contas dos valores
recebidos. (MS n 21.644-4 , Relator : Ministro Nri da Silveira Braslia, DJ de 8 de
maro de 1996).
A Constituio Federal, portanto, ultrapassa os estreitos limites do simples
controle de legalidade das Contas. Alarga, pois, o dever-poder dos Tribunais de
Contas que devem avaliar se os gastos pblicos atendem aos interesses da sociedade,
inclusive no que se refere proteo ambiental.
Por fim, a criao de um Tribunal de Contas da Unio Europia, ao lado de
um Banco Central Europeu, revela a importncia desta instituio para as comunidades
polticas. Tal relevncia de funes, j preconizada por Rui Barbosa,22 h de ensejar,
tambm, um maior grau de exigncia poltica de seus dirigentes com a questo
ambiental no controle das Contas Pblicas.
22
BARBOSA, Rui. Comentrios Constituio Federal Brasileira (1891). So Paulo: Saraiva,

1934, 6v.
355
NDICE REMISSIVO
Aeroporto Internacional de Salvador

INFRAERO - Obras do Aeroporto de Salvador - Relatrio de Auditoria.
AGUIAR, Ubiratan (Ministro-Relator)
MOTTA, Adylson (Ministro, Declarao de Voto)
Revista
89/2001
235
....................................................................................................................................
Aposentadoria
Ministrio dos Transportes - Impossibilidade da concesso de
aposentadoria estatutria em cargo em comisso a servidor sem vnculo
efetivo com a Administrao Pblica - Consulta.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Relator)
Revista
89/2001
225
....................................................................................................................................
Arrendamento
Procuradoria da Repblica no Municpio de Rio Grande/RS - Processo
de arrendamento do Terminal de Contineres do Porto de Rio
Grande/RS (TECON) - Representao.
ROCHA, Lincoln Magalhes da (Ministro-Substituto, Relator)
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................
Auditoria ambiental
Auditoria ambiental em obras pblicas.
OLIVEIRA, Arlindo da Silva
RODRIGUES, Daniel Levi de Figueiredo
Revista
89/2001
23
....................................................................................................................................
Banco Central do Brasil (BACEN)
BACEN - Sistemtica de operao das Contas CC5 - Relatrio de
Auditoria Operacional.
MOTTA, Adylson (Ministro-Relator)
Revista
89/2001
71
....................................................................................................................................
Cargo em comisso
Revista
89/2001
225
....................................................................................................................................
57&8%UDVtOLDYQMXOVHW

Comisso mista
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional - Levantamentos de auditoria em obras pblicas Administrativo.
ZYMLER, Benjamin (Ministro-Relator)
Revista
89/2001
276
....................................................................................................................................
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil
O Tribunal de Contas da Unio e as atuais mudanas em sua estrutura e
em sua forma de atuao.
Palestra proferida em julho de 2001, durante o XXI Congresso
Nacional dos Tribunais de Contas do Brasil realizado em Cuiab - MT.
SOUTO, Humberto Guimares (Ministro-Presidente)
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
Poltica nacional do meio ambiente: crise energtica e o papel dos
Tribunais de Contas.
FARIAS, Paulo Jos Leite
Revista
89/2001
346
....................................................................................................................................
Construo civil
Os encargos sociais nos oramentos da construo civil.
BASTOS, Patrcia Reis Leito
MENDES, Andr Luiz
Revista
89/2001
11
....................................................................................................................................
Consulta
Revista
89/2001
225
....................................................................................................................................
Container
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................

Contas CC5
Revista
89/2001
71
....................................................................................................................................
Cooperativa
Cooperativas podem participar de licitaes.
COPOLA, Gina
Revista
89/2001
56
....................................................................................................................................
Crise energtica
Revista
89/2001
346
....................................................................................................................................
Defesa
Municpio de Viosa/RN - Alegao de cerceamento de defesa - Tomada
de Contas Especial - Argio de nulidade da Notificao do Acrdo n
502/99-TCU-2 Cmara.
CAMPELO, Valmir (Ministro-Relator)
Revista
89/2001
202
....................................................................................................................................
Distrito Federal
Distrito Federal: municpio ou estado e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
SZKLAROWSKY, Leon Frejda
Revista
89/2001
62
....................................................................................................................................
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
ECT - Contestao de Multas aplicadas a Responsveis - Pedido de
Reexame.
MACEDO, Jos Antonio Barreto de (Ministro-Substituto,
Relator)
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro-Redator)
Revista
89/2001
210
....................................................................................................................................
Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (INFRAERO)
Revista
89/2001
235
....................................................................................................................................

Encargo social
MENDES, Andr Luiz
Revista
89/2001
11
....................................................................................................................................
Estado (Unidade da Federao)
Revista
89/2001
62
....................................................................................................................................
Fiscalizao
Revista
89/2001
276
....................................................................................................................................
Gesto pblica - Controle
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
Irregularidade
Revista
89/2001
71
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
235
....................................................................................................................................
Juiz Classista - suplente
TST - Exerccio da judicatura trabalhista temporria por suplentes Representao.
PALMEIRA, Guilherme (Ministro-Relator)
Revista
89/2001
220
....................................................................................................................................

Legitimidade passiva
Legitimidade passiva de municpios no mbito do TCU.
CUNHA, Jatir Batista da
Revista
89/2001
59
....................................................................................................................................
Lei de Responsabilidade Fiscal
A apurao de indexador bsico da Lei de Responsabilidade Fiscal - A
receita corrente lquida do municpio.
TOLEDO JNIOR, Flvio Corra de
Revista
89/2001
50
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
62
....................................................................................................................................
Resoluo n 142, de 30 de maio de 2001.
Dispe sobre as competncias atribudas ao Tribunal de Contas da
Unio pela Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000,
denominada Lei de Responsabilidade Fiscal LRF.
Revista
89/2001
319
....................................................................................................................................
Levantamento de auditoria
Revista
89/2001
276
....................................................................................................................................
Licenciamento ambiental
Revista
89/2001
23
....................................................................................................................................
Licitao
COPOLA, Gina
Revista
89/2001
56
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................

Mandato
Revista
89/2001
220
....................................................................................................................................
Ministrio dos Transportes (MT)
Revista
89/2001
225
....................................................................................................................................
Ministro - Posse
Discurso de saudao ao Ministro Benjamin Zymler.
RODRIGUES, Walton Alencar (Ministro)
Revista
89/2001
325
....................................................................................................................................
Discurso do procurador-geral Lucas Rocha furtado pronunciado na
cerimnia de posse de Benjamin Zymler no cargo de Ministro do TCU.
FURTADO, Lucas Rocha (Procurador-Geral)
Revista
89/2001
328
....................................................................................................................................
Discurso do presidente do TCU na posse do Ministro Benjamin Zymler.
Revista
89/2001
331
....................................................................................................................................
Discurso de posse do Ministro Benjamin Zymler.
ZYMLER, Benjamin (Ministro)
Revista
89/2001
332
....................................................................................................................................
Multa - contestao
Reexame.
Relator)
Revista
89/2001
210
....................................................................................................................................
Municpio
Revista
89/2001
59
....................................................................................................................................

Municpio (Cont.)
Revista
89/2001
62
....................................................................................................................................
502/99-TCU-2 Cmara.
Revista
89/2001
202
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................
Nulidade (Direito)
502/99-TCU-2 Cmara.
Revista
89/2001
202
....................................................................................................................................
Obras pblicas
Revista
89/2001
23
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
235
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
276
....................................................................................................................................

Oramento
MENDES, Andr Luiz
Revista
89/2001
11
....................................................................................................................................
Palestra
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
346
....................................................................................................................................
Pedido de Reexame
Reexame.
Relator)
Revista
89/2001
210
....................................................................................................................................
Poltica ambiental
Revista
89/2001
346
....................................................................................................................................
Porto
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................

Procuradoria da Repblica
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................
Receita corrente lquida
Revista
89/2001
50
....................................................................................................................................
Receita municipal
Revista
89/2001
50
....................................................................................................................................
Relatrio de Auditoria
Revista
89/2001
71
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
235
....................................................................................................................................
Representao
Revista
89/2001
220
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................

TCU - Auditoria ambiental

Revista
89/2001
23
....................................................................................................................................
TCU - Competncia
Revista
89/2001
319
....................................................................................................................................
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
TCU - Estrutura
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
TCU - Pesquisa
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
TCU - Resoluo
Revista
89/2001
319
....................................................................................................................................

Terminal de carga
Revista
89/2001
248
....................................................................................................................................
Tomada de Contas Especial (TCE)
502/99-TCU-2 Cmara.
Revista
89/2001
202
....................................................................................................................................
Tribunal de Contas
Revista
89/2001
346
....................................................................................................................................
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
Revista
89/2001
335
....................................................................................................................................
Tribunal Superior do Trabalho (TST)
Revista
89/2001
220
....................................................................................................................................

NDICE DE AUTOR
AGUIAR, Ubiratan
Revista..........................................................................................................................
89/2001
235
Revista..........................................................................................................................
89/2001
11
CAMPELO, Valmir
de Contas Especial - Argio de nulidade da Notificao do Acrdo
n 502/99-TCU-2 Cmara.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
202
COPOLA, Gina
Revista..........................................................................................................................
89/2001
56
Revista..........................................................................................................................
89/2001
59
Revista..........................................................................................................................
89/2001
346
FURTADO, Lucas Rocha
Discurso do procurador-geral Lucas Rocha furtado pronunciado na
cerimnia de posse de Benjamin Zymler no cargo de Ministro do TCU.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
328
MACEDO, Jos Antonio Barreto de
Reexame.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
210
MENDES, Andr Luiz
Revista..........................................................................................................................
89/2001
11
MOTTA, Adylson
Revista..........................................................................................................................
89/2001
71

MOTTA, Adylson (Cont.)

Revista..........................................................................................................................
89/2001
235
Revista..........................................................................................................................
89/2001
23
PALMEIRA, Guilherme
Revista..........................................................................................................................
89/2001
220
ROCHA, Lincoln Magalhes da
Revista..........................................................................................................................
89/2001
248
Revista..........................................................................................................................
89/2001
23
RODRIGUES, Walton Alencar
Reexame.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
210
Revista..........................................................................................................................
89/2001
225
Discurso de saudao ao Ministro Benjamin Zymler.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
325
SOUTO, Humberto Guimares
Discurso do presidente do TCU na posse do Ministro Benjamin Zymler.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
331
O Tribunal de Contas da Unio e as atuais mudanas em sua estrutura
e em sua forma de atuao.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
335


Distrito Federal: municpio ou estado e a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
62
Revista..........................................................................................................................
89/2001
50
ZYMLER, Benjamin
Revista..........................................................................................................................
89/2001
276
Discurso de posse do Ministro Benjamin Zymler.
Revista..........................................................................................................................
89/2001
332

Encargos Sociais Nos Orçamentos de Obras Públicas

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R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001

Tribunal de Contas da Unio

OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO CIVIL

ACRDOS E DECISES DO TCU

BACEN - SISTEMTICA DE OPERAO DAS CONTAS CC5 - Relatrio de

MINISTRIO DOS TRANSPORTES - IMPOSSIBILIDADE DA CONCESSO DE

RESOLUO N 142, DE 30 DE MAIO DE 2001

DISCURSO DE SAUDAO AO MINISTRO BENJAMIN ZYMLER

OS ENCARGOS SOCIAIS NOS ORAMENTOS DA CONSTRUO

Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, Diretor da 1 Diviso Tcnica da Secretaria

Engenheira Civil, Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotada na Secretaria de

R. TCU, Braslia, v. 32, n. 89, jul/set 2001

que formam a taxa de encargos sociais dependendo da data do oramento e da regio

II. CLCULO DOS ENCARGOS SOCIAIS

Podem existir, ainda, componentes decorrentes de clusulas de convenes

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Fazem parte do grupo B:

11,09% Lei n 4090/62, Lei n 7787/89 e Inciso

0,05% Art. 7, inciso XIX da Constituio

0,83% Lei 6367/76 e Art. 473 da CLT

Nas frias computa-se o acrscimo de 1/3 na remunerao, conforme previsto no art. 7,

Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do

Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,

Estatstica obtida junto ao Sindicato dos Trabalhadores nas Indstrias da Construo e do

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Cabe ressaltar que o aviso-prvio indenizado no deve ser computado no

Dado obtido no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho,

TAB.1 : COMPARAO DE TAXAS DE ENCARGOS SOCIAIS NA

Comit Brasileiro das Indstrias da Construo, dados obtidos em maio de 1999.

Revista Construo n 2669, Editora PINI, abril de 1999.

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III. COMENTRIOS SOBRE A COMPOSIO DOS ENCARGOS

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empresas da construo civil, o risco de ocorrncia de acidente do trabalho tem sido

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Sugere-se, portanto, que, devido a sua grande variabilidade, as despesas com

Ministrio do Trabalho, Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministrio do Trabalho

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AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS PBLICAS

Analista de Finanas e Controle Externo do TCU, lotado na SECEX/PA, graduado em

Analista de Finanas e Controle Externo, lotado na SECEX/PA, graduado em Engenharia

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Conseqentemente, certas medidas devem ser postas em prtica para convencer

2. O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO E AS AUDITORIAS

AFFONSO, Sebastio B. Tribunais de Contas no Contexto do Poder Judicirio. In Revista do

DI PIETRO, Maria S. Z. Direito Administrativo. 9a ed. So Paulo: Atlas, 1998, p. 490.

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REZENDE, Fernandes. Finanas Pblicas. So Paulo: Atlas, 1980, pp.111-112.

BUGARIN, Paulo S. Reflexes sobre o princpio constitucional da economicidade e o papel do

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3. incluso da varivel ambiental no processo de tomada e prestao de contas

MALHEIROS, Telma M. Anlise da Efetividade da Avaliao de Impactos Ambientais:

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3. PROCEDIMENTOS DE AUDITORIA AMBIENTAL EM OBRAS

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Todo o empreendimento que tenha repercusso ambiental deve, necessariamente,

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Figura 1. Principais etapas a serem observadas pela auditoria ambiental

As fases na Figura 1 vo alm das previstas no art. 10 da Resoluo Conama

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percorridas. Ocorre que a observncia ao fluxo descrito na Figura 1 condio

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desenvolvimento humano que combina poder aquisitivo com expectativa de vida e