Trabalho de Instituies polticas brasileiras-Economia 3perodo (2016.

1)
Marcelo Costa Marques
No amplo debate gerado no perodo de redemocratizao do Brasil,
ps-ditadura militar, que culminou com a constituio de 1988, houve uma
grande preocupao dos membros da assembleia constituinte com as
questes institucionais do pas, j que essas foram um dos gatilhos que
levaram ao golpe de 64. Na poca, aps a renncia de Jnio Quadros, Joo
Goulart assumiu um governo com uma crise institucional profunda, no qual
havia uma paralisia decisria em um congresso minoritariamente
governista. Alm disso, durante o perodo militar, o Executivo era
predominante sobre os demais poderes, os decretos-lei foram um smbolo
desse fato, que permitiam ao Executivo legislar sem qualquer manifestao
do congresso. Dentro desse debate at a questo da adoo de um regime
parlamentarista veio tona, na medida em que nos anos 80 era consenso
entre boa parte da academia que esse sistema era superior, e que o
presidencialismo, principalmente aquele de coalizo (multipartidrio), no
era uma combinao que daria certo na democracia. Portanto, possvel
perceber a grande relevncia que o debate teve, e que inegavelmente
precisava ter, sobre a modelagem das instituies.
O sistema poltico brasileiro possui uma srie de problemas, que
geram incentivos errados tanto para partidos quanto para polticos. Esses
incentivos podem ser entendidos como responsveis pelo enfraquecimento
do sistema de partidos, cuja literatura tradicional aponta como sendo o
principal e mais poderoso ator poltico. Primeiramente, pode-se olhar para o
sistema eleitoral nacional baseado no sistema proporcional de lista aberta.
Esse sistema apesar de ter pontos positivos a serem exaltados, como a sua
capacidade de aproveitar melhor os votos, descartando-se a menor
quantidade possvel, tem tambm inegavelmente uma tendncia ao
personalismo e ao multipartidarismo. O primeiro pode ser constatado ao se
observar que um candidato no busca inicialmente votos para o partido e
sim para a sua prpria candidatura. claro que a votao no partido
tambm importante para que o mesmo obtenha cadeiras no congresso, no
entanto, se formos pensar nas grandes legendas nacionais, chegar a um
coeficiente mnimo no uma grande dificuldade, o candidato precisa
realmente vencer seus companheiros de partido, conseguindo as melhores

votaes, e assim o personalismo fica claro. Pela lgica proporcional, fica

claro entender que a representatividade desse sistema certamente maior,
causando um incentivo ao multipartidarismo, diferentemente do sistema
majoritrio que favorece o bipartidarismo. Por fim, uma lista aberta pode ser
vista como uma maneira de tirar da jogada eleitoral os caciques dos
partidos, porm existem mecanismos que as lideranas do partido podem
utilizar para favorecer certos candidatos, principalmente, pela propaganda
eleitoral no rdio e na televiso.
Alm do sistema eleitoral, essa fragmentao partidria pode ser
vista como consequncia da fragilidade dos partidos polticos brasileiros,
que por sua vez tambm intensificada pelo sistema eleitoral. Essa
fragilidade partidria possui diversas causas, a principal delas pode ser vista
no incentivo personalista das eleies, que fazem os candidatos olharem
principalmente para sua prpria candidatura. desta forma, por exemplo,
que surge a figura, dos partidos de aluguel (partidos que servem apenas
para eleger o candidato que logo aps as eleies, se desvincular deste).
Esses partidos, por funcionarem apenas como meio e no como um fim,
possuem dificuldades de se manterem no perodo entre as eleies, j que a
identificao partidria de polticos e membros da sociedade civil
praticamente nula. Outro incentivo para os partidos nesse sistema de
votao possuir candidatos conhecidos como puxadores de votos, que so
sujeitos, normalmente sem nenhum histrico ou identificao com o partido,
que participam das eleies por possurem grande popularidade e com isso
conseguem angariar uma quantidade significativa de votos para a legenda.
Outro exemplo de legislao eleitoral que favorece a fragilidade partidria
o fato do cargo pertencer ao candidato e no ao partido, estimulando o
surgimento dos partidos de aluguel e de um baixo grau de vinculao do
candidato ao partido, e tambm dificultando o accountability dos
cidados, que no conseguem responsabilizar os polticos de forma clara
pelas suas aes sejam elas boas ou ruins. Alm do dito acima, poderia citar
tambm uma srie de regras institucionais problemticas, formais e
informais, como o clientelismo e as prticas fisiologistas que incentivam um
comportamento predatrio no cenrio legislativo nacional. Assim, observase tanto na criao de um partido como na manuteno dos seus membros,
um incentivo a fragilidade do partido, que segundo a viso tradicional
levaria a uma falta de disciplina partidria, fundamental para a manuteno

da governabilidade, e, por fim, teramos um congresso com uma estrutura

de difcil negociao para com o Executivo, que acarretaria em altssimos
custos de negociao, pois ela, em princpio, necessitaria ser feita de
maneira dispersa, e s vezes at de deputado em deputado, dependendo do
poder de barganha que eles viriam a ter.
Apesar de todos esses incentivos, quando se analisa os dados
empricos, no se observa um comportamento indisciplinado dos partidos
polticos, pelo contrrio, se observam taxas elevadas de disciplina para
todos os partidos polticos brasileiros, em especial para os partidos de
esquerda, que tem taxas mais elevadas do que a mdia. Alguns buscam
explicar essa questo utilizando-se do argumento da corrupo, ao afirmar
que atravs de uma corrupo institucionalizada, que seria uma prtica
de buscar certos cargos pblicos por indicao, principalmente em
empresas estatais para receber dinheiro desviado dos cofres pblicos e
utiliz-los em campanhas eleitores ou para o enriquecimento ilcito. Por essa
prtica os governos conseguiriam manter uma elevada disciplina partidria,
pois os membros de sua coalizo obteriam ganhos em se aliarem ao
governo, no entanto, essa alegao parece precipitada, na medida em que
durante a ditadura os nveis de disciplina partidria eram bem mais baixos e
seria ilusrio afirmar que a corrupo naquela poca era menor. Alm disso,
no Brasil, apesar de toda a fragmentao partidria, a regra dos 90% vale.
Essa regra consiste no percentual prximo de 90% da taxa de sucesso e
taxa de dominncia. A taxa de sucesso a que mede a proporo de
projetos do Executivo, que so aprovados em razo do total, que enviado
pelo prprio Executivo. J a taxa de dominncia significa a razo entre o
nmero de leis aprovadas que vieram do Executivo sobre o total de leis
aprovadas. Essa realidade dos 90% ocorre devido a um poder gigantesco de
agenda que o Executivo brasileiro possui sobre as votaes do Legislativo.
Tudo isso, se iniciou com a promulgao da constituio de 88 que deu uma
srie de poderes ao presidente, diferentemente da ltima constituio
democrtica antes de 64, a de 46. Olhando para os trabalhos de Limongi e
Figueiredo (2001) se consegue obter uma imagem clara do poder
centralizado na figura do presidente e dos lderes partidrios do congresso,
que a constituio de 88 trouxe.

Em primeiro lugar, como dito anteriormente, os nveis de disciplina

partidria so elevadssimos, o que contrasta com a teoria tradicional e do
senso comum, de que apenas os membros do partido do governo teriam
incentivos a cooperar, enquanto os outros parlamentares fariam uma
oposio sistemtica. Nessa viso da literatura, um sistema de governo
seria considerado vivel, ou seja, que conseguisse manter uma boa relao
Executivo-Legislativo se o sistema partidrio fosse fortalecido e o sistema
eleitoral possusse regras que ajudassem nesse fortalecimento. O que falta
nessa interpretao, segundo Limongi e Figueiredo (2001), seria uma
percepo de que a existncia de incentivos, como os vistos no nosso
sistema eleitoral, no necessariamente iriam se tornar efetivos, j que
existiriam limitaes institucionais e outros incentivos que poderiam vir at
a contrabalanar esses incentivos eleitorais iniciais. O presidente brasileiro,
no que tange ao poder de legislar, um dos mais poderosos do mundo e
essa caracterstica faz com que ele tenha uma posio privilegiada para
negociar com o Congresso, na medida em que possui poderes de agenda e
de definio de importantes mecanismos de barganha poltica do Legislativo
nas democracias, como por exemplo, o oramento anual. Na questo
oramentria, o presidente brasileiro tem a responsabilidade da iniciativa
dessa matria, e isso tem uma importncia estratgica relevante, j que
permite que o Executivo atrase ao mximo seu envio para o Congresso e
como o oramento est atrelado ao calendrio, o Executivo atrasando-o,
reduz as margens de manobra do Legislativo. Alm desse privilgio de ser o
iniciador, o presidente ainda possui outra vantagem considervel na
questo oramentria que se relaciona com o fato de que a no aprovao
do oramento dentro do prazo, no paralisa a mquina pblica como
acontece nos EUA, aqui essa no aprovao autoriza de imediato o
Executivo a realizar gastos de 1/12 ao ms do Oramento enviado.
Recentemente, foi aprovada a PEC conhecida como PEC do oramento
impositivo, essa lei torna obrigatrio o pagamento das emendas
parlamentares individuais, que juntas podem somar at no mximo 1,2%
das receitas correntes lquidas do ano anterior, de certa maneira, essa
medida fortalece a posio do Congresso frente supremacia do Executivo
sobre matrias oramentrias. Entre as mudanas feitas por essa emenda
vale destacar o aumento que ela gerara nos gastos obrigatrios,
engessando ainda mais as receitas brasileiras (chegando assustadora cifra

de 88,5% do oramento) e tambm o fato de que se for necessria

realizao de um contingenciamento para se fazer algum ajuste fiscal, o
corte de verbas direcionadas a essas emendas mesmo que obrigatrias,
pode ser realizado, desde que na mesma proporo dos cortes das despesas
no-obrigatrias, isso enfraquece um dos mecanismos institucionais do
Executivo frente ao congresso, que antes dessa PEC elegia sempre essas
emendas como a fonte principal de corte de gastos quando se faziam
necessrios, sem contar ainda com o fato de que o Executivo poderia
utilizar esses cortes de gastos com propsitos polticos (ameaa por parte
do Executivo). A viso de disperso do poder que alguns tericos tinham do
sistema brasileiro parece incorreta, na medida em que no congresso
brasileiro, a relao dos deputados com a sua legenda como demonstrando
por Figueiredo e Limongi (2001) pode seguir duas lgicas: coeso partidria
e disciplina partidria. A coeso seria, segundo uma lgica Kantiana, o modo
de agir correto, ou seja, os parlamentares que agem dessa forma seriam
aqueles que esto no partido devido a questes ideolgicas e de
preferncias e, assim, votam no plenrio junto ao partido. A disciplina seria,
pelo contrrio, uma maneira de agir dos parlamentares que votariam de
forma conjunta com o partido, porm a sua motivao seria um medo de
sofrer punies e sanes. Claramente, diferenciar quando um deputado
age de determinada forma e quando no age praticamente impossvel, no
entanto, analisando os dados do governo FHC percebe-se que com relao a
matrias mais impopulares, mesmo aquelas do campo da direita, como a
reforma da previdncia, o nmero de votos disciplinados cai, o que leva a
hiptese de que a disciplina, ao invs da coeso, predomina no congresso
brasileiro. Cabe, nesse instante, a indagao de como essas ameaas de
punio se fazem, j que, elas funcionam, logo so crveis. Fica claro, nesse
instante, que o poder que o Executivo detm para negociar com os partidos,
oferecendo cargos, como ministrios, verbas (a PEC do oramento
impositivo tenta diminuir um pouco esse poder), direitos a nomeaes e
outros que o colocam numa posio privilegiada de barganha e em
condies favorveis para conseguir formar uma maioria parlamentar e
disciplinada, em troca de todas as vantagens oriundas de possuir a chefia
do Executivo. Esse poder fica mais latente ao se constatar que no Brasil
existem muitos partidos clientelistas, que sobrevivem em grande medida
pela liberalizao de verbas e de ajuda para seus currais eleitorais. Assim,

percebe-se que no Brasil h uma lgica de centralizao do pode na figura

do Executivo, mesmo que o sistema possua uma tendncia e uma realidade
de alta fragilidade partidria que leva a uma fragmentao do sistema
partidrio, mas, curiosamente, sem dispersar o poder.
Alm do Executivo, essa centralizao do poder observada no
poderio das lideranas partidrias e do lder da cmara dos deputados no
processo legislativo, na medida em que eles possuem a funo de definir a
agenda legislativa, prevendo ao longo quais projetos deveriam ser
apreciados, sendo importante ainda ressaltar que o lder representa uma
bancada de parlamentares, o que demonstra mais uma vez um processo de
centralizao do poder e de facilitao da tarefa do Executivo de negociao
da agenda, j que ele precisa apenas negociar com os lderes e no com
deputado a deputado. A viso de um congresso que favorea as aes
individuais dos deputados, que teriam poderes desproporcionais, no parece
se manifestar no sistema poltico brasileiro. Uma das medidas tomadas para
tentar aumentar o poder do Legislativo em influenciar na legislao seria o
uso das comisses parlamentares de forma mais recorrente, uma vez que
como as comisses so teoricamente especialistas em determinados
assuntos, o debate se tornaria enriquecido e as leis provavelmente
ganhariam em qualidade e aumentariam tambm a eficincia, para isso elas
necessitariam ser rota obrigatria da maioria das leis, no entanto, o que
ocorre na prtica que o requerimento de urgncia, prerrogativa tanto do
Executivo como do colgio de lderes, muito acionado, fazendo com que
em muitos casos um parecer da comisso sobre a legislao, no seja feito
adequadamente. O carter terminativo (capacidade das comisses de
aprovar uma lei sem passar no plenrio) que as comisses teriam a
prerrogativa de usar raramente utilizado. No menos importante, as
medidas provisrias so um poderoso instrumento do Executivo frente ao
Legislativo. Esse mecanismo a cereja do bolo para o poder de definio de
agenda do Executivo, pois com isso consegue legislar. As medidas
provisrias junto com as outras legislaes enviadas pelo Executivo so as
leis que possuem a tramitao mais rpida no Congresso nacional e isso
ocorre devido a dois fatos importantes: o primeiro deles consiste na
capacidade do Executivo em solicitar carter de urgncia para essas
medidas, o que implica no fato da Cmara e do Senado, respectivamente,
serem obrigados a responderem em at 45 dias na forma de parecer sobre a

questo, se o parecer no for feito, a pauta de votaes do plenrio ser

trancada at que se faa. As MPs tem uma particularidade com relao s
matrias enviadas pelo presidente sobre carter de urgncia, pois elas tm
que ser apreciadas no prazo de 45 dias aps a sua edio, se no o forem,
elas passam automaticamente a tramitar em carter de urgncia e trancam
a pauta da casa at que se tenha a votao. Sua anlise comea numa
comisso mista com membros do Senado e da Cmara. Se uma MP no for
transformada em lei em at 60 dias, ela pode ter seu perodo de vigncia
estendido por mais 60 e se ela for arquivada pelo Congresso ser preciso
que os parlamentares editem um decreto legislativo para disciplinar os
efeitos que a MP tenha gerado durante sua vigncia (Portal da CmaraAssessoria de Imprensa). Essa ltima questo j demonstra o motivo dos
parlamentares normalmente no arquivarem uma MP, na medida em que,
se cria toda uma situao de instabilidade jurdica. O segundo ponto que
favorece sua rapidez que o Executivo possui toda uma burocracia
especializada, que entrega uma lei j discutida a priori, diferente das leis
iniciadas pelo Legislativo, que apesar de serem propostas em quantidades
maiores do que a dos outros poderes, ela passa por todo um processo inicial
de seleo para depois ser apreciada. Para dificultar ainda mais essa
questo, muitas das leis propostas pelo Legislativo so feitas de maneira
individual, o que dificulta qualquer tentativa de presso sobre o colgio de
lderes (definidor da agenda) para que sua legislao ganhe preferncia,
assim, o nvel de descarte de leis propostas pelo prprio Legislativo muito
elevado. Outro fato das medidas do Executivo conseguirem um alto grau de
aprovao a expertise da burocracia estar por trs da confeco da lei,
pois em muitos casos, os parlamentares no possuem habilidades
suficientes e nem tempo para entender o que est por trs delas,
acarretando normalmente em um voto seguindo a orientao partidria,
favorecendo outro aspecto colocado acima nesse texto que a disciplina
partidria e a centralidade do poder. Assim, se pode concluir que a relao
Executivo-Legislativo no Brasil no pode ser definida como igualitria, pelo
contrrio, ela representa uma dominao do primeiro sobre o segundo,
demonstrando que os argumentos mais tradicionais da altssima disperso
do poder entre os poderes no Brasil, no se mostra presente.
Aps a compreenso da realidade poltica brasileira e concluindo que
um sistema com centralizao do poder, preciso agora analisar a tica

da governabilidade no pas, uma vez que uma coisa ter o poder e outra
saber us-lo. Palermo (2000) j faz uma anlise em seu trabalho dessas
duas dimenses para o sistema poltico brasileiro. inegvel que o Brasil
vem desde o processo da redemocratizao, numa escalada de aumento do
nmero de partidos polticos, que s tende a aumentar visto a perda de
credibilidade recente dos partidos polticos mais tradicionais, que
conseguiram, ao longo dos anos, projetar a sua imagem no mbito nacional,
assim, partidos regionais e at estaduais certamente cresceram nas
eleies desse ano e de 2018. Antes de serem abordadas as possveis
consequncias dessa trajetria para o futuro da governabilidade no Brasil
faz-se importante olhar para o passado, buscando entender os governos
anteriores que surgiram logo aps o processo de redemocratizao. Os
governos de Sarney e Collor/Itamar foram governos de um processo ainda
em transio, na volta democracia e, alguns dos incentivos expostos
acima precisaram de certo tempo para serem percebidos pelos agentes
polticos. Voltando os olhos para os governos Lula e FHC se pode apontar
algumas semelhanas na questo da governabilidade de seus governos.
Ambos eram grandes lderes e politicamente muito habilidosos, sabiam
dialogar e entendiam os meandros da poltica. No caso de FHC, ele possua
uma maioria confortvel no parlamento, sem a necessidade de um grande
nmero de parceiros, devido composio parlamentar que, na poca, no
possua muitos partidos. No caso de Lula, o nmero de partidos com
cadeiras no congresso era maior, no entanto, ele se utilizava de forma
precisa de todos os poderes que possua como chefe do Executivo,
conseguindo consolidar uma maioria e manter uma governabilidade. Sem
dvida nenhuma, ambos os polticos, de um ponto de vista liberal,
realizaram uma srie de boas medidas, que deram status para o Brasil de
uma nao que caminhava em um sentido progressista tanto com relao a
polticas econmicas quanto tambm com relao a polticas sociais, basta
olhar todo o alvoroo miditico internacional que h alguns anos atrs se
tinha do Brasil, aos olhos de muitos, parecia que finalmente a profecia de
Stefan Zweig se concretizaria e o Brasil seria o pas do futuro. Como Andr
Singer bem destaca em seu texto, Lula conseguiu, para o seu segundo
mandato, angariar votos das classes mais baixas da populao brasileira
mesmo sendo o grande lder da esquerda nacional, esse feito deve ser
extremamente valorizado, na medida em que os eleitores brasileiros em sua

maioria, principalmente, nas classes mais baixas apresentam um

comportamento de votao mais voltado para a direita. Lula foi eleito na
sua primeira eleio em 2002 com o apoio eleitoral principalmente das
classes mais altas, j nas eleies de 2006, aps o escndalo do mensalo
em 2005, Lula tem uma inverso na sua votao que passou a ser muito
mais apoiada eleitoralmente pelas classes mais baixas, isso se deve a um
fenmeno intitulado na literatura por Marcelo Neri como o Real de Lula.
Esse fato seria o processo de reduo do nmero de pessoas abaixo da linha
de pobreza em uma magnitude vista somente no perodo do Plano Real. O
trip que sustentou esse fenmeno foi segundo Singer o programa Bolsa
famlia, a expanso do crdito para as famlias de mais baixa renda,
permitindo um maior acesso ao consumo e uma poltica de aumento do
salrio mnimo, que trouxe grandes ganhos reais. Claramente, essas
polticas alm de importantssimas para o aprimoramento dos padres de
vida de classes menos favorecidas, exercem um papel eleitoral
considervel, como a que foi vista nas eleies de 2006. Alguns estudos,
inclusive colocavam que a esquerda teria no Brasil um teto de votao de
aproximadamente 33,3% da populao, Lula rompe com essa lgica, na
medida em que, mais que um candidato da esquerda, Lula um grande
lder. Assim como Lula, FHC durante todo o seu mandato mostrou
competncia e capacidade de lidar com as diferenas polticas e soube
muito bem usar sua posio no Executivo como rgo concentrador de
poder. J no governo Dilma observam-se traos claros de ingovernabilidade,
principalmente no incio do segundo mandato, claramente Dilma possui uma
desvantagem com relao a seus antecessores, pois o Congresso j estava
mais dividido, no entanto, muito do problema deriva da falta de liderana e
de inteligncia para a negociao poltica que a Dilma possui. A partir disso,
muitos poderiam argumentar que Dilma um outlier e o sistema brasileiro
possui governabilidade clara, no entanto, certamente com um congresso
dividido como est o atual, tanto FHC quanto Lula teriam maiores
dificuldades para governar apesar de que possivelmente conseguiriam. Meu
ponto aqui que com a trajetria explosiva do nmero de partidos so
esperados governos com menor possibilidade em conseguir formar maiorias
no Congresso e, portanto, a dependncia do Brasil de polticos com grande
capacidade de liderana, como visto em FHC e Lula ser cada vez maior, e
como observado na histria eles no so o padro e assim eu os vejo como

os verdadeiros outliers. A questo brasileira na poltica me parece muito

anloga a de uma sala de aula, existe o professor (presidente) que detm
grande parte dos poderes para manter a ordem e exigir disciplina dos
alunos, com uma turma com pequeno nmero de alunos (partidos),
qualquer professor minimamente presente conseguir manter uma ordem e
lecionar de forma razoavelmente tranquila, no entanto, conforme o nmero
de alunos aumenta, s os professores mais habilidosos conseguiram manter
a turma em silncio para que ele ensine a matria, enquanto que os de
menor capacidade teriam tremendas dificuldades de manter a ordem para
ele exercer a sua atividade.
Por fim, medidas urgentes precisam ser tomadas no s para
estancar a trajetria explosiva da dvida, mas tambm a trajetria
igualmente explosiva do nmero de partidos. Uma das medidas que me
parecem fundamental seria a implantao de uma clusula de barreira
seguindo o modelo alemo (se no atingir 5% dos votos nacionais a legenda
no poder ter representantes no Congresso), outro ponto importante seria
aumentar a coeso partidria que o nosso sistema sugere existir em alguns
poucos casos de parlamentares. O aumento dessa coeso passaria por
medidas como o cargo eleito do Legislativo pertencer ao partido e no ao
parlamentar. Prevejo, assim, um futuro sombrio para o nosso sistema
poltico na medida em que ele tem uma assimetria gritante entre a
governabilidade e a concentrao de poder, apesar dessas duas coisas no
serem trade-offs a serem enfrentados.