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Sumrio
1. Introduo. 2. A proposta de ciclo de polticas pblicas e os estgios
das polticas. 3. Anlise das polticas pblicas: abordagem top-down
versus perspectiva bottom-up. 4. Outras peculiaridades do processo
de implementao. 5. Possibilidades de atuao do Ministrio Pblico
brasileiro para a implementao de polticas pblicas. 6. Consideraes
finais.
1. Introduo
Luciano Moreira de
Oliveira Mestrando
em Sade Pblica pela
UFMG. Especialista
em Direito Sanitrio
pela Escola de Sade
Pblica de Minas
Gerais. Promotor de
Justia, com atuao
no Grupo Especial
de Promotores de
Justia de Defesa do
Patrimnio Pblico
(GEPP) do Ministrio
Pblico de Minas
Gerais.
1
Embora os fundamentos do Estado de bem-estar social fossem objeto de crtica na
dcada de 1980, permanecia o interesse pela anlise de polticas pblicas.
das fases, levando o pesquisador a esquecer-se do processo como um todo. Alm disso, a
viso dos estgios da poltica pblica leva a um
entendimento desta como composta de fases
autnomas, quando se trata, em verdade, de
um processo contnuo e interconectado. Alm
disso, corroborando parte das crticas de Peter
John (2006), o autor afirma que o termo modelo transmite uma ideia de linearidade, em
oposio a uma viso mais prxima da realidade relacionada a um processo composto de
feedbacks e loops, em constante transformao.
Peter deLeon (1999) dialoga, ainda, com
Paul Sabatier (1993) e discute as principais crticas que este faz ao modelo de estgios. Segundo
deLeon (1999), so estas as principais objees
de Sabatier (1993 apud DELEON, 1999):
1. O modelo de estgios no um modelo
causal;
2. O modelo de estgios no fornece uma
base para o teste de hipteses empricas;
3. O modelo de estgios no apurado sequer
sob o aspecto descritivo;
4. Trata-se de um enfoque top-down;
5. O modelo de estgios enfatiza o ciclo de
polticas pblicas como uma unidade temporal de anlise, ou seja, ignora-se a concepo
de sistemas;
6. Trata-se de modelo falho para integrar
a anlise de polticas pblicas e uma perspectiva orientada por uma viso global do
policy process.
Em face disso, pode-se afirmar que a descrio das polticas pblicas como um ciclo
composto de estgios teve papel importante
no desenvolvimento de estudos nesse campo.
Deve-se, pois, reconhecer o mrito da proposta
ao descrever e conferir uma organizao, ainda
que apenas ideal, ao fenmeno das polticas
pblicas. Entretanto, de fato so pertinentes as
advertncias de que se trata de uma ferramenta
com emprego especialmente heurstico, visto
que a complexidade das polticas pblicas no
pode ser refletida em um modelo racional e
linear como o proposto. Assim, embora seja
possvel reconhecer a existncia de momentos
com caractersticas prprias, preciso enfatizar que as polticas pblicas so um processo
contnuo, interconectado, com muitas idas e
vindas, merecendo exame unitrio o que impede uma viso compartimentada dos estgios,
especialmente com uma separao dicotmica
entre formulao e implementao.
Os estudos sobre implementao de polticas pblicas foram fortemente influenciados pelo modelo de estgios descrito em tpico anterior.
Parte-se da premissa de uma diferenciao clara entre formulao e implementao, que tem subjacente, ainda, uma viso top-down (de cima
para baixo) desse processo. Assim, pretende-se examinar os processos
materiais que envolvem a efetivao de metas e objetivos estabelecidos
pelos governos centrais no nvel local.
Pressman e Wildavsky esclarecem o iderio que permeia seu modelo
de anlise:
A implementao, para ns, significa exatamente (o que o dicionrio
estabelece) executar, efetuar, completar, levar a cabo. Mas, o que que
est sendo implementado? Uma poltica, naturalmente. Deve haver algo
anterior implementao; caso contrrio, no haveria um objetivo a
ser alcanado pelo processo da implementao. Para um verbo como
implementar, h de haver um objeto como polticas. Porm, as polticas
normalmente contm metas e tambm os meios para alcan-las. Como,
ento, distinguir entre uma poltica e sua implementao? (PRESSMAN;
WILDAVSKY, 1984, p. 63).
neste artigo que mesmo no negada no discurso, nem mesmo tendo sido objeto de uma
reduo programtica, a ateno sade universal e igualitria foi objeto de veto implcito
e de inviabilizao sistmica, por analogia com a noo de reduo sistmica das polticas
do estado de bem-estar, utilizada por Pierson (1994). Com essa expresso, Pierson refere-se s estratgias indiretas para a reduo de polticas cujas consequncias so sentidas
apenas em longo prazo e que parecem ter sido muito mais importantes nas tentativas de
desmantelamento do Estado de bem-estar do que nos esforos de reduo programtica
explcita dos programas sociais (MENICUCCI, 2006, p. 77).
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Ao tratar desses estudos, Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo
destacam que o que comum a essas contribuies a recusa noo de implementao
como uma etapa subsequente formulao esta ltima como uma instncia racional e
compreensiva. A implementao entendida como processo autnomo em que decises
cruciais so tomadas e no s implementadas (MELO; SILVA, 2000, p. 10).
Aps destacar autores que tratam da implementao como um processo cooperativo, Michael Hill (2006, p. 72) afirma que essas ideias
implicam um sistema em que um relacionamento prximo, cooperativo, caracteriza as relaes dentro do sistema poltico, permitindo que a
poltica entre em ao.
Com efeito, o que se pretende ressaltar que as disputas durante a
formulao das polticas pblicas prosseguem no momento de implementao. Alm disso, as interaes, os indivduos e grupos que buscam
implementar as polticas, aqueles de quem as polticas dependem e os
que tm seus interesses afetados por ela constituem uma realidade que
no pode ser ocultada (HILL, 2006).
Nesse passo, esclarecedora a concluso de Michael Hill (2006, p. 74):
A realidade, portanto, no se refere a um controle imperfeito, mas s aes
como processo contnuo da interao, com polticas mutantes e passveis
de mudanas, uma estrutura complexa de interaes e um mundo externo
que condiciona a implementao, porque as aes governamentais recaem
e para isso so elaboradas sobre a implementao e seus atores que so,
por natureza, difceis de controlar: a anlise concentra-se melhor sobre
os nveis em que isso ocorre, j que no se trata de mostrar deficincias
de implementao, e sim de recriar as polticas.
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o caso, por exemplo, de membros do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, j que os primeiros julgam
segundo o princpio do livre convencimento motivado e os
segundos dispem de independncia funcional no exerccio
de suas funes.
5. Possibilidades de atuao do
Ministrio Pblico brasileiro para a
implementao de polticas pblicas
O Ministrio Pblico brasileiro, tradicionalmente, ocupava-se da promoo das aes
penais e tutela de interesses de incapazes nos
processos cveis; neste caso, agia como custos
legis (fiscal da lei). Nas ordens jurdicas que
precederam a Constituio de 1988, o Ministrio Pblico esteve por vezes ligado aos
demais poderes do Estado desprovido, assim,
de prerrogativas necessrias para exercer sua
fiscalizao e velar pelos direitos da sociedade.
No ordenamento jurdico erigido aps a
Constituio de 1988, o Ministrio Pblico teve
seu perfil modificado processo esse que se
iniciou com a promulgao da lei de ao civil
pblica , e suas atribuies e prerrogativas foram ampliadas, o que levou a uma grande transformao da instituio. Assim, esta passou de
repressiva tanto na atuao penal, buscando
a condenao de autores de crime, como na
rea cvel, por agir apenas como interveniente
em processos de terceiros para ser proativa e
responsvel pela tutela de interesses da sociedade. Prova disso o art. 127 da Constituio de
1988, que estabelece que o Ministrio Pblico
instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis.
Percebe-se, assim, a amplitude das atribuies
cometidas ao rgo pelo constituinte.
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O Procurador-Geral da Repblica, para o controle de constitucionalidade das leis e
atos normativos perante a Constituio da Repblica; e Procuradores-Gerais de Justia,
para controle de leis e atos normativos em face das constituies estaduais.
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O membro do Ministrio Pblico tem o dever de atender a qualquer do povo (art. 32, II,
da Lei no 8.625/93), o que decorrncia do direito de petio (art. 5o, XXXIV, a, da CR/88).
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Trata-se de procedimentos inquisitrios para investigao de fatos e a colheita de
provas para a promoo das aes civis e criminais de sua atribuio. O inqurito civil tem
previso na Lei no 7.347/85, entre outras leis que repetiram sua previso, e est disciplinado pela Resoluo no 23 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico. O procedimento
investigatrio criminal decorre do sistema constitucional e legal e est regulamentado pela
Resoluo no 13 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
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A audincia pblica pode ser utilizada para a colheita de esclarecimentos e discusso
de temas com a populao, bem como para a prpria definio das prioridades e estratgias
de atuao do Ministrio Pblico. Encontra previso, entre outros dispositivos, no art. 27,
IV, da Lei no 8.625/93.
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Faculta-se ao Ministrio Pblico, na defesa dos direitos assegurados na Constituio,
expedir recomendaes, requisitando ao destinatrio sua divulgao adequada e imediata,
assim como resposta por escrito (art. 27, IV, da Lei no 8.625/93). Trata-se de importante
instrumento para expor a posio do Ministrio Pblico sobre determinado tema, a fim de
buscar a adequao de determinada situao s disposies legais/constitucionais.
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O Ministrio Pblico e outros rgos legitimados para a promoo da ao civil
pblica na defesa dos interesses coletivos podero tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia
de ttulo executivo extrajudicial (art. 5o, 6o, da Lei no 7.347/85).
I, da CR/88). Todas essas prerrogativas permitem que a instituio atue de forma independente na fiscalizao dos poderes do Estado e
na defesa dos direitos sociais. Diante disso, correlacionando as novas atribuies do Ministrio
Pblico com as prerrogativas institucionais e de
seus membros, possvel concluir que o rgo,
aps a Constituio de 1988, est vocacionado
para a defesa dos direitos fundamentais e detm
grande potencial para fomentar e fiscalizar a
implementao de polticas pblicas voltadas
para a concretizao de tais direitos.
Observa-se que o novo Ministrio Pblico,
forjado a partir do texto constitucional de 1988,
goza de vasto instrumental para promover a
efetividade de direitos fundamentais e, correlatamente, contribuir para a implementao das
polticas pblicas. Aqui, contudo, fica a indagao: qual forma de agir mais adequada? De que
maneira o Ministrio Pblico ser mais eficiente
na misso de assegurar a mxima eficcia das
normas constitucionais diante das circunstncias fticas e jurdicas? (HESSE, 1991).
Para incio da discusso, necessrio retomar a compreenso a que se chegou nos itens
anteriores acerca da poltica pblica. Com
efeito, pode-se concluir que se trata de fenmeno complexo todavia, til, a fim de evitar
uma viso mope do tema, compartilhar do
entendimento de Thomas R. Dye (1972) de que
se trata de todas as atividades desempenhadas
pelo Estado.
Deve-se lembrar, ainda, que a implementao de polticas pblicas tambm complexa e
envolve um processo de negociao e barganha,
entre outros, com grupos afetados, exigindo a
tomada de muitas decises no contempladas
em sua formulao. H que se reconhecer tambm a impossibilidade de um controle completo
ou perfeito das atividades e dos agentes envolvidos na tarefa de pr a poltica em prtica, uma
vez que a atividade desenvolvida por eles, dadas
suas caractersticas, envolve grande discricionariedade. Por tudo isso, a implementao acaba
tornando-se um refazer da prpria poltica,
redefinindo-a, permitindo-nos concluir pela
existncia de um continuum entre formulao
e implementao.
Voltando os olhos para o Ministrio Pblico,
tm-se identificado, com base nos instrumentos
disponveis para a atuao de seus membros,
dois modelos ou possibilidades distintas de
trabalho, chamados modelo demandista e modelo resolutivo (ALMEIDA, 2012; GOULART,
1998; RODRIGUES, 2012). No primeiro gnero,
classifica-se a proposta de atuao repressiva,
valendo-se dos instrumentos processuais disponveis para submeter as demandas ao Poder
Judicirio. A postura do rgo do Ministrio
Pblico de oposio e de conflito, sendo
reservado ao Poder Judicirio o papel de acertamento do direito e a composio do conflito
de interesses atravs do processo. Por outro lado,
tem crescido a proposta de atuao resolutiva.
Com essa designao, pretende-se classificar a
forma de trabalho que se vale prioritariamente de ferramentas extrajudiciais, buscando a
abordagem do caso de forma dialogada, inclusive, na hiptese de tutela de direitos coletivos,
envolvendo os possveis interessados13. Atua o
Ministrio Pblico de forma proativa e preventiva, buscando evitar a ocorrncia de dano aos
interesses sociais ou, quando impossvel, sua
reparao ou recomposio in natura. Nesse
caso, o membro do Ministrio Pblico reafirma-se como agente poltico, conciliador e protetor
dos interesses sociais.
Analisando as possibilidades de atuao
do Ministrio Pblico e aproximando-se dessa classificao, Ctia Aida Silva (2001), em
13
Exemplos: realizao de audincia pblica com
consumidores afetados pela m prestao de um servio,
com populao que sofre o impacto ambiental de um empreendimento poluidor ou potencialmente poluidor, etc.
6. Consideraes finais
O presente trabalho teve por objetivo expor
os principais conceitos e controvrsias que esto presentes no campo da anlise de polticas
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