DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA Y ECONOMA

El Rol del Estado en la Economa

Trabajo Final
"Acerca del programa de proteccin social Bolsa Famlia y del rol del Estado para con los
sectores de menores ingresos segn la DSI"

Alumna: Vernica Seminario, Universidad Catlica Argentina

Cursada: Segundo cuatrimestre del ao 2008 turno noche
Fecha de la mesa de examen final: 17 de febrero de 2010

I - Introduccin
Histricamente, Brasil siempre ha estado entre los pases con mayor desigualdad y pobreza, lo
que gener que un amplio nmero de brasileos estuvieran privados de aquellos bienes y servicios
necesarios para satisfacer las necesidades ms bsicas y que quedaran excluidos de participar en las
estructuras organizativas de la sociedad y del mercado. Con slo analizar las ltimas dcadas, se
observa que entre 1970 y 2000 el desarrollo de las condiciones de vida de la poblacin brasilea
evidenci cierto progreso, pero el mismo fue lento y relativamente escaso, lo cual se refleja en el
insuficiente avance en materia de distribucin de la renta, pobreza, y condiciones de vida de los
habitantes con ingresos ms bajos. En la primera seccin de este trabajo se realizar una breve revisin
de la evolucin de los indicadores de desigualdad y pobreza de las ltimas dcadas, para situar en
contexto la aparicin de los programas de transferencia de renta condicional especialmente el
programa Bolsa Famlia- en el pas. Esta resea nos permitir, posteriormente, analizar la evolucin de
determinados indicadores que reflejen las condiciones de vida de los individuos, para poder extraer
conclusiones acerca de la eficacia del programa.
De acuerdo con la Doctrina Social de la Iglesia (DSI), claramente existe la necesidad de que el
poder pblico intervenga ante el subdesarrollo. El Estado tiene un doble rol frente a la pobreza: El
primero es ms de corto plazo, y se trata de satisfacer las necesidades bsicas insatisfechas en lo
inmediato; mientras que el segundo tiene una visin de largo plazo tal que a lo largo del tiempo las
familias puedan ir independizndose gradualmente de la ayuda Estatal, y realizar por s solas toda
aquella actividad que perfeccione su dignidad humana. En el presente trabajo tambin se proceder a
analizar los postulados de la DSI con respecto al rol del Estado en la proteccin de los individuos. En
las distintas cartas encclicas, se explica que el Estado tiene el rol fundamental de proteger y asegurar
ciertas condiciones de vida bsicas a los individuos, fundado en el derecho de los mismos a obtener el
sustento necesario para tener una vida digna y perfeccionarse.
El propsito de este trabajo es desarrollar el funcionamiento del Programa Bolsa Familia,
programa Estatal de transferencia de renta condicional que beneficia a las familias pobres, instituido en
Brasil desde el ao 2003 en el marco del Programa Hambre Cero. En las secciones III y V de este
trabajo se analizarn los diferentes aspectos del diseo del programa y el carcter de sus objetivos, as
como el cumplimiento de sus metas, a la luz de los preceptos de la Doctrina Social de la Iglesia.

II Breve resea de la situacin social en Brasil entre 1970 y 2000

Histricamente, Brasil siempre ha estado entre los pases con mayor desigualdad y pobreza, lo
que gener un amplio nmero de brasileos excluidos del acceso a los derechos fundamentales. Con
slo analizar las ltimas dcadas, se observa que entre 1970 y 2000 el desarrollo de la poblacin
2

brasilea se hall estanco, habiendo escaso progreso en los indicadores referidos a la distribucin de la
renta, la pobreza, y las condiciones de vida de los habitantes con ingresos ms bajos.
Se presenta a continuacin un breve examen de la evolucin de la pobreza y la desigualdad
desde 1970 hasta finales de la dcada de los noventa y sus relaciones con los principales desarrollos
macroeconmicos1 . El Grfico 1 presenta la evolucin de la tasa de crecimiento de cada decil del
ingreso per cpita por ao.

Con 95 millones de habitantes, en 1970 el 54 por ciento de la poblacin se hallaba por debajo
de la lnea de pobreza mientras que, luego del perodo de expansin econmica de la dcada de los
setenta, esa proporcin cay a 39 por ciento en 1979. Hacia 1980 la poblacin haba crecido a 122
millones, mientras que la pobreza haba disminuido al 34 por ciento. Sin embargo, la distribucin de la
renta no present mejoras significativas en dicho perodo.

Para ampliar esta informacin y tener un anlisis ms detallado de la evolucin de estos indicadores entre 1980 y 1994,
ver: Amadeo, Edward y Neri, Marcelo; Poltica macroeconmica y pobreza en Brasil, Documento de trabajo nmero 6;
PNUD; 2006.
1

Con la crisis de los aos ochenta se observ un aumento de la pobreza, especialmente en las
regiones urbanas, as como en una evolucin negativa en la distribucin del ingreso. Por ejemplo, entre
1983 y 1988 los ingresos del 30 por ciento ms pobre de la poblacin se mantuvieron relativamente sin
cambios, mientras que el ingreso del 30 por ciento ms rico de la poblacin evidenci un aumento de
17%.
El perodo iniciado en 1985 se caracteriz por el lanzamiento de varios planes de
estabilizacin: el Plan Cruzado (lanzado en febrero 1986), el Plan Bresser (junio 1987), el Plan Vero
(enero 1989), el Plan Collor I (marzo 1990), el Plan Collor II (febrero 1992) y el Plan Real (julio 1994).
Estos planes produjeron fuertes cadas de la tasa de inflacin, aunque el nivel de actividad econmica
registr un comportamiento muy voltil a lo largo del perodo.
En 1985 y 1986 todos los deciles de ingresos presentaron tasas de variacin positivas, pero el
hecho de que las tasas de crecimiento fueran mayores para los primeros deciles refleja una significativa
mejora en los indicadores de pobreza y desigualdad. En 1986, coincidiendo con el plan de
estabilizacin Cruzado, todos los deciles de ingresos evidenciaron tasas de crecimiento mayores al 20
por ciento, lo cual implica una fuerte cada de la pobreza, y se relaciona con el aumento de los salarios
particularmente del salario mnimo- y un incremento del consumo. No obstante, en 1987 se observa
un aumento de la pobreza, reflejado por la cada en los ingresos de los deciles ms bajos. De hecho,
segn la CEPAL la pobreza aument al 40 por ciento en 1987, mientras que la distribucin de la renta
registr un notable deterioro.
Como se infiere de las desiguales tasas de crecimiento de los ingresos para los distintos
deciles, entre 1988 y 1990 se evidencia un notable deterioro en los indicadores de desigualdad.
Asimismo, hacia principios de la dcada de los noventa la economa entr en una profunda
recesin, como resultado de los planes de estabilizacin de precios de Collor. De este modo, los
primeros aos de la dcada estuvieron marcados por un fuerte aumento de la pobreza y la desigualdad.
De hecho, el coeficiente de Gini que alcanza valores entre 0 y 1 cuanta mayor la desigualdad en la
distribucin del ingreso- aument a 0,63 en este perodo. La aceleracin de la inflacin registrada en el
perodo 1993-94 provoc que en este perodo los deciles de ingresos ms bajos experimentasen una
disminucin en su renta, lo cual implic un deterioro en los indicadores de desigualdad.
En 1994 y 1995 el inicio del Plan Real caus una significativa cada de la pobreza y la
desigualdad. A partir de este plan, hacia finales de la dcada de los noventa la desigualdad en la
distribucin del ingreso se mantuvo relativamente invariante, lo cual se ve reflejado en el coeficiente de
Gini, que se mantuvo en 0,64 hasta finalizar la dcada. No obstante, la crisis del real de finales de 1998
y la subsiguiente devaluacin llevaron a que la pobreza se incrementase de 35,8 por ciento en 1996 a
37,5 por ciento en el perodo comprendido entre 1999 y 2001. Hacia el 2003, que marca el inicio de los
4

programas de transferencia de renta condicionales bajo la iniciativa Hambre Cero, la pobreza se situaba
en 38,7 por ciento.
Uno de los objetivos de este trabajo es analizar cmo, una vez puestos en marcha los
diferentes programas y mecanismos de proteccin social, a partir de la iniciativa estatal Hambre Cero,
los resultados en materia de desarrollo y calidad de vida de los ms pobres reflejan la forma en que se
cumplieron las metas propuestas por dicho plan. Se analizar, adems, de qu forma en dichas metas se
encuentra plasmada la voluntad de Estatal de cumplir con su rol fundamental de proteger y asegurar un
nivel de vida bsico a las familias, fundado en la dignidad de las personas y en su derecho de obtener el
sustento necesario para una vida digna.
Qu es un programa de transferencia de renta condicional?
Los programas de transferencia de renta condicional (TRC)2 proveen transferencias de dinero
a una determinada poblacin target bajo el cumplimiento de determinados requerimientos o
condiciones que usualmente implican una inversin en capital humano, como enviar a los nios a la
escuela o a centros de salud. Con esto se busca romper con el ciclo inter-generacional de la pobreza,
mientras que el estipendio de dinero busca aliviar las necesidades bsicas insatisfechas. Segn diversos
estudios del Banco Mundial, la evidencia muestra que cuando estos programas estn bien diseados y
son efectivos en llegar a la poblacin objetivo, contribuyen significativamente a reducir la pobreza de
los hogares de menores ingresos, y mejorar su nivel de educacin y salud, especialmente de los nios.
Al mismo tiempo, estos programas suelen complementarse con una poltica ms global de mejora en la
calidad y el acceso de los ms pobres a las escuelas, centros de salud, infraestructura de la vivienda,
capacitacin laboral y acceso a crditos, entre otros.
Los programas de TRC suelen presentar diversos problemas en su implementacin, debido a
que el tamao de la poblacin target y los recursos necesarios para desarrollar el programa suelen ser
de un volumen cuantioso. En su diseo, se deben considerar varios aspectos como, por ejemplo,
determinar los objetivos especficos a cumplir a travs del programa; la forma de delimitar qu familias
podrn participar del programa, y bajo cules requerimientos; el mtodo para controlar que las familias
realmente cumplan con dichos requerimientos; la forma ms efectiva de llegar a cubrir a la totalidad de
esta poblacin target; si el estipendio ser dinerario o si se repartir una canasta de bienes bsicos; la
forma de evitar la corrupcin entre los niveles de gobierno y las instituciones encargadas de administrar
los recursos del programa; y un mtodo de evaluacin y control para calcular la eficacia del programa.

Para ms informacin sobre las caractersticas y el diseo de los programas de transferencia de renta condicional, ver: De

la Brire, Bndicte y Hobbs Jason; The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional
Cash Transfers in a Decentralized Context; Banco Mundial; mayo de 2007

A travs de este trabajo se busca probar hasta qu punto el programa Bolsa Familia, programa
de TRC implementado en Brasil en 2003, se condice con los principios de la Doctrina Social de la
Iglesia en los diversos aspectos de su diseo y en los resultados evidenciados en sus siete aos de
vigencia.
Historia de las transferencias de renta condicionales en Brasil
Hacia fines de la dcada de los setenta, la idea de proveer a la poblacin de ingresos ms bajos
con un ingreso mnimo comenz a hacerse un lugar cada vez mayor entre los debates polticos, y ya en
los aos ochenta esta idea ocupaba un lugar central en las discusiones de poltica nacional. De este
modo, en la reforma de la Constitucin Nacional de 1988 se incorpor una serie de derechos sociales
bsicos que incluan la asistencia social para los ms pobres. En los aos noventa hubo varias acciones
legislativas en el intento de dar forma a los sistemas de asistencia social y los esquemas de ingreso
mnimo, por ejemplo, con la propuesta de ley introducida por el Senador Eduardo Suplicy3 , pero sta
recin fue aprobada en el ao 2004.
A medida que los debates acerca del ingreso mnimo y la asistencia social fueron
evolucionando, tambin comenz a proliferar la idea de que en vez de atacarse los sntomas, mediante
un estipendio dinerario, deban atacarse tambin las causas estructurales de la pobreza, mejorando el
acceso a la educacin y la salud, principalmente, como forma de inversin en capital humano que
permitiera a los pobres romper el crculo inter-generacional de la pobreza.
De este modo, en enero de 1995 se lanzaron dos programas locales de transferencia de renta
condicional (TRC), Bolsa Escola en el Distrito Federal, y el Programa de Garanta de Renta Familiar
Mnima en el municipio de Campinas. Ms adelante, en el mismo ao, se implement el programa de
renta mnima en Ribeiro Preto, So Paulo. Estos programas consistan en proveer a las familias de
ingresos bajos con un pequeo estipendio mensual, conocido como Bolsa Escola, bajo la condicin de
que la familia procurase que sus hijos fueran a la escuela. En poco tiempo estos programas comenzaron
a evidenciar resultados positivos en cuanto a niveles de escolaridad, cada del absentismo escolar y
disminucin del grado de repeticin. Poco a poco este tipo de programas de renta mnima asociados a
las oportunidades de educacin se fue instaurando en gran cantidad de municipios, por propuesta de
gobernantes de distintos partidos polticos y en distintos Estados.
En 1998 el gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso lanz el Programa de
Garanta de Renta Familiar Mnima a nivel nacional, a travs del cual se transferiran recursos a los
3

Para ms informacin acerca del proyecto de ley del Senador Suplicy y de sus ideas respecto de los esquemas de renta

mnima, ver: Matarazzo Suplicy, Eduardo; De la Renta Mnima a la Renta Bsica en Brasil: La Reciente Evolucin de un
Instrumento de Combate a la Pobreza y a la Desigualdad; 2001

municipios que llevaban a cabo estos programas de transferencia de renta condicional para financiar
dichos programas parcialmente. Finalmente, en 2001 se promulg una ley que dio a Bolsa Escola (BE)
el carcter de programa federal, basado en transferencias dinerarias realizadas a travs del banco estatal
Caixa Econmica Federal. En dicha ley se estableci que los programas seran administrados por las
municipalidades, quienes se encargaran de preparar un registro de las personas con necesidad de
recibir la ayuda. Podan recibir el apoyo las familias cuyo ingreso mensual fuera menor a R$ 90 (1/2
ingreso mnimo, en ese momento), y que tuvieran nios de entre 6 y 15 aos, matriculados en la
escuela y asistiendo a la misma con una regularidad del 85 por ciento.
Asimismo, en 2001 el gobierno federal tambin lanz el programa Bolsa Alimentao (BA),
con el objetivo de reducir la deficiencia nutricional, el trabajo infantil y la tasa de mortalidad infantil de
los hogares ms pobres. Con una estructura similar a Bolsa Escola, el programa BA, administrado por
el Ministerio de Salud, otorgaba un estipendio a las familias con rentas menores a R$ 90 con la
condicin de que las mujeres embarazadas cumplieran con una serie de cuidados pre-natales, y que las
madres aseguraran que sus hijos menores de 7 aos asistieran a controles mdicos en los centros de
salud peridicamente.
En 2002 el gobierno introdujo una tercera transferencia de renta, denominada Auxlio Gs, que
otorgaba una pequea suma de dinero en forma bimestral para la compra de gas de cocina a las familias
con rentas menores a R$ 90. El programa era administrado por el Ministerio de Energa y Minas.
Con su asuncin en enero 2003, el gobierno de Luiz Incio Lula da Silva cre el programa
Fome Zero (Hambre Cero), como una iniciativa o una declaracin de misin de erradicar la pobreza y
la desnutricin del pas, a travs de diversos programas que buscan combatir los distintos aspectos de
estos fenmenos. Incluyen ayudas monetarias e iniciativas para la promocin de la pequea agricultura,
la alfabetizacin, y cisternas para captar agua potable de la lluvia en reas semiridas, entre otras.
Adems, se introdujo un nuevo programa de TRC llamado Carto Alimentao, que proveera de un
estipendio mensual de R$ 50 a las familias con ingresos mensuales menores a salario mnimo, para
promover el consumo de alimentos y erradicar la desnutricin, ya que se supona que los beneficiarios
usaran este dinero para comprar comida. Este programa sera administrado por el ex Ministerio de
Seguridad Alimentaria.
La consolidacin de Bolsa Famlia
En octubre de 2003 el gobierno decidi cambiar la forma que se le dara a la iniciativa Fome
Zero, unificando cuatro de los principales programas (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao , Auxlio Gs y
Carto Alimentao) en el programa Bolsa Famlia, que ofreca un mnimo de R$ 50, y estipendios
adicionales para escuela, alimentacin y gas. Al finalizar el 2004, 3.615.596 familias haban sido
transferidas al nuevo programa. Segn la secretaria ejecutiva del programa, Ana Fonseca, esta
7

unificacin permiti elevar el promedio de transferencias para cada familia, y gran parte de ese
aumento se cubri con la reduccin de gastos bancarios y burocrticos que represent la unificacin de
los cuatro programas, que ahora seran administrados por el Ministerio de Desarrollo Social y Combate
del Hambre, en vez de ser administrados por diferentes ministerios.

III Caractersticas del programa Bolsa Famlia

Tal como se mencion anteriormente, el programa Bolsa Famlia (PBF) es un programa de
transferencia de renta condicional (TRC), por lo que provee de transferencias de dinero a un
determinado sector de la poblacin, exigiendo del mismo el cumplimiento de determinados
requerimientos. El PBF se crea en el marco de la iniciativa Fome Zero, lanzada en el inicio de la
Presidencia de Lula da Silva, con la misin de erradicar la pobreza y la desnutricin del pas, a travs
de distintos programas que atacan no slo los sntomas sino tambin las causas estructurales de la
pobreza, principalmente a travs de la mejora en la calidad y el acceso a la educacin, la salud, y la
infraestructura bsica relativa a la vivienda, el acceso al agua potable, el tendido de redes cloacales, etc.
Estas mejoras son necesariamente complementarias del programa de TRC, ya que para el verdadero
desarrollo integral no alcanza con la voluntad de las familias de enviar a sus hijos a la escuela o de
brindarles asistencia mdica, si los centros de salud y las instituciones educativas son precarios y de
difcil acceso.
Objetivos: El PBF tiene tres objetivos formales: (a) aliviar la pobreza e inequidad actuales a
travs de transferencias monetarias a las familias; (b) romper el ciclo inter-generacional de transmisin
de la pobreza a travs de incentivos a realizar inversiones en capital humano; y (c) ayudar a empoderar
(empower) a las familias a travs de servicios complementarios.
Poblacin Objetivo: El PBF busca llegar a las familias viviendo en situacin de pobreza y
pobreza extrema de todo el pas. Dado que en Brasil no existe una lnea de pobreza oficial, se ha
adoptado una lnea de pobreza administrativa, es decir, una lnea de ingresos mximos lo
suficientemente alta como para no excluir a ninguno de los beneficiarios de los cuatro programas de
TRC previos a la unificacin y creacin del PBF. En 2003, el techo al ingreso per cpita familiar
mensual era de R$ 100 (US$ 48) para las familias moderadamente pobres, y de R$ 50 (US$ 25) para
las familias en situacin de extrema pobreza4 . Todas las familias pobres con nios de hasta 15 aos de
edad que tuvieran un ingreso per cpita mensual menor a R$ 100, y todas las familias extremadamente
ctualmente, estos lmites subieron a R$ 140 y a R$ 70 para las familias en situacin de pobreza y las familias en situacin
A
de extrema pobreza, respectivamente. Asimismo, se incluy un beneficio variable adicional de R$ 33 por adolescente de 16
o 17 aos matriculado en la escuela. Cada familia podr recibir hasta 2 beneficios variables vinculados a los adolescentes.
(Ministerio de Desarrollo Social, http://www.mds.gov.br/)
4

pobres que tuvieran un ingreso per cpita mensual menor a R$ 50, sin importar su composicin,
reunan los requisitos para participar del programa. Una vez trazada esta lnea, en 2003 la poblacin
objetivo a cubrir consista de 11,2 millones de familias (aproximadamente el 25 por ciento de la
poblacin del pas). Al finalizar el ao 2004, 3,6 millones de familias haban sido transferidas al nuevo
programa. Asimismo, a diciembre de 2009, el nmero de familias beneficiarias del PBF asciende a 12,4
millones, es decir, aproximadamente el 25% de la poblacin.
Mecanismos para fijar la poblacin objetivo: El BPF tiene una combinacin de diversos
mecanismos, basado en la delimitacin por ingresos per cpita. El targeting geogrfico se hace tanto a
nivel local como a nivel federal. Primero, las municipalidades inscriben a las familias a un registro
nico denominado Cadastro nico, en base a la lnea de pobreza administrativa establecida para
cada ao por el Ministerio de Desarrollo Social. Al principio el gobierno federal decida las cuotas de
familias que cada municipio podra inscribir al programa, y las municipalidades luego elegan a las
familias hasta cubrir esta cuota, pero este mecanismo de cuotas se elimin en 2004 para aumentar la
transparencia en la inscripcin al registro nico y evitar la manipulacin poltica (ya que el mtodo de
cuotas era susceptible a que se registraran con cierto favoritismo a las familias afiliadas a determinado
partido poltico). Una vez constituido el Cadastro nico, el banco estatal Caixa Econmica Federal
consolida y verifica la informacin recibida de los municipios en una base de datos nica, con la cual el
Ministerio de Desarrollo Social determina la elegibilidad de las familias y crea una nmina de pagos
con los beneficiarios aprobados. Esta lista ser utilizada para realizar los pagos a las familias elegidas,
as como tambin para realizar el monitoreo del programa.
Monto de los beneficios: En el diseo del programa se opt por que los beneficios fueran de un
monto tal que beneficiara principalmente a las familias en situaciones de pobreza extrema, a las
familias con nios aunque con un lmite mximo para evitar promover la fertilidad-, y que evitase que
las familias que antes estaban inscriptas en los programas previos a la unificacin en Bolsa Famlia
dejaran de percibir esos beneficios. El PBF ofrece un beneficio fijo para todas las familias
extremadamente pobres, y un beneficio variable de acuerdo al ingreso y a la composicin de la familia
para los hogares pobres.
Actualmente, las cantidades pagadas por el programa Bolsa Familia oscilan entre R$ 22 a R$
200, de acuerdo a los ingresos mensuales por miembro de familia y el nmero de nios y adolescentes
de hasta 15 aos de edad y de jvenes de entre 16 y 17 aos5. El programa tiene tres tipos de
prestaciones: la bsica, la variable y la variable vinculada a los adolescentes. El beneficio bsico es de
R$ 68 y es exclusivo para los hogares considerados extremadamente pobres (aquellos con un ingreso
mensual de hasta R$ 70 por persona). El beneficio variable (BV) es de R$ 22 y se paga a las familias
5

En enero de 2008 se extendi el beneficio por escolaridad a los jvenes de 16 y 17 aos. (Ministerio de Desarrollo Social,
http://www.mds.gov.br/)

con ingresos de hasta R$ 140 por persona, que tengan nios de de entre 0 y 15 aos. Cada familia
puede recibir hasta tres beneficios variables. Asimismo, el beneficio variable vinculado a los
adolescentes (BVA) es de R$ 33 por cada adolescente de entre 16 y 17 aos que asiste a la escuela.
Cada familia puede recibir hasta dos beneficios variables vinculados a los adolescentes).

10

El banco estatal Caixa Econmica Federal es el encargado de operar el programa de Cadastro

nico, as como tambin de asignar a los individuos registrados un Nmero de Identificacin Social, y
de transferir mensualmente el pago de los beneficios directamente a los beneficiarios, mediante un
sistema de tarjetas electrnicas, y a travs de su extensa red de sucursales ubicadas en todo el pas. El
sistema de pago centralizado a travs de las tarjetas electrnicas permite un eficiente control del destino
de los recursos, y evita pasar por los niveles de gobierno locales (municipalidades), evitando que los
fondos se utilicen para otros destinos distintos de la cuenta de los beneficiarios.
En 2008, el costo total del programa fue de R$ 10,4 mil millones, equivalente a 0,3 por ciento
del PIB. En 2009, los recursos del programa se ampliaron a 0,4 por ciento del PIB, con el objetivo de
mejorar las prestaciones a las familias.
Condicionalidades:
Las transferencias de dinero bajo el PBF estn sujetas a que todos los miembros de la familia
cumplan con los requerimientos que se les exige de acuerdo con su edad.
A las mujeres embarazadas y madres lactantes se les exige que realicen determinados
controles pre-natales y pos-natales, y que participen de los seminarios de educacin de la
salud y nutricin organizados por los centros de salud locales.

Se exige a los padres de nios de entre 0 y 7 aos que se mantengan al da con el

calendario de vacunacin estipulado por el Ministerio de Salud, y que realicen visitas
peridicas de control y monitoreo del crecimiento en los centros de salud.

Se exige a los padres de nios de entre 6 y 15 aos matricular a todos ellos en la

escuela, y que garanticen que asistan a la escuela con un 85% de regularidad. Si alguno de los
nios falta a la escuela, los padres estn obligados a informar la razn de su ausencia a la
escuela. Del mismo modo, si un nio se cambia de establecimiento escolar, deben informarlo
al coordinador local del PBF.

Se exige a los padres de jvenes de entre 16 y 17 aos matricular a todos ellos en la

escuela, y que garanticen que asistan a la escuela con un 75% de regularidad.

11

IV - Consideraciones de la Doctrina Social de Iglesia sobre la proteccin social

Tal como menciona Pontfice Pablo VI en la encclica Populorum Progressio, es un deseo
legtimo de los hombres el de verse libres de la miseria, hallar con ms seguridad la propia
subsistencia, la salud, una ocupacin estable; participar todava ms en las responsabilidades, fuera de
toda opresin y al abrigo de situaciones que ofenden su dignidad de hombres; ser ms instruidos. En
una palabra, hacer, conocer y tener ms para ser ms. Sin embargo, un gran nmero de hombres se
encuentra viviendo en condiciones de pobreza y exclusin social, y difcilmente pueden escapar de
estas condiciones por sus propios medios.
El Pontfice valida plenamente la intervencin del Estado en la economa, justificada en el
hecho de que dejada a s misma, su mecanismo conduce el mundo hacia una agravacin en la
disparidad de los niveles de vida. Esto se debe a que el sistema econmico actual, enfocado en su
propio crecimiento, olvida a todos aquellos que se encuentran excluidos del mismo, concentrando y
acrecentando las riquezas de los ms ricos, mientras que los pobres se desarrollan lentamente. Esto
hace que el desequilibrio crezca. Justamente, el desarrollo de las naciones no se reduce al simple
crecimiento econmico. Para ser autntico, el desarrollo debe ser integral, es decir, promover a todos
los hombres y a todo el hombre (PP, 14). Ante el hecho inevitable de que la sola iniciativa individual
y el simple juego de la competencia no son suficientes para asegurar el xito del desarrollo, Pablo VI
anima a los Estados a llevar a cabo programas para animar, estimular, coordinar, suplir e integrar la
accin de los individuos y de los cuerpos intermedios. Toca a los poderes pblicos escoger y ver el
modo de imponer los objetivos que proponerse, las metas que hay que fijar, los medios para llegar a
ella, estimulando al mismo tiempo todas las fuerzas, agrupadas en esta accin comn (PP, 33).
El Papa Pablo VI tambin afirma que el crecimiento econmico depende, en primer lugar, del
progreso social, y que por ello la educacin bsica debe ser el primer objetivo de un plan de desarrollo.
un analfabeto es un espritu subalimentado, explica. La educacin permite al hombre capacitarse para
realizar el desarrollo por s mismo.
Con respecto a la educacin, el Papa Juan Pablo II escribe en su encclica Centesimus Annus
que, ms all de un espritu emprendedor y la capacidad de iniciativa, para poder participar del sistema
econmico actual, realizando todas sus capacidades, es un requisito bsico el de disponer de ciertos
medios para adquirir educacin. Sin embargo, por no contar con estos medios, muchos hombres quedan
excluidos de la economa formal, relegados a realizar tareas bsicas que no les permiten desarrollar
todas sus capacidades, quedando marginados del desarrollo econmico. Es por ello que considera un
deber de todos los hombres e instituciones el de no dejar que queden sin satisfacer las necesidades
humanas fundamentales, ayudando a quienes lo necesiten a obtener los conocimientos necesarios, y a
desarrollar sus capacidades, permitindoles una supervivencia digna y su inclusin en el sistema

12

socioeconmico, en virtud de su dignidad de hombres.

Como se mencion anteriormente, la miseria, la falta de educacin y de cuidados de la salud,
la falta de un trabajo, la pobreza y la exclusin social son situaciones que ofenden la dignidad de los
hombres, y la situacin misma les dificulta escapar de estas condiciones por sus propios medios. Se
trata de un crculo vicioso de la pobreza, tal como lo explic el economista Gunnar Myrdal. A nivel
individual o familiar, este crculo consiste en que las familias pobres tienen ingresos demasiado bajos
que apenas les alcanzan para consumir lo necesario para su supervivencia, lo que no les permite ahorrar
e invertir, por ejemplo, en su propia salud y educacin, para crecer en cuanto a capital humano y
acceder a rentas mayores, y as romper con el ciclo inter-generacional de pobreza.

Cmo pueden estas familias romper el crculo vicioso de la pobreza? Del mismo modo en
que si un pas est atrapado en el crculo vicioso de la pobreza por carecer de ahorro nacional, puede
buscar fuentes externas para financiar su desarrollo, la poblacin pobre de un pas tambin requerir de
ayuda externa para salir de estas condiciones, y esta ayuda externa podr venir del Estado u otras
organizaciones de la sociedad.
De acuerdo con la DSI, claramente existe la necesidad de que el poder pblico intervenga ante
el subdesarrollo. Uno de los principios fundamentales sobre los cuales se yergue la obligacin del
Estado de intervenir en la economa es el principio de subsidiariedad, por el cual una estructura social
de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privndole
de sus competencias, sino que ms bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a coordinar su
accin con la de los dems componentes sociales, con miras al bien comn (CA, 48). La dignidad
humana es un valor intrnseco de la persona creada a imagen y semejanza de Dios. El bien comn es,
justamente, el conjunto de las condiciones sociales que permiten a las personas realizarse colectiva e
individualmente.
13

Sin embargo, la intervencin del Estado debe cuidar de no interferir en aquellas actividades en
que las familias pueden bastarse por s solas, a la vez que debe tener una visin intertemporal, de modo
que eventualmente las familias puedan satisfacer sus necesidades por s solas. Es decir, el Estado tiene
un doble rol frente a la pobreza: El primero es ms de corto plazo, y trata de satisfacer las necesidades
bsicas insatisfechas en lo inmediato; mientras que el segundo tiene una visin de largo plazo tal que a
lo largo del tiempo las familias puedan ir independizndose gradualmente de la ayuda Estatal, y realizar
por s solas toda aquella actividad que perfeccione su dignidad humana.
Justamente, el cumplimiento de este rol doble, as como la visin de largo plazo, son dos de
las caractersticas a destacar de los programas de Transferencia Condicional de Dinero, y en particular,
el Programa Bolsa Familia. Como su nombre lo indica, dichos programas transfieren un determinado
monto de dinero a las familias, a cambio de que las mismas cumplan ciertos requisitos. En el caso del
PBF, estos requisitos incluyen el cumplimiento de los cuidados pre-natales, el cumplimiento del
calendario de vacunacin de los nios y la asistencia a la escuela. En otras palabras, para obtener el
dinero se exige a las familias que cumplan con los requisitos de educacin y salud de sus hijos, que no
son otra cosa que inversin en capital humano. Esta inversin les permitir, en el largo plazo, salir del
ciclo inter-generacional de la pobreza.
Juan XXII escribe en Pacem in Terris Hemos de hacer aqu una advertencia a nuestros hijos:
el bien comn abarca a todo el hombre, es decir, tanto a las exigencias del cuerpo como a las del
espritu. De lo cul se sigue que los gobernantes deben procurar dicho bien por las vas adecuadas y
escalonadamente, de tal forma que, respetando el recto orden de los valores, ofrezca al ciudadano la
prosperidad material y al mismo tiempo los bienes del espritu (PT, 42). Se infiere que el bien comn
que debe procurar el Estado a la comunidad es aqul que le permita a cada integrante gozar del
conjunto de condiciones que le permitan alcanzar su realizacin material y espiritual. Cuando el
individuo no pueda procurarlo por s slo, el Estado debe propiciar que se den las condiciones
necesarias para la promocin del ser humano, permitiendo que l mismo utilice estos medios para
perfeccionarse, permitindole participar en las estructuras organizativas de la sociedad y orientando a la
misma hacia su destino trascendente,.
Cabe destacar que el objetivo de erradicar la pobreza y la exclusin social no es un rol
exclusivo del Estado, sino que el desarrollo al que se debe aspirar ha de ser integral y solidario, y se
debe animar e integrar la accin de los individuos y de los grupos sociales, en orden a un crecimiento
econmico y a la mejor distribucin de los bienes.

V- Anlisis del diseo del PBF y sus objetivos a la luz de las enseanzas de la DSI
En la ltima seccin de este trabajo se analizarn los diferentes aspectos del diseo del
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programa y el carcter de sus objetivos, as como el cumplimiento de sus metas, a la luz de los
preceptos de la Doctrina Social de la Iglesia.
Comenzando por los tres objetivos formales enunciados en el diseo el PBF, como ya se
expuso en la seccin anterior, aliviar la pobreza e inequidad actuales a travs de transferencias
monetarias a las familias y romper el ciclo inter-generacional de transmisin de la pobreza a travs de
incentivos a realizar inversiones en capital humano, se condicen claramente con las enseanzas de los
Pontfices, plasmadas en las cartas encclicas. El Papa Pablo VI alienta a los gobiernos a disear
programas que lleven a un desarrollo integral de la economa, sin que nadie quede excluido. Asimismo,
las inversiones en educacin, requeridas como parte de las condicionalidades para que las familias
participen de PBF, son consideradas por este Pontfice como el primer objetivo de cualquier plan de
desarrollo. La educacin es la piedra angular para que los individuos puedan independizarse y alcanzar
su perfeccionamiento por s solos.
Con respecto al empoderamiento (empowerment) de las familias de menores ingresos, este
objetivo se condice con una visin de largo plazo, por la cual se busca que a lo largo del tiempo las
familias ya no necesiten del Estado, sino que puedan hacerse de todo lo necesario para satisfacer sus
necesidades espirituales y materiales por s mismas. Aqu tambin aplica el principio de subsidiariedad,
por el cual el Estado asistir a las familias siempre que stas no puedan subsistir dignamente por s
solas, pero en el camino las preparar para ir independizndose gradualmente.
La poblacin objetivo del PBF son las familias viviendo en situacin de pobreza y pobreza
extrema de todo el pas. Segn el Compendio de la Doctrina Social Catlica, la Iglesia siempre ha
tenido una opcin preferencial por los pobres: Esta es una opcin o una forma especial de primaca en
el ejercicio de la caridad cristiana; se refiere a la vida de cada cristiano, en cuanto imitador de la vida
de Cristo, pero se aplica igualmente a la cuestin social, y al amor preferencial por los hambrientos,
mendigos, sin techo, sin cuidados mdicos y, sobre todo, sin esperanza de un futuro mejor (CDSI,
182).
Las familias pobres son uno de los sectores ms vulnerables de la poblacin, carentes de
muchos de los bienes y servicios necesarios para tener una supervivencia digna y para desarrollar sus
aptitudes. En ello radica la obligacin del Estado de prestar especial atencin a los ms vulnerables,
que no pueden salir de esa situacin por s mismos.
En particular, por ser ms vulnerables todava, y por ser el germen de las sociedades futuras,
es necesario que se preste especial atencin a los nios, tal como lo hace el PBF al exigir a los padres
que se cumpla con su educacin bsica y el cuidado de su salud, y al compensarlos por el costo de
oportunidad que les representa realizar estos cuidados.
Por otra parte, es de especial significatividad el funcionamiento de este programa como
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programa familiar, que estimula a las familias a mantenerse unidas y a cuidar a sus hijos. Con respecto
a este punto, no obstante, cabe destacar que el monto de beneficios recibidos por hijo tiene un lmite,
para no estimular la fecundidad de las familias. Esto claramente se contradice con los principios de la
DSI, ya que la misma considera a las familias el ncleo bsico de la sociedad, mediante el cual se
cumple con el mandato de ser prolferas y poblar la tierra. El Estado no debera limitar la decisin
personal de cada familia de ser fecunda.
Con respecto a las condicionalidades impuestas, como ya se explic anteriormente, las mismas
buscan otorgar incentivos a las familias para que realicen inversiones en capital humano, rompiendo
con el ciclo inter-generacional de transmisin de la pobreza, y esto claramente se condice con las
enseanzas de la DSI. Por otra parte, cabe destacar que la imposicin de las condicionalidades no acta
como un filtro para penalizar a las familias que no cumplan con los requerimientos con la privacin de
los beneficios. Por el contrario, cuando se detecta que una familia no est cumpliendo con los
requerimientos, se produce en el sistema una llamada red flag o seal de alerta, que les indica a las
autoridades que este hogar podra estar requiriendo de un apoyo social mayor y ms especfico para sus
necesidades.
Como se puede observar, en los objetivos y el diseo del PBF priman los principios
enseados en la Doctrina Social de la Iglesia, buscando la proteccin de los ms dbiles y vulnerables;
propiciando la satisfaccin de sus necesidades materiales y espirituales bsicas pero a la vez
propiciando su crecimiento y desarrollo personal, alentando al desarrollo de sus aptitudes y creatividad;
pero a la vez se tiene una visin de largo plazo tal que los individuos puedan procurar todo aquello que
tienda a su perfeccionamiento por s solos.
A continuacin se examinan los resultados evidenciados por el programa en los ltimos aos,
de acuerdo a diferentes indicadores de condiciones de vida.
En el grfico 3 se observa que desde 2003, la pobreza y la pobreza extrema interrumpieron su
tendencia ascendente, registrando una fortsima cada de 13 puntos porcentuales (pp) y 7 pp,
respectivamente, entre 2003 y 2008. Esto se asocia no slo con el crecimiento moderado pero estable y
el bajo y estable nivel de inflacin (en relacin con el resto de la regin latinoamericana), sino que la
significativa mejora de este indicador se atribuye, en gran parte, a los programas estatales de proteccin
social; particularmente Bolsa Famlia, que actualmente cubre al 25 por ciento de la poblacin, llegando
al 97 por ciento de las familias extremadamente pobres y casi al 90 por ciento de las familias pobres.
Estas cifras tambin hablan de la efectividad del PBF en llegar a la poblacin target, ya que el desvo
de recursos hacia familias que no constituyen el objetivo es muy bajo.

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Asimismo, en el grfico 4 se advierte una fuerte cada del coeficiente de Gini, que pasa de
0,639 en 2001 a 0,594 en 2008. Esto evidencia una importante mejora en la distribucin del ingreso.
Por otra parte, en el grfico 5 puede observarse como la participacin del decil ms rico en la renta total
nacional cae en 2,2 puntos porcentuales entre 2003 y 2007, mientras que los deciles de ingresos ms
bajos y medios ganan una mayor participacin.

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Por otra parte, tambin se observan significativas mejoras en los indicadores de salud y
educacin, que son dos aspectos de la calidad de vida sobre los cuales el PBF tiene un impacto directo,
ya que estn contemplados dentro de las condicionalidades del programa.
En cuanto a los indicadores de salud, slo se cuenta con informacin que data del ao 2004, ya
que el Ministerio de Salud an no realiz encuestas posteriores. No obstante, podemos observar que ya
desde antes de la implementacin de la iniciativa Hambre Cero, los indicadores en materia de salud
venan avanzando significativamente. Esto se evidencia en el aumento de profesionales (dentistas y
mdicos) por cada mil habitantes, lo cual implica una fuerte inversin en materia de recursos humanos.
Por otra parte, el aumento de las citas mdicas podra estar relacionado con el requerimiento del PBF
de que las mujeres embarazadas y en estado de lactancia, y los nios de entre 0 y 7 aos asistan
obligatoriamente a los centros de salud en forma peridica.

Por otro lado, los indicadores en materia de educacin tambin registraron fuertes mejoras. Si
bien, tal como se observa en la tabla 3, entre 1999 y 2004 la gran mayora de los indicadores ya venan
mostrando variaciones positivas, este proceso continu amplindose y profundizndose a partir del
lanzamiento del PBF. De este modo, se evidencia una continuada cada en los ndices de analfabetismo
y de las personas que no asisten a la escuela, mientras que la cantidad de aos de educacin que recibe
cada persona, en promedio, contina aumentando.

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Podramos analizar adems, otros indicadores sociodemogrficos, como la esperanza de vida

al nacer. La esperanza de vida al nacer rozaba los 68 aos para los hombres y los 75,6 aos para las
mujeres al comienzo del PBF, mientras que en 2009 se estima que la esperanza de vida aument a 68,9
aos y 76,1 aos para hombre y mujeres, respectivamente.
En conclusin, podra decirse que, si bien muchos de los indicadores de condiciones de vida
venan evolucionando positivamente desde finales de la dcada de los noventa, a partir del lanzamiento
de la iniciativa Fome Zero y, en particular, del Programa Bolsa Famlia, estas mejoras se ampliaron
fuertemente. Las mejoras en materia de salud y educacin no slo llegan a los sectores de la poblacin
de ingresos medios y altos, sino que se est logrando un cambio positivo en la distribucin de la renta,
y permitiendo el acceso de cada vez ms familias pobres.
VI - Conclusin
En la ltima dcada Brasil experiment un proceso de crecimiento econmico continuado y
estable, que tuvo un impacto positivo en los distintos indicadores sociales analizados (distribucin de la
renta, pobreza, acceso a servicios bsicos de calidad). Sin embargo, a travs de este trabajo se busc
destacar que a raz del lanzamiento del programa Bolsa Famlia, en el marco de la iniciativa Fome
Zero, se aceleraron las mejoras evidenciadas en los sectores de ingresos ms bajos de la poblacin,
permitiendo a miles de familias salir de la pobreza y la pobreza extrema.
El PBF implic que el Estado asumiera formalmente su rol fundamental de procurar que cada
integrante goce del conjunto de condiciones que le permitan alcanzar su realizacin material y
espiritual, interviniendo de un modo ms directo cuando el individuo no puede procurarlo por s slo.
Como se puede observar, en los objetivos y el diseo del PBF priman los principios enseados
en la Doctrina Social de la Iglesia, buscando la proteccin de los ms dbiles y vulnerables;
propiciando la satisfaccin de sus necesidades materiales y espirituales bsicas pero a la vez
estimulando su crecimiento y desarrollo personal, alentando al desarrollo de sus aptitudes y creatividad
tal que, eventualmente, los individuos puedan procurar todo aquello que tienda a su perfeccionamiento
por s solos.

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Adems de los resultados relacionados con el impacto y la llegada a la poblacin de ingresos

ms bajos y la mejora en la calidad de vida de estas familiar, hay muchos aspectos destacables en el
diseo del PBF, como la centralizacin del pago de los beneficios, a travs de una tarjeta electrnica,
para procurar que estos fondos lleguen a los beneficiarios; o el uso de un registro nico para todo el
pas, para evitar la corrupcin y el favoritismo poltico al momento de inscribir a los beneficiarios.
Adems, el carcter de verdadera ayuda social que, ante la deteccin de familias que no cumplen con
las condicionalidades, busca brindar una mayor asistencia a stas en vez de penalizarlas.
Por ltimo, cabe sealar alguno de los retos que enfrenta el PBF de cara a los prximos aos.
Luego de un perodo de transicin y asentamiento, entre 2004 y 2006, a partir del 2007 el PBF se
encuentra en una fase de profundizacin, en la que ya se logr llegar a casi toda la poblacin pobre y
extremadamente pobre con el estipendio monetario. Sin embargo, todava queda un largo camino a
recorrer, ya que si bien en los ltimos aos hubo una significativa mejora en la distribucin de la renta,
Brasil sigue teniendo una de las poblaciones con mayor desigualdad y contraste entre ricos y pobres. A
nivel geogrfico, las condiciones de vida de los habitantes de la pobre regin del Nordeste contrastan
fuertemente con las del Sudeste. Adems de continuar aumentando el volumen de los estipendios
monetarios, es importante que se contine avanzando en materia de seguridad alimentaria, salud y
educacin, a travs de la ampliacin de la infraestructura, por ejemplo, en escuelas, caminos, centros de
salud, cantidad de docentes y de profesionales de la salud por cada mil habitantes, redes cloacales,
disponibilidad de agua potable, entre otras.

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