X.

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

STUART HAYWOOD

y JEFF RODRIGUES

INTRODUCCIN

UN NUEVO paradigma para el sector pblico parece estar surgiendo en el

Reino Unido. La preocupacin casi exclusiva por la contencin de costos y
eficiencia productiva, propia de los aos ochenta, est cediendo paso al
inters por los resultados sociales. En el proceso se destaca cada vez ms
al consumidor, con consecuencias significativas para las organizaciones pblicas de servicio. Una de estas consecuencias es el cambio y fortalecimiento
del papel de los gerentes y su relacin con los proveedores de servicios.
El trabajo empieza con un esbozo de los orgenes del nuevo paradigma.
Se refiere seguidamente a las medidas para fortalecer la posicin del "pblico", aspecto central para el establecimiento exitoso del paradigma. El
trabajo seala obstculos probables y emergentes, especialmente las diversas definiciones del concepto de "pblico", siendo la de consumidores nicamente una, y para asegurar que tenga influencia real.
Mediante un anlisis de la iniciativa del gobierno del Reino Unido de la
Carta del Ciudadano, examina el nexo entreuna mayor influencia "pblica"
y un papel de mayor autoridad para gerentes locales.
La conclusin recalca la mayor riqueza para el servicio pblico que ofrece
el nuevo paradigma en relacin con los anteriores. Refleja los elementos
distintivos del servicio pblico, a la vez que se refiere a algunas de las debilidades muy concretas identificadas por quienes trataron de socavarlo. Sin
embargo, requiere todava cambios considerables en esferas del poder yen
actitudes para poder desarrollarlo con xito.

CAMBIO DE PARADIGMAS EN LA GESTIN PBLICA

Los gerentes pblicos actan dentro de un marco poltico. Esto impone

limitaciones especficas a su autoridad y tambin les confiere formas especficas de legitimidad.
En forma esquemtica, es posible percibir tres fases importantes en la
gestin pblica en los aos de posguerra en el Reino Unido.
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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

El paradigma de la administracin
Durante la primera fase, hay tres actores principales: los polticos, quienes
clsicamente toman decisiones de poltica; los profesionales que producen
los servicios requeridos, y los administradores que mantienen el equilibrio
entre ellos. En este paradigma, los gerentes eran esencialmente administradores, en el sentido de ejecutar y lograr los objetivos de las otras dos
partes. "Tanto las normas formales de interaccin entre los participantes
como los patrones de conducta que se desarrollaron ilustraban un orden
gradual, incrementalista, negociado" (Richards, 1993).
La legitimidad en el rea profesional resultab del conocimiento especializado. La pertenencia al grupo profesional es autorreguladora. Los valores profesionales dominan el proceso de produccin de servicios.
Paradigma de la administracin:

El electorado confiere legitimidad a los polticos, pero en lo dems es

invisible. No se establece distincin alguna entre elector, ciudadano o consumidor. El paradigma se sustenta en un periodo (los aos sesenta y los
setenta) de crecimiento incremental en el gasto pblico as como de consenso poltico. La organizacin de servicio pblico se encuentra dominada
por los imperativos polticos y los valores de la profesionalizacin.
El sistema dirquico implicaba que los gerentes (muchos de los cuales
eran ex profesionales) no disponan de una base de autoridad independiente
para la accin. Reconciliaban y materializaban los objetivos de otros.

El paradigma de la eficiencia
Hacia finales de los aos setenta emergan nuevas fuerzas polticas, econmicas y sociales. Despus de la crisis del gobierno de GB y el FMI en 1976,
el gasto pblico fue objeto de controles estrictos; termin el periodo de
consenso poltico y estos dos factores comenzaron a desplazar el paradigma
de la administracin. La fuerza motora era la necesidad de reducir el gasto
pblico y de obtener mejor rendimiento del dinero para los gastos que se
mantuvieron. Se recurri a mecanismos de mercado tales como licitaciones
y fuentes alternas, al igual que a mtodos ms tradicionales, como directrices basadas en la planificacin, para establecer el nuevo orden. El cambio
dej de ser gradual e incremental, y se convirti en transformativo y fundamental.

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

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Paradigma de la eficiencia:

I 1----.,1
poltk:os

gerentes

productores

Los tres actores clave siguen ocupando el terreno central en la gerencia

pblica, pero las relaciones entre ellos han cambiado. El papel de administrador ha sido reemplazado por el de gerente. La nomenclatura es deficiente
tanto simblica como retricamente. El gerente es un agente activo del
poltico. Los polticos tienen ahora una POderosa agenda para el cambio y
desean impulsarlo a travs del gerente. El gerente es el agente de cambio
para incorporar la eficiencia al sistema, y no simplemente un mediador.
Entre las principales caractersticas del desarrollo de la gerencia figuran:
a) La elaboracin de una filosofa de la gerencia, en la cual la responsabilidad en materia de "resultados" (rendicin de cuentas a travs de desempeo) pasa a ser tarea central tanto a nivel individual como organizativo.
b) El recurso a sondeos de mercado y licitacin obligatoria para reconfigurar lo que permanece dentro del marco de suministro pblico de servicios y lo que debe estar excluido del mismo.
e) El desarrollo de estructuras y procesos de gestin basados en la transferencia, iniciados con frecuencia a partir de la descentralizacin de presupuestos y algunos servicios financieros.
d) La creacin de nuevas estructuras que establecen claramente la responsabilidad ejecutiva, con apoyo de sistemas de rendicin de cuentas mejor
estructurados.
e) El desarrollo de sistemas y procesos para reforzar nuevos roles, con la
creacin de juntas/comits sin representantes electos o con un nmero reducido de los mismos, entre ellos directores no ejecutivos del sector privado.
f) La creacin de nuevos cargos (por ejemplo gerentes generales/altos
ejecutivos en el servicio nacional de salud).

Sin embargo, el sistema de legitimizacin permanece fundamentalmente

igual. A pesar de ello, la nocin del acercamiento al cliente sugiere desde
ahora la presencia de un cuarto actor.
El paradigma del consumidor: surgimiento de un cuarto Estado?

Durante los aos noventa, es posible que seamos testigos de una tercera
fase: permanecen los tres actores originales, pero parece estar surgiendo un
cuarto actor: el collS\UDidor.Esto puede ser el efecto no internacional de

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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

un modelo de sector privado importado hacia el sector pblico -"acercamiento al cliente" y dems-o Tambin puede ser efecto de la gerencia a
travs de los mercados.
Paradigma del consumidor:

Existen ahora dos fuentes potenciales de legitimidad: la tradicional, a

travs del proceso democrtico, y la ms novedosa, a travs del consumidor.
Ya existe evidencia en el gobierno local de que ambas no estarn siempre
alineadas. La posicin del gerente, en este modelo, empieza a cambiar:
ocupa ahora un territorio entre los tres mbitos de polticos, profesionales
o productores y consumidores, articulando y equilibrando los intereses de
cada uno. El manejo de este tringulo y sus tensiones inherentes es una
de las tareas claves del nuevo gerente.

El paradigma del consumidor:

cun significativo es el cambio?
El cambio paradigmtico que hemos descrito est marcado tanto por continuidades como por discontinuidades. Entre las primeras, una que llama
poderosamente la atencin, habida cuenta del tinte poltico de los ltimos
cuarto gobiernos britnicos, es la elasticidad de los valores del servicio pblico. Por ejemplo, cada una de las 14 autoridades de salud regionales del
servicio nacional de salud incluye la "equidad" en la lista de sus valores
fundamentales (publicados), sin embargo sta no figura como objetivo
de poltica en la agenda de la reforma del servicio pblico del gobierno de
Margaret Thatcher. De hecho, por el clima ideolgico de la poltica gubernamental durante los aos ochenta, el enunciar valores de equidad podra
muy bien considerarse implcitamente contrario a la intencin.
Resultan aparentes cuatro discontinuidades: en primer lugar, los temas
relacionados con efectividad no se han subrayado mucho en la agenda poltica; el principal centro de la atencin de polticos y gerentes de alto nivel
durante los ochenta ha sido la eficiencia y la economa. Todo el discurso
relativo a la "gerencia de desempeo" ha girado esencialmente en tomo a
la gerencia de la relacin insumo/producto. Las iniciativas de desarrollo
referidas a amplios temas de poltica social se han visto relativamente empobrecidas.
En segundo trmino, los gerentes se encuentranfrente al crecientedesafo

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

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de dar a su organizacin un enfoque marcadamente centrado en el cliente.

El tema de los procesos de "calidad total" ha sido frecuente en la retrica
de los nuevos gerentes, si bien se hace poco para traducir la nocin de una
escala de valores propia del sector privado a su equivalente en el sector
pblico.
En tercer lugar, las formas organizativas han empezado a cambiar en
una manera significativa. Los sistemas gerenciales basados en la transferencia estn generando efectos en estructuras organizativas (con el desarrollo de funciones y estructuras "nucleares" y "perifricas") y en aspectos
de rendicin de cuentas (haciendo que la relacin y estilo de gerencia entre
ncleo y periferia se conviertan en reas clave de inters).
En cuarto lugar, el amplio recurso a la licitacin obligatoria (LO) en el
gobierno local y a los sondeos de mercado en el gobierno central est desencadenando un elevado grado de inestabilidad. Esto refuerza la preocupacin existente en lo relativo a la gerencia del cambio.

TEMAS. OBSTCULOS Y DESAFos

El conferir poder a los gerentes

El paradigma del consumidor emergente reposa en "una base de autoridad

para la accin independiente" (Regun y Stewart, 1982) al nivel local, para
que las organizaciones respondan al pblico. El conocimiento tcnico es
una fuente de legitimidad que el gobierno ha promovido en su revolucin
gerencial, prefirindola a la alternativa de la transferencia o delegacin poltica. Dada la manera en que el gobierno ha promovido la "revolucin" del
sector pblico -a travs de la gerencia-, el xito depende igualmente de
que los gerentes desarrollen esta dimensin de su trabajo y establezcan
la consideracin de las preferencias del pblico como aspecto central en la
toma de decisiones. De hacerlo as, les ser posible establecer un derecho
a reclamar este territorio, y con ello una legitimidad menos dependiente del
mandato gubernamental.
A pesar de ello, la gerencia todava no es un territorio claramente definido e indisputable al cual puedan pretender los gerentes. "La Harvard
Business School celebr su septuagesimoquinto aniversario en 1983. Por
qu, entonces, realizar tantos aos ms tarde una conferencia basada en
la premisa de que la gerencia no es una disciplina claramente definida?
Tal vez a causa del carcter elusivo de la gerencia. La elaboracin de
conceptos relativos al carcter de la gerencia se encuentra basada en lo
que se cree que los gerentes necesitan saber. En las escuelas de gerencia
se define ya sea-perlas disciplinas acadmicas subyacentes que se estiman

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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

pertinentes o por las divisiones funcionales de la gerencia, tales como

finanzas y mercadeo. Lo que falta es una concepcin integradora del carcter de la gerencia" (Stewart, 1984).
Existe tambin un interrogante acerca de la concordancia entre los valores e intereses de los gerentes y un papel que requiere que ellos sean "el"
adalid pblico. Ham, en su estudio sobre formulacin de polticas en el
servicio nacional de salud (1981), destac la concordancia entre sus datos
y los obtenidos en el estudio de Alford sobre plnificacin de salud en Nueva
York (1975). Este ltimo identific tres intereses estructurales: monopolizadores profesionales, racionalizadores corporativos y la poblacin de la
comunidad. Es muy posible que los gerentes del nuevo estilo hagan gala de
los enfoques racionalistas y paternalistas de los racionalizadores corporativos, pero stos no siempre van bien con las pticas resultantes de los "intereses represados" insertos en la atencin en materia de salud, i.e. la comunidad.
Los estudios Ham/Alford, al igual que muchos otros, subrayaron el dominio de los monopolizadores profesionales en el sector pblico. El inters
del racionalizador corporativo fue solamente "desafiante", no dominante.
Aun si los gerentes del nuevo estilo se identifican marcadamente con el
inters pblico, podrn lograr los cambios?
El desarrollo del nuevo paradigma est lleno de problemas. Desafa formas de pensar y de relacin con el pblico arraigadas desde hace mucho
tiempo, aun en sociedades con comprobadas credenciales democrticas.
La modalidad del Estado benefactor ha subrayado la naturaleza dependiente de quienes se han hecho acreedores y son elegibles para obtener
beneficios. Esto se pone en evidencia, como lo hemos afirmado anteriormente, a travs de los trminos utilizados para describirlos, como por ejemplo: solicitante, beneficiario, cliente, etctera.
Laughlin (1991) ha pronosticado que el efecto del "lenguaje del mercado"
(en la definicin de "pblicos") en el sistema nacional de salud (SNS) britnico ser probablemente limitado. En un estudio de los sistemas de informacin para el SNS vaticin que los creyentes en dicho "lenguaje" cederan
y lo modificaran para ser ms aceptables por los grupos dominantes. Existan principalmente dos razones para dudar que pudiera lograrse una "coIonizacin", la cual dara lugar a importantes cambios en el "ncleo cultural": no haba garanta de que los cambios de lenguaje cambiaran la
conducta, y la dinmica cultural actual sera excesivamente dominante.
Ante estos obstculos, los adeptos decaeran en su esfuerzo y "habra un
efecto adverso en su trayectoria en materia de cambio organizativo".
El nfasis en "un mayor acercamiento al pblico" agrega una dimensin
ms al papel de los gerentes, promovida una vez ms por el gobierno. A
pesar de ello, puede brindar una fuente de legitimidad semiindependiente

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a los gerentes, especialmente en aquellas situaciones en que se han creado

"mercados internos". Un componente de importancia creciente en el nuevo
papel gerencial es asegurar que la organizacin pblica responda a las preferencias pblicas y asesoras de servicios. Los gerentes llevan ventaja para
facilitar y promover estas preferencias en los niveles locales de toma de
decisiones.
El conferir poder al pblico

El propsito del nuevo orden es colocar al pblico en el centro de la situacin.

Los crticos, si bien no exclusivamente pertenecientes a la "nueva derecha",
sealan la preponderancia previa del proveedor (a menudo profesional) por
encima de los intereses del consumidor en los servicios pblicos. Alumnos
y padres, clientes, pacientes y otros han recibido servicios definidos y manejados esencialmente para servir los intereses de quienes los producen.
Inclusive en las situaciones de rendicin democrtica de cuentas, por ejemplo en la educacin y el trabajo social, se consideraba que esto segua siendo
as. Se afirma que entre los efectos negativos est la insensibilidad general
ante los consumidores, un nivel muy bajo de prioridad para sus preferencias,
ineficiencia en el uso de los recursos, decisiones de racionamiento implcitas
ms que explcitas y falta de atencin a los resultados.
El cambio depende claramente de hacerdelpblicounactorsignificativo.
Una de las "compuertas" a travs de las cuales est empezando a surgir este
cuarto estado de consumidores en el Reino Unido es la iniciativa gubernamental de la Carta del Ciudadano. Sealada como uno de los rasgos caractersticos de la administracin Major, el propsito de la iniciativa es asegurar
que todo servicio pblico -desde los ferrocarriles y los departamentos del
gobierno central hasta los hospitales y servicios de vivienda del gobierno
local- desarrolle, monitoree y publique normas para la prestacin de servicios. Surgi principalmente de la iniciativa personal del Primer Ministro
britnico, despus de la victoria de su partido durante las ltimas elecciones
generales en abril de 1992, y gran parte de la energa poltica e mpetu que
la promueve puede asociarse con su persona.
En la Carta del Ciudadano, Primer Informe: 1992, John Major se refiere
a la carta como el "centro de la toma de decisiones del gobierno durante los
aos noventa". La ve en trminos de "un programa de 1Oaos de reforma
radical... La Carta del Ciudadano mira los servicios pblicos a travs de los
ojos de quienes los utilizan... Por demasiado tiempo ha dominado el proveedor; ha llegado el tumo del usuario".
El posesivo del enunciado "la carta del ciudadano" pretende indicar el
acento focaldel gobierno en el ciudadano. Encontramos aqu una marcada
resonancia de la notoria aseveracin de la seora Thatcher en cuanto a que

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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

"no hay comunidad, solamente hay individuos". Puesto que las nociones de
ciudadana estn estrechamente vinculadas a las de comunidad, es difcil
evitar la conclusin de que la Carta del Ciudadano es en realidad una carta
del consumidor.
Las cartas de los servicios pblicos individuales pretenden tratar el problema de la influencia relativa, sutilmente ejercida. Definiciones como
"clientes", "alumnos", "pacientes", "beneficiarios", subrayan su condicin
de receptores. Muchas prcticas han sealado la relativa falta de importancia de lo que es conveniente para ellos (por ejemplo largas esperas para
obtener citas con un profesional, no viceversa), as como de sus preferencias
individuales (por ejemplo obstculos a la posibilidad de escoger escuelas
por los padres). Un nuevo paradigma desafa, por lo tanto, formas de pensamiento y relaciones entre proveedores y pblicos establecidas de larga
data.
En particular, un nuevo paradigma requiere una forma diferente de participacin del pblico. Por ejemplo, la informacin de desempeo suele
utilizarse por propietarios, accionistas y gerentes para formarse un criterio
relativo al desempeo de una compaa y tomar una decisin acerca de su
inversin. No queda claro cules puedan ser las acciones equivalentes para
los ciudadanos. Adems de su participacin en el proceso electoral, no existe
un sistema efectivo de control de los servicios pblicos. El sistema poltico
britnico, caracterizado por el proceso de legitimizacin tomado del paradigma de la administracin, ha sido objeto de una mayor erosin de las
influencias locales en organizaciones pblicas. Ello ha incluido la limitacin
del alcance del gobierno local y la sustitucin de representantes locales por
gente designada por el gobierno (a menudo empresarios) en las juntas directivas de las autoridades de salud y escuelas.
Se presenta.una dificultad adicional. Qu hara el consumidor/ciudadano con la informacin que podran aportarle los indicadores de desempeo?
Un consumidor necesita informacin acerca de un bien o un servicio para
hacer una decisin de compra, lo cual implica elegir entre dos o ms opciones. Los gerentes y productores de dichos servicios pueden hacer variar
la produccin de los bienes y servicios en funcin del nivel de la demanda.
En los servicios pblicos resulta inadecuado este modelo? Ni usuarios ni
gerentes suelen disponer de opciones implcitas en l.
La informacin que reciben los usuarios a travs del elevado nmero de
Cartas de Ciudadano que operan actualmente en los servicios pblicos parecen por lo tanto estar destinadas a fines diferentes de los requeridos para
hacer una decisin de compra ... Pero no resulta claro cul es ese propsito.
El ser ciudadano implica tanto derechos como responsabilidades. La
capacidad de una autoridad local o de salud, por ejemplo, para suministrar
resultados en materia de salud o del ambiente, depender en gran parte de

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197

la participacin de los ciudadanos, as como de la cooperacin de entes

separados. En el marco de la poltica gubernamental relativo a la Carta del
Ciudadano, no se detecta un sentido del ciudadano activo. Sin embargo, si
los gerentes han de ser efectivos en el mediano y largo plazos, es decir si han
de lograr resultados y no simplemente productos, ser fundamental encontrar formas de tratar a los usuarios como ciudadanos ms que como simples
consumidores.
Por consiguiente, resulta crucial la concepcin de los pblicos, de los
temas o problemas considerados como pertenecientes a su mbito y de sus
derechos. Existen muchas posibilidades. En un extremo del espectro, es
posible codificar el statu quo y hacerlo funcionar con menos dificultades,
por ejemplo mejorando las comunicaciones. Sin duda habra beneficios con
este enfoque minimalista, si bien tiene la apariencia de "un reacomodo de
las sillas de extensin en la cubierta del Titanic", En el otro extremo del
espectro (con muchos puntos intermedios) hay una significativa asignacin
de poder a los pblicos. En este caso, la naturaleza de la relacin entre los
mismos y sus instituciones depender de las versiones de "pblicos" en
juego, de cules temas de discusin son considerados legtimos y cules
derechos sern ampliados significativamente.
El cmo y el si cambia la naturaleza de la relacin en forma que confieren
poderal pblico deben por lo tanto resultar evidentes en los siguientes tres
aspectos de las relaciones proveedor/pblico: la manera en que se definen
los pblicos, las temticas consideradas como pertenecientes a su "mbito"
y los derechos que tienen los pblicos para reforzar sus opiniones.

Definicin de los pblicos

Hay numerosas definiciones de pblicos posibles, en funcin de sus relaciones especficas con los diversos servicios pblicos. Esto sigue siendo cierto cuando se excluye a votantes y contribuyentes; al gobierno se le considerara como custodio de los intereses de los ltimos, si bien algunos
argumentaran que se hace de manera imperfecta.
Entre las posibilidades estn:
i) receptores de servicios;
ii) receptores potenciales;
iii) comunidades afectas (por ejemplo por un cambio en sistemas poli-

ciales);
iv} consumidores secundarios de servicios pblicos (tales como parientes,
padres y patronos);
v} ciudadanos que desean informacin y desean participar activamente.

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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

Resulta evidente que se requiere ms que un cambio en la eleccin de

nomenclatura para desarrollar el paradigma del consumidor: pero la seleccin sigue siendo un indicador til del concepto dominante de las relaciones
con el pblico. Cambios en la nomenclatura han sido considerados como
significativos por los mdicos, por ejemplo, quienes objetan el uso del trmino "consumidor" en vez de paciente.
Ya existen algunos elementos de las posibilidades delineadas (i-v), pero
con nfasis diferente. Los tres ltimos (tii-v) no han tenido mayor figuracin
en el pasado. La evidencia de una mayor prominencia de comunidades, de
consumidores secundarios y de ciudadanos sugerira un cambio orientado
hacia una mayor asignacin de poder al pblico.

Definicin de los mbitos

Razonamientos similares se aplican a las reas de competencia, que determinan el contenido de la relacin. Entre ellas figuran:
i) la consulta;
ii) la oferta y acuerdo acerca de niveles especficos de calidad de servicio;

iii) desempeo;
iv) educacin pblica, y
v) validacin de decisiones.
La seleccin de mbitos es significativa, lo cual es evidente por la reaccin de los profesionales. Ha habido una oposicin considerable, por
ejemplo, a la publicacin de evaluaciones de resultados sobre la base de
que no puede esperarse que el pblico tenga la capacidad de formarse un
criterio informado acerca del desempeo de los sistemas globales o de parte
de los mismos.
Mientras algunas de las objeciones se han formulado en trminos de
exceso de trabajo, burocracia e indicadores defectuosos, la oposicin tambin existe en cuanto a la extensin del mbito pblico. Los profesionales
miran con cautela comprensible la participacin de los "consumidores" en
mediciones de desempeo. En un estudio sobre consumo en la educacin,
Carr (1989) distingue entre rendicin de cuentas profesionales para los fines
ms amplios de la educacin y "producto final medido" . Afirma que la evaluacin del primer aspecto puede realizarse nicamente por profesionales,
quienes comprenden la naturaleza: de la tarea. Sin embargo, las escuelas
deberan rendir cuentas a otras en materia del producto final medido.
Los mbitos esbozados en prrafos anteriores, al igual que la definicin
de pblico escogida, representan opciones: algunas ms indicativas de una

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

199

marcada participacin del pblico que otras. Las elecciones de mbitos

pueden producir relaciones e influencias bastante diferentes. Por ejemplo,
un debate moderado acerca del programa de estudios brindar informacin
a padres y alumnos acerca de qu pueden esperar, mientras que la informacin relativa a grados de exigencia en materia de desempeo permitir
a padres y alumnos juzgar el desempeo de la escuela. Es ms probable que
padres y alumnos tengan mayor influencia en sta, si bien no tanto como
en la situacin en la cual participan en el diseo de una actividad educativa
especfica.
Un indicador evidente de la "osada" de la eleccin probablemente sea la
reaccin continua de los proveedores. Es posible que se racionalicen las
dificultades en trminos de problemas tcnicos, pero la reaccin muy probablemente tambin estar relacionada con pretensiones a territorio. Porrit
(1988) ha sealado que elecciones ms "osadas", por ejemplo incorporar a
los consumidores a las mediciones de desempeo, quiz enfrentarn significativas dificultades. Puesto que los profesionales del rea de bienestar
ayudan a definir los propsitos de los servicios, cabe esperar que intenten
retener el control relativo a los criterios y evaluaciones de desempeo, para
con ello controlar el debate relativo a polticas. La propiedad del bienestar,
las prcticas existentes y las dificultades inherentes al dar poder a los pblicos son algunos de los enormes obstculos que es necesario superar para
lograr pblicos con mayor poder.

Derechos de los pblicos

La tercera dimensin abarca los derechos de los consumidores/pblicos
dentro de sus reas de competencia. Algunos han existido durante muchos
aos, por ejemplo poder presentar una queja contra una persona que ejerce
la medicina general para que sea considerada a nivel formal. El rango de
posibilidades es tan amplio como para las dos primeras dimensiones. Abarca
los siguientes derechos: desde comentar, ser informado, ser consultado,
apelar contra decisiones, recibir compensacin por incumplimiento, hasta
transferencia a proveedores alternos.
Todos estos "derechos" ya existen, pero nuevamente difiere el nfasis.
Tambin, algunos son ms indicativos en cuanto a dar poder al pblico que
otros, puesto que los tres primeros derechos tienen consecuencias muy moderadas para los proveedores.
La seleccin de definiciones, mbitos y derechos debera brindar en la
prctica una indicacin de cun importante es que sea probable la dimensin pblica. Una situacin en la cual se le pidan a los usuarios opiniones
relativas a cortesa-y aspectos perifricos del servicio, sin derecho a un se-

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NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

guimiento, sera indicacin de una influencia marginal para el pblico. En

aquellos casos en que los usuarios y ciudadanos interesados tuviesen acceso
a los datos de desempeo, los cuales podran aportar informacin para las
decisiones en materia de proveedores, configuracin de servicios, tipode
interfase entre servicio y pblico, etc., el derecho claramente sealara una
influencia ms marcada. Este modelo es uno de los ms acordes con la
posicin del consumidor en el paradigma del consumidor emergente para
el sector pblico.

ESTABLECIMIENTO DEL PARADIGMA: LAS CARTAS DE LOS CIUDADANOS

Nuestra revisin de la Carta del Ciudadono, Primer Informe: 1992, junto con
varias cartas de instituciones individuales, se propona analizarla en relacin con tres aspectos de las relaciones proveedor/pblico que fueron identificadas en el captulo anterior: cules son las nociones de "pblico" aportadas a la Carta del Ciudadano, cul es la naturaleza de la relacin entre las
organizaciones de servicio pblico y sus pblicos, y cules son, en la prctica,
los derechos del pblico.
Puesto que la iniciativa de la Carta del Ciudadano se encuentra an en
sus inicios, la evidencia recopilada hasta ahora es fundamentalmente relativa a intenciones, es decir, objetivos. A pesar de ello, para finales de noviembre de 1992 se haban adoptado unas treinta cartas a travs de una
amplia gama de organizaciones del sector pblico. Las cartas, as como
algunos de los resultados iniciales, han sido tema de abundantes comentarios en los medios de comunicacin del Reino Unido y tambin objeto de
algn inters por parte de organizaciones pblicas en Europa.

Nociones de "pblico"
Es evidente, segn el Primer Informe (una revisin de varias Cartas del Ciudadano despus del primer ao plenamente operativo), que no existe una
nocin nica respecto de lo que constituye "el pblico". Mientras el Primer
Ministro se refiere al "ciudadano" y a "usuarios", el texto hace referencia
frecuente a "personas", "clientes", "consumidores". Las cartas de las instituciones individuales son ms especficas en sus referencias a pacientes,
personas que brindan atencin, cursantes de reclamos, inquilinos, etc. Los
servicios tales como agua, combustible y telecomunicaciones tambin se
refieren a reguladores y rganos de regulacin, a quienes se percibe como
actuando en representacin de alguna nocin de "pblico", para que "velen
por los intereses de los consumidores y fomenten la competencia".

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

201

El propsito enunciado de la Carta del Ciudadano es promover la prestacin eficiente de servicios pblicos en el marco de los recursos disponibles.
La nocin generalizada del contribuyente (real y potencial) se reconoce
explcitamente como la de un actor interesado clave para su xito, y las
dems versiones de pblico utilizadas pueden considerarse como derivadas
de sta, lo cual, sin embargo, no est claramente formulado.
El modelo de mercado est implcito y explcito a travs de las iniciativas
de la Carta del Ciudadano, pero su aplicacin en el contexto del sector pblico sigue siendo ms simblica que clara y rigurosamente formulada. A
pesar de la falta de claridad en materia de las nociones de "pblico" utilizadas, emergen dos puntos clave: primero, la nocin de "pblicos" es a la
vez ms rica y ms amplia que la de electores; segundo, las iniciativas de la
Carta del Ciudadano confieren a estos pblicos una prioridad y un perfil
sin precedentes en el sector pblico.
Ambitos de competencia
La naturaleza de las relaciones entre las instituciones pblicas y sus pblicos
se percibe en la Carta del Ciudadano en tres dimensiones principales:
Iniormacin. La publicacin de los niveles de calidad previstos para los
servicios y desempeo en formas que sean accesibles a una amplia gama
de personas. Entre los ejemplos se incluyen tiempos mnimos de respuesta
a solicitudes y tiempos de espera mximos prescritos, tales como listas de
espera para cirugas en hospitales, visitas para servicio a aparatos domsticos con uso de gas o para recibir pagos por concepto de beneficios.
La publicacin de informacin relativa al desempeo real comparado
con metas. Entre los ejemplos figura el nivel de precisin en las evaluaciones
de beneficios, la puntualidad de servicios de trenes y la velocidad real de
instalacin de nuevas lneas telefnicas.
Quejas. El diseo e informacin acerca de procedimientos para quejas.
Entre los ejemplos figura la publicacin de un nmero de telfono permanente para informar fallas en semforos que permita su rpida correccin,
distribucin masiva de folletos en que se describen procedimientos de quejas
para los interesados y un sistema de seguimiento personal de servicio de
incendio y rescate pocas horas despus de que se recibe la queja.
"Comprender al cliente": investigacin de clientes. El diseo y funcionamiento de investigaciones para conocer las actitudes de los "clientes". Entre
los ejemplos figura el uso de diversos tipos de encuestas por muestreo y
sondeos continuos(Royal Mail encuesta 200 empresasy 200 clientes sociales
-un total de 48000 cuestionarios- por mes), la participacin en emisiones
de radio locales y el recurso a grupos focales.

202

NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

En general, estos enfoques indican un alejamiento claro y definido del

modelo d prestacin de servicios dominado por profesionales o productores hacia una cultura organizativa mucho ms "orientada hacia el consumidor". Sin embargo, el movimiento sigue todava apegado a una nocin
generalmente pasiva del pblico y an alejado de una nocin de ciudadana
activa. En este sentido, el enfoque est de acuerdo con un modelo de mercado, con la diferencia importante de que muchos consumidores de servicios pblicos a menudo no pueden ejercer su opcin a elegir en materia de
los servicios que necesitan.
Cada una de las tres dimensiones tiene el propsito de permitir al individuo (obsrvese nuevamente que se trata de la Carta del Ciudadano) presionar a los responsables de prestar los servicios pblicos, "muy al estilo de
la presin que ejerce la competencia comercial en el desempeo de las organizaciones del sector privado" (la Carta del Ciudadano, Primer Informe:
1992).
Se observan algunos avances en el intento de incrementar la participacin
del pblico: por ejemplo, algunas autoridades de salud distritales consideran
activamente la participacin de comunidades de minoras tnicas en la evaluacin de necesidades en materia de salud, as como en la prestacin de
servicios en situaciones de morbilidad relacionada con etnicidad. Igualmente en la Agencia de Beneficios existen planes para hacer participar al pblico
en reuniones de consulta locales y nacionales en la planificacin de servicios
y el desarrollo de normas. Con todo, se trata de unos pocos, si bien importantes, ejemplos de participacin del pblico en decisiones relativas a la
planificacin de servicios y desempeo, pero no parece haber una tendencia
ms marcada hacia una participacin ms activa del pblico en las organizaciones de servicio pblico.

Derechos del pblico

De las iniciativas de la Carta del Ciudadano se desprenden tres tipos de
derechos: I
Informacin. El derecho a recibir informacin relativa al desempeo de
las organizaciones pblicas suele no estar formalmente consagrado. En
algunos casos, sin embargo, se trata de un derecho estatutario; por ejemplo,
los entes gubernamentales locales estn obligados a publicar cerca de noventa indicadores de desempeo nacionalmente determinados porao. Aun
cuando no exista la obligacin estatutaria, el vigor e mpetu de la Carta del
Ciudadano, as como el inters de los medios de comunicacin en sus resultados, implica que se han establecido poderosos precedentes en cuanto
1 Estamos

suponiendo aqu que un derecho se define estatutariamente.

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

203

a la publicacin de una amplia gama de informaciones acerca de las organizaciones pblicas.

Compensacin. Una serie de organizaciones pblicas se han comprometido a cumplir esquemas de compensacin cuando su desempeo cae por
debajo de determinadas metas especficamente ofrecidas. Entre los ejemplos figuran programas de descuento o devolucin de su dinero a pasajeros
de ferrocarril, pagos fijos en casos de citas omitidas o demoradas a usuarios de servicios y pagos de compensacin a reclamantes cuando han incurrido en prdidas financieras por errores de agencias gubernamentales. En
el caso del Metro de Londres, durante el ltimo ao, demoras de ms de 20
minutos dieron lugar a 33 000 reclamos de compensacin presentados por
miembros individuales del pblico, con un total de pagos superior a 100000
libras esterlinas.
Apelacin. Ms convencionalmente, son frecuentes los derechos de apelacin y de queja en muchas de las cartas. Si bien muchos de dichos derechos
no son nuevos, posiblemente tienen una mejor publicidad ahora y son percibidos ms favorablemente por los gerentes pblicos. Algunos de estos
derechos son nuevos; por ejemplo, en materia de educacin, los padres
tienen ahora el derecho de apelar una decisin contraria a su eleccin de
escuela para sus hijos.
En un nivel ms general, las iniciativas de las Cartas de los Ciudadanos
han reafirmado derechos que en opinin de algunos se haban visto amenazados recientemente. Por ejemplo, la Carta del Ciudadano en materia de
salud afirma el derecho de recibir atencin en salud sobre la base de necesidad clnica, independientemente de la capacidad de pago. Algunos de los
derechos en salud son nuevos; por ejemplo la garanta de admisin hospitalaria para una fecha especfica y tiempos de espera mximos para pacientes ambulatorios.

Poniendo a prueba el paradigma del consumidor

Todava es prematuro sacar conclusiones de la medida en la cual la Carta
del Ciudadano manifiesta el surgimiento del paradigma del consumidor.
Resulta evidente que la iniciativa nacional tiene un perfil considerable,
as como el apoyo personal del Primer Ministro, con lo cual es probable
que contine siendo un elemento central del desarrollo del servicio pblico
en el futuro previsible. Sin embargo, esto no es suficiente para asegurar
el establecimiento del paradigma del consumidor: el mismo se encontrar
determinado por las intenciones, as como por las conductas de los gerentes y del personal de las organizaciones pblicas y de los pblicos
mismos.

NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

204

Carta del Solicitante de Empleo, Servicio de Colocaciones

Consolidacin

Grupo
Objetivo

Desempleados
Reclamantes

reas de
competencia

Pagos de desempleo
Colocacin
Preparacin
de entrevistas

Derechos

Procedimiento
de apelacin
estatutaria

Extensin

Radical

Tiempo mximo
-de espera
Encuestas de
satisfaccin
de clientes

En lo que se refiere al primero de estos dos aspectos, el nivel de las intenciones, habida cuenta de que las iniciativas de la Carta del Ciudadano
se desenvuelven tanto en el mbito nacional como en el local, es necesario
encontrar la manera de evaluar hasta qu punto se est estableciendo el
paradigma del consumidor. Los instrumentos que aparecen ilustrados en
esta pgina y la siguiente estn diseados para ayudar en esta tarea.
Las tres dimensiones que hemos utilizado en nuestro anlisis de las ini- .
ciativas de la Carta del Ciudadano conforman el eje vertical. Las hemos
abreviado como sigue: las "nociones de pblico" cambian a grupo objetivo,
la "relacin organizacin pblica-pblico" se convierte en rea de competencia y los "derechos pblicos" se convierten en simplemente derechos.
El eje horizontal representa el nivel de cambio. Nuestras suposiciones
son las siguientes. Consolidacin significa que para cada una de las tres
dimensiones de la Carta del Ciudadano, las iniciativas consolidan nociones
convencionales de pblico, relaciones y derechos. Esta categora equivale,
en trminos generales, a una percepcin de que el papel del pblico en la
organizacin pblica se ha plasmado a travs del acto de votar, es decir
como electores.
La intencin de extensin es representar un desarrollo en el cual el papel
del pblico tiene un carcter ms crtico y donde se introduce un cierto
nivel de eleccin, es decir como consumidores.
Por ltimo, radical expresa un mayor nivel de participacin directa del
pblico, es decir, como ciudadanos.
Hemos usado la Carta del Solicitante de Empleo del Servicio de Colocaciones y la Carta del Paciente de un hospital local como dos ejemplos para
ilustrar la forma como puede ser utilizado el instrumento.

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

205

Hospital Local, Servco Naconal de Salud

Consolidacion

Extensin

Pacientes

Personal de atencin
Usuarios

reas de
competencia

Consulta con
representantes
establecidos de
pacientes

Comit de
accidentes y
servicios de
emergencia

Derechos

Procedimiento
para quejas
clnicas

Tiempo de admisin
garantizados a
pacientes
hospitalarios

Grupo

Radical

Objetivo

Resulta evidente, de estas ilustraciones, que la Carta del Servicio de Colocaciones se limita a consolidar la posicin actual, con una extensin en
dos reas nicamente: tiempos de espera del pblico en las oficinas de colocaciones y encuestas regulares de los clientes de la organizacin. En cambio, los gerentes del hospital local han ampliado su nocin de los pblicos
para incluir en ella a quienes prestan la atencin en salud y a los usuarios;
han ampliado la consulta pblica en los servicios A&E, y han garantizado
tiempos mximos de espera para ingreso hospitalario de pacientes internos.
En ninguno de los casos, sin embargo, est prevista la participacin ms
directa del pblico; como podra ser, por ejemplo, en el caso de los desempleados, ayudar a replanificar la seccin de nuevos reclamos en una oficina
local, o en el caso del hospital, ayudar a planificar la configuracin y reas
pblicas de los servicios A&E.
En general, los servicios pblicos se han consolidado y sistematizado en
lo concerniente a los grupos objetivo, a las reas de competencia y a los
derechos. Se han ampliado en un nmero significativo de casos, principalmente en cuanto a reas de competencia y, en forma ms limitada, de derechos. En muy contados casos ha habido una intensin declarada de incluir
grupos objetivo en sectores ms amplios de la poblacin (salud) y, ms
directamente an, ampliar las reas de competencia para incluir la planificacin de servicios (servicios sociales). Los directores de servicios sociales
nos han sealado ejemplos interesantes en los cuales los usuarios han aprovechado los procedimientos de quejas y de planificacin de servicios, de tal

206

NUEVAS FRONTERAS ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD

manera que las polticas y prioridades establecidas por los presidentes (electos) de los comits de servicio social han tenido que responder efectivamente
a sus requerimientos.
CONCLUSIONES

El paradigma emergente para la gestin del sector pblico tiene mayor

riqueza que los que le han precedido. Reconoce los diversos objetivos de las
organizaciones del sector pblico y, potencia1mente, confiere a la efectividad el mismo peso que a las consideraciones de eficiencia. Reconoce igualmente que los intereses del pblico y del proveedor no son sinnimos, y
que deben tener mayor preeminencia los del primero. Implcitamente manifiesta nociones de legitimidad, que reconocen la complejidad de la gestin
pblica.
A pesar de ello, la puesta en prctica inicial de las Cartas del Ciudadano,
si bien breve, es suficiente para destacar el enfoque generalmente cauteloso
ante la nocin de conferir poder al pblico. Esto es comprensible dadas las
nociones diversas y an insuficientemente desarrolladas de pblico y ciudadano en el marco del debate pblico. Tampoco existe la indicacin de
que el objetivo radica en establecer un papel activo de los ciudadanos en
los servicios pblicos. Por lo tanto, no parece sorprendente la ausencia de
indicaciones de la opcin radical, que define al pblico en trminos de ciudadanos, les involucra en desarrollo de servicios y evaluaciones de desempeo y ampla sus derechos.
Por otra parte, existen indicaciones de cambios incrementales que podran aumentar la influencia del pblico. Ha habido una extensin de la
participacin del pblico en algunas reas del sector pblico. La pregunta
es si lleva inherente su propio impulso de desarrollo. Si es as, se impondr
progresivamente la nocin ms completa, ms radical de ciudadano? No
es, necesariamente, consecuencia automtica.
En el caso del Reino Unido, "el jurado est an deliberando". La disposicin favorable de las profesiones, o en algunos casos su indiferencia ante
los intentos por fortalecer la participacin del pblico, parece indicar que
sus intereses no han sido seriamente comprometidos. En aquellos casos en
que s ha sido as, por ejemplo en lo relativo a las "tablas de la liga" gubernamentales de desempeo acadmico en las escuelas, los maestros estn
organizando una contraofensiva efectiva. Por el momento resulta difcil
evaluar la naturaleza de esta oposicin. Se opone al principio de las comparaciones de desempeo en instituciones pblicas o a las medidas prcticas .
especficas?
El desarrollo efectivo de un paradigma del consumidor depende de una
definicin ms "completa" de pblico, con reas de competencia ms am-

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA GESTIN PBLICA

207

plias y un mayor nmero de derechos. De no ser as, otro elemento clave,

los gerentes, por una parte, no tendrn suficiente poder para poner en tela
de juicio aquellas prcticas que confieren peso excesivo a los intereses de
los proveedores profesionales, y por otra no se sentirn con la suficiente
confianza para negociar con los polticos acerca de reas en las cuales la
determinacin de objetivos de poltica puede ser compartida con los dos
otros actores: productores y consumidores. Sin un pblico fuerte, la legitimidad de gerentes, y con ella su capacidad para efectuar cambios, seguir
careciendo de un piso slido.
Posiblemente tendr que fortalecerse an ms la sensibilidad de los gerentes hacia las preferencias del pblico. No hay razn para suponer que
sus intereses y valores coinciden en forma natural. Solamente en casos limitados tienen las evaluaciones pblicas consecuencias directas, financieras o personales, para gerentes y profesionales. Resulta insuficiente recurrir
solamente a mecanismos de mercado simples para incrementar la competencia entre proveedores. Por ejemplo, las licitaciones, que han tenido un
papel prominente en la estrategia gubernamental para el sector pblico,
dan mayor nfasis a los costos, no a las preferencias del pblico.
Estas conclusiones iniciales sugieren que el elemento clave sigue siendo
la voluntad del gobierno y su firme orientacin (si bien la disposicin de
algunos usuarios del servicio para aprovechar proactivamente las oportunidades que brindan las Cartas del Ciudadano constituye potencialmente
una fuerza muy poderosa). El Estado contina siendo el propulsor principal
de los cambios y seguir as hasta que se diseen formas ms contundentes
de recalcar la preeminencia de las preferencias del pblico. An no est
asegurado el cambio cultural.
Londres, junio de 1993