O ACESSO S AES E SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

COMO UM DIREITO SOCIAL

Patrcia C. BORJA
Engenheira Sanitarista (EP, UFBA, 1987); M.Sc. em Urbanismo (PPGAU, UFBA, 1997); Doutora em Urbanismo (PPGAU, UFBA, 2004); Pesquisadora e
Professora Substituta do Departamento de Engenharia Ambiental da Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia, Rua Aristides Novis, 2,
Federao, CEP 40.210-630, Salvador, Bahia, Brasil, 55-71-32039783, borja@ufba.br;

Luiz R. S. MORAES
Engenheiro Civil (EP, UFBA, 1973) e Sanitarista (FSP, USP, 1974); M.Sc. em Engenharia Sanitria (IHE, Delft University of Technology, 1977); PhD em
Sade Ambiental (LSHTM, University of London, 1996); Professor Titular em Saneamento do Departamento de Engenharia Ambiental e do Programa de
Ps-Graduao em Engenharia Ambiental Urbana da Escola Plitcnica da Universidade Federal da Bahia, Rua Aristides Novis, 2, Federao, CEP 40.210630, Salvador, Bahia, Brasil, 55-71-32039783, moraes@ufba.br.

Resumo
A compreenso do contedo de uma poltica de saneamento bsico passa, necessariamente,
pelo entendimento dos fatores polticos, sociais, econmicos, dentre outros, que determinam a atuao
do Estado no campo das polticas pblicas e sociais em cada contexto histrico. As vises de mundo
de cada poca; a correlao de poder entre as naes; a situao econmica; o nvel de organizao e
poder de influncia da sociedade civil; e no campo epistemolgico, o carter e contedo do saber
produzido, formam uma malha complexa que influenciam a ao do Estado. A presente comunicao
tem por objetivo discutir o contedo social das aes e servios de saneamento bsico e delinear os
princpios de uma poltica pblica de saneamento bsico. A metodologia do estudo envolveu reviso de
bibliografia e anlise crtica de contedos. Da anlise pde-se perceber que existe uma noo ambgua
e contraditria de saneamento bsico. Duas vises so hegemnicas: o saneamento bsico como
mercadoria e como direito social. H mais de trs dcadas esse embate entre vises sociais de
mundo, diferentes e antagnicas, povoa os debates do saneamento bsico no Brasil.
Palavras-chave: Saneamento Bsico, Direito Social, Poltica Pblica.

1 INTRODUO
A ao de saneamento bsico ao longo da histria da humanidade tem sido tratada com
contedos diferenciados em funo do contexto social, poltico, econmico, cultural de cada poca e
nao. Por vezes, o saneamento bsico toma recortes de uma poltica social por outras como apenas
uma poltica pblica. Essa ambigidade est traduzida no s no campo terico, como na ao
governamental. Nos pases centrais, onde as questes bsicas de saneamento j foram superadas h
muitas dcadas, as aes de saneamento bsico so tratadas no bojo das intervenes de infraestrutura das cidades. Nos pases ditos em desenvolvimento e subdesenvolvidos, as aes de
saneamento bsico deveriam ser encaradas como uma medida de sade pblica. Essa abordagem
aproximaria as polticas de saneamento bsico s polticas sociais, no entanto, essa concepo no
unnime.
A presente comunicao tem por objetivo discutir o contedo social das aes e servios de
saneamento bsico e delinear os princpios de uma poltica pblica para a rea de saneamento bsico.
A metodologia do estudo envolve reviso de bibliografia e anlise crtica de contedos.
2 OS CONCEITOS DE SANEAMENTO
O conceito de saneamento, como qualquer outro, vem sendo socialmente construdo ao logo da
histria da humanidade, em funo das condies materiais e sociais de cada poca, do avano do
conhecimento e da sua apropriao pela populao. A noo de saneamento assume contedos
diferenciados em cada cultura, em virtude da relao existente entre homem-natureza e tambm em
cada classe social, relacionando-se, nesse caso, s condies materiais de existncia e ao nvel de
informao e conhecimento.
Aes de saneamento existem desde os primrdios da humanidade, tendo-se registro na Histria
de avanos e recuos do conhecimento, seguindo a evoluo e a decadncia das civilizaes. Na Idade
Mdia, houve um grande retrocesso no conhecimento construdo, ocorrendo o esmagamento da
minoria que detinha os atributos do conhecimento (MENEZES, 1984, p. 56), o que gerou insalubridade
ambiental e epidemias.
Com o trmino do tempo medieval nasce o chamado Mercantilismo (15001750), que
representou a aurora de um novo momento na Histria da Humanidade, o perodo moderno, quando se
registraram os primrdios da cincia. O comrcio e a indstria cresceram e, com eles, emerge uma
nova classe social, a burguesia. As cidades tambm cresceram e passam a ser monitorizadas por
estatsticas. nesse ambiente que se consolidam os governos centrais e o Estado nacional. Esses
governos, algumas vezes, assumiam as aes de sade pblica, mas, no geral, cabia comunidade
local cuidar dos problemas de sade (ROSEN, 1994).
FOUCAULT (1979), ao estudar as origens da medicina social e da medicina urbana no mundo
ocidental, destaca que, no sculo XVII, tanto na Frana como na Inglaterra, a nica preocupao
sanitria do Estado era com as estatsticas de sade, no havendo, portanto, intervenes efetivas
para elevar o nvel de sade da populao, ao contrrio do que ocorria na Alemanha. O autor registra
que na Frana a medicina social s aparece no sculo XVIII, quando passa a ocorrer o que ele chamou
de pnico urbano, causado pelo estado de degradao das cidades. da que surge a noo de
higiene pblica e o sonho poltico-mdico da boa organizao sanitria das cidades.
A Revoluo Industrial, no sculo XIX, gerou uma srie de transformaes na cidade. Os
subrbios so ocupados pela classe mdia e operria e os arredores pelas indstrias. A condio de
vida do proletariado passa a ser uma preocupao, devido insalubridade do meio. A nova ordem e a
nova cidade passam a ser objeto de observao e reflexo. justamente nesse momento que surge o
pr-urbanismo como disciplina (CHOAY, 1979).
ENGELS (1975), ao fazer uma descrio detalhada das condies materiais e sociais da classe
operria na Inglaterra no sculo XIX, desnuda a situao de saneamento bsico da poca, revelando
os seus vnculos com o processo de acumulao capitalista, que se dava por meio de intenso processo

de industrializao e explorao da fora de trabalho. Naquele momento, a Inglaterra efetuava a sua

segunda Revoluo Industrial e Engels procura retratar a problemtica das cidades por meio da
condio de vida da classe trabalhadora.
Embora a palavra saneamento bsico no tenha sido utilizada por Foucault e Engels, as
abordagens dos autores permitem perceber que as preocupaes sanitrias se ampliam com a
chegada da cidade industrial e que existia uma forte relao entre produo da cidade, condies de
saneamento bsico e nvel de sade da populao. Permitem ainda concluir a existncia de uma viso
de que era necessrio sanear a cidade para promover a sade e garantir a reproduo social e
produo de capital.
Ao longo dos sculos, o saneamento foi tratado segundo diferentes abordagens. No final da
Idade Mdia, j existia uma relao, mesmo que intuitiva, entre saneamento do meio e processo de
doena, concepo que se manteve no sculo XVII, com a Teoria dos Miasmas. No sculo XVIII, a
causa das enfermidades era entendida pelas condies de vida e trabalho das populaes e, com o
advento da microbiologia, a concepo ambiental foi substituda pela biolgica, subestimando-se a
importncia do ambiente fsico e social (LIMA, 2001).
Assim, apesar dos avanos e recuos, as aes de saneamento tiveram uma relao com a
sade pblica. Porm, o fato dos pases centrais terem atingido a salubridade nas suas cidades, o
saneamento bsico deixou de fazer parte do elenco de preocupaes dos governos e da sua
populao. Porm, a poluio das guas e do ar tomou a cena da problemtica da sade pblica,
fazendo emergir novas enfermidades e todo um movimento relacionado defesa do meio ambiente. No
entanto, nos pases perifricos ainda persistem nveis baixos de servios de saneamento bsico,
constituindo-se os mesmos em importante medida de sade pblica.
Pode-se perceber, portanto, que, ao longo do tempo, as preocupaes no campo do saneamento
passam a incorporar no s questes de ordem sanitria, mas tambm ambiental. A viso
antropocntrica de antes, perde um pouco a sua fora e d lugar a uma nova perspectiva da relao
sociedade-ambiente. Certamente, por isso, o conceito de saneamento passa a ser tratado em termos
de saneamento, saneamento bsico e saneamento ambiental.
Apesar dos avanos dos conceitos, a noo de saneamento vinculada infra-estrutura das
cidades se tornou hegemnica. O Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) tratam as aes de saneamento bsico no mbito da pasta de infra-estrutura.
A forte influncia dessas instituies nas polticas pblicas dos pases ditos perifricos implicou num
alinhamento dos pases s orientaes dessas instituies. O afastamento das aes e servios de
saneamento bsico do campo da sade pblica repercutiu no seu distanciamento do campo da poltica
social, onde o dever do Estado perante a sua promoo seria mais amplo (BORJA, 2004).
Saindo da discusso do saneamento no mbito mais global e partindo para abordar o conceito
estrito de saneamento bsico, observa-se que, ao longo do tempo, essa ao tem sido entendida e
tratada segundo lgicas vinculadas aos contextos poltico e social de cada poca.
A definio clssica de saneamento bsico explicita ser essa ao o conjunto de medidas que
visam a modificar as condies do meio ambiente, com a finalidade de prevenir doenas e promover a
sade (MENEZES, 1984, p.26). MORAES (1993), ao considerar o conceito de meio ambiente muito
amplo, passa a introduzir o conceito de salubridade ambiental, permitindo, com isso, uma definio
mais precisa. Assim, para esse autor, saneamento bsico o conjunto de aes e medidas que visam
melhoria da salubridade ambiental, com a finalidade de prevenir doenas e promover a sade. A
noo de saneamento est ligada de higiene e, uma vez que a palavra higiene significa algo relativo
sade (FERREIRA, 2000), ento, a noo de saneamento relaciona-se noo de sade.
MENEZES (1984) faz uma distino entre saneamento bsico, que seria uma restrio do
conceito para designar as aes direcionadas ao controle dos patognicos e seus vetores, e
saneamento ambiental que teria um sentido mais amplo, para alcanar a administrao do equilbrio

ecolgico, relacionando-se, tambm, com os aspectos culturais, econmicos e administrativos e

medidas de uso e ocupao do solo. MORAES (1993) define saneamento bsico como:
O conjunto de aes, entendidas, fundamentalmente, como de sade pblica,
compreendendo o abastecimento de gua em quantidade suficiente para assegurar a
higiene adequada e o conforto, com qualidade compatvel com os padres de potabilidade;
coleta, tratamento e disposio adequada dos esgotos e dos resduos slidos; drenagem
urbana de guas pluviais e controle ambiental de roedores, insetos, helmintos e outros
vetores e reservatrios de doenas (ibid., s.p.).

Na Constituio do Estado da Bahia, saneamento bsico uma ao entendida,

fundamentalmente, como de sade pblica, que compreende abastecimento de gua, coleta e disposio
adequada dos esgotos e do lixo, drenagem urbana de guas pluviais, controle de vetores transmissores de
doenas e atividades relevantes para a promoo da qualidade de vida (BAHIA, 1989).
O direito a cidades sustentveis e ao saneamento ambiental, para as geraes presentes e
futuras, passa a ser considerado pela Lei n. 10.257, de 10/07/2001, denominada de Estatuto da
Cidade, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da
poltica urbana e d outras providncias. No seu Art. 2, a Lei estabelece que a poltica urbana tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana
(BRASIL, 2001a). O inciso I do mesmo artigo da Lei diferencia saneamento ambiental de infra-estrutura
urbana, entretanto a referida Lei no define o saneamento ambiental, embora na poca j houvessem
definices para o termo por diversos autores e instituies (MENEZES, 1984; MORAES, 1993;
FUNASA, 1999).
Recentemente, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades, em
documento preliminar para proposio de uma poltica nacional, definiu saneamento ambiental como:
[...] o conjunto de aes tcnicas e socioeconmicas, entendidas fundamentalmente como
de sade pblica, tendo por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental,
compreendendo o abastecimento de gua em quantidade e dentro dos padres de
potabilidade vigentes, o manejo de esgotos sanitrios, resduos slidos e emisses
atmosfricas, a drenagem de guas pluviais, o controle ambiental de vetores e reservatrios
de doenas, a promoo sanitria e o controle ambiental do uso e ocupao do solo e a
preveno e controle do excesso de rudos, tendo como finalidade promover e melhorar as
condies de vida urbana e rural (SNSA, 2003, s.p.).

3 OS PRINCPIOS DE UMA POLTICA PBLICA DE SANEAMENTO BSICO

Os princpios de uma poltica pblica de saneamento bsico no Brasil, vm sendo construdos na
histria recente do Pas, principalmente, a partir de meados da dcada de 1980, recebendo influncia
de sete fatos que merecem destaque: (a) a discusso em torno da Reforma Sanitria, que culminou
com a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade; (b) o colapso do PLANASA, quando a
discusso sobre uma poltica pblica de saneamento mobiliza diversos segmentos da sociedade; (c) a
promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988, em que os princpios democrticos tomaram a
cena da poltica; (d) as discusses em torno do Projeto de Lei n. 053/91 e do Projeto de Lei da Cmara
n. 199/93, quando os princpios de uma poltica pblica de saneamento comeam a ser delineados; (e)
a proposio e debate em torno do Projeto de Lei do Senado n. 266/1996 e do Projeto de Lei do Poder
Executivo n. 4.147/2001, que tinham como um dos objetivos a privatizao dos servios de
abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil; (f) a I Conferncia Nacional de
Saneamento Ambiental, realizada em 1999, a partir da qual os princpios fundamentais de uma poltica
pblica de saneamento passam a ser formulados e discutidos; e (g) o Projeto de Lei n. 5.296/2005, que
institui diretizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento
Bsico, encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional.
A noo de sade como um direito surge nos anos 80 em meio ao debate sobre a Reforma
Sanitria e em um ambiente marcado por intensos movimentos sociais e polticos. Naquele momento,
entendia-se a sade como um direito do cidado. A sade passa a ser vista como a arte de integrar as

aes preventivas de massa com as aes curativas individuais, no estando, portanto, confinada
ateno mdica. Dessa forma, resgatava-se o carter da sade como um bem pblico, como um direito
social de todo cidado. Esses pressupostos significaram um avano histrico (ABRASCO, 1985).
A Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (ABRASCO), fortemente
integrada ao movimento da Reforma Sanitria, defendia a redefinio dos papis institucionais da rea
de sade, propondo algumas diretrizes, tais como: universalizao e equalizao do atendimento;
descentralizao da gesto dos servios; integrao institucional; novas relaes entre pblico e
privado; definio de uma poltica de recursos humanos; e participao de profissionais e usurios nos
servios de sade (ABRASCO, 1985).
A 8a Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986, foi o acontecimento mais importante do
movimento da Reforma Sanitria no Brasil. Em seu relatrio final est registrado um preceito que vai
marcar a histria da sade pblica brasileira e vai, posteriormente, j na dcada de 90, influenciar os
rumos tericos e conceituais da rea de saneamento. Dentre os itens levantados no relatrio
importante resgatar alguns que tm relao com o saneamento.
Direito sade significa a garantia, pelo Estado, de condies dignas de vida e de acesso
universal e igualitrio s aes e servios de promoo, proteo e recuperao de sade,
em todos os seus nveis, a todos os habitantes do territrio nacional, levando ao
desenvolvimento pleno do ser humano em sua individualidade [....]. Deste conceito amplo
de sade e de noo de direito como conquista social, emerge a idia de que o pleno
exerccio do direito sade implica garantir [...] moradia higinica e digna [...] qualidade
adequada do meio ambiente. [...] O Estado tem como responsabilidades bsicas quanto ao
direito sade [...] (Ministrio da Sade, 1986, p. 4-5, grifos nossos).

Dentre os princpios que, segundo os resultados da Conferncia, deveriam reger o novo Sistema
Nacional de Sade, podem ser destacados os que, posteriormente, vo inspirar a delimitao dos
princpios de uma poltica pblica de saneamento, a exemplo: descentralizao, participao da
populao, fortalecimento do papel do municpio, universalizao e equidade (ABRASCO, 1985).
A participao da rea de sade na poltica de saneamento bsico claramente defendida como
uma das atribuies principais do Sistema nico de Sade (SUS), sendo colocada nos seguintes
termos: definio de polticas setoriais de tecnologia, saneamento, recursos humanos [...]
(ABRASCO, 1985, p. 13, grifo nosso).
No mesmo ano da 8a Conferncia (1986), a SUDENE produz o documento Proposies para
uma Nova Poltica de Saneamento Bsico, onde aponta a responsabilidade do Estado na produo e
gerenciamento dos servios de saneamento e define esse servio como uma necessidade universal,
de indiscutvel interesse para a sociedade, sendo um direito inerente cidadania, devendo, portanto,
atender a toda a populao1 (SUDENE, 1987, p. 7). Alm disso, so apontadas diretrizes para a rea,
tais como a democratizao; a participao comunitria; as mudanas tecnolgicas para diminuir o
grau de dependncia do setor dos poderes pblicos; subsdio em face do grande nmero de sistemas
deficitrios, principalmente, devido pobreza da populao; arcabouo institucional com definies de
competncias nacional, regional e estadual; participao do municpio; aes intersetoriais; adequao
da poltica tarifria; gradualismo na implementao das aes; igualdade do benefcio a grandes e
pequenas comunidades e segmentos da populao de alta e baixa renda.
RICO et al. (1987), ao realizarem uma reflexo sobre a Reforma Sanitria e o saneamento,
defendem que essas aes se constituem uma medida de sade pblica, embora no deixem de
pontuar sua relao com a infra-estrutura das cidades. Dentre as sugestes apresentadas para a
formulao de uma nova poltica de saneamento, podem ser destacadas: responsabilidade do Estado
na prestao dos servios; coordenao e gesto das aes por meio de rgos colegiados nos trs
1
Esta premissa um grande avano em relao s metas do PLANASA, estabelecidas em 1971, que previam o
atendimento de 80% da populao urbana e pelo menos 80% das cidades brasileiras com abastecimento de gua e
levar esgotamento sanitrio s capitais dos Estados e cidades de maior porte, at o ano de 1980.

nveis de governo; participao social, desde a identificao das necessidades definio de

prioridades, das solues adotadas, planejamento, acompanhamento e avaliao; eliminao da lgica
exclusivamente empresarial; descentralizao, com fortalecimento dos municpios; articulao entre os
vrios rgos envolvidos nos trs nveis de governo; e prioridade definida segundo critrios
epidemiolgicos.
Nota-se que, naquele momento, antes da CF de 1988, existia um debate em torno da reviso do
papel do Estado no mbito das polticas de sade e de saneamento bsico. Essas propostas surgem
em um ambiente de intenso debate sobre a Reforma Sanitria e de re-orientao da poltica de
saneamento bsico do Pas, face ao colapso do PLANASA em 1986.
Os debates dessa poca e a conjuntura poltica influenciaram na promulgao da CF de 1988. A
sade passa a ser um direito de todos e dever do Estado, devendo o seu acesso ser universal e
igualitrio, conforme disposto no Art.196:
A sade um direito de todos e dever do Estado, garantida mediante polticas sociais e
econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para a sua promoo, proteo e recuperao
(BRASIL, 1988, p. 115, grifos nossos).

As responsabilidades do SUS quanto s aes de saneamento bsico esto definidas no Inciso

IV, do Art. 200, da CF de 1988, que estabelece a atribuio do SUS de [...] participar da formulao de
polticas e da execuo das aes de saneamento bsico (ibid., 1988, p. 116). Assim, a CF associa a
rea de saneamento ao campo da sade e, conseqentemente, no mbito da poltica social. As
medidas de saneamento bsico so consideradas, constitucionalmente, como uma atividade de
promoo e de proteo sade da populao.
BENJAMIN (2003)2, ao discutir os aspectos jurdicos que envolvem o direito ao saneamento
ambiental, observa que, segundo a CF de 1988, o saneamento visto como um direito sade, sendo,
portanto, parte constituinte do SUS.
Apesar do avano constitucional, essa definio teve pouca influncia nas relaes entre essas
reas e na prpria rea de saneamento bsico que, naquele momento, passava por uma paralisia
poltica e financeira, que veio a se agravar na dcada de 90. COSTA e FISZON (1989) observaram
esse fato, ao afirmarem que passou sem nenhum registro a deciso da Constituinte que inclui, no
Captulo da Ordem Social, a competncia do Sistema nico de Sade no setor saneamento (ibid., p.
3).
Naquele momento, e at hoje, duas noes esto colocadas: a primeira considera o saneamento
bsico como uma medida de infra-estrutura das cidades, como um investimento necessrio
reproduo do capital, como um servio que deve ser submetido lgica empresarial, tendo a autosustentao como um pressuposto fundamental, e a segunda, como uma medida de sade pblica e,
conseqentemente, integrante da poltica social. As palavras de COSTA e FISZON (1989) deixam clara
a polarizao existente desde o final da dcada de 80 em torno da natureza das aes e servios de
saneamento:
Essa limitao ao acesso atravs das leis de mercado indica outro aspecto restritivo da
poltica pblica para o setor: o saneamento foi encarado como um investimento financeiro
que devia ser remunerado a preos de mercado. Obviamente que essa no deve ser a
lgica para o setor, caso ele possa ser pensado no s como mais um investimento em
infra-estrutura rentvel reproduo do capital, mas como um item da poltica social (ibid.,
p. 3).

Porm, as influncias da Constituio Federal e dos debates em torno da poltica de saneamento

bsico passam a ser observadas. A Constituio do Estado da Bahia, promulgada em 1989, cria um
captulo para o Saneamento Bsico e, em seu Art. 227, estabelece que:

Todos tm o direito aos servios de saneamento bsico, entendidos fundamentalmente

como de sade pblica, compreendendo o abastecimento dgua, coleta e disposio

Esse autor Procurador de Justia de So Paulo e Professor de Direito Ambiental na Universidade do Texas.

adequada dos esgotos e do lixo, drenagem urbana de guas pluviais, controle de vetores
transmissores de doenas e atividades relevantes para a promoo da qualidade de vida.
(BAHIA, 1989, p.104, grifos nossos)3.

No Pargrafo 1o do Art. 228, esse instrumento legal estabelecia que O Estado desenvolver
mecanismos institucionais e financeiros destinados a garantir os benefcios do saneamento bsico
totalidade da populao (BAHIA, 1989, p. 104, grifos nossos).4
Em 1991, o Projeto de Lei n. 53, da ento Deputada Irma Passoni (PT-SP), que dispunha sobre a
Poltica Nacional de Saneamento, prope que a poltica deveria assegurar a salubridade ambiental; o
direito e dever de todos e obrigao do Estado; o acesso universal e igualitrio; a descentralizao; a
participao da comunidade; a articulao institucional, dentre outros.
Em 1992, a Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo aprovou a Lei n. 7.750, que dispe
sobre a Poltica Estadual de Saneamento, merecendo destaque: o objetivo da poltica de assegurar os
benefcios da salubridade ambiental totalidade da populao; a definio de que ambiente salubre
direito de todos; a diretriz para a atuao articulada, integrada e cooperativa entre os rgos pblicos.
A Lei tambm definiu a elaborao de um Plano Estadual de Saneamento e instituiu o Sistema e o
Fundo Estadual de Saneamento (Revista SABESP, 1992).
Na Bahia, em 1993, e sob a influncia da Lei de So Paulo, o ento Deputado Paulo Jackson
Vilasboas (PT-BA) apresentou o Projeto de Lei n. 10.1055, que propunha a instituio da Poltica de
Saneamento do Estado da Bahia. Este PL estabelecia que a poltica deveria assegurar: a proteo da
sade da populao; a salubridade do meio ambiente, que seria direito de todos e dever do Poder
Pblico e da coletividade; a integrao interinstitucional; e a participao da sociedade. A participao
dar-se-ia por meio do Sistema Estadual de Saneamento Bsico, composto pelos seguintes
instrumentos: Plano, Conferncia, Conselho e Fundo Estadual de Saneamento Bsico.
Em 1993, passa a tramitar no Congresso Nacional o Projeto de Lei da Cmara (PLC) n. 199, que
dispunha sobre a Poltica Nacional de Saneamento. Tendo como referncia o j citado PL n. 53/91, o
projeto previa o acesso ao saneamento de forma universal e igualitria, a participao da populao, a
descentralizao das aes nos trs nveis de governo, a integrao interinstitucional, alm de
considerar o saneamento como um direito e dever de todos e obrigao do Estado. As propostas desse
PLC foram produto de ampla discusso e negociao de diversos segmentos da sociedade
relacionados ao saneamento. Embora, em 1994, o PLC n. 199 tenha sido aprovado pelo Congresso
Nacional, o mesmo foi vetado integralmente no incio de 1995 pelo ento recm empossado Presidente
da Repblica Fernando Henrique Cardoso (FHC). Naquele momento, j se delineava a diretriz poltica
do governo FHC para a privatizao dos servios de saneamento.
No mesmo ano do veto, em 1995, o Plano Nacional de Sade e Ambiente no Desenvolvimento
Humano Sustentvel, constituiu-se em um documento de referncia para o campo sade-ambiente,
com propostas que vinham ao encontro dos debates anteriores. Para o saneamento, o Plano
estabeleceu como objetivo:
[...] universalizar o atendimento, com equidade, garantindo o atendimento populao de
baixa renda, abrangendo os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
limpeza pblica, drenagem urbana e controle de vetores (COPASAD, 1995, p. 61, grifos
nossos).

Seguindo outra orientao, tambm em 1995, o governo FHC divulga a Poltica Nacional de
Saneamento (PNS). Essa poltica tinha como elementos centrais a modernizao e flexibilizao na
prestao dos servios, com a privatizao assumindo um papel estratgico, definindo-se como
3

Este artigo foi posteriormente modificado. No ponto em que cita o abastecimento de gua, o texto foi alterado
para abastecimento dgua no melhor ndice de potabilidade e adequada fluoretao (BAHIA, 1999).
4
Este artigo tambm foi modificado, em 1999, pela Emenda Constitucional n. 07.
5 Esse PL foi considerado inconstitucional pela Assemblia Legislativa do Estado da Bahia, tendo em vista ao
estabelecido na Constituio Estadual que apenas o Conselho Estadual de Saneamento Bsico tem a atribuio
para propor a instituio de Poltica Estadual de Saneamento Bsico.

prioridade a definio de marcos para a regulao e o controle da poltica, conforme orientaes do

Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional (FMI). Segundo o MPO (1997), a PNS busca promover
a
[...] descentralizao da gesto e a articulao das aes dos diversos agentes [...];
favorea a mobilizao de esforos polticos e de recursos financeiros para a
universalizao do acesso aos servios; propicie a criao de um ambiente de eficcia e
eficincia no setor e institucionalize os instrumentos de regulao e controle necessrios
adequada prestao desses servios (MPO, 1997, p. 17, grifos nossos).

Embora a PNS incorpore alguns pontos j amplamente aceitos no campo do saneamento, a

universalizao pretendida ficou mais clara em 1997, quando definida como meta aumentar a
cobertura, visando universalizao dos servios, com garantia do atendimento em nvel essencial
(MPO, 1997).
Os pressupostos dessa poltica ficaram mais explcitos no Projeto de Lei do Senado n. 266 de
1996, de autoria do ento Senador Jos Serra (PSDB-SP) (BRASIL, 1996) e no Projeto de Lei do
Poder Executivo n. 4.147 de 2001 (BRASIL, 2001), que tinham como um dos objetivos estimular e
facilitar a privatizao dos servios de saneamento bsico.
HELLER (1996), ao discutir o quadro legal e institucional do saneamento no Brasil na dcada de
90, considerou que existia por parte do governo a inteno de privatizar os servios de saneamento. O
autor apontou a universalizao e a eqidade como pontos fundamentais, alm da ampliao do
conceito de saneamento; a extenso dos benefcios a todas as parcelas da populao; introduo da
viso de sade pblica na prtica do saneamento; criao de fruns de deciso, dentre outros.
Em 1997, a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (ASSEMAE), entidade
que passa a ter uma atuao importante na defesa de uma poltica pblica de saneamento, elabora e
divulga a cartilha intitulada Saneamento: Responsabilidade do Municpio. Como fazer saneamento em
seu Municpio (COSTA e MELO, 1997). Ao proporem o fortalecimento do municpio na execuo das
aes de saneamento, Costa e Melo (1997) ressaltam a importncia do dirigente municipal exercer a
titularidade do servio, assumindo o poder atribudo pela Constituio de 1988. Alm de proporem a
elaborao de um Plano Municipal de Saneamento, os autores apresentam alguns princpios que
deveriam nortear uma poltica de saneamento, a saber: universalidade, por considerar o acesso aos
servios de saneamento como um direito de todos e um dever do Estado brasileiro; eqidade;
integralidade; e participao da populao (COSTA e MELO, 1997).
Em 1998, inspirado nas discusses travadas na dcada de 90, a Cmara Municipal de Santo
Andr-SP aprova e o Prefeito Municipal sanciona a Lei n. 7.733, que dispe sobre a Poltica Municipal
de Gesto e Saneamento Ambiental, o que tornou esse Municpio a ser o primeiro no Brasil a possuir
uma poltica de saneamento instituda em lei. Dentre os princpios fundamentais dessa poltica podem
ser citados: o interesse pblico; a universalizao; a melhoria contnua da qualidade ambiental; a
participao da sociedade nos processos de deciso; uso racional dos recursos naturais;
disciplinamento do uso e explorao dos recursos hdricos; e respeito capacidade de pagamento dos
usurios (SANTO ANDR, 1998). Nota-se que a Lei de Santo Andr, alm de incorporar pressupostos
que j vinham sendo discutidos para uma poltica pblica de saneamento, acrescenta dispositivos que
incorporam, fortemente, a questo da proteo dos recursos naturais, sendo inovadora nesse sentido.
Em 1999, realizada a I Conferncia Nacional de Saneamento, por iniciativa da Cmara dos
Deputados. Dentre as propostas da Conferncia, podem ser destacadas: garantia do acesso universal
e igualitrio aos benefcios do saneamento; defesa da autonomia municipal quanto prestao dos
servios; reforo quanto titularidade municipal como poder concedente dos servios; gesto
municipal, pblica e autnoma; salubridade ambiental, entendida como direito do cidado e dever do
Estado, devendo ser assegurada por polticas sociais; e controle social (CMARA DOS DEPUTADOS,
2000).
Posteriormente, essas discusses vo influenciar a promulgao de leis que instituem polticas
municipais de saneamento, a exemplo da Lei n. 2.788/2000, de Aracaju-Sergipe (ARACAJU, 2000), da

Lei n. 8.260/2001, de Belo Horizonte-Minas Gerais (BELO HORIZONTE, 2001) e da Lei n. 1.460/2001,
de Alagoinhas-Bahia (ALAGOINHAS, 2001).
Assim, se por um lado a lgica da rea de saneamento recebia forte influncia do PLANASA, por
outro comearam a surgir dois movimentos. Um deles articulava-se com idias democrticas, ligadas
descentralizao, ao fortalecimento do papel do Estado, ao resgate do papel do Poder Municipal e
participao popular. O outro ocorria no mbito do Governo Federal, que buscava dar uma nova
orientao para a rea, a qual atendia lgica neoliberal, apontando para a privatizao dos servios
de saneamento. Essa nova orientao seguia o modelo PLANASA, ao tratar o saneamento como uma
atividade empresarial e ligada ao mercado. Esses dois movimentos vo cada vez mais se polarizar.
Em 2003, o recm empossado governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, por meio do
Ministrio das Cidades, elabora um documento preliminar intitulado Poltica Nacional de Saneamento
Ambiental (SNSA, 2003), no qual so indicados os princpios de uma poltica pblica de saneamento
que incorpora os debates anteriores, a saber: universalidade, integralidade das aes, equidade,
participao e controle social, titularidade municipal, gesto pblica e integrao institucional. Por outro
lado, as reas econmica e de planejamento do Governo Lula indicam como soluo para a infraestrutura do Pas, o uso de Parceria Pblico-Privada (PPP), inclusive para a rea de saneamento
bsico, sendo ento aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da Repblica, a
Lei n. 11.079, de 30/12/2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria
pblico-privada no mbito da administrao pblica (BRASIL, 2004, p.1).
J em maio de 2005, o Poder Executivo encaminha ao Congresso Nacional, aps processo de
consulta pblica, discusso em reunies regionais e nacional realizadas com esse objetivo, e
apreciao e aprovao pelos Conselho das Cidades e Conselho Nacional de Sade, o Projeto de Lei
n. 5.296/2005, que institui as diretizes para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica
Nacional de Saneamento Bsico. Tal PL considera como saneamento bsico o conjunto de servios e
aes com o objetivo de alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, nas condies que
maximizem a promoo e melhoria das condies de vida nos meios urbano e rural, compreendendo o
abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas
pluviais (BRASIL, 2005, p.1), e contempla como diretrizes a universalizao, integralidade, equidade,
sustentabilidade, intersetorialidade, promoo e proteo da sade, participao e controle social,
dentre outras.
Das discusses, percebe-se que as aes de saneamento bsico tm sido tratadas, s vezes,
como uma poltica social e, dessa forma, como um direito social; em outras como apenas uma poltica
pblica, passvel de ser submetida lgica de mercado. Essa ambigidade se traduz no s no campo
terico como na ao governamental.
importante ressaltar, contudo, que a natureza de uma ao de saneamento bsico coloca essa
medida como essencial vida humana e proteo ambiental. Sendo uma ao eminentemente
coletiva, em face da repercusso da sua ausncia, ela se constitui em uma meta social. Em sendo uma
meta social, essa medida se situa no plano coletivo, onde os indivduos, a comunidade e o Estado tm
papis a desempenhar. Dada a sua natureza, o esforo para a sua promoo deve-se dar em vrios
nveis, envolvendo diversos atores. As aes de saneamento bsico, alm de serem,
fundamentalmente, de sade pblica e de proteo ambiental, se constituem em servios essenciais,
direito social do cidado e dever do Estado. Desse modo, a promoo das aes de saneamento est
mais compatvel com as polticas pblicas e sociais, o que estabelece um princpio fundamental, que
deve nortear uma poltica de saneamento bsico (BORJA, 2004):
O saneamento bsico uma meta coletiva diante de sua essencialidade vida humana e
proteo ambiental, o que evidencia o seu carter pblico e o dever do Estado na sua
promoo, constituindo-se em um direito social integrante de polticas pblicas e sociais.
Das discusses anteriores, os princpios de uma poltica pblica de saneamento bsico podem
ser sistematizados como apresentado no Quadro 1.

Quadro 1 Princpios de uma Poltica Pblica de Saneamento Bsico

Princpio
Definio
Universalidade As aes e servios de saneamento bsico, alm de serem, fundamentalmente,
de sade pblica e de proteo ambiental, so tambm essenciais a vida,
direito social bsico e dever do Estado. Assim, o acesso aos servios de
saneamento bsico deve ser garantido a todos os cidados mediante
tecnologias apropriadas realidade socioeconmica, cultural e ambiental.
Integralidade
As aes e servios de saneamento bsico devem ser promovidos de forma
das aes
integral, em face da grande inter-relao entre os seus diversos componentes,
principalmente, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de
guas pluviais, o manejo de resduos slidos e o controle ambiental de vetores
e reservatrios de doenas. Muitas vezes, a efetividade, a eficcia e a eficincia
de uma ao de saneamento bsico depende da existncia dos outros
componentes.
6
Igualdade
A igualdade diz respeito a direitos iguais, independentemente, de raa, credo,
situao socioeconmica; ou seja, considera-se que todos os cidados tm
direitos iguais no acesso a servios de saneamento bsico de boa qualidade.
Participao e A participao social na definio de princpios e diretrizes de uma poltica
controle social pblica de saneamento bsico, no planejamento das aes, no
acompanhamento da sua execuo e na sua avaliao se constitui em ponto
fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das
aes de saneamento bsico. Essa participao pode ocorrer com o uso de
diversos instrumentos, como conferncias e conselhos.
Titularidade
Uma vez que os servios de saneamento bsico so de interesse local e o
Municipal
poder local tem a competncia para organiz-los e prest-los, o Municpio o
titular do servio. Uma poltica de saneamento bsico deve partir do
pressuposto de que o Municpio tem autonomia e competncia para organizar,
regular, controlar e promover a realizao dos servios de saneamento bsico
de natureza local, no mbito de seu territrio, podendo faz-lo diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou
no, respeitando as condies gerais estabelecidas na legislao nacional
sobre o assunto. A gesto municipal deve se basear no exerccio pleno da
titularidade e da competncia municipal na implementao de instncias e
instrumentos de participao e controle social sobre a prestao dos servios
em mbito local, qualquer que seja a natureza dos prestadores, tendo como
objetivo maior promover servios de saneamento bsico justos do ponto de
vista social.
Gesto
Os servios de saneamento bsico so, por sua natureza, pblicos, prestados
pblica
sob regime de monoplio, essenciais e vitais para a vida humana, em face da
sua capacidade de promover a sade pblica e o controle ambiental. Esses
servios so indispensveis para a elevao da qualidade de vida das
populaes urbanas e rurais. Contribuem tambm para o desenvolvimento
social e econmico. Sendo um direito social e uma medida de sade pblica, a
6

Aqui, optou-se em resgatar o termo igualdade, usado na Constituio Federal de 1988 e no PLC 199/93, em
vez de eqidade. Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade adquiriu a noo mais relacionada
capacidade individual de agir diante das circunstncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos
naturais das circunstncias em que os indivduos esto inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais
passaria pela ao individual, debilitando o papel do Estado como provedor de polticas de garantia de justia
social.

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gesto dos servios deve ser de responsabilidade do Poder Pblico.

Articulao ou As aes dos diferentes componentes e instituies da rea de saneamento
integrao
bsico so, geralmente, promovidas de forma fragmentada no mbito da
institucional
estrutura governamental. Tal prtica gera, na maioria das vezes, pulverizao
de recursos financeiros, materiais e humanos.
A articulao e integrao institucional se constituem em importantes
mecanismos de uma poltica pblica de saneamento bsico, uma vez que
permitem compatibilizar e racionalizar a execuo de diversas aes, planos e
projetos, ampliando a eficincia, efetividade e eficcia de uma poltica. A rea
de saneamento bsico tem interface com as de sade pblica, desenvolvimento
urbano, habitao, meio ambiente e recursos hdricos, dentre outras. A
conjugao de esforos dos diversos organismos que atuam nessas reas
oferece um grande potencial para a melhoria da qualidade de vida da
populao.
5 CONCLUSO
Da discusso sobre o conceito de saneamento bsico pode-se perceber que ele est submetido
e condicionado ao prprio processo de construo do conhecimento ao longo da histria, que tem se
pautado por movimentos de continuidade e descontinuidade, movimentos esses que no se do de
forma neutra e esto inseridos na complexidade do contexto social e poltico do momento. FOUCAULT
(1992), como genealogista, ao refletir sobre as palavras e as coisas, observa que os conceitos e as
teorias so limitados e aproximados, construdos pelo homem a partir de uma cultura, e que a
produo do conhecimento no se d de forma neutra, estando inserida no contexto poltico e social
onde est se processando.
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