EL DISEO DE OBRAS PBLICAS EN COLOMBIA:

UN PROBLEMA DE INGENIERACIVIL
O DE INTERPRETACIONES LEGALES?
Alberto Sarria Molina1

Abstract
The study and design of public works in Colombia has been complicated in recent times due to different elements
of conflict between government organizations and consultants. Though this use to happen in minor concepts, it is
not rational that minor things some times be converted to the most important part of a construction. As the 80 Law
of 1993 must be applied for contracting with the government, new conditions that stimulates studies and design
deficiencies have appeared. That Law is plenty of good wishes, but the application has shown that yields to many
problems. This article presents some aspects of the actual situation in Colombia.

I NTRODUCCIN
El desarrollo de una nacin est basado en sus capitales social y fsico, de los cuales la honestidad,
la transparencia en el proceder y la capacidad integral de operar, son componentes decisivos. Sin dirigentes honestos, capacitados y decididos a trabajar por el bienestar comn, no hay posibilidades
de desarrollo en el largo plazo. Sin personal capacitado para definir los aspectos tcnicos y cientficos que impone el desarrollo, este no resulta posible.
Sin planes de largo plazo que tomen en cuenta el
bienestar de la sociedad y no las necesidades pasajeras de los grupos gobernantes o que disponen
del poder, no hay posibilidades de desarrollo nacional armnico y sostenido. Sin capacidad financiera y ejecutiva, cualquier obra para el desarrollo
resulta plagada de inconvenientes que elevan sus
costos artificialmente.
Las obras pblicas necesarias para el desarrollo
nacional sufren de manera directa los recortes que
imponen las polticas monetarias, a veces justifica-

das por circunstancias complejas que la gente acepta

sin cuestionar, en otras ocasiones, como consecuencia del despilfarro, el desorden y la deshonestidad
administrativa. Infortunadamente, tambin en estos
casos las objeciones de la comunidad son dbiles o
inexistentes. Se afectan las obras pblicas, se deteriora la competitividad nacional y la sociedad sufre las consecuencias, pero las causas siguen inclumes a pesar del enorme nmero de
reglamentaciones disponibles.
Colombia fue capaz de desarrollar su infraestructura elctrica de acuerdo con un plan serio y de largo
plazo en el cual la intervencin de la ingeniera nacional fue decisiva. Para nadie es un secreto que en
el crecimiento del sector hubo errores y malos manejos que ocasionalmente fueron conocidos por la
opinin pblica. Podra decirse que la no ocurrencia de este tipo de fracasos es casi imposible en un
proceso que requiri miles de millones de dlares
de inversin y tom mucho tiempo en gestarse y
desarrollarse hasta el estado actual, que aunque no
es un modelo mundial, seguira descollando en el
contexto nacional si el absurdo de una minora no

1 Profesor Emrito, Departamento de Ingeniera Civil y Ambiental, Universidad de los Andes

Facultad de Ingeniera

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contina en su empeo por acabarlo.

En el sector elctrico fueron superiores los aciertos
que los fracasos. En la actualidad se cuenta con
una capacidad instalada suficiente y confiabilidad
que aunque no muy notoria, se puede considerar
apropiada para que un inversionista al menos pueda considerar la posibilidad de ubicarse en Colombia. Sin la infraestructura garantizada y sin una seguridad mnima para su vida y capital, es casi
imposible la inversin extranjera en la nacin.
El crecimiento del sector estimul la conformacin
de firmas de consultora y construccin y fortaleci algunas facultades de ingeniera que desarrollaron programas de posgrado y educacin continuada, al mismo tiempo que mejoraban sus programas
de pregrado. Sin que los logros obtenidos en el sector
elctrico hasta el inicio del presente siglo hayan
sido un dechado de perfecciones, un observador
desprevenido podra pensar que razn habra para
que en otros sectores los conflictos y fracasos superen ampliamente a los xitos reales. Tal es el caso
del sector de carreteras indispensable para el desarrollo nacional.
Las dificultades en la ejecucin de las obras de infraestructura vial, rural y urbana, han sido tradicionales en Colombia. En el pasado una frecuente causa del fracaso fue la contratacin de obras sin un
presupuesto asegurado. Esto atrasaba los trabajos
que resultaban muy afectados por la inflacin; as
se produjo la quiebra de muchos contratistas. Otras
causas del fracaso fueron los diseos inapropiados u obras mal contratadas que incrementaron los
costos retrasando las obras, algunas de las cuales
simplemente se abandonaron con prdida total de
la inversin. Dificultades externas a la construccin
como las mencionadas, estimularon relaciones tensas entre contratantes, contratistas e interventores, en detrimento de un desarrollo armnico de la
construccin. Cambios de orientacin de las polticas estatales de los gobiernos magnificaron los problemas porque frenaron el desarrollo de las firmas
de ingeniera encargadas de desarrollar el sector
vial.

L A EJECUCIN DE ESTUDIOS Y DISEOS

Toda obra importante se inicia con un conjunto de
estudios que llevan a diseos que incluyen especificaciones tcnicas, cantidades de obra por ejecutar y la evaluacin de su costo. Preparados los
diseos, se abre una licitacin pblica para definir

el contratista que debe ejecutar la construccin. De

manera simultnea la entidad contratante procede
de acuerdo con la reglamentacin vigente para contratar el interventor, que la debe representar en la
obra con el fin de garantizar su correcta ejecucin.
La ejecucin de estudios y diseos de las obras de
infraestructura ha sido desarrollada en Colombia por
la ingeniera de consulta, actividad que se inici en
la dcada de los aos 1950-1960. El crecimiento de
la demanda de electricidad fortaleci de manera ms
o menos sostenida la consultora hasta mediados
de la dcada 1980-1990, mientras que las vas urbanas y rurales tambin afianzaron un fortalecimiento
que aunque no fue tan notable como el correspondiente al sector elctrico, fue muy importante en
especial para algunas firmas.
Los estudios, diseos e interventoras de las obras
de infraestructura eran objeto de concursos de mrito mediante los cuales la entidad ejecutora de las
obras invitaba a firmas de ingeniera, registradas de
acuerdo con los reglamentos vigentes, a proponer
el desarrollo total o parcial de las actividades respectivas. Casi siempre, se solicitaba una propuesta
tcnica separada de aquella econmica. La entidad
revisaba las propuestas tcnicas y tomaba la decisin sobre cual le pareca ms conveniente. As se
iniciaba un proceso de discusin en el cual se abra
la propuesta econmica y se miraba integralmente
la propuesta. Si el proceso era exitoso, y con frecuencia as ocurra, se adjudicaba el contrato de
consultora.
La modalidad, vigente hasta la aparicin de la Ley
80 de 1993, fue duramente criticada por algunos y
defendida por otros. Las crticas se centraban en
que el proceso exclua a muchos ingenieros que
consideraban, con razn, que tenan derecho a participar en los concursos de mritos. El no tener experiencia demostrada en el tema del concurso reduca drsticamente sus posibilidades, pero sin
participacin en los estudios y diseos no se lograba la experiencia exigida. Esta difcil situacin
se logr superar en algunos casos mediante la asociacin de firmas nacionales con otras, nacionales
o extranjeras, que si disponan de la experiencia.
La defensa del procedimiento de los concursos de
mritos con participacin de firmas seleccionadas
por el contratante se centraba en la experiencia de
las firmas. El razonamiento era que sin demostrar
que se tena experiencia, las posibilidades de repetir errores cometidos por otros era elevada. Esto
podra representar fallas en componentes de los
proyectos o sobre costos imprevisibles, pero de

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UNIVERSIDAD

DE LOS

ANDES

todas maneras traumticos para el pas, poco acostumbrado a ventilar los errores tcnicos.
Con los pro y contra que acompaaron las cuatro
dcadas 1950-1990 se estableci una industria consultora importante en la cual el pas lleg a ocupar
un destacado lugar en Latinoamrica. Se formaron
grandes y slidas firmas de ingenieros en varias
ciudades del pas, pero a pesar de que se hicieron
estudios y diseos de obras en las que se invirtieron miles de millones de dlares, la consultora nacional tuvo poca proyeccin internacional, mientras las de otros pases que comenzaron al mismo
tiempo o despus, realmente lograron internacionalizarse.

L A SITUACIN RECIENTE DE LA
CONTRATACIN DE ESTUDIOS Y DISEOS
La aparicin de la Ley 80 de 1993 impuso nuevas
reglas de juego en la contratacin del sector privado con el estado colombiano. Como muchas leyes,
est llena de buenas intenciones e intenta mejorar
las dificultades que se haban detectado en los anteriores procedimiento de contratacin. Segn la
nueva modalidad, los concursos de mrito pasaron
a ser pblicos sobre los cuales los contratantes
deban hacer invitaciones en los medios escritos.
Cualquiera que cumpla unos requisitos mnimos que
fija la invitacin a participar, puede presentar una
propuesta. Sin dudas esto corresponde a una democratizacin del derecho a participar en los estudios y diseos del sector pblico y eso es bueno.
Las nuevas reglas permitieron que los trminos de
referencia para los concursos de mrito comenzaran a ser preparados por grupos de profesionales
que muchas veces no tenan experiencia o conocimiento sobre lo que hacan. Debe quedar claro que
hacer trminos de referencia para los estudios, por
ejemplo de una va urbana o rural, por parte de personal inexperto puede ser un experimento riesgoso.
Se produjeron as algunos adefesios que perjudicaron a la comunidad porque cuando se presentaban
las propuestas, reinaba la discordia o la confusin,
alentadas por la urgencia de conseguir trabajo en
un mercado en muy rpida decadencia.
La evaluacin de la experiencia de personas y firmas se complica si los trminos de referencia no
son redactados con toda claridad. Si la distribucin
de puntajes para las diferentes actividades no est
razonablemente bien distribuida, se distorsiona una

Facultad de Ingeniera

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capacidad operativa. Si el puntaje correspondiente

al costo no se maneja con un criterio muy propio de
cada estudio o diseo, se desestimula la eficiencia
porque aquellos que invierten en tecnologa pueden ofrecer algo que se sale del rango (por debajo)
presupuestal y quedan fuera del concurso. En otras
ocasiones se estimula la ejecucin de estudios a
menor precio del que objetivamente permitira hacer algo razonable. Se contrata a bajo precio y el
estudio entregado tambin es de baja calidad.
Algunos cometan que la preparacin de trminos
de referencia pueden resultar manipuladas para favorecer a una determinada firma o consorcio. En
ocasiones los trminos son objeto de duras crticas
por parte de los proponentes. Estas dificultades
ocurren en la peor poca de la contratacin de obras
pblicas que ha vivido Colombia en muchos aos.
Al mismo tiempo, la construccin en el sector privado decae de manera dramtica desde los niveles
de inversin que la caracterizaron entre 1985 y 1995
y, en consecuencia, muchos ingenieros que se dedicaban al sector privado deben volver sus ojos al
oficial, aumentando la oferta de servicios en un
mercado ya sobre saturado de oferentes.
Se dan as las condiciones para que los conflictos
se multipliquen porque la escasez de trabajo estimula la deslealtad y comienzan a generalizarse situaciones que antes eran desconocidas o escasas
en Colombia. Hay una sutil guerra de precios. Se
demandan las adjudicaciones de estudios o se cuestionan por detalles sin trascendencia, buscando eliminar las posibilidades de un competidor. Los grandes
contratos de obras pblicas son debatidos en la
prensa puesto que las demandas y los enredos judiciales correspondientes son noticias que a algunos lectores les parecen interesantes, son casi de
farndula.
Se generaliza entonces la desafortunada costumbre de que en el momento de la adjudicacin, lo que
importa no es la calidad del estudio sino observar
si la certificacin expedida tiene el sello, si la experiencia dio exactamente el nmero de salarios mnimos legales vigentes, si todos los ms nfimos detalles de los trminos se cumplieron. En ocasiones,
a aquellos que si estn interesados en promover
una buena ingeniera no se les concede credibilidad en sus opiniones para la adjudicacin del estudio. Priman presiones de otra naturaleza en la cual
algunos polticos desempean un papel estelar.
La adjudicacin de los estudios a la propuesta de
menor precio conduce a la contratacin de perso-

nal inexperto, a la imposibilidad de analizar diferentes alternativas y a la imposibilidad de cuantificar

anlisis de sensibilidad de las variables que intervienen en un diseo. Adems, no permite sustentar
un diseo con ensayos de laboratorio suficientes y
bien ejecutados ni poner a la cabeza del estudio a
las personas que tienen la experiencia y el conocimiento que la actividad demanda.
Dificultades como las anotadas estimulan la creacin de nuevas facultades de ingeniera en donde
los estudiantes repiten de memoria los textos y los
profesores corren para repetir un curso en diferentes auditorios. Las nuevas facultades no disponen
de publicaciones modernas en cantidad suficiente
y en los raros casos en que existen, ni siquiera los
profesores tienen tiempo ni inters en leerlas. Algunos privilegiados de las promociones de tales
universidades, tienen el suficiente padrinazgo como
para llegar a puestos clave de la administracin
pblica; all los problemas de competitividad de la
ingeniera nacional les suenan exticos. Les parecen inventos forneos que nada tiene que ver con
lo nuestro. Si se mencionan nuevos ensayos o procedimientos de los cuales no han odo hablar, es
preferible decir que eso es tan intil e innecesario,
que interfiere con el afn de lograr algo sea como
sea.

L A SOLUCIN DE LOS CONFLICTOS

TCNICOS
La deficiencia en los estudios y diseos repercuten
rpidamente en la construccin de las obras correspondientes. La interpretacin de planos insuficientes, carentes de detalles o demasiado generales, se
complica con especificaciones mal copiadas de un
documento a otro que resultan inaplicables en muchos problemas reales. Si esto es manejado por una
interventora mal preparada, de manera rpida se
dan las condiciones para un prolongado conflicto
que debe resolverse mediante los procedimientos
previstos en el contrato de la obra.
Se inicia as una complicada participacin de funcionarios con una visin tcnica insuficiente, de
interventores con contratos que no dan para un
conflicto prolongado con el agravante de que a
menudo la empresa no cuenta con gente que disponga de la idoneidad suficiente como para aportar
aspectos realmente tiles. En el conflicto cae envuelto el consultor y llegan los abogados.

Cuando el conflicto se polariza, la entidad contratante y el contratista de la construccin se enfrentan en un prolongado proceso de comunicaciones,
citacin de apartes del contrato, los diseos y las
especificaciones. All comienzan a desdibujarse las
propiedades fsicas de los materiales, los espesores de los pavimentos y su estructura. Desaparecen los fenmenos de fatiga de los materiales producida por la mala evaluacin del trfico y los
modelos matemticos y los ensayos de laboratorio
pasan a un lugar poco importante. Se abre campo,
entonces, la interpretacin exclusivamente legal de
los trminos del contrato.
En la interpretacin de los trminos del contrato, a
veces se consulta la opinin tcnica pero sta siempre es debatible por la contraparte. Se ha llegado al
extremo de cuestionar ensayos a escala natural hechos con la ms elevada tcnica, aduciendo que el
espcimen ensayado no es el afectado y que, por
tanto, no es suficiente el resultado. En estas discusiones, infortunadamente, las leyes le dan la misma
validez a la opinin tcnica proferida por un ingeniero que ha dedicado aos al estudio y la investigacin, que la suministrada por otro que nunca
tuvo el deseo ni el tiempo de dedicarse a meditar
sobre las leyes naturales y sus incertidumbres al
aplicarlas a casos reales.
Entonces, se termina manejando todo dentro de un
contexto para el cual la obra finalmente es algo virtual, como si fuera un mal necesario en la discusin. Los honorarios de los abogados involucrados en la solucin del conflicto superan ampliamente
los de los ingenieros que aportan sus puntos de
vista. Lo que vale es imponer la lgica jurdica a los
trminos en los cuales se redact un contrato para
la ejecucin de una construccin necesaria para el
desarrollo nacional. La obra misma prcticamente
desaparece de la interminable discusin.
Si esto no vuelve a los cauces normales en los cuales diseos y especificaciones deben ser analizados como tales, los escenarios de conflicto proliferarn. Es apenas natural que si no hay precisin en
la redaccin de los contratos, si por el afn de mostrar se abren licitaciones sin diseos o con diseos
deficientes, lo que era y debe seguir siendo tcnico, abre las puertas a los problemas legales. De all
la importancia de que la ingeniera nacional llegue a
una situacin de democratizacin de la actividad
de diseo, manteniendo al mismo tiempo un elevado concepto de su calidad tcnica.

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UNIVERSIDAD

DE LOS

ANDES