Guia Concejal 4 Edicion PDF

GUA DEL
CONCEJAL
de la Comunidad Autnoma de Andaluca
4 edicin
Gua del Concejal

de la
Comunidad Autnoma
de Andaluca
4 Edicin
Edita:
Direccin General de Administracin Local
Consejera de Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca
Equipo de Redaccin:
Francisco Castillo Martn
Pilar Cerrillo Merino
Rosa Mara Cuenca Pacheco
Alicia Flores Marn
Francisco Manuel Fustero Garca
Eva Gamero Ruiz
Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea
Mara Eugenia del Junco Funes
Juan Alfonso Medina Castao
Covadonga Monte Vzquez
Juan Carlos del Moral Montoro
Ana Peralias Panduro
Cristbal del Ro Tapia
Jos Antonio Rodrguez Hervella
Carmen Toms Pino
Coordinacin Editorial:
Luis Panea Bonaf
Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca, 2015
http://www.juntadeandalucia.es/administracionlocalyrelacionesinstitucionales/
Diseo y maquetacin:
RRM - Coria Grfica
PRESENTACIN
Andaluca ha sido y es pionera en la defensa de la autonoma local, por
lo que ha situado a los ayuntamientos como sujetos activos en la gestin de
sus polticas, de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonoma, de
marcado perfil municipalista, y en la Ley de Autonoma Local de Andaluca,
dictada en cumplimiento de dicho Estatuto.
Esta defensa de la autonoma local que hace el Gobierno andaluz, lo
es tambin del modelo de organizacin territorial enmarcado en el contexto
actual de segunda descentralizacin, cuya finalidad ltima reside en acercar
la ciudadana al nivel de poder que le resulta ms prximo, el local. Dicho
modelo sita a la administracin local como primera garante de la defensa de
los intereses de su ciudadana, por ser la mejor conocedora de sus problemas
e inquietudes, y por tanto la ms capacitada para dar solucin a los mismos
aplicando una gestin pblica eficaz y eficiente.
La Consejera de la Presidencia y Administracin Local, a travs de la
Direccin General de Administracin Local, viene desarrollando desde hace
aos una labor editorial centrada en las publicaciones sobre asuntos que
resultan de inters y de actualidad para el mundo local, con las que pretende
difundir, poniendo a disposicin de los cargos electos de las entidades
locales; de los profesionales de la Administracin y del Derecho Pblico; y
de la ciudadana, obras que faciliten la labor de las Entidades Locales y de
quienes se relacionan con ellas.
Es en este contexto en el que se enmarca la cuarta edicin de la Gua
del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, que como en sus
anteriores ediciones, tiene como principales destinatarios a los cargos electos
municipales, en esta ocasin para la legislatura 2015-2019.
Esta Consejera es consciente de la importante responsabilidad que
supone el desempeo de un cargo poltico en cualquier entidad local, tanto
para las personas que resulten electas por primera vez, como para aquellas
que repitan en su responsabilidad. Por ello, la obra que le presento est
escrita en un lenguaje muy asequible y didctico, mientras que su contenido
est centrado en abordar todas aquellas materias que van a afectar en el
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desempeo de sus tareas diarias como cargos municipales electos, por lo

que supone una herramienta de consulta muy til y prctica.
Esta cuarta edicin de la Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma
de Andaluca, en definitiva, es un ejemplo ms del compromiso de la Junta de
Andaluca con el municipalismo, con el estmulo de una gobernanza basada
en mayor cercana y complicidad con la ciudadana, en el marco europeo
de autonoma local. Por lo que estoy seguro que como ha ocurrido con las
anteriores ediciones, va a tener una gran acogida.
Manuel Jimnez Barrios

Vicepresidente de la Junta de Andaluca
(Decreto de la Presidenta 13/2015, de 17 de junio)
Consejero de la Presidencia y Administracin Local
(Decreto de la Presidenta 14/2015, de 17 de junio)
INTRODUCCIN
La Consejera de la Presidencia y Administracin Local, por medio de la
Direccin General de Administracin Local y enmarcada en su lnea de apoyo
a la gobernabilidad local, desarrolla desde hace aos una labor editorial que
persigue la difusin y puesta a disposicin de la ciudadana y profesionales de
la Administracin y del Derecho Pblico, de obras que faciliten la labor de las
Entidades Locales y de quienes se relacionan con ellas.
Teniendo como base la idea anterior y considerando las elecciones
municipales que se han celebrado este ao, la Direccin General de
Administracin Local publica la cuarta edicin de la Gua del Concejal de la
Comunidad Autnoma de Andaluca. Esta publicacin siempre ha procurado
ser un instrumento que proporcione toda la informacin disponible sobre la
materia local a los cargos pblicos representativos de las entidades locales,
adems de para aquellas personas que estn relacionadas con el mbito local
y el pblico en general.

La presente edicin mantiene el formato de las anteriores, planteando
sus captulos una estructura de preguntas y respuestas que facilitan al lector
la resolucin de numerosas cuestiones que se les puedan plantear, en su
quehacer diario, a quienes desempeen cargos pblicos representativos en
las entidades locales.
La nueva Gua del Concejal se ha editado exclusivamente en formato
digital, como libro dinmico, a fin de que pueda resultar accesible, de manera
gratuita, a todas las personas que deseen descargarla de la web de la Direccin
General de Administracin Local. Este nuevo formato resulta til y cmodo,
e incluye numerosas mejoras en relacin con la edicin en formato papel,
como son las herramientas para facilitar la lectura, para buscar palabras,
para resaltar las partes del texto elegidas por el usuario, incluir comentarios,
encontrar significados en el diccionario, y muchas otras funciones. Incluye
adems numerosos enlaces con pginas web relacionadas con la materia, y
la edicin digital de esta obra permitir acometer su actualizacin peridica
con mayor rapidez y agilidad. El uso de este formato, nos va a permitir una
mayor difusin de la publicacin en todos los mbitos que el formato papel,
adems de contribuir a preservar el medio ambiente.
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Esta cuarta edicin de la Gua del Concejal revisa y actualiza las materias
y contenidos abordados en la anterior edicin, recogiendo la ltima normativa;
entre la que destaca la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin
y Sostenibilidad de la Administracin Social, que reforma ampliamente la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local. Esta reforma,
tiene un tratamiento especial en nuestra publicacin, puesto que estudia las
importantes repercusiones que dicha ley supone en las entidades locales, de
hecho esta Ley ha dado lugar a una gran polmica, contestacin y oposicin
por parte del mundo local, lo que ha motivado que el Gobierno Andaluz la haya
recurrido ante el Tribunal Constitucional. Esta publicacin se ocupa adems
de otras importantes novedades legislativas, surgidas recientemente en otros
aspectos que afectan al rgimen local, como la estabilidad presupuestaria, la
unidad de mercado o la contratacin del sector pblico.
Una de las novedades ms relevantes en cuanto a contenidos de esta
edicin, es el captulo dedicado a la transparencia en las entidades locales.
En el Debate de Investidura de la IX Legislatura, la Presidencia de la Junta de
Andaluca se comprometi a llevar al Parlamento de Andaluca, para su debate
y aprobacin, una Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.
Con esta iniciativa legislativa, que es un paso ms en el avance en materia
de calidad democrtica, el Gobierno andaluz quiere que la transparencia
en la gestin de lo pblico sea un principio fundamental de su actuacin,
apoyndose para su elaboracin en las mejores normativas y prcticas
conocidas en la materia. Esta Direccin General es consciente de que esta
iniciativa legislativa supone un paso adelante, no definitivo, pero s importante,
en un recorrido largo que nos va a llevar a una mayor y mejor democracia,
ms transparente, ms participativa y ms eficaz.
Por todo ello estoy segura de que esta cuarta edicin de la Gua
del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, como ha venido
sucediendo con las anteriores con las anteriores ediciones, gozar de una
acogida muy favorable por parte de todas las personas dedicadas al mundo
local, especialmente por parte de aquellas que desempeen cargos polticos
representativos en las entidades locales, as como el personal que presta sus
servicios en ellas. Esa es precisamente nuestra intencin al publicar esta obra.
Isabel Nioles Ferrndez
Directora General de Administracin Local
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NDICE
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
I. Las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1. Las entidades locales que integran la organizacin
territorial espaola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Autor: Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea.
Jefe del Departamento de Legislacin y Estudios. Servicio de Gobierno
Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la
Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca.
Funcionario del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de
Andaluca.
1.1. Las entidades locales en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma
de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.3. El Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
1.4. La Provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.5. Otras Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella. Asesor Tcnico. Servicio de
Rgimen Jurdico. Direccin General de Administracin Local. Consejera
de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionario
del Cuerpo Superior de Administradores de la Junta de Andaluca.

2. El Ordenamiento Jurdico Local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

Autor: Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea
2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.2. La potestad normativa local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
INDICE
3. Autonoma, competencias locales y relaciones con otras

Administraciones Pblicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Autor: Francisco Castillo Martn. Asesor Tcnico. Delegacin del Gobierno
de la Junta de Andaluca en Granada. Funcionario con Habilitacin de
Carcter Nacional, Subescala de Secretara Categora Superior.
3.1. La autonoma local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
3.2. Las competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
3.3. Especial mencin a las polticas de salud en el mbito local. . . . . . 114
Autora: Covadonga Monte Vzquez. Jefa del Servicio de Accin Territorial,
Secretara General de Calidad, Innovacin y Salud Pblica. Consejera de
Salud. Junta de Andaluca.
3.4. Las relaciones con otras Administraciones Pblicas. . . . . . . . . 121
Autor: Francisco Castillo Martn.
II. Organizacin y funcionamiento de las Entidades Locales.
Los recursos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Organizacin de las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . .
Autor: Jos Antonio Rodrguez Hervella
1.1. rganos y competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.1. La persona titular de la Alcalda . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.2. Las personas titulares de las Tenencias de Alcaldas . . . . . .
1.1.3. El Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.4. La Junta de Gobierno Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento . . . . . . . .
1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales . . .
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.2. De los Concejales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora . . . . .
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos . . . . . . . . . . . . . .

2. Funcionamiento de los rganos colegiados del Ayuntamiento . . .
2.1. Las sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Adopcin de acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. Formas de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.2. Quorum de votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. Formalidades de la votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin
3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 200

Autor: Cristbal del Ro Tapia. Asesor Tcnico. Secretara General
de Hacienda. Direccin General de Relaciones Financieras con las
Corporaciones Locales. Consejera de Hacienda y Administracin
Pblica. Junta de Andaluca. Funcionario del Cuerpo Superior de
Administradores de la Junta de Andaluca. Funcionario con Habilitacin
de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . 200
3.1.1. Funcionario de carrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal . . . . . . 204
Autora: Mara Eugenia del Junco Funes. Jefa del Departamento de
Funcin Pblica Local. Servicio de Coordinacin de Inversiones y Funcin
Pblica Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera de
la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionaria
3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales . . . . . 211
3.1.2. Funcionarios interinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
3.1.3. Personal laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
3.1.4. Personal eventual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
3.1.5. El personal directivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Autor: Cristbal del Ro Tapia.
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos . . 216
3.2.1. La plantilla de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
3.2.2. La relacin de puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . 217
3.2.3. La oferta de empleo pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos . . . . . . . 218
3.3. La seleccin de personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
3.4. Los salarios: estructura y componentes . . . . . . . . . . . . . . 223
3.4.1. Retribuciones bsicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
3.4.2. Retribuciones complementarias . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos . . . . . . . . . . . 224
3.5.1. Derechos de carcter individual . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente . . . . . . . . . 225
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos . . . . . . . . . . . . . . . 225
3.5.4. La negociacin colectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3.6. La formacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
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INDICE
III. La gestin econmico-presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

Autora: Mara del Pilar Cerrillo Merino. Asesora Tcnica. Servicio de
Cooperacin Econmica. Direccin General de Administracin Local.
Consejera de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca.
Funcionaria con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala SecretaraIntervencin.
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1. El presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Estructura presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. Ejecucin del gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5. Ejecucin del ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.6. La liquidacin del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin
a otros rganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. La gestin financiera y de tesorera . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. El marco legal del endeudamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Las funciones de la Tesorera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. El presupuesto financiero y la tesorera . . . . . . . . . . . . . .
2.2.2. Pagos a justificar y anticipos de tesorera . . . . . . . . . . . .
2.2.3. Morosidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. La gestin financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones . . . . .
2.5. Garantas crediticias y avales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La Estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera . . . .

4. El control interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades . . . . . . . . . .
4.2. La funcin interventora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. Control financiero y control de eficacia . . . . . . . . . . . . . . .
4.4. El desarrollo de la contabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Los bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . 357

Autora: Ana Peralas Panduro. Asesora Tcnica. Servicio de Rgimen
Jurdico. Direccin General de Administracin Local. Consejera de la
Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionaria con
Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala Secretara-Intervencin.
5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales . . . . . . 357
5.2. Los bienes de dominio pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
5.3. Los bienes comunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
5.4. Los bienes patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes . . . . 363
IV. La contratacin en las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . 367
Autor: Francisco Manuel Fustero Garca. Asesor Tcnico. Servicio de
Gobierno Local. Direccin General de Administracin Local. Consejera
de la Presidencia y Administracin Local. Junta de Andaluca. Funcionario
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El marco jurdico de la contratacin local . . . . . . . . . . . . . .

2. mbito de aplicacin y rganos intervinientes . . . . . . . . . . . .
2.1. mbito de aplicacin: Entidades sujetas a la normativa bsica . . .
2.2. Los rganos que intervienen en el proceso de contratacin . . . . .
2.3. Menciones especficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Tipos de contratos de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . .

4. Preparacin y adjudicacin de los contratos . . . . . . . . . . . . .
4.1. Preparacin de los contratos administrativos . . . . . . . . . . . .
4.2. La adjudicacin del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.1. Procedimiento abierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.2. Procedimiento restringido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.3. Procedimiento negociado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.4. Dilogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas . . . . . . . . . . . . . . .
369
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402
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413
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INDICE
5. Los contratos administrativos tpicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

5.1. El contrato de obras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
5.2. El contrato de concesin de obra pblica . . . . . . . . . . . . . . 421
5.3. Los contratos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . . 425
5.4. El contrato de suministro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
5.5. Los contratos de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
5.6. Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado 434
Cuadros y Grficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
V. Los servicios locales de inters general . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Autor: Juan Carlos del Moral Montoro. Asesor Tcnico del Servicio de
Administracin Local. Delegacin del Gobierno de la Junta de Andaluca
en Sevilla. Funcionario con Habilitacin de Carcter Nacional, Subescala
Secretara-Intervencin.

1. La prestacin de servicios locales de inters general . . . . . . . . 453
1.1. Los servicios locales de inters general . . . . . . . . . . . . . . . 453
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . . . . . 455
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales . . . . . . . . . . . 460
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . 461
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos . . . . . . . . . . . . . . 466
2. La gestin directa de servicios pblicos locales . . . . . . . . . .
2.1. Agencia pblica administrativa local . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Agencia pblica empresarial local . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Agencia local en rgimen especia . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Sociedad mercantil local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. Sociedad interlocal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.6. Fundacin pblica local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La gestin indirecta de los servicios pblicos locales . . . . . . . .
3.1. La concesin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. La gestin interesada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. El concierto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. La sociedad mixta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Financiacin de los servicios pblicos municipales . . . . . . . . .
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470
470
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498
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5. Seguimiento y evaluacin de la gestin de los

servicios pblicos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
VI. La ordenacin del territorio y el urbanismo . . . . . . . . . . . . . . 511
Autora: Eva Gamero Ruiz. Inspectora de Ordenacin del Territorio,
Urbanismo y Vivienda. Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del
Territorio. Junta de Andaluca .

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
2. La ordenacin del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Urbanismo: planificacin, gestin y disciplina . . . . . . . . . . . .
3.1.Cuestiones generales y competencias . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. La planificacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Plan general de ordenacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. Los planeamiento de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5. La disciplina urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.7. Prevencin: las licencias urbansticas . . . . . . . . . . . . . . . .
514
519
519
524
529
532
536
537
4. Medidas de garanta y publicidad de la observancia

de la ordenacin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547

5. La inspeccin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
6. La proteccin de la legalidad urbanstica . . . . . . . . . . . . . . 552
7. Procedimiento sancionador urbanstico:

las infracciones urbansticas y sanciones . . . . . . . . . . . . . . . 564

8. Especial referencia a las actuaciones
en suelo no urbanizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 580

9. Los delitos contra la ordenacin del territorio y el urbanismo . . . . 590
15
INDICE
10. La Planificacin urbana con criterios sostenibles . . . . . . . . . . . 593

Autoras: Alicia Flores Marn. Asesora Tcnica. Carmen Toms Pino.
Titulada Superior. Direccin General de Urbanismo. Consejera de Medio
Ambiente y Ordenacin del Territorio. Junta de Andaluca..
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global,
competencia global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 593
10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local:
la Agenda Local 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597
10.3. El pacto de los gobiernos locales.
Los planes de accin para la energa sostenible . . . . . . . . . . . . 601
VII. Control externo y responsabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605
Autora: Mara del Pilar Cerrillo Merino.

1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607

2. La responsabilidad de los gestores pblicos . . . . . . . . . . . . . 618
VIII. La actividad de polica administrativa sobre la actividad

econmica de los vecinos, impacto de la Directiva
2006/123/CE, de Servicios en el Mercado Interior. . . . . . . . . . . 627
Autores: Cristbal del Ro Tapia y Jos Ignacio Garca de Pesquera
Benjumea.
1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior . . . . . .

2. La transposicin de la Directiva de Servicios. . . . . . . . . . . . .
2.1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus
de la transposicin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. La transposicin de la Directiva de Servicios en Espaa. . . . . . .
2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca. . . . . .
2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios
en las Entidades Locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
629
640
640
640
643
645
647
3. Promocin de la mejora del entorno econmico mediante

la aplicacin de los principios de buena regulacin,
evitando la introduccin de restricciones injustificadas
o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados. . . . . . . 652
16
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. . . . . . .

3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar
inversiones empresariales de inters estratgico en
Andaluca y de simplificacin, agilizacin administrativa y
mejora de la regulacin de actividades econmicas. . . . . . . . . . .
3.3. La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes
de Liberalizacin del Comercio y Determinados Servicios. . . . . . . .
3.4. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la
unidad de mercado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.5. La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas
para reducir las trabas administrativas para las empresas. . . . . . . .
653
655
657
658
662
IX.- La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales . . . . . 667

1. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
2. Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669

3. mbito territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669
4. mbito sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670
5. Actualizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 671
6. Legislacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672
7. Usos y aplicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1. Por las Entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2. Paginas Web . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.3. Por a Junta de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
672
672
672
673
8. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 673
X.- La Transparencia en las entidades locales . . . . . . . . . . . . . . 675
Autor: Emilio Guichot Reina. Profesor Titular de Derecho Administrativo.
Universidad de Sevilla.

17
INDICE
1. El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la

Constitucin y su desarrollo legal anterior a las Leyes estatal
y andaluza de transparencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 677
2. La aprobacin de las Leyes estatal y andaluza de transparencia.
Su respectivo mbito de aplicacin.
El mbito de decisin de las entidades locales.
La Ordenanza Tipo de la Federacin Espaola de
Municipios y Provincias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680
3. Obligados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682
4. Principios bsicos, derechos y obligaciones . . . . . . . . . . . .
4.1. Principios bsicos en la interpretacin y aplicacin de
la Ley de Transparencia Pblica de Andaluca (art. 6) . . . . . . . . . .
4.2. Derechos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. Obligaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
688
688
690
691
5. Lmites a la transparencia y el acceso a la informacin . . . . . . . 692
6. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 699
7. Derecho de acceso a la informacin pblica o

publicidad pasiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 706
8. Fomento de la transparencia, organizacin y control.
El Consejo de Transparencia y Proteccin de
Datos de Andaluca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.1. Fomento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.2. Organizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.3. Control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

715
715
716
718
9. Rgimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722
10. La relacin de las Leyes de transparencia con otras normas

que regulan el acceso a la informacin.
En particular, el acceso por los concejales a la
informacin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 725
18
10.1. La relacin con otros bloques normativos:

acceso a documentos de procedimientos en curso,
normativos especiales y legislacin sobre archivos . . . . . . . . . . . 725
10.2. En particular, el acceso por los concejales a la informacin
municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 729
XI. Servicios pblicos de Calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 735
Autora: Rosa Mara Cuenca Pacheco. Jefa del Servicio de Organizacin
y Simplificacin Administrativa. Direccin General de Planificacin y
Organizacin de los Servicios Pblicos. Consejera de Hacienda y
Administracin Pblica. Junta de Andaluca.
I.- La calidad una realidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 737

II.- Mejora de la regulacin. Simplificacin. . . . . . . . . . . . . . . . 745

III.- Gobierno abierto. La administracin electrnica. . . . . . . . . . 755

IV- Los datos de carcter personal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764

SIGLAS
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 769
19
I.
Las Entidades
Locales
21
1. LAS ENTIDADES LOCALES QUE

INTEGRAN LA ORGANIZACIN
TERRITORIAL ESPAOLA
1.1. Las Entidades Locales en Espaa
Que son las entidades locales en Espaa?
Las entidades locales son, junto con el Gobierno de la Nacin y las
Comunidades Autnomas, uno de los tres niveles de gobierno que conforman
la organizacin territorial en Espaa.
Son unas instituciones de gran riqueza histrica, que han tenido una
importante contribucin a la defensa y engrandecimiento de Espaa. Pero
hasta la llegada de nuestra Constitucin de 1978 han pasado por innumerables
vicisitudes, pues, si bin, su rgimen jurdico gozaba de una cierta autonoma,
que incluso bien entrada la Edad Media hizo posible la existencia de algunas
libertades para los habitantes de los municipios, sin embargo se caracterizaba
por el exceso de medidas de intervencin, control y sometimiento por parte
de un Estado totalitario y centralista.
La Constitucin de 1978, disea una nueva estructura territorial del
Estado, ya que en su artculo 137 se establece que el Estado se organiza
territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas
que se constituyan. Dicha estructura est basada en unos principios
constitucionales, entre los que habra que destacar el principio de autonoma,
al que se hace referencia en dicho artculo y en el artculo 140, cuando
reconocen a los entes que forman parte de esa nueva estructura territorial del
Estado, la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.
La Carta Europea de Autonoma Local, adoptada por el Comit de
Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985, dispone que por autonoma
local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de
ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco
de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
23
I. LAS ENTIDADES LOCALES
Cuales son las entidades locales que forman parte de la organizacin

territorial espaola?
Como se ha indicado antes, los municipios y provincias forman parte de
la organizacin territorial del Estado espaol, de acuerdo con la Constitucin
Espaola. Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
de Rgimen Local (en adelante LBRL), en su artculo 3, establece que son
entidades locales territoriales del Estado las siguientes:
Los Municipios.
Las Provincias.
La Isla en los archipilagos balear y canario.
Adems dicho artculo, establece que gozan de la condicin de entidades
locales:
Las comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios,
instituidas por las Comunidades Autnomas y los correspondientes
Estatutos de Autonoma.
Las reas metropolitanas.
Las mancomunidades de municipios.
Cmo es la estructura de las entidades locales en Espaa?
Las entidades locales en Espaa se caracterizan por presentar una
estructura en la que predomina la presencia de Municipios de reducido
tamao poblacional. Segn datos del padrn referidos al 1 de enero de
2014, publicados por el INE (Instituto Nacional de Estadstica), el 84% de
los Municipios del territorio espaol tienen una poblacin inferior a 5.000
habitantes. Es ms, el 60% tienen un tamao poblacional que no alcanza los
1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total de municipios
espaoles, los que tienen una poblacin superior a 50.000 habitantes.
Cmo es la distribucin de los Municipios por Comunidades
Autnomas?
El anlisis por Comunidades Autnomas revela que ms del 27% del
total de municipios se localizan en la Comunidad Autnoma de Castilla
24
y Len (2.248 municipios de un total de 8.124 Municipios), seguido de

las Comunidades Autnomas de Catalua y Castilla-La Mancha , con un
porcentaje de municipalidades del 11% en ambos casos.
Por el contrario, las Comunidades Autnomas que menor densidad
municipal presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un total de
78, 67, y 45 municipios en cada una de ellas.
25
26
174
8124
59
Asturias, Principado de
Baleares, Islas
Canarias
Cantabria
Castilla y Len
Castilla-La Mancha
Catalua
Ciudad de Ceuta
Ciudad de Melilla
Comunidad Valenciana
Extremadura
Galicia
Madrid, Comunidad de
Murcia, Regin de
Navarra,
Comunidad Foral de
Pas Vasco
Rioja,La
Total Nacional
52
Provincias
11
Islas
985
29
37
61
54
38
63
63
79
133
245
22
15
18
42
71
Mancomunidades
3713
341
347
21
65
42
2224
524
39
43
44
Entidades
Locales Menores/
Autnomas
81
41
32
Comarcas
reas
Metro-politanas
Registro de Entidades Locales a 30/4/2015.
32
17
Otras
Agrupaciones
Locales
Fuente: Junta de Andaluca, Consejera de Administracin Local y Relaciones Institucionales, Registro Andaluz de Entidades Locales. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
251
272
45
179
314
388
542
947
919
2248
102
88
67
78
731
777
Municipios
Aragn
Diputaciones,
Consejos y
Cabildos
Andaluca
Comunidad Autnoma
ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTNOMAS
13060
209
643
684
55
237
369
480
620
1141
1106
4753
650
123
83
138
854
909
Total
Entidades
Locales
1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca

El artculo 59 del Estatuto de Autonoma para Andaluca, establece que
corresponde a la Comunidad Autnoma de Andaluca, respetando la garanta
institucional establecida por la Constitucin en los artculos 140 y 141, la
competencia exclusiva sobre organizacin territorial, que incluye en todo caso:
a) La determinacin, la creacin, la modificacin y la supresin de las
entidades que configuran la organizacin territorial de Andaluca.
b) La creacin, la supresin y la alteracin de los trminos de los
entes locales y las comarcas que puedan constituirse, as como
denominacin y smbolos.
Por otra parte, el artculo 60 del Estatuto de Autonoma, establece la
competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma en materia de rgimen
local e incluye las materias que comprende dicha competencia. Adems,
segn dispone su artculo 98, una ley de rgimen local, en el marco de la
legislacin bsica del Estado, regular las relaciones entre las instituciones de
la Junta de Andaluca y los entes locales, as como las tcnicas de organizacin
y de relacin para la cooperacin y la colaboracin entre los entes locales y
entre stos y la Administracin de la Comunidad Autnoma, incluyendo las
distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consorciales,
as como cuantas materias se deduzcan del artculo 60.
Como consecuencia del citado mandato estatutario, se ha aprobado la
Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (en adelante
LAULA).
Cules son las entidades que forman parte de la organizacin
territorial de Andaluca?
De acuerdo con el Estatuto de Autonoma y la LAULA, la Comunidad
Autnoma Andaluza se organiza territorialmente en:
Municipios.
Provincias.
Otras entidades territoriales complementarias que puedan crearse por
ley, que no alterarn en ningn caso la estructura territorial de Andaluca y
estarn dirigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales
y provinciales.
27
La LAULA, establece en su artculo 3, que los municipios y las provincias,

en su relacin con la Comunidad Autonoma de Andaluca, integran un nico
nivel de gobierno.
1.3. El Municipio
Que es el Municipio?
Como se ha indicado antes, el Municipio es parte integrante de la
organizacin territorial del Estado, de acuerdo con la Constitucin Espaola.
El Estatuto de Autonoma de Andaluca, establece que el Municipio es la
entidad territorial bsica de la Comunidad Autnoma, goza de personalidad
jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus intereses. La
LAULA, lo define como la entidad territorial bsica de Andaluca, instancia de
representacin poltica y como cauce inmediato de la participacin ciudadana
en los asuntos pblicos.
Para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias,
los municipios, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos
servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
los vecinos. Los municipios prestan, por tanto, los servicios pblicos ms
elementales a los ciudadanos, como pueden ser abastecimiento de agua y
tratamiento de aguas residuales alumbrado pblico; recogida y tratamiento
de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de incendios, transporte
urbano, etc...
Cules son los elementos que configuran un Municipio?
Los elementos esenciales que configuran un Municipio son tres: el
territorio, la poblacin y la organizacin.
1
28
La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus

competencias se denomina trmino municipal. Por otra parte, la
LAULA establece que el trmino municipal es el espacio fsico en
el que el municipio puede ejercer vlidamente sus competencias,
abarcar tanto el suelo, como el vuelo y el subsuelo y no podr
exceder del territorio de una provincia.
Cmo se delimitan los trminos municipales?

Segn la LAULA, la demarcacin municipal, consiste en la actuacin
administrativa tendente a determinar tanto la extensin y lmites de las
entidades locales territoriales, como elementos sustanciales de las mismas y
definidores del mbito espacial donde ejercen sus competencias, as como
su capitalidad. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca la acordar
mediante decreto.
El deslinde es la actuacin de comprobacin y ejecucin de la
demarcacin municipal, que en ningn caso podr implicar modificacin de
trminos municipales.
Cmo pueden ser modificados los trminos municipales?
El Estatuto de Autonoma establece que la alteracin de trminos
municipales y la fusin de municipios limtrofes de la misma provincia se
realizarn de acuerdo con la legislacin que dicte la Comunidad Autnoma en
el marco de la legislacin bsica del Estado.
Segn la LAULA, los trminos municipales podrn ser modificados por:
1. Segregacin.
2. Fusin.
3. Agregacin
4. Incorporacin.
5. Aumento o disminucin de su cabida debidos a dinmicas de la
naturaleza.
Mediante las anteriores modificaciones o por combinaciones de ellas se
podr dar lugar a la creacin y supresin de municipios o a la mera alteracin
de sus lmites territoriales.
Corresponde en exclusiva a la Junta de Andaluca la competencia para
efectuar las modificaciones de trminos municipales en su territorio, previa la
instruccin del correspondiente procedimiento administrativo que, en todo caso,
precisar informe tcnico del centro directivo andaluz competente en cartografa.
Una vez efectuada la modificacin, se inscribir en el Registro Andaluz de
Entidades Locales y se remitir al Registro Estatal para su oportuna inscripcin.
29
Cmo se crean, suprimen o alteran los municipios?

La LAULA desarrolla esta materia y dispone que los supuestos que
justifican la creacin, supresin y alteracin de municipios son los siguientes:
La fusin de municipios, que consiste en la creacin de un nuevo
municipio, resultado de la unin de dos a ms preexistentes y limtrofes
de la misma provincia, que se suprimen.
Podr acordarse la fusin de municipios cuando se d alguna de las
circunstancias siguientes:
a)
Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por s o asociados,

los servicios mnimos impuestos por la ley.
b) Confusin de sus ncleos de poblacin consecuencia del desarrollo
de sus edificaciones y dems espacios urbanos.
c) Existencia de condiciones de orden geogrfico, econmico,
demogrfico, administrativo o cualesquiera otras que pudieran
hacerla necesaria o conveniente.
La segregacin de trminos municipales, que consiste en la separacin
de parte del territorio de un municipio, bien para la creacin de uno
distinto o bien para ser agregado a otro preexistente, limtrofe y de la
misma provincia, no comportando en este ltimo caso la creacin y
supresin de municipios.
La creacin de un nuevo municipio por segregacin tendr carcter
excepcional, solo se har sobre la base de ncleos de poblacin y necesitar,
adems de la conformidad expresa, acordada por mayora absoluta, del pleno
del ayuntamiento del municipio que sufre la segregacin, la concurrencia de
unas circunstancias que se recogen en esta Ley.
La alteracin de trminos municipales, mediante segregacin-agregacin,
no podr suponer para ninguno de los municipios afectados, ni la privacin
de los recursos necesarios para prestar los servicios bsicos establecidos
legalmente, ni la reduccin de los servicios a los que viniesen obligados en
funcin de su poblacin. El municipio que experimente la segregacin podr
ser compensado con la incorporacin a su trmino de una parte del que
origin esta alteracin.
30
Si ello no fuera posible o conveniente, segn los criterios de la ordenacin

territorial de la Comunidad Autnoma, podr fijarse una compensacin
econmica a cargo del municipio acrecido.
Solo podr efectuarse la alteracin en alguno de los siguientes casos:
a) Cuando un ncleo de poblacin de un municipio se extienda por el
trmino de otro u otros limtrofes.
b) Cuando sea necesario dotar a un municipio limtrofe del territorio
indispensable para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos
nuevos que imperativamente hubiere de prestar como consecuencia
de un aumento de su poblacin.
c) Cuando concurran otras circunstancias de orden geogrfico,
demogrfico, econmico, histrico o administrativo que as lo
aconsejen.
La incorporacin de municipios, que consiste en la anexin a un
municipio de la totalidad del trmino municipal de otro u otros limtrofes,
que se suprimen.
La supresin por incorporacin se podr acordar sobre la base de
alguna o algunas de las circunstancias siguientes:
a)
Insuficiencia de medios para atender los servicios pblicos obligatorios

exigidos por la ley.
b) Descenso acusado y progresivo de su poblacin de derecho o su total
desaparicin, de forma que resulte tcnicamente desaconsejable la
prestacin de los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley.
c) La incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del
municipio para la sustentacin de edificaciones destinadas a uso
residencial, como resultado de grandes obras hidrulicas o de
infraestructuras de transportes, industriales o energticas, alteraciones
geolgicas o causas anlogas.
2
Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrn

municipal, constituye la poblacin del municipio.
31
Quines forman la poblacin del Municipio?

La poblacin del Municipio est constituida por la vecindad del mismo. La
condicin de vecindad se adquiere por la inscripcin en el Padrn Municipal,
que tiene la naturaleza de registro administrativo. Sus datos constituyen
prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo.
Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrn carcter de
documento pblico y fehaciente para todos los efectos administrativos.
La formacin, mantenimiento, revisin y custodia del Padrn municipal
corresponde al Ayuntamiento.
Toda persona que viva en Espaa tiene la obligacin de inscribirse en el
Padrn del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios
Municipios, nicamente deber inscribirse en el que habite durante ms
tiempo a lo largo del ao.
El nmero de habitantes de un municipio es un dato muy importante para
diversas materias legales, como por ejemplo en materia electoral, en materia
tributaria, en las transferencias de fondos del Estado o de la Comunidad
Autnoma.
Cules son los derechos y deberes de las personas que residen en
los municipios?
De acuerdo con la LBRL y la LAULA, quienes residen en los Municipios,
tienen los derechos y deberes que a continuacin se enumeran:
Ser persona electora y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la
legislacin electoral.
Participar en la gestin municipal de acuerdo con las distintas frmulas
previstas en las Leyes y, en su caso, cuando la colaboracin con carcter
voluntario de quienes son residentes sea interesada por los rganos de
gobierno y administracin municipal.
Utilizar los servicios pblicos municipales y acceder a los aprovechamientos
comunales.
Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales
legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales.
32
Acceder a la informacin sobre la actuacin municipal. En tal sentido

podr obtener informacin sobre todo tipo de expedientes y documentos
municipales.
Pedir la celebracin de consulta popular.
Exigir la prestacin de servicios pblicos de competencia municipal, as
como la vigilancia y cumplimiento de la reglamentacin establecida en la
ordenanza de cada servicio.
Ejercer la iniciativa popular. Como por ejemplo, en la creacin de las
entidades descentralizadas.
Cualesquiera otros recogidos en las leyes.
3 La organizacin hace referencia al gobierno y la administracin
de los municipios, que, de acuerdo con la Constitucin Espaola,
corresponden al Ayuntamiento y est integrado por el Alcalde y los
Concejales. Este punto se encuentra desarrollado en otro apartado
de esta Gua.
1.4. La Provincia
Que es la Provincia?
De acuerdo con la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de
Andaluca, la Provincia es una Entidad Local, determinada por la agrupacin
de Municipios, con personalidad jurdica propia y divisin territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado.
Por su condicin de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su
organizacin, competencias y funcionamiento a la normativa de administracin
y rgimen local.
La LAULA, la define como aquella entidad local, determinada por la
agrupacin de municipios, cuya principal funcin, de conformidad con los
mismos, es garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar
la articulacin de las relaciones de los municipios entre s y con la Comunidad
Autnoma. Estas materias se estudian en otro apartado de la presente Guia.
33
De conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Espaola y el

Estatuto de Autonoma de Andaluca, el gobierno y la administracin autnoma
de la Provincia, corresponde a la Diputacin, como rgano representativo de
la misma.
1.5. Otras Entidades Locales

Qu son las Mancomunidades?
Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios, constituidas
para la planificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de
obras y servicios determinados de su competencia. La constitucin de una
Mancomunidad no puede nunca suponer que por la misma se ejerzan todas
las competencias de los municipios mancomunados.
Cuando lo permitan las normativas de las Comunidades Autnomas
afectadas, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca podr aprobar
la constitucin de Mancomunidades con Municipios pertenecientes a otras
Comunidades Autnomas, as como que una Mancomunidad de Municipios
de Andaluca pueda prestar servicios, con carcter provisional, a Municipios
de otra Comunidad Autnoma que lo soliciten.
La gestin mancomunada permite a los Municipios, con escasos medios
materiales y personales, alcanzar una gestin ms eficaz de aqullos..
Cmo se crean las Mancomunidades?
Las potestades de las Mancomunidades se contendrn expresamente
en sus Estatutos.
Los Estatutos establecern su rgimen orgnico y de funcionamiento, y
contendrn, como mnimo, las siguientes determinaciones:
1. Denominacin y sede.
2. Municipios que la integran.
3. Objeto, fines, potestades, servicios y obras.
4. rgano de representacin municipal, atribuciones, composicin,
designacin y cese de sus miembros.
34
5. rganos de gobierno y administracin, atribuciones, composicin,

designacin y cese de sus miembros.
6. Normas de funcionamiento.
7. Recursos econmicos (especial referencia a aportaciones de Municipios).
8. Perodo mnimo de permanencia, nunca superior a cuatro aos.
9. Duracin.
10. Procedimiento de modificacin de los estatutos.
11. Procedimiento de incorp40oracin y separacin de Municipios.
12. Causas y procedimiento de disolucin.
13. Normas de liquidacin.
14. Derechos y obligaciones.
15. Rgimen indemnizatorio por incumplimiento de obligaciones.
16. Previsiones de carcter jurdico de los bienes cedidos en uso por los
Municipios que se separen.
El Pleno de cada Municipio interesado en constituir una Mancomunidad,
deber adoptar, por mayora absoluta, el acuerdo inicial al respecto.
Es importante considerar la trascendental modificacin que ha operado
en el rgimen de las Mancomunidades la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local, al haber
establecido que:
Para no incurrir en causa de disolucin, las Mancomunidades debern
adaptar sus estatutos, en el plazo de 6 meses, a las previsiones del
artculo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de
Rgimen Local,

Las competencias de las Mancomunidades estarn exclusivamente
orientadas a la realizacin de obras y la prestacin de los servicios
pblicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer
las competencias o prestar los servicios enumerados en los artculos 25
y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
El procedimiento de disolucin de una Mancomunidad ser iniciado
y resuelto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma
correspondiente, y el mismo conllevar: La incorporacin del personal
de la Mancomunidad disuelta a las Entidades Locales que formaban
parte de ella, y la subrogacin de tales Entidades Locales en todos los
derechos y obligaciones de la Mancomunidad.
35
Los Estatutos sern elaborados por los Concejales de los municipios

promotores reunidos en Asamblea (cuya Presidencia y Secretara sern
ostentadas, respectivamente, por el Alcalde y el Secretario del Ayuntamiento
en cuyo Municipio se celebren las sesiones), o por una comisin (formada por
representantes de los municipios designados por la Asamblea).
El proyecto de Estatutos deber aprobarse inicialmente por la mayora
simple de la Asamblea, y tras someterse a informacin pblica por el plazo
mnimo de un mes, se remitir a las Diputaciones Provinciales para que emitan
informe en dos meses. Transcurrido dicho plazo (y examinadas las posibles
alegaciones aportadas), la Asamblea aprobar provisionalmente el proyecto
de Estatutos, remitiendo todo a los municipios afectados, que podrn aprobar
definitivamente los Estatutos por el voto favorable de la mayora absoluta de
sus respectivos Plenos. La asamblea o comisin gestionar su publicacin en
BOJA, que tendr carcter constitutivo de la Mancomunidad, con la consiguiente
obligacin de inscribirla en el Registro Andaluz de Entidades Locales.
Para la modificacin de los estatutos, as como para la adhesin y
separacin de Municipios, y para la disolucin de la Mancomunidad, se
seguir un procedimiento similar. En caso de separacin de Municipios, debe
considerarse la relevancia de la liquidacin de las deudas pendientes y de los
gastos que suponga tal separacin, as como de la posibilidad de que el rgano
de representacin municipal acuerde pedir a la Junta de Andaluca un ingreso
compensatorio, de igual cuanta que el importe adeudado, retenindoselo al
municipio deudor.
Qu son los Consorcios?
Los Consorcios son entidades pblicas de carcter voluntario y
asociativo, con personalidad jurdica propia y capacidad para gestionar
servicios y actividades comunes, y sometida al Derecho Administrativo.
Las entidades locales pueden constituir Consorcios con entidades
locales de distinto nivel territorial y con otras administraciones pblicas,
para finalidades de inters comn, o con entidades sin nimo de lucro y con
finalidades concurrentes de inters pblico.
36
Se consideran entidades locales de cooperacin territorial los Consorcios

participados mayoritariamente por entidades locales con fines de inters local.
La gran variedad de posibles finalidades y partcipes en los Consorcios, ha
motivado que la legislacin haya flexibilizadosu organizacin, encomendando
a sus estatutos la que consideren ms idnea al respecto.
Cmo se crean los Consorcios?
El rgimen de funcionamiento de los Consorcios se establecer en sus
estatutos, los cuales contendrn, al menos, los siguientes extremos:
1. Denominacin y sede.
2. Entes que lo integran.
3. Objeto y fines.
4. rganos de gobierno.
5. Normas de funcionamiento.
6. Rgimen financiero, presupuestario y contable.
7. Duracin.
8. Procedimiento de incorporacin y separacin.
9. Procedimiento de modificacin de estatutos.
10. Disolucin y liquidacin.
11. Previsiones de carcter Rgimen jurdico de los bienes cedidos en
uso por los Municipios que se separen.
Adems de los anteriores puntos, es importante considerar la
trascendental modificacin que han operado en el rgimen de los Consorcios
la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalizacin del Sector Pblico y
otras medidas de reforma administrativa, y la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local. Estas nuevas
normas parten de la premisa de la restriccin de la creacin de los Consorcios,
priorizando la cooperacin entre Administraciones mediante convenios como
regla general.
En este sentido, se introduce la nueva Disposicin Adicional Vigsima
en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en
virtud de la cual, los estatutos de cada Consorcio concretarn la Administracin
Pblica a la que el mismo quedar adscrito en cada ejercicio presupuestario.
As, atendiendo a los siguientes criterios de prioridad referidos a la situacin
37
del primer da del ejercicio presupuestario, el Consorcio quedar adscrito

(incluso si participan en el mismo entidades privadas sin nimo de lucro), a la
Administracin Pblica que:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Disponga de la mayora de votos en los rganos de gobierno,

Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayora de los miembros
de los rganos ejecutivos,
del personal directivo,
Disponga de un mayor control sobre la actividad del Consorcio debido
a una normativa especial,
del rgano de gobierno,
Financie en ms de un 50% o, en su defecto, en mayor medida la
actividad del Consorcio, teniendo en cuenta la aportacin del fondo
patrimonial y la financiacin concedida cada ao,
Ostente el mayor porcentaje de financiacin en el fondo patrimonial,
Tenga mayor nmero de habitantes o extensin territorial, dependiendo
de si los fines concretados en el estatuto se hallen orientados a la
prestacin de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones
sobre el territorio.
Los Consorcios estarn sujetos al rgimen de presupuestacin,

contabilidad y control de la Administracin Pblica a la que se hallen adscritos,
sin perjuicio de su sujecin a lo previsto en la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En todo caso,
se realizar una auditora de las cuentas anuales, que ser responsabilidad del
rgano de control de la Administracin a la que se haya adscrito el Consorcio.
Los Consorcios debern formar parte de los presupuestos, e incluirse en la
cuenta general de la Administracin Pblica de adscripcin.
El personal al servicio de los Consorcios podr ser funcionario o laboral
procedente exclusivamente de una reasignacin de puestos de trabajo de las
Administraciones participantes, su rgimen jurdico ser el de la Administracin
Pblica de adscripcin y sus retribuciones no podrn superar, en ningn
caso, a las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquella
Administracin.
38
En cualquier caso, la Disposicin Adicional decimocuarta establece un

rgimen especial de determinados Consorcios, al expresar que lo previsto
en la anterior Disposicin Adicional Vigsima de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, no resultar de aplicacin a los Consorcios constituidos antes de
la entrada en vigor de tal Ley que:
No sean considerados Administracin Pblica a efectos del Sistema
Europeo de Cuentas,
Estn participados por Entidades Locales y entidades privadas,
No estn incursos en prdidas durante dos ejercicios consecutivos,
No reciban ni hayan recibido subvenciones de las Administraciones
Pblicas en los cinco ejercicios anteriores al de entrada en vigor de
dicha Ley.
Tales Consorcios se regirn por lo dispuesto en sus estatutos.
La Disposicin Transitoria Sexta de Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
prev que los Consorcios que ya estuvieran creados en el momento de
la entrada en vigor de dicha Ley (es decir, el 31 de diciembre de 2013),
contarn con el plazo de una ao para proceder a adaptar sus estatutos a las
prescripciones de la citada Ley.
Por otra parte, la Disposicin Adicional Decimotercera establece que
el personal al servicio de los Consorcios constituidos antes de tal entrada en
vigor, y que estuviera prestando los servicios mnimos referidos en el artculo
26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen
Local, podr integrarse por quienes no sean personal funcionario o laboral,
procedente de una reasignacin de puestos de trabajo de las Administraciones
participantes en el Consorcio.
Las entidades que pretendan consorciarse aprobarn un convenio
fundacional, previa autorizacin de sus respectivos plenos mediante acuerdos
adoptados por mayora absoluta, al que se acompaar un proyecto de
estatutos.
El proyecto de estatutos se someter a informacin pblica por el
plazo mnimo de un mes, y se remitir a las Diputaciones Provinciales para
que emitan informe en un mes. La aprobacin de los estatutos corresponder
a los respectivos plenos de los rganos consorciados, por mayora absoluta.
39
La publicacin de los estatutos de un Consorcio en el BOJA tiene

carcter constitutivo. Para la modificacin de estatutos, adhesin, separacin,
disolucin y liquidacin de los Consorcios, se estar a lo dispuesto para las
Mancomunidades, sin perjuicio de las peculiaridades de los distintos entes
consorciados.
Qu son las Comarcas?
Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de
la Provincia, creadas por las Comunidades Autnomas en sus respectivos
territorios, y que agrupan a un conjunto de Municipios cuyas caractersticas
determinan unos intereses comunes y que precisan de una gestin propia o
de la prestacin conjunta de servicios en dicho mbito territorial.
Las Comarcas tienen carcter asociativo y asumen competencias
y funciones de los Municipios integrados, si bien stos conservarn su
organizacin y la administracin de su patrimonio. De hecho, la creacin de
estas Entidades Locales no puede suponer para los Municipios la prdida
de la competencia para prestar los servicios que exige la Ley, ni privar a los
mismos de intervenir en los mbitos materiales que aqulla les atribuye.
Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autnomas,
siempre atendiendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos de
Autonoma.
Las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el mbito
territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus rganos
de gobierno, que sern representativos de los Ayuntamientos que agrupen,
as como las competencias y recursos econmicos que se les asignen.
Las Comarcas podrn crearse a iniciativa de los Municipios interesados.
De cualquier forma, no podrn constituirse si a ello se oponen las dos quintas
partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este
caso, tales Municipios representen, al menos, la mitad del censo electoral del
territorio correspondiente.
Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de ms de una Provincia,
ser necesario un informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo
40
mbito territorial pertenezcan. En el artculo 97 del Estatuto de Autonoma

de Andaluca, se prev la posibilidad de que por una Ley del Parlamento de
Andaluca se regule la creacin de las Comarcas.
Qu son las reas Metropolitanas?
Las reas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los
Municipios de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de
poblacin existen vinculaciones econmicas y sociales que hacen necesaria
la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios y obras.
Quin crea, modifica o suprime las reas Metropolitanas?
La creacin, modificacin y supresin de las reas Metropolitanas se
llevar a cabo por las Comunidades Autnomas, mediante ley y de acuerdo
con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonoma, previa
audiencia de la Administracin General del Estado, de los Ayuntamientos y de
las Diputaciones afectadas.
Ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno
y administracin de estas entidades supramunicipales, en los que estarn
representados todos los Municipios integrados en el rea.
Cules son las Entidades Locales de mbito inferior al Municipio?
Como cuestin previa, es necesario indicar cierta cuestin interpretativa
que se debate en la actualidad, generada por la sucesin de la normativa
aplicable al respecto:
La Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca,
publicada en el BOJA n122, de 23 de junio de 2010, partiendo de la premisa de
la autonoma municipal, subrayada en el Estatuto de Autonoma de Andaluca,
dispone en su artculo 109 que el municipio, en el ejercicio de su potestad de
autoorganizacin, puede desconcentrar su gestin (mediante la creacin de
rganos sin personalidad jurdica, como distritos, barrios, aldeas, pedanas
...), o descentralizar los servicios municipales, detallndose en sus artculos
112 y siguientes la regulacin de la descentralizacin territorial municipal (ms
adelante se expondr el contenido de estos preceptos).
41
El 31 de diciembre de 2013 entr en vigor la Ley 27/2013, de 27 de

diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local (BOE
n 312, de 30 de diciembre de 2013).
Primera interpretacin.- De la lectura de varios preceptos de esta
ltima norma y atendiendo a las argumentaciones vertidas en su Prembulo
(racionalizacin de la estructura organizativa de Administracin Local, evitar
el solapamiento competencial, ), podra deducirse que la aparicin en la
escena jurdica de esta nueva Ley conlleva la derogacin de todo el articulado
de la Ley 5/2010, de 11 de junio, acerca de la referida descentralizacin
territorial del municipio.
As, en la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, se modifican varios
artculos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen
Local, suprimiendo de esta norma cualquier referencia a la personalidad jurdica
de las Entidades Locales de mbito Inferior al Municipio (en este sentido
puede verificarse, en la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, la nueva redaccin
de su artculo 3.2, la inclusin del nuevo artculo 24 bis, as como la diccin
literal de la Disposicin Transitoria Cuarta y de la Disposicin Transitoria Quinta
de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre).
Segunda interpretacin.- No obstante, desde otro punto de vista, la
expresin de las dems Entidades Locales Territoriales, mantenida en la
modificacin sufrida en el artculo 7.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, as
como la referencia en el nuevo artculo 24 bis de la misma Ley a la regulacin
de los Entes de mbito Territorial Inferior al Municipio por las leyes de
las Comunidades Autnomas sobre rgimen local, y la posibilidad de que
la propia poblacin interesada tome la iniciativa de crear este tipo de
Entes, debiendo ser sencillamente odo el parecer del Ayuntamiento, podra
interpretarse como una tolerancia legal a la creacin en el mbito municipal
de este tipo de Entidades, mxime teniendo en consideracin la expresa
regulacin legal contenida al efecto en los artculos 114 y siguientes de la Ley
5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca.
Es importante sealar que el Gabinete Jurdico de la Junta de Andaluca
interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local. Por
tanto, una vez que se tenga un pronunciamiento del Tribunal Constitucional,
42
podr optarse con mayor seguridad jurdica por una u otra interpretacin.
Sin perjuicio de lo anterior, se expone a continuacin el contenido de
los artculos 112 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma
Local de Andaluca (LAULA en adelante), referidos a la regulacin de la
descentralizacin territorial municipal.
En virtud de estos preceptos, el menor o mayor nivel de descentralizacin
puede graduarse mediante la creacin de Entidades Vecinales o de Entidades
Locales Autnomas, en aquellos ncleos de poblacin separados de la
capitalidad del Municipio, con caractersticas singulares e intereses colectivos
peculiares que hagan conveniente dotarlos de una gestin diferenciada del
resto del Municipio.
Las Entidades Vecinales se crean para la gestin descentralizada de
servicios locales de inters general y ejecucin de obras de la competencia
municipal que asuman por delegacin del Ayuntamiento. Las Entidades Locales
Autnomas suponen un mayor nivel de descentralizacin, y se crean para el
gobierno y administracin de sus propios intereses, diferenciados de los del
resto del Municipio, a cuyo efecto ostentan potestades de autoorganizacin,
reglamentaria, tributaria y financiera, sancionadora, etc..., y una serie de
competencias de carcter marcadamente localizado en el casco urbano de
la entidad (pavimentacin de vas, alumbrado pblico, limpieza viaria, ferias y
fiestas locales, abastecimiento de agua, etc...), as como las competencias
que pueden serle transferidas por el Ayuntamiento.
Qu exigencias legales es necesario respetar para crear una Entidad
Local Inframunicipal?
En la creacin de una Entidad Local Inframunicipal, es necesario
considerar los siguientes puntos:
A) rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios ...). Se crean
por acuerdo del pleno del Ayuntamiento.
B) rganos de gestin descentralizada:
43
44
La iniciativa de creacin puede partir de la Junta de Gobierno Local,

de cualquier grupo poltico municipal o de la mayora de los vecinos
del territorio de la entidad proyectada con derecho a voto en las
elecciones locales.
Tras la recepcin de la iniciativa el Ayuntamiento podr aprobar en

sesin plenaria la incoacin del procedimiento de creacin de una
Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autnoma.
En la instruccin del procedimiento se ponderar la conveniencia

del Ayuntamiento de crear una nueva entidad, as como una serie
de factores de oportunidad (distancia de separacin con respecto
al ncleo en el que radica la capitalidad del Municipio, transportes
pblicos, previsiones urbansticas, tendencia demogrfica, viabilidad
econmica ...), debiendo concluir tales actuaciones instructoras con
una propuesta de resolucin para su elevacin al pleno.
El Pleno del Ayuntamiento deber aprobar la creacin de la entidad

proyectada. En funcin de que se acuerde la creacin de una Entidad
Vecinal o de una Entidad Local Autnoma, las especificaciones
contenidas en sus estatutos contendrn diferencias relevantes,
referidas, principalmente, al mbito competencial, al sistema de
financiacin, a las facultades de supervisin del Ayuntamiento y a los
bienes patrimoniales afectos al ejercicio de las competencias.
Las Entidades Vecinales contarn con una Junta Vecinal (integrada

por la vocala-presidencia y las vocalas) con un nmero impar de
vocales.
Su personal podr ser propio (funcionario o laboral) o del Ayuntamiento.
El Ayuntamiento puede proponer la creacin de plazas de personal

funcionario de Administracin Local con habilitacin nacional, as como
la agrupacin con otras Entidades Vecinales para el sostenimiento en
comn de dichas plazas.
Las Entidades Locales Autnomas cuentan con su presidencia y

con una junta vecinal, compuesta esta ltima por un nmero par de
vocales. A su personal se le aplica el mismo rgimen jurdico que al

de las Entidades Vecinales.
- Las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autnomas
aprobarn anualmente un presupuesto nico, contando con una
asignacin econmica adecuada, en funcin de su poblacin,
servicios y necesidades, facilitada por el Ayuntamiento. El acuerdo
plenario de concrecin de tal asignacin podr ser impugnado ante
la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
-
La Disposicin transitoria segunda de la LAULA prev la sujecin a la

regulacin contenida en esta norma tanto de las Entidades de mbito
Territorial Interior al Municipio, constituidas con anterioridad a la
vigencia de la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcacin
Municipal de Andaluca, como por las Entidades Locales Autnomas,
creadas desde la entrada en vigor de esta ltima Ley.
En cualquier caso, es muy importante tener en consideracin que,

siguiendo una regulacin acorde a la potestad de autoorganizacin
del municipio y al principio de autonoma municipal, la LAULA prev
la supresin por el Ayuntamiento de las Entidades Vecinales (artculo
121) y de las Entidades Locales Autnomas (artculo 132) que existan
en su trmino municipal, siempre que hubieran transcurrido cinco
aos desde la creacin de tales entidades o cuando se evidencie el
incumplimiento sistemtico de los fines para los que se constituyeron
o su inviabilidad econmica, debiendo seguirse un procedimiento
anlogo al de su creacin.
45
2. EL ORDENAMIENTO JURDICO LOCAL

Las Entidades Locales, en tanto que ostentadoras de poderes pblicos,
estn sometidas al Derecho, fundamentalmente a las normas que constituyen
el denominado Derecho Administrativo o Pblico. Al estar sometidas a la Ley
y al Derecho, tal y como seala nuestra Constitucin, solo pueden actuar
cuando el ordenamiento jurdico les habilita para ello.
Dentro del ordenamiento jurdico administrativo, las Entidades Locales
debern tener en cuenta especialmente las normas que configuran el
Ordenamiento Jurdico Local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su
organizacin, funcionamiento, relaciones con terceros, relaciones internas,
contratacin, etc...
2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local

Cual es la legislacin del Estado en materia de rgimen local?
La legislacin del Estado en materia de rgimen local est constituida
por el conjunto de normas que disciplinan toda su organizacin y actividad.
Entre dichas normas, destacan las siguientes:
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba
el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
Rgimen Local.
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de
la Administracin Local.
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del
Reglamento de Poblacin y Demarcacin de las Entidades Locales.
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba
el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de
las Entidades Locales.
46
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernizacin del

Gobierno Local.
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales.
2.2. La potestad normativa local

Que es la potestad normativa local?
La potestad normativa local es un poder de naturaleza pblica ejercido
por las Entidades Locales, que deriva de la autonoma local, mediante el
cual se dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los
principios de reserva de ley y jerarqua normativa, que se deducen del Estado
de Derecho, y circunscritas a su mbito territorial.
Dnde se reconoce la potestad normativa de las Entidades Locales?
La potestad normativa de las Entidades Locales est reconocida, de
forma directa en la legislacin sobre rgimen local, tanto bsica del Estado
como autonmica y, de forma implcita, en la Constitucin.
En el caso de la Constitucin, son varios los preceptos que apuntan a
este reconocimiento de la potestad normativa de las Entidades Locales, si bien
ninguno de ellos la reconoce directamente, sino a travs de la atribucin a las
mismas de autonoma para el ejercicio de sus competencias, su organizacin
y gestin de intereses propios esto significa que dichas Entidades pueden
crear su propio ordenamiento jurdico.
Es en la legislacin sobre rgimen local, donde se reconoce de
forma expresa que, adems de potestades como la de autoorganizacin,
sancionadora o expropiatoria, las Entidades Locales gozan de potestad
normativa, en su calidad de administraciones pblicas de carcter territorial.
En este sentido, las Entidades Locales podrn aprobar Ordenanzas, asi
como Reglamentos y las Alcaldas dictar Bandos. Esta potestad la podemos
ver reflejada en la Ley de Autonoma Local de Andaluca, por ejemplo en su
47
artculo 7.1, cuando establece que las competencias locales facultan para
la regulacin, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes
materias.
Cules son los lmites de la potestad normativa local?
Los lmites de la potestad normativa local son los mismos que los de
la potestad normativa en general. Sin embargo, en el caso de las Entidades
Locales es necesario reforzar el necesario respeto del principio de reserva de
ley y la concrecin de la materia normativa.
Tradicionalmente dichos lmites de la potestad normativa se han
clasificado en lmites formales y materiales.
Cuales son los lmites formales de la potestad normativa local?
Los lmites formales de la potestad normativa local son los que afectan
a su aspecto externo. Dentro de stos cabe incluir todas las reglas relativas a
la competencia, la jerarqua normativa, la reserva de ley y el procedimiento de
aplicacin de la normativa local, es decir:
1
La potestad normativa en las Entidades Locales deber ser ejercida

por los rganos competentes para ello segn la legislacin.
2 Las propias disposiciones normativas estn ordenadas entre s
jerrquicamente, en funcin de la autoridad de la que emanen.
3 Existe una serie de materias que, por mandato constitucional,
nicamente podrn ser reguladas por ley, al menos en lo que atae
a su contenido esencial, correspondiendo a la normativa local el
desarrollo o concrecin.
4 La potestad normativa local deber seguir los procedimientos
legalmente establecidos.
Cules son los lmites materiales o sustantivos de la potestad
normativa local?
Los lmites materiales o sustantivos se refieren al contenido mismo de la
potestad normativa local y se concretan en los siguientes:
48
El respeto a los Principios Generales del Derecho y, en especial, al

principio de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos,
que consagra la Constitucin Espaola; esto es, que el poder normativo
debe estar subordinado a esos principios generales, en tanto que stos
expresan los pensamientos jurdicos bsicos de la comunidad, las ideas
sustanciales que articulan y animan el ordenamiento en su conjunto.
La competencia material, funcional y territorial, que significa que la
normativa local est ordenada al propio campo de funciones que la
Administracin tiene atribuida en el concierto pblico.
La vulneracin de estos lmites por parte de la normativa local, lleva

consigo, como regla general, la sancin de nulidad de pleno derecho, as
como las vas de reaccin contra dicha normativa, que comienzan con la
posible revisin de oficio por la propia administracin autora de la citada
normativa.
Las Ordenanzas y Reglamentos, as como los Bandos de la Alcalda,
debern dictarse dentro del mbito competencial de las Entidades Locales y
en ningn caso podrn contener preceptos contrarios a las Leyes.
En consecuencia, la normativa local debe vincularse a la Ley. Sin
embargo, este principio presenta unos caracteres propios en las Entidades
Locales, a causa del distinto papel que puede jugar la Ley en la determinacin
de las competencias locales, puesto que dichas competencias estarn
determinadas por la Ley, estatal o autonmica, segn el reparto establecido
en la Constitucin y, por tanto, tambin lo estarn el mbito de la potestad
normativa local y su grado de vinculacin a la potestad normativa estatal o
autonmica de desarrollo de la legislacin sectorial.
Finalmente, la potestad normativa de las Entidades Locales ser menor
en las materias sobre las que existe una competencia compartida, que en
aquellas que se han asignado con carcter necesario.
Que normas pueden aprobar las Entidades Locales en el ejercicio de
su potestad normativa?
Como se ha indicado anteriormente, las Entidades Locales pueden
aprobar dos tipos de normas: Reglamentos y Ordenanzas.
49
Dentro de estas normas existe una amplia tipologa, derivada de la

conceptuacin de las mismas como el medio genrico de intervencin en
la actividad de los ciudadanos. En todo caso puede hacerse la siguiente
enumeracin de los Reglamentos y Ordenanzas Municipales:

Reglamento Orgnico.
Reglamento de Servicios.
Ordenanzas generales no especficas.
Ordenanzas y normas sobre de uso del suelo y la edificacin.
Ordenanzas fiscales.
Que procedimiento se sigue para la aprobacin de las Ordenanzas

municipales?
La potestad de aprobacin de las ordenanzas, se encuadra entre los
medios reconocidos por la ley para intervenir la actividad de las ciudadanos;
debiendo los entes locales ajustar su proceder, en todo caso, a los principios
de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto
a la libertad individual. Por eso y por imperativo del principio constitucional
de eficacia de la actuacin administrativa, el proyecto de Ordenanza deber
ir acompaado de la justificacin de su oportunidad mediante los informes,
estudios o consultas de rigor.
El procedimiento general para la aprobacin de las ordenanzas
municipales debe ajustarse a las siguientes reglas:
Aprobacin inicial por el Pleno.
Informacin pblica y audiencia a las personas interesadas por el plazo
mnimo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias.
Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas
dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o
sugerencia, se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces
provisional.
La aprobacin inicial por el Pleno deber ir precedida de los
correspondientes trmites internos de elaboracin, con la participacin de las
50
correspondientes comisiones asesoras, personal funcionario, etc... En este

sentido, la legislacin sectorial, sea estatal o autonmica, exige en ocasiones
la emisin de informes previos a la aprobacin de las Ordenanzas Locales.
La falta del preceptivo trmite de informacin pblica y audiencia de las
personas interesadas, es causa de nulidad de pleno derecho, sin que este
vicio se pueda convalidar.
Cabe destacar el necesario y preceptivo informe de la Secretara de la
Corporacin y de la Intervencin, si afecta a la gestin econmico-financiera de
la Entidad y de otros rganos consultivos cuando se establezca expresamente.
En el supuesto de que se presenten bien reclamaciones o bien
sugerencias, habrn de ser consideradas por el Pleno. Es aqu de aplicacin el
mandato legal de que la resolucin, tambin la que pone fin al procedimiento
de aprobacin de una disposicin administrativa, debe decidir todas las
cuestiones planteadas por las personas interesadas y aquellas otras derivadas
del procedimiento. Por consiguiente, habr de darse contestacin a todas las
alegaciones u observaciones, an a las presentadas por quienes no tengan
la condicin de persona interesada. Naturalmente la respuesta razonada de
la Administracin, podr ser comn para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales.
En cuanto a la entrada en vigor de la Ordenanza, sta se producir tras
su publicacin ntegra en el Boletn Oficial de la Provincia.
Es importante resaltar respecto a las ordenanzas en general y a otros
actos y disposiciones de los ayuntamientos que, de acuerdo con lo que dispone
el artculo 54 de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, las disposiciones
y actos administrativos de los ayuntamientos y sus organismos y entidades
dependientes o vinculadas, que versen sobre una serie de materias que dicho
artculo enumera, deben ser publicados en la sede electrnica de su titularidad
o, en su defecto, en la sede electrnica de la respectiva diputacin provincial.
Para la modificacin de los Reglamentos y Ordenanzas debern
cumplirse estos mismos trmites.
51
Cmo se elaboran y aprueban las Ordenanzas fiscales?

De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 15 del Texto Refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales debern acordar la
imposicin y supresin de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes
ordenanzas fiscales reguladoras de estos. Asimismo, estas entidades ejercern
la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artculo 12 de
esta ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos
locales, bien mediante la aprobacin de ordenanzas fiscales especficamente
reguladoras de la gestin. En resumen, estas Ordenanzas pueden ser de dos
tipos:
Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales.
Ordenanzas fiscales especficamente reguladoras de la gestin,
liquidacin, inspeccin y recaudacin de los tributos locales.
El procedimiento de elaboracin y aprobacin de las Ordenanzas fiscales
se desarrolla en las siguientes fases:
Aprobacin provisional por el Pleno y por la mayora simple del nmero
legal de miembros de la Corporacin, del acuerdo de imposicin y
ordenacin del tributo.
En el expediente debern incluirse las consultas, informes dictmenes y dems documentacin preparatoria, si bien la Ley no lo exige expresamente. En todo
caso ser conveniente presentar una memoria econmica en la que se evalen
las consecuencias presupuestarias derivadas de la aprobacin de la Ordenanza.
Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales
se expondrn en el tabln de anuncios de la Entidad durante 30 das,
como mnimo, dentro de los cuales los interesados podrn examinar el
expediente y presentar las reclamaciones pertinentes.
En todo caso, las Entidades Locales publicarn los anuncios de
exposicin en el Boletn Oficial de la Provincia. Las Diputaciones
Provinciales, los rganos de gobierno de las Entidades supramunicipales
52
y los Ayuntamientos de poblacin superior a 10.000 habitantes debern

publicarlos, adems, en un diario de los de mayor difusin de la Provincia
y en las sedes electrnicas a que antes se ha hecho referencia.
Finalizado el periodo de exposicin pblica, las Corporaciones adoptarn
los acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que se hubieran
presentado y aprobando la redaccin definitiva de la Ordenanza, su
derogacin o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional.
En caso de que no se presenten reclamaciones, se entender
definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin
necesidad de acuerdo plenario.
Los acuerdos definitivos y el texto ntegro de las Ordenanzas se
publicarn en el Boletn Oficial de la Provincia y en las sedes electrnicas
antes aludidas, sin que entren en vigor hasta su publicacin.
Cul es el contenido obligatorio de las Ordenanzas fiscales?
El contenido mnimo y obligatorio de las Ordenanzas Fiscales que
regulan los tributos propios de las Entidades Locales segn lo establecido
en el artculo 16 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, debe ser el
siguiente:
La determinacin del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables,
exenciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable,
tipo de gravamen o cuota tributaria, perodo impositivo y devengo.
Los regmenes de declaracin y de ingreso.
Las fechas de su aprobacin y del comienzo de su aplicacin.
Las ordenanzas reguladoras de los servicios estn desarrolladas en otro
apartado de esta Gua.
53
3. AUTONOMA, COMPETENCIAS
LOCALES Y RELACIONES CON OTRAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS.
3.1. LA AUTONOMA LOCAL.
La Carta Europea de Autonoma Local (CEAL) aprobada en Estrasburgo
el 15 de octubre de 1985 y ratificada por Espaa el 20 de enero de 1988,
define en su art. 3 la Autonoma Local como el derecho y la capacidad
efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte
importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su
propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
La Constitucin espaola de 1978 (CE) reconoce y garantiza la
Autonoma de las Entidades locales en su Ttulo VIII. Los artculos 137, 140
y 141 recogen declaraciones expresas en este sentido. El primero de los
preceptos seala que todas estas entidades gozan de autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses en referencia a los Municipios, Provincias
y Comunidades Autnomas. El artculo 140, por su parte, garantiza la
autonoma de los Municipios y su personalidad jurdica plena, en tanto que
el artculo 141 define la Provincia como una Entidad Local con personalidad
jurdica propia, atribuyendo su gobierno y administracin autnoma a las
Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
En idnticos trminos se pronuncia la normativa Estatal en la Ley de
Bases de Rgimen Local de 1985 (LBRL) sealando en su art. 1, en primer
lugar, que los Municipios gestionan con autonoma los intereses propios de
las correspondientes colectividades. Y, en segundo lugar, la Provincia goza de
idntica autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.

En el Estatuto de Autonoma para Andaluca aprobado por las Cortes
Generales el 20 de diciembre de 2006, y ratificado en referndum en
Andaluca en 2007 (EAA), en lnea con la CEAL, profundiza en la Autonoma
Local, as, define en el art. 91.1 al Municipio como entidad territorial bsica
de la Comunidad Autnoma. Goza de personalidad jurdica propia y de plena
autonoma en el mbito de sus intereses.
54
Finalmente, la Ley de Autonoma Local de Andaluca de 2010, Ley

5/2010, de 11 de junio (LAULA) en su art. 4.1, y 4 establece una definicin
similar de la Autonoma Local a la que se contempla en la CEAL, por lo que
queda definida la autonoma de municipios y provincias de Andaluca para la
ordenacin y gestin de sus asuntos de inters pblico en el marco de las
Leyes, actuando bajo su propia responsabilidad y plena personalidad jurdica
en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad.
La LAULA adems establece que al amparo de la autonoma local y en
el marco de sus competencias cada Entidad Local podr definir y ejecutar
polticas pblicas propias y diferenciadas (art. 4.3).
El ejercicio efectivo de la autonoma local depende de una serie de factores
que se recogen en la legislacin vigente, y que doctrinalmente se proyecta
sobre el principio de la Garanta institucional de la autonoma local descrito
por el Tribunal Constitucional, entre otras en la STC 240/2006, FJ 8, y citada
en posteriores sentencias como la 132/2014, de 22 de julio, FJ 5 que expone:
<<Este Tribunal ha tenido ocasin de delimitar el contenido y la extensin
de la autonoma local reconocida en los arts. 137,140 y 141 CE, entre otras,
en STC 240/2006, FJ 8 segn la cual <<se configura como una garanta
institucional con un contenido mnimo que el legislador debe respetar y que
se concreta, bsicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a
travs de rganos propios en el gobierno y administracin de cuantos asuntos
le ataen, gradundose la intensidad de esta participacin en funcin de la
relacin existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales
asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participacin en el gobierno y
administracin en cuanto les atae, los rganos representativos de la
comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna
actuacin autonmica es posible (STS 32/1981, FJ 4), (STS 40/1998, de 19
de febrero, FJ 39). Tal como declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ
5, se trata de una nocin muy similar a la que luego fue acogida por la Carta
Europea de la Autonoma Local de 1985 (ratificada por Espaa en 1988), cuyo
art. 3 (Concepto de autonoma local) establece que por autonoma local se
entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar
y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la
ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Ms
all de este lmite de contenido mnimo que protege la garanta institucional
55
la autonoma local es un concepto jurdico de contenido legal, que permite

configuraciones legales diversas, vlidas en cuanto respeten aquella garanta
institucional.>>.
Y la STC 210/2014, de 18 de diciembre, en su F.J. 3, recuerda que:
<< el constituyente no ha predeterminado el contenido concreto de la
autonoma local, por lo que es el legislador constitucionalmente habilitado quien
puede ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuracin, con el
nico lmite de que no establezca un contenido de la autonoma local incompatible
con el marco general perfilado en los artculos 137, 140 y 141 CE....>>
En definitiva, la autonoma local mnimamente considerada supone:
Un ncleo primario de autogobierno representativo.
Con potestades y competencias para ordenar y gestionar una
parte importantes de asuntos pblicos, en el marco de la ley y
bajo su propia responsabilidad.
Esta atribucin competencial se grada en funcin de estar en
presencia de un inters preferentemente local o supralocal, siendo
directamente proporcional, de forma que cuanto mayor sea el
inters local, ms profundidad deber tener la competencia.
De tal modo que la institucin local sea reconocible como tal por
la sociedad en cada momento y tiempo.
El legislador estatal o autonmico tiene vedada toda regulacin
de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las
materias de su inters que se site por debajo de este umbral
mnimo que les garantiza su participacin efectiva en los asuntos
que le ataen y, por consiguiente, su existencia como reales
instituciones de autogobierno.
El reflejo de esta garanta institucional se vive en la tensin entre la relacin
entre el art. 2.1 y el 62 de la LBRL, redaccin dada por la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de manera que el mximo de la autonoma local, desde el punto
56
de vista competencial, comprende la atribucin de competencias por parte

del legislador sectorial (estatal o autonmico), que asegure a los Municipios,
las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al crculo de sus intereses, atribuyendo las competencias que
procedan en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se
trate y a la capacidad de gestin de la Entidad Local, de conformidad con
los principios de descentralizacin, proximidad, eficacia y eficiencia, y con
estricta sujecin a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera (art. 2.1). Sin embargo, el mnimo de la garanta institucional, se
produce cuando en los casos en que la naturaleza de la actividad de que se
trate haga muy difcil o inconveniente una asignacin diferenciada y distinta
de facultades decisorias en la materia, en cuyo caso, las leyes reguladoras
de la materia asegurarn a las entidades locales su participacin o integracin
en actuaciones o procedimientos conjuntamente con la Administracin del
Estado y/o con la Comunidad Autnoma correspondiente, atribuyndose
a una de stas la decisin final, pero sin poder afectar a la potestad de
autoorganizacin de los servicios que corresponda a la entidad local (art. 62).
Por tanto, esta tensin competencial se produce en el marco de las
materias reguladas en el art. 25.2 LBRL, en las que el Estado o la Comunidad
Autnoma tienen que atribuir competencias propias a los Entes Locales,
competencia propia que va desde emitir un informe o un trmite de audiencia
y vista en un expediente hasta atribuir facultades normativas, ejecutivas y
de gestin plenas sobre una materia, que permita definir y ejecutar polticas
pblicas propias y diferenciadas y bajo su responsabilidad.
De otra parte hay que tener presente la reforma de la CE del art. 135 que
consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las
actuaciones de todas las Administraciones Pblicas, y la posterior Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
supone un mandato constitucional que vincula a todos los poderes pblicos y
que por tanto queda fuera de la disponibilidad competencia- del Estado y de
las Comunidades Autnomas. Por lo que el cumplimiento del principio de
estabilidad presupuestaria por las entidades locales, no quebranta ni su
autonoma poltica, ni su autonoma financiera, porque dichos preceptos
no ponen en cuestin el establecimiento de las polticas locales, de
acuerdo con lo que haya establecido en cada caso el legislador estatal o
autonmico competente, sino que tan slo fijan el marco presupuestario
57
en el que han de ejercitarse dichas polticas. Y no se vulnera la suficiencia

financiera pues en nada interfieren en los recursos que se deben poner a disposicin
de los entes locales. As mismo, en abstracto, los Planes econmicos financieros,
y su seguimiento por la Administracin de tutela y del Estado encaminadas a
la correccin del desequilibrio, constituyen una manifestacin del principio de
coordinacin de la competencia estatal, que conlleva una funcin de vigilancia
o seguimiento, sin que ello suponga la sustitucin por el Estado del ente local
afectado. Y por ltimo, la obligacin de suministrar informacin entra dentro de
la competencia estatal sobre poltica presupuestaria parte esencial de la poltica
econmica general (SSTC 157/2011; 134/2011; 197/2011, sentencias acerca
de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y
Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior).
Por tanto, el principio constitucional de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera no quebranta la autonoma local consagrada tambin
constitucionalmente, pero se establece una relacin de coordinacin entre
ambos principios de tal modo que los principios del art. 135 CE limitan el
ejercicio de la autonoma local, fijando un marco de actuacin que restringe la
amplitud del ejercicio de la autonoma local.
Segn el mismo art. 4 en su punto 2 de la LAULA, la autonoma local
comprende los siguientes aspectos:
1.
La ordenacin de los intereses pblicos en el mbito propio

de municipios y provincias.
2. La organizacin y gestin
gobierno y administracin.
de sus propios rganos de
3.
La organizacin y ordenacin de su propio territorio.
4.
La regulacin y prestacin de los servicios locales y la

iniciativa econmica.
5. La gestin del personal a su servicio.

6. La gestin de su patrimonio.
7.
La recaudacin, administracin y destino de los recursos de

su hacienda.
Hoy da, tras el Estatuto de Autonoma de Andaluca de 2007 y la LAULA,

puede completarse esta garanta institucional de la siguiente manera:
58
1) Competencias
El EAA y la LAULA, han dado un paso importante en el campo de la
accin de los Entes Locales ampliando el crculo de asuntos que les afectan
directamente como competencias propias y de inters preferentemente local.
De este modo se atribuyen 28 materias con sus correspondientes funciones
y potestades (EAA art. 92.2; LAULA arts. 9-15).
El reforzamiento de la Autonoma de la comunidad poltica local a travs
de las competencias fijadas en la LAULA viene adems del hecho de que
dichas competencias se fijan en una Ley Autonmica de carcter institucional
y territorial segn el art. 108 del EAA aprobada por un qurum reforzado de
la mayora absoluta del Pleno del Parlamento, razn por la que el art. 6.2 de la
LAULA determine que las competencias locales en dicho texto legal tienen la
consideracin de propias y mnimas siendo slo posible ser ampliadas por las
leyes sectoriales, pero nunca reducidas o ignoradas. Se recoge as un blindaje
competencial frente a leyes sectoriales autonmicas, al establecerse que
dichas competencias propias son mnimas, lo que significa que no podrn
ser desconocidas por el legislador sectorial en su regulacin, por lo que las
leyes sectoriales podrn ampliar las competencias locales, pero en ningn
caso reducirlas.
Sin embargo, la nueva redaccin del art. 25.2 de la LBRL, dada por la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local (LRSAL), adems de reducir el mbito de las materias
susceptibles de atribucin de competencias propias, las establece como
listado cerrado y no abierto, por lo que produce una contraposicin con el art.
92.2 del EAA que recoge un elenco mayor de materias que el art. 25.2 LBRL,
as como con las competencias propias previstas en la LAULA sobre materias
no recogidas tampoco en el art. 25.2 de la LBRL.
2) Financiacin
Se recoge la regla general de la financiacin incondicionada para gestionar
la competencias propias a travs de un fondo de nivelacin municipal (el art.
192.1 EAA expresa que la participacin en los tributos de la Comunidad
Autnoma se regular por ley para los Entes Locales, que es la Ley 6/2010,
de 11 de junio). Adicionalmente cabe la financiacin condicionada a travs de
59
programas especficos para materias concretas. (CEAL art. 9.1; 9.7. EAA art.
192.1, LAULA arts. 24-25).
Este principio es esencial, se necesitan fondos suficientes para el
desempeo de sus funciones y fines (art. 142 CEE, art. 105 LBRL, art. 2
TRLHL), y que los fondos sean incondicionales para hacer posible definir y
ejecutar polticas pblicas propias y diferenciadas y actuar bajo su propia
responsabilidad.
<<La autonoma de los entes locales va, entonces, estrechamente ligada
a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposicin de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensin, las funciones que legalmente le han sido encomendadas () es decir;
para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonoma constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 CE>> (STC 104/2000, FJ 4).
3) Subsidiariedad de la Comunidad Poltica Local.
En el art. 6.3 de la LAULA y 4.3 CEAL se establecen que las competencias
locales se rigen por el principio de mayor proximidad a la ciudadana. Y la
legislacin tomar en consideracin, en su conjunto, a la comunidad poltica
local, integrada por municipios y provincias, al valorar la amplitud o naturaleza de
la materia o actividad pblica que le corresponde de acuerdo con la capacidad
de gestin de las entidades locales o las necesidades de eficacia o economa de
las mismas. Esto significa ampliar el mbito de actuacin de los entes locales,
con libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no est excluida
de su competencia, sirviendo como referencia la comunidad poltica local, de
manera que no corresponder a otras Administraciones Pblicas materias que
puedan ser desarrolladas en el mbito municipal o provincial, siempre que entre
las mismas exista capacidad de gestin, eficacia y eficiencia.
4) Organizacin propia.
La autonoma local tambin significa la potestad de autoorganizacin de
los entes locales, de manera que respetando la organizacin mnima y necesaria
establecida en la LBRL, cada municipio y provincia puede dotarse de los rganos
que estime por conveniente para el cumplimiento de sus fines y permitir una
gestin eficaz en funcin de sus propias caractersticas y peculiaridades.
60
Se destaca la renuncia por parte de la Comunidad Autnoma de

Andaluca a establecer una organizacin complementaria (art. 5.2 LAULA),
cuando el propio Tribunal Constitucional (TC) en la sentencia 214/1989 ratific
la constitucionalidad de dicha posibilidad recogida en el art.20.2 de la LBRL.
Por lo que los rganos complementarios sern establecidos por los propios
entes locales a travs de sus Estatutos de organizacin.
As mismo, la potestad de organizacin comporta la libertad en decidir la
organizacin necesaria para la prestacin de actividades y servicios pblicos,
como se recoge en la Exposicin de Motivos VIII, 2 prrafo, y art. 10 de la
LAULA. En este sentido, podrn los entes locales asociarse entre s o con
otras Administraciones Pblicas o entidades pblicas o privadas sin nimo de
lucro, delegar o encomendar el ejercicio de competencias y utilizar cuantas
formas de gestin directa o indirecta de servicios permitan las leyes. Por ello,
podrn utilizarse las formas previstas en el art. 85 y 85.bis y ter LBRL, y art. 33
y siguientes de la LAULA de modalidades de prestacin de servicios pblicos.
Ahora bien, esta libertad de organizacin prestacional de servicios
pblicos y actividades queda condicionada por el principio e sostenibilidad
financiera y estabilidad presupuestaria a tenor de la Ley Orgnica 2/2012, de
27 de abril, en los trminos recogidos en el art. 85 LBRL.
5) Menor tutela y control de legalidad.
La autonoma local tambin ha supuesto con la aprobacin de la LAULA,
la desaparicin de determinados controles previos en la adopcin de acuerdos
por parte de la Comunidad Autnoma de Andaluca y la menor remisin de
documentacin con carcter general.
De otro lado, el control de legalidad de actos y acuerdos de los Entes
Locales deben sujetarse al principio de proporcionalidad reflejado en el
CEAL art. 8.2 y 8.3, por lo que todo control administrativo de los actos de
las Entidades Locales no debe normalmente tener como objeto ms que
asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Dicho
control administrativo (arts.63-67 LBRL, art. 92.1 EAA y arts. 55-56 LAULA)
debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la
intervencin de la autoridad de control y la importancia de los intereses que
pretende salvaguardar.
61
6) Potestad de autonormacin
Nuevo enfoque de la potestad de autonormacin o capacidad de dictar

normas por s misma de los EE.LL. Es sin duda una de las caractersticas
ms relevantes de la nueva configuracin de la autonoma local. Los Entes
Locales no tienen potestad legislativa, slo la Administracin Central y las
Administraciones Autonmicas tienen capacidad de dictar leyes, los Entes
Locales slo tienen potestad normativa de rango reglamentario que depende
jerrquicamente de lo que dispongan las leyes. Ahora bien, sta relacin leyreglamento desde el principio de legalidad puede ser de dos tipos:
1.
Principio de vinculacin positiva, que es la manifestacin rgida y

exigente del principio de legalidad, de tal manera que slo se puede
regular por reglamento aquello que la ley expresamente autoriza, lo
que no est permitido, est prohibido, por tanto, necesidad de previa
habilitacin legal y en la medida en que le habilite.
2.
Principio de vinculacin negativa, que es la manifestacin flexible del

principio de legalidad. La Administracin puede hacer todo aquello que no
le est prohibido y no nicamente lo que le est permitido, es la expresin
jurdica en el marco de la ley donde la Administracin es libre para
ordenar siempre que se mueva dentro del marco prefijado legalmente.
Existen slidas razones para mantener actualmente la aplicacin a la

potestad normativa local el principio de vinculacin negativa. La primera de
carcter legal la recoge el art. 4.1 de la LAULA, que expresa que los municipios
y provincias de Andaluca gozan de autonoma para la ordenacin y gestin
de los asuntos de inters pblico en el marco de las leyes. En el art. 7.1 de
la LAULA establece que las competencias locales facultan para la regulacin,
dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias y en el
art. 8 de la LAULA comprensiva de una clusula general de competencia, se
refiere a la competencia de los municipios andaluces para ejercer su iniciativa
en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera actividades y servicios pblicos
que contribuyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal,
siempre que no estn atribuidas a otros niveles de gobierno.
Expresin similar se recoge en el CEAL art. 4.2 que establece que las
Entidades Locales, tienen, dentro del mbito de la ley, libertad plena para
62
ejercer su iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia

o atribuida a otra autoridad. La segunda razn para avalar la aplicacin del
principio de vinculacin negativa es un criterio avalado por el propio Tribunal
Constitucional (SSTC 233/1999 y 132/2001), y posteriormente recogido por
el Tribunal Supremo, basado en el principio de representacin democrtica
en la potestad reglamentaria: Los Plenos de Ayuntamientos representan
directamente a los ciudadanos quienes han elegido directamente en sufragio a
sus ediles, por lo que en su base ostentan la misma legitimacin democrtica
que cualquier ley parlamentaria.

7) Relaciones interadministrativas.
Con las relaciones interadministrativas se flexibiliza y ensancha el ejercicio
efectivo de la autonoma local en base en el derecho de asociacin de los
EE.LL. (CEAL, art 10 y LAULA art. 10), pasando de la esttica de la atribucin
de competencias a la dinmica de su ejercicio efectivo.

8) Relaciones Institucionales
En Andaluca existen dos rganos institucionales, que tienen, entre
otras funciones, proteger el respeto de la autonoma local. Uno es un rgano
estatutario por venir recogido en el propio Estatuto de Autonoma en su art.
95; regulado por la Ley 5/2014, de 30 de diciembre, del Consejo Andaluz de
Concertacin Local (CACL) , y tambin recogido en la LAULA en su art. 85.
El otro, es un rgano de nueva creacin de la LAULA en su art. 57:
El Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL), exclusivamente integrado
por representantes de los Entes Locales, que con carcter preventivo trata
de establecer una alerta temprana para el respeto de la autonoma de la
comunidad poltica local.
9) Autonoma poltica.
El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Andaluca n 827/2009
relativo al anteproyecto de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, expone
sobre la naturaleza de la autonoma local que aunque la sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981 y en igual sentido la STC 25/1981, declarase que las
Comunidades Autnomas gozan de una autonoma cualitativamente superior
63
a la administrativa que corresponde a los Entes Locales, ya que se aaden

potestades legislativas y gubernamentales que la configuran como autonoma
de naturaleza poltica, no puede ponerse en duda que las Entidades Locales
estn dotadas por la Constitucin de Autonoma Poltica y pueden orientar
su accin de gobierno en funcin de opciones polticas propias, pues de lo
contrario no estaramos hablando de autntica autonoma.
En este punto no puede desconocerse la decisiva influencia que ha
tenido la CEAL en la nueva configuracin de la autonoma local, en cuyo
prembulo se establece el convencimiento de la existencia de Entidades
Locales investidas de competencias efectivas que permite una administracin
eficaz y prxima al ciudadano; y en este sentido, esto supone la existencia
de Entidades Locales dotadas de rganos de decisin democrticamente
constituidos que se benefician de una amplia autonoma.
En efecto, an siendo cierto que los municipios carecen de poder
legislativo, parece claro que el poder poltico de las instituciones no debe
confundirse, en ningn caso, con su capacidad normativa o de legislar, y
esta conclusin es clara con la evolucin de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, al tener el rgano plenario municipal un poder de direccin
poltica. Se trata de un poder de autodeterminacin para orientar y dirigir
poltica y administrativamente la comunidad vecinal, determinando preferencias
y prioridades, ms all de una mera autonoma administrativa y que se concreta
en la LAULA en el art. 4 punto 3 cuando expresa Al amparo de la autonoma
local que garantiza esta ley, y en el marco de sus competencias, cada entidad
local podr definir ejecutar polticas pblicas propias y diferenciadas.
10) Conflictos en defensa de la autonoma local.
El Tribunal Constitucional se erige en el mximo garante de la autonoma
local frente a eventuales vulneraciones de la misma por parte del Estado o de
las Comunidades Autnomas. Sin embargo, esta garanta que constituye el
Tribunal Constitucional ha chocado tradicionalmente con la falta de legitimacin
de las Entidades Locales para plantear de forma directa el recurso de
inconstitucionalidad.
En 1999, se aprueba la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de
modificacin de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal
64
Constitucional que incorporaba la tradicional reivindicacin de las Entidades

Locales de poder acceder al mismo en defensa de ese mbito de Autonoma
Local que garantiza la Constitucin.
La reforma no legitima a las Corporaciones Locales para interponer
el recurso de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para
plantear conflictos en defensa de la Autonoma Local, en el que slo
puede ser promovido frente a normas legales con base en un nico motivo
de inconstitucionalidad: la lesin de la autonoma local constitucionalmente
garantizada, por lo que no podr alegarse otros motivos fundados en la
infraccin de preceptos constitucionales que no guarden una relacin directa
con la autonoma que la CE garantiza a los entes locales en los arts. 137,
140 y 141, que establecen el contenido mnimo de dicha autonoma (SSTC
121/2012; 37/2014; 95/2014; 132/2014).
Estn legitimados para plantear este tipo de conflictos:
1. El Municipio o Provincia que sea destinatario nico de la Ley.
2.
Un nmero de Municipios que supongan al menos un sptimo de los

existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con
rango de Ley, y representen, como mnimo, un sexto de la poblacin
oficial del mbito territorial correspondiente.
3.
Un nmero de Provincias que supongan al menos la mitad de las

existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con
rango de Ley, y representen como mnimo la mitad de la poblacin oficial.
Para iniciar la tramitacin de los conflictos en defensa de la autonoma

local es necesario el acuerdo del rgano plenario de cada Ente Local con el voto
favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de las mismas.
Una vez cumplido el requisito anterior, y de manera previa a la
formalizacin del conflicto, deber solicitarse dictamen preceptivo no
vinculante del Consejo Consultivo de Andaluca.
65
Las Asociaciones de Entidades Locales podrn asistir a los Entes Locales

legitimados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el procedimiento de tramitacin del conflicto.
En todo caso, cabe sealar los siguientes elementos esenciales para
garantizar la autonoma de la comunidad poltica local:
1.
La independencia de los miembros de las Corporaciones

Locales frente a injerencias de otros poderes.
2.
La preparacin y fuerte liderazgo de los equipos de gobierno.
3.
Estructuras supramunicipales fuertes y asentadas.
4.
Estructuras organizativas flexibles, dinmicas y adaptativas.
5.
La precisin clara de las competencias de la Entidad Local

con relacin a otros entes territoriales.
6. El establecimiento de relaciones de cooperacin y

coordinacin con respeto a los mbitos competenciales
propios, sustituyendo las relaciones entre Administraciones
Pblicas basadas en competencias y recursos por otros
basados en objetivos y proyectos compartidos.
7. La suficiencia financiera o de medios econmicos no
condicionados para el cumplimiento de sus fines.
66
3.2. LAS COMPETENCIAS LOCALES

Por competencia podemos entender, a nuestros efectos, el marco de
intervencin de una Administracin Pblica o nivel de gobierno sobre una
materia o submateria determinada, estableciendo el ordenamiento jurdico un
conjunto de atribuciones, funciones y potestades para su ejercicio. Distribucin
competencial realizada en funcin de los intereses prevalentes en juego de
cada Administracin Pblica.
Nuestro sistema de competencias, complejo, interrelacionado, prefijado
constitucionalmente, no funciona con un criterio rgido de separacin material,
siendo inevitable que en diversas materias y sectores concurran la accin de
varias Administraciones Pblicas, intentando cada una de ellas fijar su propia
poltica a corto y largo plazo, por lo que se corre el riesgo de que cada una
por su cuenta adopte decisiones que afecten a los otros niveles de gobierno,
interfieran o menoscaben sus competencias, dupliquen esfuerzos, o se adopten
decisiones contradictorias, con clara repercusin en el principio de eficacia y
eficiencia en la gestin pblica, mxime cuando en el mbito local no existen
competencias exclusivas integrales o plenas; por el contrario, la mayor parte de
las competencias son compartidas y concurrentes. No puede olvidarse que los
Entes Locales no tienen facultades de dictar leyes, que le vienen impuestas del
Estado y de las Comunidades Autnomas, por lo que indefectiblemente siempre
comparten la funcin de ordenacin. Cuestin que, por otra parte, significa el
carcter bifronte de la materia de rgimen local, que implica legislacin bsica
estatal ms desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autnomas y que
ha sido plenamente confirmado por la sentencia del TC 31/2010, de 28 de junio
en sus fundamentos jurdicos 36, 37, 60 y 100, tras el intento de interiorizacin
autonmica con los Estatutos de segunda generacin. Y que ha recordado la
STC 210/2014, de 18 de diciembre, en su fundamento jurdico 3.
LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS.
1.
Las caractersticas de las competencias:
Pueden clasificarse las competencias en general en competencias

exclusivas-integrales o plenas, y las competencias compartidas o propias,
estas a su vez se distinguen en compartidas-exclusivas y en compartidasconcurrentes. Tambin pueden ser transferidas o delegadas.
67
Las competencias exclusivas integrales o plenas son aquellas en la

que todas las funciones y potestades de una materia se atribuye en exclusiva
a una nica Administracin Pblica con exclusin de las restantes. Este tipo de
competencia no existe en el mbito local pues todas las materias son compartidas.
Las competencias compartidas o propias son aquellas en las que se
comparte una materia entre varias Administraciones Pblicas. Si comparten
materia pero se asigna en exclusiva a cada una de las Administraciones
distintas funciones, hablamos de competencias compartidas exclusivas. Si
por el contrario, adems de compartir materia tambin se comparten funciones,
estamos en presencia de competencias compartidas concurrentes.
La totalidad de competencias locales son materias compartidas con la
Administracin Central y/o la Administracin Autonmica. As mismo, tambin
comparten la funcin de ordenacin (regulacin jurdica mediante normas), pues
en todo caso, la facultad de regulacin mediante Ley de las materias es del Estado
y/o de la Comunidad Autnoma, mientras a los Entes Locales le corresponde
su regulacin mediante normas reglamentarias (Ordenanzas, Estatutos, y
Reglamentos) con sujecin al principio de vinculacin negativa como hemos
visto antes en la mayora de las materias. Por todo ello, se trata de competencias
compartidas concurrentes en la funcin de ordenacin. Por contra, en la funcin
de ejecucin, aplicacin o gestin, se atribuyen ms materias en exclusiva a los
Entes Locales, que derivan en todo caso de los servicios mnimos obligatorios y
de competencias ejecutivas en materias compartidas.
Se establecen tres tipos de competencias locales:
Competencias propias. (art. 7.1 y 25.2 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2
y 9 LAULA).
Competencias no propias (impropias) o transferidas. ( art. 7.4
LBRL, art. 93 EAA. arts. 16-18 LAULA).
Competencias Delegadas. (art. 7.3 y 27 LBRL, 16, 19-22 LAULA).

Sin olvidar que tambin existen las encomiendas de gestin y las
actividades econmicas de iniciativa pblica.
68
2.
Cuando la Ley habla de competencias propias de los Entes Locales

(art. 7.1 y 25.2 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2 y 9 LAULA), realmente se
est refiriendo a una competencia compartida exclusiva o concurrente
con las otras Administraciones Pblicas, que se ejerce con unas
peculiaridades:
a) Se atribuyen slo por Ley.

b) Se ejercen en rgimen de autonoma.
c) Se ejerce bajo la propia responsabilidad.
d) Sujeta a control de legalidad y constitucionalidad.
e) Ejercida en el marco de las leyes. Deben permitir un mbito
propio de regulacin normativa.
f) En las competencias propias atribuidas por las leyes
autonmicas de Andaluca, les corresponde a la entidad
local, la ejecucin administrativa, incluyendo la incoacin y
la resolucin final en los procedimientos administrativos, de
acuerdo con las leyes.
g) Atendiendo a la debida coordinacin en su programacin y
ejecucin con las dems Administraciones Pblicas.
h) Son competencias mnimas, que pueden ser ampliadas por
la legislacin sectorial Autonmica.
i)
Se ejercen en beneficio de las personas que integran su

respectiva comunidad.
j)
Garantiza al municipio la libertad de opciones en su gestin.

Para su ejercicio pueden asociarse entre s varios municipios
o con otras Entidades Locales, Administraciones Pblicas o
entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro, delegar, o
encomendar su ejercicio y utilizar cuantas formas de gestin
directa o indirecta de servicios permitan las leyes, en el
marco de la sostenibilidad financiera y eficiencia, sin que se
vea afectada la titularidad de la competencia ni las garantas
de los ciudadanos.
69
3.
El artculo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local

recoge las materias sobre las que los Municipios tienen competencias
en todo caso como propias. Anteriormente se trataba de un mnimo
denominador comn en todo el pas que constitua el reducto mnimo
de la autonoma local como se indica en los artculos 2 y 7 de dicha
Ley. Pero con la nueva redaccin del art. 25.2, se establece una lista
cerrada de materias sobre las que se pueden atribuir competencias
propias, por lo que ya no se trata de un mnimo sino de un mximo,
y que choca frontalmente con el art. 92.2 EAA, que recoge otras
materias distintas para ser atribuidas como competencias propias a
los Entes Locales de Andaluca. Adems, algunos apartados de dicho
precepto pueden ser cuestionados como de carcter bsico desde
el punto de vista material, pues ms que determinacin de materias,
se trata de autnticas asignacin de funciones concretas, sobre
materias indisponibles por parte del legislador estatal e impidiendo
la adopcin por parte de las Comunidades Autnomas de polticas
propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de
desarrollo legislativo, como establecen las SSTC 147/1991, FJ 5,
50/1999, FJ 3 y 210/2014, FJ 4.
La atribucin de competencias sobre dichas materias se realiza en los

trminos que fije la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Es decir, sobre dichas materias los Municipios tienen que tener alguna
competencia, siendo las otras dos Administraciones las que fijan la profundidad
de la intervencin municipal (funciones y potestades) en funcin de una serie
de principios y criterios establecidos en los arts. 2, 25, 62 de la LBRL, y art. 6.3
LAULA, lo que en ocasiones significa un criterio de oportunidad en manos de
la Administracin del Estado o Comunidad Autnoma en la conformacin del
nivel de autonoma local pero siempre respetando el mnimo de la Garanta
Institucional, o en trminos de dicha garanta formulada negativamente, de
que los municipios no pueden quedar privados de toda intervencin en cada
una de las materias enumeradas en el apartado 2 del art. 25 LBRL.
70
CRITERIOS DE ASIGNACIN DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS

1.
Caractersticas o naturaleza de la actividad pblica de que

se trate que permita o sea conveniente una asignacin
diferenciada y distinta de facultades decisorias en la materia.
2.
La capacidad de de gestin de la entidad local (principio de

eficacia y eficiencia).
3. En funcin del principio de descentralizacin y de mxima

proximidad de la gestin administrativa a los ciudadanos
(principio de subsidiariedad).
4. Con estricta sujecin a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
5. No se produzca una atribucin simultnea de la misma
competencia a otra Administracin Pblica.
A estos principios se suma otro recogido, a parte del principio de
subsidiariedad, en el art. 6.3 LAULA para los municipios Andaluces:
6. La legislacin autonmica tomar en consideracin, en
su conjunto, a la comunidad poltica local (municipios,
provincias), al valorar la amplitud o naturaleza de la materia
o actividad pblica, la capacidad de gestin de las entidades
locales o las necesidades de eficacia o economa.
Dado que la inmensa mayora de materias recogidas en el art. 25 de la
LBRL estn dentro de la esfera competencial de las Comunidades Autnomas
(por tanto, se trata de materias compartidas Comunidades AutnomasEntes Locales), son stas las que a travs de su legislacin tienen que
regular el mbito competencial de los Entes Locales, con lo que todos los
municipios del pas intervienen en las materias establecidas en el art. 25, pero
cada Comunidad Autnoma fija el nivel o intensidad de cuntas funciones y
potestades le corresponden a los municipios sobre cada materia reservada
como competencia propia.
71
4.
En este sentido el EAA en su art. 92 establece que el Estatuto

garantiza a los municipios un ncleo competencial propio que
ser ejercido con plena autonoma con sujecin slo a los controles
de constitucionalidad y legalidad, teniendo los Ayuntamientos
competencias propias sobre una serie de materias, en los trminos
que fijen las leyes.
Si analizamos el art. 25.2 de la LBRL veremos que las materias son

prcticamente las mismas que en la anterior versin, aunque en algunas
de ellas se produce una nueva redaccin y se suprimen tambin algunas
materias, y, de otra parte, en relacin con el art. 92.2 del EAA veremos que
las materias son similares y en su relacin debe interpretarse con un criterio
amplio y no restrictivo:
a).- Urbanismo: planeamiento, gestin, ejecucin y disciplina
urbanstica.
El art. 92.2 a) EAA, expresa ordenacin en vez de planeamiento, aunque
la ordenacin es un concepto ms amplio que el de planeamiento. Adems la
potestad reglamentaria est incluida como potestad propia de los entes locales,
y en la gestin y ejecucin se incluye ratione materiae la funcin normativa.
a).- Promocin y gestin de la vivienda de proteccin pblica
con criterios de sostenibilidad financiera. Conservacin y
rehabilitacin de la edificacin.
En el EAA art. 92.2 b) se recoge la planificacin, programacin y gestin
de viviendas y participacin en la planificacin de la vivienda de proteccin
oficial. La LBRL en materia de vivienda se cie ahora exclusivamente a la
vivienda de proteccin pblica aunque con unas funciones ms amplias,
no slo en la participacin de la planificacin, sino en todo el recorrido de
la promocin y gestin de las mismas, pero siempre y cuando su gestin
mantenga la sostenibilidad financiera del Ente local.
a).- Proteccin y gestin del Patrimonio histrico.
En el art. 92.2 g) EAA, se recoge la materia de la cooperacin con otras
Administraciones pblicas para la promocin, defensa y proteccin del patrimonio
72
histrico y artstico andaluz. Por lo que la expresin del art. 25.2 a) LBRL es ms
amplia en los trminos previstos en la legislacin sectorial del patrimonio histrico.
b).- Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines
pblicos, gestin de los residuos slidos urbanos y proteccin
contra la contaminacin acstica, lumnica y atmosfrica en
las zonas urbanas.
La LBRL, expresa el medio ambiente urbano, por lo que todo lo
relacionado con ello est incluido en dicha materia de reserva a competencia
propia. Pero excluye el medio ambiente en el entorno natural de su territorio. El
EAA art. 92.2 recoge en esta materia la recogida y tratamiento de residuos, la
cooperacin con otras Administraciones Pblicas para la promocin, defensa
y proteccin del medio ambiente.

c).- Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuacin y
tratamiento de aguas residuales.
El EAA 92.2 d) tambin recoge los servicios bsicos de abastecimiento
de agua y tratamiento de las aguas residuales.
d).- Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
El EAA 92.2 e) recoge sobre esta materia la conservacin de vas pblicas
urbanas y rurales, en el apartado anterior d) el servicio de limpieza viaria y el
alumbrado pblico.
e).- Evaluacin e informacin de situaciones de necesidad social
y atencin inmediata a personas en situacin o riesgo de
exclusin social.
La LBRL realmente est regulando ms que una materia una submateria
muy acotada que en realidad se trata de una atribucin concreta de una
competencia de gestin y ejecucin en materia de servicios sociales. Mientras
que el art. 92.2 c) del EAA, s recoge una materia amplia en gestin de los
servicios sociales comunitarios, que es un concepto mucho ms amplio
que la mera informacin de situaciones de necesidad social y la atencin
inmediata a las personas en situacin o riesgo de exclusin social. Por tanto,
en esta materia si se platea el problema de reduccin del mbito competencial
73
de los entes locales como competencia propia. Y que tiene relacin con
la Disposicin Transitoria 2 de la LRSAL que prev la asuncin por las
Comunidades Autnomas de las competencias relativas a servicios sociales
atribuidas a los entes locales con fecha mxima del 31 de diciembre de 2015,
sin perjuicio de las Comunidades Autnomas de delegar estas competencias
de conformidad con el art. 27 LBRL.
f).- Polica local, proteccin civil, prevencin y extincin de
incendios.
Materia recogida en el 92.2 EAA de prevencin y extincin de incendios
como servicio bsico, pero no alude como materia propia, ni la polica local ni
la proteccin civil. Aunque sobre esta ltima en el apartado i), establece la de
la regulacin de las condiciones de seguridad en actividades organizadas en
espacios pblicos y en lugares de concurrencia pblica.
g).- Trfico, estacionamiento de vehculos y movilidad. Transporte
colectivo urbano.
El EAA 92.2 apartado d) recoge como servicio bsico el de transporte
pblico de viajeros. Tambin regula en el art. 92.2 apartado f) la ordenacin
de la movilidad y accesibilidad de personas y vehculos en las vas urbanas.
Parece que la LBRL no incluye el servicio de transporte individual, slo el
colectivo, aunque en la legislacin del sector, no se distingue el transporte
pblico urbano en colectivo del individual.
h).- Informacin y promocin de la actividad turstica de inters y
mbito local.
El 92.2 k) EAA recoge la promocin del turismo.
i).- Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
Sobre estas materias no realiza reserva expresa de competencia propia
el EAA.
j).- Proteccin de la salubridad pblica.
74
Sobre esta materia no realiza reserva expresa de competencia propia el

EAA. Y la LBRL la reduce ms a travs de la Disposicin Transitoria 3 de la
LRSAL, por cuanto establece que en el plazo perentorio de seis meses desde
la entrada en vigor de la Ley, las CC.AA. prestarn los servicios relativos a
la inspeccin y control sanitario de mataderos, de industrias alimentarias y
bebidas que hasta ese momento vinieran prestando los municipios.
k).- Cementerios y actividades funerarias.
Materia contemplada en el art. 92.2 EAA apartado n) de cementerio y
servicios funerarios.
l).- Promocin del deporte e instalaciones deportivas y de
ocupacin del tiempo libre.
El EAA art. 92.2 m) recoge la promocin del deporte y la gestin de
equipamientos pblicos de uso pblico.
m).- Promocin de la cultura y equipamientos culturales.
El EAA art, 92.2 l) recoge la promocin de la cultura, as como planificacin
y gestin de actividades culturales.
n).- Participacin en la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones
educativas correspondientes en la obtencin de los solares
necesarios para la construccin de nuevos centros docentes.
La conservacin, mantenimiento y vigilancia de los edificios de
titularidad local destinados a centros pblicos de educacin
infantil, de educacin primaria o de educacin especial.
Aqu tampoco la LBRL est contemplado en sentido estricto una
materia, sino ms bien unas funciones muy especficas, como las de
vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria o la conservacin,
mantenimiento y vigilancia de los centros pblicos de titularidad local. Y sigue
mantenindose la carga que no la competencia de facilitar los solares a las
otras Administraciones con fines educativos. De otro lado, no existe dicha
materia o competencia reservada como propia en el art. 92.2 EAA.
75
La solucin adoptada en el 25.2.n) LBRL, tiene un carcter provisional,

puesto que en la Disposicin Adicional 15 de la LRSAL, establece que el sistema
de financiacin de las Comunidades Autnomas y de las Haciendas Locales
fijarn los trminos en los que las Comunidades Autnomas asumirn la titularidad
de las competencias que prevn como propias de los municipios relativas a la
educacin, an cuando hayan sido ejercidas por stas, por las Diputaciones
Provinciales o por cualquier otra Entidad local, para lo que se contemplar el
correspondiente traspaso de medios econmicos, materiales y personales.
).- Promocin en su trmino municipal de la participacin de los
ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones.
Se trata de una nueva materia que no se inclua ni colateralmente en la
anterior redaccin del art. 25.2 LBRL, y que tampoco se encuentra recogida
en el art. 92.2 EAA.
EXCLUSIONES.
76
1.
En el art. 25.2 LBRL, no se recoge la materia de la sanidad, que antes

comprenda la participacin en la gestin de la atencin primaria de
la salud (25.2.i), y se prev expresamente que dicha materia deber
ser asumida por las CC.AA., de acuerdo con las normas reguladoras
del sistema de financiacin autonmica y de las Haciendas locales en
el plazo mximo de cinco aos que irn asumiendo progresivamente
en un 20% cada anualidad, sin perjuicio de su delegacin a los
municipios en los trminos del art. 27 LBRL (Disposicin Transitoria 1
LRSAL). Y de otro lado, debe tenerse presente que es competencia
propia de las Diputaciones Provinciales, la coordinacin mediante
convenio, con la Comunidad Autnoma respectiva, de la prestacin
del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios mdicos
en los municipios con poblacin inferior a 5.000 habitantes.
2.
Se queda fuera de la actual redaccin del art. 25.2 LBRL la materia

de defensa de usuarios y consumidores (anterior 25.2 g) LBRL),
que se contempla expresamente en el apartado j) del art. 92.2 EAA,
por lo que en los trminos de la LBRL, slo cabe la delegacin de la
competencia en los trminos del art. 27 LBRL.
3.
El art. 92.2 apartado ) EAA cierra el listado de materias sobre las que
se pueden atribuir competencias propias, con una clusula abierta:
Las restantes materias que con ste carcter sean establecidas
por las leyes, sin embargo, con la nueva redaccin del art. 25.2
LBRL, que por el contrario establece un listado cerrado de materias,
y al no tratarse ya de reserva estatutaria, choca frontalmente con la
legislacin bsica estatal.
Las leyes sectoriales, que en base a este listado de materias recogido

en el art. 25.2 LBRL, atribuyan competencias propias, debern realizarse
con los siguientes requisitos:
1) La ley deber ir acompaada de una memoria econmica
que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las
Administraciones Pblicas afectadas y el cumplimiento de
los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y
eficiencia del servicio o la actividad. (art. 25.4 LBRL).
2)
La ley deber prever la dotacin de recursos necesarios para

asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales,
sin que ello pueda suponer, en ningn caso, un mayor gasto
de las Administraciones Pblicas. (art. 25.4 LBRL, art. 25
LAULA).
3) La ley deber garantizar que no se produce una atribucin

simultnea de la misma competencia a otra Administracin.
(art. 25.5 LBRL).
4) Las leyes sectoriales de la Comunidad Autnoma, podrn
ampliar el nivel de la competencia propia previamente
atribuida por la LAULA, pero en ningn caso de reducirlas.
(art. 6.2 LAULA).
5.- De otro lado, en el mbito de sus competencias, el art. 26.1 de la
LBRL como el art. 31.2 de la LAULA establecen una serie de servicios
pblicos bsicos de prestacin obligatoria en los municipios.

El apartado 1 del art. 26 establece un listado abierto de servicios, por lo

que las Comunidades Autnomas pueden establecer otros servicios.
77
A. Servicios obligatorios en todos los municipios de Andaluca

(art. 26.1.a LBRL, 31.2 LAULA en relacin con el art. 92.2.d EAA):

1.- Alumbrado pblico.

2.- Limpieza viaria.
3.- Abastecimiento de agua potable.
4.- Alcantarillado.
5.- Tratamiento de aguas residuales.
6.- Recogida y tratamiento de residuos.
7.- Cementerio.
8.- Acceso ncleos de poblacin.
9.- Pavimentacin de vas pblicas.
10.- Prevencin y extincin de incendios.
11.- Transporte pblico de viajeros.
B. En municipios de ms de 5.000 habitantes (art.26.1.b LBRL):

1.-

2.-

3.-

Parque Pblico.
Biblioteca Pblica.
Tratamiento de residuos (para todos los municipios de
Andaluca EAA).
C. En municipios de ms de 20.000 habitantes (art.26.1.c LBRL):

1.-

2.-

3.-

4.-

Proteccin Civil.
Evaluacin e informacin de situaciones de necesidad social
y atencin inmediata a personas en situacin o riesgo de
exclusin social.
Instalaciones deportivas de uso pblico.
Prevencin y extincin de incendios
(para todos los municipios de Andaluca EAA)
D. En municipios de ms de 50.000 habitantes (art. 26.1.d LBRL):

1.-

2.-

78
Medio ambiente urbano.

Transporte colectivo de viajeros (para todos los
municipios de Andaluca EAA)
La STC 214/1998, FJ 13, establece acerca del art. 26 LBRL que el

legislador estatal no ha hecho sino fijar un mnimo competencial que, en todo
caso, debe corresponder a los municipios en virtud de la propia garanta
institucional de que gozan. Ese mnimo queda concretado en la competencia
para prestar los servicios que enumera el art. 26 de la Ley.
Los servicios bsicos obligatorios se erigen en las autnticas y genuinas
competencias propias de los municipios por tres razones:
1)
Se establecen como servicios pblicos bsicos, o esenciales para

la comunidad (art. 92.2.d EAA y 31.1 y 2 LAULA).
2) tienen el carcter de obligatorios (art. 26.1 LBRL; art. 31.1 LAULA),

y, en consecuencia, los vecinos pueden exigir su prestacin y, en
su caso, el establecimiento si constituye una competencia propia de
carcter obligatorio (art. 18.1 apartado g LBRL), de tal manera que
los interesados pueden impugnar los Presupuestos municipales en
los casos en que no se consignen partidas para atender los servicios
obligatorios (art. 170.2.b. del TRLHL).
3) y los servicios bsicos son reservados a favor de los municipios y
pueden ser prestados en rgimen de monopolio (art. 86.2 LBRL y art.
32.1 y 2 LAULA).
Todo ello entronca directamente con la naturaleza de las competencias
propias. Se infiere que sobre estas materias y servicios reservados, que
afectan al ncleo esencial de los intereses de la comunidad vecinal, los Entes
Locales tienen una mayor profundidad de competencias, ostentando mayores
funciones y potestades y, por tanto, mayor autonoma y tambin una mayor
responsabilidad poltica y administrativa frente a los vecinos y ciudadanos.
Estos servicios pblicos bsicos determinan el estndar mnimo de
servicios que deben prestar por s o asociados los municipios e incluso debern
ser prestados por las Diputaciones Provinciales en caso de incapacidad o
insuficiencia de un municipio, cuando as lo solicite (art. 14 LAULA). Por su parte
el art. 26.3 LBRL expresa que la asistencia de las Diputaciones o entidades
equivalentes a los Municipios, prevista en el art. 36, se dirigir preferentemente
al establecimiento y adecuada prestacin de los servicios mnimos.
79
No obstante, el art. 26.2 LBRL, modificado por la LRSAL, establece:

En los municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes ser la
Diputacin Provincial o entidad equivalente la que coordinar la prestacin de
los siguientes servicios:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuacin y tratamiento
de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los ncleos de poblacin.
e) Pavimentacin de las vas urbanas.
f) Alumbrado pblico.
Para coordinar la citada prestacin de servicios la Diputacin propondr,
con la conformidad de los municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas la forma de prestacin, consistente en la prestacin
directa por la Diputacin o la implantacin de frmulas de gestin compartida
a travs de consorcios, mancomunidades u otras frmulas. Para deducir
los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidir sobre
la propuesta formulada que deber contar con el informe preceptivo de la
Comunidad Autnoma si es la Administracin que ejerce la tutela financiera.
Cuando el municipio justifique ante la Diputacin que puede prestar
estos servicios con un coste efectivo menor que el derivado de la forma
de gestin propuesta por la Diputacin provincial o entidad equivalente, el
municipio podr asumir la prestacin y coordinacin de estos servicios si la
Diputacin lo considera acreditado.
Cuando la Diputacin o entidad equivalente asuma la prestacin de
estos servicios repercutir a los municipios el coste efectivo del servicio en
funcin de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume
su prestacin la Diputacin o entidad equivalente, ser a esta a quien vaya
destinada la tasa para la financiacin de los servicios.
Dicho precepto hay que ponerlo en relacin directa con el art. 116 bis
(contenido y seguimiento del plan econmico financiero) y ter (coste efectivo
de los servicios). As como con el art. 31.2.a), 36.1 a), 36.2.a) segundo prrafo
y b) de la LBRL que regulan las competencias de las Diputaciones Provinciales.
80
De todos modos, en el enunciado del art. 26.2 LBRL, existe una antinomia entre las expresiones de coordinar y de la condicionalidad de la conformidad de los municipios afectados. La coordinacin no tiene como principio
esencial el carcter facultativo del mismo, eso es tpico de la cooperacin. En la
coordinacin existe una relacin vertical entre las Administraciones implicadas
con decisin ltima de la Administracin que coordina, con facultad impositiva
final (STC 214/1989 y STS 11 julio 2000). Por tanto, o bien se interpreta este
precepto legal con la posibilidad de que las Diputaciones o entes equivalentes
asuman la gestin y prestacin de los servicios del art. 26.2 LBRL, dentro de
una funcin de coordinacin, en cuyo caso no puede darse el carcter facultativo de la conformidad de los municipios afectados en cuanto a la coordinacin en s, sino respecto de su oposicin a la forma concreta propuesta de la
gestin; o bien estamos en presencia de una tcnica de cooperacin voluntaria
entre Diputacin Provincial y municipios concernidos con la medida prevista
legalmente (art. 57.1 LBRL).
De otro lado, el Ministerio competente deber optar siempre que sea posible y est debidamente justificado, por frmulas de gestin compartidas por
contener una menor afeccin al ejercicio de la competencia propia municipal,
que conlleve una participacin directa de los municipios en los rganos de gestin de tales servicios (art. 10.4 LBRL).

Y por ltimo, respecto del prrafo en el que se expone que cuando el
municipio justifique ante la Diputacin que puede prestar estos servicios con un
coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestin propuesta por la
Diputacin Provincial o entidad equivalente, el municipio podr asumir la prestacin y coordinacin de estos servicios si la Diputacin lo considera acreditado; cabe hacer la precisin de que esta justificacin no tiene porque ser slo
del municipio, sino que tambin puede plantearse respecto de los municipios
agrupados o asociados libremente entre s, como expresa manifestacin de su
autonoma en la forma de prestar sus servicios y competencias.(art. 7.2 LBRL,
y art. 10 LAULA y art. 10.1 CEAL). Es decir, siempre que se justifique un coste
efectivo igual o inferior al que puede prestar la Diputacin, bien por parte de
un municipio o ente asociado para prestar dichos servicios (mancomunidad,
consorcio, empresa pblica), no tiene porque mantenerse dicha gestin directa
por la Diputacin o gestin compartida y coordinada por la misma.

81
Ahora bien, hay que tener en cuenta el Real Decreto-ley 17/2014, de

26 de diciembre, que regula medidas de sostenibilidad financiera de las
comunidades autnomas y entidades locales y otras de carcter econmico.
Esta norma contempla medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez
que necesiten las Entidades Locales para hacer frente a sus necesidades
financieras. Pero las Entidades Locales que accedan a estos fondos (Fondo
de Impulso econmico y al Fondo de Ordenacin que regula la misma), tienen
unas contrapartidas de condiciones fiscales (arts. 45 y 47), entre las que
se encuentra la regulada en el artculo 45.2 apartado b) que dice: <<Si los
municipios tuvieran una poblacin inferior a 20.000 habitantes, se debern
comprometer a dar la aprobacin a la que se refiere el artculo 26.2 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, para que la Diputacin Provincial, Consejo o Cabildo
Insular, preste los servicios contemplados en dicho artculo, si sta los puede
prestar a un coste efectivo inferior>>. Por tanto, en estos supuestos no existe
posibilidad de condicionalidad en la conformidad de los municipios afectados,
y por tanto debern permitir la prestacin de los servicios bsicos en la forma
que proponga la Diputacin y apruebe el Ministerio competente.
Y de otro lado, la Orden HAP/2075/2014, de 6 de noviembre, establece
los criterios de clculo del coste efectivo de todos los servicios prestados
directamente por las entidades locales o a travs de entidades y organismos
vinculados o dependientes, mediante dos componentes: costes directos,
exclusivamente asociados a cada servicio, y costes indirectos determinados
con arreglo a los criterios de imputacin establecidos en la presente norma.
Los costes directos e indirectos se identificarn con las obligaciones
reconocidas, incluyendo tambin obligaciones pendientes de aplicacin a
presupuestos, conforme a los datos de ejecucin de gasto de los presupuestos
generales de las entidades locales, y, en su caso, con las cuentas anuales
aprobadas de las entidades y organismos vinculados o dependientes,
correspondientes al ejercicio inmediato anterior a aquel en el que el coste
efectivo se vaya a calcular, comunicar y publicar. A estos efectos se aplicar
el nivel de desagregacin de la clasificacin por programas contenido en
la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, por el que se modifica la Orden
EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de
los presupuestos de las entidades locales.
6.- Una vez vistas las materias y los servicios pblicos bsicos nos queda
82
analizar las competencias de los Entes Locales sobre dichas materias. En

este sentido, la LAULA en el art. 9 ha dado un paso decisivo al atribuir una serie
de competencias propias de forma ms detallada y con mayor profundidad a
como lo hace la LBRL en el art. 25, pero tambin a como se reflejan en otras
Comunidades Autnomas. La LAULA en la mayora de los casos identifica
funciones especficas sobre materias y submaterias concretas. Adems ha
aadido algunas materias ms de las recogidas en el EAA y LBRL sobre las
que los Entes Locales tienen competencia propia, excediendo los trminos
del propio art. 25.2 LBRL reformado por la LRSAL, en lo siguiente:
1.- La planificacin, programacin y gestin genrica de viviendas.
2.- La gestin de los servicios sociales comunitarios.
3.- El transporte pblico de personas diferente del colectivo.
4.- Competencias del medio ambiente natural en todo su territorio.
5.- Promocin, defensa y proteccin de la salud pblica.
6.- Ordenacin, planificacin y gestin de la defensa y proteccin de las
personas usuarias y consumidoras.
7.- La participacin en la formulacin de los instrumentos de planificacin
y promocin del sistema turstico de Andaluca. (esta competencia
aunque excede del mbito recogido en el art. 25.2 apartado h) de
la LBRL, de la informacin y promocin de la actividad turstica de
inters y mbito local, en aplicacin del art. 2.1 y 62 de la propia LBRL,
se trata, en todo caso, de una competencia mnima en garanta
institucional de su autonoma local, al tratarse de una materia que
afecta directamente al crculo de intereses de la comunidad vecinal).
8.- La asistencia a la Consejera competente en materia de educacin en
la aplicacin de los criterios de admisin del alumnado en los centros
docentes sostenidos con fondos pblicos. (realmente aqu se recoge
una competencia funcional derivada del deber de informacin mutua
y colaboracin entre las Administraciones Pblicas del art. 10.1 y
55.d) y e) de la LBRL, objeto de las relaciones interadministrativas).
83
9.- Fomento del desarrollo econmico y social en el marco de la

planificacin econmica.
10.- Ordenacin, autorizacin y control del ejercicio de actividades
econmicas y empresariales, permanentes u ocasionales.
11.- Provisin de medios materiales y humanos para el ejercicio de las
funciones de los juzgados de paz.
12.- Ejercicio de las polticas de inmigracin a travs de la acreditacin
del arraigo para la integracin social de los inmigrantes, as como la
acreditacin de la adecuacin de la vivienda para el reagrupamiento
familiar de inmigrantes.
Clusula general de competencia.
El art. 8 de la LAULA establece que sin perjuicio de las competencias
atribuidas en el art. 9, los Municipios andaluces tienen competencia para
ejercer su iniciativa en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera actividades
y servicios pblicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la
comunidad municipal, siempre que no estn atribuidas a otros niveles de
gobierno. Este precepto es similar al derogado art. 28 de la LBRL que facultaba
a los Municipios para realizar actividades complementarias de las propias
de otras Administraciones Pblicas, y que el Tribunal Constitucional (TC) en
sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, interpret como la configuracin
de una clusula competencial genrica pero siempre que no menoscaben o
se configuren como un obstculo a las competencias que corresponden al
Estado o a las Comunidades Autnomas.
El ejercicio de sta clusula genrica de competencia se articula a
travs del principio de autonormacin municipal en expresin en el marco
de las leyes del art. 4.1 LAULA (principio de vinculacin negativa), y art.
4.2 CEAL que expresa Las Entidades Locales tienen, dentro del mbito de
la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no est
excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad, y el art. 5 de la
LBRL que establece que para el cumplimiento de sus fines y en el mbito
de sus respectivas competencias, las Entidades Locales, de acuerdo con
la Constitucin y las leyes, tendrn plena capacidad jurdica para adquirir,
84
poseer, reivindicar, permutar, gravar, enajenar toda clase de bienes, celebrar

contratos, establecer y explotar obras y servicios pblicos, obligarse, interponer
los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes. Por
tanto, se trata de distinguir entre delimitacin competencial y ejercicio, entre
principio de atribucin y el principio de subsidiariedad.
Estas actividades y servicios pblicos son las denominadas competencias
no propias (impropias), sometidas, en todo caso, a los requisitos del art. 7.4
LBRL, por lo que slo podrn ser ejercitadas cuando no se ponga en riesgo la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con
los requerimientos de la legislacin de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera y no se incurra en supuesto de ejecucin simultnea del mismo servicio
pblico con otra Administracin Pblica. Para lo cual ser necesario y vinculante
los informes previos de la Administracin competente por razn de la materia,
en el que se seale la inexistencia de duplicidades, y de la Administracin que
tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas
competencias, y ello en relacin con el art. 116.bis LBRL.
Estas actividades o servicios pueden provenir, bien de materias propias
de mbito local, o bien de materias de competencia de otras Administraciones
pblicas, que las hayan atribuido previamente a los Entes Locales como
competencias no propias o delegadas. Pero no puede tratarse de materias
propias de los otros niveles de gobierno no atribuidas o delegadas (art. 25.1
LBRL). Y los supuestos de financiacin concurrente previstos en la Ley con
frmulas de colaboracin voluntaria en la prestacin de los servicios del Estado
o de la Comunidad Autnoma del art. 71 TRRL, hay que interpretarlo en relacin
directa con el art. 28 de la LBRL que ha quedado sin contenido en el que los
municipios podan realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones pblicas. Hay que tener presente el art. 12.1 LRJPAC que
establece que la competencia es irrenunciable, y no existe materia alguna sin
titular de la competencia (147.2 apartado d); 148, 149.1 y 149.3 CE).
Las Competencias transferidas.
Las competencias transferidas no vienen reguladas expresamente en
la LBRL, ni citadas en la CEAL, slo se regula en la LAULA en sus arts. 16
a 18, aunque se desprende del art. 7.4 LBRL que se trata de competencias
no propias (impropias), entre otras razones, por el rgimen jurdico previstas
85
para estas competencias transferidas en la LAULA, que la sitan en un punto

intermedio entre las competencias propias y las delegadas.
Se refiere a competencias propias de la Comunidad Autnoma, que a
iniciativa del Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca, y de acuerdo con
la voluntad de los Entes Locales afectados, se transfieren a los municipios
mediante Ley del Parlamento.
Slo se pueden transferir competencias a los Municipios segn la LAULA,
aunque segn el artculo 7.4 LBRL, las competencias no propias pueden ser
ejercidas por las Entidades Locales.
Se realizan en base al principio de diferenciacin y caracterizacin
de circunstancias demogrficas, geogrficas, funcionales, organizativas,
dimensin y capacidad de gestin de los distintos Municipios (art. 16.2
LAULA). Y tambin debe tenerse en cuenta que se ven afectadas por la
situacin del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pblica o la regla de gasto, que conlleva la formulacin de
plan econmico financiero, con la medida, entre otras, de la supresin de las
competencias no propias y delegadas (116.bis, apartado a) de la LBRL).
Implican la cesin de la titularidad de la competencia.
Mediante Decreto de transferencia del Consejo de Gobierno, y previa
negociacin con los municipios afectados, se concretarn el traspaso de
bienes, recursos y medios para el ejercicio de la competencia transferida.
La Comunidad Autnoma podr reservarse, cuando se considere
conveniente, las facultades de ordenacin, planificacin y coordinacin generales.
El Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), resolver los
problemas de interpretacin y cumplimiento que puedan plantearse respecto
del proceso de transferencia (art. 3.1 apartado d) de la Ley 5/2014, de 30 de
diciembre del CACL).
Por razones de inters general, ante casos de graves incumplimientos de
las obligaciones que conlleve el ejercicio de la competencia transferida, o en
casos de notoria negligencia, ineficacia o deficiente gestin cabe la posibilidad
86
de suspender temporalmente por plazo no superior al ao el ejercicio de la

competencia. Previa audiencia del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales
(CAGL) y del municipio o municipios afectados se establecern las medidas
necesarias para el normal desarrollo de la competencia.
Por Ley del Parlamento, a propuesta de la Administracin Autonmica,
se podr revocar la transferencia.
Las Competencias delegadas
El art. 7.1 y 27 de la LBRL prevn la posibilidad de delegacin de
competencias del Estado y de las Comunidades Autnomas en los Municipios.
El art. 93 EAA tambin prev esta posibilidad de delegar competencias de la
Comunidad Autnoma en los Ayuntamientos, y el art. 19.1 LAULA, aade, o
en su caso, en otras entidades locales. Y finalmente, el art. 27 LBRL y los
arts.16, 19, 20, 21 y 22 de la LAULA establecen detalladamente el rgimen de
la delegacin competencial.
No existe una total discrecionalidad tcnica para realizar una delegacin
de competencias, puesto que slo se puede llevar cabo cuando se den los
siguientes requisitos:
1. La institucin jurdica de delegacin servir al principio de
diferenciacin fundamentada por las distintas caractersticas
demogrficas, geogrficas, funcionales organizativas, de
dimensin y de capacidad de gestin de los Municipios.
2. Slo podr realizarse en materias que afecten a los intereses
propios de los Municipios.
3. Con la delegacin se consiga una mayor participacin
ciudadana.
4. Se justifiquen razones concretas de eficiencia, eficacia y
economa.
5. Suponga una mejora en la transparencia de los servicios
pblicos y el servicio a la ciudadana.
87
6. Contribuya al proceso de racionalizacin administrativa.

7. Genere un ahorro neto de los recursos.
8. Exista conformidad para la delegacin del Municipio o
Municipios afectados.
9. La duracin de la delegacin no podr ser inferior a 5 aos.
10. No puede suponer un mayor gasto para las Administraciones
Pblicas.
11. La delegacin deber acompaar una memoria econmica que
justifique que con la delegacin se logra mejorar la eficiencia de
la gestin pblica, se eliminan duplicidades administrativas y se
produce acorde con la legislacin de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera.
12. Cuando el Estado o la Comunidad Autnoma deleguen en
dos o ms municipios de la misma provincia una o varias
competencias comunes, deber realizarse la delegacin
siguiendo criterios comunes, sin perjuicio del principio de
diferenciacin.
13. La delegacin habr de ir acompaada en todo caso de la
correspondiente financiacin, siendo nula sin dicha dotacin.
En caso de incumplimiento de sta obligacin financiera
podr dar lugar a compensacin econmica automtica entre
ambas Administraciones. E incluso puede llegar a la renuncia
de la delegacin. El art. 57.bis LBRL establece la clusula de
garanta de pago en el ejercicio de competencias delegadas,
que deber incluirse consistente en la autorizacin a la
Administracin General del Estado de aplicar retenciones en
las transferencias que les correspondan por aplicacin del
sistema de financiacin autonmica.
Se llevar a cabo de acuerdo con los principios de suficiencia
financiera para poder desarrollarla, legalidad, responsabilidad, transparencia,
coordinacin y lealtad institucional.
88
El acuerdo o Decreto de delegacin debe determinar el alcance,

contenido, condiciones y duracin de sta, as como el control que se reserve
la Administracin delegante y los medios materiales, personales y econmicos
que se transfieran.
No se altera la titularidad de la competencia que seguir siendo del Ente
delegante.
Se lleva a cabo dejando libertad de autoorganizacin a los Municipios
para la prestacin de la competencia delegada, ejercida con arreglo a la
legislacin del Estado y/o Comunidad Autnoma correspondiente, o, en su
caso, la reglamentacin aprobada por el Ente Local delegante. Y deber
permitir al Municipio receptor de la delegacin seguir polticas propias.
Conllevar, en su caso, la cesin de uso de bienes, dotaciones
econmicas y financieras y la adscripcin de recursos humanos precisos para
su desempeo.
Se ejercer la competencia con plena responsabilidad.
La Comunidad Autnoma puede reservarse las facultades de ordenacin,
planificacin, coordinacin general, direccin y control que estime oportunas
previstas en el art. 20.2 LAULA y las directrices, instrucciones, condiciones,
requerimientos, informacin y cualquiera otra facultad de anloga naturaleza,
llegando incluso a las medidas extremas de suspensin o dejar sin efecto
la delegacin. As mismo, puede el Municipio renunciar a la delegacin
en los supuestos establecidos en el Decreto de delegacin o cuando por
circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de
su desempeo.
El art. 27.4 LBRL incluye la posibilidad de enviar comisionados, ejecutar
por s misma la competencia delegada, y los actos de los municipios podrn
ser recurridos ante los rganos competentes de la Administracin delegante.
La Administracin delegante podr solicitar la asistencia de las
Diputaciones provinciales para la coordinacin y seguimiento de las
delegaciones (art. 27.2 LBRL).
89
Las actividades econmicas.

Se recoge en el art. 86 LBRL, que ha reformulado la posibilidad de que
los municipios ejerzan la iniciativa econmica pblica que se garantiza en el
art. 128.2 CE, pero ahora en esta iniciativa se tiene que tener presente en
todo momento los principios del art. 135 CE y la Ley Orgnica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, por lo que en el expediente que
se debe instruir debe figurar una Memoria que realice un rigoroso estudio de
mercado, de oferta y demanda existente en el mbito concreto de que se trate,
analizar su rentabilidad y su posible afectacin a la concurrencia empresarial.
Se hace especial hincapi del control de legalidad por parte del Estado
sobre dicha iniciativa cuando se incumplan los criterios de estabilidad y
sostenibilidad econmica financiera.
La encomienda de gestin.
El art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de LRJPAC, establece
la tcnica de la encomienda de gestin, que es la realizacin de actividades
de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos
administrativos o de las Entidades de derecho pblico por parte de otros
rganos o Entidades de la misma o distinta Administracin, por razones de
eficacia o cuando se posean los medios tcnicos idneos para su desempeo.
No hay cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano que encomienda
seguir dictando todos los actos y adoptar todas las decisiones que sean
necesarios para dar soporte a la actividad meramente de gestin o ejecucin
material o tcnica de la encomienda.
El art. 23 de la LAULA establece que la Administracin de la Junta
de Andaluca podr acordar con las Entidades Locales y con sus entes
dependientes o vinculados la realizacin de actividades de carcter tcnico,
material o de servicios de su competencia.
La encomienda se formalizar a travs de Convenio interadministrativo
(art. 15.4 LRJPAC y 23.2 LAULA), que determinar al menos, su alcance, la
habilitacin normativa y el plazo de vigencia.
90
Para la efectividad de la encomienda sta deber acompaada de la

transferencia de dotacin econmica o incremento de la financiacin necesaria
para llevarla a cabo.
COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.
1. La CE recoge en sus arts. 137 y 141 una concepcin institucional
de la Provincia, Ente local territorial, formado por la agrupacin de
Municipios y a la vez como un rea territorial para el cumplimiento de
los fines del Estado.

Por su parte, el EAA en su art. 96.1 define la provincia como entidad

local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin
de municipios; y en apartado 4, establece que la Junta de Andaluca
coordinar la actuacin de las Diputaciones, en lo que se refiere a las
competencias recogidas en el propio Estatuto en materia de inters
general para Andaluca.
Concepcin similar del art. 31.1 LBRL, que aade la plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines.
Ocupa un lugar intermedio, crtico, en relacin con el resto de

administraciones territoriales, circunstancia que convierte a la
institucin provincial en punto de referencia de cualquier intento
de reformar la estructura territorial del Estado.
2.
El art. 31 LBRL estable en el apartado 2 los fines propios de la Provincia:

Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales,
en el marco de la poltica econmica y social y, en particular:
a) Asegurar la prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio

provincial los servicios de competencia municipal.
b) Participar en la coordinacin de la Administracin Local con la de la
Comunidad Autnoma y la del Estado.
El art. 3.3 de la LAULA expresa la principal funcin de la provincia que es
garantizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulacin
91
de las relaciones de los municipios entre s y con la Comunidad Autnoma de

Andaluca. Como vemos total coincidencia en su funcin esencial.
3. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, LRSAL, ha reforzado el papel
de las Diputaciones Provinciales que se erigen en la pieza clave en la
gestin del nuevo y complejo modelo que disea la ley. Se puede decir
que el xito o el fracaso del modelo, depender en buena medida de
que las instituciones provinciales asuman de forma efectiva el papel
intenso que les reserva la reforma emprendida. A la tradicional funcin
de asistencia tcnica, jurdica y econmica de los entes locales,
especialmente de los municipios de menos de 20.000 habitantes,
ahora se refuerza su papel de coordinacin y seguimiento de medidas
de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, jugando un
papel nico en la prestacin de servicios y actividades a coste efectivo,
y en su caso, en la prestacin de servicios bsicos municipales,
asegurando la prestacin integral y adecuada de los servicios de
competencia municipal. En este sentido, es objetivo esencial del nuevo
modelo, que las Diputaciones Provinciales asuman la prestacin de
servicios mnimos obligatorios de todos los municipios que no cumplan
los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y
no tengan ajustados los costes efectivos de los servicios.
La LAULA no ha atribuido un papel secundario o subsidiario a las
Diputaciones Provinciales en relacin con lo que establece la LBRL. Bajo el
influjo del principio de subsidiariedad referido al conjunto de la comunidad
poltica local, el diseo de la atribucin de competencias entre municipios y
provincias pretende, como expresa la Exposicin de Motivos de la LAULA,
regular la autonoma local como la integracin de municipios y provincias
en una sola comunidad poltica: autonoma municipal y autonoma provincial
forman un sistema que el legislador delimitador de competencias ha de tomar
como referencia... ubicando la autonoma provincial al servicio de la autonoma
municipal; por tanto, con un carcter funcional o instrumental. De otro lado, la
atribucin de competencias al mundo local debe ser posible y completo, y que
por razones de capacidad de gestin, eficacia o economa no escapen a otros
niveles de gobierno, sino que se fijen a nivel local, bien municipal o provincial.
All donde no llegue el municipio deber llegar la provincia (art. 6.3 LAULA).
La provincia cumple funciones de aseguramiento y garanta de la autonoma
municipal por un lado, y por otro, la de fijar competencias en el mbito local.
92
Desde esta doble perspectiva hay que interpretar el conjunto de

competencias provinciales en Andaluca.
Pero para ello es necesario que las Instituciones Provinciales asuman el
difcil reto que supone el nuevo elenco de competencias y su posicin en el
conjunto de la Administraciones territoriales, para ello, debern:
Establecer un sistema de gobernanza multinivel
Realizar una reestructuracin organizativa y de Recursos
Humanos muy profunda.
Solventar el problema de legitimidad democrtica indirecta.
Necesidad de un liderazgo fuerte: proyecto estratgico para
poner en marcha la coordinacin de servicios, y/o su prestacin
(art. 26.2 LBRL, 14.1, 14.3 y 14.5 LAULA).
4. El diseo competencial de las Diputaciones Provinciales en la LBRL,
reformada por la LRSAL, y en la LAULA, puede clasificarse del
siguiente modo:
1. Competencias Propias: de dos tipos: propias funcionales
y propias materiales o sustantivas.
2. Competencias Delegadas.
3. Competencias Transferidas o no propias.
4. Actividades Econmicas.
5. Encomiendas de Gestin.
93
COMPETENCIAS PROPIAS FUNCIONALES (Art. 7.1 y 36. LBRL).

Se establecen con un carcter de mnimas, (a diferencia del art. 25.2
LBRL, en relacin con los municipios) y en su mayora son de configuracin
transversal. Atribuidas por Leyes del Estado o de las Comunidades Autnomas,
y en todo caso, las siguientes:
La coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta
de la prestacin integral y adecuada de los servicios de competencia
municipal (art. 36.1 a. LBRL)
La asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los
Municipios, especialmente los de menor capacidad econmica y de
gestin (art. 36.1 b. LBRL)
El fomento, o en su caso, la coordinacin de la prestacin unificada
de servicios de los municipios de su respectivo mbito territorial. (Art.
36.1 c, en relacin con el 26.2 y 116.bis LBRL). As como la asistencia
a los Municipios para el establecimiento y adecuada prestacin de los
servicios mnimos (Artculo 26.3 LBRL).
La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la
planificacin en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias
de las dems Administraciones pblicas en ste mbito. (competencia
compartida concurrente de amplio espectro) (art. 36.1 d. LBRL).
El ejercicio de funciones de coordinacin en los casos previstos en el
artculo 116 bis LBRL (art. 36.1.e LBRL).
Asistencia en la prestacin de los servicios de gestin de la recaudacin
tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicio de apoyo a
la gestin financiera de los municipios con poblacin inferior a 20.000
habitantes (art. 36.1. f LBRL).
El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios de la provincia. Cuando la Diputacin detecte que estos costes
son superiores a los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecer a
los municipios su colaboracin para una gestin coordinada ms eficiente
94
de los servicios que permita reducir estos costes (art. 36.1. h LBRL).
Aprobacin anual del Plan Provincial de Cooperacin de Obras y
Servicios municipales (PPOS), en cuya elaboracin debern participar
los municipios. Contendr una memoria que justifique los objetivos y
los criterios objetivos y equitativos de distribucin de los fondos entre
los que estar el anlisis de los costes efectivos de los servicios de los
municipios. Se financiar con fondos propios de la Diputacin, de fondos
municipales y subvenciones aportadas por el Estado y las Comunidades
Autnomas. Esta ltima coordinar los diversos planes provinciales en
los trminos del artculo 59 LBRL (art. 36.2. a LBRL). (desarrollado en el
art. 13 LAULA).
Si la Diputacin detecta que los costes efectivos de los servicios
prestados por los municipios con cargo al PPOS son superiores a los
servicios coordinados o prestados por ella, incluir en el Plan provincial
frmulas de prestacin unificada o supramunicipal para reducir sus
costes efectivos (art. 36.2.a, 2 prrafo LBRL).
Asegura el acceso de la poblacin de la provincia al conjunto de los
servicios mnimos de competencia municipal y a la mayor eficacia y
economa en la prestacin de stos servicios mediante cualesquiera
frmulas de asistencia y cooperacin municipal. Con esta finalidad
pueden otorgar subvenciones y ayudas con cargo a fondos propios para
realizar y mantener las obras y servicios, que se realizarn a travs de
planes especiales u otros instrumentos especficos. (art. 36.2. b LBRL).
Garantizan el desempeo de las funciones pblicas necesarias en los
Ayuntamientos. (art. 36.2 c LBRL)
Prestan apoyo en la seleccin y formacin del personal de los entes
locales sin perjuicio de esta funcin realizada por el Estado y las
Comunidades Autnomas. (art. 36.2 c LBRL). Competencia compartida
concurrente.
Dan soporte a los Ayuntamientos para la tramitacin de procedimientos
administrativos y realizacin de actividades materiales y de gestin,
asumindolas cuando aqullos se las encomienden. (art. 36.2. d LBRL).
95
La Diputacin Provincial asistir a las Corporaciones locales y colaborar

con la Administracin que ejerza la tutela financiera (Administracin
autonmica en Andaluca), en la elaboracin y seguimiento de la aplicacin
de las medidas contenidas en los planes econmicos financieros. La
Diputacin propondr y coordinar las medidas recogidas en el plan
econmico financiero cuando tengan carcter supramunicipal, que sern
valoradas antes de la aprobacin del plan, as como otras medidas que
se hayan incluido en el mismo, incluido el seguimiento de la fusin de las
Entidades Locales que se hubieran acordado. (Artculo 116. Bis.3 LBRL).
Las Diputaciones Provinciales en colaboracin con las Comunidades
Autnomas, coordinarn y supervisarn la integracin de los servicios
resultantes del proceso de fusin de municipios. (Artculo 13.5 LBRL).
La Administracin delegante de competencias en los Municipios podr
solicitar la asistencia de las Diputaciones Provinciales para la coordinacin y
seguimiento de las delegaciones previstas legalmente. (Artculo 27.2 LBRL).
La coordinacin en la prestacin de los servicios bsicos obligatorios en
los municipios de menos de 20.000 habitantes: proceso de propuesta
al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y decisin sobre
la peticin de los municipios afectados de asumir los servicios por ellos
mismos. (Artculo 26.2 LBRL y art. 45.2 apartado b del Real Decreto Ley
17/2014, de 26 de diciembre).
Asistencia Tcnica. (art. 12 LAULA).
Informacin, asesoramiento, realizacin de estudios, elaboracin
de planes y disposiciones normativas y apoyo tecnolgico en las materias
contempladas en el art. 12 LAULA y cualquier otra que la Diputacin determine
por iniciativa propia o a peticin de los Ayuntamientos.
Por norma de la Diputacin se establecern los requisitos de asistencia
y la forma de financiarla, atendiendo a los criterios de atencin preferente a los
municipios de menor poblacin y a los de menor capacidad econmica y de
gestin, as como la urgencia de la asistencia requerida. Se deber tramitar
un procedimiento para la solicitud de asistencia transparente y rpido y en la
que la resolucin que se adopte ser motivada.
96
Elaboracin y disciplina del planeamiento urbanstico y de instrumentos de

gestin urbanstica. (relacin con el art. 14.2. b LAULA), (vid 36.2 d LBRL)
Elaborar los pliegos de condiciones y dems documentacin integrante
de la contratacin pblica, as como la colaboracin en la organizacin y
gestin de los procedimientos de contratacin. (vid. 36.1 g LBRL).
Redaccin de Ordenanzas y Reglamentos municipales, as como
cualquier disposicin normativa. (vid 36.2 d LBRL).
Implantacin de tecnologa de la informacin y de las comunicaciones,
as como administracin electrnica. (vid 36.1 g LBRL).
Elaboracin de estudios, planes y proyectos en cualquier materia de
competencia municipal. (vid. 36.1. b, y 36.2.d LBRL).
Asesoramiento jurdico, tcnico y econmico, incluida la representacin
y defensa jurdica en va administrativa y jurisdiccional. (relacin con art.
14.2 d LAULA), (vid. 36.1 b LBRL).
Formacin y seleccin del personal, as como la elaboracin de
instrumentos de gestin de personal, planes de carrera profesional y
evaluacin del desempeo. (relacin con el art. 14.2 c LAULA), (vid.
36.1.b y 36.2. c LBRL).
Diseo, y en su caso, ejecucin de programas de formacin y desarrollo
de competencias para representantes locales. (vid. 36.1 b LBRL).
Integracin de la igualdad de gnero en la planificacin, seguimiento y
evaluacin de polticas municipales.
Cualquier otra asistencia tcnica que la Provincia determine por iniciativa
propia o a peticin de los Ayuntamientos (clusula abierta al igual que el
art. 36.1 LBRL).
97
Asistencia Econmica. (art. 13 LAULA).

Las Provincias a travs de las Diputaciones asistirn econmicamente a los
municipios para la realizacin de inversiones, actividades y servicios municipales.
Los Planes y Programas de asistencia econmica se regularn por una
Norma Provincial. Los mismos se elaborarn siguiendo un procedimiento
abierto transparente y pblico siguiendo una serie de fases que detalla el
art. 13 LAULA, que concreta lo establecido en el art. 36.2.a) de la LBRL.
Se deber tener presente como criterio de distribucin de los fondos
pblicos el anlisis de los costes efectivos de los servicios municipales.
Y si los costes son superiores a los coordinados o prestados por la
Diputacin, se deber incluir en el Plan frmulas de prestacin unificada
o supramunicipal para reducir los costes. (art. 36.2 a; 36.1. c; 116.bis 2.
B, y 26.2 LBRL).
La Comunidad Autnoma coordinar los diversos planes provinciales
conforme el art. 59 LBRL.
COMPETENCIAS PROPIAS MATERIALES (Art. 8, 36 y 37 LBRL)
Garantizan a los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestacin
de los servicios de secretara e intervencin. (art, 36.1 b. in fine LBRL).
La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su
caso, supracomarcal. (art. 36.1. c LBRL).
La prestacin de los servicios de tratamiento de residuos en los
municipios de menos de 5.000 habitantes, cuando estos no procedan a
su prestacin. (art. 36.1 c LBRL).
La prestacin del servicio de prevencin y extincin de incendios en
los municipios de 20.000 habitantes, cuando estos no procedan a su
prestacin. (art. 36.1 c LBRL).
Prestacin de los servicios de administracin electrnica en los municipios
con poblacin inferior a 20.000 habitantes. (art. 36.1. g LBRL).
98
Prestacin de contratacin centralizada en los municipios con poblacin

inferior a 20.000 habitantes. (art. 36.1. g LBRL).
La coordinacin mediante convenio, con la Comunidad Autnoma
respectiva, de la prestacin del servicio de mantenimiento y limpieza
de los consultorios mdicos en los municipios con poblacin inferior a
5.000 habitantes (art. 36.1. i LBRL).
Prestacin directa o mediante frmulas de gestin compartida de
consorcios, mancomunidades u otras formas de gestin, de los servicios
mnimos obligatorios de los municipios de menos de 20.000 habitantes,
con la conformidad de los municipios afectados. (art. 26.2 LBRL).
Asistencia Material (Art. 14 LAULA).
Establecida en la LBRL en el art. 26.3 la asistencia de las Diputaciones
a los Municipios, y que sta se dirigir preferentemente al establecimiento y
adecuada prestacin de los servicios mnimos, asegurando el acceso de la
poblacin de la Provincia al conjunto de los servicios mnimos de competencia
municipal, pero garantizando una prestacin eficaz y econmica utilizando
frmulas de asistencia y cooperacin. Cuando por sus caractersticas
peculiares, resulte imposible o muy difcil cumplimiento el establecimiento y
prestacin de dichos servicios por el propio Ayuntamiento, entra en juego la
asistencia de las Diputaciones a los Municipios, que se desarrolla en la LAULA
que denomina asistencia material en el art. 14.
Clases de asistencia material:

1.- Prestacin de los servicios bsicos municipales.
2.- Prestaciones obligatorias para la Diputacin.
3.- Actuacin por incumplimiento de la obligacin municipal.
4.- Redes Intermunicipales.
5.- Ejecucin de competencias de titularidad municipal.
99
1.- Prestacin de servicios bsicos municipales.

Se trata de los servicios bsicos contemplados en el art. 92.2 EAA y
26.1 LBRL.
A peticin razonada del municipio afectado, acreditando la incapacidad
o insuficiencia para prestarlos (se entiende por incapacidad la referida a
incapacidad tcnica y/o de gestin, y por insuficiencia a la econmica financiera).
Corresponder a la Diputacin la determinacin de la forma de gestin
del servicio y las potestades inherentes a su ejercicio.
2.- Prestacin obligatoria.
A peticin municipal, en la forma y casos regulados por norma provincial,
de los siguientes servicios:
S
ervicios de inspeccin, gestin y recaudacin de tributos (vid art. 36.1.
f LBRL).
Disciplina urbanstica y ambiental (relacin con el art. 12.1.a LAULA).
Disciplina del personal funcionario y laboral.
Representacin y defensa judicial (relacin con el art. 12.1. f LAULA).
S
uplencias en el ejercicio de funciones necesarias de secretara,
intervencin y tesorera en municipios menores de 5.000 habitantes (vid.
Art. 36.1. c LBRL).
3.- Actuacin por incumplimiento. (art. 12.3 LAULA).
Actuacin por sustitucin en aquellos casos en los que los municipios
incumplan su obligacin de prestar servicios bsicos, previo requerimiento
de la Diputacin Provincial, sta actuar por sustitucin (de conformidad con
la reforma operada de la LBRL, esta prestacin se realiza a coste efectivo, y
con la posibilidad de recuperar el ejercicio de dicha competencia en cuanto el
municipio asuma dicha responsabilidad),
100
4.- Redes intermunicipales. (art. 12.4 LAULA).

Las Diputaciones Provinciales pueden crear redes intermunicipales
para la prestacin de servicios de competencia municipal, a la que podrn
incorporarse los Ayuntamientos en las condiciones que previamente se
establezcan en norma provincial, que incluir la forma de financiacin. Se
tendrn en cuenta los mismos principios de transparencia, publicidad y
participacin activa de los municipios que la integran.
5.- Ejecucin de competencias de titularidad municipal. (art. 12.5
LAULA).
Ejecucin de competencias de titularidad municipal cuando en atencin
a la naturaleza de la competencia no permita una asignacin diferenciada
y las economas de escala as lo aconsejen, pero siempre en los trminos
que prevea la legislacin sectorial correspondiente. (competencia similar a la
prevista en la LBRL en el 26.2 y 36.2 apartado a), segundo prrafo, de frmulas
de prestacin unificada o supramunicipal para reducir los costes efectivos).
LAS COMPETENCIAS MATERIALES
PROVINCIALES. (ART. 15 LAULA)
DE
LAS
DIPUTACIONES
Las Carreteras Provinciales.
Los Archivos de inters Provincial.
Los Museos e instituciones culturales de inters Provincial.
COMPETENCIAS DELEGADAS (Art. 7, 27 y 37 LBRL).

Las Comunidades Autnomas podrn delegar competencias en las
Diputaciones cuyo ejercicio se acomodar al rgimen previsto en el art.
27 LBRL que regula la delegacin de competencias a los municipios,
y a la garanta de pago en el ejercicio de la competencia delegada del
art. 57 bis LBRL, y con plena sujecin a las instrucciones generales y
particulares de las Comunidades Autnomas. (Art. 37.1 y 3 LBRL).
101
El Estado pude delegar competencias de mera ejecucin cuando

el mbito provincial sea el ms idneo para prestar servicios, previa
consulta e informe de la Comunidad Autnoma interesada. Igualmente
el rgimen de su ejecucin ser el previsto en el art. 27 y 57 bis. LBRL
(Art. 37.2 y 3 LBRL).
La Ley 12/1983, de 14 de octubre, de Proceso Autonmico, arts. 5 y 8
establecen que las Comunidades Autnomas podrn delegar el ejercicio
de competencias propias, siempre bajo la direccin y control de stas.
Cuestin que expresa el art. 96.3. c) del EAA.
Las competencias delegadas. (Art. 16, 19-22 LAULA).
La Junta de Andaluca, conforme dispone el art. 96.3 apartado c)
EAA, puede delegar en las provincias el ejercicio de competencias
autonmicas, lo que comporta que la provincia ejerza las potestades
inherentes a la competencia que se delega, pero sin alterar la titularidad
que seguir siendo de la Comunidad Autnoma (art. 19 LAULA).
La delegacin requiere la previa aceptacin de la provincia.
Se llevar a cabo dejando libertad de autoorganizacin a la Diputacin
para la prestacin de la competencia delegada.
Conllevar, en su caso, la cesin de uso de bienes, dotaciones
econmicas y financieras y la adscripcin de recursos humanos precisos
para su desempeo.
Ser aprobada la delegacin mediante decreto aprobado por el Consejo de
Gobierno a propuesta de la Consejera competente por razn de la materia.
Entre el contenido mnimo del decreto de delegacin, se encuentra el
apartado d) del art. 20.1, de la valoracin del coste efectivo del servicio,
y que debe ponerse en relacin con el punto 3 del art. 21 en las que
fija como obligacin de la provincia el mantener el nivel de eficacia en el
ejercicio de las competencias que tenan antes de la delegacin, y con el
punto 4 del mismo art. 21 de cumplir los mdulos de funcionamiento y los
niveles de rendimiento mnimos sealados por la Comunidad Autnoma.
102
(una suerte de coste efectivo del servicio sin merma de la calidad del
servicio, no slo eficacia, sino eficiencia).
Se ejercer la competencia con plena responsabilidad.
La Comunidad Autnoma puede reservarse las facultades de direccin y
control que estime oportunas previstas en el art. 20.2 LAULA y las directrices,
instrucciones, condiciones, requerimientos, informacin y cualquiera otra
facultad de anloga naturaleza, llegando incluso a las medidas extremas de
suspensin o dejar sin efecto la delegacin. As mismo, puede la provincia
renunciar a la delegacin en los supuestos establecidos en el Decreto
de delegacin o cuando por circunstancias sobrevenidas, se justifique
suficientemente la imposibilidad de su desempeo.
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS O NO PROPIAS. (art. 7.4 LBRL).
El art, 7.4 LBRL prev el ejercicio de competencias distintas de las
propias y de las atribuidas por delegacin por parte de las Entidades
Locales, por tanto, incluye tambin dicha posibilidad a las Diputaciones
Provinciales.
El rgimen de estas competencias, con carcter general, es siempre
con los requisitos de que no se ponga en riesgo la sostenibilidad
financiera del conjunto de la hacienda municipal, de acuerdo con
los requerimientos establecidos en la legislacin de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera, y adems, que no se incurra
en un supuesto de ejecucin simultnea del mismo servicio pblico
con otra Administracin pblica. Y, a estos efectos, sern necesarios
los informes previos preceptivos y vinculantes, uno de la Administracin
competente por razn de la materia en el que seale la inexistencia
de duplicidades, y otro, de la Administracin que tenga atribuida la
tutela financiera (en Andaluca, la Administracin autonmica) sobre la
sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.
Y tambin sujetas las competencias no propias, transferidas, a la
condicin impuesta en el art. 116.bis. 2 apartado a), de que en el
caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
del objetivo de deuda pblica o de la regla de gasto, que conlleva la
103
confeccin del plan econmico financiero, adoptar la medida de suprimir

el ejercicio de las competencias no propias y las ejercidas por delegacin.
El art. 5 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre (LPAut), establece la posibilidad
de que las Comunidades Autnomas transfieran competencias propias
autonmicas a todas las Diputaciones Provinciales bajo su direccin y control.
No obstante, a pesar de la posibilidad abierta a los Entes Locales, y por
tanto, a las Provincias, de transferencia de competencias no propias, del
art. 16.1 y del art. 17 de la LAULA se deduce claramente que no se prev la
transferencia de competencias de la Comunidad Autnoma a las provincias.
Existe un supuesto de competencia no propia de carcter provisional
atribuida a las Diputaciones provinciales en la LRSAL, en concreto,
en las Disposiciones Transitorias 1 y 2, punto 1, 2 prrafo, relativas
al proceso de asuncin por las Comunidades Autnomas de las
competencias relativas a la salud y a servicios sociales, (ya que no
encuentran cobertura en los mbitos funcionales y materiales de las
competencias propias).Estas Disposiciones expresan que la titularidad de
estas competencias sern asumidas por las Comunidades Autnomas
con independencia de que su ejercicio se hubiera venido realizando por
Municipios, Diputaciones Provinciales o cualquier otra Entidad Local. Por
tanto, mientras se asume plenamente la titularidad y su ejercicio por la
Comunidad Autnoma, de forma transitoria se seguir prestando por las
Diputaciones Provinciales la atencin primaria de la salud, la prestacin
de los servicios sociales y de promocin y reinsercin social, sin perjuicio
de que la Comunidad Autnoma decida realizar la delegacin de dichas
competencias en las Diputaciones conforme dispone el art. 27 LBRL.
ACTIVIDADES ECONMICAS. (art. 86 LBRL).
El art. 86.1 LBRL establece que las Entidades Locales, entre ellas las
Diputaciones Provinciales, podrn ejercer la iniciativa pblica para el
desarrollo de actividades econmicas, siempre que est garantizado el
cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad
financiera del ejercicio de sus competencias que deber acreditarse en el
expediente de la medida. Por tanto, tambin supeditado a los requisitos del
art. 7.4 y 116. Bis LBRL.
104
El art. 45 de la LAULA, establece que en los trminos del art. 128.2

CE, las entidades locales andaluzas podrn ejercer la iniciativa pblica
para el ejercicio de actividades econmicas en el marco de sus polticas
propias, en rgimen de libre concurrencia.
El campo ms propicio para este ejercicio de actividades econmicas
es el relativo a la competencia propia funcional de la cooperacin en
el fomento del desarrollo econmico y social y en la planificacin en
el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las dems
Administraciones Pblicas en este mbito (art. 36.1 apartado d) LBRL).
El art. 96.3.b) EAA se establece como competencia de las Diputaciones,
las que con carcter especfico y para el fomento y la administracin
de los intereses peculiares de la provincia le vengan atribuidas por la
legislacin bsica del Estado y por la legislacin que dicte la <Comunidad
Autnoma en desarrollo de la misma.
ENCOMIENDAS DE GESTIN. (Arts. 8 y 37 LBRL y 5 LPAut).
Las Diputaciones Provinciales tambin pueden asumir encomiendas de
gestin en los trminos del art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de LRJPAC, al igual que cualquier otra Administracin Pblica. La tcnica
de la encomienda de gestin, consiste en la realizacin de actividades
de carcter material, tcnico o de servicios de la competencia de los
rganos administrativos o de las Entidades de derecho pblico por parte
de otros rganos o Entidades de la misma o distinta Administracin, por
razones de eficacia o cuando se posean los medios tcnicos idneos
para su desempeo.
No hay cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano que
encomienda seguir dictando todos los actos y adoptar todas las
decisiones que sean necesarios para dar soporte a la actividad
meramente de gestin o ejecucin material o tcnica de la encomienda.
El art. 8 LBRL dispone que las Diputaciones Provinciales podrn
realizar la gestin ordinaria de servicios propios de la Administracin
autonmica, de conformidad con sus Estatutos y su propia legislacin,
105
que el art. 37.1 LBRL precisa que las Comunidades Autnomas podrn
encomendar a las Diputaciones la gestin ordinaria de servicios propios.
No existe previsin Estatutaria de Andaluca en este sentido tras la
reforma operada en el 2007.
El art. 5 LPAut, tambin lo dej reflejado respecto de la posibilidad de
asumir la gestin ordinaria de los servicios propios por parte de las
Diputaciones Provinciales, y para ello, las Comunidades Autnomas
podrn fijar mdulos de funcionamiento y financiacin y niveles de
rendimiento mnimo, otorgando al respecto las correspondientes
dotaciones econmicas.
RECURSOS, DICTMENES Y NORMAS INTERPRETATIVAS.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad
de la Administracin Local, (LRSAL), que ha reformado la LBRL, es sumamente
compleja. Contiene al menos cuatro tipo de normas: normas de vigencia inmediata,
normas de aplicabilidad mediata (segn fecha) y vigencia diferida, normas de
aplicabilidad condicionada (y vigencia efectiva, pero condicionada), normas de
aplicabilidad diferida y condicionada (de vigencia diferida y sujeta a condicin),
lo que la hace que sus efectos sean indeterminados y no homogneos. Aparte
tiene consecuencias y efectos drsticos, difciles de evaluar sus consecuencias
a priori frente a terceros; as problemas coyunturales de carcter financiero o
presupuestario tienen consecuencias estructurales en la organizacin de los Entes
Locales, que adems harn que los efectos de la reforma en su conjunto no sean
efectivos. Har muy difcil su comprensin por parte de los ciudadanos derivado
del principio de diferenciacin. Aparte plantea dudas de constitucionalidad
en algunas medidas adoptadas, por afectacin de la autonoma local y a la
distribucin de competencias Estado-Comunidades Autnomas.
Esta situacin ya ha tenido consecuencias:
1.- La primera, la interposicin de Recursos de inconstitucionalidad
contra diversos preceptos de la LRSAL: Recursos de inconstitucionalidad
n 1792-2014 promovido por la Asamblea de Extremadura; n 19592014 promovido por el Consejo de Gobierno de Andaluca; n 1995.2014
promovido por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias; n 19962014 promovido por el Parlamento de Catalua; n 2001 promovido por el
106
Parlamento de Navarra; n 2002-2014 promovido por ms de cincuenta

Diputados; n 2003-2014 promovido por el Parlamento de Andaluca; n 20062014 promovido por el Gobierno de Catalua; y n 2043-2014 promovido por
el Gobierno de Canarias.
En concreto, el Recurso del Consejo de Gobierno de Andaluca, en
materia de competencias, recurre la modificacin de los siguientes artculos
de la LBRL por la LRSAL:
Art. 7 en cuanto podra suponer la vulneracin de los artculos 137,
140, 141 y 149.1.18 CE, por contravenir el principio de autonoma local de
municipios y provincias, y por infraccin de los arts. 60.1.b) en relacin con el
art. 42.2.1, 91.1 y 92 del EAA.
EL art. 25 por la posible vulneracin de los arts. 137 y 140 CE, por
vulneracin de la autonoma local, y el art. 60.1.b) en relacin con el art. 42.2.1,
y 92 del EAA que prevn las competencias exclusivas de la Comunidad
Autnoma de Andaluca para la determinacin de las competencias y
potestades de las entidades locales y el ncleo mnimo de competencias
propias de los municipios.
El art. 26.2 por vulnerar los arts. 137, 140 y 149.1.18 de la CE y los
apartados a), b) y c) del art. 60.1, y los arts. 60.2, 60.3, 92 y 96 EAA.
El art. 36 en la redaccin prevista en el apartado 1, subapartados c) y g)
por infraccin de los arts. 137, 140 y 149.1.18 CE y los apartados a) y b) del
art. 60.1 y los arts. 60.2, 92 y 96 EAA.
El art. 36 e la redaccin prevista en el apartado 2, subapartado a),
segundo prrafo, por infraccin de los arts. 137, 140 y 149.1.18 CE, y los
apartados a) y b) del art. 60.1 y arts. 60.2, 92 y 96 EAA.
El art. 57, bis por vulneracin de los arts. 156.1 CE, 60.1.a) y 60.3 EAA,
y subsidiariamente, por infraccin de la reserva de ley orgnica para regular las
posibles formas de colaboracin financiera entre el Estado y las Comunidades
Autnomas establecidas en los arts. 81.1 y 157.3 CE.
107
El art. 116 bis por no respetar el principio de reserva de ley orgnica

establecido en el art. 135 CE.
El art. 116. Ter.1 por vulnerar el principio de autonoma local del art. 137 CE.
As mismo, recurre las Disposiciones Adicionales 8, 11, 15;
Disposiciones transitorias 1, 2, 3, 4; y la Disposicin Final 1.
No obstante, debe tenerse presente el Dictamen del Consejo
Consultivo de Andaluca n 165/2014, de 12 de marzo, relativo al Acuerdo
del Consejo de Gobierno de 25 de febrero de 2014, por el que se autoriza la
interposicin del recurso de inconstitucionalidad contra la LRSAL, en el que
concluye que considera fundada la interposicin en relacin a los siguientes
preceptos de la LRSAL y correlativos de la LBRL: arts. 3.2; 24.bis; 26.2; 36;
57.bis todos de la LBRL; Disposicin adicional 8; 11; apartados 5 de las
Disposiciones transitorias 1 y 2 de la LRSAL; arts. 75.bis; 75 ter; 116.bis;
Disposicin adicional 9, Disposicin adicional 16 de la LBRL; Disposicin
transitoria 4 y disposicin final 1 de la LRSAL; y art. 213 TRLHL segn
redaccin dada por el artculo primero. 38 de la LRSAL.
2.- En segundo lugar, junto a los recursos mencionados cabe destacar el
conflicto en defensa de la autonoma local promovido por ms de 2.000
municipios, encabezado por el Ayuntamiento de Barcelona, en relacin con la
LRSAL, y que el preceptivo Dictamen del Consejo de Estado n 338/2014,
de 22 de mayo, ha considerado que algunos de los motivos que plantean los
municipios, tienen base y fundamentacin suficiente para plantear el conflicto
en defensa de la autonoma local, en concreto: los arts. 26.2 (prestacin de
servicios bsicos por la Diputacin Provincial) en relacin con el 116.ter LBRL
(Regulacin del coste efectivo de los servicios) y la Disposicin Adicional 16
de la LBRL (La atribucin, en su caso, de competencias a la Junta de Gobierno
Local para la aprobacin de presupuestos, planes y medidas exigidas por
razones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en el caso
de no aprobarse dichos asuntos por el Pleno de la Corporacin Local). Pero
tambin expresa que no existen fundamentos jurdicos suficientes para
plantear el conflicto en defensa de la autonoma local en relacin con los arts.
7.4; 25.2; 57.3; 85; 92 bis; 116 bis; y Disposicin Adicional 9 de la LBRL;
y de los arts. 213 y 218 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales, en la redaccin dada por la LRSAL.
108
Es interesante observar que tanto el Consejo de Estado como el Consejo

Consultivo de Andaluca no estiman fundamentacin para plantear recurso
ante el TC frente al art. 7.4 y 25.2 de la LBRL. Tambin es aconsejable tener
en cuenta el Dictamen del Consejo de Estado n 567/2013, de 26 de junio
de 2013 sobre el Anteproyecto de Ley de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin Local. Y la Nota explicativa de la Reforma Local del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas de 5 de marzo de 2014.
3.- En tercer lugar, caso inslito, ha motivado el que diferentes
Comunidades Autnomas aprueben diferentes normas interpretativas de la
aplicacin en sus territorios de la LRSAL. As:
Circular de 11 de marzo 2014 de la Directora de Relaciones con las
Administraciones Locales y Registros Administrativos, Departamento de
Administracin Pblica y Justicia, del Pas Vasco, referente al sistema de
ordenacin de las competencias municipales y al rgimen foral vasco
tras la entrada en vigor de la LRSAL (B.O.P.V n 56 del 21 marzo 2014).
Decreto Ley n 1/2014, de 27 de marzo de Medidas urgentes para la
garanta y continuidad de los servicios pblicos en Castilla y Len, derivado
de la entrada en vigor de la LRSAL (B.O.C Y L n 62 de 31 de marzo 2014).
Circular de 1 de abril de 2004, de la Viceconsejera de Administracin y
Gobierno del Territorio, Comunidad Autnoma de Castilla y Len, relativa
al sistema de competencial y otras cuestiones derivadas de la entrada
en vigor de la LRSAL (B.O.C Y L n 64 del 2 de abril 2014).
Circular 1/2014 de 28 de abril, de la Direccin General de Administracin
Local del Gobierno de Aragn, sobre el rgimen jurdico competencial
de los municipios aragoneses tras la entrada en vigor de la LRSAL.
Decreto Ley n 7/2014, de 20 de mayo, de la Consejera de Administracin
Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andaluca, por el que se
establecen medidas urgentes para la aplicacin de la LRSAL (B.O.J.A. n
101, de 28 mayo 2014, convalidacin del Parlamento Andaluz B.O.J.A.
n 133, de 10 de julio 2014).
Ley 5/2014, de 27 de mayo, Comunidad de Galicia, de medidas urgentes
109
derivadas de la entrada en vigor de la LRSAL (D.O.G. n 102, de 30 de

mayo de 2014, y B.O.E. n 177 del 22 julio de 2014).
Decreto Ley 3/2014, de 17 de junio, Comunidad Autnoma de Catalua,
por el que se establecen medidas urgentes para la aplicacin de la LRSAL
(D.O.G.C. n 6647, de 19 junio de 2014, no convalidado por Resolucin
774/X, del Parlamento de Catalua publicado en el D.O.G.C. n 6677 de
1 de agosto de 2014. Sin embargo publicado en el B.O.E n 194, del 11
de agosto de 2014, en el que se hace constar que fue convalidado por
Resolucin 774/X del Parlamento de Catalua, publicado en el D.O.G.C
n 6676, de 1 de agosto de 2014).
Circular de 18 de junio de 2014, de la Direccin General de Administracin
Local de la Comunidad Valenciana, sobre el nuevo rgimen competencial
contemplado en la LRSAL.
Decreto-ley 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes para la garanta
y continuidad de los servicios pblicos en la Comunidad Autnoma de la
Regin de Murcia, derivado de la entrada en vigor de la LRSAL.
Ley 1/2014, de 25 de julio, de Adaptacin del Rgimen Local de la
Comunidad de Madrid a la LRSAL. (B.O.C.M. n 178 de 29 julio 2014; y
B.O.E. n 256 de 22 octubre 2014).
Decreto Ley 2/2014, de 21 de noviembre, de medidas urgentes para la
aplicacin en las Islas Baleares de la LRSAL.
En concreto, el Decreto Ley n 7/2014, de 20 de mayo, de la
Consejera de Administracin Local y Relaciones Institucionales de
la Junta de Andaluca, en materia de competencias locales interpreta que:
En base en la interpretacin del art. 2.1 LBRL y de conformidad con
la interpretacin del Tribunal Constitucional en la sentencia 214/1989,
la LRSAL no altera el modelo originario, es decir, no articula un
modelo cerrado de atribucin de competencias locales. Y por tanto,
las competencias atribuidas a los entes locales en su momento por el
legislador autonmico conservan su vigencia (art. 1). Idntico sentido
para la disposicin adicional 3 LRSAL.
110
La rebaja del mnimo que se garantiza en la LRSAL, art. 25.2 LBRL,

no impide que por las Comunidades Autnomas se aumente el techo
competencial. Tanto las competencias atribuidas por la legislacin
Autonmica a los Entes Locales antes de la LRSAL, como las que el
legislador sectorial pueda atribuir con posterioridad tendrn, la condicin
de competencias propias del art. 7 LBRL. En este sentido, todas las
competencias recogidas en el art. 9 LAULA siguen siendo competencias
propias municipales. Si la LRSAL impidiera a las Comunidades
Autnomas atribuir competencias propias en materias distintas de las
recogidas en el art. 25.2 incurrira en inconstitucionalidad.
No obstante, por Acuerdo de la Subcomisin de Seguimiento
Normativo, Prevencin y Solucin de controversias de la Comisin Bilateral
de Cooperacin Administracin General del Estado-Comunidad
Autnoma de Andaluca en relacin con el Decreto-Ley 7/2014, de 20 de
mayo, de la Junta de Andaluca, en sesin de fecha 30 de julio de 2014,
inici negociaciones para resolver discrepancias en relacin con el artculo
2 apartado 2, ltimo inciso, y apartados 3 y 4; y con el artculo 8 de dicho
Decreto-Ley, a efectos de evitar un posible recurso de inconstitucionalidad
contra dicho Decreto-Ley.
Los apartados controvertidos son del art. 2 relativo a los Informes
necesarios para el ejercicio por parte de las Entidades Locales de competencias
distintas de las propias y de las atribuidas por delegacin, punto 2: <<Los
informes previstos en el apartado anterior debern solicitarse por la entidad
local con carcter previo al inicio del ejercicio de competencias distintas de
las propias y de las atribuidas por delegacin, as como en los supuestos de
modificacin sustancial de las actividades o servicios que se vengan llevando
a cabo o prestando, enmarcados en el ejercicio de dichas competencias, que
pudiesen provocar la existencia de duplicidades en su prestacin o afectar a
la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda local.>>
El apartado 3 del art. 2: <<No ser necesaria la solicitud de los
informes mencionados en el supuesto de que se vinieran ejerciendo dichas
competencias con anterioridad a la entrada en vigor de la citada Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, en virtud del artculo 8 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonoma Local de Andaluca, y del artculo 28 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, antes de su supresin por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, en cuyo
111
caso se podrn seguir prestando los servicios o desarrollando las actividades

que se llevaban a cabo, siempre que, previa valoracin de la propia entidad
local, no incurran en supuestos de ejecucin simultnea del mismo servicio
pblico y cuenten con financiacin a tal efecto>>
El apartado 4 expone: <<En los supuestos en los que la entidad local
desee impulsar un determinado programa complementario, realizar una
actividad concreta o proceda, en su caso, a la realizacin de cualesquiera
actividades propias del normal desenvolvimiento del servicio en un mbito
competencial que se venga ejerciendo de conformidad con los apartados
anteriores, no deber seguirse el procedimiento regulado en los artculo
siguientes del presente Decreto-Ley>>.
El artculo 8 se refiere a la adaptacin de los convenios, acuerdos y
dems instrumentos de cooperacin en que se financien competencias
distintas de las propias y de las delegadas:
<<1. Los convenios, acuerdos y dems instrumentos de cooperacin
en que la financiacin de la Junta de Andaluca vaya dirigida al ejercicio por las
entidades locales de competencias distintas de las propias o de las atribuidas
por delegacin, debern adaptarse a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
la siguiente forma:
a) Las partes que lo suscribieron efectuarn una valoracin sobre
la necesidad de continuar colaborando en el ejercicio de estas
competencias, previo informe vinculante de la Consejera competente
por razn de la materia sobre la inexistencia de duplicidades en la
prestacin de los servicios o en la realizacin de las actividades que
constituyen el objeto de la cooperacin, conforme a lo previsto en el
artculo 5.3 de este Decreto-Ley. En el caso de que en dicha valoracin
se concluya la continuacin de la colaboracin se suscribir por las
partes como adenda al convenio.
b)
112
En el caso de que se valore continuar la colaboracin, la entidad local

solicitar a la Consejera que tenga atribuida la tutela financiera de las
entidades locales informe vinculante sobre la sostenibilidad financiera
de la actividad o servicio objeto de convenio, que se regir por lo
dispuesto en los artculos 3.2, 4 y 5.4 del presente Decreto-Ley.
2. En el caso de que la valoracin o el informe previstos en el apartado

anterior sean negativa o desfavorable, el convenio quedar sin efectos
a 31 de diciembre de 2.014 >>.
Por acuerdo de fecha 26 de febrero de 2015, de la propia Subcomisin
de seguimiento normativo, prevencin y solucin de controversias de la Comisin
bilateral de cooperacin Administracin General del Estado Comunidad Autnoma
de Andaluca, se resuelven las discrepancias manifestadas y concluida la controversia
planteada (BOJA n 56, y BOE n 70 de fechas 23 de marzo de 2015).
En relacin con el artculo 2 del Decreto-ley 7/2014 se llega a la siguiente
interpretacin:
Tanto este artculo 2 como el artculo 7.4 de la LRBRL deben ser
interpretados en el sentido de que el ejercicio por las entidades locales de
competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegacin,
slo cabe cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad del conjunto
de la Hacienda municipal, en los trminos de la legislacin de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto
de ejecucin simultnea del mismo servicio pblico con otra Administracin
Pblica. Estos requisitos operan tanto para las competencias distintas de
las propias y de las delegadas que estuviesen ejerciendo las entidades
locales en el momento de la entrada en vigor de la Ley como para las
que se puedan iniciar a partir de ese momento.
As mismo, se acuerda que la continuidad en el ejercicio por las
entidades locales de las competencias recogidas en el artculo 2.2 ltimo inciso,
y en los apartados 3 y 4 del mismo artculo del Decreto ley 7/2014, exigir
el cumplimiento de los requisitos aludidos en el apartado anterior, aspectos
por los que corresponde velar a cada entidad local. Ello sin perjuicio del
control que, en ejecucin de las competencias que corresponda ejercer a la
Comunidad Autnoma, en tanto titular de la competencia material y de la tutela
financiera de las entidades locales de su territorio, ejerza en orden a verificar
el cumplimiento de los citados requisitos recogidos en el artculo 7.4 LRBRL.
La Comunidad Autnoma de Andaluca se compromete a introducir en
la aplicacin de su legislacin de rgimen local la interpretacin contenida en
el presente acuerdo.
113
3.3. ESPECIAL MENCIN A LAS POLTICAS DE SALUD EN EL

MBITO LOCAL
Una ciudad sana es una ciudad que se est creando continuamente,
que est mejorando sus ambientes fsicos y sociales, que est ampliando los
recursos para la comunidad, que permite a las personas apoyarse mutuamente
y a realizar todas las funciones de la vida, desarrollando su mximo potencial.
(Hancock y Duhl, 1986)
1. Cual es el enfoque cuando hablamos de salud?
Un enfoque para incorporar la perspectiva de salud en las agendas
locales, a partir de un concepto de salud positiva mucho ms amplio que el
de la simple ausencia de enfermedad. La salud viene a ser el resultado de
un complejo equilibrio entre los aspectos psico-biolgicos del ser humano
y los entornos sociales y ambientales con los que se relaciona, en los que
desarrolla su vida cotidiana y sus distintas actividades.
La salud posee un gran valor y es un derecho, un bien esencial para
las personas; es un instrumento para alcanzar una mayor calidad de vida y
es un gran soporte para la capacidad creativa, relacional y productiva del ser
humano.
Habitualmente se ha considerado que la poltica en materia de salud
consista prcticamente en poco ms que en la provisin de servicios de
asistencia sanitaria y su problemtica de financiacin. En la actualidad los
problemas de salud ms relevantes tienen relacin con nuestro estilo y nuestros
hbitos de vida, con las condiciones medioambientales y con las condiciones
socioeconmicas (factores que determinan la salud). Muchos de estos
problemas no se pueden resolver desde los servicios sanitarios asistenciales,
porque su solucin est ms vinculada al desarrollo de procesos de mejora
de la salud en la comunidad donde deben participar y tomar decisiones otros
sectores y por supuesto los propios individuos y la propia comunidad.
Con esta visin y este enfoque, Andaluca est llevando a cabo un
proceso de reforma de la Salud Publica; en esta reforma, una de las lneas
de trabajo a implementar es su desarrollo en el mbito local y para ello se
ha planteado una estrategia de colaboracin, coordinacin, asesoramiento y
114
apoyo a las entidades locales, para que elaboren sus propios Planes locales
de Salud, incorporando el valor salud en sus diferentes agendas polticas.
2. Qu es la salud pblica?
La Salud Pblica se entiende como el esfuerzo organizado por la
sociedad para prevenir la enfermedad, proteger, promover y restaurar
la salud, y prolongar la vida, tiene la misin de trabajar por mejorar la salud
de la poblacin; y para ello es necesario contribuir, de forma coordinada con
otros sectores e instituciones, en la creacin de las condiciones estructurales
de la sociedad y en las condiciones de vida de la poblacin ms favorecedoras
para la salud; en promover las conductas individuales y estilos de vida ms
saludables; y en luchar contra la enfermedad y minimizar la prdida de la salud.
3. Qu son los determinantes de la salud?
Los determinantes sociales de la salud son el conjunto de factores
personales, sociales, econmicos y ambientales que determinan el estado
de salud individual y comunitaria. (Glosario de Promocin de la Salud, OMS,
1996)
La dimensin social de los determinantes vincula las condiciones en
las que las personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen; teniendo en
cuenta, incluso, la influencia de los sistemas de salud.
Estas condiciones vienen definidas por la distribucin del dinero, el
poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local, y a su vez dependen
de diferentes opciones polticas (OMS, 2009), dando paso a la Estrategia de
Salud en Todas las Polticas.
4. Qu es la Estrategia de Salud en Todas las Polticas?
La Estrategia de la Salud en Todas las Polticas (ESTP), aprobada por los
Ministros de Salud de la Unin Europea, en la Declaracin de Roma de 18
de diciembre de 2007, es un enfoque de mejora de la salud que va ms
all de los lmites del sector de la salud, que implica a las polticas de todo
un gobierno que tienen como objetivo mejorar la salud y el bienestar de su
ciudadana e involucra a nuevos agentes en las polticas de salud: La industria,
115
el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones

de diferente tipo (profesionales o ciudadanas) y al mundo acadmico, el de la
investigacin y la innovacin.
5. Marco normativo
a. Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andaluca
Esta ley describe los aspectos generales relacionados con el sistema
sanitario pblico andaluz, su organizacin funcional y territorial as como los
aspectos relacionados con las competencias y funciones de las distintas
administraciones en Andaluca entre otros contenidos.
Destaca el papel de los municipios en el marco de las competencias que
legalmente le estn atribuidas, recogiendo cuales son las competencias de
los municipios en el campo de la salud pblica relacionados con la proteccin
y la promocin de la salud. As mismo hace referencia a los aspectos sobre
la participacin y corresponsabilidad en los mbitos de gestin y provisin de
servicios sanitarios (equipamiento de centros y servicios sanitarios, convenios,
consorcios).
b. Ley, 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca
(LAULA)
En cumplimiento del artculo 98 del Estatuto de Autonoma de
Andaluca y en el marco de la legislacin bsica del Estado, se promulg la
Ley de Autonoma Local de Andaluca, que ampla, desarrolla y delimita las
competencias reconocidas por el Estatuto, entre las que se encuentran las
relativas a la salud pblica, que a continuacin se desarrollan.
Son competencias propias de las corporaciones locales en materia de
salud pblica: la promocin, defensa y proteccin de la salud pblica, en lo
que respecta a la elaboracin, aprobacin, implantacin y ejecucin del Plan
Local de Salud; en el desarrollo de las polticas de accin local y comunitaria;
el control de riesgos en materia de salud; la promocin y educacin para
la salud; la movilidad sostenible, la promocin de la actividad fsica y la
prevencin de la accidentabilidad; el control sanitario oficial de edificios y
lugares de vivienda y convivencia humana, centros de consumo, de la calidad
116
del agua de consumo humano, de industrias, actividades y servicios y zonas

de bao. (Artculo 9.13, LAULA)
c.
Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pblica de Andaluca

(LSPA)
La Ley de Salud Pblica de Andaluca, reconoce el carcter transversal

de la salud pblica, integrando la perspectiva de la salud pblica en el ejercicio
de las competencias de las distintas polticas y acciones pblicas, desde
la consideracin sistemtica de los determinantes de salud, la igualdad de
oportunidades y la equidad en salud; a travs de la coordinacin y cooperacin
intersectorial y multidisciplinaria. (Artculo 50, LSPA)
En el Ttulo II se establece las bases de la gobernanza en salud pblica
y se ordena el espacio local de la misma.
Para la autonoma local en salud pblica (Artculo 40, LSPA), sin perjuicio
de las competencias autonmicas, corresponder a los municipios andaluces
velar en sus respectivos territorios por la proteccin y la promocin de la
salud de la poblacin en las competencias que puedan asumir, conforme a lo
dispuesto en la correspondiente legislacin reguladora en esta materia.
Los municipios asumen la coordinacin de las intervenciones
contempladas en el Plan Local de Salud en materia de promocin de salud
comunitaria en su territorio, incorporando y articulando la accin y participacin
de la poblacin y de los diferentes sectores pblicos y privados implicados.
En el marco del Plan Andaluz de Salud, la Administracin sanitaria de la
Junta de Andaluca establecer un programa de cooperacin y armonizacin
en materia de salud pblica con los municipios andaluces, as como iniciativas
dinmicas, con el fin de lograr un desarrollo equilibrado, social y territorial.
Reglamentariamente, se crear la Comisin Andaluza de Cooperacin
en Salud Pblica como rgano de colaboracin, coordinacin y cooperacin
entre la Administracin de la Junta de Andaluca y las corporaciones locales
en las materias reguladas en esta ley. (Art. 42 LSPA).
117
6. Por qu llevar la Estrategia de Salud en todas las Polticas (ESTP)

hasta el mbito local?
Porque el nivel local es el espacio idneo de desarrollo para la Estrategia
de Salud en Todas las Polticas (ESTP), el lugar ms efectivo y eficiente de
intervencin. Y esto es as porque es aqu donde la ciudadana vive, acta
y ejerce sus derechos y obligaciones, donde se desarrollan las actividades
sociales y productivas, donde radica el sentimiento de vecindad. Es el escenario
ms propicio para el desarrollo de dinmicas polticas, socioeconmicas,
medioambientales...; el lugar donde se generan las redes de colaboracin,
de apoyo y de amistad.
Es el espacio de convergencia de las diferentes polticas donde la
capacidad de gestin radica en las figuras del /la alcalde/sa y del Gobierno
Local convirtindolos en agentes de primer orden por su proximidad y
conocimiento de la realidad local y de las interrelaciones existentes en ella.
7. Cmo llevar la Estrategia de Salud en Todas las Polticas (ESTP) al
territorio?
Mediante el desarrollo de la Accin Local en Salud (ALS)
Se entiende por Accin local en salud el proceso cuyo objetivo es
situar la poltica y las acciones de salud en el escenario ms cercano a la
ciudadana, posibilitando las sinergias de las polticas y actuaciones de los
sectores pblicos, la implicacin del sector privado y la participacin de la
ciudadana, trabajando en red y con el liderazgo de los gobiernos locales.
Qu es la Red Local en Salud?
La Red Local en Salud es una articulacin comunitaria para trabajar los
problemas de salud locales; es una estructura operativa de accin intersectorial
en un espacio comn, contando con la participacin de la ciudadana, y estableciendo relaciones entre las personas, los grupos y la comunidad, as como la
conexin entre las instituciones y otras entidades territoriales, esto posibilita el
desarrollo de actividades conjuntas y facilita una colaboracin de forma estable
y sistemtica, evitando duplicidades y potenciando el trabajo en conjunto.
118
La Red se organiza en grupos de trabajo. Se va tejiendo a lo largo de

todo el proceso de desarrollo de la Accin Local en Salud, a travs del Plan
Local de Salud, y es abierta, dinmica, horizontal y flexible.
Qu es un Plan local de salud?
El Plan Local de Salud es el instrumento bsico que recoge la
planificacin, ordenacin y coordinacin de las actuaciones que se realicen en
materia de salud pblica en el mbito de un municipio o de una mancomunidad
de municipios. La elaboracin, aprobacin, implementacin y ejecucin de
este plan corresponden a los municipios (Artculo. 41, Ley de Salud Pblica
de Andaluca).
As el PLS es un instrumento con el que a partir de un Perfil de Salud
Local, se identifican las necesidades de la comunidad, se prioriza un Plan de
Accin viable, con estrategias y actuaciones concretas para dar respuesta en
red a las principales necesidades, problemas y situaciones de riesgo, de salud
pblica en el municipio.
Cul es el papel del gobierno local?
Asumir el liderazgo promoviendo las alianzas, el encuentro, el trabajo
en comn, la coordinacin interinstitucional y los espacios de colaboracin, y
cooperacin.
Conocer el estado de salud de la comunidad y las poblaciones en riesgo
para identificar problemas y prioridades de salud.
Solicitar el apoyo y asesoramiento de las diferentes polticas sectoriales
para el diseo y desarrollo del Plan local de salud.
Unir esfuerzos adoptando sinergias y evitando solapamientos, con
objetivos comunes y recursos compartidos, para obtener resultados que
respondan mejor a las necesidades de la ciudadana.
Gestionar, en un marco de gobernanza local, las reas de mayor
vinculacin con la salud pblica (educacin, bienestar social, polticas de
igualdad, medio ambiente y agricultura, empleo, vivienda...), que con la
119
implicacin del sector privado y la participacin de la ciudadana, configuren

una red local que le sirva de soporte para la planificacin de las respuestas.
Disear planes y programas para resolver los problemas y prioridades
de salud identificados en el territorio.
Impulsar y apoyar la red local como garanta de continuidad del proceso
de planificacin, desde el diseo a la evaluacin del Plan local de salud.
8. El valor poltico de trabajar en salud.
Trabajar en este contexto no solo mejora la salud de la poblacin y la
calidad de vida de la ciudadana, sino que la hace ms competente para el
desarrollo de los pueblos y ciudades, generando riqueza.
Concretando:
La Estrategia a seguir es la de la Salud en Todas las Polticas
en el mbito local.
El marco normativo es el de las dos leyes (LSPA y LAULA)
El liderazgo es de los Gobiernos Locales
El enfoque es el de los Determinantes en Salud y la Accin local
en salud, intersectorial y participada.
La garanta de la sostenibilidad esta en la creacin de alianzas y
de una red local
El Instrumento clave es el Plan Local Salud (PLS)
120
3.4. LAS RELACIONES CON OTRAS ADMINISTRACIONES

PBLICAS.
La Constitucin espaola de 1978 dise un modelo de organizacin
territorial (municipios, provincias y Comunidades Autnomas) que se articula
sobre la base de tres niveles de representacin y participacin poltica:
Administracin Central, Autonmica y Local. Cada uno de estos tres niveles
de gobierno goza en distinta medida de autonoma para la gestin de sus
respectivos intereses y dispone de un aparato administrativo propio dirigido
por sus respectivos rganos de gobierno. Pero en cualquier caso, los tres
niveles deben considerarse, en su conjunto, como elementos de una unidad
superior, que es el Estado Espaol, pero bajo el principio de diversidad y no
de uniformidad.
Existen, por tanto, al menos tres niveles de Administracin Pblica,
vinculados cada uno a su nivel territorial de gobierno, de modo que aunque
mantienen entre ellos una posicin de independencia recproca y de separacin
orgnica, sin embargo, como decamos en el epgrafe 3.2 entre los diferentes
niveles de gobierno se comparten diferentes materias e intereses pblicos,
a pesar de que se tienda al axioma una Administracin una competencia,
por lo que entre ellos se producen interconexiones que, sobre todo en el
mbito local, les obliga a actuar de forma coordinada y mantener relaciones
de cooperacin y colaboracin, en aras de una adecuada articulacin en
el ejercicio de sus respectivas competencias y para el cumplimiento de los
principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia y economa en la asignacin de
los recursos pblicos (art. 31.2 CE), objetividad de los intereses generales (art.
103.1 CE), y tras la reforma del art. 135 CE, y la aprobacin de la Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, aplicar los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, que suponen un incremento notable de las relaciones
interadministrativas entre los tres niveles de gobierno.
Desde sta perspectiva, las relaciones interadminitrativas representan
una parte importante de la dinmica de las competencias. Es decir, una vez
vista la esttica que supone la atribucin y asignacin de competencias, que
se corresponde con la titularidad, es necesario avanzar analizando cmo
se ejercen las mismas, cul es su mbito de aplicacin, qu instrumentos
de organizacin y prestacin se establecen para llevarla a cabo. Por tanto,
podemos afirmar que en las relaciones que se establezcan se dirime
121
realmente la autonoma de los diferentes niveles de gobierno, y especialmente

la autonoma local: cul es el alcance y profundidad de la autonoma de
Municipios y provincias.
Estas reglas de relacin vienen expresamente recogidas en la LBRL
arts. 6.1; 10; 36; 55 a 62; en la LRJPAC arts. 4 a 10 y Disposicin adicional
vigsima, incluida por la LRSAL; y en concreto, en el Estatuto de Autonoma
de Andaluca (EAA) en el art. 60.1, al establecer dentro de la competencia
exclusiva autonmica en materia de rgimen local, respetando el art. 149.1.18
de la CE y el principio de autonoma local, entre otras cuestiones, la fijada en
su apartado a) las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca
y los ente locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para
la cooperacin y la colaboracin entre los entes locales y entre stos y la
Administracin de la Comunidad Autnoma, incluyendo las distintas formas
asociativas mancomunales, convencionales y consorciales, cuestin que debe
integrar la legislacin de rgimen local prevista en el art. 98.1 EAA. A su vez, el
art. 89.2 del mismo Estatuto, establece que La Administracin de la Comunidad
Autnoma y las Administraciones locales ajustarn sus relaciones a los principios
de informacin mutua, coordinacin, colaboracin y respeto a los mbitos
competenciales correspondientes determinados en el presente Estatuto, en la
legislacin bsica del Estado y en la normativa autonmica de desarrollo, con
plena observancia de la garanta institucional de la autonoma local reconocida
en la Constitucin y por la Carta Europea de la Autonoma Local.
Clases de Relaciones interadministrativas
Estas relaciones pueden ser de diversas clases, pero siguiendo un
criterio clsico distinguimos tres tipos de relaciones. Las relaciones de
convivencia: la colaboracin. Las relaciones de articulacin para la actuacin
en asuntos de inters comn: la cooperacin. Y relaciones por razones de
inters prevalente: la coordinacin.

Las Relaciones genricas de colaboracin.
En primer lugar, debe quedar claro la existencia de un deber genrico
de colaborar en materia de relaciones interadministrativas entre las diferentes
Administraciones Pblicas, consecuencia de la obligacin de conseguir el
objetivo ltimo del inters general y con la mayor eficacia posible (art. 103.1
122
CE), y tambin basado en otros principios como el de legalidad, seguridad

jurdica, transparencia, lealtad institucional, eficiencia en el gasto, solidaridad
etc., aunque el Tribunal Constitucional exprese que dicho deber no est
precisado de justificacin en preceptos concretos del orden constitucional
por implcito en la propia esencia de la organizacin del Estado.
Este deber de colaborar genricamente expresado impone el respeto
a los intereses generales del Estado en su conjunto y al de cada instancia
territorial en particular, e incorpora una actitud constructiva y positiva en la
bsqueda de soluciones, que se regula en el art. 10.1 en relacin con el 55 de
la LRBRL, art. 4.1 LRJPAC y arts. 8 a 12 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de
Administracin de la Junta de Andaluca.
Manifestaciones del deber genrico de colaboracin:
Lealtad institucional con respeto al ejercicio de las competencias que
correspondan a las dems Administraciones Pblicas y las consecuencias
que del mismo se deriven para las propias.
Valorar el impacto que sus actuaciones, en materia presupuestaria y
financiera, pudieran provocar en el resto de Administraciones Pblicas.
La colaboracin, la cooperacin, asistencia activa y el auxilio que
puedan precisar para el cumplimiento de sus competencias.
La Colaboracin comprender el deber de todas las Administraciones
Pblicas de ponderar y respetar, en el ejercicio de sus competencias,
la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, los
intereses legtimos cuya gestin se encuentre encomendada al resto de
Administraciones Pblicas.
El auxilio implicar prestar el apoyo y la asistencia activa precisa a otra
u otras Administraciones Pblicas para que puedan ejercer adecuadamente
sus competencias, as como el deber de facilitarse informacin recproca,
especialmente cuando la actividad desarrollada pueda tener una especial
incidencia sobre el mbito competencial de otra Administracin Pblica.
Facilitar el libre acceso a los registros pblicos, documentos y
expedientes administrativos, en los trminos previstos en la legislacin.
123
Esta colaboracin como deber tiene lmites o excepciones (art. 4.3

LRJPAC y art. 8.3 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin de la
Junta de Andaluca), como es el caso de no disponer de medios suficientes,
o existencia de prohibicin legal expresa para ello en casos determinados,
y perjuicios graves a los intereses propios o al cumplimiento de sus
competencias en caso de acceder a la prestacin solicitada o requerida. No se
escapa que salvo el supuesto de prohibicin legal de suministrar determinada
informacin, en los otros supuestos se da un importante margen de maniobra
en su cumplimiento al existir conceptos jurdicos indeterminados, por lo que
no suele estar reglada dicha colaboracin, pero no cabe duda de la obligacin
de motivar de forma clara y suficiente la denegacin de colaboracin a la luz
de razonabilidad que s puede ser objeto de control.
La relacin de cooperacin y coordinacin.
La lnea de separacin entre ambas tcnicas no es ntida, mxime
cuando en ocasiones la cooperacin es presupuesto de la coordinacin y, en
otras, la coordinacin es una forma de cooperacin.
Tanto en la cooperacin como en la coordinacin, en expresin del
Tribunal Constitucional, la relacin interadministrativa se orienta a la
flexibilizacin y prevencin de disfunciones derivadas del propio sistema
de distribucin de competencias, aunque en ningn caso, sin alterar la
titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en
relacin. Ahora bien, dicho objetivo debe perseguirse en primera instancia
por mecanismos de cooperacin y colaboracin, al significar una menor
intensidad de afectacin o limitacin en el ejercicio de las competencias
propias, y slo ante la falta de acuerdo y en determinadas actividades, la
LRBRL prev la actuacin coordinadora en sentido estricto a tenor del art.
10.2 y 3, cuando los servicios o actividades trascienden el inters propio local,
o incidan o condicionen de forma relevante los de dichas Administraciones,
o sean concurrentes o complementarios de stas, fijndose como un
objetivo trasversal de la coordinacin de las Entidades Locales asegurar el
cumplimiento de la legislacin de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, por lo que si antes se deca sin que se afecte la autonoma de
los Entes Locales, ahora el punto 4 del art. 10 matiza que las funciones de
coordinacin sern compatibles con la autonoma de las Entidades Locales.
Y el art. 58.1 LAULA aade un supuesto ms en su apartado d) cuando se
124
produzcan delegaciones de competencias de la Comunidad Autnoma en las

Entidades Locales; y en este sentido, el art. 27.2 LBRL tambin recoge que
la Administracin delegante podr solicitar la asistencia de las Diputaciones
Provinciales para la coordinacin y seguimiento de las delegaciones previstas
legalmente.
En una primera instancia se sita la relacin de cooperacin o de
colaboracin orgnica o facultad de un ente pblico territorial para crear
rganos de colaboracin compuestos por miembros de stas y otras
Administraciones Pblicas, al amparo del art. 58 LRBRL, o la cooperacin
competencial por la que los poderes pblicos quedan obligados a ejercer
acciones en provecho y ayuda de otras Administraciones Pblicas, que
corresponde esencialmente a las Diputaciones provinciales y por ltimo, los
instrumentos de cooperacin, como los convenios.
La cooperacin y coordinacin tienen por objeto:
1 conseguir, mediante la debida coherencia, estructura
adecuada y actuacin sincronizada o jerarquizada en el
tiempo, la necesaria rapidez y eficacia de la actividad
administrativa.
2 evitar la duplicidad de cometidos que pudieran producirse.
3 evitar que los efectos de las distintas actuaciones puedan ser
total o parcialmente contrarias.
4 lograr la economicidad en la gestin de la Administracin
pblica, mediante el empleo de un mnimo de personas
y esfuerzos, soslayando la reiteracin
innecesaria de
actos y servicios, con el consiguiente ahorro de material y
recursos. Especial incidencia sobre esta cuestin tiene el art.
10.3 LBRL.
125
Caractersticas de la coordinacin:
1 la exigencia de la concurrencia de un ttulo competencial
concreto.
2 la coordinacin constituye un lmite al ejercicio de las
competencias de los entes coordinados, mientras que la
cooperacin no puede ser utilizada para limitar el ejercicio
de las competencias de los entes territoriales.
3 con la coordinacin al contrario de la cooperacin, se pueden
adoptar medidas coercitivas necesarias y suficientes para
lograr los objetivos de la coordinacin.
As, al ser la coordinacin un lmite al ejercicio de las competencias
ajena, se exige que la funcin de coordinacin venga expresamente atribuida
legalmente, al conllevar un cierto poder de direccin, consecuencia de la
posicin de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al
coordinado. Por ello, para algunos la nota diferenciadora estriba en el plano
de la voluntariedad de la cooperacin, en relacin a la cooperacin incluida
en los arts. 57 y 58 de la LRBRL y Ttulo V (arts. 60-88) de la LAULA, frente
a la imposicin de la coordinacin reflejada en los arts. 10.2, y 3; 59 y 62 de
la misma LRBRL y arts. 58 y 59 LAULA. Pero no se puede perder de vista
que la voluntariedad no es idnea para manifestar la diferencia entre ambos
tipos de relaciones, pues ambas son manifestaciones del deber jurdico de
colaboracin, aunque el consentimiento es la regla general en la cooperacin,
y la excepcin en la coordinacin. En el mbito de la Administracin Pblica es
complicado hablar del principio de la autonoma de la voluntad porque siempre
est compelida por el principio del inters pblico general y su capacidad es
la suma de las potestades que tenga atribuida.
Por tanto, la cooperacin se da en un plano horizontal, a un mismo
nivel entre ambas instancias de relacin, mientras que en la relacin
de coordinacin se mueve en un plano vertical de cierta superioridad
del coordinante sobre el coordinado. En la cooperacin, en cambio, la
reciprocidad es la nota definitoria, la actividad desplegada est directamente
dirigida a producir efectos en la esfera jurdica de otro u otros sujetos.
126
En el art. 58 LAULA denominado de coordinacin administrativa,

aborda funcionalmente tanto relaciones de cooperacin, como relaciones de
coordinacin. As ocurre al establecerse en el punto 4 que, la coordinacin
tendr por finalidad la fijacin de medios y sistemas de relacin que hagan
posible la informacin recproca, la homogeneidad tcnica y la accin conjunta
de las distintas Administraciones Pblicas en el ejercicio de sus respectivas
competencias de tal modo que se logre la integracin de actuaciones en la
globalidad del sistema, objetivo similar al establecido en el art. 58.1 que busca
asegurar la coherencia de las actuacin de las distintas Administraciones
Pblicas. En realidad se est fijando una relacin de cooperacin coordinada.
La coordinacin en sentido estricto vendr desde el momento en que ser la
Administracin autonmica quin fije en ltima instancia estos mecanismos de
homogenizacin por ser el ttulo prevalente en funcin del inters supralocal
en juego. Igual ocurre en los arts. 26.2; 36.1 c; 36.2 y 116. bis 3 LBRL,
respecto de las facultades de coordinacin de las Diputaciones provinciales
sobre los municipios.
Los Planes Sectoriales de Coordinacin.
Los planes sectoriales son un instrumento de coordinacin entre la
Administracin General del Estado o la Administracin de las Comunidades
Autnomas y la Administracin Local (art. 59 LBRL). Cuando la coordinacin
de la actuacin de las diferentes Administraciones pblicas no pueda lograrse
por los medios ordinarios, o stos sean insuficientes, las leyes del Estado y
de las Comunidades Autnomas reguladoras de los distintos sectores de la
accin pblica, podrn atribuir al Gobierno de la Nacin o al de la Comunidad
Autnoma, la facultad de coordinar la actividad de la Administracin Local.
La coordinacin se llevar a cabo mediante la definicin y en relacin con
una materia, servicio o competencia concretos, de los intereses generales o
autonmicos a travs de planes sectoriales para la fijacin de los objetivos
y la determinacin de las prioridades de la accin pblica, en la materia de
que se trate. Tanto en materia de planificacin territorial, urbanstica como
medioambiental es bastante frecuente la utilizacin de estos instrumentos de
coordinacin y que ahora se incluye en la coordinacin de los diversos planes
provinciales de obras y servicios municipales, que confeccionan las Diputaciones
Provinciales, y coordina la Comunidad Autnoma (art. 36.2 LBRL).
127
El 58.2 LAULA recoge este instrumento o tcnica de coordinacin

expresando: La coordinacin se realizar mediante la definicin concreta
y en relacin con una materia, servicio o competencia determinada de los
intereses generales o comunitarios, a travs de los planes sectoriales e
intersectoriales, cuando concurren competencias de varios sectores para la
fijacin de los objetivos y determinacin de prioridades de la accin pblica en
la materia correspondiente. Redaccin muy similar a la establecida en el art.
59.1 segundo prrafo de la LRBRL.
Los Planes Sectoriales de Coordinacin (PSC), se regula en el art. 59
de la LBRL y LAULA, aunque tambin se refiere a los mismos el art. 58. 1 y
2 LAULA, pues ambos preceptos prcticamente reproducen el art. 59 de la
LRBRL.
Caractersticas y requisitos de los PSC:
1/ Tiene que tratarse de materias concurrentes con incidencia de inters
general autonmico o estatal de competencias propias (arts. 59.1
LBRL; 58.2 y 59.1 LAULA)
2/ Necesidad de asegurar la coherencia de la actuacin de la
Administraciones Pblicas en los supuestos previstos en el art. 10.2 y
3 LRBRL y 58.1 LAULA. Y que dicho fin no pueda alcanzarse por los
procedimientos de colaboracin voluntaria previstos en la legislacin
bsica y en la LAULA, o stos resulten manifiestamente inadecuados
por razn de las caractersticas de la tarea pblica de que se trate
(art. 59.1 LAULA y STC 46/2007,1 marzo).
3/ Atribuirse por Ley Sectorial, la coordinacin del ejercicio
de competencias propias de las entidades locales entre s
(fundamentalmente de las entidades locales de cooperacin), y
especialmente, con las de la Comunidad Autnoma (art. 58.1 y 59.1
LAULA).
4/ La ley sectorial deber precisar con el suficiente grado de detalle las
condiciones y los lmites de la coordinacin, que implicar tan slo
un lmite al ejercicio de las competencias de los Entes Locales, sin
que pueda traducirse en emanacin de rdenes concretas, debiendo
128
respetarse un margen de libre decisin a favor de los Entes Locales

sujetos a la coordinacin (art. 59.2 LBRL y 59.3 LAULA y doctrina
TC sentencia 109/1998 y sentencia 27/1987).
5/ Regularse por el Gobierno de la Nacin o el Consejo de Gobierno (art.
59.1 LBRL y LAULA y STC 331/1993)
6/ Ser conocido e informado por el Consejo Andaluz de Gobiernos
Locales (CAGL) y por el Consejo Andaluz de Concertacin Local
(CACL) previamente. En los Planes sectoriales se garantizar la
participacin de las Entidades Locales afectadas (art. 57.2 LAULA,
arts. 58.2 y 59.1 LRBRL).
7/ Su contenido ser fijar objetivos y determinar prioridades de la accin
pblica (art. 59.1 LBRL y 58.2 LAULA).
8/ Las Entidades Locales ejercern sus facultades de programacin,
planificacin u ordenacin de los servicios o actividades de su
competencia en el marco de las previsiones de los planes (art. 59.1
LBRL y 59.2 LAULA).
9/ Adems, antes de la aprobacin de las leyes sectoriales, deber
tenerse en cuenta aspectos como los siguientes:
a. Los criterios seguidos en la atribucin de competencia.
b. Respeto del espacio normativo propio de las Entidades Locales.
c. Interdiccin de las prcticas que anulen la capacidad de generar
polticas diferenciadas por los Entes Locales.
10/ Posteriormente a la promulgacin de la ley sectorial o a la adopcin
del acto administrativo autonmico, debe procurarse tambin
el establecimiento de canales de comunicacin de naturaleza
institucional e interadministrativa en aras de evitar posibles litigios
entre Administraciones.
11/ Las funciones de los Entes Locales, as como sus relaciones entre s y con
la Junta de Andaluca, deben ser analizadas con profundidad impulsando
la descentralizacin ms amplia a favor de la autonoma local.
12/ La optimizacin de los recursos es ms rentable cuando las Entidades
129
Locales y la Junta de Andaluca, ante intereses comunes o similares, se

unen y colaboran para desarrollar actividades y servicios de una manera
ms racional y eficiente. Al igual que se pretende en las relaciones de
las Diputaciones con los municipios: junto con la tradicional relacin de
asistencia tcnica, jurdica y econmica (relaciones de colaboracin),
se unen las frmulas asociativas de prestacin de servicios y
actividades entre municipios y Diputaciones (cooperacin orgnica), y
el seguimiento y control en la racionalizacin de los costes efectivos y
servicios a nivel de escala, y en ltima instancia, como unidad poltica
local de ejercicio de competencias (coordinacin).
Las tcnicas cooperativas.
Como paso previo, conviene centrar la tcnica de la cooperacin en las
relaciones interadministrativas en el mbito local, tomando como referencia
los arts. 57 y 58 de la LRBRL. El art. 57.1 se est refiriendo a tcnicas
organizativas tanto funcionales como orgnicas, para conseguir fines genricos
<<tanto en servicios locales como en asuntos de inters comn>>, de carcter
voluntario, y derivado de la necesidad de hacer compatibles los principios
de unidad y autonoma en que se apoya la organizacin territorial del Estado
constitucionalmente establecida, implica la creacin de instrumentos que
permitan articular la actuacin de las diversas Administraciones Pblicas (entre
otras, STC 76/1983, de 5 de agosto, F. J. 13. y STC 46/2007, 1 de marzo).
Junto a ello, no puede olvidarse que las funciones atribuidas a los rganos
de colaboracin sern nicamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia
que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares
efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada.
El art. 57.2 y 3 de la LBRL, establecen unas reglas en la cooperacin
investidas del principio transversal que sirve de gua a toda la reforma de la
LRSAL: la sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria:
La suscripcin de convenios y la constitucin de consorcios deber
mejorar la eficiencia de la gestin pblica, eliminar duplicidades y
cumplir con la legislacin de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
130
La constitucin de un consorcio slo podr tener lugar cuando la

cooperacin no pueda formalizarse a travs de un convenio, y siempre
que aquella, en trminos de eficiencia econmica, permita una asignacin
ms eficiente de los recursos econmicos.
Para la constitucin de un consorcio se requiere verificar que con dicha
frmula asociativa no se pone en riesgo la sostenibilidad financiera
del conjunto de la hacienda de la entidad local, as como del propio
consorcio, que no podr demandar ms recursos de los inicialmente
previstos.
Las Disposiciones Adicionales 9, 10, 13, 14, establecen reglas
especficas en materia de convenios y consorcios bajo el prisma del
principio de eficiencia econmica.
Disposicin Final 2, que incluye una nueva disposicin adicional
vigsima de la Ley 30/1992, sobre el Rgimen Jurdico de los consorcios,
que tambin preside el principio de la L.O. 2/2012, e 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Con las relaciones de cooperacin se busca ampliar o ensanchar
el mbito del ejercicio de la competencia propia de manera que se llegue
ms lejos, a ms poblacin, con mayor calidad y menores costes. Para ello
se articulan, relaciones activas de intervencin de unas Administraciones
en otras, actuando conjuntamente en determinadas materias e intereses
comunes (arts. 60-61 LAULA). Para lograr estos objetivos, se utilizan diversas
tcnicas de cooperacin. El art. 62 de la LAULA recoge dos tipos de tcnicas:
las entidades de cooperacin territorial y los instrumentos de cooperacin
territorial.
Son entidades de cooperacin territorial:
a) Las Mancomunidades de Municipios (Art. 63-77 LAULA).
b) Los Consorcios (Art. 78-82 LAULA).
c) Cualquier otra modalidad de cooperacin interadministrativa que de
lugar a la creacin de un ente con personalidad jurdica.
131
Son instrumentos de cooperacin territorial:

a) Los convenios de cooperacin (Art. 83 LAULA).
b) Las redes de cooperacin (Art. 84 LAULA). (Redes de ciudades, la
gobernanza multinivel, la cooperacin al desarrollo).
c) Cualquier otra modalidad de cooperacin interadministrativa que no
de lugar a la creacin de un ente con personalidad jurdica.
Cooperacin orgnica. rganos mixtos de colaboracin y
cooperacin interadministrativa. Relaciones Institucionales.
1/ LA COMISIN NACIONAL DE ADMINISTRACIN LOCAL
(CNAL). (arts. 117-119 LBRL).
Es el rgano permanente de colaboracin entre la Administracin
General del Estado y la Administracin Local.
Est formada, bajo la Presidencia del Ministro con competencias en
materia de Administracin Local, por un nmero igual de representantes
de las Entidades Locales y de la Administracin General del Estado. La
designacin de los representantes de los Entes Locales corresponde en todo
caso a la asociacin de mbito estatal con mayor implantacin (actualmente
la Federacin Espaola de Municipios y Provincias, FEMP).
Su composicin y funciones se regulan en el art. 117-119 LBRL y en
detalle en el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril, modificado por el R.D.
1142/2012, de 27 de julio.
Competencias de la CNAL:
Emitir informe en los siguientes supuestos: a) Anteproyectos de Ley y
proyectos de disposiciones administrativas de competencia del Estado
en las materias que afecten a la Administracin Loca, b) Criterios para las
autorizaciones de operaciones de endeudamiento de las Corporaciones
Locales, c) Previamente y en los supuestos que el Consejo de Ministros
acuerde la aplicacin de lo dispuesto en el art. 61 de la LBRL.
132
Efectuar propuestas y sugerencias al Gobierno en materia de

Administracin Local, y en especial, sobre: a) Atribucin y delegacin
de competencias a favor de las Entidades Locales, b) Distribucin de
subvenciones, crditos y trasferencias del Estado a la Administracin
Local, c) Participacin de las Haciendas Locales en los tributos del
Estado, d) Previsiones de los Presupuestos Generales del Estado que
afecten a las entidades locales.
2/ COMISIONES PROVINCIALES DE COLABORACIN DEL ESTADO
CON LAS CORPORACIONES LOCALES. (art. 58.1 LBRL).
Son los rganos perifricos encargadas de coordinar la Administracin
perifrica del Estado en la Provincia y la Administracin Local. Se integran en
las Subdelegaciones del Gobierno y ejercen sus funciones bajo la direccin
del Subdelegado, y se integra de forma paritaria por representantes de la
Administracin del Estado (Secretario General de la Subdelegacin, Delegado
de Economa y Hacienda y otros altos funcionarios) y de las Entidades Locales
(Presidente de Diputacin, Alcalda de la capital,) y otros representantes de
la asociacin de Entidades Locales mayoritaria en la provincia. La Comisin
informa acerca de los programas de financiacin estatal y acerca del Plan
provincial de obras y servicios.
Se regula por el Real Decreto 3489/2000, de 29 de diciembre,
parcialmente modificado por el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril.
Tienen como funcin principal la coordinacin de los rganos e la
Administracin perifrica del Estado en la provincia, en todo lo relativo a la
cooperacin entre la Administracin General del Estado y la Administracin Local.
Informan dichas Comisiones sobre la incidencia en el territorio provincial
de los programas de financiacin estatal.
Y en especial, la de emitir el informe preceptivo previo a la aprobacin
por el rgano competente del Plan Provincial de Obras y Servicios (PPOS).
As mismo, bajo la direccin y coordinacin de la CNAL ejercen las
funciones que la legislacin atribuye a sta en el mbito provincial, as como
las que la propia CNAL pueda encomendarles.
133
3/ CONFERENCIA SECTORIAL ESTADO - COMUNIDADES

AUTNOMAS EN MATERIA DE ADMINISTRACIN LOCAL.
(art. 120 bis LBRL, redaccin Ley 57/2003, de 16 de diciembre,
artculo aadido por el apartado 3 del art.1).
El Estado debe impulsar la colaboracin con las Comunidades
Autnomas con el fin de crear rganos de cooperacin conjuntos en materia
de rgimen local, tanto bajo la frmula jurdica de Conferencia Sectorial como
de otra naturaleza, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 5 de la LRJPAC.
Incomprensiblemente en dicha Conferencia Sectorial no es parte la
propia Administracin Local, aunque conforme dispone el punto 8 del art. 5
LRJPAC, cuando la materia del mbito sectorial de un rgano de cooperacin
de composicin multilateral afecte o se refiera a competencias de las
Entidades Locales, el pleno del mismo puede acordar que la asociacin de
stas de mbito estatal con mayor implantacin (FEMP) sea invitada a asistir
a reuniones, con carcter permanente o segn el orden del da.
4/ CONFERENCIA SECTORIAL PARA ASUNTOS LOCALES (CSAL)
(art. 138 LBRL).
La CSAL es el mximo rgano colegiado de cooperacin, encuentro
y deliberacin para la articulacin de las relaciones entre la Administracin
General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autnomas
y de los Gobiernos Locales, que tiene por finalidad primordial conseguir
la mxima coherencia en la determinacin y aplicacin de las polticas de
Gobierno y Administracin Local.
Est presidida por el Ministro/a en materia de Administracin Local
(actualmente el Ministerio de Hacienda y Administracin Pblica), y son
miembros de la misma los Consejeros responsables de la Administracin
Local y los representantes de gobiernos locales designados por la FEMP.
En el seno de la Conferencia sectorial para asuntos locales, existir una
Conferencia de ciudades de la que formarn parte la Administracin General
del Estado, las Comunidades Autnomas y los Alcaldes de los municipios
comprendidos en el mbito de aplicacin del Ttulo X de la LBRL.
134
5/ LA FEDERACIN ESPAOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS

(FEMP). Art. 10 CEAL, y Disp. Adicional 5 y 13 LBRL.

La Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) es una
Asociacin de Entidades Locales constituida por los Municipios, Islas,
Provincias y otros Entes Locales que voluntariamente lo decidan.
La FEMP se constituy al amparo de lo dispuesto en la Disposicin
Adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local y fue declarada como Asociacin de Utilidad Pblica mediante
Acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de junio de 1985. Sus Estatutos han
sido recientemente actualizados en Asamblea General celebrada en Madrid
24 de Septiembre de 2011. Su Reglamento de Rgimen Interior fue aprobado
por el Consejo Federal de la FEMP en su reunin de 30 de marzo de 2004.
Sus fines fundacionales y estatutarios son los siguientes:

El fomento y la defensa de la autonoma de las Entidades Locales.
La representacin y defensa de los intereses generales de las

Entidades Locales ante otras Administraciones Pblicas.
El desarrollo y consolidacin del espritu europeo en el mbito local

basado en la autonoma y solidaridad entre los Entes Locales.
La promocin de las relaciones de amistad y cooperacin con las

Entidades Locales y sus organizaciones en el mbito internacional,
especialmente el europeo, el iberoamericano y el rabe.
La prestacin directamente o a travs de sociedades o de entidades,

de toda clase de servicios a las Corporaciones Locales o a los entes
dependientes de stas.
La Gestin de programas de Gobierno destinado al mbito local.
Cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus

asociados.
135
En ningn caso, la interpretacin de estos fines podr ser tal que su

ejercicio invada las competencias de los entes asociados establecidas
en la legislacin de rgimen local.
Sus rganos rectores son: la Asamblea General, el Consejo Federal,

la Comisin Ejecutiva, el Presidente y la Secretara General.
Para lograr sus fines y objetivos utiliza diversos mecanismos:
1/

2/

3/

4/

5/

6/
Dispone de estructuras orgnicas pertinentes

Realiza intercambio de informacin sobre temas locales
Establece servicios de asesoramiento y asistencia para sus miembros.
Organiza y participa en reuniones, seminarios y congresos.
Se dirige a las Administraciones Pblicas en la formulacin de la
normativa vigente que afecta a los Entes Locales.
Edita y publica documentos informativos en materia de su competencia.

7/
Impulsa y participa, en su caso, en sociedades o entidades prestadoras

de servicios a las Entidades Locales y entes dependientes de stas.
De otra parte, conforme dispone la Disposicin Adicional 13 LBRL,

segn redaccin dada por la Ley 57/2003, el Gobierno adoptar las medidas
necesarias para hacer efectiva la participacin de las Entidades Locales, a
travs de la asociacin de mbito estatal ms representativa, en la formacin
de la voluntad nacional en la fase ascendente del proceso de elaboracin de
todas aquellas polticas comunitarias que afecten de manera directa a las
competencias locales.
6) LA FEDERACIN ANDALUZA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS
(FAMP). Art. 10 CEAL, y Disp. Adicional 5 y 13 LBRL.
Las Entidades Locales de Andaluca, ejerciendo su derecho de asociacin
reconocido en la LBRL y en la CEAL, constituyeron el 16 de marzo de 1985, la
136
Federacin Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP). Se constituye en una

asociacin formada por Entidades Locales Andaluzas (municipios, provincias
y mancomunidades) que voluntariamente lo decidan, para la defensa y
promocin de las autonomas locales, y la defensa de la cultura, el desarrollo
socioeconmico y los valores propios de Andaluca como Comunidad
Autnoma, en el ejercicio que la Constitucin reconoce a toda nacionalidad.
Tiene personalidad jurdica pblica y plena capacidad de obras, sin ms
limitaciones que las establecidas en la normativa legal vigente.
El mbito territorial de la FAMP es el territorio de Andaluca, y tiene su
sede en la ciudad de Sevilla.
Segn sus Estatutos, actualizados en la VI Asamblea General celebrada
en Mlaga 12-13 de diciembre de 2003, adaptados a la Ley Orgnica 1/2002,
de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociacin, constituyen los fines
de la FAMP:
1/ El fomento y defensa de la autonoma local.
2/
La representacin y defensa de los intereses generales de las Entidades

Locales ante otras Administraciones Pblicas o Instituciones Privadas.
3/ La prestacin, directamente o a travs de sociedades o entidades, a

las Entidades Locales de aquellos servicios que sean de su inters.
4/ La difusin de las instituciones locales entre los ciudadanos y dems
instituciones pblicas y privadas.
5/ El desarrollo y consolidacin del espritu europeo en el mbito
municipal y provincial basado en la autonoma y solidaridad entre los
Entes Locales.
6/ El desarrollo y consolidacin del espritu comarcal y de cooperacin
entre los municipios directamente, con el objetivo de mejorar los
servicios, el desarrollo socioeconmico y las comunicaciones.
137
7/ La promocin y el desarrollo de la cooperacin internacional, de las

polticas de igualdad y dems polticas sectoriales de las Entidades
Locales.
8/ Y cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus
asociados.
En ningn caso, la interpretacin de estos fines podr ser tal que su
ejercicio invada las competencias de las Entidades Locales asociadas
establecidas en el ordenamiento jurdico.
Sus rganos de gobierno son la Asamblea General, el Consejo
Municipalista Andaluz, la Comisin Ejecutiva y el Presidente. Constituyen
otros rganos de la FAMP el Secretario General, las Comisiones Sectoriales
de trabajo y las Secciones o Comits.
Su composicin refleja la pluralidad de fuerzas polticas existentes en las
Entidades Locales andaluzas.
7) EL CONSEJO ANDALUZ DE CONCERTACIN LOCAL (CACL).
Art. 58.1 LBRL; 95 EAA, 85.1 LAULA y la Ley 5/2014, de 30 de
diciembre.
El art. 95 del EAA establece que una Ley de la Comunidad Autnoma
regular la creacin, composicin y funciones de un rgano mixto con
representacin de la Junta de Andaluca y de los Ayuntamientos Andaluces, que
funcionar como mbito permanente de dilogo y colaboracin institucional, y
ser consultado en la tramitacin parlamentaria de las disposiciones legislativas
y planes que afecten de forma especfica a las Corporaciones Locales. Y el
art. 85.1 LAULA lo establece como el rgano supremo de colaboracin entre
la Comunidad Autnoma y los gobiernos locales, y deriva sus atribuciones,
composicin y funcionamiento a su propia Ley de creacin.
La ley vigente, es la Ley 5/2014, de 30 de diciembre que deroga la
anterior Ley 20/2007, de 17 de diciembre, que es la que regula detalladamente
sus funciones, composicin y funcionamiento.
138
As mismo, hay que tener en cuenta la Resolucin de 30 de enero de

2009, por el que se publica el Acuerdo de 26 de enero de 2009, del CACL,
por el que se aprueba su Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y
Rgimen Interior (BOJA n 31, de 16 de febrero 2009) y el Acuerdo de 26
de enero de 2009 del CACL, por el que se delega el ejercicio de funciones
en la Comisin Permanente ( BOJA n 31, de 16 de febrero 2009), que se
entienden en vigor en tanto no se opongan a la nueva Ley 5/2014. Y el
Acuerdo de 24 de febrero de 2015, del Consejo de Gobierno, por el que se
designan representantes de la Junta de Andaluca en el CACL.
Se trata de un rgano mixto - paritario con representacin de la
JJ.AA. y de los Ayuntamientos andaluces, con representacin equilibrada
de mujeres y hombres que funciona como mbito permanente de dilogo y
colaboracin institucional, y es consultado en la tramitacin parlamentaria de
las disposiciones legislativas y planes que afecten de forma especfica a las
Entidades Locales.
Las razones de ste tipo de rgano de colaboracin de creacin estatutaria
Autonmica hay que buscarla en la interiorizacin del Rgimen Local que se
ha producido durante el segundo proceso de modificacin de los Estatutos
Autonmicos en el que se produce un incremento de la presencia o influencia
de las CC.AA. en la esfera local al asumir nuevas competencias autonmicas
que afectan directamente a la esfera de la autonoma local, mientras que las
Leyes de Bases de Rgimen Local del Estado son ms genricas y menos
penetrantes, aunque la ltima reforma emprendida de la LRSAL, si ha
afectado profundamente a las relaciones econmico-financieras. Junto a ello,
la necesidades de mayor financiacin local y la bsqueda de nuevas tcnicas
o mecanismos de participacin entre ambas esferas de administracin.
Antecedente de derecho comparado de Estatutos de segunda
generacin que regulan un rgano similar:
Estatuto Autonmico de Valencia. L.O. 1/2006, art. 64.4. Comisin mixta
entre la Generalitat y la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias
como rgano consultivo y deliberante.
Estatuto Autonmico de Aragn L.O. 5/2007, art. 86 rgano mixto del
Consejo Local de Aragn.
139
Estatuto Autonmico de Castilla-Len L.O. 14/2007. Art. 51 rgano

mixto del Consejo de Cooperacin Local de Castilla Len.

No se garantiza estrictamente la presencia de las Provincias en el CACL,

pues se articula a travs de la FAMP y de quin resulte designado.
Fines de colaboracin y concertacin a travs del permanente dilogo.
Composicin: paridad (10 + 10) + voto calidad del Presidente en

determinado supuesto.
Dispone de autonoma funcional para el cumplimiento de sus fines.
Art. 2.2 de la Ley 5/2014 establece la regla general de que sus dictmenes
no son vinculantes, excepto, salvo que as se determine expresamente por
ley, que podr ser en materias de competencias propias de los municipios y
provincias. Ahora bien, el legislador Estatal y el Estatutario no han establecido
ste carcter vinculante, al ser un rgano consultivo y deliberante, de acuerdo
con el art. 58.1 LBRL y 95 EAA.
FUNCIONES:

Ser consultado en la tramitacin parlamentaria de las disposiciones
legislativas y planes que afecten de forma especfica a las entidades
locales, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 95 del EAA
y en los trminos que establezca el Reglamento del Parlamento de
Andaluca. (funcin no delegable).
140
Informar los anteproyectos de ley, los proyectos de disposiciones

generales y las propuestas de planes, cuando el rgano proponente
rechace observaciones o reparos del Consejo Andaluz de Gobiernos
Locales que expresamente se haya realizado por resultar afectadas las
competencias locales propias. ( Plazo de emisin del informe de un mes).
En el marco de lo previsto en el artculo 93.1 del EAA, y en la seccin

4 del captulo II del ttulo I de la Ley 5/2010, de 11 de junio, formular
propuestas al Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca sobre
transferencias y delegaciones de competencias a las entidades locales.
Resolver los problemas de interpretacin y cumplimiento que puedan

plantearse respecto del proceso de transferencias de competencias
propias de la Comunidad Autnoma de Andaluca a los municipios,
conforme a lo establecido en el artculo 17.3 de la Ley 5/2010, de
11 de junio, as como respecto de las delegaciones, transferencias
o cualquier tipo de traslacin competencial que pueda producirse
entre la Comunidad Autnoma y las entidades locales, incluyendo
la reversin de las mismas. (No es una funcin o competencia
consultiva de acuerdo con el artculo 95 del EAA. Adems, es la nica
competencia que no est sujeta preceptivamente a su adopcin por
consenso, sino por mayora de sus miembros, y en caso de empate,
decidir el voto de calidad de la Presidencia.).
Formular propuestas al rgano competente, relativas a objetivos,

prioridades y financiacin de las entidades locales, en orden a la
realizacin de obras y a la gestin de servicios pblicos que concierten
o les encomiende la Junta de Andaluca, de entre los que sean de la
competencia especfica de la Comunidad Autnoma.
Emitir su parecer en los procedimientos de creacin y supresin de

municipios o de alteracin de sus trminos, de conformidad con lo dispuesto
en el artculo 97.5 y en el artculo 98.4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio.
Emitir informe en los procedimientos de cambio de nombre y de

capitalidad de los municipios, de acuerdo con lo establecido en el
artculo 108.1 de la Ley 5/2010, de 11 de junio.
Efectuar a la Consejera competente sobre rgimen local, propuestas

de colaboracin con las provincias andaluzas en relacin con las
funciones de asistencia a los municipios que tienen atribuidas por la
Ley 5/2010, de 11 de junio.
Efectuar al rgano competente de la Junta de Andaluca propuestas

de cooperacin con los municipios y con las dems entidades locales
de Andaluca para la consecucin de los fines previstos en el artculo
60 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, a travs de las entidades e
instrumentos para la cooperacin territorial establecidos en el artculo
62 de la citada ley.
141
Recibir informacin de los acuerdos del Consejo de Gobierno de

la Junta de Andaluca mediante los que se solicite del Consejo de
Ministros la disolucin de los rganos de las corporaciones locales,
en los supuestos de gestin gravemente daosa para los intereses
generales.
Cualquier otra que se atribuya mediante norma con rango legal.
As mismo, el CACL podr ser consultado sobre aquellas cuestiones

que por su naturaleza o trascendencia en relacin con el mbito local
considere necesario someter a su consideracin la persona titular de
la Consejera competente sobre rgimen local.
El CACL para el cumplimiento de sus funciones, podr recabar los informes

y datos que estime necesarios de las administraciones pblicas andaluzas.
Pueden ser objeto de delegacin todas las funciones en la Comisin
Permanente, excepto la prevista en el art. 3.1 apartado a) de la Ley, relativa a la
consulta en la tramitacin parlamentaria de disposiciones legislativas y planes
que afecten de forma especfica a las competencias de las entidades locales.
Organizacin y funcionamiento.
142
Pleno del Consejo. Composicin paritaria entre Junta de Andaluca

y los gobiernos locales.
Presidente/a Consejero competente sobre rgimen local.
Vicepresidente/a Presidente FAMP.
Secretario/a Funcionario Direccin General Administracin Local

con rango jefatura de Servicio.
Comisin Permanente. Composicin paritaria entre Junta de

Andaluca y los gobiernos locales.
Comisiones de Estudio. Podrn asistir las personas expertas que se

estime conveniente convocar.
Plazos: La regla general es de 1 mes para emitir informes y dictmenes,

salvo disposicin legal que establezca otro plazo. Puede ampliarse 15 das
ms cuando la complejidad del asunto lo requiera. Y, por contra, por razones
de urgencia y oportunidad se puede reducir el plazo a 15 das. En la materia de
informar los anteproyectos de ley, los proyectos de disposiciones generales y las
propuestas de planes, cuando el rgano proponente rechace las observaciones
o reparos del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales, y el mismo solicite de
forma motivada y expresamente el pronunciamiento del CACL, ste deber
emitir su informe en el plazo de un mes a partir de la solicitud.
Los acuerdos del CACL se adoptarn por consenso entre las representaciones de la Junta de Andaluca y de los gobiernos locales. Se entender que
se ha producido el consenso en caso de que emita voto afirmativo la mayora
de los miembros presentes en cada una de las representaciones. La nica
Excepcin se encuentra en el supuesto de la facultad de resolver los problemas de interpretacin y cumplimiento respecto del proceso de transferencia de
competencias propias de la Comunidad Autnoma de Andaluca a los municipios, as como respecto de las delegaciones, transferencias o cualquier tipo de
traslacin competencial que pueda producirse entre la Comunidad Autnoma y
las entidades locales, incluyendo la reversin de las mismas, que en el caso de
no lograrse el consenso, bastar el voto favorable de la mayora de sus miembros y, de producirse el empate, decidir el voto de calidad de la Presidencia.
8/ OTROS RGANOS DE COLABORACIN. (art. 85.2 y 3 LAULA).
Se pueden crear otros rganos de colaboracin por Ley, la cual
determinar en todos los casos, las funciones atribuidas y el mbito
material y territorial de actuacin del rgano, as como su composicin y
funcionamiento. Recordando que los rganos paritarios de colaboracin
tendrn exclusivamente carcter deliberante o consultivo.
9) RGANOS ESPECFICOS ESTABLECIDOS POR LOS PLANES
SECTORIALES DE COORDINACIN. (art. 85.4 LAULA).
Las leyes sectoriales que se dicten en la regulacin de materias
especficas, podrn crear rganos especficos y especializados con la
finalidad de establecer relaciones interadministrativas que hagan posible la
consecucin de los objetivos marcados por la propia Ley sectorial.
143
RELACIONES INSTITUCIONALES ENTES LOCALES COMUNIDAD

AUTNOMA.

EL CONSEJO ANDALUZ DE GOBIERNOS LOCALES (CAGL).

Art. 4 CEAL y 57 LAULA.
El art. 57 LAULA regula por primera vez en Andaluca un rgano de

carcter institucional, peticin expresa de la FAMP, siguiendo la implantacin
de rganos similares en Catalua y Baleares, y el derecho comparado en
Italia y Alemania. rgano que puede contribuir, sin duda, a la defensa de la
autonoma local, pero slo en un sentido impropio puede hablarse de rgano
de control, (aunque indirectamente se facilite el mismo por el rgano que lo
tiene atribuido legalmente), bien con carcter preventivo, bien a posteriori, y
ello en la medida en que la participacin y exposicin de criterios y pareceres
sobre los asuntos de inters local servir para reflexionar sobre la incidencia
de la actuacin autonmica sobre la autonoma local con la consiguiente
obligacin de motivacin en caso de rechazo del parecer del CAGL, que
quedar reforzado adems si solicita el pronunciamiento expreso del Consejo
Andaluz de Concertacin Local, de conformidad con lo previsto en el art. 3.1
apartado b de la Ley 5/2014, de 30 de diciembre del CACL, que facilitar su
control a posteriori por los tribunales, y en su caso, el Tribunal Constitucional,
y por el principio de transparencia, por la opinin pblica.
De este modo se crea el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL)
integrado exclusivamente por representantes de Entes Locales, como rgano
de representacin de los Municipios y Provincias ante las Instituciones de la
Junta de Andaluca con la finalidad de garantizar el respeto a las competencias
locales, y por tanto, garantizar la autonoma de la comunidad poltica local.
Para el ejercicio de sus competencias goza de autonoma orgnica y
funcional.
El Consejo adoptar su propio reglamento interno de organizacin
y funcionamiento. Actualmente aprobado por Decreto 263/2011, de 2 de
agosto, excepcin hecha del apartado 2 art. 2 derogado por la Ley del CACL.
144
Funciones genricas del CAGL:

1/ Conocer con carcter previo cuantos anteproyectos de leyes, planes y
proyectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones
y rganos de la Comunidad Autnoma de Andaluca que afecten a las
competencias propias, e informar sobre el impacto que aquellas puedan
ejercer sobre dichas competencias, pudiendo emitir juicios basados
en criterios de legalidad y oportunidad que en ningn caso tendrn
carcter vinculante, (con la reforma del CACL actualmente en trmite
parlamentario, el CAGL pasar a tener como funcin en exclusiva, que
comparte actualmente con el CACL, la de informar anteproyectos de
leyes, proyectos de disposiciones generales y planes).
2/ En el trmite Parlamentario de las disposiciones legislativas y planes
que afecten a lo establecido anteriormente, ser conocida la posicin
del CAGL, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 95 EAA.
3/ Especficamente, conocer de los diferentes Planes Sectoriales de
Coordinacin que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca
pretenda implantar (art. 59.1 LAULA).
Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por
el CAGL, deber mediar informacin expresa y detallada por parte de la
Comunidad Autnoma de Andaluca.
El CAGL estar compuesto por la totalidad de la representacin local
en el otro Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), ms cinco cargos
electos locales propuestos por la asociacin de municipios y provincias de
carcter autonmico de mayor implantacin (FAMP).
El Presidente/a ser elegido por mayora absoluta del Consejo. Los
miembros del mismo podrn delegar el ejercicio del cargo en otros miembros
electos de la misma Diputacin o Ayuntamiento de la que formen parte.
145
II.
Organizacin y
funcionamiento de las
entidades locales.
Los recursos humanos.
147
1. ORGANIZACIN DE LAS
ENTIDADES LOCALES
1.1. rganos y competencias
Quin dirige el gobierno y la administracin municipal?
Como seala el artculo 11.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases de Rgimen Local (en adelante LBRL), la organizacin del
municipio es uno de sus elementos esenciales, junto con la poblacin y el
territorio. Segn el artculo 19.1 de la LBRL, el gobierno y la administracin
municipal, salvo en los municipios en los que exista rgimen de concejo
abierto, corresponden al Ayuntamiento, integrado por las personas titulares
de la Alcalda y de las Concejalas.
Qu municipios pueden constituirse en rgimen de concejo abierto?
De acuerdo con el artculo 29 de la LBRL, funcionan en rgimen de
concejo abierto los siguientes municipios:
a) Los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que
tradicionalmente cuenten con este singular rgimen de gobierno y
administracin.
b) Aquellos otros en los que su localizacin geogrfica, la mejor gestin
de sus intereses u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
En los municipios que funcionan en rgimen de concejo abierto, el
gobierno y la administracin son ejercidos por una asamblea vecinal, integrada
por todos los electores del municipio, y por la persona titular de la Alcalda.
Cules son los rganos necesarios de las Entidades Locales?
La regulacin legal de la organizacin de las Entidades Locales viene
recogida en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
149
I I. ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES. LOS RECURSOS HUMANOS
aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico

de las Entidades Locales (en adelante ROF). De acuerdo con su artculo 35,
son rganos necesarios del Ayuntamiento:
La persona titular de la Alcalda.
Las Tenencias de Alcalda.
El Pleno.
La Junta de Gobierno Local en los municipios con poblacin de derecho
superior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando as lo disponga
su Reglamento Orgnico o lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
Qu es el Reglamento Orgnico?
El Reglamento Orgnico de las Corporaciones Locales es el resultado
del ejercicio de su potestad reglamentaria y constituye la manifestacin ms
importante de la capacidad de autoorganizacin de estos entes autnomos.
El Reglamento Orgnico regula el funcionamiento interno de cada
Entidad, si bien con sujecin a lo dispuesto en las normas estatales y
autonmicas dictadas de acuerdo con el orden constitucional de distribucin
de competencias.
Quin ostenta la competencia para la aprobacin del Reglamento
Orgnico?
El artculo 22.2 d) de la LBRL regula la aprobacin del Reglamento
Orgnico:
Corresponde al Pleno la aprobacin del Reglamento Orgnico y de las
Ordenanzas. Se trata de una competencia cuya delegacin no es posible, tal
y como seala el apartado 4 del artculo 22, que permite al Pleno delegar el
ejercicio de sus atribuciones en la persona titular de la Alcalda y en la Junta
de Gobierno Local, a excepcin de algunas de ellas como la aprobacin de
esta norma de organizacin interna.
150
1.1.1. La persona titular de la Alcalda

Cmo se elige a la persona titular de la Alcalda?
La eleccin de la persona titular de la Alcalda se rige por lo establecido
en la legislacin electoral, si bien hay que tener en cuenta las normas relativas
al rgimen de sesiones plenarias del Ayuntamiento.
La persona titular de la Alcalda ha de ser elegida en la misma sesin de
constitucin de la Corporacin, de acuerdo con el procedimiento establecido
en el artculo 196 de la Ley Orgnica 5/1985, de 19 de junio, de Rgimen
Electoral General (en adelante LOREG):
Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus
correspondientes listas.
Ser proclamado Alcalde aquel que obtenga la mayora absoluta de los
votos de los Concejales.
Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta ser proclamado
Alcalde aquel Concejal que encabece la lista que haya obtenido el
mayor nmero de votos populares en el correspondiente municipio,
resolvindose por sorteo los empates que puedan producirse.
En los municipios que cuenten entre 100 y 250 habitantes podrn
ser candidatos todos los Concejales y ser elegido Alcalde aquel que
obtenga la mayora absoluta, o, en su defecto, el que hubiera obtenido
ms votos populares en las elecciones de Concejales.
Cabe presentar una mocin de censura contra la persona titular de
la Alcalda del municipio?
La persona titular de la Alcalda puede ser destituida mediante mocin
de censura, siempre que en esta concurran los requisitos siguientes:
-
Debe ser propuesta, al menos, por la mayora absoluta del nmero

legal de miembros de la Corporacin.
151
Habr de incluir el nombre de un candidato a la Alcalda, pudiendo

serlo cualquier Concejal cuya aceptacin expresa conste en el escrito
de proposicin de la mocin.
El candidato propuesto en la mocin de censura ser proclamado Alcalde

si sta prospera con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal
de Concejales de la Corporacin. En todo caso, la presentacin, tramitacin y
votacin de la mocin de censura deber regirse por las normas establecidas
en el artculo 197 de la LOREG.
Cundo debe tomar posesin de su cargo la persona titular de la
Alcalda que haya resultado electa?
La persona que resulte elegida como titular de la Alcalda tras la celebracin
de unas elecciones o tras prosperar una mocin de censura, deber tomar
posesin del cargo en la sesin plenaria constitutiva de la Corporacin, o
48 horas despus si no se hallare presente en la misma, advirtindole en
este caso que, de no hacerlo sin causa justificada, ser elegido el siguiente
candidato de la lista.
Cules son las competencias de la persona titular de la Alcalda?
El artculo 21 de la LBRL clasifica las competencias de la persona titular
de la Alcalda de la siguiente forma:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
152
Dirigir el gobierno y la administracin municipal.

Representar al Ayuntamiento.
Convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno
Local, y de cualesquiera otros rganos municipales en los que as se establezca legalmente, as como decidir los empates con voto de calidad.
Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
Dictar bandos.
El desarrollo de la gestin econmica de acuerdo con el Presupuesto
aprobado, disponer gastos dentro de los lmites de su competencia,
concertar operaciones de crdito con ciertas exclusiones legales y
siempre que aqullas estn previstas en el Presupuesto y su importe
acumulado en cada ejercicio econmico no supere el 10% de sus
recursos ordinarios, ordenar pagos y rendir cuentas.
7) Aprobar la oferta de empleo pblico, acorde con el presupuesto y la

plantilla aprobados por el pleno, aprobar las bases de las pruebas
para la seleccin del personal y para los concursos de provisin de
puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que
no sean fijas y peridicas.
8) Desempear la jefatura superior de todo el personal, y acordar su
nombramiento y sanciones, incluida la separacin del servicio y el
despido.
9) Ejercer la jefatura de la Polica Municipal.
10) Las aprobaciones de los instrumentos de desarrollo del planeamiento
general no atribuidas expresamente al pleno, la aprobacin de de
los instrumentos de gestin urbanstica y de los proyectos de
urbanizacin.
11) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa
del Ayuntamiento en las materias de su competencia, y, en caso de
urgencia, en materias de la competencia del Pleno.
12) La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en
materias de competencia de la Alcalda.
13) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, las medidas
necesarias en caso de catstrofe o de infortunios pblicos o grave
riesgo de los mismos.
14) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infraccin
de las ordenanzas municipales.
15) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no
supere el 10% del presupuesto ordinario, ni, en cualquier caso, los 6
millones de euros incluidas las de carcter plurianual cuando su duracin
no supere los 4 aos, siempre que el importe acumulado de todas las
anualidades no supere el citado porcentaje, referido a los recursos
ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuanta sealada.
16) La aprobacin de los proyectos de obras y de servicios cuando sea
competente para su contratacin o concesin y estn previstos en el
presupuesto.
17) La adquisicin de bienes y derechos cuando su valor no supere el
10% de los recursos ordinarios del presupuesto ni los 3 millones de
euros, as como la enajenacin del patrimonio con las limitaciones
legalmente previstas.
18) El otorgamiento de las licencias, salvo que las Leyes sectoriales lo
atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
153
19) Ordenar la publicacin, ejecucin y hacer cumplir los acuerdos del

Ayuntamiento.
20) Nombrar a los Tenientes de Alcalde.
21) Las dems que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la
legislacin del Estado o de las Comunidades Autnomas asignen al
municipio y no atribuyan a otros rganos municipales.
Es posible que la persona titular de la Alcalda plantee una cuestin
de confianza?
En el artculo 197 bis de la LOREG se indica que la persona titular de la
Alcalda puede plantear al Pleno una cuestin de confianza, la cual deber estar
vinculada a la aprobacin o modificacin de alguno de los siguientes asuntos:
a)
b)
c)
d)
Los presupuestos anuales.

El Reglamento Orgnico.
Las ordenanzas fiscales.
La aprobacin que ponga fin a la tramitacin de los instrumentos de
planeamiento general de mbito municipal.
La presentacin de la cuestin de confianza vinculada al acuerdosobre

alguno de los asuntos sealados figurar expresamente en el correspondiente
punto del orden del da del Pleno, requirindose para la adopcin de dichos
acuerdos el qurum de votacin exigido en la LBRL para cada uno de ellos.
Para la presentacin de la cuestin de confianza ser requisito previo
que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que ste no
hubiera obtenido la mayora necesaria para su aprobacin.
En el caso de que la cuestin de confianza no obtuviera el nmero
necesario de votos favorables para la aprobacin del acuerdo, la persona
titular de la Alcalda cesar automticamente, quedando en funciones hasta
la toma de posesin de quien hubiere de sucederle en el cargo.
La eleccin de la nueva persona titular de la Alcalda se realizar en sesin
plenaria convocada automticamente para el dcimo da hbil siguiente al de
la votacin del acuerdo al que se vinculase la cuestin de confianza, rigindose
por las reglas del artculo 196 de la LOREG, con estas especialidades:
154
a)
En los municipios de ms de 250 habitantes, la persona titular de la

Alcalda cesante quedar excluida de la cabeza de lista a efectos de
la eleccin, ocupando su lugar la segunda persona de la misma, tanto
a efectos de la presentacin de candidaturas a la Alcalda como de
designacin automtica de la persona titular de la Alcalda, en caso
de pertenecer a la lista ms votada y no obtener ningn candidato el
voto de la mayora absoluta del nmero legal de Concejales.
b) En los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes, la

persona titular de la Alcalda cesante no podr ser candidato a la
Alcalda ni proclamadoAlcalde en defecto de un candidato que obtenga
el voto de la mayora absoluta del nmero legal de Concejales. Si
ningn candidato obtuviese esa mayora, ser proclamado Alcalde el
Concejal que hubiere obtenido ms votos populares en las elecciones
de Concejales, excluida la persona titular de la Alcalda cesante.
No obstante, cuando la cuestin de confianza se vincule a la aprobacin o
modificacin de los presupuestos anuales, se entender otorgada la confianza
y aprobado el proyecto si, en el plazo de un mes desde que se votara el
rechazo de la cuestin de confianza, no se presenta una mocin de censura
con candidato alternativo a persona titular de la Alcalda, o si sta no prospera.
La persona titular de la Alcalda no podr plantear ms de una cuestin
deconfianza en cada ao, contado desde el inicio de su mandato, ni ms de
dos durante la duracin total del mismo. No se podr plantear la cuestin de
confianza en el ltimo ao de mandato de cada Corporacin.
Cundo no procede plantear una cuestin de confianza?
No se podr plantear una cuestin de confianza desde la presentacin
de una mocin de censura hasta la votacin de esta ltima.
Los Concejales que votasen a favor de la aprobacin de un asunto al
que se hubiese vinculado una cuestin de confianza, no podrn firmar una
mocin de censura contra la persona titular de la Alcalda que lo hubiese
planteado hasta que transcurra un plazo de seis meses, contado a partir de la
fecha de votacin del mismo. Asimismo, durante el indicado plazo, tampoco
dichos Concejales podrn emitir un voto contrario al asunto al que se hubiese
155
vinculado la cuestin de confianza, siempre que sea sometido a votacin en

los mismos trminos que en tal ocasin. Caso de emitir dicho voto contrario,
ste ser considerado nulo.
La persona titular de la Alcalda puede plantear consultas populares?
El artculo 71 de la LBRL prev la posibilidad de que el Alcalde pueda
someter a consulta popular determinados asuntos. Esta competencia podr
ejercerse de conformidad con la legislacin del Estado y de la Comunidad
Autnoma respectiva, cuando sta tenga competencia para ello segn su
Estatuto de Autonoma y siempre que se cumplan estas exigencias legales:
-
-
-
Acuerdo previo del Pleno adoptado por mayora absoluta.

Autorizacin del Gobierno de la Nacin.
Que la consulta verse sobre algn asunto de la competencia propia
municipal y de carcter local que sean de especial relevancia para los
intereses de los vecinos, con excepcin de los que se refieran a la
Hacienda Local.
La persona titular de la Alcalda puede delegar sus competencias?

La persona titular de la Alcalda puede delegar sus atribuciones, a
excepcin de aquellas que seguidamente se relacionan:
-
-
-
-
-
-
-
-
156
Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno

Local.
Decidir los empates con el voto de calidad.
Concertar operaciones de crdito.
La jefatura superior de todo el personal.
La separacin del servicio de los funcionarios y el despido del personal
laboral.
La direccin del gobierno y la administracin municipal.
Dictar bandos.
Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo
del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, as
como la de los instrumentos de gestin urbanstica y de los proyectos
de urbanizacin (no obstante, como excepcin, podr delegar en la
Junta de Gobierno Local el ejercicio de estas competencias).
-
-
El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa

del Ayuntamiento en las materias de su competencia, y, en caso de
urgencia, en materias de la competencia del Pleno.
La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en
materias de competencia de la Alcalda.
Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, las medidas
necesarias en caso de catstrofe o de infortunios pblicos o grave
riesgo de los mismos.
La competencia establecida en el artculo 71 de la LBRL, relativa a la
consulta popular.
En quin puede delegar la persona titular de la Alcalda?

La persona titular de la Alcalda puede efectuar delegaciones a favor de
los siguientes rganos o personas:

La Junta de Gobierno Local como rgano colegiado.

Los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Los Tenientes de Alcalde, all donde no exista Junta de Gobierno Local.
Delegaciones especiales en cualquier persona titular de un Concejala,
aunque no pertenezca a la Junta de Gobierno Local, para la realizacin
de cometidos especficos, o bien para la direccin y gestin de asuntos
determinados incluidos en otras delegaciones genricas.
1.1.2. Las personas titulares de las Tenencias de Alcalda

Cmo se nombra y destituye a las personas titulares de las Tenencias
de Alcalda?
Las personas titulares de las Tenencias de Alcalda son libremente
nombrados y cesados por la persona titular de la Alcalda, entre los miembros
de la Junta de Gobierno Local y, donde sta no exista, entre las personas
titulares de las Concejalas, mediante resolucin del mismo que ser notificada
al Pleno y a las personas designadas, y publicada en el Boletn Oficial de la
Provincia.
157
La condicin de Teniente de Alcalde puede perderse por el cese, por

renuncia expresa manifestada por escrito y por prdida de la condicin de
miembro de la Junta de Gobierno Local.
Cuntos Tenientes de Alcalde puede haber en un municipio?
En los municipios en los que exista Junta de Gobierno Local, el nmero
de Tenientes de Alcalde no puede ser superior al nmero de miembros de
aqulla.
En aquellos municipios en los que no exista tal Junta, el nmero de
Tenientes de Alcalde no podr exceder del tercio del nmero legal de miembros
de la Corporacin.
Qu funciones desarrollan los Tenientes de Alcalde?
La funcin esencial de los Tenientes de Alcalde es la de sustituir a la
persona titular de la Alcalda, en la totalidad de sus funciones y por el orden de
su nombramiento, en los casos de ausencia, enfermedad o impedimento que
le imposibilite para el ejercicio de sus atribuciones. Tambin desempearn
las funciones del Alcalde en los supuestos de vacante en la Alcalda hasta que
tome posesin el nuevo Alcalde.
Quines forman el Pleno de un Ayuntamiento?
1.1.3. El Pleno
El Pleno est integrado por todas las personas titulares de Concejalas
de la Corporacin y es presidido por la persona titular de la Alcalda. Los
concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto, variando el nmero de concejales de
cada trmino municipal en funcin de los residentes en el mismo, de acuerdo
con la siguiente escala, prevista en el artculo 179.1 de la LOREG:
158
N Residentes
N Concejalas
Hasta 100
De 100 a 250
De 251 a 1.000
De 1.001 a 2.000
De 2.001 a 5.000
11
De 5.001 a 10.000
13
De 10.001 a 20.000
17
De 20.001 a 50.000
21
De 50.001 a 100.000
25
A partir de 100.001 residentes habr un concejal ms por cada 100.000

residentes o fraccin, aadindose uno ms cuando el resultado sea un
nmero par.
Qu competencias le corresponden al Pleno?
El Pleno ejercer las siguientes competencias, relacionadas en el artculo
22 de la LBRL:
1) El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.
2) Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones
supramunicipales, a la alteracin del trmino municipal, a la creacin
o extincin de rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios,
aldeas ...) o de entidades de gestin descentralizada (Entidades
Vecinales o Entidades Locales Autnomas), al cambio del nombre
o capitalidad del municipio y a la adopcin o modificacin de sus
signos de identidad.
3) La aprobacin inicial del planeamiento general y la aprobacin
que ponga fin a la tramitacin municipal de los planes y dems
instrumentos de ordenacin urbanstica, as como los convenios que
tengan por objeto la alteracin de tales instrumentos.
4) La aprobacin del Reglamento Orgnico y de las Ordenanzas.
5) La determinacin de los recursos propios de carcter tributario; la
aprobacin y modificacin de los Presupuestos; la disposicin de
gastos en materia de su competencia y la aprobacin de las cuentas.
159
6) La aprobacin de las formas de gestin de los servicios y de los

expedientes de municipalizacin.
7) La aceptacin de las delegaciones de competencias hechas por otras
8) El planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades
locales y dems Administraciones Pblicas.
9) La aprobacin de la plantilla de personal y de la relacin de puestos de
trabajo, la fijacin de la cuanta de las retribuciones complementarias
fijas y peridicas de los funcionarios, y el nmero y rgimen del
personal eventual.
10) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la
Corporacin en materias de competencia plenaria.
11) La declaracin de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
12) La alteracin de la calificacin jurdica de los bienes de dominio
pblico.
13) La concertacin de las operaciones de crdito cuya cuanta
acumulada dentro de cada ejercicio econmico exceda del 10% de
los recursos ordinarios del Presupuesto, salvo las de tesorera, que
le correspondern cuando el importe acumulado de las operaciones
vivas en cada momento supere el 15% de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio anterior.
14) Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe
supere el 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en
cualquier caso, los 6 millones de euros, as como los contratos y
concesiones plurianuales cuando su duracin sea superior a cuatro
aos y los plurianuales de menor duracin cuando el importe
acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado,
referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio,
y, en todo caso, cuando sea superior a la cuanta sealada en este
nmero.
15) La aprobacin de los proyectos de obras y servicios cuando sea
competente para su contratacin o concesin, y cuando an no
estn previstos en los Presupuestos.
16) La adquisicin de bienes y derechos cuando su valor supere el 10%
de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, cuando
sea superior a 3 millones de euros, as como las enajenaciones
patrimoniales:
- Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles que estn
160
declarados de valor histrico o artstico, y no estn previstas en el

presupuesto.
- Cuando estando previstas en el presupuesto, superen los mismos
porcentajes y cuantas indicados para las adquisiciones de bienes.
17) La votacin sobre la mocin de censura a la persona titular de la
Alcalda y sobre la cuestin de confianza planteada por la misma
persona.
18) Aqullas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su
aprobacin una mayora especial.
19) Las dems que expresamente le confieran las Leyes.
Puede delegar el Pleno sus atribuciones?
El Pleno puede delegar cualquiera de sus atribuciones en la persona
titular de la Alcalda y en la Junta de Gobierno Local, excepto las que se
recogen en los nmeros 1 a 9, 12, 17 y 18 del listado anterior.
Qu se considera por municipio de gran poblacin y cules son las
funciones del Pleno para este tipo de municipios?
Se consideran municipios de gran poblacin aquellos en que concurra
alguna de las siguientes caractersticas:
Superar los 250.000 habitantes.
Municipios capitales de provincia cuya poblacin sea superior a
175.000 habitantes.
Municipios capitales de provincia, capitales autonmicas o sede de
instituciones autonmicas.
Municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes, que
presenten circunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales
especiales.
Segn el artculo 123 LBRL, las atribuciones del Pleno para los municipios
de gran poblacin son:
1)
2)
El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.

La votacin de la mocin de censura a la persona titular de la Alcalda
y de la cuestin de confianza planteada por esta persona.
3) La aprobacin y modificacin de los reglamentos de naturaleza
161

4)
5)
6)
7)
162
orgnica. Tendrn en todo caso naturaleza orgnica:

La regulacin del Pleno.
La regulacin del Consejo Social de la ciudad.
La regulacin de la Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
La regulacin de los rganos complementarios y de los procedimientos
de participacin ciudadana.
La divisin del municipio en distritos, y la determinacin y regulacin
de los rganos de los distritos y de las competencias de sus rganos
representativos y participativos, sin perjuicio de las atribuciones de
la persona titular de la Alcalda para determinar la organizacin y las
competencias de su administracin ejecutiva.
La determinacin de los niveles esenciales de la organizacin
municipal, entendiendo por tales: las grandes reas de gobierno; los
coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros
de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinacin de las
distintas Direcciones Generales u rganos similares integradas en la
misma rea de gobierno, y de la gestin de los servicios comunes
de stas u otras funciones anlogas; las Direcciones Generales u
rganos similares que culminen la organizacin administrativa. Ello
sin perjuicio de las atribuciones de la persona titular de la Alcalda
para determinar el nmero de cada uno de tales rganos y establecer
niveles complementarios inferiores.
La regulacin del rgano para la resolucin de las reclamaciones
econmico-administrativas.
La aprobacin y modificacin de las ordenanzas y reglamentos
municipales.
Los acuerdos relativos a la alteracin del trmino municipal, a la
creacin o extincin de rganos de gestin desconcentrada (distritos,
barrios, aldeas...) o de entidades de gestin descentralizada
(Entidades Vecinales o Entidades Locales Autnomas), al cambio del
nombre o capitalidad del municipio y a la adopcin o modificacin de
sus signos de identidad.
Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones
supramunicipales.
La determinacin de los recursos propios de carcter tributario.
8) La aprobacin de los presupuestos, de la plantilla de personal, de la

cuenta general del ejercicio correspondiente, as como la autorizacin
de gastos en las materias de su competencia.
9) La aprobacin inicial del planeamiento general y la aprobacin que
ponga fin a la tramitacin municipal de los planes y dems instrumentos
de ordenacin previstos en la legislacin urbanstica.
10) La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones
Pblicas, as como la aceptacin de las delegaciones o encomiendas
de gestin realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley se
impongan obligatoriamente.
11) La determinacin de las formas de gestin de los servicios, as como
el acuerdo de creacin de organismos autnomos, de entidades
pblicas empresariales y de sociedades mercantiles para la gestin
de los servicios de competencia municipal, y la aprobacin de los
expedientes de municipalizacin.
12) Las facultades de revisin de oficio de sus propios actos y disposiciones
de carcter general.
13) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurdica
del Pleno en las materias de su competencia.
14) Establecer el rgimen retributivo de los miembros del Pleno, de la
persona titular de la Secretara general, de la persona titular de la
Alcalda, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los
rganos directivos municipales.
15) El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades

locales y a otras Administraciones Pblicas.
16) Acordar la iniciativa prevista en el artculo 121.1 de la LBRL para que
el municipio pueda ser incluido en el mbito de aplicacin del rgimen
de organizacin de los municipios de gran poblacin.
17) Las dems que expresamente le confieran las leyes.
1.1.4. La Junta de Gobierno Local

Quines integran la Junta de Gobierno Local?
La Junta de Gobierno Local est integrada por la persona titular de la
Alcalda, que la preside, y por los Concejales nombrados libremente por tal
persona.
163
El nmero de Concejales a los que la persona titular de la Alcalda puede

nombrar miembros de la Junta de Gobierno Local, no puede ser superior al
tercio del nmero legal de miembros de la Corporacin.
Asimismo, la persona titular de la Alcalda puede cesar libremente, y en todo
momento, a cualquiera de los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Cules son las competencias propias de la Junta de Gobierno Local?
La principal funcin de la Junta de Gobierno Local es la asistencia a la
persona titular de la Alcalda en el ejercicio de sus funciones. Esta funcin no
es delegable.
A estos efectos, la Junta de Gobierno Local debe ser informada de
todas las decisiones de la persona titular de la Alcalda con carcter previo a
su adopcin, siempre que la importancia del asunto lo requiera.
La Junta de Gobierno Local ejercer las atribuciones que le delegue la
persona titular de la Alcalda u otro rgano municipal, as como aqullas otras
que le atribuyan las leyes.
La persona titular de la Alcalda puede delegar el ejercicio de determinadas
atribuciones en los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde sta
no exista, en los Tenientes de Alcalde, sin perjuicio de las delegaciones
especiales que, para cometidos concretos y especficos, pueda realizar a
favor de cualquiera de los Concejales, aunque no pertenecieran a la Junta de
Gobierno Local.
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento.

Existen rganos complementarios del Ayuntamiento?
En todas las Entidades Locales existen, adems de los rganos
necesarios, diversos rganos de carcter complementario. Los propios
municipios pueden establecer y regular en los Reglamentos Orgnicos tales
rganos complementarios, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes de
las Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local.
164
El Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba

el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las
Entidades Locales, recoge en su artculo 119 la siguiente relacin de los
rganos complementarios que existen en todas ellas:
a)
b)
c)
d)
e)
Los Concejales y los Diputados-Delegados.

Las Comisiones Informativas.
La Comisin Especial de Cuentas.
Los Consejos Sectoriales.
Los rganos desconcentrados y descentralizados para la gestin de
servicios.
Previendo tambin que en los Municipios, adems de los anteriores,

existirn los siguientes:
1) Los representantes personales de la persona titular de la Alcalda en
los poblados y barriadas.
2)
Las Juntas Municipales de Distrito.
Qu funciones ejercen los Concejales-Delegados en un municipio?

En el municipio, los Concejales-Delegados son aquellos que ostentan
alguna de las delegaciones de atribuciones de la persona titular de la Alcalda,
por lo que ejercern aquellas funciones que se especifiquen en el respectivo
Decreto de Delegacin.
La condicin de Concejal-Delegado puede perderse por tres causas
concretas:

Por renuncia expresa formalizada por escrito ante la Alcalda.

Por revocacin de la delegacin adoptada por la persona titular de la
Alcalda.
Por prdida de la condicin de miembro de la Junta de Gobierno
Local, o, en aquellos municipios donde sta no exista, por prdida de
la condicin de Teniente de Alcalde.
165
Qu son las Comisiones Informativas?

Las Comisiones Informativas son rganos complementarios sin
competencias resolutorias, integradas exclusivamente por miembros de la
Corporacin. Su funcin esencial consiste en el estudio, informe o consulta
de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisin del Pleno y de
la Junta de Gobierno Local cuando sta acte por delegacin del Pleno,
salvo en aquellos casos en los que hayan de adoptarse acuerdos urgentes.
Tambin informarn aquellos asuntos de la competencia propia de la Junta
de Gobierno Local y de la persona titular de la Alcalda, que expresamente les
sean sometidos a su conocimiento.
Estos rganos ejercen sus competencias mediante la emisin de
dictmenes de carcter preceptivo pero no vinculante.
Existen dos tipos de Comisiones Informativas:
Permanentes, que se constituyen con carcter general, distribuyendo
entre ellas las materias que han de someterse al Pleno.
Especiales, constituidas por el Pleno para un asunto concreto, en
consideracin a sus caractersticas peculiares de cualquier tipo. Estas
Comisiones se extinguen automticamente (salvo acuerdo en contrario
del Pleno), una vez que hayan dictaminado sobre el asunto que constituye
su objeto.
Qu es la Comisin Especial de Cuentas?
La Comisin Especial de Cuentas es un rgano de obligada existencia
en las Entidades Locales, cuya misin es el examen, estudio e informe de
todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar
el Pleno.
Las cuentas anuales deben someterse a informe de la Comisin Especial
de Cuentas antes del 1 de junio. Esta Comisin ha de estar integrada por
miembros de los distintos grupos polticos de la Corporacin.
Por su parte, corresponde al Tribunal de Cuentas la fiscalizacin externa
de las cuentas y de la gestin econmica de las Entidades Locales.
166
Cul es la finalidad de los Consejos Sectoriales?

Los Consejos Sectoriales son rganos complementarios que pueden
ser creados por el Pleno, cuya finalidad es canalizar la participacin de la
ciudadana y de sus asociaciones en los asuntos municipales.
nicamente desarrollan funciones de informe, o, eventualmente, de
propuesta, en relacin con las iniciativas del Ayuntamiento relativas al sector
de actividad al que corresponda cada Consejo.
Cada Consejo estar presidido por un miembro de la Corporacin,
nombrado libremente por la persona titular de la Alcalda, y que actuar como
nexo de unin entre aqulla y el Consejo.
Qu otros rganos complementarios existen en los municipios?
En los municipios, adems de los rganos complementarios descritos,
existen las Juntas Municipales de Distrito y los representantes personales del
Alcalde en los poblados y barriadas.
Las Juntas Municipales de Distrito son rganos territoriales de gestin
desconcentrada creados por el Pleno, cuya misin es mejorar la gestin de
los asuntos de la competencia municipal y facilitar la participacin ciudadana
en el mbito territorial correspondiente al Distrito. Cada Junta Municipal de
Distrito tiene su propio Reglamento, en el que se determinarn las funciones
administrativas que, en relacin con las competencias municipales, se delegan
o pueden delegarse en tal Junta, sin perjuicio de la unidad de gestin del
municipio. Este Reglamento se considera parte integrante del Reglamento
Orgnico.
En cuanto a los representantes personales del Alcalde en los poblados y
barriadas, la persona titular de la Alcalda de cada municipio puede nombrar,
en cada uno de los poblados o barriadas separados del casco urbano y que
no constituyan una Entidad Local, as como en las ciudades en las que el
desenvolvimiento de los servicios as lo aconseje, un representante personal
entre los vecinos residentes en los mismos, los cuales tendrn carcter de
autoridad en el cumplimiento de sus cometidos municipales.
167
1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales

Cundo se puede resultar modificada la composicin del Pleno?
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno
El Pleno del Ayuntamiento puede ver modificada su composicin como
consecuencia de las vacantes que se produzcan en las plazas de Concejal.
El nmero de hecho de miembros de la Corporacin es el nmero legal de
Concejales menos las vacantes producidas y no cubiertas.
La LOREG parte de la premisa de que, en la medida de lo posible,
debe coincidir el nmero legal y el nmero de hecho, estableciendo para ello
unos mecanismos rpidos de sustitucin. Sin embargo, cuando a pesar de
los procedimientos de sustitucin no quedasen ms posibles candidatos
o suplentes que puedan ser nombrados Concejales, se establece que los
quorum de asistencia y votacin previstos en la legislacin vigente se tengan
que referir automticamente al nmero de hecho subsistente de miembros de
la Corporacin (artculo 182 de la LOREG).
Cundo puede producirse una vacante en una plaza de Concejal?
1.2.2. De los Concejales
Las vacantes en las plazas de los Concejales pueden producirse por
alguno de los motivos siguientes:
1. Por renuncia.
2. Por prdida no voluntaria del cargo o fallecimiento.
3. Por incompatibilidad.
Qu es la vacante por renuncia?
Los Concejales tienen el derecho poltico de renunciar a su cargo. En
caso de renuncia de un Concejal, el escao se atribuye al candidato, o, en
su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su
orden de colocacin. Este procedimiento de sustitucin se puede y se debe
realizar hasta el ltimo da del mandato corporativo (no obstante, ha de tenerse
168
en cuenta que, en virtud del artculo15 de la LOREG, las Juntas Electorales de

Zona ya no son rganos permanentes de la Administracin Electoral: si han
transcurrido 100 das desde las ltimas elecciones, no existir Junta Electoral
de Zona ante quien solicitar el nombre del siguiente de la lista y la expedicin
de credencial para la toma de posesin del nuevo Concejal).
Qu hacer cuando no existe la Junta Electoral de Zona?
Ante este problema existen dos soluciones:
1. La primera sera que la propia Corporacin comprobase cualquier
acreditacin de la personalidad del siguiente de la lista de acuerdo
con las certificaciones que al Ayuntamiento hubiera remitido la Junta
Electoral de Zona, y en base a ello se le diese posesin del cargo
de Concejal en la primera sesin que se celebrase, con lo cual el
sistema de sustitucin de los Concejales que han renunciado sera
absolutamente intracorporativo (artculo 195.3 de la LOREG).
2. La segunda solucin sera que la Corporacin solicitase de la
Secretara de la Audiencia Provincial la expedicin de la credencial,
segn indica circular de la Junta Electoral Central.
En qu momentos puede renunciar un Concejal?
En la renuncia de un Concejal deben distinguirse dos momentos. Si
se produce antes de la constitucin de la Corporacin, la renuncia ha de
presentarse ante la Junta Electoral de Zona. Si se produce la renuncia una
vez constituida la Corporacin y habiendo ya tomado posesin de su cargo,
la citada renuncia ha de presentarse ante el Pleno Corporativo (Instruccin de
la Junta Electoral Central de 19/07/91, BOE n. 181, de 30 de junio, sobre
sustitucin de cargos representativos locales).
Aceptada la renuncia por la Corporacin mediante acuerdo plenario,
el mismo acuerdo declara la vacante de la plaza de Concejal y se solicita
de la Administracin Electoral el nombre del siguiente candidato en la lista
que corresponda as como su credencial, si se opta por la solucin expuesta
anteriormente con el punto 2. La Administracin Electoral slo interviene
facilitando el nombre y expidiendo la credencial, pero corresponde a la
169
Corporacin en Pleno aceptar la renuncia, declarar la vacante y dar posesin

en sesin extraordinaria a la siguiente persona de la lista.
Si la Corporacin ya est constituida, debe estimarse incorrecta la
prctica seguida por algunos Concejales de presentar su renuncia ante la
Junta Electoral y de que sta la acepte y expida la credencial al siguiente de
la lista.
En qu casos se puede perder forzosamente el cargo de Concejal?
El cargo de Concejal se puede perder de modo no voluntario por
lassiguientes causas:

Por decisin judicial firme que anule la eleccin o proclamacin.
Por fallecimiento o incapacitacin, declarada sta ltima por decisin

judicial firme.
Por prdida de la nacionalidad espaola, o, en su caso, de la

nacionalidad de algn pas miembro de la Unin Europea.
Es obvio que en estos supuestos el Pleno no puede acordar no aceptar

la prdida forzosa del cargo de Concejal, ya que ha de atenerse a lo que
disponga la autoridad judicial o la legislacin vigente al respecto.
Es importante considerar que ya no es causa de prdida del cargo de
Concejal la baja en el partido en cuya candidatura figur. As, cuando un
Concejal es dado de baja en el partido que le present, tan solo causa baja en
el grupo poltico correspondiente de los que componen el Pleno Corporativo,
pero no pierde su escao de Concejal.
Cuales son las incompatibilidades con el cargo de Concejal?
Las incompatibilidades con la condicin de Concejal y que pueden dar
lugar a vacante de tal cargo son:
-
170
Los abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en

procedimientos judiciales o administrativos contra la Corporacin,
con excepcin de los casos en que representen a Concejales que

impugnen acuerdos, tras haberlos votado negativamente por razones
de estricta legalidad.
-
Los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal en activo

del respectivo Ayuntamiento y de las Entidades y establecimientos
dependientes de l.
Los Directores Generales o asimilados de las Cajas de Ahorros

Provinciales y Locales, que acten en el trmino municipal.
Los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiacin

establecimiento dependientes de ella (artculo 178.2 de la LOREG).
Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situacin de activo

de Paz).
Los militares profesionales y de complemento, y los miembros de las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica en activo.
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, y

los Subdelegados del Gobierno y las autoridades similares con
competencia territorial.
El Presidente de la Corporacin de RTVE y las sociedades que la

integran.
Los Concejales electos en candidaturas presentadas por formaciones

electores en las que una Sentencia firme haya declarado su vinculacin
a un partido poltico ilegalizado.
Las personas condenadas por Sentencia firme a pena privativa de

libertad, en el periodo que dure la pena.
Las personas condenadas por Sentencia, aunque no sea firme, por

delitos de rebelin, de terrorismo, contra la Administracin Pblica
o contra las Instituciones del Estado, cuando tal Sentencia haya
establecido la pena de inhabilitacin para el ejercicio del derecho
171
de sufragio pasivo, o la de inhabilitacin absoluta o especial, o de

suspensin para empleo o cargo pblico.
Cuando se produzca una situacin de incompatibilidad, las personas
afectadas tienen el derecho de optar entre la renuncia al puesto de Concejal o
el abandono de la situacin que gener la referida incompatibilidad.
Cuando la causa de incompatibilidad sea la relativa a los Concejales
electos en candidaturas presentadas por formaciones polticas declaradas
ilegales con posterioridad por Sentencia firme, y los declarados electos en
candidaturas presentadas por agrupaciones de electores, en las que una
Sentencia firme haya declarado su vinculacin a un partido ilegalizado, se
aplica lo dispuesto en el artculo 6.4 de la LOREG: La incompatibilidad no
surtir efecto si la persona afectada formula una declaracin expresa de
rechazo de las causas determinantes de la ilegalidad de la formacin poltica
en cuestin. No obstante, si tras dicha declaracin, el interesado se retractase
de la misma o sus actitudes evidenciaran contradiccin con ella, tambin
incurrirr en causa de incompatibilidad.
Si el Concejal no ejercitase su derecho de opcin, la Corporacin
resolver mediante acuerdo plenario sobre la cuestin, declarando o no la
incompatibilidad. Contra esta declaracin podr interponerse, en su caso, el
recurso contencioso-administrativo pertinente (artculo178.3 de la LOREG).
Declarada por el Pleno la incompatibilidad para ser Concejal, la persona
afectada por tal declaracin deber optar, en el plazo de 10 das siguientes a
aqul en que reciba la notificacin de su incompatibilidad, entre la renuncia a
la condicin de Concejal o el abandono de la situacin que gener la referida
incompatibilidad. Transcurrido el plazo de los 10 das sin haberse ejercitado la
opcin, se entender que el afectado ha renunciado a su puesto de Concejal,
debiendo declararse por el Pleno la vacante correspondiente y poner el hecho
en conocimiento de la Administracin Electoral a los efectos de su sustitucin
(artculo 10 del ROF).
172
En qu situaciones pueden celebrarse elecciones parciales?

1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora
El espritu de la LOREG es que las vacantes de Concejales se cubren por
los siguientes de las listas mediante el sistema automtico descrito en el punto
anterior. Pero la Ley interrumpe este mecanismo en los supuestos siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
Elecciones parciales.
Disolucin de un Ayuntamiento.
Comisin Gestora por agotamiento de lista.
Renuncia del titular.
Mocin de censura.
En el supuesto de que en las elecciones municipales no se presenten

candidaturas en un municipio determinado, se procede en el plazo de seis
meses a la celebracin de elecciones parciales en dicho municipio. Y si en esta
nueva convocatoria tampoco se presenta candidatura alguna, la Diputacin
Provincial proceder a la constitucin de una Comisin Gestora, mediante el
nombramiento de un nmero de vocales igual al nmero legal de Concejales
que debe tener ese municipio. Cuando resulte imposible conformar la Comisin
Gestora, la Diputacin Provincial asumir la gestin ordinaria de la Entidad
Local, no pudiendo adoptar acuerdos que requieran una mayora cualificada
(artculos 181 y 182.3 de la LOREG).
El Real Decreto 693/1981, de 13 de marzo, por el que se regula la
constitucin y funcionamiento de Comisiones Gestoras en Entidades Locales
(BOE 16 de abril de 1981), que se considera vigente por cuanto no contradice
a la legislacin bsica ni est derogado formalmente, regula el procedimiento
para el caso de constitucin de una Comisin Gestora por no haberse
presentado candidatura alguna en las elecciones municipales. Los vocales
de la Comisin Gestora son designados por la Diputacin Provincial, odos
los rganos directivos de los partidos polticos, y guardarn proporcin con el
resultado de las ltimas elecciones locales celebradas en el municipio. Dentro
de los tres das desde su designacin se celebrar la sesin extraordinaria
para la constitucin de la Comisin Gestora, cuya acta, en copia certificada,
ha de remitirse al Subdelegado del Gobierno y al Delegado del Gobierno de la
Comunidad Autnoma.
173
Cmo se elige al Presidente de la Comisin Gestora?

El cargo de Presidente de la Comisin Gestora se provee mediante
eleccin de todos los vocales gestores, por el procedimiento establecido para
la eleccin de la persona titular de la Alcalda.
Cmo se administra provisionalmente un nuevo municipio?
Es importante considerar lo previsto en los artculos 100 y siguientes de
la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca, en cuanto
al gobierno y administracin provisionales en los casos de modificacin de
trminos municipales:
-
Si se crea un nuevo municipio por segregacin de parte del trmino

municipal de otro, el municipio matriz permanecer con el mismo
nmero de Concejales que tena, hasta la constitucin de los nuevos
Ayuntamientos tras la celebracin de las elecciones locales. El
nuevo municipio creado se regir y administrar, provisionalmente,
por una Comisin Gestora con tantos vocales como Concejales le
corresponderan por su cifra poblacional, de acuerdo con la legislacin
electoral. La designacin de la Comisin Gestora se realizar por la
Diputacin Provincial.
Si se crea un nuevo municipio por la fusin de dos o ms limtrofes,

cesarn sus respectivos Alcaldes y Concejales, y la Diputacin
Provincial designar, de entre tales personas, una Comisin Gestora
compuesta por tantos vocales como Concejales correspondan al
nuevo municipio.
- Las alteraciones de trminos municipales, aunque produzcan

cambios en la poblacin de los municipios afectados, no supondrn
la modificacin en el nmero de Concejales de los respectivos
Ayuntamientos, hasta la celebracin de las prximas elecciones
municipales.
174
Cmo se lleva a cabo la disolucin de un Ayuntamiento?

El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, o a solicitud de ste, y, en
todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, puede proceder, mediante
Real Decreto, a la disolucin de los rganos del Ayuntamiento en el supuesto
de gestin gravemente daosa para los intereses generales que suponga el
incumplimiento de sus obligaciones constitucionales (artculo 61 de la LBRL).
En los supuestos de disolucin de un Ayuntamiento por acuerdo del
Consejo de Ministros, deber procederse a la convocatoria de elecciones
parciales para la constitucin de un nuevo Ayuntamiento dentro del plazo
de tres meses, salvo que, por la fecha en que ste debiera constituirse,
el mandato del mismo hubiese de resultar inferior a un ao. Mientras se
constituye el nuevo Ayuntamiento o expira el mandato del Ayuntamiento
disuelto, la Administracin ordinaria de los asuntos municipales corresponde
a una Comisin Gestora designada por la Diputacin Provincial, cuyo nmero
de miembros no exceder del nmero legal de Concejales, ejerciendo las
funciones de Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayora de votos
entre todos los miembros de la Comisin Gestora (artculo 183 de la LOREG).
Qu ocurre en caso de agotamiento de lista?
En caso de que se hayan agotado las listas por sucesivas renuncias,
fallecimientos u otras causas, y no quedasen ms posibles candidatos o
suplentes a nombrar, los quorum de asistencia y votacin previstos en la
legislacin vigente se entendern automticamente referidos al nmero de
hecho de miembros de la Corporacin. Pero si este nmero llega a ser inferior a
los dos tercios del nmero legal de miembros del Ayuntamiento, se constituir
una Comisin Gestora integrada por todos los Concejales del Ayuntamiento
que continen y por las personas de adecuada idoneidad o arraigo que sean
designadas por la Diputacin Provincial para completar el nmero legal de
miembros de la Corporacin, teniendo en cuenta los resultados de la ltima
eleccin municipal.
175
Qu ocurre en caso de que la persona titular de la Alcalda renuncie

a su cargo?
La persona titular de la Alcalda puede renunciar a su cargo sin perder
por ello su condicin de Concejal. La renuncia debe hacerse efectiva por
escrito ante el Pleno, que deber adoptar acuerdo de conocimiento dentro de
los 10 das siguientes. En tal caso, la vacante se cubre mediante la celebracin
de una sesin extraordinaria dentro de los 10 das siguientes a la aceptacin
de la renuncia por el Pleno. En dicha sesin extraordinaria se procede a la
eleccin de nuevo Alcalde conforme al procedimiento seguido en la sesin
constitutiva del Ayuntamiento (artculo 40 del ROF). En el acto de eleccin se
considera que encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la
misma, a no ser que renuncie a la candidatura (artculo 198 de la LOREG).
De igual modo se proceder en caso de que la Alcalda quede vacante
por fallecimiento o por Sentencia firme (artculo 40 del ROF).
Cmo se tramita una mocin de censura?
La persona titular de la Alcalda puede ser destituido mediante una
mocin de censura, cuya presentacin, tramitacin y votacin se regir por
las siguientes normas:
a)
La mocin de censura deber ser propuesta, al menos, por la mayora

absoluta del nmero legal de miembros de la Corporacin y habr de
incluir un candidato a la Alcalda, pudiendo serlo cualquier concejal cuya
aceptacin expresa conste en el escrito de proposicin de la mocin.
b) El escrito en el que se proponga la mocin de censura deber incluir

las firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario
General de la Corporacin y deber presentarse ante ste por
cualquiera de sus firmantes. El Secretario General comprobar que
la mocin de censura rene los requisitos exigidos en este artculo y
extender en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa.
c) El documento as diligenciado se presentar en el Registro General
de la Corporacin por cualquiera de los firmantes de la mocin,
quedando el Pleno automticamente convocado para las 12 horas
176
del dcimo da hbil siguiente al de su registro. El Secretario de la

Corporacin deber remitir notificacin indicativa de tal circunstancia
a todos los miembros de la misma en el plazo mximo de un da, a
contar desde la presentacin del documento en el Registro, a los
efectos de su asistencia a la sesin, especificando la fecha y hora de
la misma.
d) El Pleno ser presidido por una Mesa de edad, integrada por los
Concejales de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el
Alcalde y el candidato a la Alcalda, actuando como Secretario el que
lo sea de la Corporacin, quien acreditar tal circunstancia.
e)
La Mesa se limitar a dar lectura a la mocin de censura, a conceder la

palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al candidato
a la Alcalda, al Alcalde y a los portavoces de los grupos municipales,
y a someter a votacin la mocin de censura.
f)
El candidato incluido en la mocin de censura quedar proclamado

Alcalde si sta prosperase con el voto favorable de la mayora absoluta
del nmero de Concejales que legalmente componen la Corporacin.
Ningn Concejal puede firmar durante su mandato ms de una mocin de

censura. A dichos efectos no se tomarn en consideracin aquellas mociones
que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la
letra b).
La dimisin sobrevenida de la persona titular de la Alcalda no suspender
la tramitacin y votacin de la mocin de censura.
Qu especificidades deben tenerse en cuenta en los municipios en
rgimen de concejo abierto?
En los municipios en los que se aplique el rgimen de concejo abierto,la
mocin de censura se regular por las normas anteriores, con las siguientes
especialidades:
a) Las referencias hechas a los Concejales a efectos de firma,
presentacin y votacin de la mocin de censura, as como a la
177
constitucin de la Mesa de edad, se entendern efectuadas a los

electores incluidos en el censo electoral del municipio, vigente en la
fecha de presentacin de la mocin de censura.
b) Podr ser candidato cualquier elector residente en el municipio con
derecho a sufragio pasivo.
c) Las referencias hechas al Pleno se entendern efectuadas a la
Asamblea vecinal.
d)
La notificacin por el Secretario a los Concejales, relativa al da y hora

de la sesin plenaria, se sustituir por un anuncio a los vecinos de
tal circunstancia, efectuado de la forma localmente usada para las
convocatorias de la Asamblea vecinal.
e) La Mesa de edad conceder la palabra solamente al candidato a la

Alcalda y al Alcalde.
El Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, est obligado a impedir
cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros
de la Corporacin a asistir a la sesin plenaria en que se vote la mocin de
censura y a ejercer su derecho al voto en la misma. En especial, no son de
aplicacin a la mocin de censura las causas de abstencin y recusacin
previstas en la legislacin de procedimiento administrativo.
Los cambios de la persona titular de la Alcalda como consecuencia de
una mocin de censura en los municipios en los que se aplique el sistema de
concejo abierto, no tendrn incidencia en la composicin de las Diputaciones
Provinciales.
Son revocables los nombramientos efectuados por la persona titular
de la Alcalda?
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos
El artculo 23 de la LBRL sienta el principio de que los nombramientos de
vocales de la Junta de Gobierno Local y de Tenientes de Alcalde, realizados
por el Alcalde, son revocables por el propio Alcalde, libre y discrecionalmente.
178
Cundo se pierde la condicin de Teniente de Alcalde?

Los Tenientes de Alcalde son libremente cesados por la persona titular
de la Alcalda, que los podr sustituir en cualquier momento. Los ceses se
harn mediante resolucin de la Alcalda de la que se dar cuenta al Pleno en
la primera sesin que celebre, notificndose personalmente y publicndose
en el Boletn Oficial de la Provincia, sin perjuicio de su efectividad desde el
da siguiente a la firma de la resolucin por el Alcalde, a no ser que en dicha
resolucin se dispusiera otra cosa (artculo 46.1 del ROF).
La condicin de Teniente de Alcalde se puede perder tambin por
renuncia expresa manifestada por escrito y por prdida de la condicin de
vocal de la Junta de Gobierno Local (artculo 46.3 del ROF).
Cundo se pierde la condicin de vocal de la Junta de Gobierno
Local?
La persona titular de la Alcalda puede cesar libremente en todo
momento a cualesquiera miembros de la Junta de Gobierno Local. El cese
deber hacerse con los mismos requisitos que los ceses de los Tenientes
de Alcalde (artculo 52 del ROF). Aunque no exista regulacin al respecto,
debe considerarse que la condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local
se puede perder tambin por renuncia expresa manifestada por escrito, as
como que la prdida de la condicin de Concejal conlleva la prdida de la
condicin de miembro de la Junta de Gobierno Local.
Cundo se pueden modificar las delegaciones?
Todas las delegaciones, tanto las delegaciones por servicios como
las delegaciones para cometidos especficos, pueden ser revocadas por
resolucin de la persona titular de la Alcalda, que deber publicarse en el
Boletn Oficial de la Provincia (artculo 44 del ROF). No obstante, la revocacin
de la delegacin surte efecto desde el da siguiente al de la fecha de la
resolucin, salvo que en ella se disponga otra cosa.
Revocada una delegacin debe darse cuenta al Pleno en la primera
sesin que se celebre. No obstante, si la persona titular de la Alcalda
procediese al nombramiento de un nuevo Concejal delegado que sustituya
179
al anterior, le sern de aplicacin las mismas limitaciones que para el anterior

nombramiento.
Las delegaciones de servicio deben recaer entre los miembros de la
Junta de Gobierno Local y, donde sta no exista, en los Tenientes de Alcalde.
Esta limitacin no existe para el caso de las delegaciones especiales para
cometidos especficos.
Debe entenderse que la prdida de la condicin de Concejal delegado
de servicios no apareja automticamente la prdida de la condicin de vocal
de la Junta de Gobierno Local, pero que la prdida de la condicin de vocal
de la Junta de Gobierno Local conlleva automticamente la prdida de la
condicin de Teniente de Alcalde y de Concejal delegado de servicios, en el
caso de las delegaciones referidas en el artculo 43.3 del ROF.
Cundo se pueden modificar los vocales en las Comisiones
Informativas?
Los vocales de las Comisiones Informativas no pueden ser cesados
libre y discrecionalmente por la persona titular de la Alcalda, sino que la
decisin debe ser tomada por el Portavoz del Grupo al que pertenece, que
lo comunica al Alcalde mediante escrito en el que se haga constar el nombre
de su sustituto. Sin embargo, no se precisa ninguna comunicacin para el
caso de que el vocal titular de una Comisin Informativa se vea sustituido
ocasionalmente por un suplente, ya designado en su da en la constitucin de
la Comisin Informativa (artculo 125 del ROF).
Por otra parte, los Presidentes efectivos de las Comisiones Informativas
tampoco pueden ser cesados por el Alcalde discrecionalmente, sino a
propuesta de la propia Comisin, que proceder a la eleccin de un nuevo
Presidente. El Alcalde juzgar la oportunidad de delegar las funciones
presidenciales de la Comisin Informativa en el nuevo Concejal elegido. Si no
lo estimara oportuno, el propio Alcalde asumir personalmente la presidencia
de la Comisin Informativa (artculo 125 del ROF).
180
2. FUNCIONAMIENTO DE LOS RGANOS

COLEGIADOS DEL AYUNTAMIENTO
Qu tipos de sesiones se pueden celebrar en el pleno del

Ayuntamiento?
2.1. Las sesiones
Las sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de
carcter urgente. Las ordinarias son las que se celebran con una periodicidad
fija, mientras que las extraordinarias son las que se celebran convocadas por
la persona titular de la Alcalda, sin la citada periodicidad.
Los rganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en
rgimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida y en sesiones
extraordinarias. Estas ltimas pueden ser, adems, urgentes.
Cules son las reglas a las que debe someterse el funcionamiento
del Pleno?
En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales
se ajusta a las siguientes reglas:
a) El Pleno celebra sesin ordinaria cada mes, como mnimo, en los
Ayuntamientos de municipios de ms de 20.000 habitantes y en las
Diputaciones Provinciales; cada dos meses, en los Ayuntamientos de
los municipios con una poblacin entre 5.001 y 20.000 habitantes; y
cada tres meses, en los municipios de hasta 5.000 habitantes.
Asimismo, el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida
el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del nmero legal de
miembros de la Corporacin, sin que ningn Concejal pueda solicitar ms
de tres anualmente. La celebracin de la sesin extraordinaria plenaria no
podr demorarse por ms de 15 das hbiles desde que fuera solicitada,
181
no pudiendo incorporarse el asunto al orden del da de un Pleno ordinario

o de otro extraordinario con ms asuntos si no lo autorizan expresamente
los solicitantes de la convocatoria. Si el Presidente no convocase el Pleno
extraordinario solicitado por el nmero de concejales indicado dentro del plazo
sealado, quedar automticamente convocado a las 12 horas del dcimo
da hbil siguiente al de finalizacin de dicho plazo, lo que ser notificado
por el Secretario de la Corporacin a todos los miembros de la misma al da
siguiente de la finalizacin del plazo citado anteriormente.
En ausencia del Presidente o de quien haya de sustituirle legalmente,
el Pleno quedar vlidamente constituido siempre que concurra el quorum
requerido en la letra c) de este precepto, en cuyo caso ser presidido por el
miembro de la Corporacin de mayor edad entre los presentes.
b) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos das
hbiles de antelacin, salvo las extraordinarias que lo hayan sido
con carcter urgente, cuya convocatoria con este carcter deber
ser ratificada por el Pleno. La documentacin ntegra de los asuntos
incluidos en el orden del da que deba servir de base al debate y,
en su caso, a la correspondiente votacin, deber hallarse en la
Secretara de la Corporacin desde el mismo da de la convocatoria,
a disposicin de los Concejales o Diputados.
c)
El Pleno se constituye vlidamente con la asistencia de un tercio del

nmero legal de miembros del mismo, que nunca podr ser inferior
a tres. Este quorum deber mantenerse durante toda la sesin. En
todo caso, se requiere la asistencia del Presidente y del Secretario de
la Corporacin o de quienes les sustituyan legalmente.
d) La adopcin de acuerdos se produce mediante votacin ordinaria,

salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso concreto, la votacin
nominal. El voto puede emitirse en sentido afirmativo o negativo,
pudiendo los miembros de las Corporaciones abstenerse de votar.
La ausencia de uno a varios Concejales o Diputados una vez iniciada
la deliberacin de un asunto, equivale a su abstencin a efectos de
la votacin correspondiente. En el caso de votaciones con resultado
de empate se efectuar una nueva votacin. Si persistiera el empate
decidir el voto de calidad del Presidente.
182
e) En los Plenos ordinarios, la parte de ellos dedicada al control de los

dems rganos de la Corporacin deber presentar sustantividad
propia y diferenciada de la parte resolutiva, debindose garantizar de
forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulacin,
la participacin de todos los grupos municipales en la formulacin de
ruegos, preguntas y mociones.
Cmo se preparan las sesiones?
1. El primer acto de preparacin es la formacin del orden del da; es
decir, la relacin de los asuntos que se van a tratar en la sesin. La
formacin del orden del da corresponde a la persona titular de la
Alcalda (artculo 78.2 del ROF).
2. Si se somete a sesin la resolucin de un expediente, ste tiene que
estar concluso y entregado al Secretario tres das antes a la fecha
de celebracin de la sesin (artculo 177.2 del ROF). La convocatoria
para la sesin consiste fundamentalmente en citar a los Concejales.
Esta citacin ha de ser personal y adems se ha de exponer en el
tabln de anuncios (artculo 81 del ROF). Junto con la citacin ha
de acompaarse el orden del da y el borrador del Acta de la sesin
anterior que debe ser aprobada en la sesin que se va a celebrar
(artculo 80.2 del ROF).
3. La convocatoria debe ser notificada a los Concejales en su domicilio
con una antelacin al menos de dos das hbiles (artculo 80.3 y 4
del ROF), sin perjuicio de lo que ya se ha referido en el caso de las
sesiones extraordinarias urgentes.

La citacin personal a los Concejales debe adecuarse a una
notificacin formal, exigindose, por tanto, la firma del duplicado en
el que conste el lugar, da y hora en que la recibe.
4. Ser necesario el informe previo del Secretario y adems, en su caso,
el informe del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan, para
la adopcin de aquellos acuerdos en los que se requiera una mayora
especial de votacin; o si ello ha sido solicitado por un tercio de los
Concejales con antelacin suficiente a la celebracin de la sesin en
que hubieren de tratarse tales acuerdos; as como cuando lo ordene
183
el Alcalde (artculo 54.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18

de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de rgimen local).
5. Los Concejales que pretendan defender una propuesta de acuerdo,
habrn de entregarla en la Secretara del Ayuntamiento con tiempo
suficiente para que pueda incluirse en el orden del da, pero slo pueden
incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados,
informados o sometidos a consulta de la Comisin Informativa que
corresponda (artculo 82.2 del ROF).
6. Si el Alcalde, por razones de urgencia, incluye asuntos que no hayan
sido previamente informados por la respectiva Comisin Informativa,
no podr adoptarse acuerdo alguno sobre ese asunto sin que el Pleno
ratifique su inclusin en el orden del da (artculo 82.3 del ROF).
7. Cuando se desee someter directamente al conocimiento del Pleno
una mocin que no figure en el orden del da, su autor habr de alegar
y justificar la urgencia del caso. Corresponder al Pleno, antes de
resolver sobre el fondo del asunto, votar para declarar de urgencia
el mismo. Esta votacin deber alcanzar la mayora absoluta del
nmero legal de Concejales (artculo 83 del ROF y artculo 48 del Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el
Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de
rgimen local). La mayora absoluta en favor de la urgencia del asunto
permitir la apertura de debate y su posterior votacin.
8. La posibilidad de tomar acuerdos sobre asuntos no incluidos en el
orden del da, nicamente puede hacerse en el caso de las sesiones
ordinarias y slo si se sigue el procedimiento que se acaba de exponer.
En las sesiones extraordinarias sern nulos los acuerdos adoptados
sobre asuntos no comprendidos en el orden del da (artculo 83 del
ROF y artculo 51 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de
abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones
legales vigentes en materia de rgimen local).
184
Qu exigencias de lugar, tiempo y forma deben cumplir las sesiones?

A) De lugar. Las sesiones se celebrarn en la Casa Consistorial, salvo en
los supuestos de fuerza mayor en los que, a travs de la convocatoria
o de una resolucin del Alcalde, dictada previamente y notificada a
todos los Concejales, podr habilitarse otro edificio o local a tal efecto.
En todo caso, se har constar en Acta esta circunstancia (artculo
85.1 del ROF). Es posible la instalacin de sistemas megafnicos
o de circuitos cerrados de televisin que permitan la ampliacin y
difusin auditiva o visual del desarrollo de la sesin (artculo 88.2 del
ROF).
B) De tiempo. Toda sesin, sea ordinaria o extraordinaria, habr de
respetar el principio de unidad de acto y se procurar que termine
en el mismo da de su comienzo. Si el da terminare sin que se
hubiesen debatido y resuelto todos los asuntos incluidos en el orden
del da, el Alcalde podr levantar la sesin. En este caso, los asuntos
no debatidos habrn de incluirse en el orden del da de la siguiente
sesin.
C) De forma. La sesiones plenarias sern pblicas. No obstante, podr
ser secreto el debate y la votacin de aquellos asuntos que puedan
afectar al derecho fundamental de los ciudadanos relativos al honor, a
la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, garantizados por
la Constitucin.
Se pueden acordar interrupciones en la celebracin de la sesin?
Durante el transcurso de la sesin el Presidente podr acordar
interrupciones a su prudente arbitrio, para permitir las deliberaciones de los
grupos por separado sobre la cuestin debatida, o para descanso en los
debates (artculo 87 del ROF). Queda a la potestad discrecional del Alcalde la
facultad de continuar las sesiones o de levantarlas despus de las cero horas.
Cmo se declara secreta una sesin plenaria?
Para declarar secreta una sesin plenaria por los motivos antedichos,
se precisa votacin del Pleno por mayora absoluta (artculo 88.1 del ROF).
Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no sern pblicas, pero en el
plazo de 10 das deber enviarse a todos los Concejales copia del Acta de la
185
sesin celebrada (artculo 113.1.b del ROF). El pblico asistente a la sesin

no podr intervenir en sta, ni tampoco podrn permitirse manifestaciones de
agrado o desagrado, pudiendo el Alcalde proceder, en casos extremos, a la
expulsin del asistente que, por cualquier causa, impida el normal desarrollo
de las sesiones, ya se trate del pblico como de Concejales. S se puede
realizar un turno de consultas para el pblico sobre temas concretos de
inters municipal, una vez que se haya levantado la sesin Corporativa. De
estas intervenciones ya no se levanta Acta, ni pertenecen al bloque de la
sesin Corporativa (artculo 88.3 del ROF).
Qu requisitos de quorum es necesario cumplir para poder llevar a
cabo una sesin?
Requisitos subjetivos. Si en la primera convocatoria no existiera
el quorum necesario de asistencia, se entender convocada la sesin
automticamente a la misma hora, dos das despus. Si tampoco entonces
se alcanzase el quorum necesario, el Alcalde dejar sin efecto la convocatoria,
posponiendo el estudio de los asuntos incluidos en el orden del da para la
primera sesin que se celebre con posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria
(artculo 90.2 del ROF). Debe precisarse que el citado quorum de asistencia se
requiere no slo para la apertura de la sesin sino para su vlida celebracin,
por ser un acto continuo que abarca desde el comienzo hasta la terminacin,
siendo necesario, en consecuencia, que el quorum se mantenga durante toda
la sesin. Lgicamente, se interrumpir la sesin si llega a perderse el quorum
por ausentarse algunos miembros durante el transcurso de la misma, aunque
ste se haya alcanzado al comienzo de la sesin.
Cmo se desarrollan las sesiones?
1. Lectura del Acta de la sesin anterior. Al principio de cada sesin,
la persona titular de la Alcalda preguntar si algn Concejal tiene que
formular observaciones al Acta de la sesin anterior, ya distribuida a
los Concejales con la convocatoria. Si no hubiera observaciones se
considerar aprobada. Si las hubiera, se debatirn y decidirn las
rectificaciones que procedan, pero en ningn caso podr modificarse
el fondo de los acuerdos adoptados, sino que slo cabe subsanar
los meros errores materiales o de hecho. Las rectificaciones que se
decidan habrn de ser votadas por los Concejales (artculo 91.1 del
186
ROF). El Secretario no tiene la obligacin de dar lectura de la minuta

o borrador del Acta de la sesin anterior.
2. Orden de la sesin. Todos los asuntos incluidos en el orden del da
se debaten y votan por el orden en que estuviesen relacionados.
Se puede modificar el orden de la sesin?
No obstante, la persona titular de la Alcalda puede alterar el orden de
los temas o retirar un asunto cuando su aprobacin exigiera una mayora
reforzada, y sta no pudiera obtenerse en el momento previsto inicialmente
en el orden del da.
En las sesiones ordinarias, concluido el examen de los asuntos incluidos
en el orden del da, y antes de pasar al turno preceptivo de ruegos y preguntas
de los Concejales, la persona titular de la Alcalda preguntar si algn grupo
poltico desea someter a la consideracin del Pleno, por razones de urgencia,
algn asunto no comprendido en el orden del da y que no tenga cabida en el
punto de ruegos y preguntas. Si as fuere, el Portavoz del grupo proponente
justificar la urgencia de la mocin y el Pleno votar, acto seguido, sobre la
procedencia de su debate. Si se aprecia la urgencia por mayora absoluta,
se proceder al debate y votacin sobre el asunto propuesto. Es importante
subrayar que por este procedimiento no podr nunca incluirse una mocin de
censura en una sesin ordinaria (artculo 91 del ROF).
3. Acuerdo sin debate. De cada punto del orden del da se lee por el
Secretario, de un modo ntegro o en extracto, el dictamen formulado
por la Comisin Informativa correspondiente, o, si se trata de un
asunto urgente no dictaminado por la Comisin Informativa, se lee la
propuesta que se ha sometido al Pleno. A solicitud de cualquier grupo
deber darse lectura ntegra de aquellas partes del expediente o del
informe o dictamen de la Comisin que se considere conveniente
para mejor comprensin. Si nadie solicitare la palabra tras la lectura,
el asunto se someter directamente a votacin (artculo 93 del ROF).
Todos los acuerdos han de ser adoptados por votacin aunque no se
haya promovido debate. Sin embargo, hay que advertir que existen
acuerdos de mero conocimiento que no precisan votacin (por
ejemplo, el de aceptacin de la renuncia del Alcalde o los acuerdos
187
de haberse tomado conocimiento de comunicaciones oficiales).

4. Acuerdos con debate. Si se promueve debate, las intervenciones
sern ordenadas por la persona titular de la Alcalda del modo
siguiente:
188
Slo podr hacer uso de la palabra el Concejal que haya obtenido

previa autorizacin de la persona titular de la Alcalda.
El debate se inicia con una exposicin y justificacin de la propuesta

a cargo de aquel miembro de la Comisin Informativa que la hubiera
dictaminado, o, en los dems casos, de alguno de los Concejales
que haya firmado la propuesta o mocin, en nombre propio o del
colectivo proponente de la misma.
A continuacin, los diversos grupos consumirn un primer turno y el

Alcalde cuidar de que todas las intervenciones tengan una duracin
igual.
Quien se considere aludido por una intervencin podr solicitar del

Alcalde que se le conceda un turno por alusiones, que ser breve y
conciso.
Si lo solicitara algn grupo, se proceder a un segundo turno.

Consumido ste, el Alcalde puede dar por terminada la discusin, que
se cerrar con una intervencin del ponente (o sea, del que intervino
en primer lugar), en la que brevemente sostendr o modificar su
propuesta.
Slo se admitirn las interrupciones del Alcalde para llamar al orden o

a la cuestin debatida.
El Secretario y el Interventor podrn intervenir en el debate cuando

fueren requeridos por el Alcalde por razones de asesoramiento
tcnico o aclaracin de conceptos. Incluso pueden pedir el uso de la
palabra cuando entiendan que en el debate se ha planteado alguna
cuestin sobre la que puede dudarse acerca de su legalidad o de sus
repercusiones presupuestarias (artculo 94 del ROF).
Se puede expulsar a algn asistente de la Sala?

La persona titular de la Alcalda puede expulsar de la sala a aquellos
asistentes que impidan el normal funcionamiento de la sesin. Pero, en el
supuesto de que esta medida pueda afectar a los Concejales, la expulsin
debe someterse a unas exigencias superiores. El Alcalde puede llamar al orden
al Concejal que ofenda al decoro de la Corporacin, de sus miembros, de las
instituciones pblicas o de cualquier otra persona o Entidad; que produzca
interrupciones o altere el orden de la sesin; o que pretenda hacer uso de la
palabra sin que le haya sido concedida o una vez que le haya sido retirada.
Despus de tres llamadas al orden en la misma sesin, con advertencia
en la segunda de las consecuencias que conllevara una tercera llamada, el
Alcalde podr ordenarle que abandone la Sala, adoptando las medidas que
considere oportunas para hacer efectiva la expulsin (artculo 95 del ROF).
En los debates y votaciones debern abstenerse de participar los
Concejales cuando concurra en ellos alguna de las causas de recusacin a
que se refiere la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y
la legislacin de Contratos de las Administraciones Pblicas (artculo 76 de la
LBRL). En estos casos, el Concejal en cuestin debe abandonar el Saln de
sesiones mientras se discute y vota el asunto, salvo cuando se trate de votar
su actuacin como corporativo, en cuyo caso tendr derecho a permanecer
y defenderse (artculo 96 del ROF).
Existen alternativas a la propuesta de acuerdo?
En el orden del da figuran los asuntos a tratar, que normalmente ya van
redactados con la forma de propuestas de acuerdos. Pero puede ocurrir que
el debate y la votacin no se limiten exclusivamente a esa concreta propuesta
de acuerdo, existiendo varias alternativas al respecto:
1.
Voto particular. Es la propuesta de modificacin de un dictamen

formulado por un miembro que forma parte de la Comisin Informativa.
El voto particular debe acompaar al dictamen desde el da siguiente
a su aprobacin por la Comisin. Se entiende que el voto particular
tiene que ser discutido y votado antes de la propuesta de acuerdo
189
contenida en el dictamen de la Comisin Informativa, y que ese

dictamen puede modificarse o retirarse por la Comisin a la vista de
los resultados obtenidos por el voto particular (artculo 97.4 del ROF).
2. Enmienda. Es la propuesta de modificacin de un dictamen o
proposicin presentado por Concejal no perteneciente a la Comisin
Informativa. La enmienda se presenta por escrito al Alcalde antes de
iniciarse la deliberacin del asunto (artculo 97.5 del ROF).
3. Mocin. Es la propuesta que se somete directamente a conocimiento
del Pleno, en las sesiones ordinarias y fuera del orden del da. Como
ya se refiri con anterioridad, para poder entrar en el debate y votacin
de una mocin, se precisa previamente votar su urgencia por mayora
absoluta (artculo 97.3 del ROF).
4. Ruego. En el orden del da de las sesiones ordinarias debe figurar
siempre un punto de ruegos y preguntas de los Concejales (artculo
82.4 del ROF) . El ruego es la formulacin de una propuesta de
actuacin dirigida a alguno de los rganos de gobierno del municipio.
Puede debatirse sobre el ruego, pero no puede someterse a votacin ni
convertirse en acuerdo (artculo 97.6 del ROF). Los ruegos se pueden
efectuar oralmente o por escrito y sern debatidos generalmente en
la sesin siguiente, sin perjuicio de que puedan serlo en la misma
sesin que se formulen, si el Alcalde lo estima conveniente.
5. Pregunta. Es cualquier cuestin planteada a los rganos de
gobierno en sesin plenaria. Pueden plantear preguntas todos los
Concejales. Las preguntas planteadas oralmente en una sesin sern
contestadas por su destinatario en la sesin siguiente, a no ser que
quiera darle respuesta inmediata. Las preguntas formuladas por
escrito con 24 horas de antelacin sern contestadas en la sesin
que se est celebrando, a no ser que por causas motivadas se aplace
su contestacin a la sesin siguiente (artculo 97.7 del ROF) .
6. Incorporacin de documentos o informes; aplazamiento de la
discusin.
190
Cualquier Concejal puede pedir durante el debate la retirada de algn

expediente incluido en el orden del da, para que se incorporen al
mismo documentos o informes.
Tambin puede pedirse por cualquier Concejal que el expediente quede

sobre la mesa, aplazndose su discusin para la siguiente sesin.
En ambos casos la peticin ser votada tras terminar el debate y
antes de proceder a la votacin sobre el fondo del asunto. Si la mayora
simple votase a favor de la peticin, no habr lugar a votar la propuesta de
acuerdo. Igualmente, cuando se trate de asuntos no incluidos en el orden
del da, que requieran informe preceptivo del Secretario o del Interventor, si
no pudieran emitirlo en el acto debern solicitar del Alcalde que se aplace su
estudio,quedando sobre la mesa hasta la prxima sesin.
Qu peculiaridades deben considerarse en las sesiones de la Junta
de Gobierno Local?
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES
DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL
Entre la convocatoria y la celebracin de la sesin no pueden transcurrir
menos de 24 horas, salvo en el caso de las sesiones extraordinarias y
urgentes, en las que, antes de entrar a conocer los asuntos incluidos en
el orden del da, deber ser declarada la urgencia por acuerdo favorable
de la mayora de sus miembros.
Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no sern pblicas, pero se
debe dar publicidad a los acuerdos adoptados. Los Concejales que no
son miembros de la Junta de Gobierno Local tienen el derecho a recibir
copia del Acta de la sesin en un plazo de 10 das desde que se celebre.
Para la vlida celebracin de las sesiones de la Junta de Gobierno Local
se requiere la asistencia de la mayora absoluta de sus componentes. Si
no existiese tal quorum, se celebrar la sesin en segunda convocatoria
una hora despus de la sealada para la primera, siendo suficiente la
asistencia de la tercera parte de sus miembros, y, en todo caso, un
nmero no inferior a tres.
191
La persona titular de la Alcalda dirige y ordena a su prudente arbitrio los

debates en el seno de la Junta de Gobierno Local.
Las actas de la sesiones de la Junta de Gobierno Local se transcribirn
en libro distinto al de las sesiones del Pleno.
La persona titular de la Alcalda puede requerir en las sesiones de la
Junta de Gobierno Local la presencia de Concejales no pertenecientes a
la misma o de personal al servicio del Ayuntamiento, al objeto de informar
en lo relativo al mbito de sus actividades.
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES
DE LAS COMISIONES INFORMATIVAS
La convocatoria corresponde al Alcalde o al Presidente efectivo de
la Comisin Informativa y deber ser notificada a los miembros de la
Comisin con una antelacin de dos das hbiles, salvo las urgentes,
acompandose el orden del da.
La vlida celebracin de las sesiones requiere la presencia de la mayora
absoluta de los componentes de la Comisin Informativa, ya sean titulares
o suplentes en primera convocatoria, y un mnimo de tres miembros en
segunda convocatoria una hora ms tarde.
Los dictmenes se aprobarn siempre por mayora simple de los
presentes, decidiendo los empates el voto de calidad del Presidente.
El dictamen de la Comisin podr limitarse a mostrar su conformidad
con la propuesta que le han sometido, o bien a formular una alternativa.
Los miembros de la Comisin que disientan del dictamen aprobado
podrn pedir que conste su voto en contra o formular voto particular
para su defensa ante el Pleno.
El Presidente puede requerir la presencia en las sesiones de personal o
Concejales a efectos informativos.
192
2.2. Adopcin de acuerdos

2.2.1. Formas de votacin
En virtud del artculo 46.2.d de la LBRL y del artculo 101 del ROF, las
votaciones pueden ser:
A) Ordinarias. Son las que se manifiestan por signos convencionales
de asentimiento, disentimiento o abstencin.
B) Nominales. Son las que se realizan mediante llamamiento por orden
alfabtico de apellidos de los Concejales y, siempre en ltimo lugar,
el Presidente. Al ser llamado cada Concejal, responder en voz alta
S, No o Me abstengo. Para proceder a una votacin nominal es
necesario que as lo acuerde previamente el propio Pleno por mayora
simple y a solicitud de un grupo municipal.
C) Secretas. Son las que se realizan por papeleta que cada Concejal
va depositando en una urna o bolsa. La votacin secreta slo podr
utilizarse para la eleccin o destitucin de personas. Ha de considerarse
que la diferencia real entre las votaciones ordinarias y las votaciones
nominales no es ms que la de su reflejo en el Acta, ya que en esta se
computa, en el caso de las votaciones ordinarias, el nmero de votos
a favor, el nmero de votos en contra y las abstenciones; mientras
que, en las votaciones nominales, el Acta constata los nombres y
apellidos de los Concejales y el sentido de su voto.
La regla general es la votacin ordinaria, lo que puede plantear problemas,
puesto que la LBRL otorga legitimacin para impugnar los acuerdos a los
Concejales que los hayan votado negativamente, y para poder acreditar
esa legitimacin es necesario que en el Acta o en su borrador conste que el
Concejal en cuestin, con su nombre y apellidos, ha votado negativamente el
acuerdo.
Este asunto queda solventado por la previsin contenida en el artculo
109.1.h del ROF, al contemplarse el derecho de los Concejales a exigir que
en el Acta conste nominalmente el sentido de su voto, aunque se trate de
votaciones ordinarias.
193
2.2.2. Quorum de votacin

A) Mayora simple. Es la frmula general de adopcin de acuerdos.
Existe mayora simple cuando los votos a favor son ms que los
votos en contra. Se repite la votacin si se produce empate entre
votos afirmativos y negativos, y, si persiste el empate, decide el voto
de calidad de la persona titular de la Alcalda (artculo 47.1 de la
LBRL). No debe interpretarse el voto de calidad del Alcalde como
una prohibicin a ste de abstenerse en caso de empate. Tngase
en cuenta que no existe una tercera votacin en caso de reiterarse el
empate en la segunda votacin. Ocurre simplemente que el voto del
Alcalde, si se ha emitido y puede ser conocido, se computa doble.
Cuando en la ley se utiliza la expresin de que decidir el voto de
calidad del Presidente, no se est confiriendo al Alcalde un deber de
votar dos veces, sino que se est atribuyendo a su voto la cualidad
de valer el doble.
B) Mayora absoluta. Segn este quorum reforzado, los acuerdos se
adoptan cuando los votos afirmativos son ms de la mitad del nmero
legal de Concejales. Segn el artculo 47.2 de la LBRL, se requiere el
voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros
de las Corporaciones, para la adopcin de acuerdos en las siguientes
materias:
a) Creacin y supresin de municipios y alteracin de trminos
municipales (es importante considerar que, de conformidad con
lo previsto en el artculo 95.1 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonoma Local de Andaluca, tales acuerdos se refieren a
la iniciativa procedimental, ya que, en virtud del artculo 99 de la
misma Ley, el procedimiento se resuelve por Decreto del Consejo
de Gobierno de la Junta de Andaluca).
b) Creacin, modificacin y supresin de las Entidades de mbito
territorial inferior al municipio (hemos de remitirnos a lo expuesto al
respecto en el punto 1.4, referido a otras Entidades Locales).
c) Aprobacin de la delimitacin del trmino municipal (esta afirmacin
debe matizarse de acuerdo con el dictamen 478/2009, de 15 de
194
julio, del Consejo Consultivo de Andaluca, acerca de la imposibilidad

de modificar los lmites ya establecidos como definitivos - desde el
ao 1870 o incluso antes- por un simple acuerdo amistoso entre
Ayuntamientos o por instrumentos de planificacin urbanstica. Para la
alteracin de tales lmites definitivos, ha de seguirse el procedimiento
previsto en los artculos 95 y siguientes de la Ley 5/2010, de 11
de junio, de Autonoma Local de Andaluca, que finalizar mediante
Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca).
d) Alteracin del nombre y de la capitalidad del municipio.
e) Aprobacin o modificacin de su bandera, ensea o escudo.
f) Aprobacin y modificacin del Reglamento orgnico propio de la
Corporacin.
g) Creacin, modificacin o disolucin de Mancomunidades u otras
organizaciones asociativas, as como la adhesin a las mismas y la
aprobacin y modificacin de sus Estatutos.
h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones
Pblicas, as como la aceptacin de las delegaciones o encomiendas
de gestin realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley
se impongan obligatoriamente.
i) Cesin por cualquier ttulo del aprovechamiento de los bienes
comunales.
j) Concesin de bienes o servicios por ms de cinco aos, siempre
que su cuanta exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios
del presupuesto.
k) Municipalizacin o provincializacin de actividades en rgimen
de monopolio y aprobacin de la forma concreta de gestin del
servicio correspondiente.
l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crdito y
concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el
195
10% de los recursos ordinarios de su presupuesto, as como las

operaciones de crdito previstas en el artculo 177.5 del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.
ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la Corporacin en la
tramitacin de los instrumentos de planeamiento general previstos
en la legislacin urbanstica.
m) Enajenacin de bienes, cuando su cuanta exceda del 20% de los
recursos ordinarios de su presupuesto.
n) Alteracin de la calificacin jurdica de los bienes demaniales o
comunales.
) Cesin gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones
pblicas.
o) Las restantes determinadas por la ley.
2.2.3. Formalidades de la votacin

Finalizado el debate de un asunto se procede a su votacin y, antes
de comenzar la misma, la persona titular de la Alcalda plantear clara y
concisamente los trminos de la propuesta de acuerdo y la forma de emitir el
voto. Una vez iniciada la votacin no puede interrumpirse por ningn motivo.
Durante el desarrollo de la votacin la persona titular de la Alcalda no puede
conceder el uso de la palabra y ningn Concejal puede entrar en el Saln de
sesiones o abandonarlo.
Qu ocurre cuando el nmero de Concejales de hecho no es igual al
nmero legal?
Cuando el nmero de hecho de Concejales no sea igual al nmero legal
porque ya no quedan ms posibles candidatos o suplentes a nombrar, el
quorum de votacin se entender automticamente referido al nmero de
hecho de Concejales. El voto de los Concejales es personal e indelegable y
196
se considerar que se abstienen los Concejales que se hubieren ausentado

del saln de sesiones una vez iniciada la deliberacin de un asunto concreto
y que no estuviesen presentes en el momento de la votacin. Si se hubiesen
incorporado al Saln de sesiones antes de comenzar la votacin, podrn
tomar parte en la misma.
Cmo se eligen los rganos de las Diputaciones?
La Administracin Electoral es aquella que tiene por finalidad garantizar la
transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad. Est
constituida por la Junta Electoral Central, las Juntas Electorales Provinciales,
las Juntas Electorales de Zona y, en su caso, las Juntas Electorales de cada
Comunidad Autnoma. En las elecciones locales, la Junta Electoral de Zona
es la que adquiere un mayor protagonismo.
Acerca del sistema electoral provincial, el artculo 141.2 de la Constitucin
se limita a sealar que el Gobierno y la Administracin Autnoma de las
Provincias estarn encomendados a las Diputaciones u otras Corporaciones
de carcter representativo.
El Pleno de la Diputacin est compuesto por el Presidente y los
Diputados. En el artculo 204 de la LOREG se establece el nmero de diputados
correspondientes a cada Diputacin, que deber determinarse en funcin del
nmero de residentes en cada provincia, conforme al siguiente baremo:
Residentes en la
provincia
Nmero de
Diputados
Hasta 500.000
25
500.001 a 1.000.000
27
1.000.001 a 3.500.000
31
A partir de 3.500.001
51
Las Juntas Electorales Provinciales repartirn los puestos

correspondientes a cada partido judicial, proporcionalmente y atendiendo
al nmero de residentes, en el dcimo da posterior a la convocatoria de
elecciones, atendiendo a las siguientes reglas:
197
Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado.

Ningn partido judicial puede contar con ms de tres quintos del
nmero total de Diputados Provinciales.
Se corrigen por exceso las fracciones iguales o superiores a 0,50
que resulten del reparto proporcional, y las fracciones inferiores se
corrigen por defecto.
Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un
nmero total que no coincida, por exceso, con el nmero de Diputados
correspondientes a la provincia, se sustraern los puestos necesarios
a los partidos judiciales cuyo nmero de residentes por Diputado sea
menor. Si, por el contrario, el nmero no coincide por defecto, se
aaden puestos a los partidos judiciales cuyo nmero de residentes
por Diputado sea mayor.
Constituidos todos los Ayuntamientos de la respectiva provincia, la Junta

electoral de la Zona proceder inmediatamente a formar una relacin de todos
los partidos polticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que
hayan obtenido algn Concejal dentro de cada partido judicial, ordenndose en
orden decreciente al de votos obtenidos por cada uno de ellos.
Asimismo, la Junta electoral de Zona es la encargada de proclamar
a los diputados electos y a los suplentes, de expedir las credenciales
correspondientes y de remitir, a la Junta Provincial y a la Diputacin,
certificaciones de los Diputados electos en el partido judicial correspondiente.
La sesin constitutiva de las Diputaciones Provinciales se celebrar el quinto
da posterior a la proclamacin de los Diputados electos en la sede de dichas
Corporaciones.
El mandato de los miembros de la Diputacin es de cuatro aos,
contados desde la fecha de la eleccin, continuando en funciones, para la
Administracin ordinaria, hasta la proclamacin de los nuevos candidatos.
El Presidente se elige entre sus miembros, reunindose para ello la
Diputacin en sesin constitutiva presidida por una mesa de edad, actuando
como secretario la persona que sea titular de la Secretara de la Corporacin.
Ser elegido Presidente el candidato que obtenga la mayora absoluta en
primera votacin o simple en la segunda, tomando posesin del cargo ante el
Pleno de la Corporacin.
198
La Junta de Gobierno Local est integrada por el Presidente y un nmero

de Diputados no superior al tercio del nmero legal de los mismos, los cuales
sern nombrados libremente por aqul.
Los Vicepresidentes son libremente nombrados y cesados entre los
miembros de la Junta de Gobierno Local mediante resolucin del Presidente,
debiendo darse cuenta de ello al Pleno.
ELECCIN DE LOS RGANOS DE UNA DIPUTACIN PROVINCIAL

PRESIDENTE
Elegido por el Pleno de entre sus Diputados.

1 votacin: mayora absoluta.
2 votacin: mayora simple.
VICEPRESIDENTES
Nombrados libremente por el Presidente entre los miembros dela Junta
de Gobierno Local.
JUNTA DE GOBIERNO LOCAL

- Presidente

-
Diputados: elegidos libremente por el Presidente en nmero no

superior al tercio del nmero legal de miembros de la
Corporacin.
199
3. LOS RECURSOS HUMANOS

AL SERVICIO DE LOS
ENTES LOCALES
La gestin de los recursos humanos de las Entidades Locales viene
regulada en una serie de leyes y reglamentos que se aplican siguiendo los
principios de jerarqua normativa (la norma de rango superior se aplica con
preferencia a la inferior) y de especialidad (ante igualdad de regulaciones, se
aplica preferentemente el Derecho especfico establecido para una materia
antes que el general). En cualquier caso, las normas declaradas legislacin
bsica estatal se aplican preferentemente a las del Derecho especial.
La normativa bsica estatal es la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, que es la norma bsica comn que regula el
empleo pblico en todas las Administraciones Pblicas (en adelante, EBEP) y
la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (en
adelante, LRBRL).
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales

Como se dispone en el artculo 3 del EBEP, al personal funcionario de las
Entidades Locales les es de aplicacin el citado Estatuto, adems de aquella
otra legislacin que resulte de aplicacin.
Conforme a lo establecido en el apartado 3 de la Disposicin Final
Cuarta del EBEP, hasta que se dicten las Leyes de Funcin Pblica y las
normas reglamentarias de desarrollo, se mantienen en vigor las normas
vigentes sobre ordenacin, planificacin y gestin de recursos humanos, en
tanto no se opongan a lo establecido en el propio Estatuto.
En consecuencia, continan en vigor con respecto al personal de las
Entidades Locales las normas que constituyen su derecho especial: la Ley
7/1985 ya mencionada; el Real Decreto Legislativo 781/1986, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia
200
de Rgimen Local; as como sus normas reglamentarias de desarrollo, en todo

lo que no se opongan al Estatuto, y hasta tanto se aprueben por las Cortes
Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, en
el mbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Funcin Pblica.
El personal al servicio de las Entidades locales estar integrado por
funcionarios de carrera, contratados en rgimen de Derecho laboral y personal
eventual, que desempea puestos de confianza o asesoramiento especial, de
acuerdo con el artculo 89 LRBRL.
A su vez, los funcionarios pueden de carrera (aquellos que han sido
nombrados con carcter indefinido, tras superar las correspondientes pruebas
selectivas) e interinos. Los funcionarios de carrera de las EELL pueden ser
funcionarios de Administracin Local con habilitacin de carcter nacional
(que pertenecen a una escala de funcionarios estatal, y van desempeando
sus funciones en una o varias EELL a lo largo de su vida profesional en funcin
de concursos de mritos) y los propios de cada Entidad (que siempre prestan
sus servicios en ellas, sin que puedan cambiar de Administracin). Cada grupo
se organiza en sus correspondientes escalas y subescalas.
Los funcionarios interinos son aquellos nombrados son carcter temporal,
desempaando sus funciones por un tiempo determinado, tras haber superado
igualmente las pruebas selectivas correspondientes. Deber reunir los mismos
requisitos de titulacin, incompatibilidad, etc. que los de carrera.
3.1.1. Funcionario de carrera

Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal,
estn vinculados a una Administracin Pblica por una relacin estatutaria
regulada por el Derecho Administrativo, para el desempeo de servicios
profesionales retribuidos de carcter permanente.
En todo caso, corresponde exclusivamente a los funcionarios pblicos,
ejercer las funciones que impliquen la participacin, directa o indirecta, en
el ejercicio de las potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses
generales del Estado y de las Administraciones Pblicas, en los trminos que
se establezcan en la ley de desarrollo de cada Administracin Pblica.
201
Para ser admitido a las pruebas para el acceso a la Funcin Pblica

local, y por tanto ser nombrado como tal, ser necesario (artculo 56 EBEP):
a) Tener la nacionalidad espaola, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artculo siguiente.
b) Poseer la capacidad funcional para el desempeo de las tareas.
c) Tener cumplidos diecisis aos y no exceder, en su caso, de la edad
mxima de jubilacin forzosa. Slo por ley podr establecerse otra
edad mxima, distinta de la edad de jubilacin forzosa, para el acceso
al empleo pblico.
d) No haber sido separado mediante expediente disciplinario del servicio
de cualquiera de las Administraciones Pblicas o de los rganos
constitucionales o estatutarios de las Comunidades Autnomas,
ni hallarse en inhabilitacin absoluta o especial para empleos o
cargos pblicos por resolucin judicial, para el acceso al cuerpo o
escala de funcionario, o para ejercer funciones similares a las que
desempeaban en el caso del personal laboral, en el que hubiese sido
separado o inhabilitado. En el caso de ser nacional de otro Estado, no
hallarse inhabilitado o en situacin equivalente ni haber sido sometido
a sancin disciplinaria o equivalente que impida, en su Estado, en los
mismos trminos el acceso al empleo pblico.
e) Poseer la titulacin exigida.
Qu causas producen la prdida de la relacin de servicio?
Son causas de prdida de la condicin de funcionario de carrera:
- La renuncia a la condicin de funcionario.
- La prdida de la nacionalidad.
- La jubilacin total del funcionario.
-
La sancin disciplinaria de separacin del servicio que tuviere carcter
firme.
- La pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta o especial
para cargo pblico que tuviere carcter firme.
En caso de extincin de la relacin de servicios como consecuencia de
prdida de la nacionalidad o de jubilacin por incapacidad permanente para
el servicio, si desaparece la causa objetiva que la motiv, el interesado podr
solicitar la rehabilitacin de su condicin de funcionario, que le ser concedida.
202
Que tipos de funcionarios de carrera hay en la Administracin Local?

Los funcionarios de carrera se subdividen en dos clases:
- Funcionarios con habilitacin de carcter nacional.
- Funcionarios propios de las Corporaciones Locales, integrados en las
escalas de:

Administracin general.

Administracin especial.
En funcin de la titulacin exigida para su ingreso, los cuerpos y escalas
se clasifican en los grupos que se detallan a continuacin.
La clasificacin de los cuerpos y escalas en cada grupo y subgrupo
se establece en funcin del nivel de responsabilidad de las funciones a
desempear y de las caractersticas de las pruebas de acceso.
GRUPO
SUBGRUPO
TITULACIN
EQUIVALENCIA TRANSITORIA
Grupo A
Subgrupo A1
Ttulo universitario de Grado
Anterior Grupo A
Subgrupo A2
Anterior Grupo B
Grupo B
Ttulo de Tcnico Superior
Grupo C
Subgrupo C1
Ttulo de Bachiller o Tcnico medio
Subgrupo C2
Ttulo de graduado en E.S.O.
Anterior Grupo D
203
3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter nacional.

Con carcter previo a entrar a conocer algunos aspectos que estimamos
de inters sobre esta materia, hemos de advertir que estamos en un perodo
transitorio: la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y
Sostenibilidad de la Administracin, en su artculo 25 aade el artculo 92 bis
a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local,
en el que se establece una nueva regulacin aplicable a los funcionarios de
Administracin Local con habilitacin de carcter nacional.
La mencionada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, deroga expresamente
la disposicin adicional segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto
Bsico del Empleado Pblico, que constitua la regulacin anteriormente
aplicable, y, como en su disposicin transitoria sptima determina que, en
tanto no entre en vigor el Reglamento previsto en el artculo 92 bis de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, y en todo
aquello que no se oponga a lo dispuesto en esta Ley, mantiene su vigencia
la normativa reglamentaria referida a los funcionarios incluidos en el mbito
de aplicacin del citado artculo, en la actualidad habremos de aplicar, en lo
que no se oponga a lo establecido en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
lo dispuesto en el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que
se regula el rgimen jurdico de los funcionarios de administracin local con
habilitacin de carcter nacional y el 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisin
de puestos de trabajo reservados a funcionarios de administracin local con
habilitacin de carcter nacional.
Hecha esta advertencia, expondremos sucintamente el tema.
Como es bien conocido, son funciones pblicas necesarias en todas las
Corporaciones Locales,cuya responsabilidad administrativa est reservada a
funcionarios con habilitacin de carcter nacional:

204
La de secretara, comprensiva de la fe pblica y el asesoramiento

legal preceptivo.
El control y la fiscalizacin interna de la gestin econmicofinanciera
y presupuestaria, y la contabilidad, tesorera y recaudacin.
La escala de funcionarios con habilitacin de carcter nacional se

subdivide en las siguientes subescalas:
Secretara. Se distinguen dos categoras: entrada y superior.
Intervencin-tesorera. Se distinguen dos categoras: entrada y
superior.
Secretara-intervencin.
Cmo se selecciona a los funcionarios con habilitacin de carcter
nacional?
La aprobacin de la oferta de empleo pblico, seleccin, formacin y
habilitacin de los funcionarios de administracin local con habilitacin de
carcter nacional corresponde al Estado, a travs del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, conforme a las bases y programas aprobados
reglamentariamente.
Cmo se proveen estos puestos reservados a habilitados
nacionales?
En todo caso, el concurso ser el sistema normal de provisin de puestos
de trabajo reservados a funcionarios con habilitacin de carcter nacional. El
mbito territorial de los concursos ser de carcter estatal.
En los concursos se tendrn en cuenta:
Los mritos generales, de preceptiva valoracin, se determinarn por la
Administracin del Estado.
Los mritos correspondientes a las especialidades de la Comunidad
Autnoma se fijar por cada una de ellas.
Los mritos correspondientes a las especialidades de la Corporacin
local se fijarn por sta.
Existirn dos concursos anuales: el concurso ordinario y el concurso
unitario. El concurso unitario ser convocado por la Administracin del Estado.
El ordinario por las Corporaciones locales, que aprobarn las bases del
concurso y efectuarn las convocatorias, remitindolas a la correspondiente
Comunidad Autnoma para su publicacin simultnea en los diarios oficiales.
205
Excepcionalmente, los puestos de trabajo reservados a funcionarios de

administracin local con habilitacin de carcter nacional podrn cubrirse por
el sistema de libre designacin, en las capitales de provincia o de Comunidad
Autnoma, en municipios que tengan poblacin de derecho igual o superior a
75.000 habitantes (artculos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora
de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo),
as como las Diputaciones Provinciales, reas Metropolitanas, Cabildos y
Consejos Insulares y las ciudades con estatuto de autonoma de Ceuta y
Melilla, entre funcionarios de la subescala y categora correspondiente. Cuando
se trate de puestos de trabajo que tengan asignadas las funciones de control
y fiscalizacin interna de la gestin econmica-financiera y presupuestaria, y
la contabilidad, tesorera y recaudacin, ser precisa la autorizacin expresa
del rgano competente de la Administracin General del Estado en materia
de Haciendas Pblicas. Igualmente, ser necesario informe preceptivo previo
del rgano competente de la Administracin General del Estado para el cese
de los funcionarios que desarrollen estas funciones y que hubieran sido
nombrados por libre designacin.
Los funcionarios debern permanecer en cada puesto de trabajo
obtenido por concurso, un mnimo de dos aos para poder participar en los
concursos de provisin de puestos de trabajo o ser nombrados con carcter
provisional en otro puesto de trabajo, salvo en el mbito de una misma Entidad
Local.
Excepcionalmente, antes del transcurso de dicho plazo, se podrn
efectuar nombramientos con carcter provisional por el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, siempre que existan razones y circunstancias
que requieran la cobertura del puesto con carcter urgente, y sea imposible
efectuar el nombramiento provisional de un funcionario con ms de dos aos
de permanencia en su destino obtenido por concurso.
Y si el puesto se queda vacante o desocupado?
En los supuestos de vacante o ausencia de titular de estos puestos, se
articula por la normativa de aplicacin (Real Decreto 1732/1994, de 26 de
julio), una serie de nombramientos no definitivos, que la Comunidad Autnoma
efectuar de acuerdo con la normativa establecida por la Administracin del
Estado, y que a continuacin, en sntesis, se exponen:
206
Nombramiento provisional: es la forma de provisin no definitiva de

carcter prioritario. Lo efecta el rgano competente de la Comunidad
Autnoma de acuerdo con las Corporaciones locales afectadas, a solicitud
del funcionario interesado y, siempre, previa autorizacin de la corporacin en
la que cesa.
Comisin de servicios: Cuando no haya sido posible efectuar un
nombramiento provisional, se podr conferir una comisin de servicios. Para
ello es necesario que el funcionario sea de la subescala y categora en que
est clasificado el puesto. Es preciso que lo solicite la entidad interesada y la
conformidad del funcionario y de la corporacin donde preste servicios.
Acumulacin: Cuando no hubiera sido posible cubrir el puesto por
ninguno de los sistemas anteriores, se podr autorizar una acumulacin; en
este caso la Comunidad Autnoma autoriza a un funcionario con habilitacin
de carcter nacional que se encuentre ocupando un puesto a ellos reservado
a desempear en una entidad local prxima las funciones reservadas. La
acumulacin se efectuar a peticin de la entidad local interesada, de acuerdo
con el funcionario y de la entidad donde se encuentre destinado.
Nombramiento de funcionarios interinos: Respetando los principios de
igualdad, mrito, capacidad y publicidad, sern nombrados por la Comunidad
Autnoma a propuesta de la Corporacin. Han de tener la titulacin exigida
para el desempeo de ese puesto.
Nombramiento accidental: Lo efecta la Comunidad Autnoma y ha de
recaer en un funcionario propio de la Corporacin suficientemente capacitado.
Cuando sea imposible la cobertura de estos puestos por ninguno de
los sistemas anteriormente relacionados, para el ejercicio de las funciones
reservadas deber acudirse a la Diputacin Provincial respectiva, entidad que
deber garantizar el cumplimiento de tales funciones mediante comisiones
circunstanciales.
207
Cmo se selecciona a los funcionarios con habilitacin de carcter

nacional?
La creacin, clasificacin y supresin de puestos de trabajo reservados
a funcionarios con habilitacin de carcter estatal corresponde a cada
Comunidad Autnoma, de acuerdo con los criterios bsicos que se establezcan
por ley. La convocatoria de la oferta de empleo, con el objetivo de cubrir las
vacantes existentes de las plazas correspondientes a los funcionarios con
funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales cuya
responsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con habilitacin
de carcter estatal, corresponde a las Comunidades Autnomas. Asimismo
es de competencia de las Comunidades Autnomas la seleccin de dichos
funcionarios, conforme a los ttulos acadmicos requeridos y programas
mnimos aprobados reglamentariamente por el Ministerio de Poltica Territorial
y Administracin Pblica.
Las Comunidades Autnomas publicarn las convocatorias de las
pruebas selectivas de los funcionarios con habilitacin de carcter estatal
en sus Diarios Oficiales y las remitirn al Ministerio de Poltica Territorial y
Administracin Pblica para su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Cmo se proveen estos puestos reservados a habilitados estatales?
El concurso ser el sistema normal de provisin de puestos de trabajo
reservados a funcionarios con habilitacin de carcter estatal y en l se
tendrn en cuenta los mritos generales, los mritos correspondientes al
conocimiento de las especialidades de la organizacin territorial de cada
Comunidad Autnoma y del derecho propio de la misma, el conocimiento
de la lengua oficial en los trminos previstos en la legislacin autonmica
respectiva, y los mritos especficos directamente relacionados con las
caractersticas del puesto. Existirn dos concursos anuales: el concurso y el
concurso . Las Comunidades Autnomas en su mbito territorial regularn las
bases comunes del concurso ordinario as como el porcentaje de puntuacin
que corresponda a cada uno de los mritos enumerados anteriormente.
Las Corporaciones Locales aprobarn el concurso ordinario anual
con inclusin de aquellas plazas vacantes que estimen necesario convocar
entre las que, necesariamente, debern estar incluidas aquellas que tengan
208
asignadas las funciones de control y fiscalizacin interna de la gestin

econmica-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorera y
recaudacin, esto es, los puestos clasificados y reservados a las subescalas
de Secretara-Intervencin e Intervencin-Tesorera, que se encuentren
cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nombrados
excepcionalmente con carcter accidental.
Los Presidentes de las Corporaciones Locales efectuarn las
convocatorias del concurso ordinario y las remitirn a la correspondiente
Comunidad Autnoma para su publicacin. Las resoluciones de los concursos
se efectuarn por las Corporaciones Locales y las remitirn a la respectiva
Comunidad Autnoma quien, previa coordinacin de las mismas para evitar
la pluralidad simultnea de adjudicaciones a favor de un mismo concursante
y comprobacin de que han sido incluidos todos los puestos exigidos por la
normativa vigente (que son los clasificados para su desempeo por funcionarios
de las subescalas de Secretara-Intervencin e Intervencin- Tesorera y que
estn siendo desempeados por funcionario interino o accidental), proceder
a su publicacin en su Diario Oficial, dando traslado de la misma al Ministerio
de Poltica Territorial y Administracin Pblica para su publicacin en el
Boletn Oficial del Estado y para su inclusin en el registro de funcionarios
con habilitacin de carcter estatal.
El Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica efectuar,
supletoriamente, en funcin de los mritos generales y los de valoracin
autonmica y de acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autnomas
respecto del requisito de la lengua, la convocatoria anual de un concurso
unitario de los puestos de trabajo vacantes, reservados a funcionarios con
habilitacin de carcter estatal que deban proveerse por concurso, en los
trminos que establezca reglamentariamente el Ministerio de Poltica Territorial
y Administracin Pblica.
El mbito territorial del concurso unitario ser de carcter estatal.
Excepcionalmente, para los municipios de gran poblacin, as como las
Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, podrn cubrirse
por el sistema de , entre funcionarios con habilitacin de carcter estatal de
la subescala y categora correspondientes, los puestos a ellos reservados
que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo en los trminos
previstos en la legislacin bsica sobre funcin pblica.
209
Y si el puesto se queda vacante o desocupado?

En los supuestos de vacante o ausencia de titular de estos puestos, se
articula por la normativa de aplicacin (Real Decreto 1732/1994, de 26 de
julio), una serie de nombramientos no definitivos, que la Comunidad Autnoma
podrn efectuar, de acuerdo con su propia normativa y que a continuacin,
en sntesis, se exponen: es la forma de provisin no definitiva de carcter
prioritario. Lo efecta el rgano competente de la Comunidad Autnoma de
acuerdo con las Corporaciones locales afectadas, a solicitud del funcionario
interesado y, siempre, previa autorizacin de la corporacin en la que cesa.
Cuando no hubiera sido posible cubrir el puesto por ninguno de los
sistemas anteriores, se podr autorizar una acumulacin; en este caso la
Comunidad Autnoma autoriza a un funcionario con habilitacin de carcter
estatal que se encuentre ocupando un puesto a ellos reservado a desempear
en una entidad local prxima las funciones reservadas. La acumulacin se
efectuar a peticin de la entidad local interesada, de acuerdo con el funcionario
y de la entidad donde se encuentre destinado. : Cuando no haya sido posible
efectuar un nombramiento provisional, se podr conferir una comisin
de servicios. Para ello es necesario que el funcionario sea de la subescala
y categora en que est clasificado el puesto. Es preciso que lo solicite la
entidad interesada y la conformidad del funcionario y de la corporacin donde
preste servicios.
Recae en un funcionario propio de la Corporacin suficientemente
capacitado. No proceder este nombramiento para cubrir los puestos de
trabajo que tengan asignadas las funciones propias de los puestos clasificados
y reservados para su desempeo por las subescalas de SecretaraIntervencin e Intervencin- Tesorera, salvo en casos excepcionales y
para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, previa comunicacin a la
Administracin que ejerza la tutela financiera. : Respetando los principios de
igualdad, mrito, capacidad y publicidad, sern nombrados por la Comunidad
Autnoma a propuesta de la Corporacin. Han de tener la titulacin exigida
para el desempeo de ese puesto.
Cuando sea imposible la cobertura de estos puestos por ninguno de
los sistemas anteriormente relacionados, para el ejercicio de las funciones
reservadas deber acudirse a la Diputacin Provincial respectiva, entidad que
210
deber garantizar el cumplimiento de tales funciones mediante comisiones

circunstanciales.
3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales

Los funcionarios de carrera de la Administracin local que no tengan
habilitacin de carcter nacional se integran en las escalas de Administracin
General y Administracin Especial de cada Corporacin, que quedarn
agrupadas conforme a lo dispuesto en la legislacin bsica del Estado
sobre funcin pblica, en los grupos que ste determine y que hemos visto
anteriormente, de acuerdo con la titulacin exigida para su ingreso.
A los funcionarios propios de cada entidad local integrados en la escala
de administracin general se les aplica un rgimen general similar al de los
funcionarios de las dems Administraciones Territoriales.
Los funcionarios que integran los cuerpos de la escala de administracin
especial estn regidos por normativas especficas para cada uno de dichos
cuerpos funcionariales.
La escala de administracin general se divide en las subescalas
siguientes, en funcin de la titulacin requerida y, consecuentemente, las
funciones asignadas:

a)
b)
c)
d)
e)
Tcnica (Subgrupo A1)

De gestin (Subgrupo A2).
Administrativa (Subgrupo C1).
Auxiliar (Subgrupo C2).
Subalterna (Subgrupo C2).
3. La Escala de Administracin Especial se divide en las Subescalas

siguientes:
a)
Tcnica, a la que pertenecern los funcionarios que desarrollen tareas

que son objeto de una carrera para cuyo ejercicio exigen las leyes estar
en posesin de determinados ttulos acadmicos o profesionales. Se
divide en Tcnicos Superiores, Medios y Auxiliares
211
b) De Servicios Especiales, a la que pertenecern los funcionarios que

desarrollen tareas que requieran una aptitud especfica, y para cuyo
ejercicio no se exija, con carcter general, la posesin de ttulos
acadmicos o profesionales determinados. Se comprendern en esta
Subescala, y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Corporacin,
las siguientes clases:
Polica Local.
Servicio de Prevencin y Extincin de Incendios.
Plazas de Cometidos Especiales, que comprendern al personal de las
Bandas de Msica y los restantes funcionarios que realicen tareas de carcter
predominantemente no manual, no comprendidas en la subescala tcnica,
en las diversas ramas o sectores de actuacin de las Corporaciones locales,
subdividindolas en categoras, segn el nivel de titulacin exigido Personal
de Oficios, en cuya clase se integrarn los funcionarios que realicen tareas de
carcter predominantemente manual, en los diversos sectores de actuacin de
las Corporaciones locales, referidas a un determinado oficio, industria o arte. Se
clasificarn, dentro de cada oficio, industria o arte, en Encargado, Maestro, Oficial,
Ayudante y Operario, segn el grado de responsabilidad o de especializacin,
y siendo necesario, en todo caso, poseer la titulacin exigida para el ingreso,
conforme a lo dispuesto por la legislacin bsica de funcin pblica
3.1.2. Funcionarios interinos

Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas
de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeo de
funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las
siguientes circunstancias:
La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura
por funcionariosde carrera.
La sustitucin transitoria de los titulares de las plazas.
La ejecucin de programas de carcter temporal.
El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses,
dentro de un perodo de doce meses.
212
La seleccin de funcionarios interinos habr de realizarse mediante

procedimientos giles, que respetarn, en todo caso, los principios de
igualdad, mrito, capacidad y publicidad.
El cese de los funcionarios interinos se producir, adems de por
las causas previstas para los funcionarios de carrera, cuando finalice la
circunstancia que dio lugar a su nombramiento.
En el supuesto de que existan plazas vacantes desempeadas por
funcionarios interinos, de las que no sea posible su cobertura por funcionarios
de carrera, tales plazas debern incluirse en la oferta de empleo correspondiente
al ejercicio en que se produce su nombramiento, y, si no fuera posible, en la
siguiente, salvo que se decida su amortizacin.
A los funcionarios interinos les ser aplicable, en cuanto sea adecuado
a la naturaleza de su condicin, el rgimen general de los funcionarios de
carrera.
3.1.3. Personal laboral

Es personal laboral el que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por
escrito, en cualquiera de las modalidades de contratacin de personal previstas
en la legislacin laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones
Pblicas tras superar las pruebas selectivas previstas en cada caso, que
debern respetar los principios de igualdad, mrito y capacidad.
En funcin de la duracin del contrato ste podr ser fijo, por tiempo
indefinido o temporal.
Los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que

pueden ser desempeados por personal laboral se establecern en las leyes
de Funcin Pblica y stos debern concretarse en las relaciones de puestos
de trabajo de cada Entidad.
213
3.1.4. Personal eventual

Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter
no permanente, slo realiza funciones expresamente calificadas como de
confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los crditos
presupuestarios consignados para este fin.
Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo del EBEP,
determinarn los rganos de gobierno de las Administraciones Pblicas que
podrn disponer de este tipo de personal. El nmero mximo, que ser pblico,
se establecer por los respectivos rganos de gobierno, y sus condiciones
retributivas tambin debern ser pblicas.
El nombramiento y cese sern libres. El cese tendr lugar, en todo caso,
cuando se produzca el cese de la autoridad a la que se preste la funcin de
confianza o asesoramiento.
La condicin de personal eventual no podr constituir mrito para el
acceso a la Funcin Pblica o para la promocin interna.
Al personal eventual le ser aplicable, en lo que sea adecuado a la
naturaleza de su condicin, el rgimen general de los funcionarios de carrera.
Las dotaciones de puestos de trabajo cuya cobertura corresponda a
personal eventual en los Ayuntamientos debern ajustarse a los siguientes
lmites y normas:
a)
Los Municipios de poblacin entre 2.000 a 5.000 habitantes podrn

excepcionalmente contar con un puesto de trabajo cuya cobertura
corresponda a personal eventual cuando no haya miembros de la
corporacin local con dedicacin exclusiva.
b) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 5.000 y no
superior a 10.000 habitantes podrn incluir en sus plantillas puestos
de trabajo de personal eventual por un nmero que no podr exceder
de uno.
c) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 10.000
y no superior a 20.000 habitantes podrn incluir en sus plantillas
puestos de trabajo de personal eventual por un nmero que no podr
exceder de dos.
214
d) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 20.000

exceder de siete.
e) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 50.000
exceder de la mitad de concejales de la Corporacin local.
f) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 75.000
exceder del nmero de concejales de la Corporacin local.
g) Los Ayuntamientos de Municipios con poblacin superior a 500.000
habitantes podrn incluir en sus plantillas puestos de trabajo de
personal eventual por un nmero que no podr exceder al 0,7 por
ciento del nmero total de puestos de trabajo de la plantilla de las
respectivas Entidades Locales, considerando, a estos efectos, los
entes que tengan la consideracin de Administracin pblica en el
marco del Sistema Europeo de Cuentas.
El personal eventual tendr que asignarse siempre a los servicios
generales de las Entidades Locales en cuya plantilla aparezca consignado.
Solo excepcionalmente podrn asignarse, con carcter funcional, a otros de
los servicios o departamentos de la estructura propia de la Entidad Local, si
as lo reflejare expresamente su reglamento orgnico.
3.1.5 Que se entiende por personal directivo?

Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales
en las Administraciones Pblicas definidas como tales en las normas
especficas de cada Administracin.
Aunque el EBEP solo hace alusin a este tipo de personal referido al
Gobierno o a los rganos de gobierno de las Comunidades Autnomas, nada
obsta a que en las entidades locales se pudieran establecer relaciones afines.
215
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios

de idoneidad y se llevar a cabo mediante procedimientos que garanticen la
publicidad y concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios
de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y control de resultados,
en relacin con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del personal directivo
no tendr la consideracin de materia objeto de negociacin colectiva a los
efectos de esta Ley.
Cuando el personal directivo rena la condicin de personal laboral,
estar sometido a la relacin laboral de carcter especial de alta direccin.
Asimismo, no podr reconocerse o autorizarse compatibilidad al
personal directivo, incluido el sujeto a la relacin laboral de carcter especial
de alta direccin, de acuerdo con la modificacin operada en el apartado
1 del artculo 16 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, por la Disposicin
Adicional Tercera del EBEP.
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos

3.2.1. Cuestin previa: normativa estatal sobre control del gasto
pblico
Debe partirse de la premisa de la obligada referencia al Real Decreto-Ley
8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios y de
control del gasto pblico y cancelacin de deudas con empresas y autnomos
contradas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e
impulso de la rehabilitacin y de simplificacin administrativa.
Teniendo como base jurdica tal norma, las sucesivas Leyes de
Presupuestos Generales del Estado desde el ao 2012, han venido a confirmar
la poltica del Gobierno de la nacin de no proceder a la incorporacin de
nuevo personal en el sector pblico (respetando la que pudiera derivarse
de la ejecucin de Ofertas de Empleo Pblico de ejercicios anteriores), con
216
ciertas excepciones entre las que merece destacarse, en el mbito de la

Administracin Local, un porcentaje variable de la tasa de reposicin para la
cobertura de las plazas de personal de Polica Local, siempre que la Entidad
Local acredite, ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas con
carcter previo a la convocatoria de plazas, su adecuacin a las limitaciones
legales de endeudamiento y el cumplimiento del principio de estabilidad
del artculo 11.4 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenubilidad Financiera.
Tambin se indica en las referidas Leyes presupuestarias que no se
proceder a la contratacin de personal temporal, ni al nombramiento de
personal estatutario temporal o de funcionarios interinos, salvo en casos
excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables, que
se restringirn a los sectores, funciones y categoras profesionales que se
consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios
pblicos esenciales. En cualquier caso, tales contrataciones requerirn la
autorizacin previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.
3.2.2. La plantilla de personal

Quin aprueba la plantilla?
El personal al servicio de las Entidades Locales estar integrado por
funcionarios de carrera, por personas contratadas en rgimen de Derecho
Laboral y por personal eventual que desempea puestos de confianza o
asesoramiento especial.
Corresponde a cada Corporacin Local aprobar la plantilla anualmente,
a travs del Presupuesto, debiendo comprender todos los puestos de trabajo
reservados a funcionarios, personal laboral y eventual.
Las plantillas debern responder a los principios de racionalidad, eficacia
en la prestacin de los servicios y eficiencia en la utilizacin de los recursos
econmicos disponibles mediante la dimensin adecuada de sus efectivos,
su mejor distribucin, formacin, promocin profesional y movilidad, de modo
acorde a la ordenacin general de la economa, sin que los gastos de personal
puedan rebasar los lmites que se fijen con carcter general.
217
3.2.3. La relacin de puestos de trabajo

Las relaciones de puestos de trabajo (en adelante RPT) son instrumentos
organizativos que las Administraciones Pblicas han de utilizar para estructurar
su organizacin.
La RPT es pblica y debe comprender, al menos, la denominacin de los
puestos, los grupos de clasificacin profesional, los cuerpos o escalas, en su
caso, a los que estn adscritos, los sistemas de provisin y las retribuciones
complementarias.
Quin aprueba la RPT?
Las Corporaciones Locales formarn la relacin de todos los puestos
de trabajo existentes en su organizacin, en los trminos previstos en la
legislacin bsica sobre funcin pblica.
Qu diferencia existe entre RPT y catlogo de puestos de trabajo?
El catlogo de puestos de trabajo es un instrumento de gestin de
personal, cuya aparicin se produjo con la entrada en vigor de la Ley de
Medidas Provisionales para la Reforma de la Funcin Pblica, al objeto de
aplicar el nuevo sistema retributivo, entretanto sea confeccionada la preceptiva
RPT.
El catlogo de puestos de trabajo viene a ser un listado de puestos de
trabajo, de carcter transitorio, cuya finalidad es legalizar la percepcin del
complemento especfico, hasta tanto se apruebe la definitiva RPT.
3.2.4. La oferta de empleo pblico

La oferta de empleo pblico (OEP en adelante) es el instrumento de
gestin de la provisin de necesidades de recursos humanos, con asignacin
presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporacin de personal
de nuevo ingreso.
218
Las plazas comprometidas en la OEP debern ser obligatoriamente

convocadas mediante los correspondientes procesos selectivos. En todo caso,
la ejecucin de la OEP deber desarrollarse dentro del plazo improrrogable de
tres aos.
La OEP, que se aprobar anualmente por los rganos de gobierno
de las Administraciones Pblicas, deber ser publicada en el Boletn Oficial
correspondiente.
La OEP podr mantener medidas derivadas de la planificacin de
recursos humanos.
3.2.4.1. Referencia a la reserva de plazas para personas con

discapacidad.
Merece una especial referencia la exigencia legal de que en las ofertas
de empleo pblico deba reservarse un cupo no inferior al 7 por ciento de
las vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad, siempre
que acrediten su discapacidad y superen los correspondientes procesos
selectivos.
En el marco de este porcentaje de reserva, al menos el 2 por ciento
de las plazas ofertadas debern reservarse para personas con discapacidad
intelectual, y el resto de las plazas de tal porcentaje para personas que
acrediten cualquier otro tipo de discapacidad.
En cualquier caso, cada Administracin Pblica deber adaptar los
puestos de trabajo a las necesidades de las personas con discapacidad que
hayan resultado seleccionadas para los mismos.
3.2.5. Los planes de ordenacin de los recursos humanos

Las Administraciones Pblicas podrn aprobar Planes para la ordenacin
de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes
medidas:
219
Anlisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto

desde el punto de vista del nmero de efectivos, como de los perfiles
profesionales o niveles de cualificacin de los mismos.
Previsiones sobre los sistemas de organizacin del trabajo y
modificaciones de estructuras de puestos de trabajo.
Medidas de movilidad, entre las cuales podr figurar la suspensin
de incorporaciones de personal externo a un determinado mbito o
la convocatoria de concursos de provisin de puestos limitados a
personal de mbitos que se determinen.
Medidas de promocin interna y de formacin del personal y de
movilidad forzosa.
La previsin de la incorporacin de recursos humanos a travs de la
oferta de empleo pblico.
3.3. La seleccin de personal

Las Administraciones Pblicas, as como las entidades de derecho
pblico vinculadas a ellas, seleccionarn a su personal funcionario y laboral
mediante procedimientos en los que se garanticen los principios establecidos
a continuacin:
- Igualdad,
- Mrito,
- Capacidad,

-
Garantizar la libre concurrencia, mediante la publicidad de las

convocatorias y de sus bases,
- Transparencia,

-
Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los rganos

de seleccin,

-
Independencia y discrecionalidad tcnica en la actuacin de los

rganos de seleccin,

-
Adecuacin entre el contenido de los procesos selectivos y las

funciones o tareas a desarrollar,

-
Agilidad en los procesos de seleccin, sin perjuicio de la
objetividad.
220
Quienes pueden seleccionar personal?

Los rganos de seleccin sern colegiados y su composicin deber
ajustarse a los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros,
tendindose en ellos a la paridad entre hombre y mujer.
El personal de eleccin o de designacin poltica, los funcionarios
interinos y el personal eventual, no podrn formar parte de los rganos de
seleccin.
La pertenencia a los rganos de seleccin ser siempre a ttulo individual,
no pudiendo ostentarse sta en representacin o por cuenta de nadie.
Los rganos de seleccin velarn por el cumplimiento del principio
deigualdad de oportunidades entre sexos.
Qu sistemas selectivos existen?
Las Administraciones Pblicas podrn crear rganos especializados
y permanentes para la organizacin de procesos selectivos, pudindose
encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administracin
Pblica.
Los procedimientos de seleccin cuidarn especialmente la conexin
entre el tipo de pruebas a superar y la adecuacin al desempeo de las tareas
de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas
prcticas que sean precisas.
Las pruebas podrn consistir en la comprobacin de los conocimientos
y la capacidad analtica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita,
en la realizacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades y
destrezas, en la comprobacin del dominio de lenguas extranjeras, y, en su
caso, en la superacin de pruebas fsicas.
Los procesos selectivos que incluyan, adems de las preceptivas
pruebas de capacidad, la valoracin de mritos de los aspirantes, slo podrn
otorgar a dicha valoracin una puntuacin proporcionada que no determinar
por s misma, en ningn caso, el resultado del proceso selectivo.
221
Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos,

las pruebas podrn completarse con la superacin de cursos o de perodos
de prcticas, con la exposicin curricular por los candidatos, con pruebas
psicotcnicas o con la realizacin de entrevistas. Igualmente podrn exigirse
reconocimientos mdicos.
Cundo debe aplicarse cada sistema selectivo?
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de
oposicin y concurso-oposicin, que debern incluir, en todo caso, una o
varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el
orden de prelacin.
Slo en virtud de ley podr aplicarse el sistema de concurso, con carcter
excepcional, que consistir nicamente en la valoracin de mritos.
Los sistemas selectivos de personal laboral fijo sern los de oposicin,
concurso-oposicin (con las caractersticas antes citadas), o concurso de
valoracin de mritos.
Las Administraciones Pblicas podrn negociar las formas de
colaboracin que, en el marco de los convenios colectivos, fijen la actuacin
de las Organizaciones Sindicales en el desarrollo de los procesos selectivos.
Los rganos de seleccin no podrn proponer el acceso a la condicin
de funcionario de un nmero superior de aprobados al de plazas convocadas,
excepto cuando as lo prevea la propia convocatoria.
No obstante lo anterior, siempre que los rganos de seleccin hayan
propuesto el nombramiento de igual nmero de aspirantes que el de plazas
convocadas, y con el fin de asegurar la cobertura de las mismas, cuando
se produzcan renuncias de los aspirantes seleccionados antes de su
nombramiento o toma de posesin, el rgano convocante podr requerir
del rgano de seleccin una relacin complementaria de los aspirantes que
sigan a los propuestos, para su posible nombramiento como funcionarios de
carrera.
222
3.4. Los salarios: estructura y componentes

3.4.1. Retribuciones bsicas
Las retribuciones bsicas son las que retribuyen al funcionario segn
la adscripcin de su cuerpo o escala a un determinado subgrupo o grupo
de clasificacin profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo,
y por su antigedad en el mismo. Dentro de ellas estn comprendidos los
componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias.
Las retribuciones bsicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado, estarn integradas, nica y exclusivamente, por:

El sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificacin

profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo.
Los trienios, que consisten en una cantidad por cada tres aos de
servicio, que ser igual para cada subgrupo o grupo de clasificacin
profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo.
3.4.2. Retribuciones complementarias

Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las
caractersticas de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeo,
rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario.
La cuanta y estructura de las retribuciones complementarias de
los funcionarios se establecern por las correspondientes leyes de cada
Administracin Pblica, atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
La progresin alcanzada por el funcionario dentro del sistema de
carrera administrativa.
La especial dificultad tcnica, responsabilidad, dedicacin,
incompatibilidad exigible para el desempeo de determinados
puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

El grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionariodesempea
su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
223
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de

trabajo.
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos

3.5.1. Derechos de carcter individual
En correspondencia con la naturaleza jurdica de su relacin de servicio,
los empleados pblicos tienen los siguientes derechos de carcter individual:

A la inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.

Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su
condicin profesional, y de acuerdo con la progresin alcanzada en
su carrera profesional.
A la progresin en la carrera profesional y promocin interna, segn los
principios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, mediante
la implantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin.
A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn del
servicio.
A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la
unidaddonde preste sus servicios, y a ser informado por sus superiores
de las tareas a desarrollar.
A la defensa jurdica y proteccin de la Administracin Pblica en los
procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como
consecuencia del ejercicio legtimo de sus funciones o cargos pblicos.
A la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus
conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en
horario laboral.
Al respeto de su intimidad, orientacin sexual, propia imagen y
dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por
razn de sexo, moral y laboral.
A la no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico,
gnero, sexo u orientacin sexual, religin o convicciones, opinin,
discapacidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia
personal o social.
A la adopcin de medidas que favorezcan la conciliacin de la vida
personal, familiar y laboral.
224
A la libertad de expresin dentro de los lmites del ordenamiento

jurdico. A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud
en el trabajo. A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.
A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas en las
normas aplicables.
A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al rgimen
que les sea de aplicacin.
A la libre asociacin profesional.
A los dems derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico.
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente

Los empleados pblicos tienen los siguientes derechos individuales, que
se ejercen de forma colectiva:

A la libertad sindical.
A la negociacin colectiva y a la participacin en la determinacin de
las condiciones de trabajo.
Al ejercicio de la huelga, con la garanta del mantenimiento de los
servicios esenciales de la comunidad.
Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con
la legislacin aplicable en cada caso.
Al derecho de reunin, en los trminos establecidos el el artculo 46
del EBEP.
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos

Qu principios ticos inspiran la conducta del empleado pblico?
Es deber de los empleados pblicos desempear con diligencia las
tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujecin y
observancia de la Constitucin y del resto del ordenamiento jurdico, actuando
con arreglo a los principios:
- Objetividad,
- Integridad,
225
- Neutralidad,
- Responsabilidad,
- Imparcialidad,
- Confidencialidad,
-
Dedicacin al servicio pblico,
- Transparencia,
- Ejemplaridad,
- Austeridad,
- Accesibilidad,
- Eficacia,
- Honradez,
-
Promocin del entorno cultural y medioambiental,
-
Respeto a la igualdad entre mujeres y hombres,
-
Respeto de la Constitucin y del resto de normas que integran el
ordenamiento jurdico,
-
Perseguir en su actuacin la satisfaccin de los intereses generales,
fundamentndose en consideraciones objetivas orientadas hacia la
imparcialidad y el inters comn,
-
Ajustar su actuacin a los principios de lealtad y buena fe con la
Administracin en la que presten sus servicios, con sus superiores,
compaeros, subordinados y con los ciudadanos,
-
Basar su conducta en el respeto de los derechos fundamentales
y libertades pblicas, evitando toda actuacin que pueda producir
discriminacin alguna por razn de nacimiento, origen racial o tnico,
gnero, sexo, orientacin sexual, religin o convicciones, opinin,
discapacidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia
personal o social,
-
Abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan un inters personal,
as como de toda actividad privada o inters que pueda suponer un
riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto pblico,
-
No contraer obligaciones econmicas ni intervenir en operaciones
financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurdicos con
personas o entidades, cuando ello pueda suponer un conflicto de
intereses con las obligaciones de su puesto pblico,
-
No aceptar ningn trato de favor o situacin que implique privilegio
o ventaja injustificada, por parte de personas fsicas o entidades
privadas,
226
-
-
Actuar de acuerdo con los principios de eficacia, economa y eficiencia,

y vigilar la consecucin del inters general y el cumplimiento de los
objetivos de la organizacin,
No influir en la agilizacin o resolucin de trmite o procedimiento
administrativo sin justa causa, y, en ningn caso, cuando ello comporte
un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos pblicos o su
entorno familiar y social inmediato, o cuando suponga un menoscabo
de los intereses de terceros,
Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les
encomienden y, en su caso, resolver dentro de plazo los procedimientos
o expedientes de su competencia,
Ejercer sus atribuciones segn el principio de dedicacin al servicio
pblico, abstenindose de conductas contrarias al mismo y de
cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de
los servicios pblicos,
Guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin
est prohibida legalmente,
Mantener la debida discrecin sobre aquellos asuntos que conozcan
por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la informacin
obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del inters
pblico.
Estos principios ticos y las reglas de conducta que se expresan a

continuacin informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario.
Cules son las reglas de conducta de los empleados pblicos?
-
-
-
Tratar con atencin y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a

los restantes empleados pblicos,
Desempear las tareas correspondientes a su puesto de trabajo de
forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos,
Obedecer las instrucciones y rdenes profesionales de lossuperiores,
salvo que constituyan una infraccin manifiesta del ordenamiento
jurdico, en cuyo caso las pondrn inmediatamente en conocimiento
de los rganos de inspeccin procedentes, -Informar a los
ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho
a conocer, y facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones, -Administrar los recursos y bienes pblicos con
227
-
-
-
austeridad, y no utilizar los mismos en provecho propio o de personas

allegadas, teniendo, asimismo, el deber de velar por su conservacin,
Rechazar cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas
que vaya ms all de los usos habituales, sociales y de cortesa,
sin perjuicio de lo establecido en el Cdigo Penal, -Garantizar la
constancia y permanencia de los documentos para su transmisin y
entrega a sus posteriores responsables,
Mantener actualizada su formacin y cualificacin,
Observar las normas sobre seguridad y salud laboral,
Poner en conocimiento de sus superiores o de los rganos
competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar
el desarrollo de las funciones de la unidad en la que estn destinados.
A estos efectos, se podr prever la creacin de la instancia adecuada
competente para centralizar la recepcin de las propuestas de los
empleados pblicos o administrados que sirvan para mejorar la
eficacia en el servicio.
Garantizar la atencin al ciudadano en la lengua que lo solicite,siempre
que sea oficial en el territorio.
3.5.4. La negociacin colectiva

La negociacin colectiva de las condiciones de trabajo de los
funcionarios pblicos, que estar sujeta a los principios de legalidad, cobertura
presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia,
se efectuar mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a
las Organizaciones Sindicales en la Ley Orgnica de Libertad Sindical y segn
lo previsto en el EBEP.
A este efecto, se constituirn Mesas de Negociacin, en las que
estarn legitimados para estar presentes, por una parte, los representantes
de la Administracin Pblica correspondiente, y, por otra, las Organizaciones
Sindicales ms representativas a nivel estatal, las Organizaciones Sindicales
ms representativas de la Comunidad Autnoma, as como los Sindicatos
que hayan obtenido el 10 por 100 ms de los representantes en las
elecciones para Delegados y Juntas de Personal, en las unidades electorales
comprendidas en el mbito especfico de su constitucin.
228
Las Administraciones Pblicas podrn encargar el desarrollo de las

actividades de negociacin colectiva a rganos creados por ellas, de naturaleza
estrictamente tcnica, que ostentarn su representacin en la negociacin
colectiva, previas las instrucciones polticas correspondientes y sin perjuicio
de la ratificacin de los acuerdos alcanzados por los rganos de gobierno o
administrativos con competencia para ello.
Qu son las Mesas de Negociacin?
A los efectos de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, se
constituir una Mesa General de Negociacin en el mbito de la Administracin
General del Estado, as como en cada una de las Comunidades Autnomas,
Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales.
Se reconoce la legitimacin negocial de las asociaciones de municipios,
as como la de las Entidades Locales de mbito supramunicipal. A tales efectos,
los municipios podrn adherirse con carcter previo o de manera sucesiva a la
negociacin colectiva que se lleve a cabo en el mbito correspondiente.
Asimismo, una Administracin o Entidad Pblica podr adherirse a los
acuerdos alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad Autnoma, o a
los acuerdos alcanzados en un mbito supramunicipal.
Son competencias propias de las Mesas Generales la negociacin de las
materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios
de su mbito.
Dependiendo de las Mesas Generales de Negociacin y por acuerdo
de las mismas podrn constituirse Mesas Sectoriales, en atencin a las
condiciones especficas de trabajo de las organizaciones administrativas
afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios
pblicos y a su nmero.
La competencia de las Mesas Sectoriales se extender a los temas
comunes a los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de decisin
por parte de la Mesa General respectiva, o a los que sta explcitamente les
reenve o delegue.
229
El proceso de negociacin se abrir, en cada Mesa, en la fecha que,

de comn acuerdo, fijen la Administracin correspondiente y la mayora de la
representacin sindical. A falta de acuerdo, el proceso se iniciar en el plazo
mximo de un mes desde que la mayora de una de las partes legitimadas lo
promueva, salvo que existan causas legales o pactadas que lo impidan.
Ambas partes estarn obligadas a negociar bajo el principio de buena fe y
a proporcionarse mutuamente la informacin que precisen sobre la negociacin.
Puede negociarse conjuntamente con funcionarios y laborales?
Para la negociacin de todas aquellas materias y condiciones de trabajo
comunes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administracin
Pblica, se constituir una Mesa General de Negociacin en la Administracin
General del Estado, en cada una de las Comunidades Autnomas, en las
Ciudades de Ceuta y Melilla y en las Entidades Locales.
Son de aplicacin a estas Mesas Generales los criterios establecidos en
el apartado anterior sobre representacin de las organizaciones sindicales en
la Mesa General de Negociacin de las Administraciones Pblicas, tomando
en consideracin, en cada caso, los resultados obtenidos en las elecciones
a los rganos de representacin del personal funcionario y laboral del
correspondiente mbito de representacin.
Adems, tambin estarn presentes en estas Mesas Generales las
Organizaciones Sindicales que formen parte de la Mesa General de Negociacin
de las Administraciones Pblicas, siempre que hubieran obtenido el 10 por
100 de los representantes a personal funcionario o personal laboral, en el
mbito correspondiente a la Mesa de que se trate.
Sern objeto de negociacin, en su mbito respectivo, en relacin
con las competencias de cada Administracin Pblica y con el alcance que
legalmente proceda en cada caso, las materias siguientes:
-
230
La aplicacin del incremento de las retribuciones del personal al

servicio de las Administraciones Pblicas que se establezca en la Ley
de Presupuestos Generales del Estado y en las Leyes de Presupuestos
de las Comunidades Autnomas.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
La determinacin y aplicacin de las retribuciones complementarias

de los funcionarios.
Las normas que fijen los criterios generales en materia de
acceso,carrera, provisin, sistemas de clasificacin de puestos de
trabajo, y planes e instrumentos de planificacin de recursos humanos.
Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia
de evaluacin del desempeo del trabajo.
Los planes de Previsin Social Complementaria.
Los criterios generales de los planes y fondos para la formacin y
lapromocin interna.
Los criterios generales para la determinacin de prestaciones sociales
y pensiones de clases pasivas.
Las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
Los criterios generales de accin social.
Las que as se establezcan en la normativa de prevencin de riesgos
laborales.
Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de
los funcionarios, cuya regulacin exija norma con rango de Ley.
Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico.
Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones,
permisos, movilidad funcional y geogrfica, as como los criterios
generales sobre la planificacin estratgica de los recursos humanos,
en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los
empleados pblicos.
Cules son las materias que no son objeto de negociacin

obligatoria?
Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociacin las materias
siguientes:
-
Las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a

suspotestades de organizacin. Cuando las consecuencias de talas
decisiones tengan repercusin sobre las condiciones de trabajo de los
funcionarios pblicos contempladas entre las materias relacionadas en
el apartado anterior, proceder la negociacin de dichas condiciones
con las Organizaciones Sindicales a las que se refiere el EBEP.
231
-
-
-
La regulacin del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de

los usuarios de los servicios pblicos, as como el procedimiento de
formacin de los actos y disposiciones administrativas.
La determinacin de condiciones de trabajo del personal directivo.
Los poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica.
La regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, rganos y procedimientos de acceso al empleo
pblico y la promocin profesional.
3.6. La formacin
La formacin de los empleado pblicos se contempla en el EBEP no
slo como un derecho individual y como una regla de conducta respecto a la
actualizacin permanente de los conocimientos y capacidades, sino tambin
como un compromiso personal y como una herramienta til para el desarrollo
profesional y la modernizacin de la Administracin Pblica.
Los sucesivos Acuerdos de Formacin Continua en las Administraciones
Pblicas han venido siguiendo esta visin de la formacin. En el Acuerdo de
Formacin para el Empleo de las Administraciones Pblicas de 22 de marzo
de 2010, elaborado por la Secretara de Estado para la Funcin Pblica, se
refieren los Planes de Formacin, estableciendo que recogern las necesidades
formativas detectadas, los objetivos y las prioridades planteadas en materia
de formacin, as como su integracin en un plan estratgico, distinguindose
tres tipos de planes:
- Planes Unitarios. Afectan a una sola Administracin Pblica que
cuente con un mnimo de 200 empleados pblicos.
- Planes Agrupados. Afectan al personal de dos ms Entidades
Locales,que agrupen conjuntamente al menos a 200 empleados
pblicos. Cada entidad slo podr participar en un plan agrupado.
- Planes Interadministrativos. Se destinan a empleados de la
Administracin promotora y a empleados de otras Administraciones.
Pueden ser promovidos por cualquier nivel de Administracin, o
por Organizaciones Sindicales. Tendrn tambin esta consideracin
los planes que promueva la Federacin Espaola de Municipios y
Provincias.
232
III.
La gestin
econmico-presupuestaria.
233
1. EL PRESUPUESTO
Qu es el presupuesto?
1.1. Concepto
El presupuesto pblico es una estimacin anticipada que realiza la
Administracin de los gastos y de los ingresos que considera necesarios para
cumplir con los propsitos establecidos por parte del Gobierno.
El presupuesto es un instrumento de gran importancia, no slo como
elemento de planificacin, sino tambin por el carcter limitativo que tiene
en relacin con los gastos en l recogidos, de modo que en ningn caso se
puede superar la cuanta de los crditos previstos.
Qu principios tiene que cumplir un presupuesto?
El presupuesto se elabora para cada ao natural. El presupuesto
elaborado por la Entidad Local debe cumplir una serie de principios:
UNIDAD
NO AFECTACIN
Todos los ingresos deben incluirse en un nico

documento presupuestario sin que pueda haber
ingresos y gastos fuera del presupuesto
Todos los ingresos se destinan a financiar
indistinta y globalmente los gastos de
la Administracin, sin que se produzca
reconocimiento de prioridad de un
determinando gasto respecto de
una fuente concreta de financiacin.
Todos los ingresos se destinan a financiar

indistinta y globalmente los gastos de
la administracin, sin que se produzca
reconocimiento de prioridad de un determinado
gasto respecto de una fuente concreta de
financiacin.
ANUALIDAD
ESPECIALIDAD
Los presupuestos se aprueban anualmente.

Adems, su ejecucin abarca todos los gastos
e ingresos realizados durante el ejercicio al que
se refieren.
Los crditos presupuestarios se encuentran

limitados en una triple vertiente:
- Especialidad cualitativa (deben ser destinados
a la finalidad para la que fueron autorizados).
- Especialidad cuantitativa (su cuanta no podr
rebasar lo autorizado).
- Especialidad temporal (se refieren al ejercicio
presupuestario en el que se aprobaron)
235
I I I. LA GESTIN ECONMICO PRESUPUESTARIA.
NIVELACIN
El presupuesto debe aprobarse formalmente
equilibrado, si bien, esto no significa que en
trminos econmicos deba existir equivalencia
entre las masas de ingresos y gastos corrientes,
de capital y financieros.
UNIVERSALIDAD
Todos los ingresos y gastos deben figurar
explcita y expresamente en el presupuesto.
A estos principios hay que aadir los nuevos principios relacionados con
la Estabilidad Presupuestaria:
Principio de Estabilidad Presupuestaria, que segn el art 3.2 de la Ley
Orgnica es la situacin de equilibrio o de supervit de las Administraciones
pblicas y se articula en la prohibicin de dficit estructural; Regla de Gasto y
volumen de deuda pblica del conjunto de las Administraciones pblicas que
no podr superar el 60% del PIB.
Principio de Sostenibilidad Financiera. Se define en Ley Orgnica 9/2013
y es la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros
dentro de los lmites del dficit, deuda pblica y tener controlada la morosidad
de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago de los proveedores
no supere el plazo mximo de treinta das.
Principio de Plurianualidad-Marco Presupuestario. La elaboracin de los
Presupuestos anuales de las Administraciones locales, debe encuadrarse en
un marco presupuestario a medio plazo, 3 aos. Las entidades que tengan
Planes de Ajuste, cuya duracin minima viene siendo de 10 aos por pago
a proveedores, pueden entender que la programacin presupuestaria queda
enmarcada en dicho plan.
Principio de Transparencia. Los Presupuestos de las Administraciones
pblicas entre ellas la local y sus liquidaciones, as como la Contabilidad
debern contener informacin suficiente y adecuada que permita verificar en
todo momento su situacin financiera y el cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria, y sostenibilidad financiera.
Principio de Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los Recursos
Pblicos. Las polticas de gasto publico debern encuadrarse en un marco
de planificacin plurianual y de programacin presupuestaria atendiendo a
236
situacin econmica, a los objetivos de la poltica econmica y al cumplimiento

de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera,
Principio de responsabilidad. A tal efecto ni el Estado ni las Comunidades
Autnomas asumirn las responsabilidades en que hayan incurrido las
Entidades Locales, sin perjuicio de las garantas financieras mutuas para
realizacin de proyectos especficos.
Principio de Lealtad Institucional. Se considera principio rector para
armonizar y facilitar la colaboracin y cooperacin entre las distintas
administraciones en materia presupuestaria.
Qu implicaciones tiene el presupuesto?
Las previsiones de gastos (crditos) tienen un carcter vinculante, tanto
cualitativa como cuantitativamente. As pues, los crditos se destinarn
nicamente a la finalidad para la que fueron autorizados. Por otra parte, no
podrn comprometerse gastos por cuanta superior a los crditos consignados,
siendo nulos los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que infrinjan
esta norma.
Qu es la vinculacin jurdica de los crditos?
Las limitaciones cuantitativas de los crditos debern verificarse al nivel
en que se establezca en cada caso la vinculacin jurdica de los crditos.
Con carcter general, los niveles de vinculacin jurdica de los crditos
sern los que vengan establecidos por la legislacin presupuestaria del
Estado. No obstante, las Entidades Locales pueden establecer en las Bases
de Ejecucin de los presupuestos de cada ejercicio, y dentro de estos
lmites generales, la vinculacin de los crditos por programas y econmica1
(que consideren precisos para la mejor gestin de sus presupuestos.
Adicionalmente, y dado que las Entidades Locales pueden clasificar sus
presupuestos segn criterios orgnicos, es decir, en funcin de la estructura
de su organizacin, podrn opcionalmente tambin establecer en Bases de
Ejecucin, la vinculacin jurdica a nivel orgnico.
237
Qu son los gastos plurianuales?

Los crditos consignados en un presupuesto tienen, adems, vigencia
para el ejercicio para el que se aprueban. De cualquier forma, existen algunos
tipos de gastos cuya ejecucin no se puede realizar en un solo ejercicio,
siendo necesario tener la certeza de que en los ejercicios siguientes existir la
dotacin necesaria para la ejecucin de la obra o del servicio correspondiente.
Son los denominados gastos plurianuales.
Qu lmites existen para la realizacin de gastos plurianuales?
Los gastos plurianuales nicamente se podrn realizar cuando su
ejecucin se inicie en el propio ejercicio y se encuentren en alguno de los
siguientes casos:
a) Inversiones y transferencias de capital.
b) Los dems contratos y los de suministro, de consultora, de asistencia
tcnica y cientfica, de prestacin de servicios de ejecucin de obras
de mantenimiento y de arrendamiento de equipos no habituales
de las Entidades Locales, sometidos a la Ley de Contratos de las
administraciones Pblicas, que no puedan ser estipulados o resulten
antieconmicos por un ao.
c) Arrendamiento de bienes inmuebles.
d) Cargas financieras de las deudas de la Entidad Local y de sus
Organismos Autnomos.
e) Transferencias corrientes que se deriven de convenios suscritos con
otras entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro.
El nmero de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos a los

casos a), b) y e) no podr ser superior a cuatro. Adems, en los casos a) y e)
el gasto que se impute a cada uno de los ejercicios futuros no podr superar
un porcentaje sobre la cantidad correspondiente al crdito del ao en que la
operacin se comprometi: el 70% en el ejercicio inmediato siguiente, el 60%
en el segundo ejercicio y el 50% tanto en el tercero como en el cuarto.
238
De cualquier forma, en las bases de ejecucin del presupuesto se podrn

especificar programas y proyectos de inversin que podrn extenderse a ejercicios
futuros hasta el importe que para cada una de las anualidades se determine.
Por otra parte, en casos excepcionales, el Pleno podr ampliar el nmero
de anualidades, as como elevar los porcentajes anteriormente expuestos.
Qu contiene el presupuesto de una Entidad Local?
El presupuesto de una Entidad Local est integrado por el presupuesto
de la propia Entidad as como el de los organismos autnomos que de ella
dependen y los estados de previsin de gastos e ingresos de las sociedades
mercantiles cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad.
Cules son los documentos que integran el presupuesto?

El presupuesto de una Entidad Local contendr para cada uno de los
presupuestos que en l se integran:
a) Los estados de gastos: los crditos necesarios para atender las
obligaciones.
b) Los estados de ingresos: estimaciones de los recursos econmicos
que se liquidarn.
A estos estados les acompaan las bases de ejecucin, que se configuran
como la adaptacin de las disposiciones generales en materia presupuestaria
a la organizacin y circunstancias de la propia Entidad, as como aqullas
necesarias para su acertada gestin.
Asimismo, se unirn como anexos:
239
a)
Los planes y programas de inversin y financiacin.
b) Los programas anuales de actuacin, inversiones y financiacin

de las sociedades mercantiles de cuyo capital sea nico titular o
partcipe mayoritario la Entidad local.
c) El estado de consolidacin del presupuesto de la Entidad con
los presupuestos y estados de previsin de sus Organismos
Autnomos y sociedades Mercantiles.
d) El estado de previsin de movimientos y situacin de la deuda
con detalle de las operaciones de crdito o endeudamiento
pendientes de reembolso a principio del ejercicio, de las nuevas
operaciones previstas a realizar a lo largo del mismo y del volumen
de endeudamiento a cierre del ejercicio econmico, distinguiendo
las operaciones a corto plazo, las de largo plazo, de recurrencia al
mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, as como
las amortizaciones que se prevn realizar en el ejercicio.
Sin duda para mayor precisin hay que tener en cuenta el articulo 168
de la Ley de Haciendas Locales, tal como ha quedado redactado tras su
modificacin por el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas
de sostenibilidad financiera de las comunidades autnomas y entidades
locales y otras de carcter econmico.
Qu importancia tienen las Bases de Ejecucin?

Las Bases de Ejecucin se configuran como una parte integrante del
Presupuesto de la Entidad Local en el que se incluirn:
La adaptacin de las disposiciones generales en materia presupuestaria
a la organizacin y circunstancias de la propia entidad.
Los procedimientos que se consideren adecuados para la mejor gestin
de los gastos y recaudacin de los recursos.
240
El Real Decreto 500/1990 desarrolla, en materia de presupuestos, los

preceptos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
(TRLRHL). Uno de los principios generales que inspira este Real Decreto,
es el de la autorregulacin normativa de las Entidades Locales, junto con
el respeto al TRLRHL y el acercamiento del rgimen presupuestario de las
Entidades Locales a la Ley General Presupuestaria. De ah, la importancia que
adquieren a partir de esta normativa, las Bases de Ejecucin del presupuesto
como autnticos manuales o normas presupuestarias propias aprobadas
por las Entidades Locales. El Real Decreto 500/90, adems de establecer la
posibilidad de que las Bases de Ejecucin hagan referencia a los Reglamentos
o Normas de carcter general dictadas por el Pleno, explicita que dichas
Bases, entre otras materias, regularn los puntos siguientes:
1) Niveles de vinculacin jurdica de los crditos.
2) Relacin expresa y taxativa de los crditos que se declaren ampliables,
con detalle de los recursos afectados.
3) Regulacin de las transferencias de crditos estableciendo, en cada
caso, el rgano competente para autorizarlas.
4) Tramitacin de los expedientes de ampliacin y generacin de
crditos, as como de incorporacin de remanentes de crdito.
5) Normas que regulen el procedimiento de ejecucin del Presupuesto.
6) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorizacin y
disposicin de gastos, as como de reconocimiento y liquidacin de
obligaciones.
7) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos,
justifiquen el reconocimiento de la obligacin.
8) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el
encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la entidad y
justificar las aplicacin de fondos recibidos.
9) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecucin
del presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.
10) Normas que regulen la expedicin de rdenes de pago a justificar y
anticipos de caja fija.
11) Regulacin de los compromisos de gastos plurianuales.
241
Qu forma o estructura tiene un presupuesto?

1.2. Estructura presupuestaria
Esta materia ha sido objeto de recientes regulaciones, as hasta el 1 de
enero de 2015 se ha venido aplicando la Orden EHA 3565/2008, de 3 de
diciembre, cuya entrada en vigor tuvo lugar el 1 de enero de 2010. En ella se
dispona y sigue siendo as que las entidades locales de forma obligatoria tienen
que elaborar sus presupuestos teniendo en cuenta la naturaleza econmica
de los ingresos y de los gastos, y las finalidades y objetivos que con estos
ltimos se pretendan conseguir. Es decir los presupuestos deben presentarse,
obligatoriamente, en dos clasificaciones diferentes: la clasificacin econmica
y por programas del gasto.
Han sido las exigencias de la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera respecto a la disponibilidad de
una informacin presupuestaria mas detallada y la necesidad de ajustar
los programas de gasto a las materias y servicios previstos en la Ley de
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin local, las que han
motivado la aprobacin de la Orden HAP/2014, de 14 de marzo por la que se
modifica la citada Orden 3565/ 2008, de 3 de diciembre, haciendo especial
hincapi en la necesidad de llevar una contabilidad de costes, por lo que se
ha operado una reforma de la estructura por programas.
Entre las novedades de la citada Orden 419/2014, que ha entrado en
vigor el 1 de enero de 2015, se encuentran:
1.- Se ha producido una derogacin del articulo 10 de la Orden
3565/2008 que permita la posibilidad de que las EELL menores de
5.000 habitantes, pudieran presentar y ejecutar sus presupuestos a
nivel de rea de gasto y articulo, y ello con el fin de que todas las
EELL acten uniforme y homogneamente.
2.- Modifica los cdigos de clasificacin por programas de los
presupuestos de gastos.
3.- La codificacin tiene carcter cerrado y obligatorio a nivel de rea
de gasto, poltica de gasto y grupos de programa. En cuanto a los
programas y subprogramas se considera que tienen carcter abierto
siempre y cuando no se recojan expresamente en el Anexo I de la Orden.
242
4.- Se crea el Capitulo 5 para recoger los gastos no previstos inicialmente

en el presupuesto en concepto de Fondo de Contingencia, y que a
nivel de programa se recogen en el grupo 929( imprevistos y funciones
no clasificadas).
5.- Ser de aplicacin en cuanto su elaboracin, ejecucin y liquidacin
a los presupuestos correspondientes a 2015 y siguientes.
Atendiendo a la naturaleza econmica esta clasificacin consta de tres
niveles: el captulo, el artculo y el concepto, ampliables en otros dos ms: el
subconcepto y la partida. Esta estructura diferencia las operaciones corrientes
de las de capital. Las primeras estn asociadas a la prestacin de servicios
ordinarios por parte de la Entidad, y los segundos, a la actividad inversora de la
misma.
La clasificacin por programas responde a la finalidad y a los objetivo de
las actividades a realizar. Se estructura en tres niveles: reas de gasto, polticas
de gasto y grupos de programas, el detalle de los crditos se se presentar
como mnimo, a nivel de grupo de programas. Los grupos de programas de
gasto podrn desarrollarse en programas y subprogramas, cuya estructura
ser abierta al igual que los propios grupos de de programas.
De cualquier forma, dentro de estas clasificaciones presupuestarias, se
pueden realizar las adaptaciones oportunas por parte de cada Entidad Local,
ajustando as el presupuesto a sus caractersticas particulares. Las nicas
limitaciones que a este respecto existen son respeto a las reas de gasto y
a las polticas de gasto establecidos en la clasificacin por programas y a los
captulos y artculos en la clasificacin econmica.
Existen otras estructuras presupuestarias diferentes a la econmica
y por programa?
S, las Entidades Locales pueden presentar sus presupuestos con
estructuras diferentes a las derivadas de las clasificaciones econmica y por
programa:
1. La clasificacin orgnica. Supone la presentacin del presupuesto
atendiendo a la propia estructura de la entidad, de acuerdo con sus
reglamentos o decretos de organizacin.
243
Dicha clasificacin no es de obligado cumplimiento para las Entidades

Locales.
Cul es la clasificacin econmica del presupuesto?
Los captulos que integran el presupuesto de ingresos y de gastos, en
su clasificacin econmica, son los siguientes:
CAPTULO DE INGRESOS
CAPTULO DE GASTOS
Ingresos
corrientes
Captulo 1. Impuestos Directos

Captulo 2. Impuestos Indirectos
Captulo 3. Tasas y Otros
Ingresos
Captulo 4. Transferencias
Corrientes
Captulo 5. Ingresos
Patrimoniales
Gastos
corrientes
Captulo 1. Gastos de Personal

Captulo 2. Gastos de Bienes

Corrientes y Servicios.
Captulo 3. Gastos Financieros.
Captulo 4. Transferencias
Corrientes.
Captulo 5. Fondo de Contingencia
Ingresos de
capital no
financieros
Captulo 6. Enajenacin de

Inversiones Reales
Captulo 7. Transferencias de
Capital
Gastos de
Capital no
financieros
Captulo 6. Inversiones Reales

Captulo 7. Transferencias de
Capital
Ingresos de
Capital
financieros
Captulo 8. Activos Financieros

Captulo 9. Pasivos Financieros
Gastos de
Capital
financieros

Cul es el contenido de los captulos de gastos?

Los gastos que se aplican a cada uno de los captulos son los siguientes:
Captulo 1. Gastos de Personal
Los gastos relacionados con el personal de la Entidad Local se incluyen
dentro de este captulo. Concretamente, integra los siguientes:
244
a) Retribuciones e indemnizaciones al personal

b) Cotizaciones obligatorias de las Entidades Locales y sus organismos
autnomos a los rganos de seguridad social.
c) Prestaciones sociales, donde se incluyen desde las pensiones a las
remuneraciones concedidas por cargas familiares.
d) Gastos de naturaleza social realizados para su personal.
Captulo 2. Gastos en Bienes Corrientes y Servicios.
Los gastos que se incluyen en este captulo son los asociados al ejercicio
de actividades que no producen un incremento del capital o del patrimonio
pblico. Se imputan al captulo los gastos derivados de la adquisicin de
bienes que cumplen alguna de las siguientes caractersticas:
a)
b)
c)
d)
Ser bienes fungibles

Tener una duracin previsible inferior al ejercicio presupuestario.
No ser susceptibles de inclusin en inventario.
Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.
Asimismo, dentro del captulo se incluyen los gastos de carcter inmaterial

que pueden tener carcter reiterativo, que no sean susceptibles de amortizacin
y que no estn directamente vinculados a la realizacin de las inversiones.
Captulo 3. Gastos Financieros
Los gastos financieros incluyen los intereses y dems gastos derivados
de las operaciones financieras, as como los gastos de emisin o formalizacin,
modificacin y cancelacin de las mismas.
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Los gastos que se incluyen en el captulo son las aportaciones sin
contrapartida directa de los agentes perceptores, y que se destinan a financiar
operaciones corrientes.
245
Capitulo 5. Fondo de Contingencia de Ejecucin Presupuestaria

Dentro de este capitulo se incluyen los gastos que se destinarn cuando
proceda a atender necesidades de carcter no discrecional y no previstas en
el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del
ejercicio (entidades locales del mbito subjetivo de los artculos 111 y 135 del
Real Decreto legislativo 2/2004 de 5 de marzo.
Captulo 6. Inversiones Reales
Dentro de este captulo se recogen los gastos a realizar directamente por
las Entidades Locales o sus Organismos Autnomos destinados a la creacin
de infraestructuras y a la creacin o adquisicin de bienes de naturaleza
inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos
otros gastos que tengan carcter amortizable.
Los gastos incluidos en el captulo cumplen alguna de las siguientes
caractersticas:
a) Que no sean bienes fungibles.
b) Que tengan una duracin previsiblemente superior al ejercicio
presupuestario.
c) Que sean susceptibles de ser incluidos en el inventario.
d) Que previsiblemente no sean reiterativos.
En general, se imputan a este captulo los gastos previstos en los
anexos de inversiones reales que se unen a los presupuestos generales de
Captulo 7. Transferencias de Capital
Este captulo comprende las aportaciones realizadas sin contrapartida
directa de los agentes perceptores y destinadas a financiar operaciones de
capital emprendidas por parte de stos.
246

Comprende el gasto en la adquisicin de activos financieros, tanto del
interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentacin y
su vencimiento.
Este captulo recoge el gasto destinado a la amortizacin de deudas,
tanto en euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que
se hubieran instrumentado y con independencia de que el vencimiento sea a
largo, o a corto plazo, (superior o inferior a un ao), tambin este capitulo se
destina a recoger las previsiones para la devolucin de los depsitos y fianzas
que se hubieran constituido a favor de la entidad local y de sus organismos
autnomos.
Dentro de este captulo, no se incluyen los importes reembolsados por
operaciones de tesorera, debido a su tratamiento como no presupuestario
dado que no se destinan a la financiacin de ningn gasto sino a la cobertura
de desfases transitorios de tesorera.
Cul es el contenido de los captulos de ingresos?
Captulo 1. Impuestos Directos
El captulo integra los impuestos de carcter directo cobrados a los
contribuyentes. La tipologa bsica de estos impuestos es la siguiente:
Sobre la Renta: recoge los ingresos derivados de los impuestos sobre
la renta de las personas fsicas o jurdicas.
Sobre el capital: recoge los ingresos derivados de los impuestos que
gravan la titularidad de un patrimonio o incrementos de valor puestos
de manifiesto por la transmisin de elementos integrantes del mismo.
247
Sobre las actividades econmicas: incluye los ingresos derivados del

impuesto cuyo hecho imponible est constituido por el ejercicio, en
territorio nacional de actividades empresariales, profesionales o artsticas.
Recargos sobre impuestos directos: recoge los recargos que resulten
exigibles sobre los impuestos directos del Estado, las Comunidades
Autnomas u otras Entidades locales.
De esta forma, los Ayuntamientos incluyen dentro de este captulo los
ingresos derivados de:

Impuesto sobre la Renta de las Personas fsicas

Impuesto sobre Sociedades
Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Impuesto sobre Actividades Econmicas.
Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica.
Recargos sobre impuestos directos del Estado, de las CCAA y de
otros EELL.
Las Diputaciones Provinciales, por su parte, recogen los recargos en

el Impuesto sobre Actividades Econmicas, adems de la correspondiente
cesin del IRPF.
Captulo 2. Impuestos Indirectos
El captulo recoge los impuestos de carcter indirecto cobrados a los
contribuyentes. De esta forma, se incluye la siguiente tipologa de impuestos:
Recargos sobre impuesto indirectos: del Estado, de las Comunidades
Autnoma o de otras Entidades Locales.
Otros impuestos indirectos: recoge otros ingresos derivados de la
recaudacin de impuestos indirectos en vigor.
248
El impuesto indirecto principal de los Ayuntamientos es el Impuesto

sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Asimismo, en el captulo se incluye la correspondiente cesin del
Impuesto sobre el Valor Aadido, as como los Impuestos Especiales sobre la
Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios,
sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de
Tabaco.
Captulo 3. Tasas y Otros Ingresos
En este captulo se recogen, fundamentalmente, todos los ingresos
asociados a la prestacin de servicios concretos (tasas y precios pblicos),
as como las contribuciones especiales, las multas, los ingresos derivados
por actuaciones y aprovechamientos urbansticos, etc.
Las tasas se asocian a la utilizacin privativa o el aprovechamiento
especial del dominio pblico local, as como a la prestacin de servicios
pblicos bsicos, de carcter social y preferente o a la realizacin de
actividades administrativas de competencia local que se refieren, afectan o
benefician de modo particular a los sujetos pasivos. En todo caso, tendrn
la consideracin de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las
Entidades Locales por:
A) La utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio
pblico local.
B) La prestacin de un servicio pblico o la realizacin de una actividad
administrativa en rgimen de derecho pblico de competencia local
que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se
produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
Que no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los administrados.
Que no se presten o realicen por el sector privado, est o no establecida
su reserva a favor del sector pblico conforme a la normativa vigente.
La cuanta cobrada por las tasas no podr superar el coste del servicio
al que va asociada.
249
Por su parte, los precios pblicos se podrn establecer como

consecuencia de la prestacin de servicios o la realizacin de actividades
de la competencia de la Entidad Local, siempre y cuando no concurran las
circunstancias descritas en el establecimiento de tasas.
El importe de los precios pblicos deber cubrir, como mnimo, el coste
del servicio prestado o de la actividad realizada.
Por su parte, las contribuciones especiales se asocian a la obtencin
por el sujeto pasivo de un beneficio especial o de un aumento de valor de
sus bienes como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del
establecimiento o ampliacin de servicios pblicos, de carcter local, por las
entidades respectivas. La base imponible de las contribuciones especiales
est constituida, como mximo, por el 90 por 100 del coste que la Entidad
Local soporte por la realizacin de las obras o por el establecimiento o
ampliacin de los servicios.
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Dentro de este captulo se recogen los ingresos de naturaleza no
tributaria, percibidos por las Entidades Locales sin contraprestacin directa
por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes. Las
transferencias se diferenciarn en funcin de los agentes que las conceden.
Captulo 5. Ingresos Patrimoniales
Recoge los ingresos procedentes de rentas de la propiedad o del
patrimonio de las Entidades Locales y sus organismos autnomos, as como
los derivados de actividades realizadas en rgimen de derecho privado.
Captulo 6. Enajenacin de Inversiones Reales.
En este captulo se recogen los ingresos procedentes de transacciones
con salida o entrega de bienes de capital que sean propiedad de las Entidades
Locales o de sus organismos autnomos.
Este captulo se estructura en los siguientes artculos:
250
De terrenos: comprende los ingresos derivados de la venta de solares,

fincas rsticas y otros terrenos.
De las dems inversiones reales: comprende los ingresos derivados de
la venta de las inversiones no comprendidas en el artculo anterior.
Reintegros por operaciones de capital, originados en ejercicios anteriores.
Captulo 7. Transferencias de Capital
Incluye los ingresos de naturaleza no tributaria percibidos por las
Entidades Locales, sin contraprestacin directa por parte de las mismas,
destinados a financiar operaciones de capital.
Recoge los ingresos procedentes de enajenacin de deuda, acciones
y obligaciones, as como los procedentes de reintegros de prstamos
concedidos y de depsitos y fianzas constituidos por las entidades locales.
Los ingresos que se incluyen son los procedentes de la emisin de deuda
publica y de prestamos recibidos, cualquiera que sea la moneda, naturaleza y plazo de reembolso, as como los procedentes de los depsitos y fianzas recibidos.
Cul es la estructura del presupuesto por programas de gastos?
REA DE GASTO 1.
Servicios pblicos bsicos.
Comprende esta rea o grupo todos aquellos gastos originados por los
servicios pblicos bsicos que, con carcter obligatorio, deben prestar los
municipios, por s o asociados, con arreglo al artculo 26.1 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, o, en su caso, las
provincias con arreglo al artculo 31.2 de la misma Ley, atendiendo a su funcin
de cooperacin y asistencia a los municipios. A estos efectos, se incluyen, en
los trminos que se exponen para cada una de ellas, cuatro polticas de gasto
bsicas: seguridad y movilidad ciudadana, vivienda y urbanismo, bienestar
comunitario y medio ambiente.
251
REA DE GASTO 2.
Actuaciones de proteccin y promocin social.
Se incluyen en esta rea o grupo todos aquellos gastos y transferencias
que constituyen el rgimen de previsin; pensiones de funcionarios, atenciones
de carcter benfico-asistencial; atenciones a grupos con necesidades
especiales, como jvenes, mayores, minusvlidos fsicos y tercera edad;
medidas de fomento del empleo.
REA DE GASTO 3.
Produccin de bienes pblicos de carcter preferente.
Comprende esta rea o grupo todos los gastos que realice la Entidad
local en relacin con la sanidad, educacin, cultura, con el ocio y el tiempo
libre, deporte, y, en general, todos aquellos tendentes a la elevacin o mejora
de la calidad de vida.
REA DE GASTO 4.
Actuaciones de carcter econmico.
Se integran en esta rea los gastos de actividades, servicios y transferencias
que tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad
econmica.
Se incluirn tambin los gastos en infraestructuras bsicas y de transportes;
infraestructuras agrarias; comunicaciones; investigacin, desarrollo e innovacin.
REA DE GASTO 9.
Actuaciones de carcter general.
Se incluyen en esta rea los gastos relativos a actividades que afecten,
con carcter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de
funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lgico y tcnico
a toda la organizacin.
Recoger los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser
imputados ni aplicados directamente a otra rea de las previstas en esta
clasificacin por programas.
252
Se incluirn en este rea las transferencias de carcter general que

no puedan ser aplicadas a ningn otro epgrafe de esta clasificacin por
programas, ya que en caso contrario se imputarn en la poltica de gasto
especfica que corresponda.
REA DE GASTO 0.
Deuda pblica.
Comprende los gastos de intereses y amortizacin de la Deuda Pblica
y dems operaciones financieras de naturaleza anloga, con exclusin de los
gastos que ocasione la formalizacin de las mismas.
Se imputarn a esta rea los gastos destinados a atender la carga
financiera de la entidad local, amortizacin e intereses, derivados de las
operaciones de crdito contratadas.
Qu es la aplicacin presupuestaria?
La aplicacin presupuestaria vendr definida, al menos, por la conjuncin
de las clasificaciones por programas y econmica, a nivel de grupos de
programas y concepto, respectivamente.
En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificacin
orgnica, la aplicacin presupuestaria vendr definida por la conjuncin de
las clasificaciones orgnica, por programas y econmica.
Qu es el crdito presupuestario?
El crdito presupuestario se define como la expresin cifrada de la
aplicacin presupuestaria.
El crdito inicial es la cuanta asignada a la aplicacin presupuestaria en
el presupuesto definitivamente aprobado.
El crdito definitivo es el crdito inicial aumentado o disminuido como
consecuencia de las modificaciones presupuestarias.
253
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto

Qu proceso sigue la elaboracin del presupuesto?
El presupuesto se elabora por el Presidente de la Entidad Local. Su
aprobacin definitiva deber realizarse por el Pleno de la Corporacin antes
del 31 de diciembre del ao anterior del ejercicio en que se aplicar. La
entrada en vigor del presupuesto exige su publicacin en el Boletn Oficial
de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autnoma Uniprovincial. El
presupuesto ir acompaado de la siguiente documentacin:
a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones
que presente en relacin con el vigente.
b) Liquidacin del presupuesto del ejercicio anterior y avance del
corriente, referida, al menos, a seis meses del mismo.
c) Anexo del personal de la Entidad.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe econmico, exponiendo las bases utilizadas para la
evaluacin de los ingresos y de las operaciones de crdito previstas,
la suficiencia de los crditos para atender el cumplimiento de las
obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios.
f) Informe del Interventor sobre el cumplimiento de la Estabilidad
Presupuestaria y de la Regla de Gasto en base a los artculos 3, 11 y
12 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril.
Cul es el proceso que se sigue hasta la aprobacin definitiva del
presupuesto?
El Presidente de la Entidad formar el presupuesto general y lo remitir,
informado por la Intervencin y con los anexos y la documentacin enumerada
anteriormente, al Pleno antes del 15 de octubre. El Pleno proceder a su
aprobacin, enmienda o devolucin. Una vez aprobado provisionalmente el
presupuesto, ser expuesto al pblico, previo anuncio en el Boletn Oficial
de la Provincia, durante 15 das hbiles, en los que los interesados podrn
presentar reclamaciones ante el Pleno.
254
Si durante los 15 das no hay reclamaciones, el presupuesto queda

aprobado definitivamente. En caso contrario, el Pleno tendr un mes para
resolver las reclamaciones. Como anteriormente se apuntaba, el presupuesto
debe ser aprobado definitivamente por parte del Pleno antes del 31 de diciembre
del ao anterior al del ejercicio en el que deba aplicarse. El Presupuesto
General, definitivamente aprobado con o sin modificaciones sobre el inicial,
ser insertado en el Boletn Oficial de la Provincia, resumido por captulos de
cada uno de los presupuestos que lo integren, y se remitir copia del mismo
a la Comunidad Autnoma y al Ministerio de Economa y hacienda.
Qu es la prrroga presupuestaria?
La prrroga presupuestaria se produce cuando se inicia un ejercicio econmico y todava no ha entrado en vigor el presupuesto correspondiente. En
este caso, se procede a considerar prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior de forma automtica. La prrroga se produce con los crditos iniciales como
mximo, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen en forma de crdito
extraordinario, de suplemento de crdito, de crdito ampliable y de transferencia
de crdito. La prrroga se mantendr hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prrroga no afectar a los servicios o programas que deban concluir
en el ejercicio anterior o que estuvieran financiados con ingresos especficos.
En este tema hay que indicar que para tratar de evitar el bloqueo de la
aprobacin de los presupuestos, la disposicin adicional decimosexta de la
Ley 27/2013 de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local
prev al tratar la Mayora requerida para la adopcin de acuerdos en las
Corporaciones Locales, que :
1. Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporacin Local no
alcanzara, en una primera votacin, la mayora necesaria para la
adopcin de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno
Local tendr competencia para aprobar:
a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que
previamente exista un presupuesto prorrogado, la Junta de
Gobierno Local dar cuenta al Pleno en la primera sesin que
se celebre con posterioridad a la adopcin de los acuerdos
mencionados en el apartado anterior, los cuales sern objeto de
255
publicacin de conformidad con las normas generales que les

resulten de aplicacin.

Indicar asimismo que esta regulacin no est siendo pacifica,

toda vez que la misma se encuentra recurrida ante el Tribunal
Constitucional, por considerar entre otras razones que se
colisiona contra el funcionamiento democrtico de las entidades
locales al sustraer al pleno de esa funcin. Por otra parte tambin
sealar que que con ocasin del Real Decreto Ley 8/2013,
de 28 de junio , de medidas urgentes contra la morosidad
de las administraciones publicas y de apoyo a los municipios
que se encontraban en situaciones de especial dificultad, se
establecieron una serie de condiciones con carcter obligatorio
a los ayuntamientos acogidos a dichas medidas y durante
el periodo de tiempo que estuvieran vigentes, la necesidad
de someter a informe previo y vinculante del MINHAC sobre
la aprobacin de los presupuestos municipales, si tienen un
volumen de deuda superior a sus ingresos no financieros,
deducidos de la liquidacin del ejercicio 2012, as como los
ayuntamientos que concierten operaciones de crdito para
financiar el remanente de tesorera negativo para gastos
generales.
Cmo modernizar la elaboracin del presupuesto?

Hasta hace relativamente poco tiempo, eran pocas las Entidades
Locales que desarrollaban un proceso de elaboracin presupuestario riguroso
y eficiente. La prctica general ha sido centralizar en el interventor el esfuerzo
de confeccionar el presupuesto con las peticiones recibidas de cada una de
las reas. Adems, en muchas ocasiones, el presupuesto se ha elaborado
siguiendo prcticas incrementalistas que no se basaban en una planificacin
real de actividades. La situacin descrita est experimentado cambios
asociados a la introduccin de metodologas ms adecuadas en la elaboracin
del presupuesto y que han derivado en nuevos tipos de presupuesto. Los
ms importantes son:
256
Presupuesto participativo. La poblacin interviene en la elaboracin

del presupuesto manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los
recursos disponibles.
Presupuesto de base cero. Supone repensar los programas de gasto
y los costes asociados a los mismos. Los recursos presupuestarios,
de esta forma, no se asignan de modo incrementalista: cada gestor
tiene que justificar la peticin que realiza. Es el propio gestor el que
establece sus prioridades. Adquieren especial relevancia las tcnicas
de evaluacin de proyectos y de contabilidad analtica.
Presupuesto de ejecucin o por objetivos. Es un instrumento de
racionalizacin en la asignacin de recursos. Para cada funcin de
gasto se establecen una serie de objetivos. El fin ms importante es
evaluar el cumplimiento de las actividades y medir el coste asociado
a cada una de ellas. Se define un conjunto de indicadores que
permiten evaluar el grado de cumplimiento del presupuesto.
De cualquier forma, sea cual sea el tipo de presupuesto que elabore la
Entidad Local, incluido el presupuesto tradicional, es necesario tener presente
que el presidente de la Corporacin es el responsable de esta tarea, pero el
interventor desarrolla una labor tremendamente trascendente de informe y
verificacin de todos los principios especialmente los de estabilidad, regla y
techo de gasto no financiero.
Cul es el ciclo que sigue un presupuesto?
El presupuesto, adems de su elaboracin, conlleva una serie de fases
que, junto con la anterior, integran el denominado ciclo presupuestario. De esta
forma, el ciclo presupuestario abarca la elaboracin, ejecucin, liquidacin y
control del presupuesto.
En qu consisten las modificaciones presupuestarias?
Las modificaciones presupuestarias son variaciones que se producen en
los presupuestos despus de su aprobacin definitiva como consecuencia de
necesidades nuevas o imprevistas que no admiten demora en su ejecucin,
257
de inexactitudes en los clculos presupuestarias que se realizaron en su

momento, etc. Integran, por tanto, un sistema regulado que permite alterar
los crditos aprobados ante nuevas situaciones.
Las modificaciones presupuestarias dotan al presupuesto de un cierto
grado de flexibilidad, con el fin de que la actividad de la Entidad Local se
pueda adaptar al nacimiento de nuevas necesidades dentro de su mbito
competencial.
Se significa que conviene tener en cuenta que con la nueva ley de
Estabilidad, las modificaciones presupuestarias tienen que ser objeto de
especial sensibilidad dado que su utilizacin podra conllevar el incumplimiento
del principio de estabilidad o de la regla de gasto.
Cules son las modificaciones de crdito que pueden realizar las
Entidades Locales?
La tipologa de modificacin previstas en la normativa presupuestaria
local son las siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Crditos extraordinarios.
Suplementos de crdito.
Ampliaciones de crdito.
Transferencias de crdito.
Generaciones de crditos por ingresos.
Incorporacin de remanentes de crdito.
Bajas por anulacin.
Qu son los crditos extraordinarios y los suplementos de crdito?

Cuando sea preciso realizar un gasto especfico que no pueda
demorarse hasta el ejercicio siguiente y no exista crdito en el presupuesto
de la Corporacin, o bien ste sea insuficiente y pueda ser ampliado, el
Presidente ordenar la incorporacin de un expediente de concesin de
crdito extraordinario en el primer caso, o de suplemento de crdito en el
segundo.
258
Es decir, mientras que con el crdito extraordinario se asigna crdito al

Presupuesto por carecer inicialmente de l, en el suplemento de crdito se
completan las cuantas necesarias de crdito para acometer, en ambos casos,
un gasto concreto y determinado cuya realizacin no puede demorarse hasta
el ejercicio siguiente.
Quin debe aprobar los expedientes de crdito extraordinario y
suplementos de crdito?
Los expedientes de concesin de crdito extraordinario o suplemento
de crdito debern ser incoados por el Presidente de la Corporacin, previo
informe de intervencin.
Se sometern a la aprobacin de Pleno, estando sujetos a los mismos trmites y requisitos exigidos para la aprobacin del Presupuesto (exposicin pblica durante 15 das hbiles y periodo de un mes para resolver las reclamaciones
que se presenten), siendo ejecutivos desde el momento de su aprobacin.
En todo caso, los expedientes de crdito extraordinario o suplemento
de crdito deben especificar la partida presupuestaria concreta que se quiere
incrementar y los recursos financieros o los medios propuestos para su
financiacin. Asimismo, han de acompaarse de una memoria que justifique
la necesidad de realizar el gasto.
Cmo podrn financiarse los crditos extraordinarios y los
suplementos de crdito?
El incremento de los gastos como consecuencia de la aprobacin
de expedientes de crdito extraordinario o suplemento de crdito podr
financiarse indistintamente con alguno de los recursos siguientes:
1. Con cargo al remanente lquido de tesorera.
2. Con nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre
los previstos en algn concepto del presupuesto corriente.
3. Mediante anulaciones o bajas de crditos de otras partidas del
presupuesto vigente no comprometidas, cuya reduccin no suponga
la perturbacin del servicio respectivo.
259
Pueden financiarse crditos extraordinarios y suplementos de crdito

con operaciones de endeudamiento?
Los crditos extraordinarios y los suplementos de crdito para gastos
de inversin podrn financiarse, adems de con los recursos indicados
anteriormente, con los procedentes de operaciones de crdito. Los gastos
por operaciones corrientes podrn financiarse con recursos procedentes
de operaciones de crdito si se cumplen conjuntamente las condiciones
siguientes:
a) Que el Pleno apruebe por mayora absoluta la insuficiencia de
otros medios de financiacin.
b) Que se trate de gastos expresamente declarados necesarios y
urgentes.
c) Que el importe de la operacin de crdito que se quiera formalizar
no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del
presupuesto de la entidad.
d) Que la carga financiera de la entidad, por amortizacin e intereses,
incluida la de las operaciones en tramitacin, no supere el 25% de
los recursos por operaciones corrientes.
e) Que la operacin quede cancelada antes de que se renueve la
Corporacin que las concierte.
En qu consiste la ampliacin de crdito?
La ampliacin de crdito es la modificacin al alza en el presupuesto
de gastos que consiste en incrementar el crdito de las partidas ampliables
consideradas como tales en las Bases de Ejecucin del presupuesto. Los
crditos ampliables debern contar siempre con financiacin afectada que
igualmente habr de especificarse en las Bases de Ejecucin. Asimismo,
y para que se pueda proceder a la ampliacin, e considerarn recursos
afectados vlidos para su cobertura -a excepcin de las operaciones de
endeudamiento-, el exceso de derechos reconocidos sobre las previsiones
de los conceptos de ingreso afectados a los crditos que se pretende ampliar.
La aprobacin de los expedientes de ampliacin de crdito no exige
los mismos requisitos que la de los crditos extraordinarios y suplementos
260
de crdito -aprobacin por Pleno y mismos efectos que la aprobacin del

Presupuesto General-, debiendo regularse la tramitacin de los mismos
(rgano competente para su aprobacin, procedimiento concreto para la
aprobacin del expediente, etc.), en las Bases de Ejecucin del presupuesto.
Qu se entiende por transferencias de crdito?
La transferencia de crdito se define como la modificacin del
presupuesto de gastos de la Entidad mediante la que se imputa el importe
total o parcial de un crdito a otras partidas presupuestarias de diferente nivel
de vinculacin jurdica. Es decir, el alta en un concepto del presupuesto de
gastos se ve compensada con la disminucin en otra partida, de forma que la
cuanta total de los crditos de gastos del presupuesto no vara.
Las transferencias de crdito, junto con los crditos extraordinarios y los
suplementos de crdito que se financian ntegramente a travs de bajas en
otras partidas no comprometidas del presupuesto vigente, son las nicas que
no implican un incremento del volumen de crditos del presupuesto.
Existen limitaciones para realizar transferencias de crdito?
No obstante, las transferencias de crdito de cualquier clase estn
sujetas a las limitaciones siguientes:
1. No afectarn a los crditos ampliables ni a los crditos extraordinarios
concedidos durante el ejercicio, es decir, no podrn ceder crditos
partidas que previamente han sido objeto de una ampliacin o aqullas
que se han visto incrementadas por la tramitacin de un expediente de
crdito extraordinario.
2.
No podrn suponer la minoracin de crditos que han sido
incrementados con suplementos u otras transferencias, salvo que
afecten a crditos de personal. Tampoco podrn minorarse los crditos
incorporados como consecuencia de la incorporacin de remanentes
no comprometidos.
3. No pueden incrementar crditos que previamente, y a travs de otra
transferencia de crdito, hayan sido minorados, salvo cuando afecten
a gastos de personal.
261
Estas limitaciones ponen de manifiesto que no podrn ceder crdito

las partidas presupuestarias que previamente han sido incrementadas a
travs de otra tipologa de modificacin, ni podrn recibir crditos partidas
presupuestarias que previamente han cedido crdito a otros conceptos de
gasto, salvo cuando se trate de gastos de personal.
Estas limitaciones no afectarn a las transferencias de crdito que se
refieran a los programas de imprevistos y funciones no clasificadas, ni sern de
aplicacin cuando se trate de transferencias motivadas por reorganizaciones
administrativas aprobadas por el Pleno.
Qu rganos son los competentes para aprobar transferencias de
crdito?
Las Entidades Locales deben regular en las Bases de Ejecucin de su
presupuesto el rgimen de las transferencias de crdito, as como el rgano
competente para su autorizacin, que podr ser designado libremente por
la Corporacin, a excepcin de las transferencias de crdito entre distintos
grupos de funcin, que salvo que afecten a gastos de personal, debern ser
autorizados por el Pleno. Es decir, respecto a la atribucin de competencias
para la aprobacin de los expedientes de transferencias de crdito, podrn
distinguirse:
Las que corresponda su aprobacin a rgano distinto del Pleno, que
se tramitarn conforme al rgimen que la Entidad Local prevea en sus
Bases de Ejecucin.
Aquellas cuya aprobacin corresponde al Pleno transferencias de
crdito entre distintos grupos de funcin (salvo que afecten a gastos
de personal), a las que les ser de aplicacin las normas del proceso
de aprobacin del presupuesto (exposicin pblica, perodo para
reclamaciones y resolucin, etc.).
En qu consiste la generacin de crdito por ingresos?
Podrn generar crdito en los estados de gastos de los presupuestos,
los ingresos de naturaleza no tributaria que se deriven de las siguientes
operaciones:
262
1. Aportaciones o compromisos firmes de aportacin de personas

fsicas o jurdicas para financiar, de forma conjunta con la
Entidad Local o sus Organismos Autnomos, gastos que por su
naturaleza estn comprendidos en los fines u objetivos de los
mismos. Es requisito indispensable para que generen crdito el
reconocimiento del derecho o el compromiso de aportacin.
2.
Enajenaciones de bienes de la Entidad Local o de sus Organismos

Autnomos. Debern tratarse de bienes patrimoniales, dado que
los demaniales afectados al uso general o a servicios pblicos,
son inalienables. Requisito indispensable para que estos ingresos
generen crdito es el reconocimiento del derecho o la existencia
del compromiso firme de aportacin.
3. Prestacin de servicios. En la prctica, se trata de que la Entidad

Local ample la cobertura de servicios financiados con precios
pblicos (ingresos no tributarios), de forma que el aumento en
la obtencin de estos ingresos puede destinarse a financiar, va
generacin de crditos por ingresos si no estn inicialmente, la
dotacin de bienes e infraestructuras precisas para la ampliacin
de los citados servicios. Se podr generar crdito en el momento
de reconocer el derecho, si bien, estos crditos no sern
disponibles hasta que no se recauden efectivamente los derechos
correspondientes.
4.
Reembolso de prstamos, como consecuencia de la cancelacin,

no prevista en el presupuesto, de un crdito concedido por la
Entidad Local. Los ingresos que se reciban por esta va podrn
generar crdito en los estados de gastos del presupuesto. Al
igual que en la prestacin de servicios, la generacin de crdito
se producir en el momento de reconocer el derecho respectivo,
si bien, no se podr disponer de este crdito hasta que no se
recaude dicho derecho.
5. Los importes procedentes de reintegro de pagos indebidos con

cargo al presupuesto corriente, en cuanto a la reposicin de
crdito en la correspondiente partida presupuestaria.
263
Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del

presupuesto los trmites de aprobacin de los expedientes de generacin de
crdito, as como el rgano competente para su autorizacin.
Qu son las incorporaciones de remanente de crdito?
La norma general establece que los remanentes de crdito quedarn
anulados al cierre de cada ejercicio, de forma que no pueden incorporarse
al presupuesto del ejercicio siguiente. Sin embargo, las excepciones a esta
regla general de no incorporacin de los remanentes de crdito, y al principio
de anualidad, que establece que los gastos deben realizarse dentro del
ejercicio en que se presupuesta, tambin han sido previstas por la normativa
presupuestaria a travs de la incorporacin de remanentes de crdito.
As, los remanentes de crdito no anulados podrn incorporarse al
presupuesto del ejercicio siguiente, siempre que existan recursos financieros
suficientes, en los casos siguientes:
a)
Los crditos extraordinarios, suplementos de crdito y

transferencia de crdito que hayan sido concedidos o autorizados
en el ltimo trimestre del ejercicio.
b) Los crditos que amparen compromisos de gasto adquiridos en
ejercicios anteriores. Esta posibilidad est prevista para respaldar
los compromiso que las entidades ya tengan con terceros,
estando a la espera de recepcionar el bien, suministro o servicio
prestado.
c) Los crditos por operaciones de capital.
d) Los crditos autorizados en funcin de la efectiva recaudacin de
los derechos afectados.
La incorporacin puede acordarse en cualquier momento del ejercicio

siguiente, pero est subordinada a la existencia de suficientes recursos
financieros para ello, considerando como tales los siguientes:
264
1. El remanente lquido de tesorera, es decir el saldo pendiente de

utilizacin del remanente de tesorera para gastos generales de
carcter positivo.
2. Nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos
en el presupuesto corriente.
3. En el caso de incorporacin de remanentes de crdito para gastos
con financiacin afectada, se considerarn suficientes recursos
financieros los excesos de financiacin y los compromisos firmes de
aportacin afectados a los remanentes que se trata de incorporar.

Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del
presupuesto la tramitacin de los expedientes de incorporacin de remanentes
de crdito, as como los rganos a los que se les atribuya la aprobacin de
los mismos.
Qu son las bajas por anulacin?
La baja por anulacin es la modificacin del presupuesto de gastos
que supone una disminucin total o parcial del crdito asignado a una
partida presupuestaria. La cuantificacin del lmite para dar de baja crditos
del presupuesto ser aquella que correspondiendo a saldos de crdito, no
implique la perturbacin en la prestacin del correspondiente servicio.
Cul es el rgano competente para aprobar las bajas por anulacin?
Tal y como establece el Real Decreto 500/1990 en su artculo 49, ser
el Pleno de la Entidad el rgano competente para la aprobacin de las bajas
por anulacin.
Cundo se puede practicar una baja por anulacin de crditos del
presupuesto?
Los casos en los que la normativa presupuestaria aplicable a las Entidades
Locales prev la baja de crditos del presupuesto, son los siguientes:
265
a) La financiacin de remanentes de tesorera negativos. Cuando el

remanente de tesorera alcance valores negativos, las Entidades
Locales debern adoptar una serie de medidas tendentes al
restablecimiento del equilibrio, apuntando la normativa local, como
primera medida a considerar para retornar a posiciones equilibradas,
la de reducir gastos del nuevo presupuesto por cuanta igual al dficit
producido.
b) La financiacin de crditos extraordinarios y suplementos de
crdito, de forma que estas modificaciones de crdito, que han de
ser aprobadas por el Pleno, podrn ser financiadas dando de baja
otros crditos no comprometidos y cuya reduccin no suponga la
perturbacin del servicio respectivo.
c) La ejecucin de otros acuerdos del Pleno de la Entidad Local. En
este sentido, podra resultar un acuerdo de Pleno que aprobara la
reduccin de los crditos presupuestarios a travs de la anulacin
de los mismos, en el caso en el que se tenga certeza que los niveles
de ingreso presupuestados no alcanzarn los importes previstos. Y
todo ello, para evitar la generacin de posibles desequilibrios.
Es necesario modificar el presupuesto de ingresos cuando se
modifica el presupuesto de gastos?
De forma paralela a la modificacin de los crditos del estado de
gastos del presupuesto y para seguir manteniendo el principio de equilibrio
presupuestario, a menos que la modificacin presupuestaria no implique un
incremento de la cuanta total de los crditos de gastos del presupuesto, se
deber modificar tambin el presupuesto de ingresos. As, las modificaciones
de crdito que no implicarn la modificacin del presupuesto de ingresos son
las transferencias de crdito aqullas que implican que el alta en un concepto
de gastos se compensar con la disminucin de crdito de otra partida, y los
crditos extraordinarios y suplementos de crditos que se financien con bajas
mediante la anulacin de crditos en otras partidas presupuestarias.
266
MODIFICACIN DE CRDITO
TIPOLOGA
DEFINICIN
RGANOS DE APROBACIN
Crdito
extraordinario
Incremento del presupuesto de

gastos para atender necesidades
especcas, no previstas en el
presupuesto, y que no pueden
demorarse hasta el ejercicio
siguiente.
Pleno de la Entidad
Suplemento
de crdito
Incremento del presupuesto de

gastos para atender necesidades
determinadas para las que el
crdito previsto inicialmente resulta
insuficiente y que no pueden
modificarse a travs de una
ampliacin de crdito.
Pleno de la Entidad
Ampliacin
de crdito
Modificacin al alza de aquellas

partidas del presupuesto de gasto
que se consideran ampliables en las
bases de ejecucin del presupuesto.
A determinar por la entidad de

Bases de
Ejecucin.
Transferencias
de crdito
Modificacin al alza de una partida

de gastos con cargo a la cesin de
crditos procedentes de otra partida
con diferente nivel de vinculacin
jurdica.
Al Pleno de la entidad le
corresponde aprobar las que se
produzcan entre distinto grupo
de funcin salvo que afecten a
gastos de personal. La aprobacin
del resto de expedientes se
determinar por le entidad en
Bases de Ejecucin.
Generacin
de crdito
Supone el incremento del

presupuesto de gastos como
consecuencia de la generacin
de determinados ingresos de
naturaleza no tributaria, no previstos
inicialmente.
A determinar por la entidad en

Bases de Ejecucin.
Incorporacin
de remanentes
Incremento de los crditos del

presupuesto en vigor como
consecuencia de la incorporacin al
mismo de los remanentes de crdito
procedentes del ejercicio anterior.
A determinar por la entidad en

Bases de Ejecucin.
Bajas por
anulacin
Disminucin total o parcial del

crdito asignado a una
partida del presupuesto, siempre
que no suponga perturbaciones
en la prestacin del servicio.
Pleno de la entidad
267
1.4. Ejecucin del gasto

Cules son las fases de ejecucin del gasto?
Una vez iniciado el ejercicio, ya sea con presupuesto prorrogado y hasta
que se apruebe el presupuesto definitivo, bien sea a travs de la entrada en vigor
del presupuesto correspondiente al ejercicio en curso, se proceder a ejecutar
los ingresos y los gastos contra las previsiones y crditos, respectivamente,
del presupuesto en vigor. El objetivo ltimo es desarrollar las actividades
propias de la entidad, planificadas en el documento presupuestario.
El rgimen de ejecucin presupuestaria de los gastos de las Entidades
Locales, definido en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales y en su reglamento de desarrollo (RD 500/1990, establece las fases
de ejecucin del gasto pblico siguientes:

Autorizacin del gasto.

Disposicin o compromiso del gasto.
Reconocimiento y liquidacin de la obligacin.
Ordenacin del pago.
Cada una de estas fases presupuestarias de ejecucin del gasto

pblico local tiene su reflejo, tanto en materia contable presupuestaria como
en materia administrativa, al suponer cada una de ellas actos que integran
los procedimientos que desarrolla la Entidad en su calidad de Administracin
Pblica.
En qu consiste la autorizacin del gasto?
La autorizacin (conocida como fase A) supone el inicio del procedimiento
de ejecucin del gasto, y responde al acuerdo de realizacin de un gasto
por una cuanta cierta o aproximada en la prctica, cuando se aprueba un
proyecto o se aprueban los pliegos de condiciones de un contrato, pero sin
implicar relaciones con terceros externos a la Entidad Local.
268
En qu consiste la disposicin del gasto?

Mediante la disposicin (fase D), se acuerda la realizacin de gastos
previamente autorizados por un importe exactamente determinado. Este acto
que en la prctica responde a la adjudicacin de un contrato, resulta de
relevancia jurdica, pues vincula a la Entidad Local con terceros, obligndose
a realizar un gasto concreto.
Quin tiene la competencia para autorizar y disponer crditos del
presupuesto?
La competencia tanto para autorizar gastos que responden a crditos
incluidos previamente en el presupuesto, como para disponer de gastos
autorizados, corresponde al Presidente o al Pleno de la Entidad. No obstante,
y en los trminos que prev la Ley de Bases de Rgimen Local (LBRL),
estas atribuciones podrn delegarse. Esta delegacin debe recogerse en las
Bases de Ejecucin del presupuesto. En concreto, la LBRL reconoce a los
Presidentes de las Entidades Locales competencia para autorizar y disponer
gastos en los casos siguientes:
Los destinados a la realizacin de contrataciones y concesiones de
toda clase, cuyo importe no supere el 10% de los recursos ordinarios
del presupuesto, con tope mximo de 6,000 millones de euros.
Los destinados a la adquisicin de bienes y derechos cuando su
importe no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto,
con un techo de tres millones de euros.
En los casos restantes, estas competencias sern atribucin del Pleno
de la Corporacin.
En qu consiste el reconocimiento de la obligacin?
El reconocimiento de una obligacin (fase O) supone la existencia de
un crdito exigible a la Entidad Local, derivada de un gasto autorizado y
comprometido previamente. En este momento, previa justificacin de que se
ha realizado la obra, prestado el servicio o entregado el suministro, y con la
269
aprobacin de facturas o de certificaciones de obra, se declara la existencia

de una obligacin de la Corporacin con terceros.
Quin ostenta la atribucin para reconocer obligaciones?
Es el Presidente de la Entidad Local el rgano competente para el
reconocimiento de obligaciones, si bien sta es delegable y, en caso de utilizar
esta facultad, las Bases de Ejecucin del presupuesto debern contener las
desconcentraciones o delegaciones en la materia.
En qu consiste la ordenacin del pago?
La ordenacin del pago es la ltima fase de ejecucin del procedimiento
de gasto le sigue el pago efectivo, y responde al acto mediante el que el
ordenador de pagos, competencia (delegable) del Presidente de la Entidad
Local, expide una orden de pago de una obligacin previamente reconocida,
contra la Tesorera de la Entidad.
El Pleno de la Corporacin, a propuesta del Presidente y bajo su
direccin, podr crear una Unidad de Ordenacin de Pagos que
realice las funciones administrativas de la ordenacin de pagos. En
el caso de Entidades Locales con mas de 500.000 habitantes se
podr crear una Unidad Central de Tesorera que ejerza las funciones
de ordenacin de pagos.
Qu es el Plan de Disposicin de Fondos?
La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, ha supuesto un punto de inflexin en esta materia,
puesto que el artculo 14, dice que el pago de los intereses y el capital de la
deuda de las administraciones pblicas gozar de prioridad absoluta frente
a cualquier otro gasto. As pues la ordenacin de los pagos se acomodar
a dicho criterio pero tambin a lo establecido en el articulo Artculo 187 del
R.D.legislativo 2/2004, que establece que:
La expedicin de las rdenes de pago habr de acomodarse al plan de
disposicin de fondos de la tesorera que se establezca por el presidente que,
270
en todo caso, deber recoger la prioridad de los gastos de personal y de las

obligaciones contradas en ejercicios anteriores.
Pueden acumularse las fases de ejecucin de los gastos?
En ocasiones, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a criterios de
economa y agilidad administrativa, las Entidades Locales podrn abarcar en
un nico acto administrativo las fases de ejecucin de los gastos pblicos
enumeradas anteriormente, llegando a producir los mismos efectos que si
dichas fases se acordaran en actos administrativos separados. Los casos
previstos por la normativa y que las Entidades Locales debern recoger en las
Bases de Ejecucin del Presupuesto, son las siguientes:
a) Autorizacin-Disposicin (AD).
b) Autorizacin-Disposicin-Reconocimiento de la Obligacin (ADO).
Quin tiene competencia para aprobar los expedientes de gasto que
acumulan varias fases de ejecucin?
El rgano competente para aprobar los expedientes de gasto anteriores
deber tener competencia originaria o delegada, para acordar cada una de
las fases que el referido acto administrativo integra.
Qu son los pagos a justificar?
La norma general en la ejecucin de los gastos presupuestarios de las
Corporaciones Locales establece que las rdenes de pago que se expidan
contra la Tesorera de la Entidad Local han de ir precedidas de obligaciones
debidamente reconocidas, y stas, a su vez, al suponer la existencia de
crditos exigibles a la Entidad, han de provenir de gastos debidamente
autorizados y comprometidos. Es decir, la premisa bsica en la ejecucin los
gastos pblicos locales, cuando su naturaleza es presupuestaria, se basa
en la realizacin correlativa y en este orden, de las fases de autorizacin,
compromiso, liquidacin y por ltimo, ordenacin del pago.
No obstante, en determinadas ocasiones, cuando la orden de pago
no pueda acompaarse de los documentos acreditativos o justificativos del
reconocimiento de la obligacin o realizacin del gasto normalmente las
271
facturas, sta tendr el carcter de a justificar. En definitiva, los pagos a justificar

suponen la salida material de fondos de las arcas locales con anterioridad a la
disposicin de la documentacin que acredite el reconocimiento de la obligacin.
Por sus caractersticas, los pagos a justificar constituyen en consecuencia, un
procedimiento especial de ejecucin de los gastos pblicos locales.
Quin aprueba los pagos a justificar?
El rgano competente para aprobar las rdenes de pago a justificar
ser el mismo al que corresponda autorizar, en un procedimiento normal de
ejecucin, los gastos a los que las rdenes de pago a justificar van referidas.
A qu estn obligados los perceptores de los pagos a justificar?
Los perceptores de las rdenes de pago a justificar debern acreditar el
destino de los fondos en el plazo de tres meses a contar desde su recepcin,
estando, en cualquier caso, sujetos al rgimen de responsabilidades
establecido en la normativa vigente. Asimismo, los perceptores deben
reintegrar a la Entidad Local las cantidades no invertidas o no justificadas.
Por otra parte, no podrn expedirse nuevas rdenes de pago a justificar,
por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuvieran en su
poder fondos pendientes de justificacin.
Dnde se regula el rgimen de pagos a justificar?
Las Entidades Locales pueden establecer en las Bases de Ejecucin
del presupuesto las normas que regulen los criterios de expedicin de los
pagos a justificar as como la forma de la justificacin de los fondos librados.
Estas normas han de contener la regulacin del procedimiento, los lmites
cuantitativos, los conceptos presupuestarios con cargo a los cuales podrn
expedirse rdenes de pago a justificar, as como la contabilidad y el control
de las mismas.
Qu es el anticipo de caja fija?
Adems de los pagos a justificar, nos encontramos con otro procedimiento
especial de ejecucin de los gastos pblicos locales: el anticipo de caja fija.
272
Se trata de los fondos librados a favor de un habilitado, cajero o pagador,

para atender al pago de los gastos de carcter peridico o repetitivo, tales
como dietas, gastos de locomocin, material de oficina no inventariable,
conservacin y otros gastos de similares caractersticas.
A diferencia de los pagos a justificar, los anticipos de caja fija tienen el
carcter de operaciones no presupuestarias, aplicndose posteriormente al
presupuesto, cuando se produzca la reposicin de los fondos gastados.
Cundo debern los habilitados que reciben anticipos de caja fija
justificar la aplicacin de fondos?
La justificacin de la aplicacin de estos fondos por parte de los
habilitados se deber producir a lo largo del ejercicio presupuestario en el que
el anticipo se constituye, de forma que la rendicin de cuentas se producir
al menos, en el mes de diciembre. Si al cierre de ejercicio los habilitados
disponen de fondos no invertidos, stos los utilizarn en el ejercicio siguiente
para sufragar los conceptos de gasto para los que se concedieron.
Para los anticipos de caja fija, se requiere una resolucin de la autoridad
competente para autorizar los pagos. En ningn caso, la cuanta global de
los anticipos de caja fija podr exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el
Pleno de la Entidad.
Dnde se regula el rgimen de anticipos de caja fija?
Al igual que en el caso de los pagos a justificar, las Entidades Locales
podrn establecer, en las Bases de Ejecucin del presupuesto, la regulacin
del rgimen de anticipos de caja fija, que deber contener, al menos, los
aspectos siguientes:
a)
Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrn atender

mediante anticipos de caja fija.
b) Lmites cuantitativos.
c) Rgimen de reposiciones.
d) Situacin y disposicin de los fondos.
e) Contabilidad y control.
273
1.5. Ejecucin del ingreso

Existen fases en la ejecucin de los ingresos locales?
El presupuesto de ingresos no se encuentra sometido a las limitaciones
del presupuesto de gastos. Es decir, nicamente recoge las estimaciones de
los recursos con los que contara la Entidad Local. De esta forma, en ingresos
no existen fases similares o paralelas a las de autorizacin y disposicin o
compromiso en los gastos, de forma que normalmente la gestin de los
ingresos locales comienza directamente con la fase de reconocimiento de
los derechos. No obstante, algunos ingresos cuentan con una fase previa al
reconocimiento, el compromiso, contemplando levemente en el Real Decreto
500/1990 (artculo 45), cuando identifica una de las fuentes de financiacin
de la modificacin presupuestaria asociada a la generacin de crdito. La
normativa contable tambin reconoce la existencia del compromiso de
ingresos.
Qu es el compromiso de ingresos?
El compromiso de ingresos es el acto por el que cualquier entidad o
persona pblica o privada se obliga mediante un acuerdo con la Entidad Local
a financiar total o parcialmente un gasto determinado. En base a ello, esta fase
no se produce en todos los ingresos presupuestarios locales, sino nicamente
y atendiendo a su definicin, en el caso de las subvenciones recibidas por la
Entidad Local.
Qu es el reconocimiento del derecho?
El reconocimiento o liquidacin de los derechos se produce cuando
la Entidad Local puede exigir jurdicamente a terceros la realizacin de una
cantidad determinada, siendo un acto de relevancia patrimonial toda vez que
supone el surgimiento de un activo a favor de la Corporacin. En la prctica,
el reconocimiento del derecho se corresponde con el acto de aprobacin
de padrones, con la autoliquidacin de determinados impuestos, con la
materializacin de ingresos procedentes de operaciones financieras que se
conciertan, etc.
274
Qu se identifica como recaudacin o cobro de los derechos?

En la ejecucin del presupuesto de ingresos, la recaudacin de los
tributos, ya sea en perodo voluntario o ejecutivo, y el cobro del resto de
recursos supone la realizacin de los derechos liquidados a favor de la Entidad,
y se produce cuando, ya sea de forma material o virtual, entran fondos en la
Tesorera.
Cmo se clasifican los ingresos atendiendo al momento en que se
produce la recaudacin?
El cobro o la recaudacin de ingresos se puede producir en un momento
previo, o de forma simultnea al momento del reconocimiento del derecho,
y en base a ello, los ingresos presupuestarios atienden a la clasificacin
siguiente: ingresos de contrado previo e ingresos de contrado simultneo.
Los ingresos de contrado previo, son aqullos en los que el reconocimiento
del derecho se produce en un momento anterior y distinto al cobro. Entre
estos, los ms importantes son los ingresos procedentes de los impuestos
locales y las tasas y precios pblicos que se recauden mediante padrn.
Los ingresos de contrado simultneo, son aqullos en los que la
materializacin de los fondos en la Tesorera se produce de forma simultnea
al reconocimiento del derecho. Destacan aquellos ingresos tributarios que se
exijan en rgimen de autoliquidacin, normalmente las subvenciones, la creacin
de endeudamiento con independencia de la forma en que ste se instrumente
(operaciones de prstamo, crdito, emisin de deuda pblica, etc.).
1.6. La liquidacin del presupuesto
Qu es la liquidacin del presupuesto?
La liquidacin del presupuesto se corresponde con la ejecucin definitiva
del presupuesto: se conocen los derechos y obligaciones generados en el
ejercicio y los cobros y pagos realizados. El presupuesto de cada ejercicio se
liquidar en cuanto a la recaudacin de derechos y al pago de obligaciones el
31 de diciembre del ao natural.
275
Cundo se liquida el presupuesto?

Las Entidades Locales deben confeccionar la liquidacin del presupuesto
antes del da primero de marzo del ejercicio siguiente.
Quin debe aprobar la liquidacin del presupuesto?
El rgano competente para aprobar la liquidacin es el Presidente de la
Entidad Local, previo informe del interventor. Tambin es el Presidente quien
aprueba la liquidacin de los Presupuestos de los Organismos Autnomos
dependientes.
Cmo se informa de la liquidacin presupuestaria?
De la liquidacin presupuestaria se informa tanto interna como
externamente.
-
Informacin interna. De la liquidacin de cada uno de los presupuestos
que integran el Presupuesto General, una vez realizada su aprobacin,
se dar cuenta al Pleno en la primera sesin que celebre.
-
Informacin externa. Las Entidades Locales remitirn copia de la
liquidacin de sus presupuestos a la Administracin General del
Estado y a la Comunidad Autnoma antes de finalizar el mes de marzo
del ejercicio siguiente al que corresponda. Asimismo, debern cumplir
lo preceptuado acerca del cumplimiento del deber de rendicin de
cuentas a los rganos de Control Externo.
A este respecto, indicar la importancia de remitir el documento al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, en base a lo dispuesto
en el artculo 36.1 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible
y su consecuencia de retencin de la PIE hasta que sea cumplimentado dicho
trmite.
Qu informacin proporciona la liquidacin del presupuesto?
A partir de la liquidacin presupuestaria se conoce el grado de realizacin
del presupuesto, comparando los crditos asignados y los realmente gastados,
y los ingresos previstos y los realizados. De esta forma, la liquidacin pondr
de manifiesto los estados o fases siguientes:
276
Respecto a los gastos y para cada aplicacin presupuestaria,

los crditos iniciales, las modificaciones de crdito, los crditos
definitivos, los gastos autorizados y comprometidos, las obligaciones
reconocidas, los pagos ordenados y los pagos realizados.

Respecto a los ingresos, y para cada concepto, las previsiones

iniciales, sus modificaciones, las previsiones definitivas, los derechos
reconocidos y anulados, as como los recaudados netos.
Sin duda, la liquidacin tambin aporta el cumplimiento del objetivo
de estabilidad y de la regla de gasto de la Entidad Local, instrumentos
stos jurdicos financieros que llevan aparejadas medidas de
obligatorio cumplimiento.
Qu saldos se conocen con la liquidacin del presupuesto?

Como consecuencia de la liquidacin del presupuesto, se obtienen las
siguientes magnitudes:
a)
Los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes

de pago a 31 de diciembre.
b) El resultado presupuestario del ejercicio.
c) Los remanentes de crdito.
d) El remanente de Tesorera.
Qu son los derechos pendientes de cobro y las obligaciones

pendientes de pago?
Los derechos pendientes de cobro contienen tanto los derechos
presupuestarios liquidados en el ejercicio y pendientes de cobro a cierre
del mismo, como aquellos derechos tambin de naturaleza presupuestaria
liquidados en ejercicios anteriores y pendientes de cobro al cierre del ao
que se cierra presupuestos cerrados. Esta agrupacin contiene asimismo
los saldos de cuentas deudoras de carcter no presupuestario (saldo deudor
de retenciones practicadas por el Impuesto sobre la Renta de las Personas
Fsicas, saldos deudores por IVA o crditos adeudados por la Seguridad
Social, etc.). Al respecto de los derechos pendientes de cobro indicar que la
277
ley 27/2013, de 27 de diciembre LERSAL, ha modificado el Artculo 193 bis.

del TRRLHL, denominado Derechos de difcil o imposible recaudacin:
Las Entidades Locales debern informar al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas y a su Pleno, u rgano equivalente, del resultado
de la aplicacin de los criterios determinantes de los derechos de difcil o
imposible recaudacin con una serie de lmites mnimos que se explican mas
adelante al tratar de por qu resulta acertado ser rigurosos en el calculo del
dudoso cobro.
Por su parte, las obligaciones pendientes de pago contienen las
obligaciones presupuestarias pendientes de pago al cierre del ejercicio, est
ordenado o no su pago, y tanto si se liquidaron en el ejercicio que se cierra
(ejercicio corriente) como si se reconocieron en ejercicios anteriores (ejercicios
cerrados). De forma paralela a la configuracin de los saldos deudores, el
saldo acreedor del remanente estar tambin configurado por el volumen de
acreedores no presupuestarios a 31 de diciembre.
Qu es el resultado presupuestario?
El resultado presupuestario es una magnitud que relaciona los gastos
presupuestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza obtenidos,
determinando en qu medida stos han resultado suficientes para financiar
las actividades de la Entidad Local.
Cmo se calcula el resultado presupuestario del ejercicio?
El resultado presupuestario del ejercicio vendr determinado por la diferencia,
en trminos netos, es decir, descontadas las posibles anulaciones, entre los
derechos presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones
presupuestarias reconocidas en el mismo perodo.
278
Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio
Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
Resultado Presupuestario del Ejercicio
Qu es el resultado presupuestario ajustado?

El clculo del resultado presupuestario debe tener en cuenta una serie de
ajustes, tendentes a eliminar las posibles distorsiones que puede introducir
el propio desarrollo de la actividad econmica de la Entidad Local. En este
sentido, destacan los ajustes siguientes:

En funcin de las desviaciones de financiacin que se produzcan

en los gastos con financiacin afectada, que pueden ser positivas
(minoran el resultado), o negativas (incrementan el resultado).
En funcin de las obligaciones financiadas, en su caso, con remanente

de tesorera, cuyo ajuste es en aumento.
Qu son los ingresos afectados?

La normativa local establece que el conjunto de recursos de la Entidad
Local y de sus Organismos Autnomos y sociedades mercantiles se destinar
a satisfacer el conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso de ingresos
especficos afectados a fines determinados. De esta forma, se define, por
un lado, el principio general de no afectacin de ingresos y se reconoce, al
mismo tiempo, la posibilidad de dirigir determinados ingresos a la realizacin
de gastos especficos. Entre los ingresos afectados destacan aqullos
procedentes de la venta de patrimonio o de operaciones de crdito a largo
plazo, que han de destinarse a la realizacin de inversiones, las subvenciones
finalistas recibidas que han de aplicarse a los fines especficos para los que
se otorgaron, y las contribuciones especiales que deben destinarse a sufragar
las obras por las que se exigieron.
Qu son los gastos con financiacin afectada?
La existencia de los ingresos afectados implica, a su vez, que las
operaciones que financian son gastos con financiacin afectada. Estas
operaciones pueden, a su vez, influir en un nico presupuesto, o impactar a
lo largo de varios ejercicios, vinculando a los presupuestos correspondientes,
con lo que, adems de ser gastos con financiacin afectada, son gastos de
carcter plurianual.
279
Qu son las desviaciones de financiacin?

En la ejecucin prctica de los gastos plurianuales que cuentan con
financiacin afectada no se garantiza la sincronizacin entre la recepcin
del ingreso afectado y la realizacin de los gastos correspondientes,
producindose desviaciones de financiacin que han de tenerse en cuenta
en la cuantificacin ajustada del resultado presupuestario y, todo ello, para
evitar una interpretacin errnea del verdadero resultado anual de la Entidad
Local.
A este respecto, pueden producirse dos tipos de situaciones:
Por un lado, un adelanto en la financiacin afectada recibida
respecto a la liquidacin de las obligaciones afectadas, dando lugar a
desviaciones positivas de financiacin.
Por otro lado, desviaciones de financiacin negativas, que se
caracterizan por ser situaciones en las que an contando con
financiacin afectada, se liquidan las obligaciones sin la recepcin
previa de los ingresos afectados, teniendo las Entidades Locales
que adelantar los recursos precisos hasta la recepcin de dicha
financiacin.
Cules son los ajustes que ocasionan las desviaciones de financiacin
en el resultado presupuestario?
Las desviaciones positivas de financiacin, al poner de manifiesto la
existencia de un volumen de recursos afectados superior al que correspondera
a los niveles de ejecucin de los gastos afectados, se han de minorar al
resultado presupuestario, puesto que estaran sobrefinanciando el resultado
del ejercicio, al tratarse de recursos que han de financiar gastos que se
producirn en ejercicios siguientes.
Cuando el resultado presupuestario cuenta, en la vertiente de los
gastos, con una serie de operaciones que no llevan aparejado el registro de la
financiacin afectada correspondiente, se realizar un ajuste incrementndolo
en un importe igual al de las desviaciones de financiacin negativas.
280
En qu consiste el ajuste presupuestario por obligaciones financiadas

con remanente de tesorera?
Es probable que a lo largo de la ejecucin de los presupuestos de
un ao se acometan obligaciones que no son financiadas con los ingresos
presupuestarios propios del ejercicio, sino con remanente de tesorera positivo
del ejercicio anterior. sta es una fuente de recursos que permite financiar
modificaciones de crdito en el presupuesto del ejercicio corriente. Una de las
caractersticas de esta magnitud es que en ningn caso podr formar parte
de las previsiones iniciales de ingreso, ni podr dar lugar a reconocimiento de
derechos presupuestarios.
Esta situacin conduce a que, en el estado de la liquidacin del
Presupuesto, se incluyan la totalidad de obligaciones reconocidas, independientemente de si los recursos que las financian proceden de los derechos
reconocidos del ejercicio o bien del remanente de tesorera, frente a un estado
de ingresos que recoge nicamente los ingresos presupuestarios del ejercicio
y, en ningn caso, el remanente de tesorera del ejercicio anterior utilizado
como fuente de financiacin de un mayor volumen de recursos del ejercicio.
Ello implica, en la prctica, una infravaloracin del resultado presupuestario,
pues tal y como est calculado contiene el total de obligaciones y slo una
parte de su financiacin (los ingresos liquidados en el ejercicio), de forma que
el ajuste a introducir, en este sentido, ser el de incrementar el resultado presupuestario en el mismo el importe en que se hayan financiado las obligaciones reconocidas con remanente de tesorera.
Qu son los remanentes de crdito?
Los remanentes de crdito, otra de las magnitudes que se ponen de
manifiesto con la liquidacin del presupuesto, son los saldos definitivos de
crditos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas, es decir,
aquella parte de los crditos que no ha sido efectivamente gastada. Los
remanentes de crdito pueden encontrarse en las situaciones siguientes:

Saldo de disposiciones: la parte de gasto que se ha comprometido

sin pasar a obligacin reconocida.
Saldo de autorizaciones: los crditos autorizados que no han llegado
a la fase de compromiso o disposicin.
281
Saldo de crditos: corresponden a crdito disponible, crdito no

disponible, o crdito retenido pendiente de utilizacin.
Los remanentes de crdito quedarn anulados al cierre de cada ejercicio,

de forma que no se podrn incorporar al Presupuesto del ejercicio siguiente.
No obstante, la normativa presupuestaria local tambin regula una serie de
excepciones al respecto, contemplando los casos en los que los remanentes
podrn incorporarse al presupuesto del ejercicio siguiente.

Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio
Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
Resultado Presupuestario del Ejercicio
Desviaciones positivas de financiacin
Desviaciones negativas de financiacin
Resultado presupuestario ajustado al ejercicio
Qu es el remanente de tesorera?
El remanente de tesorera se calcula con la liquidacin del presupuesto.
Est formado por los derechos y las obligaciones pendientes de cobro y pago,
respectivamente, en el ltimo da del ejercicio, y por los fondos lquidos.
Los fondos lquidos en la Tesorera Local estn compuestos por los
saldos disponibles en cajas de efectivo y en cuentas bancarias.
282
Fondos lquidos a fin de ejercicio
Derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio
Obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio
Remanente de Tesorera Total
Qu representa el remanente de tesorera?

El remanente de tesorera, tal y como est configurado, y al enfrentar
los fondos lquidos y los derechos pendientes de cobro corregidos con una
provisin de dudoso cobro acertada, con las obligaciones pendientes de pago,
puede entenderse como una magnitud financiera que representa el excedente
de liquidez a corto plazo de la Entidad. Si el remanente de tesorera es positivo
constituye un recurso para financiar un mayor volumen de gastos en el ejercicio
siguiente, en concreto a travs de las modificaciones de crdito siguientes:
crditos extraordinarios, suplementos de crdito e incorporacin de remanentes.
Adems, en ningn caso el remanente de tesorera podr formar parte de las
previsiones iniciales de ingresos, ni dar lugar al reconocimiento de derechos.
Qu es el remanente de tesorera afectado?
La cuantificacin del remanente debe realizarse teniendo en cuenta los
posibles ingresos afectados y minorando, los derechos pendientes de cobro
que se consideren de difcil o imposible recaudacin. La consideracin de
los ingresos afectados se incorpora al cmputo del remanente de tesorera
a travs del control y clculo de las desviaciones de financiacin positivas
acumuladas al cierre del ejercicio, que configuran el remanente para gastos
con financiacin afectada. Esta magnitud constituye el stock de excedentes
de financiacin generados hasta el cierre del ejercicio, que servir para la
financiacin de operaciones especficas de ejercicios siguientes.
Por qu es importante una dotacin acertada de saldos de dudoso
cobro?
Por su parte, la correccin del remanente de tesorera a travs de
una dotacin adecuada y realista de derechos que se consideren de difcil
cuantificacin, se convierte en una necesidad de primer orden, puesto que el
remanente, si es positivo, es una fuente de financiacin de modificaciones de
crdito del ejercicio siguiente, de forma que si la cuantificacin del mismo no
refleja adecuadamente las disponibilidades financieras de la entidad, sino que
se encuentra sobrevalorado, puede conducir en el corto plazo a una espiral
generadora de dficit. Todo ello porque se estara indirectamente respaldando
la adquisicin de un mayor volumen de gasto carente de un respaldo financiero
real y previo.
283
Cmo se calcula la provisin de dudoso cobro?

Desde el 31 de diciembre de 2013, fecha en la que entr en vigor la Ley
27/2013, de 27 de diciembre de 213, de racionalizacin y sostenibilidad de
la administracin local, la fijacin de los saldos de dudoso cobro se tiene que
regular tal como establece el nuevo artculo 193 bis con la siguiente redaccin:
Las Entidades Locales debern informar al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas y a su Pleno, u rgano equivalente, del resultado
de la aplicacin de los criterios determinantes de los derechos de difcil o
imposible recaudacin con los siguientes lmites mnimos:
a) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos de los dos ejercicios anteriores al que corresponde la
liquidacin, se minorarn, como mnimo, en un 25 por ciento.
b) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos del ejercicio tercero anterior al que corresponde la
liquidacin, se minorarn, como mnimo, en un 50 por ciento.
c) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos de los ejercicios cuarto a quinto anteriores al que
corresponde la liquidacin, se minorarn, como mnimo, en un 75 por
ciento.
d) Los derechos pendientes de cobro liquidados dentro de los
presupuestos de los restantes ejercicios anteriores al que corresponde
la liquidacin, se minorarn en un 100 por ciento.
Qu ha de hacerse ante una situacin de remanente de tesorera
negativo?
Si el remanente de tesorera es negativo, implica que la Entidad acumula
un dficit o desequilibrio por su importe, debiendo adoptar una serie de medidas
para su correccin o absorcin. En este sentido,el articulo 193 del Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece de forma
clara y concisa las actuaciones que se tienen que llevar a cabo, no sin olvidar,
que el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan
obligaciones de informacin y procedimientos necesarios para establecer un
mecanismo de financiacin para el pago a los proveedores de las entidades
locales en su articulo 10.4 establece que la generacin de remanente de
284
tesorera negativo para gastos generales en el perodo de amortizacin de

aquella operacin de endeudamiento comportar la prohibicin de realizar
inversiones nuevas en el ejercicio siguiente financiadas con endeudamiento,
sean stas materiales, inmateriales o financieras, directas, o indirectas a travs
de subvenciones concedidas a entidades dependientes.
Asimismo tras la Sentencia 6807/2008 del Tribunal supremo de 20 de
noviembre de 2008, tambin se puede eliminar el Remanente de Tesorera
negativo mediante la aprobacin de un Plan de Saneamiento Financiero,
incluyendo medidas de reduccin de gastos as como medidas de gestin
tributaria. Dicho Plan habr de ser presentado en la primera sesin que se
celebre por la Corporacin, tras la liquidacin del presupuesto con Remanente
de Tesorera negativo.
ACTUACIONES PREVISTAS
1 Reduccin
de gastos
del nuevo
presupuesto...
...por el importe equivalente al dficit esta reduccin ha de ser aprobada

por el Pleno de la Corporacin (o el rgano competente en los Organismos
Autnomos) en la primera sesin que se celebre. Slo podr revocarse
por acuerdo de Pleno a propuesta del Presidente y previo informe del
Interventor, cuando se prevea que el desarrollo del Presupuesto en curso
y la situacin de la tesorera local pueden derivar en la generacin de
superavit que permitan enjugar el deficit acumulado.
2 Si la
reduccin
de gastos
no resultase
posible...
... se podr formalizar una operacin de crdito para sufragar el dficit, si

bien, esta nueva operacin de endeudamiento est sometida a una serie de
limitaciones:
Que su importe no supere el 5% de los ingresos corrientes del
Presupuesto de la Entidad.
Que la carga financiera total de la Entidad incluida la derivada de las
operaciones concertada no supere el 25% de los ingresos corrientes
del presupuesto.
Que la nueva operacin quede cancelada antes de que se renueve la
Corporacin que las haya concertado.
3 En la ltima instancia, si no se pudiesen adoptar ninguna de las medidas anteriores... la

Entidad deber aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un supervit inicial de
cuanta no inferior al citado dficit.
285
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin a

otros rganos
Dnde se recoge la informacin econmico financiera de un Ente
Local?
Adems de las actuaciones reflejadas en el Presupuesto, la Entidad
Local desarrolla operaciones de naturaleza econmica que no se muestran
en l y que, sin embargo, deben quedar registradas. En este contexto, el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales viene a ratificar
la necesidad de un sistema de informacin ms amplio que el Presupuesto
y en su artculo 200 establece la obligacin, para las Entidades Locales y
sus Organismos Autnomos, de llevar cuentas conforme a las normas de
contabilidad pblica.
Cules son los fines de la Contabilidad Pblica?
Atendiendo al objetivo que se pretende obtener con la informacin
contable, se pueden agrupar los fines que persigue la Contabilidad Pblica
Local en:
Fines de gestin: mostrar la imagen fiel del patrimonio de la Entidad, de
forma que los gestores puedan obtener el conocimiento adecuado de la
realidad econmico-financiera en la que se desenvuelven necesario para
la toma de decisiones, tanto en el orden poltico como en el de gestin.
Fines de control: facilitando la rendicin de todo tipo de cuentas a los
rganos de control externo, y sirviendo de instrumento para la ejecucin
del control interno (en sus tres dimensiones: de legalidad, financiero y
de eficacia).
Fines de anlisis y divulgacin: facilitando la informacin necesaria para
la confeccin de estadsticas econmico-financieras, los datos precisos
para la elaboracin de las cuentas econmicas del sector pblico y las
nacionales de Espaa.
Cmo se formaliza la informacin contable?
La Contabilidad Pblica se llevar en libros, registros y cuentas previstas
en la normativa vigente, que consignarn la totalidad de los actos y operaciones
286
realizadas por los Entes Locales con repercusin patrimonial, econmica o

financiera. Los procedimientos tcnicos para la Contabilidad Pblica de las
Corporaciones Locales hasta el ejercicio 2014 han venido estando sometidos
a las Instrucciones de Contabilidad que regulan los modelos Normal,
Simplificado y Bsico (Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que
se aprueba la Instruccin del Modelo Normal de Contabilidad Local; Orden
EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instruccin
del Modelo Simplificado de Contabilidad Local y; Orden EHA/4040/2004, de
23 de noviembre, por la que se aprueba la Instruccin del Modelo Bsico de
Contabilidad Local).
Sin embargo la aparicin en el ao 2010 de un nuevo PGCP, aprobado
por Orden EHA/1037/2010 de 13 de abril ha motivado que se inaugure una
nueva etapa en la contabilidad de las administraciones publicas, y que se
tenga que actualizar la normativa contable que regula las instrucciones
anteriormente referidas.
As el 1 de enero de 2015 ha entrado en vigor la Orden HAP
/1781/2013 con la que se pretende efectuar la actualizacin de la normativa
contable correspondiente al modelo normal, es decir, la puesta al da
de la Instruccin del modelo normal de contabilidad local, aprobada por
Orden EHA/4041/2004 de 23 de noviembre, a efectos de que dicha norma
contemple las soluciones contables que se recogen en el PGCP de 2010.
Por su parte, la Orden HAP /1782/2013 viene a actualizar la
normativa contable correspondiente al modelo simplificado, as
como a modificar determinados aspectos formales de la Instruccin
del modelo bsico de contabilidad local, aprobada por Orden
EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, a efectos de que dicha norma
contemple las soluciones contables que se recogen en el PGCP de 2010,
Consecuentemente con lo dicho, las nuevas instrucciones de Contabilidad
que han entrado en vigor el da 1 de enero de 2015, sustituyen y derogan a
las anteriores aprobadas por las (rdenes EHA/4041/2004 y EHA/4042/2004),
y sern de aplicacin a las entidades locales, sus organismos autnomos,
sociedades mercantiles locales y entidades pblicas empresariales locales,
en los trminos que al respecto se establecen en las propias instrucciones.
287
Por ltimo, en cuanto al modelo bsico, donde se opt por la partida

simple como nico mtodo de registro, no habiendo existiendo una adaptacin
del PGCP de 1994 equivalente a las previstas para los modelos normal y
simplificado, ha hecho que Hacienda haya considerado conveniente seguir
manteniendo su simplicidad, conservando su regulacin actual, e incorporando
en la Orden HAP/1782/2013 cambios de ndole exclusivamente formal
como son la adaptacin de la Instruccin de contabilidad a la terminologa
presupuestaria acuada por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre,
por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades
locales, y la adaptacin de la estructura del remanente de tesorera a la que
presenta esta magnitud en los nuevos modelos normal y simplificado.
Qu estados forman las cuentas de la Entidad Local y de sus
Organismos Autnomos?
Al trmino del ejercicio contable, que coincide con el ejercicio
presupuestario, las Entidades Locales habrn de formar La Cuenta General
de la entidad local que mostrar la imagen fiel del patrimonio, de la situacin
financiera, de los resultados y de la ejecucin del presupuesto.
La Cuenta General estar integrada por:
a) La Cuenta de la propia entidad.
b) La Cuenta de los organismos autnomos.
c) Las cuentas anuales de las sociedades mercantiles de capital
ntegramente propiedad de la entidad local.
d) Las cuentas anuales de las entidades pblicas empresariales.
Cada uno de los sujetos contables a que se refiere el apartado anterior
deber elaborar sus propias cuentas anuales de acuerdo con lo previsto en
las reglas siguientes.
Las cuentas anuales que integran la Cuenta de la propia entidad local
y las que deber formar cada uno de sus organismos autnomos son las
siguientes:
a) El Balance.
b) La Cuenta del resultado econmico-patrimonial.
c) El Estado de cambios en el patrimonio neto.
d) El Estado de flujos de efectivo.
288
e)
f)
El Estado de Liquidacin del Presupuesto.

La Memoria.
Las cuentas a que se refiere el apartado anterior debern elaborarse

siguiendo las normas y ajustndose a los modelos que se establecen en
la Tercera parte del Plan General de Contabilidad Pblica adaptado a la
Administracin local anexo a esta Instruccin
Qu cuentas presentan las Sociedades Mercantiles ntegramente
propiedad de las Entidades Locales?
Las cuentas anuales que debern formar las sociedades mercantiles
en cuyo capital social tenga participacin total o mayoritaria la entidad local
sern, en todo caso, las previstas en el Plan General de Contabilidad o en
el de Pequeas y Medianas empresas con las adaptaciones a los criterios
especficos de las microempresas que, en su caso, procedan.
A las cuentas anuales que debern formar las entidades pblicas
empresariales dependientes de la entidad local les ser de aplicacin lo
previsto en el prrafo anterior.
Qu plazo hay para la elaboracin de la Cuenta General?
La Cuenta General de cada ejercicio se someter antes del 1 de junio
del ejercicio inmediato siguiente a informe de la Comisin Especial de Cuentas
de la entidad local.
La Cuenta General y el informe de la Comisin Especial de Cuentas se
expondrn al pblico por plazo de quince das, durante los cuales y ocho ms
los interesados podrn presentar reclamaciones, reparos u observaciones.
Examinados stos por la Comisin Especial y practicadas por la misma
cuantas comprobaciones estime necesarias, emitir nuevo informe.
Acompaada de los informes de la Comisin Especial de Cuentas y de
las reclamaciones y reparos formulados, la Cuenta General se someter al
Pleno de la Corporacin para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del
da 1 de octubre.
289
La aprobacin de la Cuenta General es un acto esencial para la

fiscalizacin de sta por los rganos de control externo, que no requiere la
conformidad con las actuaciones reflejadas en ella, ni genera responsabilidad
por razn de las mismas.
A quin deben rendir cuentas las Entidades Locales?
El sometimiento a la Contabilidad Pblica lleva implcita la obligacin de
la rendicin de cuentas, al trmino del ejercicio presupuestario, al Tribunal de
Cuentas sin perjuicio de las competencias asumidas por los rganos de control
externo autonmicos. La Cuenta General, acompaada de los informes de la
Comisin y de las reclamaciones y reparos formulados, se llevar al Pleno de
la Corporacin, para que, en todo caso pueda ser aprobada antes del da 1
de octubre, para su posterior remisin al Tribunal de Cuentas.
Importante recordar tambin la modificacin sufrida por el articulo 36
de la ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, ya que en caso
de incumplimiento de esta remisin al Tribunal de Cuentas se podr retener
el importe de las entregas a cuenta, y de los anticipos y las liquidaciones
definitivas de la PIE, que le corresponda al Ayuntamiento.
Hay obligacin de presentar informacin peridica al Pleno?
En cumplimiento de lo previsto en el artculo 207 del Texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, la Intervencin u rgano
de la entidad local que tenga atribuida la funcin de contabilidad elaborar
la informacin de la ejecucin de los presupuestos y del movimiento y la
situacin de la tesorera, que debe remitir al Pleno de la Corporacin, por
conducto de la Presidencia, en los plazos y con la periodicidad que el Pleno
haya establecido. La Intervencin u rgano de la entidad local que tenga
atribuida la funcin de contabilidad determinar la estructura de los estados
que habrn de reflejar la informacin a que se refiere el apartado anterior, de
acuerdo con lo establecido por el Pleno de la Corporacin
290
Existe la obligacin de rendir cuentas a otras administraciones

pblicas?
El sistema de informacin contable deber permitir obtener la informacin
econmico-financiera cuya remisin a otras Administraciones Pblicas venga
impuesta por la normativa vigente.
A tenor de lo dicho los Entes locales debern remitir la informacin
necesaria al Ministerio de Hacienda y, en su caso, a la Comunidad Autnoma,
a fin de dar cumplimiento a uno de los fines de la Contabilidad Pblica Local
enumerados en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales, como es la elaboracin de las estadsticas econmico-financieras.
Igualmente, debern remitir a los rganos centrales competentes toda la
informacin necesaria para la confeccin de las cuentas econmicas del
Sector Pblico y de las Cuentas Nacionales de Espaa.
Asimismo en el ejercicio de las competencias autonmicas en materia
de haciendas locales y tutela financiera, contempladas en la disposicin
adicional tercera de la Ley 6/2010, reguladora de la participacin de las
entidades locales en los tributos de la Comunidad Autnoma de Andaluca,
las corporaciones locales deben remitir a la Consejera competente en materia
de hacienda, entre otras la siguiente documentacin:
a) Copia del presupuesto general definitivamente aprobado.
b) Copia de la liquidacin del presupuesto y de la documentacin
complementaria que permita obtener la la siguiente informacin:
1. El estado demostrativo de los derechos a cobrar y de las
obligaciones a pagar procedentes de presupuestos cerrados.
2. El estado del remanente de tesorera.
3. El resultado presupuestario.
4. Las obligaciones reconocidas frente a terceros vencidas, lquidas,
exigibles y no satisfechas, no imputadas al presupuesto.
c) Los informes de evaluacin del cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.
d) Los planes econmico-financieros que hayan aprobado las entidades
locales.
e) Las propuestas de planes econmico-financieros que haya de
aprobar la Comunidad Autnoma.
291
f) Los informes de verificacin del cumplimiento de los planes

econmico-financieros.
g) Los escenarios de consolidacin presupuestaria.
h) Los planes de saneamiento para la correccin de los desequilibrios
financieros.
i) Las solicitudes de autorizacin para concertar operaciones de crdito
a largo plazo.
j) Las operaciones de crdito concertadas, tanto las autorizadas por
el Ministerio de Economa y Hacienda como las que no precisan
autorizacin.
Por ltimo indicar, que en la actualidad la Orden HAP/2105/2012, de
1 de octubre, modificada por la orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre,
desarrolla las obligaciones de suministro de informacin previstas en la Ley
Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, determinando el procedimiento, contenido as como la frecuencia
de remisin de la informacin econmico- financiera a suministrar por los
sujetos integrados en el mbito de aplicacin de esta Orden, as como
definir la informacin objeto de publicacin peridica para conocimiento
general, los plazos para su publicacin, y el modo en que debe publicarse.
Todo ello en desarrollo y aplicacin del principio de transparencia recogido
en la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, y de conformidad con el resto de disposiciones
nacionales y comunitarias relativas a requerimientos de informacin.
292
2. LA GESTIN FINANCIERA
Y DE TESORERA.
2.1. Marco legal del endeudamiento.
Se pueden endeudar las EELL?.
El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en
adelante, TRLHL, aprobado por el Real Decreto Ley 2/2004 de 5 de marzo,
regula en el Captulo VII (Operaciones Crdito) del Ttulo I, la apelacin al
endeudamiento como fuente de financiacin de las Entidades Locales.
As, en el artculo 48 de TRLHL se establece que las Entidades Locales, sus
Organismos Autnomos y los Entes y Sociedades Mercantiles dependientes
podrn concertar operaciones de crdito en todas sus modalidades, tanto a
corto como a largo plazo, as como operaciones financieras de cobertura y
gestin de riesgos del tipo de inters y del tipo de cambio.
Las Entidades Locales, sus Organismos Autnomos y Entes y Sociedades
Mercantiles nicamente podrn concertar operaciones de crdito pblico y
privado a largo plazo en cualquiera de sus formas para la financiacin de sus
inversiones, as como para la sustitucin total o parcial de las operaciones
preexistentes (pago de la amortizacin pendiente durante el ejercicio)
Por otra parte, la apelacin al endeudamiento a corto plazo nicamente
permite su establecimiento para cubrir operaciones transitorias de tesorera.
Los crditos podrn instrumentarse mediante:
a) Emisin pblica de deuda1.
b) Contratacin de prstamos o crditos.
c) Cualquier otra apelacin al crdito pblico o privado
d) Conversin y sustitucin total o parcial de operaciones preexistentes.
(1) Desde la ltima reforma de la ley Reguladora de las Haciendas Locales los bonos emitidos por Corporaciones
Locales son considerados Deuda Publica.
293
Existen lmites para contratar operaciones de crdito a corto plazo?

El montante total de operaciones a corto plazo no puede superar el 30%
de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior,
salvo que la operacin haya de realizarse en el primer semestre del ao sin que
se haya producido la liquidacin del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso
se tomar en consideracin la liquidacin del ejercicio anterior a este ltimo.
Existen lmites para contratar operaciones de crditos a largo plazo?
Lmites externos a la discrecionalidad de los Entes Locales sobre sus
decisiones de endeudamiento:
No se podrn concertar nuevas operaciones de crdito a largo plazo,
incluyendo las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o
aadan garantas adicionales con o sin intermediacin de terceros, ni conceder
avales ni sustituir operaciones de crdito concertadas con anterioridad por
parte de las Entidades Locales, sus Organismos Autnomos y los Entes y
Sociedades Mercantiles dependientes no orientados al mercado sin previa
autorizacin de los rganos competentes del Ministerio de Hacienda o de la
Comunidad Autnoma a que la Entidad Local pertenezca que tenga atribuida
en su Estatuto competencia en la materia, en los siguientes casos:
Cuando el ahorro neto sea negativo:
Se entiende por ahorro neto de las Entidades Locales y sus Organismos
Autnomos de carcter administrativo la diferencia entre los derechos
liquidados por los captulos uno a cinco del estado del estado de ingresos,
ambos inclusive, y las obligaciones reconocidas por los captulos uno, dos y
cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad terica
de amortizacin de la operacin proyectada y de cada uno de los prstamos
y emprstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso.
Significar que el articulo 48 bis de la LHL introducido por el R.D.-ley
17/2014, de 26 de diciembre dispone que, todas las operaciones financieras
que suscriban las Corporaciones Locales estn sujetas al principio de prudencia
financiera, entendindose por prudencia financiera, el conjunto de condiciones
que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste.
294
CONDICION DE EQUILIBRIO
GENERACIN
DE AHORRO
NETO POSITIVO
Ingresos corrientes (cap. 1 a 5) Gastos corrientes

(cap. 1, 2 y 4) = Ahorro bruto.
Cuando la deuda viva sea superior al 110% de los derecho corriente

liquidados por los captulos 1 a 5, del estado de ingresos.
A efectos del clculo del capital vivo, se considerarn todas las
operaciones vigentes a 31 de diciembre del ao anterior, incluido el riesgo
deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones
formalizadas no dispuestos y en el importe de la operacin proyectada. En ese
importe no se incluirn los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales
derivados de las liquidaciones definitivas de la participacin en tributos del
Estado.
REGULACIN JURIDICA ACTUALIZADA DE LAS OPERACIONES

ENDEUDAMIENTO
Fue la Disposicin Final Trigsima primera, de la Ley 17/2012, de 27 de
diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2013 la que
vino a poner orden en la numerosa y compleja normativa reguladora sobre
dicha materia, y de esta forma se instauraba el nuevo rgimen aplicable al
endeudamiento local. Ademas, y eso es lo mas significativo lo haca con
vigencia indefinida y no aplicable solamente al ao 2013,
Tras lo dicho, en lo tocante a fijacin de lmites y requisitos para
poder concertaroperaciones de crdito a largo plazo para la financiacin de
inversiones, tanto por parte de las entidades locales como por las entidades
de ellas dependientes clasificadas en el sector de Administraciones Pblicas
(SEC 95), indicar lo siguiente :
1.- Aquellas que tengan ahorro neto positivo y el volumen total de su
capital vivo no exceda del 75% de los ingresos corrientes liquidados
o devengados segn las cifras deducidas de los estados contables
consolidados.
295
2.- Aquellas cuyo volumen total de endeudamiento exceda del citado

en el prrafo anterior (75% de los ingresos corrientes etc.), pero no
supere el fijado en el artculo 53 del TRLRHL (110% de estos mismos
ingresos. En este caso requerirn obtener previa autorizacin del
rgano de tutela financiera de las Entidades Locales correspondiente.
Esta Disposicin establece, que para un clculo ms ajustado y fidedigno
de las anteriores magnitudes, para la determinacin de los ingresos corrientes
a computar en el clculo del ahorro neto y el nivel de endeudamiento, ser
preciso deducir de stos el importe de los afectados a operaciones de
capital (Vg. ingresos urbansticos afectados a Patrimonio Municipal del Suelo,
contribuciones especiales etc.) y cualesquiera otros ingresos extraordinarios
aplicados a los captulos 1 a 5 que, por su afectacin legal y/o carcter no
recurrente, no tienen la consideracin de ingresos ordinarios
Qu operaciones se deben someter a autorizacin?
Operaciones de endeudamiento sujetas a autorizacin:
Largo Plazo:
296
Debern ser autorizadas las siguientes operaciones:

Las nuevas operaciones de crdito a largo plazo para la financiacin de
inversiones.
Las operaciones de refinanciacin de operaciones de crdito a largo
plazo concertadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real
Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, siempre que tengan por finalidad:
La disminucin de la carga financiera
La ampliacin del perodo de amortizacin o el riesgo de aquellas
operaciones, respecto a las obligaciones derivadas de las pendientes
de vencimiento.
En las anteriores operaciones se podrn incluir las formalizadas en
aplicacin del Real Decreto-ley 5/2009, de 24 de abril.
No se podrn incluir en la citada refinanciacin las operaciones
formalizadas en aplicacin de los artculos 177 y 193 del texto refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Los avales de cualquiera de las anteriores
Cundo?
De acuerdo con la normativa vigente reguladora del endeudamiento de
las entidades locales, se debe solicitar la autorizacin para poder realizar las
operaciones de crdito que las Entidades Locales deseen concertar, cuando de los
estados financieros de las mismas se derive alguna de las siguientes situaciones:
En el caso de operaciones de crdito a largo plazo para inversiones:
Ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artculo
53.1 del TRLRHL y endeudamiento superior al 75 por ciento de los
ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediato anterior segn
las cifras deducidas de sus estados contables consolidados, pero
inferior al previsto en el artculo 53.2 del TRLRHL.
Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de
endeudamiento vivo superior al recogido en el artculo 53 del TRLRHL
no podrn concertar operaciones de crdito a largo plazo.
En el caso de las operaciones de refinanciacin de operaciones de
crdito a largo plazo:

Ahorro neto negativo y/o endeudamiento superior al 75 por ciento
de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio inmediatamente
anterior. En este ltimo caso en base a lo dispuesto en la Disposicin
adicional Septuagsima cuarta de Ley 22/2013, de 23 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2014, las
corporaciones locales, mediante acuerdo de sus respectivos
Plenos, debern aprobar un plan de saneamiento financiero o de
reduccin de deuda para corregir, en un plazo mximo de cinco
aos, el signo del ahorro neto o el volumen de endeudamiento,
respectivamente. Por lo que se refiere a este ltimo deber corregirse
hasta el lmite antes citado, en el caso de que dicho volumen se encuentre
comprendido entre aquel porcentaje y el fijado en el artculo 53 del Texto
Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado
por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. En los restantes
supuestos de endeudamiento excesivo, el plan de reduccin de deuda
deber corregir el nivel de deuda, como mximo, al porcentaje fijado en
el ltimo precepto citado
En todo caso, debern someter a autorizacin del rgano de tutela
financiera la concertacin de operaciones de crdito a largo plazo,
las entidades locales incluidas en el mbito subjetivo definido en
el artculo 111 y 135 del TRLRHL que incumplan los objetivos de
297
estabilidad presupuestaria, de deuda pblica o de la regla de gasto.

Por ltimo precisarn de autorizacin del Ministerio de Hacienda las
operaciones de crdito a corto y largo plazo, la concesin de avales y
las dems operaciones que modifiquen las condiciones contractuales
o aadan garantas adicionales, en los siguientes casos (Artculo 53.5
de la TRLHL):
a) Las que se formalicen en el exterior o con entidades financieras
no residentes en Espaa, cualquiera que sea la divisa que
sirva de determinacin del capital de la operacin proyectada,
incluidas las cesiones a entidades financieras no residentes
de las participaciones, que ostenten entidades residentes, en
crditos otorgados a las entidades locales, sus organismos
autnomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes,
que presten servicios o produzcan bienes que no se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado.
b) Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier
otra forma de apelacin al crdito pblico, sin perjuicio de lo previsto
en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores.

298
Adicionalmente, es necesario recordar que las obligaciones

de informacin en materia de endeudamiento recogidas en
el artculo 17 de la Orden HAP/2105/2012 de 1 de octubre,
por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de
informacin previstas en la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
establecen que:
En el plazo mximo de un mes desde que se suscriba, cancele
o modifique, una operacin de prstamo, crdito o emisiones
de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantas
prestados en cualquier clase de crdito, las operaciones de
arrendamiento financiero, as como cualesquiera otras que
afecten a la posicin financiera futura concertadas, requerirn
de la autorizacin preceptiva del rgano de tutela financiera
por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes
incluidas en el mbito subjetivo de esta Orden, se comunicar
al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las
condiciones de la operacin y su cuadro de amortizacin.
La solicitud de autorizacin se debe acompaar de la documentacin que

se seala en la pagina web de la Direccin General de Relaciones Financieras
de las Corporaciones Locales, de la Consejera de Hacienda y Administracin
Publica, donde se especifican los requisitos que son necesarios y previos
para poder contratar operaciones de crdito.
Pueden las entidades locales aportar garantas crediticias?
La TRLHL en su artculo 49 apartado 5, dice que el pago de las
obligaciones derivadas de las operaciones de crdito podr ser garantizado.
Asimismo, en este artculo, se regulan los derechos y bienes susceptibles de ser
aportados en garanta en la contratacin de operaciones de endeudamiento
(punto que se desarrolla con posterioridad en el apartado de garantas
crediticias y avales).
2.2 Las funciones de la Tesorera.
La Tesorera es el rgano o conjunto de rganos que tienen a su cargo
la realizacin de servicios de tesorera de la Entidad Local o del Organismo
Autnomo que se trate. Se encuentra regulada por el TRLHL y por la Ley
General Presupuestaria.
El TRLHL, en su artculo 194, determina que la Tesorera de las Entidades
Locales estar constituida por todos los recursos financieros, sean dinero,
valores o crditos, de la Entidad Local, tanto por operaciones presupuestarias
como extrapresupuestarias.
El artculo 196 del TRLHL describe las funciones de la tesorera de las
Entidades Locales:
a) Recaudar los derechos y pagar las obligaciones.
b) Servir el principio de unidad de caja, mediante la centralizacin de
todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias
y extrapresupuestarias.
c) Distribuir en el tiempo las disposiciones dinerarias para la puntual
satisfaccin de las obligaciones.
d) Responder de los avales contrados.
e) Realizar las dems que se deriven o relacionen con las anteriormente
enumeradas.
299
Todas estas funciones se ejercern, en su caso, por la unidad central de

tesorera, a que hace referencia el artculo 186 del TRLHL.
En cuanto a la concertacin de servicios financieros, segn se regula
en el artculo 197 del TR. de la LRHL, las entidades locales podrn concertar
los servicios financieros de su tesorera con entidades de crdito y ahorro,
mediante la apertura de los siguientes tipos de cuentas:
a)
b)
c)
d)
Cuentas operativas de ingresos y pagos.

Cuentas restringidas de recaudacin.
Cuentas restringidas de pagos.
Cuentas financieras de colocacin de excedentes de tesorera.
Asimismo las entidades locales podrn autorizar la existencia de cajas

de efectivo, para los fondos de las operaciones diarias, las cuales estarn
sujetas a las limitaciones que reglamentariamente se establezcan.
En que consiste la recaudacin de derechos y el pago de obligaciones?
RECAUDACIN DE DERECHOS Y PAGOS DE OBLIGACIONES

Es sta la funcin que, entre todas las enumeradas, tiene ms

abundantes y frecuentes manifestaciones materiales, pues el cobro
de los derechos y el pago de las obligaciones constituyen el quehacer
diario de aquella parte de la tesorera que puede identificarse con lo
que es propio del cajero de cualquier, empresa pblica o privada, si
bien en las pblicas existe la importantsima matizacin de que, en lo
referente a los ingresos de derecho pblico, que se dispone de las
prerrogativas inherentes a la potestad de ejecucin forzosa.
Dentro de esta funcin, cabe incluir dos aspectos claramente

diferenciados:
El manejo y custodia de fondos, valores y efectos de la Entidad Local, de
conformidad con lo establecido por las disposiciones legales vigentes,
que a su vez comprende:
1.
300
La realizacin de los cobros y pagos de los fondos y valores de la entidad.
2. La organizacin de la custodia de fondos y valores de conformidad

con las directrices marcadas por la Presidencia.
3. Ejecutar, conforme a las directrices marcadas por la Corporacin, las
consignaciones en bancos y establecimientos anlogos, autorizando
junto con el ordenador de pagos y el interventor los cheques y dems
rdenes de pago se giren contra las cuentas abiertas en dicho
establecimientos.
4. La formacin de planes y programas de tesorera, distribuyendo en
el tiempo las disposiciones dinerarias de la entidad para la puntual
satisfaccin de sus obligaciones.
La jefatura de los servicios de recaudacin, que a su vez comprende:
1. El impulso y direccin de los procedimientos recaudatorios,
proponiendo las medidas necesarias para que el cobro se realice
dentro de los plazos sealados.
2. La autorizacin de los pliegos de cargo de valores que se entreguen
a los recaudadores y agentes ejecutivos.
3. Dictar las providencias de apremio en los expedientes administrativos
de este carcter y autorizar la subasta de los bienes embargados.
4. La tramitacin de los expedientes de responsabilidad por perjuicio de
valores.
Adems de estas funciones, tambin forman parte de la funcin de
recaudacin de derechos y pago de obligaciones algunos requisitos previos
o consecuencias de tales pagos o cobros que necesitan tcnicas especiales.
Entre ellas podemos sealar:

En materia de ingresos, las referidas a facilitar o ejecutar la va de

apremio previstas en el reglamento general de de recaudacin
(embargo de bienes de los deudores, subastas, etc.)
En materia de pagos, los relacionados con el servicio de la deuda de
la entidad, o las establecidas por razones de tipo tributario estatal
(retenciones de IRPF) o de tipo puramente instrumental (libro de
registro de poderes y autorizaciones, etc.). Aparte, naturalmente,
de las funciones de naturaleza contable necesarias para la correcta
realizacin de las operaciones encomendadas.La responsabilidad
administrativa de las funciones contables propias de la Tesorera
301
corresponder a funcionarios con habilitacin de carcter nacional, en

los supuestos en que est reservada a los mismos la responsabilidad
del conjunto de la funcin de tesorera. Por ltimo, conviene recordar
que, en determinadas Corporaciones Locales, las funciones derivadas
de la recaudacin de derechos y pagos de obligaciones se encuentran
desvinculadas de las relativas a la gestin financiera de la tesorera. De
hecho, ocurre en ocasiones, que las funciones de gestin financiera
no se encuentran ubicadas en la tesorera de la Corporacin, sino que
son llevadas a cabo por una unidad independiente (unidad central de
tesorera, departamento de planificacin financiera etc).
2.2.1. El presupuesto financiero y de tesorera
Que son los Planes y Programas de Tesorera?
De conformidad con lo regulado en el apartado c) del artculo 196 del
TRLRHL, la Tesorera deber formular los planes y programas de tesorera con
el objeto de distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias de la entidad
para la puntual satisfaccin de sus obligaciones.
En la planificacin financiera de las disponibilidades de tesorera a
corto plazo, deber elaborarse un presupuesto financiero y un presupuesto
de tesorera. El presupuesto financiero a corto plazo, es de duracin
anual. Facilitar el anlisis del flujo de cobros y pagos en el periodo anual y
establecerlasoperaciones de tesorera que habrn de formalizarse durante
el periodo con el objeto de asegurar la liquidez o rentabilizar los excedentes
puntuales de tesorera.
El presupuesto debe estructurarse en previsiones mensuales,
elaborndose bajo el principio de caja. A travs del presupuesto se podr
conocer las evoluciones previsibles de los cobros y pagos del periodo y
obtener el flujo neto de tesorera.
El presupuesto financiero nos informar, adems, sobre las necesidades de
financiacin del ejercicio, permitiendo ajustar las previsiones presupuestarias de
las operaciones a largo plazo, as como de las necesidades financieras a corto.
La formacin del presupuesto se realizar en base a las previsiones
iniciales del presupuesto econmico, a los saldos iniciales de los ejercicios
302
cerrados de derechos y obligaciones pendientes de cobro y pago, y a los

saldos disponibles en tesorera a 1 de enero del ejercicio, tomados estos en
su fecha valor.
Sobre este presupuesto provisional, se irn registrando los movimientos
reales generados del presupuesto de tesorera. Las modificaciones
presupuestarias aprobadas, se incorporarn al presupuesto financiero inicial
y obtenindose el presupuesto financiero revisado. El presupuesto revisado,
puesto en comparacin con el presupuesto realizado, servir para la obtencin
de las desviaciones del periodo, que sern analizadas mensualmente.
La informacin se presentar siguiendo el esquema de cuentas de
Renta-Capital-Financiera, de la Contabilidad Nacional.
El Presupuesto de Tesorera o Plan de Tesorera, es la base de informacin
que permite al Tesorero la adopcin de decisiones. El Presupuesto registra los
movimientos diarios de tesorera en un horizonte mvil. Esto permite conocer
con mayor precisin la posicin diaria de la Tesorera.
Las previsiones del plan deben plantearse sobre un horizonte temporal
que variar entre quince das y tres meses. Esto permitir mantener una
situacin de equilibrio adecuada, asignando las operaciones diarias entre los
distintos ordinales bancarios.
Por otra parte, el Presupuesto de Tesorera permite establecer el
dficit o los excedentes dinerarios para el periodo determinado mediante las
previsiones de los flujos monetarios en los momentos presentes y futuros.
La fijacin de stoks o existencias tiles monetarias mediante el anlisis de
las fuentes de financiacin de la entidad, los costes de mantenimiento de
los excedentes lquidos o la carencia de los mismos. Al mismo tiempo, nos
permite la comprobacin de las desviaciones entre los movimientos reales
producidos en los ordinales bancarios, aportados por las entidades de crdito,
y las previsiones recogidas en la Tesorera.
303
2.2.2 Pagos a Justificar y Anticipos de Caja Fija.

Que son los pagos a justificar.?
Regulados en el artculo 190 del TRLRHL, y en los 69 a 72 del Real
Decreto 500/1990, el desarrollo normativo realizado en la Orden EHA/4041 y
4042 de la Instruccin de contabilidad en sus modelos, Normal y Simplificada,
vincula a la Tesorera en el control de los fondos. Este control se realizar por
habilitados pagadores a travs de cuentas restringidas de pagos.
Los Pagos a Justificar, en definicin dada en el citado artculo 190,
se corresponden con rdenes de pago cuyos documentos justificativos no
se puedan acompaar en el momento de su expedicin. En las Bases de
Ejecucin del presupuesto se establecern, previo informe del Interventor, las
normas que regulen la expedicin de rdenes de Pagos a Justificar con cargo
a los presupuestos de gastos, determinando los criterios generales, los lmites
cuantitativos y los conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.
Los perceptores de estas rdenes de pago quedarn obligados a
justificar la aplicacin de las cantidades percibidas en el plazo mximo de tres
meses, y sujetos al rgimen de responsabilidades que establece la normativa
vigente.
En ningn caso podrn expedirse nuevas rdenes de pago a justificar
por los mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuviesen an
en su poder fondos pendientes de justificacin.
En el RD 500/1990, se concreta la gestin de los mismos, indicando:
Las rdenes de pago a justificar se expedirn en base a resolucin de la
Autoridad competente para autorizar el gasto a que se refieran y se aplicarn
a los correspondientes crditos presupuestarios.
La expedicin de ordenes de pago a justificar habr de acomodarse
al plan de disposicin de fondos de la tesorera que se establezca por el
Presidente de la Entidad, salvo que se trate de paliar las consecuencias de
acontecimientos catastrficos, situaciones que supongan grave peligro o
situaciones que afecten directamente a la seguridad pblica.
304
Los preceptores de pagos a justificar estarn sujetos al rgimen de

responsabilidades que establece la normativa vigente y debern reintegrar a
la Entidad Local las cantidades no intervenidas o no justificadas.
Las normas que regulen la expedicin de las rdenes de pagos a
justificar, debern contener necesariamente:
-
-
-
-
-
-
-
Forma de expedicin y de ejecucin de las rdenes de pago a justificar.

Situacin y disposicin de los fondos.
Pagos con fondos a justificar.
Contabilidad y control.
Lmites cuantitativos.
Conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.
Rgimen de las justificaciones.
Del anlisis de la regulacin normativa se deducen las siguientes

conclusiones:
Los pagos a justificar tienen carcter presupuestario.
Que los pagos a justificar slo se utilizarn cuando no pueda aportarse
el documento justificativo en el momento del reconocimiento de la obligacin
ni en la ordenacin del pago.
Que se conoce con antelacin el importe exacto y la identificacin del
tercero.
Del desarrollo normativo realizado a travs de la Orden EHA/4041 y
4042, se desprende que, la Tesorera deber controlar los fondos expedidos
en concepto de Pagos a Justificar mediante el desarrollo de un procedimiento
contable de caja en el que se registrarn los pagos realizados contra las
cuentas restringidas habilitadas al efecto. Los saldos pendientes de utilizacin
quedarn reflejados en la situacin financiera de la Tesorera.
Que son los anticipos de caja fija?
Los Anticipos de Caja Fija, regulados en los artculos 73 a 76 del
RD 500/1990, son provisiones de fondos de carcter no presupuestario
305
y permanente que, para las atenciones corrientes de carcter peridico o

repetitivo, tales como dietas, gastos de locomocin, material de oficina no
inventariable, conservacin y otros de similares caractersticas, se realicen
a pagaduras, cajas y habilitaciones para la atencin inmediata y posterior
aplicacin de los gastos al Presupuesto del ao en que se realicen.
Con la regulacin introducida en la Instruccin de Contabilidad, estos
fondos son recogidos en cuentas restringidas de pago, habilitadas al efecto,
cuyo control se realizar mediante el seguimiento contable de las operaciones
de pago que se realicen contra la misma, y cuyos saldos quedarn registrados
en los correspondientes arqueos de caja.
Las provisiones en concepto de anticipos de caja fija se realizarn en base
a una resolucin dictada por la autoridad competente para autorizar los pagos.
Se registrarn en el sistema de informacin contable que deber establecerse.
En ningn caso la cuanta global de los anticipos de caja fija podr
exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el Pleno de la entidad.
Los cajeros, pagadores y habilitados que reciban anticipos de caja fija,
rendirn cuentas por los gastos atendidos con los mismos, a medida que sus
necesidades de tesorera aconsejen la reposicin de los fondos utilizados, siempre
de acuerdo con las normas que, a tal efecto, se dicten por el Pleno de la entidad.
Las rdenes de pago de reposicin de fondos se expedirn con
aplicacin a los conceptos presupuestarios a que correspondan las cantidades
debidamente justificadas y por el importe de las mismas, previa presentacin
y aprobacin por la autoridad competente de las correspondientes cuentas.
Los fondos no invertidos que, en fin de ejercicio, se hallen en poder de
los respectivos cajeros, pagadores o habilitados, se utilizarn por stos, en
el nuevo ejercicio, para las atenciones para las que el anticipo se concedi,
quedando reflejado su saldo en la posicin de Tesorera.
En cualquier caso, los perceptores de estos fondos quedarn obligados a
justificar la aplicacin de los percibidos a lo largo del ejercicio presupuestario en
que se constituy el anticipo, por lo que, al menos, en el mes de diciembre de cada
ao, habrn de rendir las cuentas a que se refiere el artculo 190.3 del TRLRHL.
306
Las Entidades locales podrn establecer en las bases de ejecucin del

presupuesto, previo informe de la intervencin, las normas que regulen los
Las citadas normas debern determinar, necesariamente:
-
Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrn atender mediante

-
Lmites cuantitativos.
-
Rgimen de reposiciones.
-
Situacin y disposicin de los fondo
-
Contabilidad y control

2.2.3 Morosidad.
La Ley Orgnica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera al abordar el control del endeudamiento del sector pblico, slo
regulaba la deuda financiera, es decir la derivada de operaciones de crdito,
sin tratar la deuda comercial, o los importes pendientes de pago a los
proveedores de las Administraciones Pblicas, y ello a pesar de los graves
efectos que puede tener para el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria.
El querer solucionar este problema ha motivado la aprobacin de la Ley
Orgnica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el
sector pblico, cuyo principal objetivo no es otro que controlar la morosidad
de la deuda comercial para lo cual introduce el concepto del denominado
periodo medio de pago, como mecanismo de seguimiento y control de de dicha
deuda, de tal manera que, todas las Administraciones tienen que publicar su
periodo medio de pago a proveedores y disponer de un Plan de Tesorera, con
informacin relativa a la previsin de pago a terceros comerciales y garantizar
se cumple el plazo mximo de pago, que en este momento, es de 30 das.
As pues, existe sostenibilidad de la deuda comercial en una
Administracin cuando su periodo medio de pago a los proveedores no supera
el plazo mximo previsto en la normativa de morosidad. En caso contrario, la
Administracin en cuestin deber incluir determinados datos en el Plan de
Tesorera posterior a la publicacin del periodo medio de pago, entre ellos
307
los recursos que se van a dedicar mensualmente al pago a proveedores,

los compromisos sobre medidas cuantificadas de reduccin de gastos,
incremento de ingresos, y otras que le permitan generar tesorera.
Pero el legislador ha pretendido ir an mas lejos con el cumplimiento
del pago de la deuda comercial, y ha incluido en la citada Ley Orgnica todo
un conjunto de medidas automticas y progresivas destinadas a garantizar el
cumplimiento por las Administraciones Pblicas de la normativa en materia de
morosidad, llegando hasta la facultad de retener la financiacin correspondiente
ante el incumplimiento reiterado por la EELL del plazo legal de pago.
Estas herramientas son la divulgacin y comunicacin a la Administracin
del periodo medio de pago junto con la obligacin de disponer de un plan de
tesorera que garantice el cumplimiento del plazo legal, adecuando el ritmo de
asuncin de compromisos de gasto a la ejecucin del plan de tesorera.
Recientemente el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio, es el que ha
venido a desarrollar la metodologa de clculo del Periodo Medio de Pago de
las Administraciones Pblicas, ordenando que las EELL incluidas en el mbito
de los artculos 111 y 135 del TRLRHL deban remitir al Ministerio de Hacienda
y publicar antes del da treinta de cada mes en su portal web, la informacin
del periodo medio de pago del mes anterior. El resto de corporaciones locales
publicarn y comunicarn al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas esta informacin trimestralmente.
As pues, definitivamente, podra decirse que, el Real Decreto 635/2014,
trata de colmatar el mandato establecido en la Ley 15/2010 por la que se
toman medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales
(ms conocida como Ley de Morosidad) y que otorga un plazo mximo a la
Administracin de 30 das para pagar una factura.
Es el Ministerio de Hacienda, el que va ha hacer el seguimiento del
cumplimiento de los periodos medio de pago a proveedores comunicado
mensualmente por las Entidades Locales, y si supera durante dos meses
el plazo legal en ms de 30 das, formular una comunicacin de alerta,
indicndose el importe que deber dedicarse mensualmente al pago a
proveedores y las medidas cuantificadas de reduccin de gastos, incremento
de ingresos u otras medidas de gestin de cobros y pagos que deber adoptar,
308
de forma que le permita generar la tesorera necesaria para la reduccin de su

periodo medio de pago a proveedores.
En los ayuntamientos, es el Interventor quien debe realizar dicha
comunicacin y un seguimiento de los plazos de pago de forma que, cuando
detecte que los pagos superan el plazo en ms de 30 das durante dos meses
consecutivos, deber informar a la junta de gobierno y a la Administracin de
tutela financiera, que podr establecer alguna de las medidas De persistir,
podrn retener su participacin en tributos del Estado para satisfacer
directamente a los proveedores.
Diferencia entre el Periodo Medio de Pago y Plazo Legal de Pago.
Como ya se ha manifestado la LO 9/2013 introduce el concepto de
periodo medio de pago como expresin del retraso en el pago de la deuda
comercial (que deber calcularse con una metodologa comn, es decir segn
lo dispuesto en el Real Decreto 635/2014, de 25 de julio), como indicador
distinto respecto del periodo legal de pago. Esta medicin puede tomar valor
negativo si la Administracin paga antes de que hayan transcurrido treinta
das naturales desde la presentacin de las facturas o certificaciones de obra,
segn corresponda.
Por lo que respecta a el plazo legal de pago por la Administracin
de sus obras, suministros y servicios ha experimentado una importante
transformacin en los ltimos aos. As, la normativa sobre contratacin del
sector pblico establece que el empresario tiene obligacin de presentar
su factura dentro de los treinta das posteriores a la entrega efectiva de las
mercancas o la prestacin del servicio. En la obra pblica, la Administracin
debe expedir, durante los primeros diez das de cada mes, las certificaciones
(Artculo 232 TRLCSP) que comprendan la obra ejecutada durante el mes
anterior. A partir de ah, surge la obligacin de abonar el precio dentro de
los treinta das siguientes (Artculo 216.4 TRLCSP) y si se demorase, deber
abonar al contratista la indemnizacin por los costes de cobro as como los
intereses de demora, sin necesidad de previa intimacin, es el tipo de inters
aplicado por el Banco Central Europeo a su ms reciente operacin principal
de financiacin efectuada antes del primer da del semestre natural de que se
trate ms ocho puntos porcentuales, sin que pueda pactarse uno menor, tal
como ha dictaminado la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa.
309
Llegados a este punto indicar, que aqu se plantea una cuestin, muy
importante, la de los plazos y su control, problema que ha venido a resolver
la ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrnica y
creacin del registro contable de facturas en el Sector Pblico, publicada,
(BOE el 28 de diciembre de 2013), ley que aborda simultneamente, dos
cuestiones importantes: el seguimiento riguroso de la morosidad, as como la
visualizacin de la deuda comercial de las Administraciones pblicas.
Estamos ante una norma bsica, por la que se crean los instrumentos
clave para el control riguroso de las facturas recibidas por las Administraciones,
a efectos de lograr una mayor confianza en las cuentas pblicas y de mejorar
el control de la morosidad en las Administraciones pblicas
A partir de ahora, la factura electrnica se aplicar en todas las relaciones
jurdicas entre proveedores y Administraciones Pblicas, quedando slo
excluidas de este sistema las facturas cuyo importe no supere los 5.000 euros,
siendo obligado la presentacin en un registro administrativo las facturas
expedidas por los proveedores a cualquier Administracin Pblica.
As pues, el uso de la factura electrnica en el sector pblico, es obligatorio
a partir del 15 de enero de 2015, siendo ya obligatorio desde enero de 2014,
contar con un registro contable de facturas integrado con el sistema contable.
Por lo que al Punto General de Entrada de facturas electrnicas se refiere en
la Ley 25/2013, y con el que debern contar todas las Administraciones Publicas
para la entrada de las facturas electrnicas, significar, que habr un punto general
de entrada de facturas electrnicas por cada nivel administrativo, en total tres,
salvo que las Comunidades Autnomas o las Entidades Locales, en aplicacin
del principio de eficiencia, se adhieran al punto general de la Administracin
General del Estado, como por ejemplo ha ocurrido con la medida establecida
para beneficiarse de la modificacin de determinadas condiciones financieras
de las operaciones de endeudamiento suscritas con cargo al mecanismo de
financiacin para el pago a los proveedores de las entidades locales, que ha
obligado a la adhesin automtica a dicho Punto General de entrada de facturas
electrnicas de la Administracin General del Estado.
El registro contable de Facturas ser gestionado por el rgano o
unidad de la Administracin responsable de la funcin contable, tras recibirla
310
procedente del Registro administrativo.

Informe Trimestral del Tesorero de obligaciones pendientes de pago
con detalle de su plazo de pago.
Con la Ley 15/2010, ya se introdujo una nueva obligacin para los
Tesoreros e Interventores, en base a la cual estos funcionarios deban elaborar
trimestralmente un informe en relacin con el cumplimiento de los plazos de
pago mximo de la ley, debiendo detallar en dicho informe, qu obligaciones,
de las que se encontraban pendientes de pago, estaban incumpliendo los
plazos de pago.

Al efecto indicar, que a esta fecha el artculo cuarto de la citada Ley
15/2010, sigue en vigor, y en el se seala que los Tesoreros o, en su defecto,
los Interventores de las Corporaciones locales elaborarn trimestralmente un
informe sobre el cumplimiento de los plazos previstos en esta Ley para el
pago de las obligaciones de cada Entidad local, que incluir necesariamente
el nmero y cuanta global de las obligaciones pendientes en las que se est
incumpliendo el plazo.
Aade dicho artculo que sin perjuicio de su posible presentacin y
debate en el Pleno de la Corporacin local, dicho informe deber remitirse, en
todo caso, a los rganos competentes del Ministerio de Economa y Hacienda
y, en su respectivo mbito territorial, a los de las Comunidades Autnomas
que, con arreglo a sus respectivos Estatutos de Autonoma, tengan atribuida
la tutela financiera de las Entidades locales; y que la informacin as obtenida
podr ser utilizada por las Administraciones receptoras para la elaboracin
de un informe peridico y de carcter pblico sobre el cumplimiento de los
plazos para el pago por parte de las Administraciones Pblicas.
Con la Ley Orgnica 9/2013, de 20 de diciembre, y la Ley 25/2013, as
como con la Ley 27/2013, de 27 diciembre, se ha motivado la necesidad
de establecer nuevas obligaciones de informacin y publicidad. De esta
forma en el BOE de 8 de noviembre de 2014, ha salido publicada la Orden
HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, que modifica la Orden HAP/2105/2012,
de 1 de octubre, en cuyo Articulo 16 se mantiene a fecha actual dicha
obligacin y literalmente se dice :
311
Antes del ltimo da del mes siguiente a la finalizacin de cada trimestre

del ao se remitir la siguiente informacin:
El informe trimestral, regulado en el artculo 4 de la Ley 15/2010, de
5 de julio, de modificacin de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por
la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las
operaciones comerciales, en la que se incluir, al menos, de acuerdo
con la metodologa establecida para el clculo el periodo medio de
pago a proveedores de las Administraciones Pblicas, el detalle del
periodo medio de pago global a proveedores y del periodo medio de
pago mensual y acumulado a proveedores, as como de las operaciones
pagadas y pendientes de pago de cada entidad y del conjunto de la
Corporacin Local.
El Registro de facturas como herramienta para tramitar expedientes
de reconocimiento de obligacin de pago de facturas.
El otro control venia establecido en el artculo 5 de la Ley 15/2010, y se
refera a la obligacin de establecer el registro de facturas en las Entidades
Locales, cuya gestin dependa de la Intervencin o del rgano que tena
atribuida la funcin de contabilidad. Logicamente este artculo ha sido
derogado por la ley 25/2013, de de 27 de diciembre de impulso de la factura
electrnica y creacin del registro contable de facturas en el sector publico,
habida cuenta que referida obligacin se regula expresamente en dicha norma.
No obstante la nueva ley 25/2013, en su articulo 10, s que mantiene la
obligacin de que los rganos o unidades administrativas que tengan atribuida
la funcin de contabilidad en las Administraciones Pblicas,
1.- Efectuarn requerimientos peridicos de actuacin respecto a las
facturas pendientes de reconocimiento de obligacin, que sern
dirigidos a los rganos competentes.
2.- Elaborarn un informe trimestral con la relacin de las facturas con
respecto a los cuales hayan transcurrido ms de tres meses desde
que fueron anotadas y no se haya efectuado el reconocimiento de la
obligacin por los rganos competentes. Este informe ser remitido
dentro de los quince das siguientes a cada trimestre natural del ao
al rgano de control interno, es decir a la Intervencin.
312
Y por supuesto a lo dicho hay que aadir, que las sociedades municipales
tambin tienen estas obligaciones, de tal manera que la disposicin adicional
tercera de la Ley 15/2010, aparece regulado el deber de informacin por
parte de todas las sociedades y, por tanto, tambin aplicable a las sociedades
municipales, sobre los plazos de pago a sus proveedores. Dicha informacin
se oblig a que fuera incluida en la Memoria de las cuentas anuales de
las empresas para que, a partir de las correspondientes al ejercicio 2010,
la Auditora Contable tuviera la informacin necesaria para acreditar si los
aplazamientos de pago efectuados se encuentran dentro de los lmites
indicados en esta Ley.
Por ltimo reiterar que por lo que respecta a los pagos de obras bienes
o servicios hay que acudir al artculo 216.4 del texto refundido de la ley de
contratos del sector pblico, modificado que ha sido recientemente por la Ley
13/2014, de 14 de julio, de transformacin del Fondo para la Financiacin de
los Pagos a Proveedores
Y que sin perjuicio de lo establecido en los artculos 222.4 y 235.1, la
Administracin deber aprobar las certificaciones de obra o los documentos
que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes
entregados o servicios prestados dentro de los treinta das siguientes a la
entrega efectiva de los bienes o prestacin del servicio, salvo acuerdo expreso
en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que
rijan la licitacin, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor
en el sentido del artculo 9 de la ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que
se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones
comerciales.
En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta das para
presentar la factura ante el registro administrativo, el devengo de intereses
no se iniciar hasta transcurridos treinta das desde la fecha de presentacin
de la factura en el registro correspondiente, sin que la Administracin haya
aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el correspondiente abono.
2.3. La gestin financiera

El objetivo de la gestin de una cartera de deuda ha de ser el de minimizar
el binomio riesgo-coste, para lo cual existen bsicamente las siguientes vas:
313
la actuacin sobre la curva de tipos de inters, la vigilancia de los diferenciales

crediticios y la gestin del riesgo de mercado.
Una poltica de deuda se puede definir como el conjunto de criterios y
objetivos que van a regir la gestin del endeudamiento a lo largo de un horizonte
temporal determinado. En un mercado cada vez ms desarrollado y competitivo
donde la oferta de instrumentos, plazos y tipos de inters es cada vez mayor,
la gestin del endeudamiento se vuelve ms compleja, pero a su vez el gestor
cuenta con ms medios para optimizarla y, en definitiva, para conseguir una
gestin ms eficiente y, por lo tanto, abaratar los costes financieros.
Los gestores del endeudamiento pblico deben tomar sus propias
decisiones en cuanto a instrumentos, plazos, tipos de inters -fijos, variables,
mixtos-, divisas y todos aquellos elementos que definen una cartera de
endeudamiento, guiados por las directrices implantadas a priori en la poltica
de deuda, y a partir de esas decisiones, acudir a las entidades financieras o
directamente al mercado para obtener, en las mejores condiciones posibles,
la financiacin necesaria.
Qu es la gestin de Tesorera?
En cuanto a la financiacin de los gastos corrientes de una Corporacin
Local, sta se realiza con ingresos corrientes no financieros. Sin embargo,
pueden existir necesidades transitorias de tesorera derivadas de los
calendarios fiscales, de retrasos en transferencias, etc. que acarreen la
necesidad de formalizar operaciones de tesorera con el objeto de cubrir
dichos desequilibrios.
Eso s, los flujos de cobro y de pago deben ordenarse y programarse con
previsiones) en un Plan de Tesorera, que ponga de manifiesto la distribucin
en el tiempo de las disponibilidades dinerarias para la puntual satisfaccin
de las obligaciones. Debiendo no olvidar a estos efectos que dicho Plan
contemplar como pagos prioritarios los de intereses y capital de la deuda
pblica, los gastos de personal y los derivados de obligaciones contradas en
ejercicios anteriores.
De cualquier manera, los desfases de tesorera quedan reflejados en
el contexto del remanente de tesorera, que no puede ser negativo al final
314
del ejercicio. El remanente, tal y como se explica en apartados anteriores, es

el neto de los saldos vivos circulantes de las ejecuciones presupuestarias:
en el activo, el saldo de tesorera y los derechos pendientes de cobro por
operaciones presupuestarias y no presupuestarias, y en el pasivo, las
obligaciones pendientes de pago presupuestarias y no presupuestarias (entre
las que se encuentra la deuda de tesorera, normalmente formalizada en
plizas de crdito con entidades bancarias).
Las Entidades Locales, para atender necesidades transitorias de
tesorera, podrn concertar operaciones de crdito a corto plazo, que no
exceda de un ao, siempre que en su conjunto no superen el 30 por ciento
de sus ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior,
salvo que la operacin haya de realizarse en el primer semestre del ao sin que
se haya producido la liquidacin del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso
se tomar en consideracin la liquidacin del ejercicio anterior a este ltimo.
A estos efectos tendrn la consideracin de operaciones de crdito a
corto plazo, entre otras las siguientes:
a) Los anticipos que se perciban de entidades financieras, con o sin
intermediacin de los rganos de gestin recaudatoria, a cuenta de
los productos recaudatorios de los impuestos devengados en cada
ejercicio econmico y liquidados a travs de un padrn o matrcula.
b) Los prstamos y crditos concedidos por entidades financieras para
cubrir desfases transitorios de tesorera.
c)
Las emisiones de deuda por plazo no superior a un ao.
En que consiste la gestin financiera?

La gestin del endeudamiento ha de entenderse de forma global. No
se trata de analizar por separado una operacin crediticia, en cuanto a plazo,
tipo de inters o divisa, sino de ver el impacto de cualquier nueva operacin
en el conjunto de la cartera de deuda. Algunos de los aspectos relevantes y a
tener en cuenta son los siguientes:
315
La definicin de porcentaje de la deuda que conviene materializar

en los distintos instrumentos financieros que ofrece el mercado en
prstamos o valores.
Qu porcentaje de la cartera de deuda se desea tener a tipo de inters
variable y a tipo fijo.
Qu porcentaje se desea en una divisa distinta al euro.
El nivel de vida media objetivo de la cartera de endeudamiento.
La gestin implica no slo la toma de decisin en cuanto a la materializacin
de las necesidades de financiacin en un momento determinado, sino el
seguimiento de la cartera en tanto en cuanto sta tendr que adaptarse en
funcin de la evolucin de las condiciones de mercado, de tal forma que
el coste de financiacin sea el mnimo en cada momento. Esto implica una
especial atencin a los tipos de inters, al riesgo de mercado, al que est
expuesta la cartera en cada momento.
Asimismo, resulta imprescindible que cada nueva operacin que
vaya a ser contratada se realice dentro del marco fijado por la poltica de
deuda definida y siempre teniendo en cuenta y valorando, los efectos sobre
indicadores, tales como la vida media, la duracin o el equilibrio entre los
porcentajes tipo fijo y variable de la cartera.
Cmo decidir el porcentaje del tipo fijo de la cartera?
La decisin sobre el porcentaje de la cartera a materializar en tipo fijo y
en variable debe inspirarse en las expectativas del gestor sobre la evolucin
futura de los tipos de inters. Partiendo de una cartera donde el 50% est
materializada a tipo fijo, si el gestor tiene una opinin fundamentada de que
los tipos de inters van a subir ms que o que descuenta o espera el mercado
(la curva de tipos de inters lleva implcitas unas expectativas sobre tipos
futuros, es decir tipos implcitos), ste deber elevar el porcentaje de tipo
fijo de su cartera. Si la opinin de que los tipos de inters descendern por
debajo de lo que espera el mercado, la decisin ser la contraria, es decir,
elevar el porcentaje de variable. En el caso de que la opinin del gestor sobre
la evolucin futura de los tipos de inters coincidiese con la del mercado, el
porcentaje del tipo fijo o variable resultar indiferente en el sentido de que no
316
ser posible sacar partido de la diferencia de expectativas.

En cualquier caso, es importante recordar que, en el caso de la gestin
pblica, donde la prudencia debe inspirar todas las decisiones, resulta
igualmente arriesgado, mantener el 100% de la cartera en una sola opcin de
tipo de inters, ya sea fijo o variable.
Cmo elegir el plazo ideal del endeudamiento?
La eleccin del plazo debe basarse en dos elementos. Por un lado,
uno ms estratgico, que es la eleccin de la vida media de la deuda. En
este caso, es recomendable que sta se aproxime al plazo de maduracin
de las inversiones a las que la deuda financia (teora de la solidaridad
intergeneracional). Por otro lado, y desde un punto de vista ms micro, la
eleccin de plazo tiene que ver, primero, con el calendario de amortizaciones
de la deuda ya formalizada, evitando no acumular o concentrar amortizaciones
excesivas en determinados momentos.
En segundo lugar, se deber de tener en cuenta la pendiente de la curva
de tipos de inters. De la observacin de los diferenciales entre plazos (3-5
aos, 5-10 aos, 10-30 aos) y su evolucin, se debe inferir cual es el plazo
que est relativamente ms barato y que, por lo tanto, resulta ms atractivo
para el endeudamiento.
Como se elige el instrumento en el que materializar el endeudamiento?.
Dos son los instrumentos fundamentales con los que cuentan los gestores
para materializar su endeudamiento a largo plazo: prstamos y valores. La
gran mayora de las Corporaciones Locales han utilizado los prstamos
como instrumento de endeudamiento y tan slo alguna Corporacin de gran
tamao ha acudido directamente al mercado para financiarse con emisiones
de valores.
La eleccin entre prstamos o valores depende, por un lado, del volumen
de la deuda a formalizar, de los medios tcnicos y humanos con los que
se cuente y, por otro lado, de las condiciones financieras ofrecidas por los
mercados, en el caso de formalizar la deuda con uno u otro instrumento.
317
As, el gestor debe analizar la demanda potencial en el caso de una

emisin as como los diferenciales en los que hubiesen incurrido emisores de
tamao y riesgo similar. La informacin disponible se deber comparar con
las ofertas de prstamos que podran obtenerse de entidades financieras, de
tal forma que pueda ser tomada la decisin ms conveniente en trminos de
coste financiero. Ms adelante se profundizar acerca de la emisin de bonos
por parte de las corporaciones locales.
La emisin de valores se presenta como una oportunidad, para las
Corporaciones Locales de abaratar costes de financiacin e incluso de gestin
(dada la sencillez del proceso). La emisin de valores permite diversificar las
fuentes de financiacin al tiempo que se ampla la base inversora, incrementando
su presencia tanto en el mercado nacional como en el extranjero.
Que instrumentos o mecanismos son necesarios para una slida
gestin de deuda?
Como ya se ha comentado la gestin de la deuda ha de ser algo dinmico,
que permita modificar la estructura de la cartera siempre que sea necesario
por las condiciones de los mercados o incluso de la propia Corporacin. Cada
vez es ms necesario contar con acuerdos o lneas con entidades financieras
para la contratacin de forma gil de instrumentos derivados (descritos en
otro apartado ms adelante) que sirvan de cobertura a la cartera.
Es conveniente endeudarse en divisas?
Desde la entrada en vigor del euro como moneda nica del rea
Euro pocas son las divisas entre las que se puede elegir para materializar
el endeudamiento (excluyendo todas aquellas de pases emergentes). Un
cierto grado de diversificacin en la divisa de endeudamiento puede resultar
recomendable bajo determinadas circunstancias, pero ello implica un
seguimiento exhaustivo del tipo de cambio de la divisa elegida y, por tanto, de
la situacin econmico-financiera del pas al que pertenece, lo que no siempre
es factible en prestatarios de tamao pequeo y mediano. En todo caso, para
el endeudamiento en divisa, es siempre necesaria la autorizacin previa del
Ministerio de Economa y Hacienda.
318
2.4 Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones

Qu gama de instrumentos estn disponibles para endeudarme?
Las Corporaciones Locales tradicionalmente se han endeudado a travs de
prstamos y crditos bancarios. No obstante, la ley permite tambin la emisin
de valores. A continuacin, repasamos tanto los i nstrumentos como los
aspectos ms relevantes de las operaciones financieras de endeudamiento.
Corto plazo
Instrumentos de
endeudamiento
Largo plazo
Crditos
Lnea de tesorera
Pagars
Crditos y prstamos
Bonos y Obligaciones
Que es un pagar?
El pagar es un instrumento financiero, con un plazo inicial inferior a 18
meses (por lo que se considera un instrumento de financiacin o inversin a
corto plazo), emitido al descuento y amortizado a la par.
Es decir, el pagar se vende a un precio por debajo de la par y la rentabilidad
se calcular como la diferencia entre el precio de compra y el precio de venta
no viene expresada explcitamente como el cupn en el caso de los bonos. El
pagar sirve para tomar financiacin a corto plazo en el mercado.
Los plazos ms habituales de emisiones de pagars son: 1, 3, 6, 9, 12
y 18 meses.
Qu es una lnea de crdito ?
Una lnea de crdito es similar a un prstamo, es decir, se prefija la
cantidad mxima disponible del crdito concedido, sea en una sola disposicin
o en varias y a un plazo previamente determinado.
319
Tanto el pagar como la lnea de crdito son la correspondencia en el

corto plazo de dos instrumentos de financiacin a largo plazo que vamos a
ver a continuacin: el bono y el crdito a largo plazo.
Qu es un prstamo y cules son los mtodos de amortizacin ms
habituales?
Un prstamo es un instrumento financiero que permite la financiacin a
largo plazo. Los elementos esenciales que debern ser estudiados a la hora de
contratar un prstamo son: el plazo, el tipo de inters y el mtodo de amortizacin
(adems de la carencia, los redondeos, las bases de clculo o las comisiones).
Los principales mtodos de amortizacin de las operaciones de
endeudamiento son tres: el llamado bullet o amortizacin a vencimiento, en
el que no hay amortizaciones parciales y el capital se devuelve de una sola
vez el da del vencimiento del contrato, el mtodo de amortizacin lineal (o
amortising), en el que la amortizacin es una cantidad constante a lo largo de
la vida de la operacin y, por ltimo, el mtodo francs de amortizacin. Este
ltimo consiste en pagar peridicamente una cuota constante que incluye una
parte correspondiente a la amortizacin y otra a los intereses.
2.5 Garantas crediticias y avales

EL RGIMEN DE LAS GARANTAS CREDITICIAS
La participacin en ingresos del Estado queda claramente excluida, no
constituyendo un ingreso susceptible de ser aportado como garanta. El criterio
que prevalece es el de vincular los recursos afectados con el gasto financiado
mediante la operacin financiera, siempre que exista una relacin directa
entre ambos. As, el pago de las obligaciones derivadas de las operaciones
de crdito podr ser garantizado en la siguiente forma:
a)
Para las operaciones financieras contratadas a corto plazo (menos de

un ao):
a.1.) En el supuesto previsto en el artculo 51.a. (esto es, anticipos
percibidos de entidades financieras a cuenta de los productos
recaudatorios de los impuestos devengados en cada ejercicio
320
econmico y iquidados a travs de padrn o matrcula),

mediante la afectacin de los recursos tributarios objeto del
anticipo, devengados en el ejercicio econmico, hasta el lmite
mximo de anticipo o anticipos concedidos.
a.2.) En las operaciones de prstamo o crdito concertadas por
Organismos Autnomos y Sociedades Mercantiles dependientes,
con avales. Si la participacin social estuviese detentada por
varias Entidades Locales, el aval quedar limitado, para cada
partcipe, a su porcentaje de participacin en el capital social.
a.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones
especiales, tasas y precios pblicos.
b). Para operaciones financieras contratadas a largo plazo:
b.1.) Con la constitucin de garanta real sobre bienes patrimoniales.
Para este supuesto conviene recordar cmo la TRLHL establece
que aquellas operaciones de crdito garantizadas con hipotecas
sobre bienes inmuebles, en la proporcin a la parte del prstamo
afectado por dicha garanta, no se incluirn para el clculo de
las anualidades tericas imprescindible para a su vez calcular el
ahorro neto legal.
b.2.) Con avales, tal y como se establece para las operaciones de
corto plazo en el apartado a.2.).
b.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones
especiales, tasas y precios pblicos, siempre que exista una
relacin directa entre dichos recursos y el gasto a financiar con
la operacin de crdito.

Lgicamente, y a diferencia de lo indicado en el supuesto
a.3.) anterior para operaciones de corto plazo, en el presente
supuesto s se exige que exista una relacin directa entre los
recursos a afectar y el gasto a financiar con las operaciones
de crdito. Esto es as por el carcter presupuestario de la
deuda a largo plazo (sirve para financiar gasto presupuestado),
mientras que la deuda a corto plazo, si bien ayuda a ejecutar el
321
presupuesto (cubre las necesidades transitorias de tesorera),

no puede financiar partida alguna del presupuesto.
b.4.) Cuando se trate de inversiones cofinanciadas con fondos
procedentes de la Unin Europea o con aportaciones de cualquier
Administracin Pblica (planes de cooperacin econmica local
del MHAP, planes de Administraciones Autonmicas...), con la
propia subvencin de capital, siempre que haya una relacin
directa de sta con el gasto financiado con la operacin de
crdito. Lo que reduce el supuesto al nico caso en el que se
afecta la subvencin de capital cuando la operacin de crdito
se solicita para financiar la aportacin municipal al proyecto de
inversin.
Finalmente, el artculo 49 incorpora otros dos apartados, 6 y 7, en los
que recoge otras situaciones en las que los Entes Locales pueden conceder
su aval. Se trata de dos situaciones sometidas a la fiscalizacin previa por
parte de la intervencin, a fin de determinar que el importe del prstamo
garantizado no podr ser superior al que hubiere supuesto la financiacin
directa mediante crdito de la obra o del servicio por la propia Entidad. Estas
dos situaciones son:
1. A efectos de facilitar la realizacin de obras y prestacin de servicios
de su competencia, las Entidades Locales pueden conceder su aval a
operaciones de crdito, cualquiera que sea su naturaleza, y siempre de
forma individualizada para cada operacin, que concierten personas
o entidades con las que aqullas contraten obras o servicios, o que
exploten concesiones que hayan de revertir a la entidad respectiva.
2. Las Entidades Locales podrn conceder avales a Sociedades
Mercantiles participadas o entidades privadas, en las que tengan una
cuota de participacin en el capital social no inferior al 30 por 100. En
cualquier caso, el aval no podr garantizar un porcentaje del crdito
superior al de su participacin en la sociedad.
322
3. LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA
1.- QUE OBJETIVO TIENE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA?
El concepto de estabilidad presupuestaria en la administracin
espaola, tiene su origen en los pactos de estabilidad que rigieron el proceso
de convergencia hacia la moneda nica de la Unin Europea, y que tienen
continuidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de Amsterdam, de
1997, donde se fijan limitaciones y controles al Dficit Pblico de los diferentes
Estados que forman parte. Estos conceptos son desarrollados en Espaa en el
ao 2001 con la ley 18/2001, revisada y ampliada con la ley orgnica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y. Sostenibilidad Financiera.
Pero no ser hasta el ao 2007, con el Reglamento de Estabilidad
Presupuestaria, cuando realmente se regula de una forma efectiva la aplicacin
y control de la estabilidad presupuestaria en el mundo local, fijando su control
con el concepto de la capacidad o necesidad de financiacin.
Trmino de capacidad de financiacin en la normativa europea, que
podemos encontrar en el SEC95 o sistema Europeo de Cuentas cuyo traslado
sencillo a una Entidad Local, puede hacer pensar que coincide con la diferencia
entre los importes de nuestros 7 primeros captulos presupuestarios. As, si
la suma de los captulos 1 a 7 de ingresos, supera a la suma de los captulos
1 a 7 de gastos lograramos capacidad de financiacin, y en caso contrario,
estaramos en situacin de necesidad de financiacin.
Sin embargo, el tratamiento de ciertos hechos econmicos en el SEC
difiere sustancialmente de nuestro tratamiento presupuestario, lo que exige
una serie de ajustes derivados de los diferentes criterios empleados en el
SEC95 y la contabilidad de los presupuestos locales.
323
2.- POR QU SE REFORMA EL ARTCULO 135 DE LA CONSTITUCIN?

La crisis financiera y el elevado dficit presupuestario que desde 2008 se
vive en las Administraciones Pblicas espaolas, motiva un cambio radical en
la normativa econmico financiera y presupuestaria del sector publico espaol,
de tal forma que la estabilidad quedar blindada constitucionalmente. La
modificacin del articulo 135 de la Constitucin ( BOE de 27 de septiembre de
2011) supone un punto de inflexin a la hora de elaborar, ejecutar y liquidar los
presupuestos de todas las administraciones publicas, de forma que adecuen
sus actuaciones al principio de estabilidad, y que las entidades locales, en
particular, presenten equilibrio o supervit presupuestario.
Las principales variables, que se dan en este nuevo escenario
presupuestario aspiran a lograr la eficacia, la eficiencia y la transparencia,
principios que entre otros y en definitiva caracterizan la idea de estabilidad y
sostenibilidad financiera.
Estas exigencias se han ido materializando a travs de la aprobacin
de dos leyes orgnicas de desarrollo, y multitud de Decretos Leyes, y otra
normativa por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas,
que es quien ejerce el control y la disponibilidad pblica de la informacin
econmico financiera.
3.- COMO SE DESARROLLA NORMATIVAMENTE EL ARTICULO 135
DE LA CONSTITUCIN ?
La Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera inaugura esta serie de normas y consagra los
principios rectores a los que deber adecuarse la estabilidad presupuestaria
y la sostenibilidad financiera, como garanta del crecimiento econmico y la
creacin de empleo. Igualmente establece los procedimientos necesarios
para la aplicacin efectiva de dichos principios y de los limites del dficit y
deuda. Tambin concreta los casos en los que se pueden superar estos
limites, as como los mecanismos de correccin, y los instrumentos para
hacer efectiva la responsabilidad de cada administracin cuando se produzca
su incumplimiento.
324
4.- QUE PRINCIPIOS ESTABLECE LA LEY ORGANICA 2/2012 ?

1.
2.
3.
4.
5.
Principio de estabilidad presupuestaria (artculo 3)

Principio de sostenibilidad financiera (artculo 4)
Principio de plurianualidad (artculo 5)
Principio de transparencia (artculo 6)
Principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de recursos
pblicos (artculo 7)
6. Principio de responsabilidad (artculo 8)
7. Principio de lealtad institucional (artculo 9)
8. Principio de control del cumplimiento de los objetivos de estabilidad
(artculo 10)
9. La sostenibilidad presupuestaria se configura como el principio rector
de actuacin de todas las administraciones pblicas
5.- QUE IMPLICA EL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD?

La LOEPSF define la estabilidad presupuestaria de las Administraciones
Pblicas como la situacin de equilibrio o supervit estructural, estableciendo
al respecto que la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y
dems actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de las Administraciones
Pblicas y dems entidades que forman parte del sector pblico se someter
al principio de estabilidad presupuestaria.
Para el clculo del dficit estructural se aplicar la metodologa utilizada por
la Comisin Europea en el marco de la normativa de estabilidad presupuestaria.
Adems del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria,
la LOEPSF exige el cumplimiento de la Regla de Gasto y el principio de
sostenibilidad financiera, referida sta ltima al volumen de deuda pblica y
en su artculo 21 dispone que en caso de incumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pblica o de la regla de
gasto, la Administracin incumplidora deber formular un plan econmicofinanciero que permita en el ao en curso y en el siguiente el cumplimiento de
los objetivos o de la regla de gasto.
325
6.- COMO SE INSTRUMENTA EL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO ?

1.- Para las Corporaciones Locales con la posicin de equilibrio o
supervit presupuestario (artculo 11.4 LOEP)

Situacin de equilibrio o de supervit, computada en trminos de
capacidad de financiacin de acuerdo con la definicin contenida en
el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC-95) y
Reglamento CE 2223/96, de 25 de junio, y englobando a sus OOAA,
Sociedades mercantiles y entes pblicos dependientes que no se
financien mayoritariamente con ingresos comerciales.
2.- Posicin de equilibrio financiero (artculo 3.2 LOEP) para el resto de
entidades pblicas empresariales,sociedades mercantiles y dems
entes de derecho pblico dependientes del Estado, CCAA o entidades
locales que se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

Segn el art. 3 de la ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera la elaboracin, aprobacin
y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones que afecten a
los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el
mbito subjetivo de este Ley se realizar en un marco de estabilidad
presupuestaria, coherente con la normativa europea

Por lo que se deduce claramente, que la aplicacin de la estabilidad
presupuestaria recae sobre el presupuesto, modificacin y liquidacin
presupuestaria.
7.- QUIEN ESTABLECE EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD?

En el primer semestre de cada ao, el Gobierno, mediante acuerdo del
Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, y previo informe del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autnomas y de la Comisin Nacional de Administracin
Local en cuanto al mbito de las mismas, fijar los objetivos de estabilidad
presupuestaria, en trminos de capacidad o necesidad de financiacin de
acuerdo con el SEC 95, referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para
el conjunto de las Administraciones Pblicas como para cada uno de sus
subsectores. Dichos objetivos se expresarn en trminos porcentuales del
PIB nacional nominal.
326
El Consejo de Ministros del 27 de junio de 2014 fija para las Corporaciones

Locales los porcentajes y limites aplicables al periodo 2015- 2016- 2017
Objetivo de Estabilidad : 2015- 2016-2017 CERO
Regla de Gasto: 2015- 2016- 2017 (1,3 % , 1,5% 1,7%)
Limite de Endeudamiento Financiero: 2015- 2016- 2017 (3,9 % , 3,8%
3,6%)
8.- QU ES EL DEFICIT ESTRUCTURAL?
Ninguna administracin pblica podr incurrir en dficit estructural, as
pues la estabilidad presupuestaria se mide como situacin de equilibrio o
supervit estructural segn metodologa de la Comisin Europea.
Por consiguiente qu es el dficit estructural? el dficit pblico de
carcter permanente que se produce independientemente de la
influencia del ciclo econmico sobre los ingresos y los gastos.
Simplemente deberamos preguntarnos Somos capaces de mantener
el nivel de gasto que venimos teniendo?, porque si no es as, nuestro
dficit es estructural, y habr que ir pensando qu partidas se van a
suprimir o recortar algo que supone que vamos a dejar de percibir algunos
servicios, o a modificar a la baja- las condiciones de su percepcin.
9.- QU ES EL SEC 95 Y CMO SE APLICA?
El SEC-95 es un sistema de contabilidad nacional, pero no es un sistema
contable directamente aplicable al presupuesto de las administraciones
pblicas. El clculo de la estabilidad significa realizar un proceso de conversin
de la informacin contable segn los criterios SEC-95 y a estos nicos efectos
El concepto de estabilidad presupuestaria computada en trminos de
capacidad de financiacin es un concepto distinto de los utilizados hasta
ahora en la contabilidad pblica local y en normas presupuestarias.
Es diferente del dficit o supervit presupuestario,o del remanente de
tesorera positivo o negativo, o del resultado contable.
Conclusin: la aplicacin del SEC 95 exige una conversin de datos de
contabilidad pblica a nacional, lo que supone un trabajo mas a realizar.
327
10.- CUALES SON LOS PRINCIPALES AJUSTES SEGN SEC-95?.

Tributos y otros ingresos.

Devoluciones de las liquidaciones negativas de la PTE.
Intereses.
Ajuste por grado de ejecucin del gasto.
Inversiones realizadas por cuenta de la Corporacin Local.
Aportaciones de capital.
Asuncin y cancelacin de deudas.
Gastos realizados pendientes de aplicar al presupuesto.
Adquisiciones con pago aplazado.
Arrendamiento financiero.
Prstamos.
Inversiones realizadas por la Corporacin Local por cuenta de otra
Administracin Pblica
11.- COMO SE EVALA Y VERIFICA EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD?

La evaluacin, se efectu a travs del Informe elevado al Pleno por el
Interventor, independiente y acompaando a los previstos en el TRLRHL para la
aprobacin (art. 168.4), modificacin (crditos extraordinarios y suplementos)
(art. 177.2) y liquidacin (art. 191.3). El informe incluir los clculos efectuados
y los ajustes practicados. Hay una excepcin y es que para las entidades del
art. 111 en la liquidacin, la evaluacin la realiza la IGAE, ello en virtud de lo
dispuesto en el artculo 16 del Real Decreto 1463//2007 de 20 de noviembre,
que continua vigente en lo que no se oponga a la LOEP.
Las Entidades dependientes que se financian con ingresos comerciales:
Informe del Interventor sobre los estados financieros, una vez aprobados
por el rgano competente.
En los dos casos, si el resultado de evaluacin es de incumplimiento, la
Entidad Local remitir el informe al rgano competente de la CCAA, en
el plazo mximo de 15 das hbiles desde su conocimiento por el Pleno.
En cuanto a la verificacin segn el articulo 15 del Reglamento: a)
Entidades locales, OOAA, Sociedades mercantiles y entes pblicos
dependientes que no se financien mayoritariamente con ingresos
comerciales:
328
La verificacin se realizar, en trminos consolidados, en la aprobacin,

modificacin y liquidacin de los presupuestos.
En el caso de las Entidades con Plan Econmico Financiero aprobado
y en vigor, el objetivo ser el previsto para cada ao.
12.- QUE ES LA REGLA DE GASTO, Y PARA QUE SIRVE ?
El objetivo que persigue la regla de gasto es limitar el crecimiento de
los gastos fijos del presupuesto que no tienen carcter subvencionables,
excluyendo los gastos de intereses financieros, porque la inclusin de ese
gasto va a ser siempre obligatorio y prioritario.
El gasto computable no puede superar la tasa de referencia del crecimiento
del PIB a medio plazo, en comparacin con los del ejercicio anterior, o la que
se derive del cumplimiento de los planes econmicos financieros o de ajustes
si fueran ms exigentes, pues hay que evitar el crecimiento de los gastos fijos,
para as evitar nuevo endeudamiento.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio 2014, establece
dicha Tasa de crecimiento para 2015 en el 1,3% del PIB, por lo que los
presupuestos del prximo ao debern elaborarse respetando ese limite de
crecimiento, de acuerdo con la metodologa utilizada por la Comisin Europea
(SEC 95).
Sin duda, para conocer la regla de gasto hay que comparar el gasto
computable de la liquidacin del ejercicio anterior ( empleos no Financieros
I a VII) con los gastos del presupuesto del ao siguiente, ( captulos del I a
VII), practicar los ajustes correspondientes previstos en el SEC 95, aplicar
el porcentaje de incremento fijado y ver si la diferencia entre ambos gastos,
rebasa ese porcentaje del 1,3%.
El clculo de la regla de gasto lo hace igualmente la Secretaria
-Intervencin, utilizando la metodologa tcnica de ajustes, a travs del llamado
Sistema Europeo de Cuentas ( SEC 95).En el caso de que no se cumpliera
dicha Regla de Gasto, porque el crecimiento fuera mayor del permitido, ser
necesario igualmente adoptar medidas que restauren su cumplimiento, a
travs del correspondiente Plan Econmico- Financiero, que permita en el
ao en curso y en el siguiente el restablecimiento de dicha Regla de Gasto.
329
13.- COMO SE INSTRUMENTA LA REGLA DE GASTO?

Instrumentacin de la Regla de Gasto
Primero es necesario conocer el gasto computable :
+ Captulo 1 (gastos de personal)
+ Captulo 2 (gasto corriente de bienes y servicios)
+ Captulo 3 (gastos financieros)
- Intereses de la deuda computados en el captulo 3
+ Captulo 4 (transferencias corrientes)
+ Captulo 6 (Inversiones reales)
+ Captulo 7 (transferencias de capital)
- Gastos financiados con fondos finalistas procedentes de la UE u
otras administraciones y debe cumplirse que:
(Gasto computable ao N-1) x Tasa de crecimiento PIB > = gasto
computable ao N
Si se incumple la regla de gasto PLAN ECONMICO FINANCIERO que
permita alcanzarla en el ao en curso y el siguiente (arts. 21 y 23 LOEP).
14.- COMO SE CALCULA Y QUE AJUSTES HAY QUE REALIZAR EN
LA REGLA DE GASTO?
La regla de gasto se calcula efectuando ajustes que contribuyan a
convertir los gastos presupuestarios a empleos no financieros. Todo ello con
base a los criterios en el Sistema Europeo de Cuentas:

330
Enajenacin de terrenos y dems inversiones reales.

Inversiones realizadas por cuenta de la Entidad Local.
Ejecucin de avales.
Aportaciones de capital.
Asuncin y cancelacin de deudas.
Gastos realizados en el ejercicio pendientes de aplicar al presupuesto.
Adquisiciones con pago aplazado.
Arrendamiento financiero.
Prstamos concedidos.
Mecanismo extraordinario de pago a proveedores (RDL 4/2012).
Inversiones realizadas por cuenta de otra administracin pblica.
Ajuste por grado de ejecucin del gasto.
Significar que, en el supuesto de que se produzcan aumentos o

disminuciones de recaudacin motivados por cambios en las Ordenanzas
Fiscales, el nivel de gasto computable resultante de la aplicacin de la regla
podr aumentar o disminuir en la cuanta equivalente (artculo 12.4).
15.- QUE ES EL TECHO DE GASTO NO FINANCIERO?
El Techo de Gasto No Financiero es el resultado de sumar al gasto
computable, los gastos no financieros eliminados en el clculo del gasto
computable (art. 30 LOEP).
Este techo es el que va a enmarcar la totalidad de los gastos del
presupuesto de la EELL para ese ejercicio, y hay que aprobarlo en el mismo
Pleno en el que se aprueba el Presupuesto, en un punto del orden del da
previo al de aprobacin, o como Anexo a ste, pero especificndolo en el
acuerdo.
Las entidades locales tienen pues la misma obligacin que la Unin
Europea viene exigiendo al Estado; esto es, aprobar todos los aos un techo
de gasto no financiero, y verificar que este cumple con el objetivo de estabilidad
presupuestaria (0 % de dficit para 2015-2016-2017) y la regla de gasto (1,3
%, 1,5 % y 1,7 % ) respectivamente, segn Acuerdo del Consejo de Ministros
el 27 de junio de 2014.
El techo de Gasto no Financiero obtenido se compara con el que ha
resultado obtenido del Objetivo de Estabilidad y con el de la regla de Gasto,
eligindose el menor de los dos.
16.- EN QUE CONSISTE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA?
El volumen de deuda pblica, definida de acuerdo con el Protocolo
sobre Procedimiento de dficit excesivo (PDE), del conjunto de todas las
administraciones pblicas no podr superar el 60% del PIB nacional nominal,
o el que establezca la normativa europea (artculo 13.1).
Este lmite entrar en vigor el 1 de enero de 2020 (D. Final 7).
Solo la Administracin del Estado y la Administracin Autonmica podrn
331
superar el limite de endeudamiento en los casos establecidos en el artculo

11.3 (catstrofe, recesin o emergencias) y previa aprobacin de un plan de
reequilibrio tal como se regula en el artculo 13.2.
Endeudamiento neto (SEC 95) = diferencia entre las variaciones netas
de pasivos financieros (captulos 9 de ingresos y gastos).
Esta limitacin al crecimiento de la deuda presupuestaria significa, pues,
que no pueden formalizarse prstamos a largo plazo para inversiones, cuando
su importe anual (del endeudamiento neto) supere la amortizacin del ejercicio.
17.-CMO SE APLICAN LAS NORMAS EN MATERIA DE
ENDEUDAMIENTO PARA LAS EELL?
Indicar que en materia de endeudamiento no va a tener aplicacin prctica
la previsin de la Ley Orgnica 2/2012 de que en caso de incumplimiento
del objetivo de deuda pblica, la entidad local incumplidora formule un plan
econmico-financiero, como tampoco va a tener aplicacin la previsin de la
Ley de que cuando el volumen de deuda pblica se site por encima del 95%
del lmite slo se permitirn operaciones de tesorera.
As pues, para conocer como rige la ley 2/2012, de 30 de abril, en
materia de endeudamiento de las entidades locales, hay que remitirse a la Ley
de Presupuestos Generales del Estado de 2013, quien, aunque no modifica
expresamente la Ley de Haciendas Locales, s la modifica en realidad porque
las disposiciones que se aprueban van a tener vigencia indefinida.
Adems, a travs de la disposicin adicional septuagsima tercera,
introduce una regulacin de la refinanciacin de las operaciones de
crdito distinta de la contenida en la Ley de Haciendas Locales
As pues: El objetivo de deuda pblica expresado en porcentaje sobre el
PIB no se va a aplicar en la prctica de momento de manera individualizada
para cada entidad local.
Las entidades locales se podrn endeudar con ahorro neto positivo y
saldo de deuda viva hasta el 110%, independientemente del objetivo anual de
deuda pblica.
332
18.-QUE REGULACIN TIENEN ACTUALMENTE LAS OPERACIONES

DE CRDITO?
Los requisitos para concertar operaciones de crdito a largo plazo son
los previstos en el Artculo 50 TRLRHL y DA 14 RDL 20/2011, segn redaccin
dada por DF 31 de la Ley 17/2012.
Requisitos:
1) Tener el presupuesto del ejercicio aprobado. No obstante, en el
supuesto de que exista situacin de presupuesto prorrogado, se
podran aprobar operaciones de crdito para financiar inversiones
vinculadas directamente a modificaciones de crdito en forma de
crditos extraordinarios y suplementos de crdito.
2) Haber liquidado el ejercicio anterior con ahorro neto positivo.
3) Que el saldo de deuda viva no exceda del lmite del 110%:
a) Hasta el 75% no se necesita autorizacin.
b) Cuando exceda del 75% hasta el 110% se requiere autorizacin
del rgano que tenga atribuida la tutela financiera.
- Siempre se requerir autorizacin del MINHAP cuando la
operacin se formalice mediante emisin de deuda, en el
exterior con moneda distinta del euro).
- En el caso de entidades del art. 111 y 135 TRLRHL se requiere
autorizacin cuando se incumpla el objetivo de estabilidad
presupuestaria (art. 20 LOEP).

Del resto de entidades locales no dice nada en inestabilidad,
con lo cual se estima que no precisarn autorizacin cuando
estn por debajo del 75%.
4) No podrn concertar operaciones de crdito a largo plazo (salvo la
excepcin prevista en la DA 73 de la Ley 17/2012, PGE 2013 para la
refinanciacin de operaciones de crdito):
a) Las entidades que presenten ahorro neto negativo.
b) Las entidades que tengan un volumen de endeudamiento vivo
superior al 110%.
CONCLUSIN: Por primera vez desde que est vigente la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales, es decir 26 aos, se establecen
lmites de vigencia permanente al endeudamiento local que conllevan la
prohibicin de realizar nuevas operaciones.
333
19.- CUAL ES EL MECANISMO DE REDUCCIN DE DEUDA DEL

ARTICULO 32 DE LA LOEPSF? Y QU DESTINO HA DE TENER EL
SUPERAVIT?
Segn la redaccin del artculo doce de la LO 9/2013, de 20 de
diciembre, de control de la deuda comercial en el sector pblico, el artculo 32
LOEP establece que en el supuesto de que la liquidacin presupuestaria se
site en supervit, ste se destinar en las Corporaciones Locales, a reducir
endeudamiento neto, con el lmite del volumen de endeudamiento si ste es
inferior al importe del supervit a destinar a reducir deuda.
Las situaciones que pueden darse en cuanto a la reduccin de la deuda,
y la capacidad/necesidad de financiacin y el remanente de tesorera positivo
o negativo son las siguientes:
1) Si hay capacidad de financiacin y Remanente de Tesorera positivo,
el supervit se aplicar a la amortizacin de deuda.
2) Si existe capacidad de financiacin y Remanente de Tesorera
negativo, no procede amortizar deuda por no haber recursos para
financiarla.
3) Existe necesidad de financiacin (dficit presupuestario) y
Remanente de Tesorera positivo. No hay obligacin legal de reducir
endeudamiento. Si procede elaborar un Plan econmico-financiero.
Reglas Especiales de Destino del Supervit Presupuestario.
La Disposicin adicional sexta de la LOEPSF, incluida por la Ley 9/2013,
de Control de la Deuda Comercial, establece las Reglas especiales para el
destino del supervit presupuestario, que son las siguientes:

Se podrn acoger a esta medida las Corporaciones Locales en las que
concurran estas dos circunstancias:
a) Que no superen los lmites que fija la legislacin reguladora de las
Haciendas Locales en materia de endeudamiento, es decir el 110%
334
b) Que presenten en el ejercicio anterior simultneamente supervit en

trminos de contabilidad nacional y remanente de tesorera positivo
para gastos generales.
La cuanta a destinar, ser el Supervit en trminos de contabilidad
nacional, o si fuera menor, el Remanente de Tesorera para Gastos Generales.
20.- EN QU MOMENTO HAY QUE MEDIR EL SUPERAVIT?
En el de la liquidacin del presupuesto de la Corporacin Local, en
trminos consolidados.
As pues, habr que atender al supervit obtenido, entendiendo por
supervit presupuestario en trminos SEC 95 la capacidad de financiacin
(captulos 1 a 7 de ingresos captulos 1 a 7 de gastos + - ajustes).
Destino, en el 2014.
1.
Atender obligaciones pendientes de aplicar al Presupuesto a 31 de

diciembre las de la cuenta 413 o equivalentes.
Antes de utilizar el supervit para financiar expedientes de modificacin

de crditos, hay que comprobar que las obligaciones pendientes
contabilizadas a 31 de diciembre estn pagadas.
2.
Reducir endeudamiento, a fin de evitar al cierre del ejercicio que se

produzca dficit.
3. Financiar inversiones que sean financieramente sostenibles a lo

largo de su vida til (que han sido determinadas por el Real Decreto
Ley 2/2014, de 21 de febrero , (BOE 22/por Ley /2014), lo cual ha
provocado la modificacin de la ley Reguladora de Haciendas Locales,
aadindole la disposicin Adicional 16.

Pero, es que adems a lo dicho, hay que aadir que el periodo medio
de pago a proveedores no puede superar el mximo previsto en la
normativa de morosidad.
335
El gasto realizado en estas inversiones no se considera gasto

computable a efectos de la regla de gasto. No obstante si computa a
efectos del calculo de Estabilidad Presupuestaria.
Por ltimo indicar que el Gobierno ha aprobado la prrroga para 2015

de las reglas especiales para el destino del supervit presupuestario que
inicialmente estaba destinado a la reduccin de endeudamiento neto de
acuerdo al artculo 32 de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. De esta forma,
las Entidades Locales saneadas financieramente podrn destinar parte del
supervit de 2014 a inversiones financieramente sostenibles, adems de a
amortizar deuda, sin que esto afecte al cumplimiento de la Regla de Gasto
prevista en la Ley de Estabilidad Presupuestaria. La prrroga se establece en
la disposicin adicional novena del Real Decreto Ley 17/2014 de medidas de
sostenibilidad financiera de las comunidades autnomas y entidades locales,
publicado el da 30 de diciembre de 2014 en el BOE. Dicha disposicin prorroga
la vigencia del rgimen especial previsto en la disposicin adicional sexta de
la Ley 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que
inicialmente como ya se ha indicado terminaba en 2014..
21.- QUE DESTINO TIENEN LOS INGRESOS NO FINALISTAS?
Los ingresos no finalistas que son aquellos que se obtienen por encima
de lo previsto, es decir ingresos no financieros en trminos SEC, se podrn
destinar ntegramente a reducir el nivel de deuda pblica (artculo 12.5).
Su medicin se efecta sobre sobre los totales previstos en Presupuesto,
siempre y cuando se vayan realizando con normalidad (art. 177 TRLRHL).
Cundo se determinan?
a) Durante la ejecucin del presupuesto (aunque
arriesgado).
puede ser muy
b) En el momento de la liquidacin del presupuesto y as ligarlo con el

art. 32.
336
Cmo se instrumentaliza?
a) Si es durante la ejecucin: va modificacin presupuestaria.
b) Si es en la liquidacin, al dar cumplimiento al destino del art. 32,
deduciendo del supervit los ingresos mayores sobre los previstos y
destinarlos directamente a reducir endeudamiento va modificacin
Presupuesto.
c) Otra opcin Aprobar un presupuesto desnivelado con los ingresos
reales previstos, y actuar por la va del art. 32.
La LOEP en su exposicin de motivos, ya determina que si se obtienen
mayores ingresos sobre los previstos, stos no se podrn destinar a financiar
nuevos gastos, sino a un menor endeudamiento.
Al respecto indicar que el Ministerio de Hacienda permite que si hay
Remanente de Tesorera positivo, ste se pueda utilizar como instrumento
para financiar las inversiones contempladas en el presupuesto, que estaban
previstas financiar inicialmente con prstamo, es decir permite, por tanto, una
modificacin en la forma de financiacin.
22 QUE ES LA DEUDA COMERCIAL? Y PARA QUE SE EXIGE EL
PERIODO MEDIO DE PAGO?
Es la deuda que las entidades locales tienen con los proveedores por
gasto corriente y prestaciones de servicios. La Ley Orgnica 9/2013, de 20
de diciembre, de Control de la Deuda Comercial persigue la erradicacin de la
morosidad comercial, al establecer la obligacin de que las administraciones
tengan que pagar su deuda a proveedores en treinta das, dado que a mayor
morosidad, mayor deuda comercial, lo que en el medio plazo pone en riesgo
el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y limite de
deuda financiera, su incumplimiento conlleva importantes consecuencias.

En el Consejo de Ministros del da 25 de julio de 2014 se ha aprobado
el Real Decreto 635/2014, que viene a desarrollar la metodologa del calculo
del periodo medio de pago a proveedores de las administraciones publicas
conforme a criterios homogneos teniendo en cuenta lo pagado y lo pendiente
de pagar, as como fijando las condiciones y el procedimiento de retencin de
la PIE, para el pago de las facturas a proveedores de las EELL morosas.
337
Significar que se trata de medir el retraso en el pago de la deuda comercial

en trminos econmicos, si perjuicio del periodo legal de pago establecido en
la ley de contratos del Sector Pblico, y en la ley 3/2004, de 29 de diciembre,
por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad.
Este criterio econmico consiste en calcular el PMP, entendiendo como
nmero de das de pago los transcurridos desde los treinta das posteriores
a la fecha de entrada de la factura en el registro administrativo o la fecha de
aprobacin de la certificacin mensual de obra, segn corresponda, hasta la
fecha de pago material por parte de la administracin.
Esta medicin puede tomar valor negativo si se paga antes de que hayan
transcurridos treinta das naturales desde la presentacin de las facturas o
certificaciones de obra, segn corresponda.
Indicar que existe la obligacin de publicar el perodo medio de pago
a proveedores (DA 1 LO 9/2013 de 20 diciembre de Control de la Deuda
Comercial en el Sector Pblico) La periodicidad del clculo y publicacin del
PMP ser mensual, excepto para las entidades locales no incluidas en el
modelo de cesin de tributos, en las que el clculo ser trimestral deber
publicarse en el portal web de la entidad, as como de disponer de un plan
de tesorera que garantice el cumplimiento de la normativa de morosidad (art.
13.6 LOEP).
23.- PERO, QUE PASA SI SE SUPERA ESE PERODO MEDIO DE
PAGO?
Cuando se detecte que se ha producido un incumplimiento del plazo
mximo de pago a proveedores en los trminos establecidos en el artculo
18.5 de la LOEPSF lo comunicar a la EELL previa comunicacin a la CCAA
en el caso de que sta ejerza la tutela financiera de dicha Corporacin, y
le podr solicitar la informacin necesaria, debidamente certificada por el
Interventor de la Corporacin Local, para cuantificar y determinar la deuda
comercial y la parte de ella que se va a pagar con cargo a sus recursos
propios, cancelndose la diferencia mediante retenciones de la participacin
en tributos del Estado. Esta informacin ser actualizada por el Interventor de
la Corporacin Local antes del da 1 del mes siguiente a la finalizacin de cada
trimestre del ao natural.
338
Las consecuencias son graves, pues la entidad local deber actualizar

el plan de tesorera con medidas en gastos, ingresos, cobros y pagos, que
permitan cumplir con el plazo de pago (art. 13.6 LOEP), debiendo el rgano
interventor realizar el seguimiento correspondiente (art. 18.5 LOEP.

Pero es que el Real Decreto 635/2014, adems de establecer la
metodologa para el clculo del periodo medio de pagos en trminos
econmicos, establece las condiciones para retener de los importes a
satisfacer por los recursos de las Corporaciones Locales, regulndose la
forma en la que debe iniciarse el procedimiento de retencin de recursos
(Art. 8), las consecuencias asociadas al incumplimiento de las obligaciones
de remisin de informacin (Art. 9), y las condiciones que deben cumplir las
facturas de los proveedores de las Corporaciones Locales para que puedan
ser abonadas por el Estado ante un incumplimiento de plazo mximo de pago
a proveedores (Art. 10), as como las principales caractersticas aplicables al
procedimiento para el pago de las citadas facturas (Art. 11) como por ejemplo
que todos los intereses de demora y gastos que se devenguen conforme a
la normativa vigente continuarn correspondiendo y sern abonados por la
Corporacin Local que corresponda.
24.- QUE MEDIDAS SE PUEDEN IMPONER A LAS EELL POR EL
INCUMPLIMIENTO DE LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y LA
REGLA DE GASTO ?.
Las administraciones locales debern hacer un seguimiento de los datos
de la ejecucin presupuestaria y ajustarn el gasto publico para garantizar que
al cierre del ejercicio no se incumpla el objetivo de estabilidad presupuestaria,
el objetivo de deuda publica o la regla de gasto, ya que para el caso de
incumplimiento en ley 2/2012 de estabilidad presupuestaria se regulan la
aplicacin de tres tipos de medidas, Preventivas, Correctivas y Coercitivas.
Sin duda la medida correctora mas frecuente en una EELL por el
incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de
deuda pblica o de la regla de gasto es la elaboracin de un Plan Econmico
Financiero que permita en el ao en curso y en el siguiente, el cumplimiento
de dichos objetivos con el contenido y alcance previstos. La Ley regula el
contenido que, entre otros extremos, deber identificar las causas de la
desviacin y las medidas que permitirn retornar a los objetivos, la tramitacin
339
y el seguimiento de estos planes. Desde el 31 de diciembre de 2013, hay que

aplicar tambin el artculo 116 bis, de la ley 27/2013, de Racionalizacin y
Sostenibilidad de la Administracin Local que adiciona al artculo 21 de la referida
Ley Orgnica 2/2012, medidas complementarias que pueden comportar la
supresin de competencias, propuesta de fusin de municipios colindantes, o
gestin integrada o coordinada, incluso supresin de las entidades de mbito
territorial inferior al municipio en Andaluca ella, entre otras.
En el supuesto de dficit por circunstancias excepcionales (catstrofes
naturales, recesin econmica o situacin de emergencia extraordinaria),
el tratamiento es diferente. En estos casos, deber presentarse un plan
de reequilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las
consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.
En cuanto a las Medidas Coercitivas, indicar que solo se pueden imponer
por causas muy excepcionales: falta de presentacin del Plan Econmico
Financiero, de falta de aprobacin o de incumplimiento del plan econmicofinanciero, en estos casos y por su persistencia de incumplimiento, el Gobierno
central puede incluso acordar el envo de una comisin de expertos para valorar
la situacin econmico-presupuestaria de la administracin afectada, y sta
presentar una propuesta de medidas que sern de obligado cumplimiento. La
persistencia en el incumplimiento del objetivo de estabilidad , de deuda publica
o de la regla de gasto, podr considerarse gestin gravemente daosa para los
intereses generales y podr procederse a la disolucin de los rganos de
la Corporacin Local incumplidora, de acuerdo con el artculo 61 LRBRL.
25.-CUANTOS TIPOS DE PLANES HAY PARA CORREGIR LOS
DESEQUILIBRIOS FINANCIEROS ?
a) Planes de saneamiento financiero: Regulados en la Ley de
Haciendas Locales en relacin a la autorizacin de operaciones de
crdito cuando el ahorro neto sea negativo, para rebajar el nivel
de endeudamiento. O cuando existan Remanentes de Tesorera
negativos y operaciones de refinanciacin a fin de reducir la deuda.
b) Planes econmico-financieros: Regulados en la Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, para corregir desequilibrios financieros, por incumplimientos
340
de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda publica, en el

ao en curso y uno mas,
c) Planes de Ajuste: Regulados en el Real Decreto-Ley 4/2012 , RDL
4/2013, de 22 de febrero y RDL 8/2013, de 28 de junio y en la LO
2/2012 son a largo plazo, 10 aos. Su finalidad es poder acceder
a mecanismos de financiacin, tiene un objetivo financiero, es decir
transformar deudas a corto en deudas a largo plazo a fin de garantizar
la sosteniblidad de las entidades locales.
Pueden referirse al mecanismo de pago a proveedores, que hasta
ahora es para lo que han servido afectando la PIE de ejercicios futuros, estn
vinculados a controles muy exhaustivos de la administracin central y hasta
ahora ha habido 3 tipos su duracin inicial es a 10 aos de amortizacin con
2 de carencia salvo las modificaciones que se han introducido en el BOE de
fecha 11 de junio de 2014, donde se publica la Orden PRE/966/2014, de 10
de junio que se aplica a los municipios acogidos a Plan de Proveedores (R.D.
Ley 4/2012) y tiene varias modalidades para la ampliacin de los periodos de
carencia y amortizacin, as como para el tipo de inters, previo cumplimento
de una serie de requisitos por parte de las EELL.
d) Otros planes de saneamiento regulados en otras normas:
Reintegros de los saldos deudores resultantes a cargo de las
Entidades locales en las liquidaciones definitivas de la participacin
en tributos del Estado de los aos 2008 y 2009 (DF 10 LPGE
2012). Ayuntamientos que soliciten al Estado el acceso a medidas
extraordinarias de apoyo a la liquidez o lo hayan solicitado durante
2012 (DA 1 LO 2/2012 modificada por LO 4/2012).
Las Corporaciones Locales que hayan aprobado planes de ajuste por el
RD 4/2012, de pago a proveedores, tienen limitacin para formalizar nuevos
prstamos de inversin mientras tengan Remanente de Tesorera negativo.
Durante el tiempo de vigencia de un Plan Econmico-Financiero o Plan
de Ajuste las Entidades locales y sus Organismos Autnomos no podrn
directa o indirectamente adquirir, constituir o participar en la constitucin
directa o indirecta de nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios,
fundaciones, unidades y dems entes. Tampoco podrn realizar aportaciones
341
o suscribir ampliaciones de capital de Entidades Pblicas Empresariales de

sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiacin,
salvo excepcionalmente que en el ejercicio presupuestario anterior hubieran
cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pblica y el
periodo medio de pago a proveedores no supere ms de treinta das el plazo
mximo de la normativa de morosidad.
Los planes deben entenderse vinculantes ya que presuponen un
compromiso que debe orientar la actuacin de la entidad local. Especialmente,
los presupuestos, tanto en fase de aprobacin como en fase de ejecucin,
deben ser compatibles con los objetivos del plan.
26.-QU ES EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN LA GESTIN
ECONMICA FINANCIERA?
La importancia del principio de transparencia ha llevado al legislador
a establecer en el artculo 6 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la obligacin de las
Administraciones Pblicas de suministrar toda la informacin necesaria para
el cumplimiento de las disposiciones de la citada Ley, as como de las normas
y acuerdos que se adopten en su desarrollo, y es que este principio es la base
del funcionamiento de las Administraciones Pblicas por resultar clave para
la rendicin de cuentas y el control de la gestin pblica, contribuyendo a
generar confianza en el correcto funcionamiento del sector pblico.
Al respecto significar que la reciente Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, tiene un
triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pblica
articulndose a travs de obligaciones de publicidad activa para todas las
Administraciones y entidades pblicas, reconoce y garantiza el acceso a
la informacin regulndolo como un derecho de amplio mbito subjetivo y
objetivo y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir
los responsables pblicos as como las consecuencias jurdicas derivadas de
su incumplimiento lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad
para todos los que desarrollan actividades de relevancia pblica.
Por su parte la ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia Publica
de Andaluca, tiene por objeto el desarrollo de la normativa bsica estatal,
342
ahondando, en la medida de sus posibilidades, en la ampliacin del mbito

de la actividad que se somete a la transparencia. Dentro de su mbito de
aplicacin se encuentran las entidades locales andaluzas como no poda ser
de otra manera, disponindose dentro del titulo de la publicidad activa la
necesidad de que las mismas deban hacer publica, informacin econmica
financiera y presupuestaria para que todas las personas puedan tener acceso
a una informacin veraz.
Dado que ambas normas la estatal y la andaluza, pretenden ampliar
y reforzar la transparencia de la actividad pblica, garantizar el derecho de
acceso a la informacin y establecer las obligaciones a cumplir por los
responsables polticos, se considera relevante indicar que en la Ley 19/2013,
se tipifican infracciones por incumplimientos de la misma, de ah que se
considere conveniente relacionar algunas de ellas en materia de gestin
econmico-presupuestaria:
As constituyen infracciones muy graves las siguientes conductas cuando
sean culpables:

El incumplimiento de destinar el supervit presupuestario a la
reduccin de endeudamiento neto, previsto en el art. 32.

El incumplimiento de destinar los ingresos obtenidos por encima de
los previstos a reducir el nivel de deuda pblica.
El incumplimiento de la obligacin de rendir cuentas regulada en
la normativa presupuestaria.
La administracin de los recursos y dems derechos de la
Hacienda Pblica sin sujecin a las disposiciones que regulan
su liquidacin, recaudacin e ingreso en el Tesoro recaudar sin
rendir cuentas.
Los compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y
ordenacin de pagos sin crdito suficiente para realizarlos o con
infraccin de lo dispuesto en la normativa presupuestaria.
La omisin del trmite de intervencin previa de los gastos,
obligaciones y pago, cuando sta resulte preceptiva; o del
procedimiento de resolucin de discrepancias frente a los
reparos suspensivos de la Intervencin.
La ausencia de justificacin de la inversin de los fondos en
anticipos de caja fija y pagos a justificar.
El alcance en la administracin de fondos pblicos no justificar.
343
27.-QUE CONSECUENCIAS TIENE LA COMISIN DE INFRACCIONES

EN LA LEY DE TRANSPARENCIA?:

La obligacin de restituir, en su caso, las cantidades percibidas o

satisfechas indebidamente.
La obligacin de indemnizar a la Hacienda pblica exigencia de
responsabilidad patrimonial.
Dar conocimiento al Tribunal de Cuentas por si procediese iniciar
procedimiento de responsabilidad contable.
Si las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, dar conocimiento
al Fiscal General.
28.-COMO SE INSTRUMENTA EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA:

ORDEN HAP 2105/2012 DE 1 DE OCTUBRE?
Contar con ms informacin, de mejor calidad y accesible mitiga
los problemas de informacin asimtrica y disipa incertidumbres sobre el
funcionamiento de las Administraciones Pblicas espaolas, pues permite un
seguimiento ms riguroso de su situacin econmica y financiera, esta Orden
viene a establecer las especificaciones del contenido de la informacin que
debe ser remitida, as como la frecuencia y la forma de suministro para cumplir
as con eficacia con la instrumentacin del principio de transparencia
La Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (publicada en el BOE
del da 8 de noviembre) viene a cumplir con diversos objetivos. Con ella se
modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan
las obligaciones de suministro de informacin previstas en La ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera, se adaptan las previsiones en materia de transparencia de las
Administraciones Pblicas y se actualiza y reordena la informacin que las
Corporaciones Locales tienen el deber de suministrar as como los plazos
para cumplir con esas obligaciones, Sin duda ello contribuye a llevar a cabo
un seguimiento ms efectivo del cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria, y del resto de obligaciones fiscales europeas, del conjunto de
las Administraciones, con las que Espaa est plenamente comprometida.
344
4. EL CONTROL INTERNO
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades
Qu es el control interno?
En todas las Entidades Locales se ejerce una funcin pblica, esencial y
necesaria, de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera
y presupuestaria a la que se denomina control interno y cuya responsabilidad
se atribuye a un rgano de intervencin cuyo titular ha de ser necesariamente
un funcionario.
As se establece en el art. 92.bis de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de Racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin Local.
Funciones pblicas en las Corporaciones Locales:
Son funciones pblicas, cuyo cumplimiento queda reservado
exclusivamente a funcionarios, las que impliquen el ejercicio de autoridad, la
participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades publicas o
en la salvaguardia de los intereses generales, as como todas aquellas que
contribuyan a la mejor garanta de la objetividad, imparcialidad e independencia
en el ejercicio de sus funciones.
Son funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales,
cuya responsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con
habilitacin de carcter nacional : () b) El control y la fiscalizacin interna de
la gestin econmico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorera
y recaudacin.
Quin ejerce el control interno en las Corporaciones Locales ?
La responsabilidad del control interno en las Entidades Locales est
atribuida expresamente a funcionarios con habilitacin de carcter nacional,
denominados interventores y pertenecientes a la escala administrativa de
interventores-tesoreros. No obstante, en las Corporaciones Locales cuya
345
Secretara est clasificada en tercera clase, las funciones del Interventor

formarn parte del contenido del puesto de trabajo de aqulla, salvo que se
agrupen a efectos de Intervencin.
Indicar, que de especial inters resulta la ley 27/2013, de 27 diciembre,
al establecer una regulacin especfica y singular de las funciones de control
financiero y presupuestario muy riguroso, de esta forma se seala en la
exposicin de motivos que en aras de este objetivo se refuerza la funcin
interventora y se habilita al Gobierno para establecer las normas de los
procedimientos de control. Asimismo hay un fortalecimiento de este control
y del papel supervisor y director de la Administracin que ejerza la tutela
financiera. En este sentido, se impone informe previo, necesario y vinculante de
esa Administracin para el ejercicio de competencias impropias sobre garanta
de suficiencia financiera (art. 7.4 LBRL); igualmente, se requiere informe
de esa Administracin sobre el modo concreto de prestacin en la gestin
coordinada de servicios municipales (art. 26.3 LBRL) y en la elaboracin de
planes econmico-financieros (art. 116.bis LBRL).
Se amplan las funciones de la Intervencin. As se exige informe previo
de ese rgano de control sobre el modo de gestin de los servicios pblicos,
en particular, para la utilizacin de formas empresariales (art. 85.2 LBRL); y
tambin para la reordenacin del sector pblico empresarial local (DA 9 LBRL).
Se pasa al Estado la creacin, clasificacin y supresin de puestos
reservados a funcionarios locales de habilitacin nacional; se reafirma la
intermediacin del Ministerio de Hacienda en nombramiento y cese de
Interventores. (arts. 92, 92.bis y 101.1 LBRL).
Se atribuye al Gobierno estatal la elaboracin de normas sobre
procedimientos de control, metodologa de aplicacin, criterios de actuacin,
derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes
de control, vinculantes para los Interventores locales en sus funciones de
intervencin, control financiero y control de eficacia. Anualmente deben enviar
a la Intervencin General del Estado un informe resumen de los controles
desarrollados segn plazos y normas que se establezcan (art. 213 TRLHL).
Se establece que el rgano de intervencin remitir al Tribunal de
Cuentas todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la
346
entidad local y el Pleno que sean contrarios a los reparos formulados por la
Intervencin (art. 218.2 TRLHL).
Qu funciones estn atribuidas a la Intervencin?
Segn se recoge en el Real Decreto 1174/1987, las funciones de
Intervencin est clasificadas en dos grupos:
-
Control y fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y

presupuestaria.
- Contabilidad.
En primer lugar, el control y fiscalizacin de la gestin econmico
financiera y presupuestaria supone la realizacin de las siguientes tareas:
1. La fiscalizacin, en los trminos previstos en la legislacin, de todo
acto, documento o expediente que de lugar al reconocimiento de
derechos y obligaciones de contenido econmico o que puedan tener
repercusin financiera o patrimonial, emitiendo el correspondiente
informe o formulando, en su caso, los reparos procedentes.
2. La intervencin formal de la ordenacin del pago y de su realizacin
material.
3. La comprobacin formal de la aplicacin de las cantidades destinadas
a obras, suministros, adquisiciones y servicios.
4. La recepcin, examen y censura de los justificantes de los mandamientos
expedidos a justificar, reclamndolos a su vencimiento.
5. La intervencin de los ingresos y fiscalizacin de todos los actos de
gestin tributaria.
6. La expedicin de certificaciones de descubierto contra los deudores
por recursos, alcances o descubiertos.
7. El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de
modificacin de crditos de los mismos.
347
8. La emisin de informes, dictmenes y propuestas que en materia

econmico financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por
la presidencia, por un tercio de los concejales o diputados o cuando
se trate de materias para las que legalmente se exija una mayora
especial, as como el dictamen sobre la procedencia de nuevos
servicios o reforma de los existentes a efectos de la evaluacin de
la repercusin econmicofinanciera de las respectivas propuestas.
Si en el debate se ha planteado alguna cuestin sobre cuyas
repercusiones presupuestarias pudiera dudarse, podrn solicitar al
presidente el uso de la palabra para asesorar a la corporacin.
9.
La realizacin de las comprobaciones o procedimientos de auditora

interna en los organismos autnomos o sociedad mercantiles
dependientes de la entidad con respecto a las operaciones no
sujetas a intervencin previa, as como el control del carcter
financiero de los mismos, de conformidad con las disposiciones
y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte la
corporacin
No obstante, aquellas Entidades Locales que tengan implantado

un sistema informtico de gestin y seguimiento presupuestario podrn
establecer que las funciones de control y fiscalizacin interna se efecten por
muestreo o por los medios informticos de que disponga la Entidad Local.
En segundo trmino, la funcin de contabilidad comprende:
1. La coordinacin de las funciones o actividades contables de la Entidad
Local, con arreglo al plan de cuenta a que se refiere el artculo 114
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, emitiendo las instrucciones tcnicas
oportunas e inspeccionando su aplicacin.
2. La preparacin y redaccin de la cuenta general del presupuesto y
de la administracin del patrimonio, as como la formulacin de la
liquidacin del presupuesto anual.
3.
El examen e informe de las cuentas de tesorera y de valores
independientes y auxiliares del presupuesto.
348
Ademas de todo lo anterior, hay que tener en cuenta la nueva

redaccin dada por la ley 27/2013, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la
Administracin Local al artculo 213 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5
de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales (TRLHL), en la forma anteriormente referida.
4.2. La funcin interventora
Segn el artculo 214 del TRLHL, se entiende por funcin interventora las
acciones encaminadas a fiscalizar todos los actos de las Entidades Locales y
de sus Organismos Autnomos que den lugar a reconocimiento y liquidacin
de derechos y obligaciones o gastos de contenido econmico, los ingresos
y pagos que de aqullos deriven y a recaudacin, inversin y aplicacin, en
general, de los caudales pblicos administrados, con el fin de que la gestin
se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
De esta definicin se puede extraer que la funcin interventora tiene un
carcter interno y preventivo, y tiene como objetivo garantizar el cumplimiento,
en todo momento, de las normas relativas a la disciplina presupuestaria, a
los procedimientos de gestin de gasto y de ingresos, y a la aplicacin de
los fondos pblicos El artculo 214 antes mencionado pone de manifiesto el
mbito de aplicacin de dicha funcin interventora:

mbito subjetivo: las Entidades Locales y todos sus Organismos

Autnomos.
mbito objetivo: todos los actos realizados por el Ente Local, con las
excepciones contempladas en el TRLHL.
Existen dos modalidades de realizacin de la funcin interventora:

a) Intervencin formal, consistente en la verificacin del cumplimiento
de los requisitos legales necesarios para la adopcin del acuerdo,
mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente
deban estar incorporados en el expediente.
b) Intervencin material, que trata de comprobar la real y efectiva
aplicacin de los fondos pblicos.
349
Cmo se desarrolla la funcin interventora?

La funcin interventora comprende las siguientes fases:
1. Intervencin crtica o previa: consistente en examinar, antes de que se
tome cualquier decisin o se dicte resolucin, todo acto, documento o
expediente que sea susceptible de producir derechos u obligaciones
de contenido econmico o movimientos de fondos, con el fin de
asegurar el cumplimiento de los procedimientos establecidos y su
conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.
En materia de gastos, la fiscalizacin previa consistir en comprobar,
antes de que se dicte la correspondiente resolucin, que las obligaciones de
los negocios jurdicos a suscribir por las autoridades competentes se ajustan a
la Ley y que el acreedor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa
prestacin.
Por lo que se refiere a los ingresos, la fiscalizacin previa de los derechos
se puede sustituir por la inherente toma de razn en contabilidad, sin perjuicio
de la realizacin de otras comprobaciones.
El artculo 219.1 exime de la fiscalizacin previa los siguientes supuestos:
1. Los gastos de material no inventariable.
2. Los contratos menores.
3.
Los de carcter peridico y dems de tracto sucesivo, una vez
intervenido el gasto correspondiente al periodo inicial.
4. Otros gastos menores de 3.005,06 euros que se hagan efectivos a
travs del sistema de anticipos de caja fija.
Qu consecuencias tiene que la intervencin informe en desacuerdo
sobre un acto, documento o expediente?
Al respecto resear la nueva redaccin dada por la Ley 27/2013, de
27 de diciembre al articulo 218 del TRLRHL de tal manera que cuando se
produzcan los citados desacuerdos, el rgano interventor elevar informe al
350
Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad

Local contrarias a los reparos efectuados, as como un resumen de las
principales anomalas detectadas en materia de ingresos. Dicho informe
atender nicamente a aspectos y cometidos propios del ejercicio de la
funcin fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de
las actuaciones que fiscalice.
Lo contenido en este apartado constituir un punto independiente en
el orden del da de la correspondiente sesin plenaria. El Presidente de la
Corporacin podr presentar en el Pleno informe justificativo de su actuacin.
Sin perjuicio de lo anterior, cuando existan discrepancias, el Presidente de
la Entidad Local podr elevar su resolucin al rgano de control competente por
razn de la materia de la Administracin que tenga atribuida la tutela financiera.
El rgano interventor remitir anualmente al Tribunal de Cuentas todas
las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y
por el Pleno de la Corporacin contrarios a los reparos formulados, as como
un resumen de las principales anomalas detectadas en materia de ingresos.
A la citada documentacin deber acompaar, en su caso, los informes
justificativos presentados por la Corporacin local.
Qu es la fiscalizacin previa limitada?
Siempre que el Pleno lo acuerde, a peticin del Presidente de la
Corporacin y previo informe del rgano de intervencin, la fiscalizacin previa
podr limitarse a comprobar los trminos enumerados en el artculo 219.2 de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales:
351
a) La existencia de crdito presupuestario y que el propuesto es el

adecuado a la naturaleza del gasto y obligacin que se proponga
contraer.

En el caso de compromisos de carcter plurianual habr que comprobar

tambin el cumplimiento de los requisitos y limitaciones de este tipo de
compromisos de gastos (art. 174 del TRLH).
b) Que las obligaciones o gastos se generan por rgano competente.

c) Cualquier otro aspecto que se determine por el pleno a propuesta del
presidente.
En cualquier caso, esta fiscalizacin limitada se complementar con otra
intervencin plena que se realizar con posterioridad sobre una muestra
representativa de los actos, documentos o expedientes que fueron objeto
de fiscalizacin limitada mediante la aplicacin de tcnicas de muestreo o
auditoria, con el fin de verificar el cumplimiento de todos los requisitos del
procedimiento de gasto establecido.
Una vez realizado el control posterior, la Intervencin emitir un informe
escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones que se
deduzcan de la fiscalizacin a posterior, que se remitir a los rganos
gestores, para que formulen las observaciones que consideren pertinentes, y
posteriormente al Pleno de la Entidad Local.
4.3. Control financiero y control de eficacia
Qu es el control financiero?
El control financiero es aquel control que tiene como objeto informar sobre
la adecuada presentacin de la informacin financiera, sobre el cumplimiento
de las normas y directrices de aplicacin y del grado de eficacia y eficiencia
en la consecucin de los objetivos previstos.
En este sentido el control financiero consistir en verificar:
352
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se han realizado

conforme a las normas de aplicacin (auditora de cumplimiento).
Que la contabilidad general, cuentas anuales y dems estados
e informes reflejen fielmente el resultado de la gestin (auditora
financiera).
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se realizan
conforme a los criterios de eficiencia, eficacia y economa (auditora
operativa).
Que los procedimientos aplicados han sido formulados conforme a la
normativa aplicable (auditora de sistemas y procedimientos).
En el caso en que los presupuestos de los servicios y entes dependientes
de la Entidad Local, se formulen por programas, objetivo o planes de
actuacin, el control financiero tendr por objeto el examen, anlisis
y evaluacin de los procedimientos de seguimiento de los objetivos
(auditora de programas presupuestarios y planes de actuacin).
Cul es el mbito de aplicacin del control financiero?
De acuerdo con lo establecido en el artculo 214.1 de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales, el control financiero se aplicar respecto a:

Los servicios de las Entidades Locales.
Sus Organismos Autnomos.
Las Sociedades Mercantiles dependientes.
Cul es el procedimiento de control financiero?

El control financiero habr de realizarse mediante la aplicacin de
procedimientos de auditoria u otras tcnicas de control, de acuerdo con
las normas del Sector Pblico. En este sentido, hay que tener en cuenta
las Normas de Auditora del Sector Pblico, publicadas por la IGAE, que si
bien, en principio, no son directamente aplicables al sector pblico local, en
ausencia de otras normas especificas, deben tomarse cmo referencia.
353
Como resultado de estas acciones, el rgano de control financiero emitir

un informe escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones
que se deriven del examen realizado, que habr de remitirse a los rganos
de gestin de la actividad controlada para que realicen cuantas alegaciones
y observaciones estimen oportunas. Los informes, junto con los comentarios
del rgano gestor, se remitirn al Pleno de la Entidad.
Qu consecuencias tiene el control financiero?
El control financiero, al tratarse de un acto de control a posteriori, no
permite corregir las deficiencias observadas en el procedimiento, y por ello,
no deriva en la posibilidad de suspender la tramitacin administrativa de actos
concretos.
Qu es el control de eficacia?
El art. 221 del TRLHL define el control de eficacia como aquel que tiene
por objeto la comprobacin peridica del grado de cumplimiento de los
objetivos, as como el anlisis del coste de funcionamiento y del rendimiento
de los respectivos servicios o inversiones.
De esta definicin se deducen tres grandes objetivos:
Comprobacin peridica del grado de cumplimiento de los objetivos,

que slo ser plenamente aplicable en el momento en que se implante
en el mbito local un modelo presupuestario por objetivos.
Anlisis del coste de funcionamiento de los servicios e inversiones,
que exige el establecimiento de la contabilidad analtica o de costes en
el sector pblico local.
Anlisis del rendimiento de los servicios e inversiones, que debe
analizar, no slo la utilidad de los servicios y de las inversiones de las
Entidades Locales si no que sean realizados con el mnimo coste.
354
4.4. El desarrollo de la contabilidad

Segn lo dispuesto en el artculo 204 del TRLHL es competencia de la
Intervencin de una Entidad Local, la llevanza y el desarrollo de la contabilidad
pblica en sus dos vertientes: presupuestaria y patrimonial.
En su vertiente presupuestaria, y sin perjuicio de los actos presupuestarios
sometidos a fiscalizacin, el Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que
se desarrolla el Captulo I del Ttulo VI del TRLHL, atribuye a la Intervencin las
funciones siguientes:
En la elaboracin del Presupuesto de la Entidad Local, corresponde
al Interventor suscribir la documentacin anexa relativa a la liquidacin
del Presupuesto del ejercicio anterior y al avance de liquidacin del
Presupuesto corriente. As como informar, antes de su remisin al
Pleno, todo los Estado y documentos que conforman el Presupuesto
General de la Entidad.
Corresponder igualmente a la Intervencin de la Entidad Local, la
emisin de las certificaciones de existencia de crdito necesaria a los
efectos de la tramitacin de los expedientes de gasto.
Los expedientes de concesin de crdito y suplementos de crditos
debern ser informados por la Intervencin antes de su remisin al
Pleno de la Corporacin.
En la autorizacin de gasto con imputacin a ejercicios futuros (gastos
plurianuales), el Interventor deber certificar que no se superan los
lmites legales para este tipo de gastos.

A esto hay que aadir las nuevas funciones de remisin que le atribuye
la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las
obligaciones de suministro de informacin previstas en la Ley Orgnica 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
siendo importante resear las responsabilidades personales en que se puede
incurrir por incumplimiento de dicha obligacin de remisin de informacin.
355
Por ltimo, y como una manifestacin mas de la regulacin del control

interno llevada a cabo recientemente por la Ley 27/2013, se considera
necesario aludir a la posibilidad de la Colaboracin con las Intervenciones
locales, que prev la disposicin adicional sptima de la LRSAL, segn la cual:

La Intervencin General de la Administracin del Estado podr asumir,
previa la formalizacin del oportuno convenio con la Entidad Local interesada,
la realizacin de actuaciones de apoyo encaminadas a reforzar la autonoma
y eficacia de los rganos responsables del control y fiscalizacin interna de la
gestin econmico-financiera, contable y presupuestaria en el mbito de las
Entidades Locales.
En el convenio deber preverse la contraprestacin econmica que
habr de satisfacer la Entidad Local al Estado y que podr dar lugar a una
generacin de crdito de conformidad con lo dispuesto en la legislacin
presupuestaria.
Suscrito el convenio mencionado en el apartado primero, la Intervencin
General podr encomendar la realizacin de dichas actuaciones de apoyo
tcnico a la Intervencin Delegada, Regional o Territorial que en cada caso se
determine.
356
5. LOS BIENES DE LAS

ENTIDADES LOCALES
5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales

El patrimonio de las Entidades Locales est constituido por el conjunto
de bienes, derechos y acciones que, por cualquier ttulo, les pertenezcan.
Los bienes de las Entidades Locales se encuentran regulados en la Ley
7/99, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andaluca,
el artculo 1.2 de la citada ley establece que stos se rigen por la presente
Ley, por el Reglamento que la desarrolle y por las ordenanzas propias de
cada entidad, sin perjuicio de la legislacin bsica del Estado que, en su caso,
resulte de aplicacin. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 1.2
de la Ley 7/99, los bienes de las Entidades Locales se rigen:
a) Por la legislacin bsica del Estado en materia de rgimen local,
artculos 79 a 83 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen
Local.
b) Por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas,( Disposicin Final segunda.5) .
c) Por la Ley 7/99, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades
Locales de Andaluca, modificada por la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonoma Local de Andaluca.
d) Por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por
Decreto 18/2006, de 24 de enero.
e) En defecto de la legislacin anterior, por la legislacin estatal no bsica
en materia de rgimen local y bienes pblicos.
f) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad.
g) Supletoriamente, por las restantes normas de los ordenamientos
jurdicos, administrativo y civil.
Los bienes de las Entidades Locales se clasifican en dos categoras:
357
Los bienes de dominio pblico, que pueden ser de uso o de servicio

pblico.
Los bienes patrimoniales.
Los denominados bienes comunales no constituyen una tercera categora

de bienes locales, sino que gozan de la naturaleza de bienes demaniales o
bienes de dominio pblico, aunque con ciertas peculiaridades como que
nicamente pueden pertenecer a los Municipios y Entidades Locales menores.
Dentro de los bienes de dominio pblico hay que distinguir aqullos
que lo son por naturaleza, pero que no pueden pertenecer a las Entidades
Locales sino slo al Estado y que son los bienes del demanio martimo, los del
demanio hdrico y los del demanio militar.
Por su parte, el demanio artificial lo constituyen aquellos bienes que
conservan este carcter de bienes de dominio pblico durante el tiempo
que pertenecen a alguno de los entes pblicos territoriales (como son las
Comunidades Autnomas o Entidades Locales). Se trata de las carreteras,
ferrocarriles, etc.
5.2. Los bienes de dominio pblico
Son bienes de dominio pblico los destinados o afectados al uso o al
servicio pblico.
Son bienes de uso pblico local los caminos, plazas, calles,
paseos,parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y dems obras
pblicas de aprovechamiento o utilizacin general, cuya titularidad sea de la
Entidad Local.
Son bienes de servicio pblico los de titularidad de las Entidades
Locales destinados al cumplimiento de las competencias o fines pblicos
que, en cada momento, les corresponda, tales como Casas Consistoriales,
Palacios Provinciales, sedes de las Juntas Vecinales, mercados, cementerios,
museos,centros de enseanza pblica, montes catalogados de utilidad
pblica, piscinas, zonas de deporte y polideportivos y, en general, cualquier
otro bien destinado a la prestacin de servicios pblicos o administrativos.
358
Los bienes de dominio pblico son inalienables, inembargables e

imprescriptibles y no estn sujetos a tributo alguno, es decir, no se pueden
vender, no pueden ser objeto de mandamientos de embargo no pueden ser
adquiridos en propiedad por los particulares mediante su posesin continuada
y no estn sujetos a tributacin de ningn tipo.
La inembargabilidad de los bienes de dominio pblico implica la
prohibicin de los jueces de dictar providencias de embargo contra sus
derechos y bienes. En este sentido ha sido decisiva la STC 66/1998, que
limit la inembargabilidad a los bienes y derechos de la hacienda local a los
bienes demaniales. Por lo tanto, s cabe la ejecucin de hipotecas sobre
bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestacin de
servicios pblicos.
Aunque tradicionalmente se ha entendido que el dominio pblico slo
poda tener por objeto bienes inmuebles, y dentro de ellos, porciones o partes
del territorio nacional, en la actualidad la doctrina dominante entiende que las
razones justificativas del rgimen de proteccin demanial para los inmuebles
de dominio pblico valen para ciertos bienes muebles, como los documentos,
archivos y obras de arte de las colectividades pblicas puestos a disposicin
del pblico o de un servicio pblico.
La calificacin de un bien como demanial o de dominio pblico se
produce mediante su afectacin a un destino pblico. De ah la importancia
en sealar las formas en que tiene lugar su comienzo y cese.
Los bienes de dominio pblico natural (los ros, las playas etc.) adquieren
el carcter demanial por la aplicacin de una norma que establece esa
condicin para todo un gnero de bienes. En este caso,
la adquisicin de la demanialidad es independiente de cualquier actuacin de
la Administracin.
Para los bienes que forman parte del dominio pblico artificial,
formado por los bienes que presentan las mismas caractersticas que los de
propiedad privada, el inicio de la demanialidad requiere de una actividad de
la Administracin. Las distintas formas de afectacin estn recogidas en el
RBEL y son las siguientes:
359
a)
La afectacin expresa a un uso o servicio pblico, por la que mediante

un expediente, se acredita la oportunidad y legalidad de la misma. El
expediente ser resuelto por la Corporacin Local mediante acuerdo
adoptado con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal
de miembros de la Entidad, previa informacin pblica durante un mes.
b) La afectacin implcita, que tiene lugar cuando la vinculacin del bien
a un uso o servicio pblico deriva expresa o implcitamente de actos
de la Entidad Local como puede ser, por ejemplo, la aprobacin de
los planes de ordenacin urbana y los proyectos de obras o servicios.
c) La afectacin presunta que se entiende producida por la adscripcin
de bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o servicio
pblico o comunal, o cuando la Corporacin Local, adquiere por
usucapin, con arreglo al derecho civil la propiedad de una cosa que
hubiese estado destinada a un uso o servicio pblico o comunal.
El cese de la demanialidad se produce a travs del fenmeno inverso de
la desafectacin, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial.
Puede revestir las mismas formas o variedades que la afectacin aunque la
desafectacin presunta no est regulada.
Los bienes de dominio pblico admiten cuatro tipos de uso:
1.
Uso comn: es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos

indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los
dems interesados. El uso comn puede ser:
General, cuando no concurran circunstancias singulares.
Especial, cuando stas concurran por la peligrosidad, intensidad
del uso o cualquier otra semejante.
2. Uso privativo: es el constituido por la ocupacin de una porcin

de dominio pblico, de tal modo que limite o excluya la utilizacin
por los dems interesados.
3.
Uso normal: es aquel que es conforme con el destino principal del

bien de dominio pblico.
4. Uso anormal: aquel que, al contrario, no es conforme con el

destino del bien.
360
Tanto el uso privativo de bienes de dominio pblico como el uso anormal

de los mismos estn sujetos, en todo caso, a concesin administrativa que se
otorgar previa licitacin, de acuerdo con lo dispuesto en el RBEL.
5.3. Los bienes comunales
Los bienes comunales son bienes de dominio pblico que solo
pueden pertenecer a los Municipios y Entidades Locales menores, y cuyo
aprovechamiento corresponde al comn de los vecinos. Si bien es cierto que
la doctrina ha discutido la naturaleza demanial de estos bienes, lo cierto es
que la Ley LBRL parece otorgarles de forma inequvoca tal naturaleza.
El aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efecta, como
regla general, en rgimen de explotacin comn o cultivo colectivo, si bien,
podrn adoptarse otras formas de aprovechamiento cuando aqulla no sea
posible.
Estas otras formas son:
1. El aprovechamiento peculiar, segn la costumbre o reglamentacin
propia de la Entidad Local.
2. La adjudicacin por lotes o suertes.
3. Si estas modalidades no resultan posibles, podr acudirse a la
adjudicacin mediante precio.
La explotacin comn o cultivo colectivo implica el disfrute general y
simultneo de los bienes por quienes ostenten, en cada momento la cualidad
de vecino sin distincin por razn de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros
domiciliados en el trmino municipal tambin gozan de este derecho.
La adjudicacin por lotes o suertes se hace a los vecinos en proporcin
directa al nmero de personas que tengan a su cargo e inversa de su situacin
econmica.
La adjudicacin mediante precio deber ser previamente comunicada
a la Consejeria de Administracin Local y Relaciones Institucionales, y se
efectuar de acuerdo con lo previsto en la legislacin de contrato de las
Administraciones Pblicas. En la adjudicacin mediante precio, el importe se
361
destinar a servicios propios de la Entidad Local sin que la Entidad pueda

detraer ms de un diez por ciento del mismo para otros fines. Los vecinos
o vecinas postores tendrn preferencia en igualdad de condiciones sobre
los que no tengan tal carcter. En cualquier caso, a falta de licitadores la
adjudicacin se podr hacer de forma directa.
Los montes vecinales o en mano comn son bienes comunales
aprovechados por los vecinos de determinadas parroquias o lugares ms
cercanos a aquellos. Aunque por la propia definicin legal son propiedades
privadas que se rigen por su ley especial y, supletoriamente, por el Cdigo
Civil, son como los bienes comunales, es decir, indivisibles, inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Es competencia de la Administracin su
deslinde y amojonamiento y la regulacin sucesoria, pues en caso de extincin
de la agrupacin vecinal titular, la Entidad Local menor o el Municipio donde
radique el monte regular su disfrute y conservacin en las condiciones
establecidas para los bienes comunales en la LBRL.
5.4. Los bienes patrimoniales
Son bienes patrimoniales o de propios, aquellos que siendo propiedad
de la Entidad Local, no estn destinados al uso pblico ni afectados a algn
servicio pblico y que pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de la
Entidad. Son bienes que poseen los Ayuntamientos en el mismo rgimen que
los particulares, y que se rigen por su legislacin especfica y, en su defecto,
por las normas de derecho privado.
En la normativa local se conceptan como bienes patrimoniales: las
parcelas sobrantes, los efectos no utilizables y el patrimonio municipal del suelo.
Las parcelas sobrantes son bienes patrimoniales que se definen como
porciones de terreno propiedad de las Entidades Locales que por su reducida
extensin, forma irregular o emplazamiento, no sean susceptibles de uso
adecuado.
Son efectos no utilizables todos aquellos bienes que por su deterioro,
depreciacin, o deficiente estado de conservacin resulten inaplicables a los
servicios municipales o al normal aprovechamiento, atendida su naturaleza y
destino, aunque los mismos no hubieren sido dados de baja en el Inventario.
362
El patrimonio municipal del suelo est constituido por los terrenos

necesarios para prevenir, encauzar y desarrollar la expansin de la poblacin,
constituyendo una reserva para su utilizacin futura. El patrimonio municipal
del suelo est integrado por los bienes municipales patrimoniales clasificados
en el planeamiento urbanstico como suelo urbano o urbanizable.
Los bienes patrimoniales que no se encuentren afectados a un uso o
servicio pblico son embargables. A estos efectos es necesario que la no
afectacin de estos bienes conste como tal en el inventario de todos sus
bienes y derechos que estn obligadas a formar las Corporaciones Locales,
cualquiera que sea la naturaleza o forma de adquisicin de aquellos.
Las Entidades Locales tienen plena capacidad jurdica para adquirir y
poseer bienes de todas clases y ejercitar las acciones y recursos procedentes
en defensa de su patrimonio. En concreto, las Corporaciones Locales pueden
adquirir bienes y derechos por los siguientes medios:

Por atribucin de la Ley.

A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin.
Por herencia, legado o donacin.
Por prescripcin.
Por ocupacin.
Por cualquier otro modo legtimo que est de conformidad con el
ordenamiento jurdico.
Para adquirir bienes a ttulo oneroso, ser necesario cumplir los requisitos
recogidos en la normativa que regula la contratacin de las Entidades Locales.
Tratndose de bienes inmuebles ser preciso, adems, un informe pericial
previo.
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes
Los Municipios, Provincias e Islas, en todo caso, y las dems Entidades
Locales de carcter territorial, cuando as lo prevean las Leyes de las
correspondientes Comunidades Autnomas, pueden ejercer las siguientes
potestades en relacin con sus bienes de dominio pblico o patrimoniales:
363
1.
Potestad de investigacin: es la facultad de las corporaciones locales

para investigar la situacin de los bienes y derechos que presuman
de su propiedad, al objeto de determinar su titularidad, siempre que
no conste aqulla. El ejercicio de esta accin investigadora puede
acordarse, bien de oficio a iniciativa, en su caso de otra administracin,
o bien por denuncia de los particulares.
2. Potestad de deslinde: las corporaciones locales ostentan, asimismo,
la facultad de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su
pertenencia y los de los particulares cuando los lmites entre ambos
resulten imprecisos o cuando existan sobre los mismos indicios
de usurpacin. El deslinde consistir en practicar las operaciones
tcnicas de comprobacin y, en su caso, de rectificacin de
situaciones jurdicas plenamente acreditadas. Estas operaciones
tienen por objeto delimitar la finca a la que se refieran y declarar
provisionalmente la posesin de hecho sobre la misma, para lo cual
ser preciso tramitar el oportuno expediente de deslinde. Acordado
ste, se comunicar al Registro de la Propiedad correspondiente, si
la finca estuviera inscrita.
3. Potestad de recuperacin de oficio: las Entidades Locales pueden
recobrar, por s mismas y en cualquier momento, la tenencia de sus
bienes de dominio pblico. Cuando se trate de bienes patrimoniales,
el plazo para recobrarlos ser de un ao a contar desde el da siguiente
al de la fecha en que se hubiera producido la usurpacin. Transcurrido
ese plazo, proceder la accin correspondiente ante los tribunales
ordinarios. En esta materia no se admitirn interdictos contra las
actuaciones de los agentes de la autoridad. El procedimiento para la
recuperacin de la posesin, puede iniciarse:
a) De oficio, por la propia corporacin, a iniciativa, en su caso, de
cualquier otra administracin.
b) Por denuncia de los particulares. En todo caso, la recuperacin
en va administrativa requiere acuerdo previo de la Corporacin,
el cual debe ir acompaado de los documentos que acrediten
la posesin, salvo que se trate de repeler usurpaciones
recientes. Este privilegio o potestad habilita a las Corporaciones
Locales para utilizar todos los medios compulsorios legalmente
admitidos, sin perjuicio de que si los hechos usurpatorios tienen
apariencia de delito, se pongan en conocimiento de la autoridad
judicial.
364
4. Potestad de desahucio administrativo: es la facultad de las

Corporaciones Locales para extinguir los derechos que existan sobre
los bienes de dominio pblico o comunales, y de las ocupaciones a
que hayan dado lugar, cuando aqullos se hubieran constituido en
virtud de autorizacin, concesin o cualquier otro ttulo. Como seala
la LBELA, la extincin debe hacerse por va administrativa, mediante el
ejercicio de las oportunas facultades coercitivas, previa indemnizacin
o sin ella, segn proceda con arreglo a derecho. La proteccin de los
bienes de las Corporaciones Locales se asegura, adems de a travs
de las potestades anteriores, mediante la inscripcin en inventarios
o catlogos administrativos, que permiten un conocimiento de la
naturaleza y situacin de los bienes. Los inventarios son relaciones de
bienes que la Entidad Local confecciona para su propio conocimiento
interno. La inclusin en un catlogo no aade nada respeto de las
potestades exorbitantes de defensa y recuperacin de bienes
que antes hemos examinado. Tan slo constituyen un principio
de prueba por escrito dado el carcter probatorio general que se
otorga a los documentos elaborados por los funcionarios pblicos.
Las Corporaciones Locales estn obligadas a formar inventario de
sus bienes y derechos, constituyendo inventarios diferentes cuando
se trata de Entidades con personalidad jurdica independiente de
la propia Corporacin. En el inventario se sealarn los siguientes
bienes: inmuebles, derechos reales, muebles de carcter histrico,
artstico o de considerable valor econmico, valores mobiliarios,
crditos y derechos de carcter personal de la Corporacin, vehculos,
semovientes, bienes muebles no comprendidos en esta lista y bienes
y derechos revertibles.
Qu son los inventarios o catlogos administrativos de bienes?
La legislacin local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripcin
de sus bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo dispuesto
en la legislacin hipotecaria. Son bienes inscribibles todos los inmuebles
patrimoniales y los derechos reales sobre los mismos, incluso los calificados
de dominio pblico artificial, como un edificio afectado a un uso o servicio
pblico. No son susceptibles de inscripcin los bienes de dominio pblico
natural. En la legislacin Hipotecaria se reconoce como privilegio a las
Corporaciones Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles
365
aunque carezcan de ttulo escrito de dominio mediante certificacin expedida

por el funcionario a cuyo cargo est la administracin de los mismos, en la
que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en que fueron adquiridos.
Adems, la ley hipotecaria da la posibilidad a los particulares de que inscriban
las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y
obras destinadas al servicio pblico de que son titulares.
Es obligatorio inscribir los bienes de las Entidades Locales en el
Registro de la Propiedad?
La legislacin local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripcin
de sus bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo dispuesto en
la legislacin hipotecaria.
Son bienes inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos
reales sobre los mismos, incluso los calificados de dominio pblico artificial,
como un edificio afectado a un uso o servicio pblico. No son susceptibles de
inscripcin los bienes de dominio pblico natural.
En la legislacin Hipotecaria se reconoce como privilegio a las
Corporaciones Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles
aunque carezcan de ttulo escrito de dominio mediante certificacin expedida
por el funcionario a cuyo cargo est la administracin de los mismos, en la
que se expresar el ttulo de adquisicin o el modo en que fueron adquiridos.
Adems, la ley hipotecaria da la posibilidad a los particulares de que inscriban
las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, canales, puentes y
obras destinadas al servicio pblico de que son titulares.
366
IV.
La Contratacin
en las
Entidades Locales
367
INTRODUCCIN
La norma jurdica donde se contiene el groso en la materia de contratacin
pblica es el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Dicha norma procede de la delegacin legislativa concedida por las Cortes
Generales a travs de la disposicin final 32. de la Ley 2/2011, de 4 de
marzo, de Economa Sostenible, por el cual se elabora un texto nico en el que
se incluyan debidamente aclaradas y armonizadas, todas las disposiciones
aplicables a la contratacin del sector pblico.
Dicha delegacin legislativa se justifica por los siguientes motivos:
a)
Las distintas modificaciones que se han llevado a a cabo, por

diversos motivos, desde la aprobacin de la Ley de Contratos del
Sector Pblico.
Con la aprobacin del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector

Pblico se ha procedido a integrar en un texto nico todas las modificaciones
introducidas a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, a travs de diversas Leyes
que modifican la misma, que han dado una nueva redaccin a determinados
preceptos o han introducido nuevas disposiciones. Dichas Leyes son las
siguientes: el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso
de la recuperacin econmica y el empleo; el Real Decreto-ley 8/2010, de 20
de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del
dficit pblico; la Ley 14/2010, de 5 de julio, de infraestructuras y los servicios
de informacin geogrfica en Espaa la Ley 15/2010, de 5 de julio, de
modificacin de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales; la
Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificacin de las Leyes 30/2007, de 30
de octubre, de Contratos del Sector Pblico, 31/2007, de 30 de octubre,
sobre procedimientos de contratacin en los sectores del agua, la energa,
los transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa para adaptacin a la normativa
comunitaria de las dos primeras; la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de
medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo; la Ley 2/2011,
de 4 de marzo, de Economa Sostenible; el Real Decreto-ley 5/2011, de 29
de abril, de medidas para la regularizacin y control del empleo sumergido
369
IV. LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
y fomento de la rehabilitacin de viviendas; la Ley 24/2011, de 1 de agosto,

de Contratos del Sector Pblico en los mbitos de la Defensa y la Seguridad
y la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptacin normativa a la Convencin
internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
b) Se ha procedido a integrar en el texto las disposiciones vigentes
relativas a la captacin de financiacin privada para la ejecucin
de contratos pblicos.
Por una parte, en materia de contrato de concesin de obras pblicas, se
han integrado las disposiciones sobre financiacin contenidas en el Captulo
IV del Ttulo V del Libro II, comprensivo de los artculos 253 a 260, ambos
inclusive, del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio. Por
otra, para el contrato de colaboracin pblico-privada se recogen en el texto
las previsiones contenidas en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, incluyendo las
relativas a la colaboracin pblico-privada bajo frmulas institucionales.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico se diferencia
respecto a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico,
en lo siguiente: se ha procedido a ajustar la numeracin de los artculos y,
por lo tanto, las remisiones y concordancias entre ellos, circunstancia esta
que se ha aprovechado, al amparo de la delegacin legislativa, para ajustar
algunos errores padecidos en el texto original. Igualmente, se ha revisado la
parte final de la Ley, eliminando disposiciones e incluyendo otras motivadas
por el tiempo transcurrido desde la aprobacin de la Ley 30/2007, de 30 de
octubre, y sus modificaciones.
El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico ha derogado
las siguientes normas en materia de contratacin pblica:
370
a)
La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico.
b)
El Captulo IV del Ttulo V del Libro II, comprensivo de los artculos 253
a 260, ambos inclusive, del Texto Refundido de la Ley de Contratos de
las Administraciones Pblicas, aprobado por Real Decreto Legislativo
2/2000, de 16 de junio.
c)
La disposicin adicional sptima de la Ley 13/2003, de 23 de mayo,

Reguladora del contrato de Concesin de Obras Pblicas.
d) El artculo 16 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el

que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del dficit
pblico.
e)
Los artculos 37 y 38 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa

Sostenible.
Desde la aprobacin y posterior entrada en vigor del mencionado Texto

Refundido, este ha sufrido distintas modificaciones como son las siguientes:
1. Orden EHA/3479/2011, de 19 de diciembre, por la que se publican
los lmites de los distintos tipos de contratos a efectos de la contratacin del
sector pblico a partir del 1 de enero de 2012.
Posteriormente, esa Orden fue sustituida por la Orden HAP/2425/2013,
de 23 de diciembre,por la que se publican los lmites de los distintos tipos
de contratos a efectos de la contratacin del sector pblico a partir del 1 de
enero de 2014, que elev los umbrales comunitarios.
2. Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del
Estado para el ao 2013, que con efectos de 1 de enero de 2013 y vigencia
indefinida, se aade un apartado nuevo, el 3, a la disposicin adicional vigsima
octava del citado Texto Refundido. En la Ley 22/2013, de 23 de diciembre,
de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2014 hay que sealar su
disposicin adicional octogsima octava referida a la desindexacin respecto
a ndices generales de contratos del sector pblico y la disposicin transitoria
quinta en relacin con el rgimen transitorio de la centralizacin de crditos.
3. Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo
al emprendedor y de estmulo del crecimiento y de la creacin de empleo,
as como su posterior convalidacin en la Ley 11/2013, de 26 de julio. En
su artculo 15 se aade una disposicin final 32. al Texto Refundido sobre
formalizacin conjunta de acuerdos marco para la contratacin de servicios
que faciliten la intermediacin laboral.
371
La disposicin final sptima modifica diversos preceptos del Texto

Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, como son los siguientes:
Las modificaciones introducidas en los artculos 216 y 222 tratan de
precisar el momento de devengo de los intereses de demora previstos en
la Directiva por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad
en las operaciones comerciales, en funcin de los diversos supuestos
de recepcin y tratamiento de las facturas, de forma consistente con la
regulacin de la Directiva 2011/7/UE, de 16 de febrero de 2011.
Mediante la modificacin de la disposicin adicional decimosexta de la
Ley de Contratos del Sector Pblico se excluye de la regulacin general de
los usos de medios electrnicos, informticos y telemticos, las facturas
electrnicas que se emitan en los procedimientos de contratacin. En
la medida que la factura es un elemento asociado a la ejecucin del
contrato, no est cubierta por las previsiones de la Directiva 2004/18/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004
en materia de utilizacin de medios electrnicos en los procedimientos
de contratacin, y parece conveniente dado que surte efecto en el
mbito fiscal, bancario, etc., prever una regulacin autnoma. En la
nueva disposicin adicional trigsima tercera se articula un nuevo
itinerario de presentacin de facturas ante el rgano administrativo con
competencias en materia de contabilidad pblica, a efectos de asegurar
que la Administracin tiene un conocimiento exacto de todas las deudas
que tiene contradas por la ejecucin de los contratos.
4. Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitacin, regeneracin y
renovacin urbanas. En su disposicin final 13. se aade una nueva disposicin
adicional trigsima cuarta al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico referido a los contratos de suministros y servicios en funcin de las
necesidades.
5. Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes
contra la morosidad de las administraciones pblicas y de apoyo a entidades
locales con problemas financieros, cuya disposicin final 5. hace una serie
de modificaciones y aadidos en materia de contratacin centralizada, con el
objeto de avanzar en el proceso de racionalizacin administrativa de acuerdo
con las pautas marcadas por la Comisin de Reforma de las Administraciones
372
Pblicas, considerndose prioritario impulsar y extender el sistema de

contratacin centralizada para el aprovisionamiento del sector pblico.
6. Ley 10/2013, de 24 de julio, por la que se incorporan al ordenamiento
jurdico espaol las Directivas 2010/84/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 15 de diciembre de 2010, sobre farmacovigilancia, y 2011/62/
UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2011, sobre
prevencin de la entrada de medicamentos falsificados en la cadena de
suministro legal, y se modifica la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantas y
uso racional de los medicamentos y productos sanitarios. En la disposicin
final 8. se aade un nuevo apartado 4 a la disposicin adicional vigsima
octava del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico en
relacin a que no sern de aplicacin las medidas establecidas en los artculos
9 y 10, prrafo tercero, del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, a los
contratos derivados de adquisicin de medicamentos promovidos al amparo
de lo previsto en esta disposicin adicional siempre que los ahorros que
resulten de la compra centralizada sean superiores a las deducciones fijadas
en dichos artculos.
7. Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores
y su internacionalizacin, en su artculo 42 se modifica el artculo 59 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico en relacin con
las uniones de empresarios, en su artculo 43 se modifica el artculo 65 del
mencionado Texto Refundido para elevar los umbrales para la exigencia de
clasificacin y la disposicin transitoria 4. referido a la determinacin de los
casos en que es exigible la clasificacin de las empresas.
En el artculo 44 que modifica por un lado el artculo 96 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Pblico, por el cual se aade un supuesto de
garanta de la contratacin por retencin en el precio y, adems, la acreditacin
de la garanta podr hacerse por medios electrnicos, y, por otro lado modifica
el artculo 146 en relacin al establecimiento, la forma y plazo para presentar la
documentacin que acompaa a las proposiciones de los licitadores.
En el artculo 46 se modifica el artculo 102.5 del Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Pblico para establecer una reduccin del
plazo para la devolucin o cancelacin de las garantas para las PYME en la
terminacin del contrato por causas no imputables al contratista.
373
En el artculo 47 se modifica el artculo 216 del Texto Refundido de la

Ley de Contratos del Sector Pblico estableciendo una reduccin del plazo
de demora en el pago para que el contratista pueda optar a la resolucin
contractual. Adems, en el artculo 47 se aade un artculo 228 bis en
aquel Texto Refundido en relacin con la comprobacin de los pagos a los
subcontratistas o suministradores.
8. Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de mercado
en su disposicin adicional 3. se cambia la denominacin de la Plataforma
de Contratacin del Estado contenida en el artculo 334 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Pblico a Plataforma de Contratacin del
Sector Pblico, publicndose, en todo caso, la convocatoria de licitaciones y
sus resultados en relacin a todas las entidades comprendidas en el artculo
3.1 del mencionado Texto Refundido.
9. Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrnica
y de creacin del registro contable de facturas en el Sector Pblico, se
suprimen las letra f) del artculo 3.2 y el apartado 2 del artculo 41 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico. Adems, en dicho Texto
Refundido se modifica el apartado 1 del artculo 65 en relacin con la exigencia
y efectos de la clasificacin, los artculos 75 a 78 referido a la solvencia, se
introduce un artculo 79 bis donde se concreta los requisitos y criterios de
solvencia, se aade la disposicin adicional primera bis, se modifica la letra f)
de la disposicin adicional decimosexta y se modifica la disposicin transitoria
cuarta.
10. Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, de reforma en materia
de infraestructuras y transporte, y otras medidas econmicas, que modific
el artculo 271 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico,
en el que se prev la subrogacin de la Administracin concedente en el
crdito expropiado y el correlativo descuento del importe no reembolsado a
las cantidades resultantes de aplicar lo previsto en el artculo 271.1.
11. Ley 13/2014, de 14 de julio, de transformacin del Fondo para
la Financiacin de los Pagos a Proveedores en su disposicin final 1. se
modifica el artculo 216.4 en el que se establece una excepcin a la excepcin,
valga la redundancia, en relacin a la obligacin del cumplimiento de plazo en
relacin con la aprobacin de las certificaciones de obra o los documentos
374
que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes

entregados o servicios prestados.
12. Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexacin de la economa
espaola, cuyo objetivo principal es establecer una nueva disciplina
no indexadora en el mbito de la contratacin pblica, que supone
aproximadamente el 20 por ciento del Producto Interior Bruto, en los precios
regulados y, en general, en todas las partidas de ingresos y de gastos de los
presupuestos pblicos. Se procede as a eliminar la regulacin indexadora
que, en buena medida, data de pocas con una inflacin notablemente mayor.
En los casos excepcionales en los que la revisin de valores monetarios sea
indispensable, el objetivo de la Ley es ligar la actualizacin de precios y rentas
a la evolucin de los costes pertinentes en cada situacin, facilitando con ello
una mayor flexibilidad y una mejor reaccin de la economa espaola ante
perturbaciones. La justificacin de la reforma se basa en que la situacin
de estabilidad de precios y de salarios, carece de sentido que el precio
regulado de una prestacin sujeta a obligacin de servicio pblico o el de
un contrato pblico se indexe a la evolucin de precios de bienes y servicios
sin incidencia directa en el coste de dicha prestacin o suministro. Por este
motivo, se establece tambin con carcter comn a todos los tipos de revisin
que, cuando vengan justificadas por la evolucin de los costes, utilizarn
la informacin especfica aplicable, incluyendo los ndices de precios que
revistan dicho carcter, tal y como se definen en el artculo 2 de esta Ley.
Se establece adems que los costes debern ser evaluados conforme al
principio de eficiencia y buena gestin empresarial.
Las revisiones de los precios y tarifas de los contratos incluidos dentro
del mbito de aplicacin del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre,
se regirn por lo dispuesto en el mismo.
Adems, la Ley 2/2015, de 30 de marzo, modifica al Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Pblico en los siguientes aspectos: el artculo
47.5, la rbrica del captulo II del ttulo III del libro I y los artculos 89, 131.1.d),
133.1 y 255.3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de
Contratos del Sector Pblico, y su continuacin con el Texto Refundido de
375
la Ley de Contratos del Sector Pblico se estableci un nuevo rgimen de

contratacin pblica, al que deberan adaptarse todos los agentes implicados;
adaptacin, por otra parte, que cuenta con las dificultades propias que acarrea
la aplicacin de una nueva norma, no exenta de mltiples interpretaciones, as
como su corta vigencia determina una falta de experiencia que tienen quienes
la aplican.
As, en dicha norma jurdica se recoge la transposicin al ordenamiento
jurdico espaol de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinacin de los procedimientos
de adjudicacin de los contratos pblicos de obras, de suministros y de
servicios, que unific las anteriores Directivas en la materia e introdujo diversas
modificaciones.
Independientemente de ello, se ha de considerar que no se limita a insertar las
disposiciones comunitarias, sino que tambin ha perseguido y conseguido la
concentracin en un texto normativo de la regulacin contractual de distintos
sujetos, tanto de Administraciones Publicas como de otras Entidades del
sector pblico, e incluso sujetos privados, modernizando, asimismo, la
terminologa, instrumentos y respuestas a problemas en materia contractual.
De esta manera la Ley 30/2007, de 30 de octubre, y el posterior Texto
Refundido, suponen un cambio del Rgimen Jurdico de la contratacin
pblica, considerndose entre las principales novedades en relacin con
el anterior Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas las que afectan a la delimitacin de su mbito de aplicacin,
la singularizacin de las normas que derivan directamente del Derecho
Comunitario, la incorporacin de las nuevas regulaciones sobre contratacin
que introduce la Directiva 2004/18/CE, la simplificacin y mejora de la gestin
contractual, y la tipificacin legal de una nueva figura como es el contrato de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
El mbito subjetivo de la norma legal se basa principalmente en tres
bloques: Administraciones Pblicas (Estatal, Autonmica, Local, Organismos
Autnomos, Agencias Estatales y Universidades); Poderes Adjudicadores
que no son Administracin Pblica (Entes pblicos empresariales que no
tengan carcter industrial o mercantil, por ejemplo); Otros sujetos del sector
pblico (Entes pblicos empresariales destinados a actividades mercantiles o
industriales, Sociedades de capital pblico superior al 50 por 100 del capital
376
social, o fundaciones cuyo patrimonio fundacional excede esa participacin).

El primer bloque est sujeto a controles y exigencias mximas; el segundo
bloque est sujeto a exigencias de nivel medio, y el ltimo bloque est
sometido a requisitos (tramitacin, publicidad, etc.) mnimos.
A la vieja dualidad de contratos administrativos y contratos privados, la Ley
aade una nueva categora legal ajustada a las prescripciones de las directivas
comunitarias, como son los contratos sujetos a regulacin armonizada que
definen los negocios que, por razn de la entidad contratante, de su tipo y de
su cuanta se encuentran sometidos a las directrices europeas.
En cuanto a las modalidades contractuales, la nueva Ley regula los contratos
clsicos (obras, concesin de obras pblicas, gestin de servicios pblicos,
suministros y servicios) aadiendo el contrato de colaboracin entre el sector
pblico y privado, el cual se destina a la obtencin de prestaciones complejas o
afectadas de cierta indeterminacin inicial, y cuya financiacin pueda ser asumida
en principio por el contratista colaborador, mientras que la contraprestacin a
este ltimo se satisfar a lo largo de toda la duracin del contrato.
En aras a incorporar en sus propios trminos y sin reservas las
directrices de la Directiva 2004/18/CE, la Ley de Contratos del Sector Pblico
-y posteriormente su Texto Refundido- recoge sustanciales innovaciones en
lo que se refiere a la preparacin y adjudicacin de los negocios sujetos a
la misma, siendo las principales de dichas novedades las que afectan a la
previsin de mecanismos que permiten introducir en la contratacin pblica
consideraciones de tipo social y medioambiental, configurndolas como
condiciones especiales de ejecucin del contrato o como criterios para valorar
las ofertas.
En cuanto a los procedimientos de adjudicacin, se elevan las cuantas
de los lmites superiores de los simplificados (procedimiento negociado y
de contratos menores), aadindose uno nuevo, previsto en la mencionada
Directiva 2004/18/CE, denominado dilogo competitivo, al cual podr
recurrir el rgano de contratacin cuando considere, en casos de contratos
particularmente complejos, que el uso del procedimiento abierto o restringido
no permite una adecuada adjudicacin de los mismos; mediante este nuevo
procedimiento de adjudicacin el rgano de contratacin dirige un dilogo
con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
377
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades

y que servirn de base para que los candidatos elegidos presenten una
oferta. En tal caso, el rgano de contratacin podr establecer primas o
compensaciones para los participantes en el dilogo.
Por otro lado, cabe destacar, asimismo, la implantacin del responsable
del contrato al que corresponder, por encargo del organismo contratante,
supervisar su ejecucin, adoptar las decisiones y dictar las instrucciones
necesarias con el fin de asegurar la correcta realizacin de la prestacin pactada.
Otra novedad importante de la Ley de Contratos del Sector Pblico,
y su posterior Texto Refundido, es la desaparicin dentro de las formas de
adjudicacin de los trminos subasta y concurso sustituyndose por la
expresin oferta econmica ms ventajosa tanto en cuanto el procedimiento
de licitacin tenga un nico criterio de valoracin (antigua subasta) o cuando
tenga en cuenta varios (antiguo concurso).
Como nuevas tcnicas de simplificacin y racionalizacin de la
contratacin de las Administraciones Pblicas y otras entidades del sector
pblico, la Ley de Contratos del Sector Pblico introdujo las siguientes:
378
Acuerdos marco (artculos 196 a 198 del Texto Refundido). Son

acuerdos formalizados con uno o varios empresarios, con el fin de
fijar las condiciones a que habrn de ajustarse los contratos que
pretendan adjudicar durante un perodo determinado (no superior a
cuatro aos, salvo casos excepcionales), siempre que el recurso a
estos instrumentos no se efecte de forma abusiva o de modo que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Sistemas dinmicos de contratacin (artculos 199 a 202 del Texto

Refundido). Se refiere a la contratacin de obras, servicios y suministros
de uso corriente (por el procedimiento abierto hasta la adjudicacin
de los contratos y con exclusividad de cauce electrnico, informtico
o telemtico), cuyas caractersticas, generalmente disponibles en
el mercado, satisfagan las necesidades del sector pblico, siempre
que el recurso a estos instrumentos no se efecte de forma que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Sistemas centrales de contratacin (artculos 203 a 207 del Texto

Refundido). Se trata de encomiendas de contratacin a servicios
especializados por parte de las entidades del sector pblico (creados
por Estado, Comunidades Autnomas o Diputaciones), en relacin
con la contratacin de obras, servicios y suministros.
Por otro lado, y como nuevos cauces de contratacin formal de la Ley

de Contratos del Sector Pblico, y plasmados en el Texto Refundido, recoge
la plena aplicacin de medios electrnicos, informticos y telemticos. Se abre
internet como cauce para dar publicidad a las licitaciones, a la presentacin de
ofertas, as como para acceder a pliegos y documentacin; contemplndose
en particular la denominada subasta electrnica.
Otra novedad importante, en la Ley de Contratos del Sector Pblico
-y que se observa en el Texto Refundido-, es en materia de garantas de los
licitadores, concretamente el recurso especial en materia de contratacin1
2
, que es aquel que tiene un carcter potestativo -adems de ser previo a la
va jurisdiccional contencioso-administrativa- y que se encuentra encaminado
a la revisin de decisiones en materia de contratacin para contratos
fundamentalmente sujetos a regulacin armonizada sin que proceda la
interposicin de recursos administrativos ordinarios contra los mismos; siendo
susceptibles de este recurso especial los anuncios de licitacin, los pliegos
y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban
regir la contratacin, as como los acuerdos de adjudicacin y los actos de
trmite adoptados en el procedimiento de adjudicacin siempre que estos
ltimos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicacin, determinen
la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos3.
1 Su regulacin se lleva a cabo en los artculos 40 a 49 del Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Pblico.
2 Los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicacin de contratos administrativos
que no renan los requisitos para ser susceptibles de recurso especial en materia de
contratacin, podrn ser objeto de recurso de conformidad con lo dispuesto en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn, y en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
3 Se considerarn actos de trmite que determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento los actos de la Mesa de Contratacin por los que se acuerde la exclusin
de licitadores.
379
Por otro lado es importante aseverar que el valor estimado de los contratos
vendr determinado por el importe total (incluidas las posibles prrrogas y sin
aadir el IVA); as como que, en relacin al ejercicio de la prerrogativa del ius
variandi, la posibilidad de que el contrato sea modificado por razones de
inters pblico y las condiciones en que podr producirse dicha modificacin,
deber recogerse, necesariamente, en los correspondientes pliegos de
condiciones y en el documento contractual, adems de que solamente se
podr realizar en virtud de causas imprevistas (desapareciendo la posibilidad
de realizarlo por necesidades nuevas como estableca la normativa anterior) y
que no podr afectar a las condiciones esenciales del contrato.
El Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo4, desarrolla parcialmente el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, referido a la clasificacin
de empresas (solvencia econmica y financiera para la clasificacin, as como
la revisin de la clasificaciones), el Registro Oficial de Licitadores y Empresas
Clasificadas del Estado, las Mesas de Contratacin, aplicacin de criterios de
adjudicacin que dependan de un juicio de valor, as como comunicaciones al
Registro de Contratos del Sector Pblico.
4 Se modific su Disposicin Final 2. y lo indicado en su Anexo II por el Real Decreto

300/2011, de 4 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo,
por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del
sector pblico y se habilita al titular del Ministerio de Economa y Hacienda para modificar
sus anexos.
380
1. EL MARCO JURDICO DE LA
CONTRATACIN LOCAL
La contratacin en el Rgimen Local no es ms que una especialidad
esencialmente de carcter organizativo y competencial de la contratacin en
general que establece el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico.
En el artculo 5 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local se
establece que las Entidades Locales para el cumplimiento de sus funciones
y en el mbito de sus respectivas competencias tendrn plena capacidad
jurdica para celebrar contratos, de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
Admitida la existencia de los contratos administrativos y reconocida a
los Entes Locales una personalidad jurdica plena (arts. 140 y 141 de nuestra
Constitucin, y los arts. 11 y 31 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases del Rgimen Local, as como art. 4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonoma Local de Andaluca), con la consiguiente capacidad jurdica y
de obrar, no cabe dudar de la facultad de contratar de estos Entes. En este
sentido, el art. 111 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por
el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Rgimen Local, dispone que: Las Entidades Locales podrn
concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan por conveniente,
siempre que no sean contrarios al inters pblico, al ordenamiento jurdico o
a los principios de buena administracin, y debern cumplirlos a tenor de los
mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas, en su caso, en favor
de dichas entidades. En similares trminos, se expresa el art. 25 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Entre las normas que integran el marco jurdico de la contratacin
pblica local se puede destacar fundamentalmente al Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de
la Ley de Contratos del Sector Pblico, norma de carcter bsico dictada
por el Estado en virtud del art. 149.1.18. de la Constitucin5, mediante el
5 STC 56/2014, FJ 3.a) que establece lo siguiente:
El art. 149.1.18 CE atribuye al Estado, entre otras, la competencia exclusiva para dictar
381
que se asigna al Estado competencia exclusiva en materia de legislacin

bsica sobre contratos y concesiones administrativas, atribuyndose a las
Comunidades Autnomas competencias en materia de desarrollo legislativo
(el art. 47.2.3. del Estatuto de Autonomia para Andalucia establece que los
contratos y concesiones administrativas es una competencia compartida de
la Comunidad Autnoma). En relacin con el mencionado Texto Refundido,
hay que resaltar, especialmente, lo establecido en la disposicin adicional 2.,
que se recoge en los mismos trminos que la homnima disposicin de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, - con la nica excepcin de que se ha aadido un
nuevo apartado 14- y que establece las normas especficas de contratacin
de las Entidades Locales.
Junto a dicha norma con rango de ley, se encuentra el Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente el texto
refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, as como en lo que sea
de aplicacin el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas.
Por otro lado, debemos remitirnos a la legislacin bsica del Estado sobre
Rgimen Local donde se regulaba la actividad contractual de las Entidades
Locales, destacando la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local, as
como el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, quedando ambos
textos normativos prcticamente derogados en lo que afecta a contratacin
administrativa por la Ley de Contratos del Sector Pblico; y ello es debido a que
se ha pretendido que dicha materia se encuentre contenida en una sola norma.
En el mbito de la Unin Europea se ha elaborado diversa normativa que
afecta a los contratos pblicos y que es de obligado cumplimiento para los
Estados miembros, siendo introducida en el ordenamiento jurdico espaol a
382
la legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas. En trminos de la

STC 141/1993, de 22 de abril, FJ 5, la normativa bsica en materia de contratacin
administrativa tiene principalmente por objeto, aparte de otros fines de inters general,
proporcionar las garantas de publicidad, igualdad, libre concurrencia y seguridad
jurdica que aseguren a los ciudadanos un tratamiento comn por parte de todas las
Administraciones pblicas (en el mismo sentido, SSTC331/1993, de 12 de noviembre,
FJ 6, y162/2009, de 29 de junio, FJ 4).
En el marco de lo dispuesto por el art. 149.1.18 CE, las Comunidades Autnomas han
podido asumir la competencia de desarrollo legislativo de la legislacin bsica estatal en
materia de contratos administrativos.
travs de la normativa bsica sobre contratacin administrativa, destacando

dentro de la referida normativa primordialmente:
La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31
de marzo, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin
de los contratos pblicos de obras, de suministros y de servicios.
Esta Directiva ha sido modificada por otras normas, siendo la ltima
la Directiva 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
13 de julio de 2009, sobre coordinacin de los procedimientos de
adjudicacin de determinados contratos de obras, de suministro y de
servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los mbitos de la
defensa y la seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/
CE y2004/18/CE.
Actualmente, la Directiva 2004/18/CE se encuentra derogada por la
Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratacin pblica,
que est pendiente de transposicin por parte del Reino de Espaa, siendo la
fecha lmite, a estos efectos, el 18 de abril de 2016.
L
a Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31
de marzo, sobre la coordinacin de los procedimientos de adjudicacin
de contratos en los sectores del agua, la energa, los transportes y de
los servicios postales.
Esta Directiva es derogada por la Directiva 2014/25/UE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratacin
por entidades que operan en los sectores del agua, la energa, los transportes
y los servicios postales, la cual se encuentra en fase de transposicin por
parte del Reino de Espaa, siendo la fecha lmite, al respecto, el 18 de abril
de 2016.
La Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989,
relativa a la coordinacin de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas referentes a la aplicacin de los procedimientos de recurso
en materia de adjudicacin de los contratos pblicos de suministros y
de obras. Esta norma ha sido modificada por la Directiva 2007/66/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por
la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo
383
en lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de

recurso en materia de adjudicacin de contratos pblicos.
El Reglamento (CE) n 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario comn
de contratos pblicos (CPV). Esta norma ha sufrido determinadas
modificaciones, siendo la ltima la que establece el Reglamento (CE) n
213/2008 de la Comisin, de 28 de noviembre de 2007, que modifica el
Reglamento (CE) n2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo,
por el que se aprueba el Vocabulario comn de contratos pblicos (CPV),
y las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo sobre los procedimientos de los contratos pblicos, en lo
referente a la revisin del CPV.
La Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26
de febrero de 2014, relativa a la adjudicacin de contratos de concesin, no
ha sido transpuesta al ordenamiento jurdico espaol por parte del Reino de
Espaa, existiendo una fecha lmite para ello, cual es el 18 de abril de 2016.
Tambin, hay que sealar la aprobacin reciente de otra Directiva
en materia de contratacin pblica, que es la Directiva 2014/55/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la
facturacin electrnica en la contratacin pblica, y que tiene como fecha
lmite de transposicin el 27 de noviembre de 2018.
Independientemente de la normativa aplicable a las Entidades Locales
en materia de contratacin, es conveniente sealar los rganos de carcter
consultivo, que promueven la adopcin de normas o medidas de carcter
general que se considere procedente para la mejora del sistema de contratacin
en sus aspectos administrativos, tcnicos y econmicos, realizan informes,
as como pueden exponer recomendaciones pertinentes, si de los estudios
sobre contratacin administrativa o de un contrato en particular, se dedujeran
conclusiones de inters para la Administracin; estos rganos no son otros
que la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del Estado y los
rganos consultivos que creen en materia de contratacin las Comunidades
Autnomas (en Andaluca, estas funciones la realiza la Comisin Consultiva de
Contratacin Pblica, pudiendo ser consultada por las entidades que integran
la Administracin Local en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma
384
de Andaluca, de conformidad con lo previsto en el artculo 1.2 del Decreto

93/2005, de 29 de marzo, por el que se regulan la organizacin y funciones
de dicho rgano).
Por ltimo, como documento orientativo a los entes adjudicadores que
conforman el sector pblico andaluz, en el documento Recomendaciones para
facilitar el acceso y promover la competencia en el mbito de la contratacin
pblica andaluza se establecen una serie de sugerencias para indicar una
serie de medidas que aquellos pueden adoptar para promover la competencia
efectiva de los operadores econmicos en los procesos de licitacin y, en su
caso, sobre cmo prevenir y detectar las conductas colusorias que se pueden
producir.
385
2. MBITO DE APLICACIN Y
RGANOS INTERVINIENTES
2.1. mbito subjetivo de aplicacin: entidades sujetas a la normativa
bsica.
A los efectos del mbito de aplicacin subjetiva, el Texto
Refundido continua con la delimitacin de forma extensa de los sujetos
contratantes realizado por la Ley de Contratos del Sector Pblico, usando
un concepto prximo al utilizado para definir el sector pblico en la Ley
General Presupuestaria. Se asume la definicin organismo pblico o poder
adjudicador recogida por la Directiva Comunitaria y que comprendera en
sentido amplio: a) Administraciones Pblicas; b) Entes del sector pblico que
no son Administraciones Pblicas pero estn sujetos a la Directiva Comunitaria
y c) Entes del sector pblico que ni son Administraciones Pblicas ni estn
sujetos a la Directiva Comunitaria.
Se consideran que forman parte del sector pblico:
La Administracin General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin
Local.
Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
Organismos autnomos, entidades pblicas empresariales, Universidades
Pblicas, Agencias Estatales y cualesquiera otras entidades de derecho
pblico con personalidad jurdica propia vinculadas a un sujeto que
pertenezca al sector pblico o dependiente del mismo, consorcios,
fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria directa
o indirecta de una o varias entidades integradas en el sector pblico6,
sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin directa
o indirecta de todas las administraciones y entidades referidas con
anterioridad sea superior al 50 por ciento, y cualesquiera entes, organismos
y entidades con personalidad jurdica propia que hayan sido creados
6 En el caso de los rganos denominados fundaciones, hay que tener en cuenta el informe
40/10 de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa.
386
especficamente para satisfacer necesidades de inters general que no

tengan carcter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos
pertenecientes al sector pblico financien mayoritariamente su actividad,
controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su
rgano de administracin, direccin o vigilancia. Mutuas de de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
mencionados en los puntos anteriores.
Se consideran poderes adjudicadores a los efectos del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, los siguientes
entes, organismos y entidades:
Las Administraciones Pblicas.
Todos los dems entes, organismos o entidades con personalidad
jurdica propia distintos de los expresados en el punto anterior que hayan
sido creados especficamente para satisfacer necesidades de inters
general que no tengan carcter industrial o mercantil siempre que uno o
varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador, que financien
mayoritariamente su actividad, controlen su gestin o nombren a ms
de la mitad de los miembros de su rgano de administracin, direccin
o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades
mencionados en los puntos anteriores.
Los poderes adjudicadores que no tengan el carcter de
Administracin Pblica se les aplica lo establecido en los artculos 190 y
191 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
A los entes, organismos y entidades del sector pblico que no
tengan la consideracin de poderes adjudicadores debern ajustarse a
lo establecido en el artculo 192 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14
de noviembre7.
7 Tanto para este prrafo como para el prrafo anterior debe tenerse en cuenta lo establecido
en la Disposicin Transitoria 5. del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, para el rgimen transitorio de los procedimientos de adjudicacin de los contratos
no sujetos a regulacin armonizada celebrados por entidades que no tienen el carcter de
387
Centrndonos en la Administracin Local, las entidades que se

consideran que forman parte del sector pblico que se incluyen en el
mbito de aplicacin del Texto Refundido de la Ley de Contratos del
Sector Pblico son:
La Administracin General de la Entidad Local: Ayuntamiento, Diputacin
Provincial, Cabildos o Consejos Insulares.
Los Organismos Autnomos Locales.
Las agencias locales.
Las entidades pblicas empresariales o entidades de derecho pblico
con personalidad jurdica propia vinculadas a un ente local.
Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios
instituidas por las Comunidades Autnomas.
Las entidades de mbito territorial inferior al municipal (en Andaluca
entidades de gestin descentralizada: entidades vecinales y entidades
locales autnomas)8.
Las reas metropolitanas.
Las mancomunidades de municipios.
Los consorcios dotados de personalidad jurdica en los que sea
mayoritaria la participacin pblica de las Entidades Locales.
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin,
directa o indirecta, de una Entidad Local sea superior al 50 por ciento.
Tambin las sociedades interlocales.
Las fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria,
directa o indirecta, de una Entidad Local o cuyo patrimonio fundacional,
con un carcter de permanencia, est formado en ms de un 50 por
ciento por bienes o derechos aportados o cedidos por una Entidad Local.
Cualesquiera otros entes, organismos o entidades con personalidad
jurdica propia que hayan sido creados especficamente para satisfacer
necesidades de inters general que no tengan carcter industrial
o mercantil, siempre que una o varias Entidades Locales financien
mayoritariamente su actividad, controlen su gestin, o nombren a ms
de la mitad de los miembros de su rgano de administracin, direccin
o vigilancia.
Administracin Pblica hasta que no se aprueben las instrucciones previstas en dicha norma.
8 Hay que tener en cuenta las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la Ley de
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local.
388
2.2. rganos que intervienen en el procedimiento de contratacin

En todo procedimiento de contratacin intervienen bsicamente los
siguientes rganos:
El rgano de contratacin es el rgano competente para la iniciacin
y aprobacin del expediente de contratacin, apertura y resolucin del
procedimiento de adjudicacin.
En las Corporaciones Locales dicho rgano puede ser unipersonal (Alcalde
en los municipios o Presidente en las Diputaciones) o colegiado (Pleno o Junta
de Gobierno Local en los municipios, o, Junta de Gobierno en las Diputaciones).
Les corresponden a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades
Locales cuando los contratos de obras, de suministro, de servicios, de gestin
de servicios pblicos, contratos administrativos especiales y contratos privados
no superen el 10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en
cualquier caso, la cuanta de seis millones de euros (IVA incluido), incluidos
los de carcter plurianual cuando su duracin no sea superior a cuatro aos,
siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el
porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del
primer ejercicio, ni la cuanta sealada.
Corresponde al Pleno las competencias como rgano de contratacin
respecto de los contratos no mencionados anteriormente que celebre la
Entidad Local. En los municipios de gran poblacin a que se refiere el art.
121 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local, las competencias
que se describen anteriormente tanto para los Alcaldes y Presidentes de las
Entidades Locales, as como del Pleno, se ejercern por la Junta de Gobierno
Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duracin del mismo.
En los municipios de poblacin inferior a 5.000 habitantes las
competencias en materia de contratacin podrn ser ejercidas por los
rganos que, con carcter de centrales de contratacin, se constituyan
en la forma prevista en el artculo 204, mediante acuerdos al efecto. Asimismo,
podrn concertarse convenios de colaboracin en virtud de los cuales se
encomiende la gestin del procedimiento de contratacin a las Diputaciones
provinciales andaluzas.
389
Por otro lado, en las Entidades Locales ser potestativa la constitucin de

Juntas de Contratacin, que actuarn como rganos de contratacin en
los contratos de obras que tengan por objeto trabajos de reparacin simple,
de conservacin y de mantenimiento, en los contratos de suministro que
se refieran a bienes consumibles o de fcil deterioro por el uso, y en los
contratos de servicios cuando su importe no supere el 10 por ciento de
los recursos ordinarios de la entidad, o cuando supere este importe las
acciones estn previstas en el presupuesto del ejercicio a que corresponda
y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en las bases de ejecucin
de este. Corresponde al Pleno acordar la constitucin de las Juntas de
Contratacin y determinar su composicin, debiendo formar parte de las
mismas el Secretario o el titular del rgano que tenga atribuida la funcin
de asesoramiento jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma.
La Mesa de Contratacin es un rgano colegiado constituido con
la finalidad de evaluar la documentacin presentada por los licitadores
(documentacin administrativa y ofertas econmicas y tcnicas), para
una vez analizada las ofertas, elevar al rgano de contratacin la
propuesta de adjudicacin del contrato. Este rgano, que realiza una
actividad eminentemente tcnica desprovista de todo significado poltico,
estar presidida por un miembro de la Corporacin o un funcionario
de la misma, formando parte de ella como vocales el Secretario de la
Corporacin o, en su caso, el titular del rgano que tenga atribuida la
funcin de asesoramiento jurdico, el Interventor9, as como aquellos
otros que se designen por el rgano de contratacin entre el personal
funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corporacin, o
miembros electos de la misma, sin que su nmero, en total, sea inferior
a tres, actuando como Secretario un funcionario de la Corporacin10. En
9 Deben asistir a la Mesa de Contratacin el Interventor y el Secretario o quien tenga atribuida
la funcin de asesoramiento legal de la Corporacin, porque son los nicos que pueden
realizar dichas funciones y no se puede delegar sus asistencia en otros funcionarios, como
as establece, por ejemplo, el informe de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa
n. 17/2000, ya que la jurisdiccin contencioso-administrativa ha llegado a retroatraer
el procedimiento para que se produjera una adecuada constitucin, organizacin y
funcionamiento de la Mesa de Contratacin, al ser las funciones de aquellos indelegables.
10 La Junta Consultiva de Contratacin Administrativa, en su informe 49/2008, considera que
el personal eventual a que se refiere el artculo 12 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico
no puede integrarse como miembro de la Mesa de contratacin en las Corporaciones
locales, pero s puede asesorar a las mismas mediante la emisin de los informes tcnicos
que stas consideren oportunos
390
los casos de actuacin de las Juntas de Contratacin se prescindir de

la intervencin de la Mesa de contratacin.
En las Entidades Locales andaluzas podrn integrarse en la Mesa
personal al servicio de las correspondientes Diputaciones Provinciales.
rgano administrativo especfico que conozca y resuelva el
recurso especial en materia de contratacin, de la cuestin de
nulidad y de las reclamaciones a que se refiere el artculo 1 del
Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, por el que se crea el Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andaluca,
en las Entidades Locales andaluzas les corresponder a los rganos
propios, especializados e independientes que creen, que actuarn con
plena independencia funcional conforme a lo dispuesto en el artculo
5 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca,
y en los trminos establecidos en el Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, y en la Ley 31/2007, de 30 de octubre.
Pero, las Entidades Locales de Andaluca y los poderes adjudicadores
vinculados a las mismas, podrn atribuir al Tribunal Administrativo de Recursos
Contractuales de la Junta de Andaluca, mediante convenio con la persona
titular de la Consejera competente en materia de Hacienda, la competencia
para resolver los recursos, reclamaciones y cuestiones de nulidad referidos
en el artculo 1 de dicho Decreto, en el que se estipulen las condiciones para
sufragar los gastos derivados de esta asuncin de competencias. A estos
efectos, a la fecha de esta publicacin se han suscrito Convenios con 66
Entidades Locales andaluzas.
Pero existen supuestos en que las Entidades Locales no crean rgano
propio ni atribuyen la competencia a los rganos creados por las Diputaciones
Provinciales ni suscriben el citado convenio, en este supuesto, el artculo
10.3 del Decreto 332/2011, de 2 de noviembre, modificado por el Decreto
120/2014, de 1 de agosto, por el que se acuerda el funcionamiento del Tribunal
Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andaluca como
rgano colegiado, y se modifica el Decreto 332/2011, de 2 de noviembre,
establece que las Entidades Locales y los poderes adjudicadores vinculados
a las mismas no hayan optado por la posibilidad descrita en los apartados
anteriores, el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta
391
de Andaluca ser el competente para resolver los recursos, reclamaciones y

cuestiones de nulidad respecto a los actos de dichas entidades.
Otros rganos: los informes que la Ley asigna a los servicios jurdicos
se evacuarn por el Secretario de la Corporacin o por el rgano que
tenga atribuido la funcin de asesoramiento jurdico de aquella; los actos
de fiscalizacin se ejercen por el Interventor de la Entidad Local.
2.3. Menciones especficas
Las Entidades Locales podrn adherirse al rgimen de contrataciones
y servicios homologados mediante convenio de adhesin suscrito con la
Consejera competente en materia de Hacienda de la Junta de Andaluca,
de conformidad con lo previsto en el artculo 34.5 del Decreto 39/2011, de
22 de febrero, por el que se establece la organizacin administrativa para
la gestin de la contratacin de la Administracin de la Junta de Andaluca
y sus entidades instrumentales y se regula el rgimen de bienes y servicios
homologados.
El Registro de Licitadores de la Comunidad Autnoma de Andaluca
tiene por objeto la inscripcin y la acreditacin, ante todos los rganos de
contratacin del sector pblico de la Administracin de la Junta de Andaluca
y de las Entidades Locales andaluzas, y los restantes entes, organismos o
entidades dependientes de una y de otras, a tenor de lo reflejado en l y
salvo prueba en contrario, de las condiciones de aptitud para contratar de las
personas fsicas que tengan la condicin de empresarios o profesionales y de
las personas jurdicas nacionales o extranjeras que soliciten su inscripcin, as
como de la concurrencia o no de las prohibiciones de contratar que deban
constar en el mismo.
El artculo 36.1.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Rgimen Local, tras la modificacin llevada a cabo por la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin
Local, establece como competencia propia de la Diputacin Provincial la
contratacin centralizada en los municipios con poblacin inferior a 20.000
habitantes.
Las asociaciones de Entidades Locales podrn adherirse al sistema
de contratacin centralizada estatal regulado en el artculo 206 del Texto
392
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, aprobado por Real

Decreto Legislativo3/2011, de 14 de noviembre, en los mismos trminos que
Conforme a lo previsto en el artculo 203 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Pblico, estas asociaciones podrn crear centrales
de contratacin. Las Entidades Locales a ellas asociadas, podrn adherirse a
dichas centrales para aquellos servicios, suministros y obras cuya contratacin
se haya efectuado por aquellas, de acuerdo con las normas previstas en ese
Texto Refundido, para la preparacin y adjudicacin de los contratos de las
Las Diputaciones Provinciales podrn prestar los servicios comprendidos
en el artculo 26.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local en
los municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes cuando reduzca el
coste efectivo de dichos servicios y as lo decida el Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas. Adems, el aumento competencial de las
Diputaciones Provinciales deber afectar al ejercicio de la potestad pblica de
contratacin.
Las Entidades Locales andaluzas debern hacer pblica la informacin
relativa a la gestin de todos los contratos, con indicacin del objeto,
duracin, el importe de licitacin y de adjudicacin, el procedimiento utilizado
para su celebracin, los instrumentos a travs de los que, en su caso, se
ha publicitado, el nmero de licitadores participantes en el procedimiento y
la identidad del adjudicatario, as como las modificaciones y prrrogas del
contrato y la indicacin de los procedimientos que han quedado desiertos,
los supuestos de resolucin de contrato o declaracin de nulidad, as como
los casos de posibles revisiones de precios y cesin de contratos. Igualmente,
sern objeto de publicacin las decisiones de desistimiento y renuncia de
los contratos y las subcontrataciones que se realicen con mencin de las
personas adjudicatarias.
La publicacin de la informacin relativa a los contratos menores podr
realizarse trimestralmente.
Asimismo, se publicarn datos estadsticos sobre el porcentaje en
volumen presupuestario de contratos adjudicados a travs de cada uno de
393
los procedimientos previstos en la legislacin de contratos del sector pblico.

De conformidad con la disposicin adicional sptima de la Ley
de Transparencia Pblica de Andaluca, las Entidades que integran
la Administracin Local debern publicar en su perfil del contratante,
simultneamente al envo de las solicitudes de ofertas a las que se refiere el
artculo 178.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico,
aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, un
anuncio, al objeto de facilitar la participacin de otros posibles licitadores.
Las ofertas que presenten los licitadores que no hayan sido invitados no
podrn rechazarse exclusivamente por dicha circunstancia.
Existe incompatibilidad de la condicin de Concejal con la de contratista o
subcontratista de contratos, ya sea persona fsica o administrador de persona
jurdica, cuya financiacin total o parcial corra a cargo de la Corporacin Municipal
o de establecimientos de ella dependientes, se incurrir en la prohibicin de
contratar. La prohibicin alcanzar a las personas jurdicas en cuyo capital
participen los mencionados cargos electos al servicio de las mismas.
La prohibicin se extiende igualmente a los cnyuges, personas
vinculadas con anloga relacin de convivencia afectiva y descendientes de
las personas que se refieren los prrafos anteriores, siempre que, respecto de
los ltimos, dichas personas ostenten su representacin legal.
Todo ello, siempre y cuando se tenga una participacin superior al 10
por 100 en el capital, de conformidad con lo previsto en el informe 6/2010 de
la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa.
Las Entidades de mbito Territorial Inferior al Municipio, en virtud de la
modificacin de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local llevada
a cabo por la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin
Local, que a partir del 1 de enero de 2013 hubieran iniciado el procedimiento
para su constitucin como dichas Entidades carecen de personalidad jurdica
y no tienen capacidad para contratar, de conformidad con lo previsto en el
artculo 24 bis.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local y las
disposiciones transitorias 4. y 5. de la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad
de la Administracin Local.
394
Las Entidades Locales tienen la obligacin legal de justificar la necesidad

e idoneidad de los contratos proyectados, de conformidad con el artculo 22
del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, y teniendo en
cuenta lo previsto en la Sentencia del Tribunal Supremo n. 7996/2011.
Por ltimo, la subrogacin a los contratos suscritos por las Entidades
Locales para la gestin de servicios pblicos incursos en traspasos de
competencias y servicios a distintas Administraciones Pblicas, en el
documento donde se establezca dicha transferencia se determinarn
los contratos afectados y se recoger la subrogacin en sus derechos y
obligaciones.
395
3. TIPOS DE CONTRATOS DE LAS

ENTIDADES LOCALES
Reconocida, como dijimos al principio, la capacidad de las Entidades
Locales para concertar contratos, la cuestin que se nos plantea es la referente
al criterio que ha de seguirse para calificar un contrato como administrativo,
ya que no todos los contratos celebrados por la Administracin Local tienen
este carcter; en efecto, dentro de los contratos que pueden suscribir las
entidades que integran la Administracin Local existen, como se regula en el
artculo 18 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, los
que tienen carcter administrativo y los que tienen carcter privado.
A su vez dentro de los contratos que tienen carcter administrativo,
que son aquellos que siempre se celebran por una Administracin Pblica, se
pueden diferenciar entre contratos tpicos y contratos atpicos o especiales.
Contratos administrativos tpicos: dentro de esta categora se
encuentran los de obras, concesin de obras pblicas, gestin de servicios
pblicos, suministro (excluidos la suscripcin a revistas, publicaciones
peridicas y bases de datos11), servicios (excluidos los bancarios y de
inversin, seguros, los referentes a creacin e interpretacin artstica
y literaria y los culturales, de esparcimiento y deportivos, as como, y
esto fue una novedad de la Ley de Contratos del Sector Pblico, los de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado).
Los contratos pblicos locales que estarn sujetos a regulacin
armonizada, es decir, que estn afectados por el contenido de las directivas
comunitarias en materia de contratacin con la incidencia que tal circunstancia
tiene respecto a los procedimientos de adjudicacin y a la publicidad de
las licitaciones, son los contratos de obras y concesin de obras pblicas,
cuyo valor estimado sea igual o superior a 5.186.000 euros; los contratos
de servicios (comprendidos en las categoras 1 a 16 del anexo II del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico) y suministros, cuyo valor
estimado sea igual o superior a 207.000 euros; y contratos de colaboracin
11 A estos contratos hay que aplicarles las normas especiales establecidas en la disposicin
adicional 9. del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
396
entre el sector pblico y el sector privado, en todo caso; as como los contratos
subvencionados. En todo caso, siempre que la Entidad Local contratante
tenga el carcter de poder adjudicador.
Sin perjuicio de lo anterior, no se consideran sujetos a regulacin
armonizada, con independencia de su valor estimado los contratos
establecidos en el artculo 13.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico12.
Los contratos administrativos tpicos, en cuanto a su rgimen jurdico,
se rigen en todas su fases (preparacin, adjudicacin, efectos y extincin)
en primer lugar por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico y sus disposiciones de desarrollo; en segundo lugar, por el resto de
las disposiciones de derecho administrativo y en tercer lugar, por las normas
de derecho privado13; siendo la jurisdiccin contencioso-administrativa la
competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen en relacin
a los mismos.
12 a) Los que tengan por objeto la compra, el desarrollo, la produccin o la coproduccin de
programas destinados a la radiodifusin, por parte de los organismos de radiodifusin, as
como los relativos al tiempo de radiodifusin.
b) Los de investigacin y desarrollo remunerados ntegramente por el rgano de
contratacin, siempre que sus resultados no se reserven para su utilizacin exclusiva por
ste en el ejercicio de su actividad propia.
c) Los incluidos dentro del mbito definido por el artculo 346 del Tratado de Funcionamiento
de la Unin Europea que se concluyan en el sector de la defensa.
d) Los declarados secretos o reservados, o aquellos cuya ejecucin deba ir acompaada
de medidas de seguridad especiales conforme a la legislacin vigente, o en los que lo exija
la proteccin de intereses esenciales para la seguridad del Estado.
13 Hay que sealar lo que establece el artculo 276 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico que afirma que los efectos, cumplimiento y extincin de los contratos de
gestin de servicios pblicos se regularn por el Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico, excluidos los artculos 212.2 a 7, ambos inclusive, 213, 220 y 222, y
por las disposiciones especiales del respectivo servicio, en cuanto no se opongan a dicho
Texto Refundido.
Tambin, hay que hacer mencin al artculo 304 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico que establece que no le ser de aplicacin las disposiciones de dicha
Ley a la preparacin y adjudicacin del contrato de actividades docentes en centros del
sector pblico desarrolladas en forma de cursos de formacin o perfeccionamiento del
personal al servicio de la Administracin o cuando se trate de seminarios, coloquios,
mesas redondas, conferencias, colaboraciones o cualquier otro tipo similar de actividad,
siempre que dichas actividades sean realizadas por personas fsicas.
397
Contratos administrativos atpicos o especiales: son todos aquellos

que se celebren distintos de los contratos tpicos y que estn vinculados
al giro o trfico especfico de la Administracin Local contratante o
satisfagan, directa e inmediatamente, una finalidad pblica de su
especfica competencia, siempre que no tengan expresamente atribuido
el carcter de contratos privados, o por declararlo as una ley.
Estos contratos, en cuanto a su rgimen jurdico, se rigen en primer
lugar por sus normas especficas y en segundo lugar se les aplicarn el
rgimen jurdico de los contratos administrativos tpicos; siendo la jurisdiccin
contencioso-administrativa la competente para conocer de todas las
cuestiones que se planteen en relacin a los mismos.
Contratos privados: son los celebrados por los entes, organismos
y entidades del sector pblico que no tenga la consideracin de
Administracin Pblica y aquellos adjudicados por una Administracin
Pblica relativos a seguros, bancarios y de inversin, creacin e
interpretacin artstica y literaria, espectculos de tipo cultural, deportivo
o esparcimiento, la suscripcin de revistas, publicaciones peridicas y
bases de datos, y todos los dems contratos que no sean administrativos
tpicos o administrativos especiales, siempre que no estn excluidos del
mbito de aplicacin del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Pblico. En estos, las Administraciones Pblicas no ostentan prerrogativas.
El rgimen jurdico de estos contratos se rige, en cuanto a su preparacin
y adjudicacin, por las normas especficas que les resulten aplicables y, en su
defecto, por el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico y
sus disposiciones de desarrollo, aplicndose supletoriamente las restantes
normas de derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho
privado, segn corresponda por razn del sujeto o entidad contratante; y
en cuanto a sus efectos y extincin por las normas de derecho privado14.
La jurisdiccin contencioso-administrativa es la competente para conocer,
en relacin a estos contratos, de las cuestiones que surjan en sus fases de
preparacin y adjudicacin, y la jurisdiccin civil u ordinaria lo ser para las que
surjan entre las partes en relacin con los efectos, cumplimiento y extincin.
14 No obstante, segn lo establecido en el artculo 20.2, prrafo 2. del Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Pblico les sern de aplicacin a estos contratos las normas
contenidas en el Ttulo V del Libro I, sobre modificacin de los contratos.
398
Siempre que el contratante no sea Administracin Pblica y el contrato no

est sujeto a regulacin armonizada ser la jurisdiccin civil la que conozca de
la preparacin y adjudicacin.
Las entidades que integran la Administracin Local pueden celebrar,
asimismo, lo que se denominan contratos mixtos, que son aquellos de carcter
administrativo a los que se les aplican en la adjudicacin el rgimen jurdico de la
prestacin que tenga ms importancia, atendiendo a su valor econmico15. Es
preciso considerar que el art. 25.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblica limita la existencia de este tipo de contratos, permitindose
solamente cuando las prestaciones estn directamente vinculadas entre s
y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideracin
y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfaccin de una
determinada necesidad o a la consecucin de un fin institucional propio del
ente, organismo o entidad contratante.
En el pliego de clusulas administrativas particulares de un contrato
mixto se detallar el rgimen jurdico aplicable a sus efectos, cumplimiento
y extincin, atendiendo a las normas aplicables a las diferentes prestaciones
fusionadas en ellos16.
Por ltimo, es importante destacar los negocios y contratos celebrados
por la Administracin Local excluidos del mbito de aplicacin del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, recogidos en su artculo
4.1, a saber entre otros:
La relacin de servicio de los funcionarios pblicos y los contratos
regulados en la legislacin laboral.
Las relaciones jurdicas consistentes en la prestacin de un servicio
pblico cuya utilizacin por los usuarios requiera el abono de una tarifa,
15 Atiende a lo que se denomina criterio de absorcin que se aplica en el momento de
adjudicacin del contrato y que responde a lo que en ingls se llama value test.
El artculo 12 del TRLCSP hay que aplicarlo teniendo en cuenta el artculo 1.2 de la
Directiva 2004/18/CE, y la jurisprudencia comunitaria.
16 Lo que se denomina el criterio de la combinacin, recogido en el artculo 115.2 del
TRLCSP, en el que convivirn diversos regmenes jurdicos en el mismo contrato,
aplicndose en el momento posterior a la adjudicacin el rgimen jurdico aplicable a cada
prestacin fusionada.
399
tasa o precio pblico de aplicacin general.

Los convenios de colaboracin entre la Administracin Local y
otras Administraciones Pblicas, organismos y entidades pblicas
dependientes de las mismas, y los que celebren estos entre s, salvo
que, por su naturaleza, tengan la consideracin de contratos sujetos al
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Los convenios que celebre la Administracin Local con personas fsicas
o jurdicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no est
comprendido en el de los contratos regulados en el Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Pblico o en normas administrativas especiales.
Los contratos de suministro relativos a actividades directas de los
organismos de derecho pblico dependientes de la Administracin
pblica local cuya actividad tenga carcter comercial, industrial, financiero
o anlogo, si los bienes sobre los que versan han sido adquiridos con
el propsito de devolverlos, con o sin transformacin, al trfico jurdico
patrimonial, de acuerdo con sus fines peculiares, siempre que tales
organismos acten en ejercicio de competencias especficas a ellos
atribuidas por la Ley.
Los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y
dems negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles, valores
negociables y propiedad incorporales, a no ser que recaigan sobre
programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de
suministro o servicios, que tendrn siempre el carcter de contratos
privados y se regirn por la legislacin patrimonial.
400
Encomiendas de gestin17 18.

Estos contratos, negocios y relaciones jurdicas se regirn por sus
normas especiales, aplicndose los principios del Texto Refundido de la
Ley de Contratos del Sector Pblico para resolver las dudas y lagunas que
pudieran presentarse.
17 Son aquellas encomiendas de gestin que consisten en negocios jurdicos en cuya virtud
se encargue a una entidad que, conforme a lo sealado en el artculo 24.6 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, tenga atribuida la condicin de
medio propio y servicio tcnico del mismo, la realizacin de una determinada prestacin.
No obstante, los contratos que deban celebrarse por las entidades que tengan la
consideracin de medio propio y servicio tcnico para la realizacin de las prestaciones
objeto del encargo quedarn sometidos a esta Ley, en los trminos que sean procedentes
de acuerdo con la naturaleza de la entidad que los celebre y el tipo y cuanta de los
mismos, y, en todo caso, cuando se trate de contratos de obras, servicios o suministros
cuyas cuantas superen los umbrales establecidos en la Seccin 2. del Captulo II de este
Ttulo Preliminar, las entidades de derecho privado debern observar para su preparacin
y adjudicacin las reglas establecidas en los artculos 137.1 y 190.
18 Hay que tener en cuenta lo establecido en varios instrumentos jurdicos:
a. Artculo 8.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informacin pblica y buen gobierno, y su homlogo precepto andaluz, el artculo 15.b) de
la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pblica de Andaluca.
b.http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:gUgFoIjV6ugJ:www.
cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Promocion/Informes_y_Estudios_Sectoriales/2013/
C N C _ M E D I O S % 2 5 2 0 P R O P I O S % 2 5 2 0 Y % 2 5 2 0 E N C O M I E N D A S _ r e v.
pdf+&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=es Entre otros aspectos, recoge que su utilizacin es
discrecional, pero debe justificarse adecuadamente su necesidad y proporcionalidad,
adems su uso sistemtico puede producir perjuicios, y que debe diferenciarse de otros
instrumentos como, por ejemplo, los convenios de colaboracin.
c. Sentencia del Tribunal Supremo n. 6477/2013 que diferencia las encomiendas de
gestin del artculo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de las recogidas en el
Texto Refundido de la Ley de Contratos.
401
4. PREPARACIN Y ADJUDICACIN
DE LOS CONTRATOS
4.1. Preparacin de los contratos administrativos.
Las Entidades Locales no podrn celebrar otros contratos que
aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realizacin de sus fines
institucionales; por ello, la naturaleza y extensin de las necesidades que se
pretenden cubrir mediante el contrato proyectado, as como la idoneidad de su
objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisin,
dejando constancia de ello en la documentacin preparatoria, antes de iniciar
el procedimiento encaminado a su adjudicacin.
En base a lo anteriormente expuesto, se pueden distinguir varios
principios bsicos a los que estn sujetos todos los contratos administrativos
y privados que celebren las Entidades Locales:
Publicidad
Transparencia
Igualdad
Concurrencia
Confidencialidad
No discriminacin

Antes de procederse a la adjudicacin de los contratos por parte de las
entidades que integran la Administracin Local, se requerir previamente
la tramitacin del correspondiente expediente, donde se incluirn
todos los documentos necesarios al objeto de procederse a la apertura del
correspondiente proceso de licitacin, debiendo distinguirse tres clases de
tramitaciones diferentes:
Ordinaria
402
Urgente
Emergencia
A) Tramitacin Ordinaria.
La celebracin de los contratos por parte de las entidades que
integran la Administracin Local, como manifestamos con anterioridad,
requiere la previa tramitacin del expediente, que se iniciar por el rgano de
contratacin motivando la necesidad del contrato, incorporndose la siguiente
documentacin:
Informe razonado del servicio que promueva la contratacin, exponiendo
la necesidad, caractersticas e importe calculado de las prestaciones
objeto del contrato.
Pliego de clusulas administrativas particulares, que contienen los
pactos y condiciones definidores de los derechos y obligaciones de las
partes del contrato, as como las declaraciones que sean especficas del
contrato de que se trate y del procedimiento y forma de adjudicacin y
las que se considere pertinente incluir (capacidad para contratar, objeto
del contrato, procedimiento, precio, jurisdiccin competente, causas de
resolucin, etc.).
Pliego de prescripciones tcnicas particulares, que contienen las
condiciones de tal naturaleza y que rigen la realizacin de la prestacin
y definen sus calidades (caractersticas tcnicas de los bienes y
prestaciones de servicios, precio de cada una de las unidades del
presupuesto y nmero estimado de las unidades a suministrar, as como,
en su caso, las modalidades y caractersticas tcnicas de las variantes).
Informes jurdicos correspondientes, elaborados por la Secretara de la
Corporacin.
Certificacin de existencia de crdito para la financiacin del contrato, y
fiscalizacin previa por la Intervencin.
Justificacin adecuada de la eleccin del procedimiento y de los criterios
que se tendrn en consideracin para adjudicar el contrato.
Completado el expediente de contratacin, se dictar resolucin
motivada por el rgano de contratacin aprobando el mismo, disponiendo la
403
apertura del procedimiento de adjudicacin, as como la aprobacin del gasto

(salvo supuesto excepcional).
En los denominados contratos menores19, en los que la Entidad Local
contratante puede negociar los trminos del contrato con un determinado
empresario directamente elegido por ella que tenga capacidad de obrar y que
cuente con la habilitacin profesional necesaria para realizar la prestacin, la
tramitacin del expediente slo exigir la aprobacin del gasto y la incorporacin
al mismo de la factura correspondiente; en los contratos menores de obras
deber aadirse el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir
el correspondiente proyecto cuando normas especficas lo requieran, as
como deber solicitarse el informe de supervisin cuando el trabajo afecte a
la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Se considerarn contratos menores, cuando tengan un importe (excluido
el IVA20) en los de obras inferior a 50.000 euros, o a 18.000 euros cuando
se trate de otros contratos; estos contratos no podrn tener una duracin
superior a un ao ni ser objeto de prrroga.
19 Hay que tener en cuenta lo que establece el informe 9/2009 de la Comisin Consultiva de
Contratacin Administrativa, al afirmar lo siguiente:
(...) Y es que hay que concluir, como ha hecho reiteradas veces el Consejo Consultivo de
Andaluca (por todos, Dictamen 106/2000, de 25 de julio), que la nulidad de pleno derecho
a que se veran abocados los contratos menores que supongan un fraccionamiento
irregular de sus objetos, no busca sino el restablecimiento de la legalidad y tiene, por
tanto, una base objetiva, sin que exija una prueba de intencionalidad, pues con ella no se
persigue penalizar ninguna conducta y sin que tampoco la especificidad de los productos
a suministrar, o un error en el clculo de las previsiones iniciales para su adquisicin, sean
causas que permitan el fraccionamiento del objeto del contrato vulnerando lo previsto en
el artculo 74.2 de la LCSP, por ello en la duda sobre la concurrencia de los requisitos que
hacen posible la conclusin de contratos menores, la Administracin ha de reconducir el
procedimiento de contratacin a las normas generales.
Los rganos de contratacin han de ser conscientes de la indisponibilidad de las normas
rectoras de la contratacin pblica; regla jurdicamente vinculada a la satisfaccin del
inters general y que opera como garanta de los principios bsicos de publicidad, libre
concurrencia y transparencia. Adems, los mtodos de contratacin abierta y competitiva,
en los que se aplican adecuadamente los descritos principios, permiten ms concurrencia
y la obtencin de beneficios por ofertas ms ventajosas, cuestin esta ltima que afecta a
la eficiente utilizacin de los recursos pblicos en un periodo como el actual, caracterizado
por importantes restricciones presupuestarias.
20 Al respecto, hay que tener en cuenta la Circular n. 3/2008 de la Abogaca General del
Estado.
404
B) Tramitacin Urgente.
Podrn ser objeto de tramitacin urgente los expedientes
correspondientes a los contratos cuya celebracin responda a una necesidad
inaplazable o cuya adjudicacin sea preciso acelerar por razones de inters
pblico; a tales efectos el expediente deber contener la declaracin de
urgencia realizada por el rgano de contratacin, debidamente motivada.
La tramitacin de un expediente revestido de urgencia se realizar
siguiendo el mismo procedimiento que los ordinarios, con las siguientes
particularidades21:
Gozarn de preferencia para su despacho por los distintos rganos
que intervengan en la tramitacin, que dispondrn de un plazo de 5
das para emitir los respectivos informes o cumplimentar los trmites
correspondientes, o en casos excepcionales hasta 10 das.
Como regla general, se reducirn a la mitad los plazos establecidos para
la licitacin, adjudicacin y formalizacin del contrato, salvo el plazo
de 15 das hbiles establecido como periodo de espera antes de la
formalizacin del contrato.
La ejecucin del contrato deber iniciarse en el plazo mximo de 15
das hbiles, contados desde la formalizacin, pudiendo ser resuelto el
mismo si se excediese de dicho plazo, salvo que el retraso se debiera
a causas ajenas a la entidad contratante y al contratista y as se hiciera
constar en la correspondiente resolucin motivada.
C) Tramitacin de Emergencia.
La tramitacin de emergencia procede cuando la Entidad Local debe
actuar de forma inmediata debido a acontecimientos catastrficos, situaciones
que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional.
21 Segn la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en su Gua sobre
Contratacin Pblica y Competencia la tramitacin de urgencia conlleva la reduccin a la
mitad de los plazos de tramitacin respecto al procedimiento ordinario. En determinados
trmites, como el de presentacin de las ofertas, este procedimiento puede conllevar
un acortamiento de los plazos perjudicial para la competencia, al dificultar el
acceso al mercado. Por ello, dada la excesiva vaguedad del criterio que permite
utilizar esta tramitacin, conviene aplicarla nicamente tras una justificacin
rigurosa de la manera en que concurren estas causas, valorando el mantenimiento
de los plazos ordinarios para trmites como la presentacin de ofertas.
405
Este tipo de tramitacin presenta el siguiente rgimen excepcional:

El rgano de contratacin, sin obligacin de tramitar expediente
administrativo, puede ordenar la ejecucin de lo necesario, al objeto
de remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad
sobrevenida, o contratar libremente sin sujetarse a los requisitos
formales establecidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico, incluso el de la existencia de crdito suficiente. El
acuerdo correspondiente se acompaar de la oportuna retencin de
crdito o documentacin que justifique la iniciacin del expediente de
modificacin de crdito.
De forma simultnea la Intervencin de la Administracin Local autorizar
el libramiento de los fondos necesarios para afrontar los gastos, con el
carcter de a justificar.
Ejecutadas las actuaciones objeto del contrato se cumplimentarn los
trmites de fiscalizacin y aprobacin de la cuenta justificativa.
El inicio de la ejecucin de las prestaciones no podr ser superior a
un mes, a contar desde la adopcin del acuerdo ordenando la misma.
Si excediese de este plazo, la contratacin de dichas prestaciones
requerir la tramitacin de un procedimiento ordinario.
4.2. Adjudicacin de los contratos
Aprobado el expediente de contratacin, se inicia lo que formalmente
se conoce como procedimiento de adjudicacin o licitacin, cuyo objeto
no es otro que la seleccin del contratista que presente la oferta que mejor
satisfaga las necesidades perseguidas por la Entidad Local con la celebracin
del contrato.
La adjudicacin se realizar utilizndose los siguientes procedimientos:
Abierto.
406
Restringido.
Negociado.
Dilogo Competitivo.
4.2.1. Procedimiento abierto

La adjudicacin se realizar, ordinariamente, utilizando el procedimiento
abierto22, mediante el cual todo empresario interesado podr presentar una
proposicin, quedando excluida toda negociacin de los trminos del contrato
con los licitadores.
Con carcter general y con independencia de las especialidades que
presentan cada uno de los contratos administrativos, en el procedimiento
abierto se pueden distinguir las siguientes fases:
Apertura del procedimiento por el rgano de contratacin.
Publicacin del anuncio en el Boletn Oficial correspondiente.
Informacin a los licitadores de los pliegos y de cualquier documentacin
complementaria.
Presentacin de proposiciones.
Examen de las proposiciones y propuesta de adjudicacin por la Mesa
de contratacin.
Adjudicacin por parte del rgano de contratacin dentro de los
cinco das hbiles siguientes a la recepcin, por este rgano, de la
documentacin justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de
sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al rgano
de contratacin para obtener de forma directa la acreditacin de ello, de
disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido
a dedicar o adscribir a la ejecucin del contrato conforme al artculo
64.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico,
y de haber constituido la garanta definitiva. La presentacin de esta
documentacin, por parte del licitador que haya presentado la oferta
econmicamente ms ventajosa, se debe realizar en el plazo de 10 das
hbiles, a contar desde el siguiente a aqul en que hubiera recibido el
requerimiento a estos efectos.
22 Segn la Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en su Gua sobre
Contratacin Pblica y Competencia afirma que, en principio, este procedimiento es el
ms favorecedor de la concurrencia, por ser ms respetuoso con el principio de igualdad
entre los licitadores, ya que pueden presentarse todas aquellas empresas que renan
la capacidad y solvencia exigidas. Para la seleccin de cualquier otro procedimiento,
los rganos de contratacin deben sopesar muy cuidadosamente el impacto sobre la
competencia derivado de tal decisin, incluso si, con procedimientos alternativos, pudiera
facilitarse la gestin y acortarse el perodo de tramitacin.
407
La adjudicacin se notificar a los candidatos o licitadores y,

simultneamente, se publicar en el perfil de contratante
Formalizacin del contrato, que se publicar en el perfil de contratante y
en los diarios oficiales correspondientes.
4.2.2. Procedimiento restringido
En el procedimiento restringido slo podrn presentar proposiciones
aquellos empresarios que, a su solicitud y en atencin a su solvencia, sean
seleccionados por el rgano de contratacin, estando prohibida cualquier
negociacin de los trminos del contrato con los solicitantes o candidatos.
Las especialidades que presenta el procedimiento restringido son las
siguientes:
Con carcter previo al anuncio de licitacin, el rgano de contratacin
deber haber establecido los criterios objetivos de solvencia, con
arreglo a los cuales sern elegidos los candidatos que sern invitados a
presentar proposiciones.
El rgano de contratacin sealar el nmero mnimo de empresarios a
los que invitar a participar en el procedimiento, que no podr ser inferior
a cinco; asimismo, si lo estima procedente, podr fijar el nmero mximo
de candidatos a los que invitar a presentar oferta. En cualquier caso,
el nmero de dichos candidatos debe ser suficiente para garantizar una
competencia efectiva23.
Anuncio de licitacin.
Presentacin de las solicitudes de participacin debern ir acompaadas
de la documentacin acreditativa del cumplimiento de los requisitos
previos.
Una vez comprobada la personalidad y solvencia de los solicitantes, el
rgano de contratacin seleccionar a los que deban pasar a la siguiente
fase, a los que invitar, simultneamente y por escrito, a presentar sus
proposiciones en el plazo establecido.
Presentacin de ofertas por parte de los licitadores seleccionados.
23 Al respecto, la CNMC establece en su Gua sobre Contratacin Pblica y Competencia
que a la hora de decidir el nmero de empresas invitadas a participar se debe valorar
el impacto sobre la competencia de tal decisin, evitando limitaciones innecesarias
del acceso a la licitacin. La limitacin no tiene por qu situarse automticamente en
el mnimo legal de cinco empresas, siendo recomendable que tal decisin se justifique
adecuadamente.
408
Una vez presentadas las proposiciones, la adjudicacin seguir el cauce

normal y habitual del procedimiento abierto, salvo la necesidad de calificar
previamente la documentacin acreditativa de los requisitos previos.
4.2.3. Procedimiento negociado
En el procedimiento negociado, la adjudicacin recaer en el licitador
justificadamente elegido por el rgano de contratacin, tras efectuar consultas
con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o
varios de ellos24.
El procedimiento tiene un carcter extraordinario, que solo puede
utilizarse cuando se den las circunstancias que el Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Pblico determina taxativamente para ello25.
En los contratos de obras, con valor estimado superior a 200.000 e
inferior a 1.000.000 euros, y en los restantes contratos, con valor estimado
superior a 60.000 e inferior a 100.000 euros, ser objeto de publicidad el
anuncio de licitacin, as como tambin en el supuesto del artculo 177.1
del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico. Cuando
el procedimiento sea objeto de publicidad previa, ser posible la
presentacin de ofertas en concurrencia por cualquier empresario interesado
(siempre que no se decida limitar el nmero de empresas a invitar).
24 Sera aconsejable elaborar un informe tcnico de valoracin de las ofertas, en el que se
acredite la aplicacin de los criterios de adjudicacin recogidos en los pliegos, para que la
adjudicacin quede debidamente motivada.
25 Segn la CNMC en su Gua sobre Contratacin Pblica y Competencia las menores
garantas desde el punto de vista competitivo de este procedimiento aconsejan una
aplicacin comedida del mismo.
Adems, establece que, en todo caso, para eliminar el riesgo de distorsiones de la
competencia en estos procedimientos, deber acometerse una serie de acciones:
a) Tras la eleccin inicial de candidatos, se ha de admitir la participacin en el procedimiento
a las empresas que, sin haber sido invitadas a hacerlo en un principio, as lo soliciten
posteriormente.
b) Sera recomendable que las distintas Administraciones desarrollaran protocolos de
funcionamiento que identifiquen los criterios utilizados para la seleccin de candidatos.
En dichos protocolos, para asegurar la igualdad de trato entre todos los licitadores
que negocian con la Administracin, debera desarrollarse tanto el procedimiento de
negociacin como los aspectos sobre los que esta versar y el momento exacto en que
se llevar a cabo.
409
En los restantes supuestos y siempre que los contratos no estn sujetos

a regulacin armonizada, no ser necesario dar publicidad al anuncio
de licitacin; no obstante, ser necesario solicitar oferta, al menos, a tres
empresas capacitadas para la realizacin del objeto del contrato, siempre que
ello sea posible26.
En el pliego de clusulas administrativas particulares se
determinarn los aspectos econmicos y tcnicos que, en su caso, hayan de
ser objeto de negociacin con las empresas.
En el expediente deber dejarse constancia de las invitaciones
cursadas, de las ofertas recibidas y de las razones para su aceptacin o rechazo.
Los contratos que celebren las entidades que integren la Administracin
Local podrn adjudicarse mediante procedimiento negociado, entre otros, en
los siguientes casos:
Cuando las proposiciones u ofertas econmicas en los procedimientos
abiertos, restringidos o de dilogo competitivo seguidos previamente
sean irregulares o inaceptables por haberse presentado por empresarios
carentes de aptitud, por incumplimiento en las ofertas de las obligaciones
legales relativas a la fiscalidad, proteccin del medio ambiente y
condiciones de trabajo referidas en el artculo 119 del Texto Refundido de
la Ley de Contratos del Sector Pblico, por infringir las condiciones para
la presentacin de variantes o mejoras, o por incluir valores anormales o
desproporcionados, siempre que no se modifiquen sustancialmente las
condiciones originales del contrato.
En casos excepcionales, cuando se trate de contratos en los que, por
razn de sus caractersticas o de los riesgos que entraen, no pueda
determinarse previamente el precio global.
Cuando, tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido,
no se haya presentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no
sean adecuadas, siempre que las condiciones iniciales del contrato no
26 En aras del principio de concurrencia sera recomendable solicitar ofertas al mayor
nmero posible de empresas capacitadas para realizar la prestacin, de forma que no
se produzca simplemente un cumplimiento formal de un precepto de la Ley sino una
autentica concurrencia que se traduzca en una efectiva competitividad entre oferentes.
Favorece la promocin de la concurrencia que se conceda un amplio espacio de tiempo
para que las empresas puedan presentar sus ofertas.
410
se modifiquen sustancialmente27 28.

Cuando, por razones tcnicas o artsticas o por motivos relacionados
con la proteccin de derechos de exclusiva el contrato slo pueda
encomendarse a un empresario determinado.
Cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos
imprevisibles para el rgano de contratacin y no imputables al mismo,
demande una pronta ejecucin del contrato que no pueda lograrse
mediante la aplicacin de la tramitacin de urgencia regulada en el
artculo 112 del Texto Refundido.
Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado, o cuando
su ejecucin deba ir acompaada de medidas de seguridad especiales
conforme a la legislacin vigente, o cuando lo exija la proteccin de los
intereses esenciales de la seguridad del Estado y as se haya declarado.
Por razn de la cuanta del contrato, en los de obras, cuando su valor
estimado sea inferior a un milln de euros; en los de gestin de servicios
pblicos, cuando el presupuesto de gastos de primer establecimiento
se prevea inferior a 500.000 euros y su plazo de duracin inferior a
cinco aos; en los de suministro y servicios, cuando su valor estimado
sea inferior a 100.000 euros; y en los restantes contratos, salvo que se
disponga otra cosa en las normas especficas por las que se regulan,
podrn ser adjudicados mediante procedimiento negociado cuando su
valor estimado sea inferior a 100.000 euros.
4.2.4. Dialogo competitivo
Este procedimiento es introducido en el ordenamiento jurdico espaol

con la Ley de Contratos del Sector Pblico al transponer la normativa
comunitaria en materia de contratacin pblica.
En el dilogo competitivo, el rgano de contratacin dirige un dilogo
con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de
27 La CNMC en su Gua sobre Contratacin Pblica y Competencia afirma que en este
supuesto antes de iniciar un procedimiento negociado puede ser conveniente valorar la
posibilidad de mantener el procedimiento original con algunas modificaciones que permitan
abrir la licitacin a un nmero suficiente de operadores. Esta opcin podra ser adecuada
cuando exista tiempo suficiente para instrumentarla sin riesgo de que los requisitos del
plazo en sus distintos trmites dificulten la normal ejecucin del presupuesto.
28 Tratndose de contratos sujetos a regulacin armonizada, se remitir un informe a la
Comisin de la Unin Europea, si esta as lo solicita.
411
desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades

y que servirn de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
Este procedimiento, similar al negociado, tiene un carcter extraordinario,
ya que podr utilizarse en el caso de contratos particularmente complejos,
cuando el rgano de contratacin considere que el uso del procedimiento
abierto o el del restringido no permite una adecuada adjudicacin del contrato;
a estos efectos, se considerar que un contrato es particularmente complejo
cuando el rgano de contratacin no se encuentre objetivamente capacitado
para definir los medios tcnicos aptos para satisfacer sus necesidades u
objetivos, o para determinar la cobertura jurdica o financiera de un proyecto.
Durante el dilogo, el rgano de contratacin dar un trato igual a
todos los licitadores y, en particular, no facilitar, de forma discriminatoria,
informacin que pueda dar ventajas a determinados licitadores con respecto
al resto29.
Los rganos de contratacin publicarn un anuncio de licitacin en el que
darn a conocer sus necesidades y requisitos, siendo aplicables en relacin
a los criterios para la seleccin de candidatos, solicitudes de participacin
y seleccin de solicitantes lo establecido con anterioridad en relacin al
procedimiento restringido; no obstante, en el caso de que se decida limitar el
nmero de empresas a las que se invitar a tomar parte en el dialogo, ste no
podr ser inferior a tres30.
Las ofertas deben incluir todos los elementos requeridos y necesarios
para la realizacin del proyecto. Asimismo, el rgano de contratacin evaluar
29 A estos efectos, en el informe n. 6/2011 de la Junta Consultiva de Contratacin
Administrativa se establece que:
En el procedimiento de dilogo competitivo, el acto por el que se acuerda la seleccin
de los candidatos que van a ser objeto de invitacin a participar en el mismo debe ser
adecuadamente motivado sobre la base de los criterios fijados en el pliego, y debe ser
notificado, tanto a los candidatos seleccionados (para lo cual se prev la correspondiente
invitacin), como a los rechazados, debiendo contener dicha notificacin, de acuerdo con
lo previsto en el artculo 135.4 para la adjudicacin, la informacin necesaria para que
el candidato excluido o descartado en esta fase del procedimiento pueda interponer el
correspondiente recurso.
30 A estos efectos, en la Gua sobre Contratacin Pblica y Competencia de la CNMC se
seala que para favorecer la competencia en este procedimiento, se debe ser flexible
con el nmero de empresas invitadas a participar que, siempre que sea posible, debera
superar el mnimo legal de tres, de cara a garantizar una competencia efectiva.
412
dichas ofertas en funcin de los criterios de adjudicacin establecidos en el

anuncio de licitacin o en el documento descriptivo y seleccionar la oferta
econmicamente ms ventajosa, teniendo en cuenta, necesariamente, varios
criterios de adjudicacin.
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas
Analizados los distintos procedimientos de adjudicacin, tratamos
a continuacin de los criterios de valoracin de las ofertas, sealando en
primer lugar, y como novedad de la Ley de Contratos del Sector Pblico, que
desaparecen los trminos concurso y subasta.
Los criterios que han de servir de base para la adjudicacin del contrato
se determinarn por el rgano de contratacin y se detallarn en el anuncio,
en los pliegos de clusulas administrativas particulares o en el documento
descriptivo; destacndose que para la valoracin de las proposiciones y la
determinacin de la oferta econmicamente ms ventajosa deber atenderse
a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la
calidad, el precio, plazo de ejecucin o entrega de la prestacin, caractersticas
medioambientales o vinculadas con la satisfaccin de exigencias sociales, etc.
Cuando slo se utilice un criterio de adjudicacin, este ha de ser,
necesariamente, el del precio ms bajo.
Cuando se tome en consideracin ms de un criterio, deber precisarse
la ponderacin relativa atribuida a cada uno de ellos.
La valoracin de ms de un criterio proceder, en particular, en la
adjudicacin de los contratos establecidos en el artculo 150.3 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico31.
31 a) Aqullos cuyos proyectos o presupuestos no hayan podido ser establecidos previamente y
deban ser presentados por los licitadores.
b) Cuando el rgano de contratacin considere que la definicin de la prestacin es susceptible
de ser mejorada por otras soluciones tcnicas, a proponer por los licitadores mediante la
presentacin de variantes, o por reducciones en su plazo de ejecucin.
c) Aqullos para cuya ejecucin facilite el rgano, organismo o entidad contratante materiales o
medios auxiliares cuya buena utilizacin exija garantas especiales por parte de los contratistas.
d) Aqullos que requieran el empleo de tecnologa especialmente avanzada o cuya ejecucin
sea particularmente compleja.
413
En la determinacin de los criterios de adjudicacin se dar

preponderancia a aquellos que hagan referencia a caractersticas del objeto
del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a
travs de la mera aplicacin de las frmulas establecidas en los pliegos.
La valoracin de la solvencia de las empresas y la valoracin de las
ofertas son dos operaciones distintas que se rigen por normas diferentes en
el sentido de que los medios que los rganos de contratacin pueden utilizar
como acreditativos de la solvencia, y que tienen por finalidad determinar
la capacidad econmica y tcnica de las empresas para la ejecucin del
contrato, no pueden ser valorados para determinar la mejor oferta, segn la
Junta Consultiva de Contratacin Administrativa32 y el Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales33.
En consecuencia, la solvencia es el elemento que mide la aptitud de
las empresas, mientras que los criterios de evaluacin han de medir las
caractersticas de la oferta.
La CNMC en su Gua sobre Contratacin Pblica y Competencia
afirma que hay que prestar especial atencin al diseo de estos criterios que
respondern a los siguientes aspectos:
e) Contratos de gestin de servicios pblicos.

f) Contratos de suministros, salvo que los productos a adquirir estn perfectamente definidos
por estar normalizados y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones
de ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el nico factor determinante
de la adjudicacin.
g) Contratos de servicios, salvo que las prestaciones estn perfectamente definidas
tcnicamente y no sea posible variar los plazos de entrega ni introducir modificaciones de
ninguna clase en el contrato, siendo por consiguiente el precio el nico factor determinante de
la adjudicacin.
h) Contratos cuya ejecucin pueda tener un impacto significativo en el medio ambiente, en
cuya adjudicacin se valorarn condiciones ambientales mensurables, tales como el menor
impacto ambiental, el ahorro y el uso eficiente del agua y la energa y de los materiales, el
coste ambiental del ciclo de vida, los procedimientos y mtodos de produccin ecolgicos, la
generacin y gestin de residuos o el uso de materiales reciclados o reutilizados o de materiales
ecolgicos.
32 Informe n. 45/2002, de 28 de febrero de 2003.
33 Resolucin n. 220/2012, de 3 de octubre.
414
a.
Garanta de la igualdad de trato y no discriminacin entre licitadores34.
b. Ponderacin adecuada de las variables bsicas deben reflejar la

importancia y prioridad de los elementos competitivos bsicos. El
mtodo utilizado para la valoracin de las ofertas debe permitir adems
la existencia de un margen suficientemente amplio para el ejercicio de
la competencia en cada uno de estos elementos bsicos35.
c. Los criterios de valoracin deben reflejar claramente los objetivos
especficos cuya satisfaccin se pretende puntuar, evitndose en
particular la vaguedad de su enunciado, o la confusin de los medios
con los fines.
d. Hay que tener en cuenta otros aspectos a evitar, insuficiente
transparencia en el sistema de atribucin a los criterios de valoracin
y el conocimiento ex ante del umbral de la anormalidad de las ofertas.
34 Est prohibido favorecer indebidamente a las empresas ya establecidas o que llevan

tiempo trabajando en el sector, atribuyendo por ejemplo una ponderacin excesiva a
parmetros que puedan favorecer la discriminacin a favor de este tipo de operadores.
Hay que considerar la experiencia como criterio de solvencia, la valoracin del cumplimiento
satisfactorio de otros contratos no puede utilizarse a efectos de adjudicar los contratos.
Debe evitarse los derechos preferencia y tanteo.
35 Las prcticas que se recomiendan evitar:
a. Ponderacin inadecuada de los distintos criterios de valoracin; en particular, de la
variable precio.
b. Reflejo inadecuado del impacto del precio o tarifa ofertados en el presupuesto
seleccionado como base del proyectado.
c. Establecimiento de lmites a los precios, tarifas u otras caractersticas bsicas del
servicio.
d. Excesivo peso de criterios escasamente relevantes para la ejecucin de la prestacin.
415
5. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

TPICOS
Dentro de los contratos administrativos tpicos nos encontramos los
siguientes: obras; concesin de obras pblicas; gestin de servicios pblicos;
suministro, excluidos la suscripcin a revistas, publicaciones peridicas y
bases de datos; servicios, excluidos los bancarios y de inversin, de seguros,
la creacin e interpretacin artstica y literaria y los espectculos culturales,
de esparcimiento y deportivos; y de colaboracin entre el sector pblico y
el sector privado. Todos estos contratos, en funcin, principalmente de su
cuanta, pueden estar sujetos a regulacin armonizada, como ya vimos en
apartados anteriores.
El rgimen jurdico de estos contratos es pblico en todas sus fases;
preparacin, adjudicacin, efectos y extincin; rigindose, en primer lugar, por
el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico y sus disposiciones
de desarrollo; en segundo lugar por el resto de las disposiciones de derecho
administrativo; y en tercer lugar por las normas de derecho privado. La
jurisdiccin contencioso-administrativa es la competente para conocer todas
las cuestiones que se planteen.
5.1. Contrato de obras
Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto la realizacin
de una obra o la ejecucin de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo
I del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico (construccin,
preparacin de obras, demolicin de inmuebles, construccin general de
edificios y obras de ingeniera civil, obras hidrulicas,...) o la realizacin por
cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas
por la Entidad Local contratante. Adems de estas prestaciones, el contrato
podr comprender, en su caso, la redaccin del correspondiente proyecto.
Por obra se entender el resultado de un conjunto de trabajos de
construccin o de ingeniera civil, destinado a cumplir por s mismo una funcin
econmica o tcnica, que tenga por objeto un bien inmueble.
416
En los trminos previstos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos

del Sector Pblico, la adjudicacin de un contrato de obras requerir la
previa elaboracin, supervisin, aprobacin y replanteo del correspondiente
proyecto que definir con precisin el objeto del contrato. La aprobacin del
proyecto corresponder al rgano de contratacin salvo que tal competencia
est atribuida a otro rgano por una norma jurdica.
En el supuesto de adjudicacin conjunta de proyecto y obra, la ejecucin
de esta quedar condicionada a la supervisin, aprobacin y replanteo del
proyecto por el rgano de contratacin.
A los efectos de elaboracin de los proyectos se clasifican las
obras, segn su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:

bras de primer establecimiento, reforma o gran reparacin.

O
Obras de reparacin simple, restauracin o rehabilitacin.
Obras de conservacin y mantenimiento.
Obras de demolicin.
Ser exigible, como requisito indispensable para contratar con las

Administraciones Pblicas, la clasificacin de las empresas cuando el importe
de la ejecucin del contrato de obras sea igual o superior a 500.000 euros.
La contratacin conjunta de la elaboracin del proyecto y la
ejecucin de las obras36 correspondientes tendr carcter excepcional y
solo podr efectuarse en los siguientes supuestos cuya concurrencia deber
justificarse debidamente en el expediente:
36 Debe reunir una serie de requisitos:
a. En el expediente debe contenerse la motivacin de esta decisin.
b. Idoneidad y restriccin a la concurrencia.
c. Carcter excepcional.
d. Dos prestaciones: la redaccin del proyecto y la ejecucin de las obras.
e. Son prestaciones concatenadas.
f. Contrato mixto.
g. Hay que justificar el inters pblico (al respecto la Sentencia del Tribunal Supremo
1433/2008).
h. Supuestos (uno u otro):
1. Sistema constructivo determinante de las caractersticas esenciales del proyecto.
2. Caractersticas de las obras permitan anticipar diversos tratamientos.
i. No se incluye la vigilancia, supervisin, control y direccin de la ejecucin de obras e
instalaciones.
417
Cuando motivos de orden tcnico obliguen necesariamente a vincular

al empresario a los estudios de las obras. Estos motivos deben estar
ligados al destino o a las tcnicas de ejecucin de la obra.
Cuando se trate de obras cuya dimensin excepcional o dificultades
tcnicas singulares requieran soluciones aportadas con medios y
capacidad tcnica propias de las empresas.
En todo caso, la licitacin de este tipo de contrato requerir la redaccin
previa por la Administracin o entidad contratante del correspondiente
anteproyecto o documento similar y solo, cuando por causas justificadas
fuera conveniente al inters pblico, podr limitarse a redactar las bases
tcnicas a que el proyecto deba ajustarse.
Respecto a este tipo de contratos, hay que tener en cuenta que antes de
la aprobacin del proyecto, cuando la cuanta del contrato sea igual o superior
a 350.000 euros, los rganos de contratacin debern solicitar un informe
a las oficinas o unidades de supervisin de los proyectos encargadas de
verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carcter
legal o reglamentario as como la normativa tcnica que resulten de aplicacin
para cada tipo de proyecto; debiendo realizarse esta funcin, en aquellos
municipios que carezcan de medios tcnicos para ello, por las oficinas de
supervisin de las Diputaciones Provinciales.
Se solicitar este informe, tambin, en los proyectos de cuanta inferior a
la sealada cuando se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad
o estanqueidad de la obra.
Aprobado el proyecto y previamente a la tramitacin del expediente de
contratacin de la obra, se proceder a efectuar el replanteo del mismo,
el cual consistir en comprobar la realidad geomtrica de la misma y la
disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecucin, que ser
requisito indispensable para la adjudicacin en todos los procedimientos.
Asimismo, se debern comprobar cuantos supuestos figuren en el proyecto
elaborado y sean bsicos para el contrato a celebrar.
Por otro lado, la ejecucin del contrato de obras comenzar con el
acta de comprobacin del replanteo, dentro del plazo que se consigne en el
418
contrato que no podr superior a un mes desde la fecha de su formalizacin,

salvo casos excepcionales justificados.
En cuanto a la modificacin del contrato de obras, es conveniente
mencionar que sern obligatorias para el contratista aquellas que se han de
efectuar, una vez perfeccionado el contrato, por razones de inters pblico y
para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en
el correspondiente expediente; siendo obligatoria para el contratista aquellas
modificaciones que produzcan aumento, reduccin o supresin de las
unidades de obras o sustitucin de una clase de fbrica por otra, cuando esta
sea una de las comprendidas en el contrato, siempre que no se encuentren en
los supuestos que originan causa de resolucin del contrato. En el expediente
de modificado se han de incluir las siguientes actuaciones:

Propuesta tcnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra.

Audiencia del contratista.
Conformidad del rgano de contratacin.
Certificado de existencia de crdito.
Informe de la asesora jurdica.
Informe, en su caso, del Consejo Consultivo de Andaluca.
Resolucin por el rgano de contratacin.
El contratista no tendr derecho a reclamar indemnizacin alguna en el caso

de que la modificacin suponga supresin o reduccin de unidades de obra.
Podrn introducirse variaciones sin necesidad de previa aprobacin cuando
estas consistan en la alteracin en el nmero de unidades realmente ejecutadas
sobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen
un incremento del gasto superior al 10% del precio primitivo del contrato.
La modificacin del contrato de obras se llevar a cabo de conformidad
con lo previsto en el artculo 234 del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico.
A la recepcin de las obras a su terminacin concurrir el responsable
del contrato, si se hubiese nombrado, o un facultativo designado por la
Administracin representante de esta, el facultativo encargado de la direccin
de las obras y el contratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.
419
Dentro del plazo de tres meses contados a partir de la recepcin, el rgano

de contratacin deber aprobar la certificacin final de las obras ejecutadas,
que ser abonada al contratista a cuenta de la liquidacin del contrato.
El plazo de garanta se establecer en el pliego de clusulas administrativas
particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podr
ser inferior a un ao salvo casos especiales.
Podrn ser objeto de recepcin parcial aquellas partes de obra
susceptibles de ser ejecutadas por fases que puedan ser entregadas al uso
pblico, segn lo establecido en el contrato.
Por razones excepcionales de inters pblico debidamente motivadas
en el expediente, el rgano de contratacin podr acordar la ocupacin
efectiva de las obras o su puesta en servicio para el uso pblico, aun sin el
cumplimiento del acto formal de recepcin.
En cuanto a la forma habitual de pago al contratista en el contrato
de obras es conveniente sealar que se realizar mediante el sistema de
certificaciones mensuales que son expedidas por la Administracin dentro
de los 10 primeros das siguientes al mes al que correspondan. Dichas
certificaciones tienen la consideracin de pagos a cuenta y, por tanto, estn
sujetas a rectificaciones y variaciones en la medicin final, de forma que no
suponen, en ningn caso, la aprobacin o recepcin de las obras.
No obstante lo anterior, los contratistas tambin tienen derecho a
percibir abonos a cuenta sobre su importe por las operaciones preparatorias
realizadas como instalaciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria
pesada adscritos a la obra, debiendo asegurar en todo caso dichos pagos
mediante la correspondiente garanta.
La Administracin tendr la obligacin de abonar el precio dentro de los
treinta das siguientes a la fecha de aprobacin de las certificaciones de obra,
sin perjuicio de lo establecido en el artculo 222.4, y si se demorase, deber
abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta das
los intereses de demora y la indemnizacin por los costes de cobro en los
trminos previstos en la Ley por la que se establecen medidas de lucha contra
la morosidad en las operaciones comerciales.
420
5.2. Contrato de concesin de obras pblicas

La concesin de obras pblicas es un contrato que tiene por objeto
la realizacin por el concesionario de algunas de las prestaciones a que se
refiere el contrato de obras, incluidas las de restauracin y reparacin de
construcciones existentes, as como la conservacin y mantenimiento de
los elementos construidos, y en el que la contraprestacin a favor de aquel
consiste, o bien nicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho
derecho acompaado del de percibir un precio.
El contrato, que se ejecutar en todo caso a riesgo y ventura del
contratista, podr comprender, adems, el siguiente contenido:
La adecuacin, reforma y modernizacin de la obra para adaptarla a
las caractersticas tcnicas y funcionales requeridas para la correcta
prestacin de los servicios o la realizacin de las actividades econmicas
a las que sirve de soporte material.
Las actuaciones de reposicin y gran reparacin que sean exigibles
en relacin con los elementos que ha de reunir cada una de las obras
para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que
aquellas sirven puedan ser desarrolladas adecuadamente de acuerdo
con las exigencias econmicas y las demandas sociales.
El contrato de concesin de obras pblicas podr tambin prever
que el concesionario est obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y
reparar aquellas obras que sean accesorias o estn vinculadas con la principal
y que sean necesarias para que esta cumpla la finalidad determinante de su
construccin y que permita su mejor funcionamiento y explotacin, as como
efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en
ellos se prevean. En el supuesto de que las obras vinculadas o accesorias
puedan ser objeto de explotacin o aprovechamiento econmico, estas
correspondern al concesionario conjuntamente con la explotacin de la obra
principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos.
Con carcter previo a la decisin de construir y explotar en rgimen de
concesin una obra pblica, el rgano que corresponda de la Entidad Local
concedente acordar la realizacin de un estudio de viabilidad de la misma.
421
Se admitir la iniciativa privada en la presentacin de estudios de

viabilidad de eventuales concesiones.
En el supuesto de que las obras sean definidas en todas sus
caractersticas por la Entidad Local concedente, se proceder a la
redaccin, supervisin, aprobacin y replanteo del correspondiente proyecto
y al reconocimiento de la utilidad pblica de la obra a los efectos previstos en
la legislacin de expropiacin forzosa.
Como derechos del concesionario se pueden destacar los siguientes:
Explotar la obra pblica y percibir la retribucin econmica prevista en el
contrato durante el tiempo de la concesin.
Mantenimiento del equilibro econmico de la concesin.
Utilizar los bienes de dominio pblico de la Entidad Local concedente
necesarios para la construccin, modificacin, conservacin y
explotacin de la obra pblica.
Recabar de la Entidad Local la tramitacin de los procedimientos
de expropiacin forzosa, imposicin de servidumbres y desahucio
administrativo que resulten necesarios para la construccin, modificacin
y explotacin de la obra pblica, as como la realizacin de cuantas
acciones sean necesarias para hacer viable el ejercicio de los derechos
del concesionario.
Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesin
se incorporarn al dominio pblico.
Ceder la concesin de acuerdo con lo previsto en el artculo 226 del
Texto Refundido la Ley de Contratos del Sector Pblico y a hipotecar la
misma en las condiciones establecidas en la Ley, previa autorizacin del
rgano de contratacin en ambos casos.
Titulizar sus derechos de crdito, en los trminos previstos en la Ley.
Cualesquiera otros que le sean reconocidos legalmente o por los pliegos
de condiciones.
En cuanto a las obligaciones generales del concesionario se han de
destacar las siguientes:
Ejecutar las obras con arreglo a lo dispuesto en el contrato.
Explotar la obra pblica, asumiendo el riesgo econmico de su gestin
422
con la continuidad y en los trminos establecidos en el contrato u

ordenados posteriormente por el rgano de contratacin.
Admitir la utilizacin de la obra pblica por todo usuario, en las condiciones
que hayan sido establecidas de acuerdo con los principios de igualdad,
universalidad y no discriminacin, mediante el abono, en su caso, de la
correspondiente tarifa.
Cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pblica, y de su uso,
pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes
de polica que correspondan al rgano de contratacin.
Indemnizar los daos que se ocasionen a terceros como consecuencia
de la ejecucin de las obras de su explotacin, cuando le sean
imputables de acuerdo con el artculo 214 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Pblico.
Proteger el dominio pblico que quede vinculado a la concesin, en
especial, preservando los valores ecolgicos y ambientales del mismo.
Cualesquiera otra previstas legalmente o en el pliego de clusulas
administrativas particulares.
La retribucin del concesionario puede consistir en:
Las tarifas que abonen los usuarios por la utilizacin de las obras
pblicas, que sern fijadas por el rgano de contratacin en el acuerdo
de adjudicacin; dichas tarifas tendrn el carcter de mximas pudiendo
los concesionarios aplicar tarifas inferiores cuando as lo estimen
convenientemente37.
Retribucin abonada por la Entidad Local teniendo en cuenta la
utilizacin de la obra por parte de la misma en la forma prevista en el
correspondiente pliego de clusulas administrativas particulares.
Ingresos procedentes de la explotacin de la zona comercial vinculada a
la concesin, en el caso de existir esta, segn lo establecido en el pliego
de clusulas administrativas particulares.
37 Las tarifas sern objeto de revisin de acuerdo con el procedimiento que determine el
pliego de clusulas administrativas particulares.
De conformidad con el artculo 131.1.c).4, el plan econmico-financiero de la concesin
establecer la incidencia en las tarifas de los rendimientos de la demanda de utilizacin
de la obra y, cuando exista, de los beneficios derivados de la explotacin de la zona
comercial, cuando no alcancen o cuando superen, respectivamente, los niveles mnimo y
mximo que se consideren en la oferta.
423
Aportaciones que se comprometa a realizar la propia Entidad Local a

fin de garantizar la viabilidad econmica de la explotacin de la obra, de
acuerdo con lo previsto en el artculo 256 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Pblico.
A lo largo de la vida de la concesin pueden producirse circunstancias que
justifiquen, a pesar de que el contrato sea a riesgo y ventura del concesionario,
que se ajuste el equilibrio econmico-financiero de la concesin. Este
ajuste, adems, podr realizarse tanto a favor del concesionario como de la
Entidad Local.
La Entidad Local deber restablecer el equilibrio econmico del contrato,
en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:
Cuando la propia Entidad Local modifique, por razones de inters
pblico, las condiciones de explotacin de la obra.
Por causas de fuerza mayor o actuaciones de la Entidad Local que
determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economa de la
concesin.
Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio
contrato para su revisin.
En los casos previstos con anterioridad, pueden adoptarse, entre otras,
las siguientes medidas:
Modificacin de las tarifas establecidas por utilizacin de la obra.
Prrroga (por un periodo que no exceda de un 15 por ciento de su
duracin inicial), siempre que la retribucin del concesionario proviniere
en ms de un 50 por ciento de tarifas abonadas por los usuarios o
reduccin del plazo concesional.
Cualquier modificacin de las clusulas de contenido econmico
incluidas en el contrato.
En cuanto al plazo de las concesiones de construccin y explotacin
de obras pblicas, este ser el que se acuerde en el pliego de clusulas
administrativas particulares, que no podr exceder de 40 aos.
424
Los plazos fijados en los pliegos de condiciones solo podrn ser

prorrogados por las causas previstas en el artculo 258.3 del Texto Refundido
de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Por ltimo, y en relacin al destino de las obras una vez extinguida
la concesin, el concesionario quedar obligado a hacer entrega a la
Administracin concedente, en buen estado de conservacin y uso, de
las obras incluidas en la concesin, as como de los bienes e instalaciones
necesarios para su explotacin y de los bienes e instalaciones incluidos en la
zona de explotacin comercial, si la hubiera, de acuerdo con lo establecido
en el contrato. No obstante, los pliegos podrn prever que, a la extincin de
la concesin, las obras, bienes e instalaciones, o algunos de ellos, deban
ser demolidos por el concesionario, reponiendo los bienes sobre los que se
asientan al estado en el que se encontraban antes de su construccin.
5.3. Contrato de gestin de servicios pblicos
El contrato de gestin de servicios pblicos es aquel en que, en
este caso, una Entidad Local encomienda a una persona, natural o jurdica,
la gestin de un servicio cuya prestacin ha sido asumida como propia de su
competencia por la Entidad Local encomendante.
Las disposiciones del Texto Refundido de la Ley de Contratos
del Sector Pblico referidas a este contrato no sern aplicables a
los supuestos en que la gestin del servicio pblico se efecte mediante la
creacin de entidades de derecho pblico destinadas a este fin, ni a aquellos
en que la misma se atribuya a una sociedad de derecho privado cuyo capital
sea, en su totalidad, de titularidad pblica.
Hay que sealar que en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca, se establece que la gestin indirecta de los servicios pblicos
locales se llevarn a cabo a travs de modalidades contractuales de colaboracin, que en dicha norma se refiere al contrato de gestin de servicios pblicos.
En un sentido amplio, se puede decir que la Entidad Local podr
gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia,
siempre que sean susceptibles de explotacin por los particulares; y no
impliquen ejercicio de autoridad.
425
El contrato expresar con claridad el mbito de la gestin, tanto en

el orden funcional, como en el territorial.
Antes de proceder a la contratacin de un servicio pblico, deber
haberse establecido su rgimen jurdico, que declare expresamente que
la actividad de que se trata queda asumida por la Entidad Local respectiva
como propia de la misma, atribuya las competencias administrativas,
determine el alcance de las prestaciones en favor de los administrados, y
regule los aspectos de carcter jurdico, econmico y administrativo relativos
a la prestacin del servicio.
Los pliegos de clusulas administrativas particulares y de
prescripciones tcnicas particulares fijarn las condiciones de prestacin
del servicio y, en su caso, fijarn las tarifas que hubieren de abonar los usuarios,
los procedimientos para su revisin, y el canon o participacin que hubiera de
satisfacerse a la Administracin.
La contratacin de la gestin de los servicios pblicos podr adoptar las
siguientes modalidades:
Concesin, que es la modalidad ms frecuente y extendida entre
nuestras Entidades Locales para la gestin indirecta de los servicios
pblicos, y en la que el contratista que selecciona la Entidad Local
gestiona el servicio a su propio riesgo y ventura.
Gestin interesada, modalidad menos frecuente en la que tanto la
Entidad Local como el empresario seleccionado participan en los
resultados de la explotacin del servicio, en los trminos que se hayan
fijado en el contrato.
Concierto, muy frecuente en materia sanitaria y educativa, y a travs del
cual la Entidad Local contrata la gestin de un servicio con una persona
fsica o jurdica que realice, como actividad habitual, prestaciones
anlogas a las que constituyen el servicio pblico de que se trate.
Sociedad de economa mixta, en la que la Entidad Local participe, por
s o por medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas
naturales o jurdicas.
En cuanto a su duracin, los contratos de gestin de servicios pblicos
no podrn tener carcter perpetuo o indefinido, fijndose necesariamente
426
en el pliego de clusulas administrativas particulares su duracin y la de las

prrrogas de que pueda ser objeto, sin que, en ningn caso, pueda exceder
de los siguientes perodos:
Cincuenta aos en aquellos contratos que comprendan la ejecucin de
obras y explotacin de servicio pblico.
Sesenta aos, en aquellos casos de ejecucin de obras y explotacin
de servicio pblico de mercado o lonja central mayorista de artculos
alimenticios gestionados por sociedad de economa mixta municipal.
Veinticinco aos en los contratos que comprendan la explotacin de un
servicio pblico no sanitario.
Diez aos en los contratos que comprendan la explotacin de un servicio
pblico sanitario, siempre que no est comprendido en el mencionado
punto primero.
El contratista estar sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los
particulares el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan
sido establecidas y mediante el abono, en su caso, de las tarifas
correspondientes.
Cuidar del buen orden del servicio.
Indemnizar los daos que se causen a terceros como consecuencia del
desarrollo del servicio, excepto cuando el dao se produzca por causas
imputables a la Entidad Local.
Respetar el principio de no discriminacin por razn de nacionalidad en
los contratos de suministro consecuencia del de gestin de servicios
pblicos.
La Entidad Local deber restablecer el equilibrio econmico del contrato,
en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes casos:
Cuando la propia Entidad Local modifique, por razn de inters pblico,
las caractersticas del servicio contratado.
Cuando actuaciones de la propia Entidad Local determinen de forma
directa la ruptura sustancial de la economa del contrato.
Cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la ruptura
sustancial de la economa del contrato.
427
En los supuestos previstos con anterioridad, el restablecimiento del

equilibrio econmico del contrato se llevar a cabo mediante la adopcin de
medidas que podrn consistir en la modificacin de las tarifas a abonar por
los usuarios, prrroga (no exceda del 10 por ciento de la duracin inicial,
respetando los lmites mximos de la duracin del contrato) o reduccin del
plazo de duracin del contrato y en cualquier modificacin de las clusulas de
contenido econmico contenidas en el mismo.
Cuando finalice el plazo de duracin del contrato, el servicio revertir a
la Administracin, debiendo el contratista entregar las obras e instalaciones
a que est obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservacin y
funcionamiento adecuados.
Por ltimo, y como causas especficas de resolucin del contrato de
gestin de servicios pblicos, podemos destacar las siguientes:
La demora superior a seis meses por parte de la Entidad Local en la
entrega al contratista de la contraprestacin o de los medios auxiliares
a que se oblig segn el contrato, teniendo el contratista derecho al
abono del inters de demora previsto en la Ley por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en operaciones comerciales de
las cantidades debidas o valores econmicos convenidos, a partir del
vencimiento del plazo previsto para su entrega, as como de los daos
y perjuicios sufridos.
El rescate del servicio por la Entidad Local.
La supresin del servicio por razones del inters pblico.
La imposibilidad de la explotacin del servicio como consecuencia de
acuerdos adoptados por la Entidad Local con posterioridad al contrato.
En estos tres ltimos casos, la Entidad Local indemnizar al contratista
de los daos y perjuicios que se le ocasione, incluidos los beneficios futuros
que deje de percibir.
Sin perjuicio de lo anterior, la Administracin abonar, en todo caso, al
contratista el precio de las obras e instalaciones que, ejecutadas por este,
hayan de pasar a propiedad de aquella, teniendo en cuenta su estado y el
tiempo que restare para la reversin.
428
5.4. Contrato de suministro

Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisicin,
el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opcin de compra,
de productos o bienes muebles. No tendrn la consideracin de contrato
de suministro los contratos relativos a propiedades incorporales o valores
negociables.
Se considerarn, en todo caso, contratos de suministro:
Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad
de bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuanta
total se defina con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar
subordinadas las entregas a las necesidades del adquirente38.
Los que tengan por objeto la adquisicin y el arrendamiento de equipos y
sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la informacin,
sus dispositivos y programas, y la cesin del derecho de uso de estos ltimos, a excepcin de los contratos de adquisicin de programas de ordenador desarrollados a medida, que se considerarn contratos de servicios.
Los de fabricacin, por los que la cosa o cosas que hayan de ser
entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a
caractersticas peculiares fijadas previamente por la entidad contratante,
aun cuando esta se obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales
precisos39.
En los contratos de suministro, el contratista est obligado a entregar
los bienes objeto del contrato en el tiempo y lugar fijados en el mismo, de
conformidad con las prescripciones tcnicas y clusulas administrativas
correspondientes; no teniendo derecho a indemnizacin por causa de prdidas,
averas o perjuicios ocasionados en los bienes a suministrar antes de su entrega
a la Entidad Local, salvo que esta hubiera incurrido en mora al recibirlos.
A estos efectos, la Administracin ser responsable de:
38 No obstante, la adjudicacin de estos contratos se efectuar de acuerdo con las normas
previstas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico para los acuerdos
marco celebrados con un nico empresario.
39 A estos contratos se les aplicarn directamente las normas generales y especiales
del contrato de obras que el rgano de contratacin determine en el correspondiente
pliego de clusulas administrativas particulares, salvo las relativas a su publicidad que se
acomodarn, en todo caso, al contrato de suministro.
429
a. La custodia de los bienes suministrados cuando el acto formal de

recepcin de estos sea posterior a su entrega, durante el lapso de
tiempo comprendido entre dicha entrega y su recepcin formal.
b. La gestin del uso o de la caducidad de los bienes o productos
perecederos suministrados y recibidos por la Administracin, sin
perjuicio de la responsabilidad del suministrador por los vicios o
defectos ocultos de los mismos.
El adjudicatario tendr derecho al abono del precio de los suministros
efectivamente entregados y formalmente recibidos por la Administracin con
arreglo a las condiciones establecidas en el contrato.
Cuando razones tcnicas o econmicas debidamente justificadas lo
permitan y se establezca en el pliego de clusulas administrativas particulares,
el pago se puede realizar en dinero y en especie, siempre que este ltimo
sean bienes de la misma clase que los suministrados, sin que, en ningn
caso, el importe de estos pueda superar el 50 por 100 del precio total40.
La modificacin del contrato que suponga el aumento, reduccin o
supresin de las unidades de bienes que integran el suministro o la sustitucin
de unos bienes por otros, siempre que los mismos estn comprendidos en
el contrato, ser obligatoria para el contratista, sin que tenga derecho alguno
en caso de supresin o reduccin de unidades o clases de bienes a reclamar
indemnizacin por dichas causas.
Los gastos de la entrega y transporte de los bienes objeto del suministro al lugar convenido sern de cuenta del contratista, salvo pacto en contrario.
Las causas especficas de resolucin del contrato de suministro son
las siguientes:
a. La suspensin, por causa imputable a la Administracin, de la
iniciacin del suministro por plazo superior a seis meses a partir de la
40 A estos efectos, el compromiso de gasto correspondiente se limitar al importe que, del
precio total del contrato, no se satisfaga mediante la entrega de bienes al contratista, sin
que tenga aplicacin, para las Entidades Locales, lo dispuesto en el artculo 165.3 de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004
de 5 de marzo
430
fecha sealada en el contrato para la entrega, salvo que en el pliego

se seale otro menor.
b.
El desistimiento o la suspensin del suministro por un plazo superior al

ao acordada por la Administracin, salvo que en el pliego se seale
otro menor.
5.5. Contratos de servicios

En la Ley de Contratos del Sector Pblico se unific, en este
contrato, dos tipos de contratos administrativos que se recogan en su
Ley predecesora, que eran el de consultora y asistencia y el de servicios.
Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de
hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtencin
de un resultado distinto de una obra o un suministro. Los contratos de
servicios se dividen en diversas categoras enumeradas en el Anexo II del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, y entre otras: servicios
de mantenimiento y reparacin; servicios de telecomunicacin; servicios de
contabilidad, auditoria y tenedura de libros; servicios de investigacin de
estudios y encuestas de la opinin pblica; servicios de publicidad; servicios
de hostelera y restaurantes; servicios jurdicos; servicios de educacin y
formacin profesional; servicios sociales y de salud, etc.
No podrn ser objeto de esta clase de contratos los servicios que
impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes pblicos.
En estos contratos, se insta a las distintas Administraciones
Pblicas la necesidad de evitar los riesgos que los trabajadores de
las empresas de servicios contratadas por la Administracin, por las
condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en
personal laboral de la Administracin en virtud de sentencias judiciales, segn
la Resolucin de 27 de octubre de 2010, aprobada por la Comisin Mixta
para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas. As queda recogido en el
artculo 301.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico
que establece que a la extincin de los contratos de servicios, no podr
producirse, en ningn caso, la consolidacin de las personas que hayan
realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, organismo
431
o entidad del sector pblico contratante.

Como complemento de lo anterior, dentro de la documentacin
preparatoria del expediente de contratacin debe incorporarse un informe del
servicio interesado en la celebracin del contrato que justifique la insuficiencia,
falta de adecuacin de los medios disponibles o la conveniencia de no ampliar
los medios personales y materiales, evitando la externalizacin encubierta del
personal del sector pblico, vulnerando as los principios de igualdad, mrito
y capacidad en el acceso a la condicin de empleados pblicos41.
Los contratos de servicios no podrn tener un plazo de duracin
superior a cuatro aos, si bien podr preverse en los mismos su prrroga
por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalizacin de aquel, siempre
que la duracin total del contrato, incluidas las prrrogas, no exceda de seis
aos, y que las prrrogas no superen, aislada o conjuntamente, el plazo fijado
41 Esta situacin se deba a la discordancia entre el ordenamiento administrativo y el laboral,

que fue resuelta por el Tribunal Supremo consolidando una jurisprudencia que estableci
la consideracin deindefinidos no fijosde la siguiente manera:la contratacin en la
Administracin Pblica al margen de un sistema adecuado de ponderacin de mrito
ycapacidad impide equiparar a los demandantes a trabajadores fijos de plantilla,
condicin ligada a la contratacin por el procedimiento reglamentario,sin perjuicio de
su contratacin, en su caso, como trabajadores vinculados por un contrato de
trabajo por tiempo indefinido, segn lasentencia del Tribunal Supremo n. 5360/1996.
Al respecto hay que tener en cuenta tambin la sentencia del Tribunal Supremo Sala de
lo Social n. 4859/2007 que establece queno se puede atribuir la pretendida fijeza
en plantilla con una adscripcin definitiva del puesto de trabajo, sino que, por
el contrario, hay que adoptar las medidas necesarias para la provisin regular
del mismo. Se hace especial referencia a la problemtica que se genera y concreta
en relacin con las subvenciones concedidas a las Entidades Locales por los Servicios
Pblicos de Empleo Estatal o de la Comunidad Autnoma respectiva para la contratacin
de trabajadores y realizacin de diferentes obras o prestacin de servicios y, producida
esa provisin en la forma legalmente procedente, existir una causa lcita para extinguir el
contrato, que no puede entenderse como un despido (Sentencias del Tribunal Supremo
n. 364/1999; 2229/1999 y 4799/1999 ).
Adems, esta actuacin puede incurrir en uno de los supuestos de infraccin disciplinaria
contenidos en la Ley de Transparencia tanto estatal como autonmica, pudiendo,
incurrir, en su caso, en supuestos de delitos de prevaricacin y malversacin de caudales
pblicos.
432
originariamente42 43.
Para los contratos de servicios no ser exigible la clasificacin, de
acuerdo con lo previsto en el artculo 65.1.b) del Texto Refundido de la Ley de
Los contratos de servicios formativos son aquellos que tienen por
objeto la prestacin de actividades de formacin, en este caso, al personal de
Cuando los mismos son desarrollados por empresas o personas jurdicas
quedan ntegramente sometidos a la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Sin embargo, cuando estos contratos consistan en la prestacin de
actividades docentes en centros del sector pblico desarrolladas en forma
de cursos de formacin o perfeccionamiento del personal al servicio de la
Administracin o cuando se trate de seminarios, mesas redondas, coloquios,
conferencias, colaboraciones o actividades similares, pero las mismas sean
desarrolladas por personas fsicas, no le ser de aplicacin la regulacin de
la Ley sobre preparacin y adjudicacin. Esto implica que podrn contratarse
directamente con la persona que justificadamente elija la Entidad Local.
Las causas especficas de resolucin de los contratos de servicios
son las siguientes:
42 Las excepciones a lo establecido son las siguientes:
a. Determinados contratos de forma singular o determinadas categoras de forma genrica
que haya sido autorizado excepcionalmente.
b. Contratos complementarios de los de obras o de suministro, que podrn tener un plazo
superior pero nunca al que le corresponda al contrato principal.
c. Contratos para la defensa jurdica y judicial de la Administracin, que tendrn la duracin
precisa para atender adecuadamente sus necesidades.
d. Contratos cuyo objeto sea la asistencia a la direccin de la obra o la gestin integrada
de proyectos, que tendrn una duracin igual a la del contrato de obras al que estn
vinculados ms el plazo estimado para proceder a la liquidacin de las obras.
43 La Cmara de Cuentas de Andaluca afirma que conviene tener en cuenta que los
contratos de servicios que tengan carcter de periodicidad o de contratos que se deban
renovar en un periodo de tiempo determinado, se tomar como base para el clculo del
valor estimado el valor real total de los contratos sucesivos similares adjudicados durante
el ejercicio precedente o durante los 12 meses siguientes. Y que la eleccin del mtodo
para calcular el valor estimado de los mismos no podr efectuarse con la intencin de
sustraer el contrato a la aplicacin de las normas de adjudicacin que correspondan.
433
a.
La suspensin por causa imputable a la Administracin de la iniciacin

del contrato por plazo superior a seis meses a partir de la fecha
sealada en el mismo para su comienzo, salvo que en el pliego se
seale otro menor.
b. El desistimiento o la suspensin del contrato por plazo superior a un

ao acordada por la Administracin, salvo que en el pliego se seale
otro menor.
c. Los contratos complementarios quedarn resueltos, en todo caso,
cuando se resuelva el contrato principal.
5.6. Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado
Este tipo de contratos fue una novedad introducida por la Ley de
Son aquellos en que una Administracin Pblica o una Entidad pblica
empresarial u organismo similar de las Comunidades Autnomas encarga
a una entidad de derecho privado, por un perodo determinado en funcin
de la duracin de la amortizacin de las inversiones o de las frmulas de
financiacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada
que, adems de la financiacin de inversiones inmateriales, de obras o de
suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de
servicio pblico o relacionados con actuaciones de inters general, comprenda
alguna de las siguientes prestaciones:
La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos,
sistemas y productos o bienes complejos, as como su mantenimiento,
actualizacin o renovacin, su explotacin o su gestin.
La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen
tecnologa especficamente desarrollada con el propsito de aportar
soluciones ms avanzadas y econmicamente ms ventajosas que las
existentes en el mercado.
Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin
del servicio pblico o actuacin de inters general que le haya sido
encomendado.
434
Estos contratos tienen un carcter subsidiario, ya que solo podrn

celebrarse cuando previamente se ha puesto de manifiesto que otras frmulas
alternativas de contratacin no permiten la satisfaccin de las finalidades
pblicas, mediante el correspondiente documento de evaluacin.
Esta evaluacin ser realizada por un rgano colegiado donde se
integren expertos con cualificacin suficiente en la materia sobre la que verse
el contrato, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 134 del
Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
El rgano de contratacin, a la vista de los resultados de la evaluacin a
que se hace referencia con anterioridad, elaborar un programa funcional
que contendr los elementos bsicos que informarn el dilogo con los
contratistas y que se incluir en el documento descriptivo del contrato.
Particularmente, se identificar en el programa funcional la naturaleza y
dimensin de las necesidades a satisfacer, los elementos jurdicos, tcnicos
o econmicos mnimos que deben incluir necesariamente las ofertas para ser
admitidas al dilogo competitivo, y los criterios de adjudicacin del contrato.
Esta clase de contratos se adjudicar por el procedimiento de
dialogo competitivo, sin perjuicio de que pueda seguirse el procedimiento
negociado con publicidad.
El contratista puede asumir, en los trminos previstos en el contrato,
la direccin de las obras que sean necesarias, as como realizar, total o
parcialmente, los proyectos para su ejecucin y contratar los servicios precisos.
La contraprestacin a percibir por el contratista colaborador consistir
en un precio que se satisfar durante toda la duracin del contrato, y que podr
estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.
La duracin de los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado no podr exceder de 20 aos. No obstante, cuando por razn
de la prestacin principal que constituye su objeto y de su configuracin,
el rgimen aplicable sea el propio de los contratos de concesin de obra
pblica, se estar a lo dispuesto sobre la duracin de estos.
435
Los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado

se regirn por las normas generales contenidas en el Ttulo I del Libro IV44 y por
las especiales correspondientes al contrato tpico cuyo objeto se corresponda
con la prestacin principal de aqul, identificada conforme a lo dispuesto en
el artculo 136.a), en lo que no se opongan a su naturaleza, funcionalidad y
contenido peculiar conforme al artculo 11.
Estas normas delimitarn los deberes y derechos de las partes y las
prerrogativas de la Administracin.
La financiacin de los colaboradores privados en los contratos de
colaboracin entre el sector pblico y el sector privado, en los supuestos en
que por razn del objeto tengan naturaleza de concesin de obra pblica,
se llevar a cabo en las condiciones y trminos previstos para este ltimo
contrato, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 315 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
CUADROS Y GRFICOS
La informacin obtenida, en su momento, en la pgina web del antiguo
Ministerio de Economa y Hacienda, en su apartado Servicios/Contratacin;
Instrumentos para la aplicacin de la Ley de Contratos del Sector Pblico, ha
sido adaptada al Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
http://www.minhap.gob.es/es-ES/Paginas/Home.aspx
44 Los efectos de los contratos administrativos se regirn en cuanto a su preparacin,

adjudicacin, efectos y extincin, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo;
supletoriamente se aplicarn las restantes normas de derecho administrativo y, en su
defecto, las normas de derecho privado. Sin perjuicio de esto, dichos efectos atender a
lo que establezcan los pliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas,
generales y particulares.
436
TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO

CUADRO I
IDENTIFICACIN DEL RGIMEN DE LOS CONTRATOS (1)
PASOS QUE DEBE SEGUIR:
1. Verificar la
pertenencia al
sector pblico
del rgano u
organismo
(art. 3.1)
2. Precisar las
caractersticas
del rgano u
organismo como
AAPP o no
(art. 3.2)
3. Considerar la
aplicabilidad de la
nocin del poder
adjudicador
(art. 3.3)
4. Constatar la
naturaleza de los
contratos
(arts. 19 y 20)
5. Verificar su
pertenencia a los
contratos SARA

(arts. 13 a 17)
SECTOR PBLICO
Administraciones
pblicas
Poder adjudicador
Administrativos
Contratos
SARA
(2)
Contratos
no SARA
(2)
Preparacin,
Preparacin,
adjudicacin,
efectos y
extincin de
los restantes
contratos de
las AAPP no
SARA
adjudicacin,
efectos y
extincin de
los contratos
de las AAPP
SARA
6. Identificar
las normas
aplicables en cada
caso
NORMAS
NORMAS
APLICABLES
APLICABLES
DE LOS
DE LOS
LIBROS I, II,
LIBROS I, II,
III y IV
III y IV
Otros agentes que no son

Administraciones pblicas
Poderes
adjudicadores
No poderes
adjudicadores
Privados
Contratos
SARA
(2)
Privados
Contratos
no SARA
(2)
Preparacin y
adjudicacin
LIBRO I
y
Art. 137
Art. 190
Contratos
no SARA
(2)
LIBRO
LIBRO
Iy
Iy
Art.
Art.
191
192
(1) Aproximacin general. No incluye, por ejemplo, los contratos privados de las Administraciones.
(2) Contratos sujetos a regulacin armonizada.
437
CUADRO II
CUANTA CONTRATOS (1) CON RELEVANCIA PARA APLICACIN TEXTO REFUNDIDO LA LEY DE
CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO (*)
CUANTAS MXIMAS ()
CUANTAS MNIMAS ()
POR DEBAJO DE LA CUL

OPERA LA REGULACIN
A PARTIR DE LA CUL
OPERA LA REGULACIN
V.E. 6.000.000
Autorizacin Consejo de Ministros [art.317.1.a)] o del Consejo de Gobierno

(art. 27.1 Ley 7/2013)
Informe preceptivo del Consejo de Estado cuando la modificacin contrato
> 10% del precio primitivo [art.211.3.b)]
V.E. 5.186.000
Contratos SARA (2) Obras y Concesin Obras Pblicas (art.14.1)
V.E. 5.186.000
Rgimen especfico de adjudicacin del contrato de obras por un concesionario

(art. 274)
V.E. > 200.000
Contrato negociado con publicidad de Obras (art. 177.2)
V.E. 12.000.000
V.E. < 1.000.000
EFECTO SOBRE LOS CONTRATOS
V.E. < 1.000.000
No aplicacin SARA a cada lote de Obras (art. 14.2)
< 1.000.000
Cancelacin abreviada de garantas en Contratos de Obras (art.102.5, prrafo 2.)
> 500.000
Autorizacin de los titulares de los Departamentos para celebrar contratos de OOAA

(D.T.3)
Remisin al Tribunal de Cuentas o a la Cmara de Cuentas de Andaluca de extractos
de Contratos de Obras, Concesiones de OOPP, Gestin de Servicios Pblicos y de
Colaboracin Pblico-Privada (art. 29.1)
Contrato negociado de Gestin de Servicios Pblicos (Presupuesto de gastos de primer
establecimiento) [art.172.b)]
Contrato de Gestin de Servicios Pblicos. Recurso especial y medidas provisionales
[art. 40.1.c)]
> 450.000
Remisin al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Suministros (art. 29.1)
500.000
Exigencia de clasificacin en Contrato de Obra [art. 65.1.a), prrafo 1.]
V.E. 900.000
> 600.000
> 500.000
< 350.000
Documentacin simplificada en los Proyectos de Obra (art. 123.2)

V.E. 207.000
Contratos SARA (2) de Suministro y Servicios CCAA, CCLL y otros agentes no sujetos al
lmite de 134.000 [arts.15.1.b) y 16.1.b)].
V.E. 207.000
Recurso especial y medidas provisionales [art.40.1.b)]
V.E. 200.000
Contratos negociados sin publicidad de Obras (art.177.2)

>150.000
V.E.134.000
350.000
Remisin al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Servicios y Administrativos

Especiales (art.29.1)
Contratos SARA (2) de Suministros y Servicios AGE, OOAA de la AGE y SS
[arts.15.1.a) y 16.1.a)]
Necesidad de supervisin Proyectos de Obra (art. 125)
V.E.< 100.000
Contratos negociado de Servicios y Suministro[arts.173.f) y 174.e)] Cancelacin

abreviada de garantas en estos contratos (art.102.5, prrafo 2.)
V.E. <80.000
No aplicacin SARA a cada lote de Suministros y Servicios (art. 15.2 y 16.2)
V.E.60.000
Contratos negociados sin publicidad de Suministros y Servicios (art.177.2)
< 50.000
Contratos menores de Obra (art.138.3, prrafo 2.)

>50.000
< 30.000
< 18.000
Necesidad de Pliego en contratos de poderes adjudicadores que no tienen condicin de

AA.PP. (art. 137.2)
Prestacin asistencia sanitaria por razones de urgencia (D.A. 24.)
Contratos menores de Servicios y Suministros (art.138.3, prrafo 2.)
(1) Adaptada a la Orden HAP/2425/2013, de 23 de diciembre, por la que se publican los lmites de los distintos tipos de contratos a efectos de la
contratacin del sector pblico a partir de 1 de enero de 2014.
(2) Sujeto a Regulacin Armonizada. (*) No comprende las cuantas asociadas a distintos de publicidad que son objeto
438

CUADRO III
PLAZOS DE DURACIN DE LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
ARTCULO 23
1. Sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos,
la duracin de los contratos del sector pblico deber establecerse teniendo en
cuenta la naturaleza de las prestaciones, las caractersticas de su financiacin y la
necesidad de someter peridicamente a concurrencia la realizacin de las mismas.
CONTRATO DE
OBRAS
Se aplica
exclusivamente
el Art. 23
CONTRATO DE
CONCESIN DE
OBRA PBLICA
CONTRATO DE
SERVICIOS
Art. 303
Duracin mxima
Art. 268
4 aos con
prrrogas
de dos aos
adicionales.
Ampliacin del
plazo por el
Consejo de
Ministros o
Consejo
de Gobierno
CCAA.
40 aos.
75 aos obras
hidrulicas.
Ampliable
en un 15% del
plazo inicial.
CONTRATO DE
GESTIN DE
SERVICIO PBLICO
CONTRATO DE
CONTRATO DE
COLABORACIN
CONCESIN
PBLICO- DE
OBRA
PBLICA
PRIVADO
ACUERDOS
Duracin mxima
incluidas prrrogas
art. 278
Duracin mxima
268
Art. 314
Art. 196.3
50 aos. Con
ejecucin obras y
explot. servicios pb.
60 aos. Explotacin
de mercado o lonja
central mayoristas
por sociedad
econom. mixta
municipal.
25 aos.Explot.
servicios pbcos.
distintos de los
sanitarios
10 aos. Explot.
servicios sanitarios
sin ejecucin obras.
40 aos.
20
Si se asimilan
aos
a75los
de obras
hidrulicas.de
concesin
obra pblica,
Ampliable
aplicar
en un 15% del
Art.268
plazo inicial.
MARCO
Regla general
4 aos.
CONTRATO DE
SUMINISTRO
Se aplica
exclusivamente
el Art. 23
SISTEMA
DINMICO
DE
CONTRATACIN
Art. 199.2
Regla general
4 aos.
439

CUADRO IV
RGIMEN DE PUBLICIDAD DE LAS LICITACIONES
ARTCULO 139.
Principios de igualdad y transparencia.
Los rganos de contratacin darn a los licitadores y candidatos un tratamiento
igualitario y no discriminatorio y ajustarn su actuacin al principio de
transparencia.
ANUNCIO PREVIO
(Potestativo)
art. 141
CONTRATOS DE VALOR
TOTAL ESTIMADO
A: 5.186.000 Contratos de Obras y de
Concesin de
Obra Pblica.
A: 750.000 Contratos de Suministro
y Servicios
440
SOPORTE PUBLICITARIO
DOUE o PERFIL DE
CONTRATANTE
(en este caso se comunicar
a la Comisin Europea y al
BOE., (art. 141.2)
CONDICIONES PARA
REDUCIR LOS PLAZOS
DE PRESENTACIN DE
PROPOSICIONES
Publicacin o envo
al DOUE mnimo de
52 das y dentro de
los 12 meses anteriores
a la fecha del anuncio de
licitacin
(arts. 159.1. y 167.1)

CUADRO V
PUBLICIDAD OBLIGATORIA
1.- CONTRATOS SUJETOS A REGULACIN ARMONIZADA
Publicidad obligatoria en el DOUE y en el BOE en las cuantas1 igual o superior a las
siguientes:
ANUNCIO PREVIO (Potestativo)
Art. 141
Estado, Organismos
Autnomos del Estado y
Seguridad Social
Comunidades Autnomas,
Entidades
Locales, Entidades Pblicas
Empresariales
y restantes Poderes
Adjudicadores
Contratos de Obras
5.186.000
5.186.000
Contratos de Servicios
y Suministros
134.000
207.000
PARA CUALQUIER
CUANTA
PARA CUALQUIER
CUANTA
Contratos de Colaboracin
Pblico-Privada
441
2.- CONTRATOS NO SUJETOS A REGULACIN ARMONIZADA
Administraciones
Pblicas
Contratos adjudicados
por procedimiento
abierto, restringido o
dilogo competitivo
Poderes
adjudicadores que
no son AAPP
Entidades del Sector

Pblico que no sean
poderes
adjudicadores
Publicidad en BOE
o BOLETINES
AUTONMICOS
y PROVINCIALES
Publicidad en
PERFIL DE
Contratos adjudicados
CONTRATANTE
por procedimiento
(Cuantas inferiores a
negociado con
1.000.000 en Obras y
publicidad
100.000 en Servicios
y Suministros)
Otros Contratos del
Sector Pblico
(INDICATIVA)
Publicidad en
PERFIL DE
CONTRATANTE
(Cuantas superiores
a 50.000 )
Publicidad de
Instrucciones de
contratacin que
garanticen el principio
de publicidad
PERFIL DE
CONTRATANTE
(1)
442
PERFIL DE
CONTRATANTE
La publicidad legalmente obligatoria siempre puede ser complementada mediante la difusin

en otras publicaciones oficiales, peridicos y revistas de informacin general o especializada,
tablones de anuncio, perfil de contratante, pginas Web, plataformas de contratacin, etc.

CUADRO VI
PUBLICIDAD DE LA FORMALIZACIN DE LOS CONTRATOS (Arts. 154)
CONTRATOS DE CUANTA IGUAL

O SUPERIOR A
DOUE
Y
BOE
BOE
PERFIL
o BOLETINES
DE
AUTONMICOS
CONTRATANTE
o POVINCIALES
X
X
50.000 - Contratos de Obras

18.000 - Otros contratos
100.000 -En los contratos, y, en
el de Gestin de Servicios Pblicos
en gastos de primer establecimiento
Contratos sujetos a regulacin
armonizada
443

CUADRO VII
PROCEDIMIENTO ABIERTO (arts. 157 161)
PREPARACIN Y PUBLICIDAD
Programacin
general
Necesidad e
Idoneidad del
contrato
Continuacin del
Expediente
ANUNCIO
PREVIO
(Potestativo
Procedimiento.
Financiacin.
Criterios de
solvencia.
Criterios de
adjudicacin.
Condiciones de
ejecucin.
Precio.
Supuestos de
modificacin.
Caractersticas
tcnicas.
Penalidades.
Revisin de
precios.
etc.
ADJUDICACIN
RECEPCIN DE
PROPOSICIONES
RECHAZADAS
(Notificacin)
Valoracin de criterios no
determinables mediante
frmulas (en su caso)
Valoracin de criterios de
determinacin automtica
Clasificacin de ofertas
PROPUESTA
ADJUDICACIN
ADJUDICATARIO
PLIEGOS
Y
PRESCRIPCIONES
ANUNCIO DE LICITACIN
Criterios de adjudicacin
Acceso a los Pliegos y Prescripciones
ADMITIDAS
Presentacin.
Garantas.
Completa
documentacin.
ADJUDICACIN
DEFINITIVA
NOTIFICACIN
PUBLICIDAD
En su caso,
RECURSO
No presenta
documentacin
o se estima el
recurso
ADJUDICACIN
AL SIGUIENTE
CLASIFICADO
444

CUADRO VIII
PROCEDIMIENTO ABIERTO
PLAZOS MNIMOS DE PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
Artculo 143. Plazos de presentacin de las solicitudes de participacin y de las

proposiciones.
Los rganos de contratacin fijarn los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes
de participacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aqullas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo
caso, los plazos mnimos fijados en esta Ley.
TRAMITACIN ORDINARIA - (art.159)
TRAMITACIN URGENTE (art. 112.2)
Plazo no < de 52 das desde envo

anuncio a la Comisin Europea.
Idnticos plazos que en la tramitacin

ordinaria.
Si se ha enviado anuncio previo, el

plazo ser de 36 das y en casos
justificados de 22.
Los plazos de reducen en:
- En 5 das cuando exista acceso
electrnico a los Pliegos
TRAMITACIN ORDINARIA - (art.159)
TRAMITACIN URGENTE - (art. 112)
26 das para Contratos Obras y

Concesin de Obra Pblica desde
publicacin anuncio del contrato
13 das para Contratos de Obras y

de Concesin de Obra Pblica.
15 das para otros contratos desde

publicacin del anuncio del contrato.
8 das para otros contratos.
445

CUADRO IX
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO (Arts. 162-168)
ADJUDICACIN
Programacin
general
Necesidad e Idoneidad
del contrato
RECEPCIN DE CANDIDATURAS
Continuacin del
Expediente
SELECCIN DE CANDIDATOS
y notificacin de su aceptacin o
rechazo
ANUNCIO
PREVIO
(Potestativo
Procedimiento.
Financiacin.
Criterios de solvencia.
Criterios de
adjudicacin.
Condiciones de
ejecucin.
Precio.
Supuestos de
modificacin.
Caractersticas
tcnicas.
Penalidades.
Revisin de precios.
etc.
PLIEGOS
Y
PRESCRIPCIONES
ANUNCIO DE INVITACIN
A LOS PARTICIPANTES
Criterios de solvencia
requeridos.
Nmero mnimo de
empresas que van a
ser seleccionadas.
446
ENVO DE INVITACIN
A CANDIDATOS
SELECCIONADOS
Pliegos.
Documentacin
complementaria.
Criterios de
adjudicacin.
PRESENTACIN DE
PROPOSICIONES
Aplicacin de las reglas

del procedimiento abierto
para seleccionar la oferta
ms ventajosa.
Notificaciones
adjudicacin.
(Ver cuadro
Procedimiento Abierto)

CUADRO X
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO
PLAZOS MNIMOS DE PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIN Y PROPOSICIONES
Artculo 143. Plazos de presentacin de las solicitudes de participacin y de las
proposiciones.
Los rganos de contratacin fijarn los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes
de participacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aqullas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo
caso, los plazos mnimos fijados en esta Ley.
A) PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIN.
TRAMITACIN ORDINARIA - (art. 164.1)
Plazo no < de 37 das desde envo al
DOUE.
Plazo de 52 das, en el caso de
Concesin de Obra Pblica.
Reducciones: 7 das (hasta 30 y 45
das) si se enva el anuncio por medios
electrnicos, informticos y telemticos.
TRAMITACIN URGENTE (art. 112)

Plazo mnimo de 15 das desde envo
del anuncio de licitacin.
Reduccin de 5 das (hasta 10) si se
enva por medios electrnicos,
informticos o telemticos.
B) PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
Plazo no < 40 das desde envo de la
invitacin.
Reducciones:
- Si se ha enviado anuncio previo el plazo
sera de 36 o en casos justificados de 22.
- El plazo de 40 das se reduce en
5 das si existe acceso electrnico,
informticos y telemtico a pliegos y a
doc. complementaria.
TRAMITACIN URGENTE - (Art. 112)

10 das desde el envo de la invitacin.

A) PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIN.
Mnimo 10 das desde la publicacin

del anuncio.
5 das desde la publicacin del anuncio.
B) PRESENTACIN DE PROPOSICIONES.
No < 15 das desde envo de la invitacin.
8 das desde la invitacin.
447

CUADRO XI
PROCEDIMIENTO DE DILOGO COMPETITIVO (Arts. 179-183)
ADJUDICACIN
Identificacin de necesidades
a satisfacer
RECEPCIN DE CANDIDATURAS
PARA EL DIALOGO
DOCUMENTO
DESCRIPTIVO
ANUNCIO DE
LICITACIN
Informacin a
candidatos
rechazados
Necesidades.
Requisitos.
Nmero
empresas
que pueden ser
INVITACIN A LOS CANDIDATOS

SELECCIONADOS
Acceso a la documentacin pertinente
invitadas.
Criterios
adjudicacin.
DILOGO CON CADA CANDIDATO

Identificacin de los medios adecuados
para satisfacer las necesidades
DECLARACIN DEL FIN DEL DILOGO

Identificacin de la solucin que debe
satisfacer el contrato.
INVITACIN A TODOS LOS

PARTICIPANTES
a presentar ofertas.
PRESENTACIN DE OFERTAS
Solicitud de aclaraciones
(Potestativo)
ADJUDICACIN DEL CONTRATO a la

oferta econmicamente ms ventajosa.
(Ver cuadro de Procedimiento Abierto
para esta fase)
448

CUADRO XII
PROCEDIMIENTO NEGOCIADO CON PUBLICIDAD (Arts. 177 y 178)
Necesidad e Idoneidad
del contrato
CONTINUACIN DEL EXPEDIENTE

Procedimiento.
Financiacin.
Criterios de solvencia.
Criterios de adjudicacin.
Condiciones de ejecucin.
Precio.
Supuestos de modificacin.
Caractersticas tcnicas.
Penalidades.
Revisin de precios.
etc.
PLIEGOS
Delimitacin de los
aspectos que van a ser
objeto de negociacin
ADJUDICACIN
INVITACIN A
CANDIDATOS
SELECCIONADOS.
Plazo para
presentar
proposiciones
CANDIDATOS
RECHAZADOS
Notificacin
PRESENTACIN PROPOSICIONES
NEGOCIACIN con cada

licitador sobre los aspectos
delimitados en los Pliegos.
Clasificacin de Proposiciones
ANUNCIO DE LICITACIN
Criterios de seleccin.
Nmero mnimo de empresarios
admitidos para la negociacin.
ADJUDICACIN A LA OFERTA
MS VENTAJOSA
Detalle de esta fase en cuadro
del Procedimiento Abierto.
449
V.
Los Servicios Locales
de
Inters General
451
1. LA PRESTACIN DE SERVICIOS
LOCALES DE INTERS GENERAL
1.1. Los servicios locales de inters general
Los municipios son los responsables ltimos de facilitar las condiciones
necesarias para desarrollar la vida ciudadana. En palabras de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, los municipios
institucionalizan y gestionan los intereses propios de las correspondientes
colectividades.
La legislacin les impone unos servicios mnimos que deben prestar,
pero no limita sus actuaciones. Gozan as de un amplio margen de actuacin
y libertad: pueden prestar cualquier servicio encaminado a la mejora de la vida
municipal.
Para lograr estos objetivos, la intervencin pblica en la produccin
de servicios o provisin pblica puede realizarse directamente, mediante
produccin pblica, o indirectamente, a travs de produccin privada. La
opcin elegida debe ser aquella que facilite el logro de los objetivos de eficacia
y eficiencia que deben regir cualquier actuacin. La eficacia es el logro de un
objetivo propuesto y la eficiencia es un concepto ms amplio que se define
como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mnimo
coste posible.
Con este fin habr que estudiar cada caso y no partir de ideas
preconcebidas. La mejor gestin de un servicio no depende de la naturaleza
pblica o privada de la prestacin, sino de cmo se disee sta y de los
instrumentos que se definan para el control de su gestin.
Qu se entiende por servicios locales de inters general?
Son servicios locales de inters general los que prestan o regulan y
garantizan las entidades locales en el mbito de sus competencias y bajo su
responsabilidad, as como las actividades y prestaciones que realizan a favor
453
V. LOS SERVICIOS LOCALES DE INTERS GENERAL
de la ciudadana orientadas a hacer efectivos los principios rectores de las

polticas pblicas contenidos en el Estatuto de Autonoma para Andaluca.
Clasificacin de los servicios locales de inters general

Segn se establece en el artculo 28 de la Ley 5/2010, de 11 de junio,
de Autonoma Local de Andaluca las entidades locales pueden configurar
los servicios locales de inters general como servicio pblico y servicio
reglamentado.
Estamos ante un servicio pblico cuando la propia entidad local realiza,
de forma directa o mediante contrato administrativo, la actividad objeto de la
prestacin.
Estamos ante un servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto
de la prestacin se realiza por particulares conforme a una ordenanza local
del servicio que les impone obligaciones especficas de servicio pblico en
virtud de un criterio de inters general. Su rgimen jurdico viene recogido en el
artculo 29 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca.
Dnde se regula?
La normativa aplicable en materia de prestacin de servicios pblicos
locales es la siguiente: Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local
de Andaluca (LAULA, en adelante), en virtud de la competencia exclusiva
atribuida a la Comunidad Autnoma de Andaluca en el artculo 60.1.c) de su
Estatuto de Autonoma; Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Rgimen Local (LBRL en adelante), que ha sido modificada, entre otras leyes,
por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de
la Administracin Local (LRSAL, en adelante); el Real Decreto 781/1986, de 18
de abril, que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de Rgimen Local, (TRRL, en adelante); el Real Decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales (TRLHL, en adelante); Texto Refundido de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011,
de 14 de noviembre (TRLCSP, en adelante), y el Decreto-Ley 7/2014, de 20
de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicacin de la
454
Ley 27/2013, de 27 de diciembre (en Andaluca). As mismo, resulta aplicable

el Decreto de 17 de junio de 1955 que aprueba el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales, (RS, en adelante) en aquello que no se oponga
a lo establecido en el TRLCSP.
En lo referente a servicios, la LAULA establece el nivel competencial
de los municipios, el TRLCSP regula los contratos que se celebren, el RS
especifica las funciones de las Corporaciones Locales, su intervencin en la
actividad privada, la asuncin y ejercicio de sus servicios y el proceso de
constitucin de las distintas formas de gestin y la TRLHL desarrolla las
distintas alternativas de financiacin de las haciendas locales.
Por ltimo, a cada servicio se une a su vez la normativa sectorial que
en cada caso lo regula. Esta regulacin concreta en qu consiste el servicio
pblico que tanto la LAULA y la LBRL tan slo enuncian y cules son las
competencias en cada mbito concreto de las Administraciones locales.
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales

Qu servicios puede prestar un Ayuntamiento?
No existe una lista cerrada de servicios pblicos locales. La LAULA, en
su artculo 8, establece que los municipios andaluces tienen competencia
para ejercer su iniciativa en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera
actividades y servicios pblicos que contribuyan a satisfacer las necesidades
de la comunidad municipal, siempre que no estn atribuidas a otros niveles
de gobierno.
La reforma que introduce la Ley 27/2013 (LRSAL), consiste
fundamentalmente en suprimir algunas materias del artculo 25 de la LBRL
pero, de acuerdo con la doctrina constitucional, ello supone que se reduce
el mnimo constitucional garantizado, el ncleo mnimo competencial que
tanto el Estado como las Comunidades Autnomas deben garantizar en sus
normas sectoriales a los municipios. Sin embargo la LRSAL no prohbe a las
Comunidades Autnomas atribuir otras competencias a las entidades locales
distintas de las previstas en los artculos 25.2 y 36.1 de la LBRL, pues lo
contrario seria inconstitucional.
455
Por tanto, en Andaluca, para la aplicacin del Decreto-Ley 7/2014,

se parte de considerar competencias propias municipales las contenidas
en el Estatuto de Autonoma para Andaluca y la legislacin derivada del
mismo: LAULA, y legislacin sectorial, ya que esta Comunidad Autnoma,
con competencias exclusivas sobre rgimen local, viene a concretar las
competencias propias municipales en el artculo 92.2 del Estatuto de
Autonoma, considerndolas un ncleo competencial mnimo, conteniendo
una clusula residual in fine (letra ) que habilita para establecer otras con
este carcter en norma con rango de Ley.
En consecuencia, el ejercicio de tales competencias ha de llevarse a cabo
en los trminos previstos en el artculo 7.2 de la LBRL sin necesidad de ningn
requerimiento adicional. Esto es as para todas las competencias atribuidas
a las entidades locales por la legislacin autonmica antes de la entrada en
vigor de la LRSAL, que se ejercern por las mismas de conformidad con las
previsiones contenidas en las normas de atribucin, en rgimen de autonoma
y bajo su propia responsabilidad.
As, los municipios andaluces podrn prestar cualquier servicio que se
enmarque dentro de las referidas competencias, cuyo anlisis se realiza en el
epgrafe 1.3.2 Las competencias locales de esta gua.
Est un municipio obligado a prestar determinados servicios?
Por el contrario, s existe un mnimo de servicios. Los municipios, estn
obligados a la prestacin, de forma individual o en asociacin con otros
municipios, de algunos de los servicios. stos son los llamados servicios
pblicos bsicos, esto es, los esenciales para la comunidad. Su prestacin es
obligatoria en todos los municipios de Andaluca. (art. 31 de la LAULA)
Tienen en todo caso la consideracin de servicios pblicos bsicos los
servicios enumerados en el artculo 92.2.d) del Estatuto de Autonoma para
Andaluca que establece: Los Ayuntamientos tienen competencias propias
sobre las siguientes materias, en los trminos que determinen las leyes: ()
d) Ordenacin y prestacin de los siguientes servicios bsicos:
abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado pblico;
recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de
incendios y transporte pblico de viajeros.
456
No obstante, la legislacin vigente no regula los contenidos ni

establece una relacin de mnimos exigibles para cada uno de los servicios
de competencia municipal, de lo que se deduce que los municipios tienen
capacidad para fijar estndares propios en la prestacin de sus servicios. Por
ejemplo, no existe ninguna referencia al mnimo de puntos de luz a que obliga la
prestacin del servicio de alumbrado, ni la dotacin mnima o la periodicidad
con que el Ayuntamiento est obligado a actualizar el fondo bibliogrfico de su
servicio de biblioteca municipal. Es en ese sentido cuando hay que acudir a
la normativa sectorial de cada servicio.
Las Entidades Locales deben limitarse a la prestacin de servicios
pblicos?
La actividad de los Ayuntamientos no tiene por qu limitarse al listado de
servicios mnimos ni a la prestacin de servicios pblicos propiamente dichos.
Con carcter general, el artculo 128.2 de la Constitucin espaola de 1978,
reconoce o establece el principio de libre iniciativa pblica en la actividad
econmica, sealando de forma expresa que se reconoce la iniciativa
pblica en la actividad econmica. Con sta expresin la Constitucin abri
la posibilidad a los poderes pblicos para intervenir en la actividad econmica
con las mismas posibilidades que los particulares.
En el mbito local es el artculo 86 de la LBRL el que reproduce el principio
de libre iniciativa pblica en la economa y en su apartado primero establece
que las entidades locales podrn ejercer la iniciativa pblica para el desarrollo
de actividades econmicas, siempre que est garantizado el cumplimiento
del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del
ejercicio de sus competencias
Los artculos 95 y 96 del TRRL tambin se refieren a esta realidad de
la iniciativa local en la actividad econmica. El artculo 96 determina que
dicha iniciativa de las Entidades Locales, cuando lo sea en rgimen de libre
concurrencia, puede recaer sobre cualquier tipo de actividad que cumpla tres
requisitos:
1. Que sea de utilidad pblica.
2. Que se preste dentro del trmino municipal.
3. Que lo sea en beneficio de sus habitantes.
457
A estos requisitos el artculo 86.1 de la LBRL, en su nueva redaccin,

aade que en el expediente acreditativo de la conveniencia y oportunidad
de la medida habr de justificarse que la iniciativa no genera riesgo para la
sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal debiendo
contener un anlisis del mercado, relativo a la oferta y a la demanda existente,
a la rentabilidad y a los posibles efectos de la actividad local sobre la
concurrencia empresarial.
En el artculo 95.1 del TRRL se establece que las iniciativas pblicas, al
igual que los servicios pblicos locales, pueden gestionarse de forma directa
o indirecta, por s mismos, o en asociacin con otros municipios.
Por su parte, el prrafo 2 del artculo 86.1 de la LBRL concreta que la
aprobacin del expediente corresponder al Pleno de la Corporacin, que
determinar la forma concreta de gestin del servicio, al igual que en el caso
de la prestacin de servicios pblicos propiamente dichos.
Qu servicios pblicos son competencia de las Diputaciones
provinciales?
La Constitucin espaola define y trata de garantizar la existencia
y la suficiencia financiera de la Diputacin. La LAULA y LBRL le atribuyen
competencias de marcado carcter asistencial a los municipios. Junto con
estas competencias, la Diputacin tambin puede ejercer iniciativa pblica
para el ejercicio de actividades econmicas.
Con la finalidad de asegurar el ejercicio ntegro de las competencias
municipales, las Diputaciones provinciales tendrn fundamentalmente
competencias de coordinacin y de asistencia y cooperacin jurdica,
econmica y tcnica, especialmente a los municipios de menor capacidad
econmica y de gestin. (artculos 26.2, 31 y 36 de la LBRL)
Con respecto a las competencias de coordinacin, cabe destacar las
siguientes:
Con carcter general, la coordinacin de los servicios municipales entre
s para la garanta de la prestacin integral y adecuada en la totalidad del
territorio provincial de los servicios de competencia municipal.
458
Coordinacin de la prestacin de los siguientes servicios, en los

municipios con poblacin inferior a 20.000 habitantes:
a) Recogida y tratamiento de residuos.
b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuacin y tratamiento
de aguas residuales.
c) Limpieza viaria.
d) Acceso a los ncleos de poblacin.
e) Pavimentacin de vas urbanas.
f) Alumbrado pblico.
El ejercicio de funciones de coordinacin en los casos previstos en el
artculo 116 bis de la LBRL (cuando por incumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pblica o de la regla
de gasto, las corporaciones locales incumplidoras formulen un plan
econmico-financiero)
El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios de su provincia, ofreciendo a los municipios su colaboracin
para una gestin coordinada ms eficiente de los servicios que permita
reducir estos costes.
Las competencias de asistencia que la provincia preste a los municipios,
por s o asociados, podrn consistir en:
a)
b)
c)
Asistencia tcnica de informacin, asesoramiento, realizacin de

estudios, elaboracin de planes y disposiciones, formacin y apoyo
tecnolgico.
Asistencia econmica para la financiacin de inversiones, actividades
y servicios municipales. Para ello la Diputacin ha utilizado un
instrumento importante: el Plan Provincial de Cooperacin a las
obras y servicios de competencia municipal. Este Plan se aprueba
anualmente y en su elaboracin deben participar los Municipios de la
Provincia.
Asistencia material de prestacin de servicios municipales.
459
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales

Dispone de autonoma el Municipio para la puesta en marcha de los
servicios pblicos que presta?
Las entidades locales acordarn, por medio de ordenanza, la creacin
y el rgimen de funcionamiento de cada servicio pblico local. La prestacin
del servicio se iniciar a la entrada en vigor de la ordenanza correspondiente.
Solo se excluyen de lo dispuesto en el apartado anterior las actuaciones
espordicas o discontinuas en el tiempo, tales como talleres, cursos, jornadas
o actividades pblicas de carcter singular en los mbitos de la cultura, el
deporte, la enseanza, el turismo y similares, que tengan carcter de servicio
pblico, en cuyo caso, si procediera exigir precios pblicos por su prestacin,
sern preceptivos los correspondientes acuerdos para la imposicin y
ordenacin.
Qu decisiones deben someterse a la aprobacin del Pleno?
Las principales decisiones en torno a la puesta en marcha de un servicio
pblico debern contar con la aprobacin del Pleno de la Corporacin. En
concreto:

460
La creacin, modificacin o extincin de organismos y establecimientos.

La aprobacin de la ordenanza reguladora del servicio correspondiente.
La situacin, deberes y derechos de los usuarios.
La determinacin de la forma de gestin del servicio.
El gestor indirecto, si la Administracin decide no prestar directamente
el servicio.
ESQUEMA 1.
PROCESO ORDINARIO EN LA PUESTA EN MARCHA DE UN SERVICIO
I.
Mocin/Decreto de la Alcalda abriendo el proceso, creacin o

modificacin del organismo o entidad.
II.
Informes de la Secretara e Intervencin sobre los trmites a seguir y

recursos a asignar
III.
Acuerdo Plenario de creacin de los Organismos y determinacin de la

forma de gestin
IV.
A) Ordenanza reguladora del servicio

B) Redaccin de contratos de gestin
o estatutos de los organismos o
entidades.
C) Imposicin de Ordenanzas fiscales,
de Contribuciones especiales y
Tasas, en su caso, o establecimiento
de precios pblicos
D) Reglamento de Rgimen interno
E) Plantilla y Convenios, en su caso
Elaboracin y aprobacin final de

las tramitaciones precisas
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos

Puede el Ayuntamiento asociarse con otros municipios prximos
para gestionar un servicio pblico?
Las entidades locales, actuando de forma individual o asociada, tienen
plena libertad para constituir, regular, modificar y suprimir los servicios locales
de inters general de su competencia, de acuerdo con la ley y el Derecho
europeo (art.26.2 de la LAULA)
Por tanto, los servicios pblicos locales pueden gestionarse (art. 85.1
LBRL) por s mismos, o en asociacin con otros municipios.
Ms de un 60% de los 8.098 municipios espaoles tienen menos de
5.000 habitantes. La escasa dotacin de medios personales y materiales
que ello implica, limita la prestacin efectiva de los servicios pblicos de su
competencia.
461
Las opciones son recurrir a entidades supramunicipales (Diputaciones,

Comarcas) o desarrollar frmulas de participacin interadministrativa
(Consorcio, Mancomunidad). La Ley de Bases incluye dentro de las Entidades
Locales territoriales las Comarcas u otras entidades que agrupen varios
municipios instituidas por las Comunidades Autnomas de conformidad con
la Ley de Bases y los Estatutos de Autonoma; las reas Metropolitanas y las
Mancomunidades de Municipios.
En las frmulas de participacin interadministrativa (Consorcio y
Mancomunidad), como va para la unin o asociacin de varios Entes Locales
para gestionar un asunto de inters comn, las administraciones participantes
comparten la titularidad de un servicio pblico de su competencia a fin de
actuar como proveedores conjuntos del mismo.
Qu es la Mancomunidad?
Una Mancomunidad es un Entidad Local, con personalidad y capacidad
jurdica propias, formada por la asociacin voluntaria de Municipios. Estos
municipios pueden pertenecer a una o varias provincias limtrofes y a distintas
Comunidades Autnomas siempre que lo permita la legislacin de las
Comunidades Autnomas afectadas, para la planificacin, establecimiento,
gestin o ejecucin en comn de obras o prestacin de servicios de su
competencia. El procedimiento de aprobacin de sus Estatutos viene
regulado en los arts. 69 y siguientes de la LAULA, debiendo respetar las reglas
establecidas en el art. 44 de la LBRL.
La LBRL, reconoce de forma expresa a las mancomunidades las
mismas potestades para la prestacin de servicios o la ejecucin de obras
de su competencia que las corresponden a los municipios en su calidad de
Administraciones Pblicas territoriales, es decir: las potestades reglamentaria y
de autoorganizacin, la tributaria y financiera, de programacin o planificacin,
la expropiatoria y de investigacin, deslinde y de investigacin, deslinde y
recuperacin de oficio de sus bienes, la presuncin de legitimidad y la
ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora,
la de revisin de oficio de sus actos y acuerdos y, por ltimo, las prelaciones y
preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la hacienda pblica para los
crditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las haciendas
del Estado y de las Comunidades Autnomas; as como la inembargabilidad
462
de sus bienes y derechos en los trminos previstos en las leyes.

Las mancomunidades tendrn todas o algunas de las potestades antes
mencionadas en funcin de lo que prevean sus estatutos. Pero la norma,
solventando una laguna existente, prev que, en defecto de regulacin
estatutaria, le correspondern todas las que sean necesarias para el
cumplimiento de sus objetivos.
Qu tipos existen y para qu se constituyen?
En la evolucin de esta frmula de participacin interadministrativa
pueden distinguirse los siguientes tipos:
La Mancomunidad tradicional, generalmente se constitua para un fin
concreto y determinado con su puesta en funcionamiento inmediata a
la constitucin y sin otra pretensin que el hacer posible, de la forma
ms rentable tcnica, econmica y socialmente, la prestacin comn de
un determinado servicio, de competencia municipal, que tiene carcter
esencial o mnimo conforme a la legislacin vigente (abastecimiento de
aguas, servicio contra incendios, recogida de residuos slidos, etc).
La Mancomunidad evolucionada, en la que se enunciaban una pluralidad
de fines especficos que iran abordndose sucesivamente, constituyendo
ms bien un programa de futuras realizaciones. Es, por tanto, el reflejo
de una voluntad poltica de declinar competencias municipales en favor
de ir configurando, a travs de la asociacin voluntaria, un nuevo Ente
Local supramunicipal. No obstante, los municipios mancomunados se
reservan las competencias ms vinculadas al territorio bajo este modelo,
como la administracin del patrimonio y las funciones representativas.
Por ltimo, algunas Mancomunidades se han constitudo para gestionar
la recepcin de subvenciones de otras Administraciones. En estos
casos, la Mancomunidad se asimila ms a un ente descentralizado
de las otras Administraciones que a un Ente Local constituido por la
voluntaria asociacin municipal.
La LRSAL establece, en su disposicin transitoria undcima, que en el
plazo de seis meses las mancomunidades deben adaptar sus estatutos al
463
artculo 44 de la LBRL. Al no haber sido modificado dicho artculo no tiene

razn de ser este mandato, por lo que se ha de entender que la mencionada
adaptacin deber ajustarse a lo indicado respecto a las mancomunidades
en esta Ley, concretamente, en el segundo prrafo de dicha disposicin
transitoria, en la que se restringen las competencias y servicios municipales
a los relacionados en la modificacin de los artculos 25 y 26 de la LBRL,
respectivamente.
As, de conformidad con lo expuesto anteriormente, dicha adaptacin
o modificacin tendra que ir dirigida a suprimir de sus fines y objeto todas
aquellas competencias y servicios no relacionados en los artculos 25 y 26 de
la LBRL. Por tanto, en aquellos casos en que la mancomunidad solo tenga
por objeto una competencia o servicio excluido de los referidos preceptos
tendra que disolverse.
Tambin se desprende de la disposicin transitoria undcima de la
LRSAL que si en el plazo de seis meses no se adaptan los estatutos conforme
a lo dispuesto anteriormente, la mancomunidad de que se trate tendr que
disolverse, por lo que si no lo hace la propia Entidad, la Comunidad Autnoma
deber iniciar el proceso de disolucin que resolver el Consejo de Gobierno
y que conllevar en todo caso:
a)
b)
Que el personal que estuviera al servicio de la mancomunidad disuelta

quedar incorporado en las Entidades Locales que formaran parte de
ella de acuerdo con lo previsto en sus estatutos.
Que los municipios que formaran parte de la mancomunidad disuelta
quedan subrogadas en todos sus derechos y obligaciones.
Hay que sealar que nada se indica en la LRSAL para llevar dicho
proceso a efecto y que la LAULA no contempla ningn tipo de intervencin
de la Comunidad Autnoma en el proceso de creacin o disolucin de las
mancomunidades, salvo su inscripcin en el Registro Andaluz de Entidades
Locales.
De acuerdo con el criterio que se expuso sobre la consideracin de
las competencias propias municipales, esto es, las contenidas en el Estatuto
de Autonoma para Andaluca y la legislacin derivada del mismo: LAULA y
legislacin sectorial, las mancomunidades andaluzas que tengan por objeto
464
alguna competencia o prestacin de un servicio incluido en aquellas no

requerirn proceso de adaptacin alguno a la LRSAL.
Qu es un consorcio?
Un Consorcio es una entidad pblica de carcter asociativo y voluntario
asociativa local a la que pueden aportar capital Entidades Locales del mismo
o distinto nivel territorial, otras Administraciones Pblicas, y en los que se
puede admitir la participacin de entidades pblicas o privadas sin nimo
de lucro que persigan fines de inters pblico concurrentes. La LBRL con la
modificacin introducida por la Ley 57/2003 prev tambin la posibilidad de
crear consorcios transfronterizos en el marco de la cooperacin transfronteriza
en que participen las Entidades Locales espaolas, y de acuerdo a las
previsiones de los convenios internacionales ratificados por Espaa en la
materia. Esta figura es especialmente interesante para proyectos comunes
que reciban apoyo financiero comunitario.
Son entidades con personalidad propia y con plena capacidad para
crear y gestionar servicios y actividades de inters comn.
La nueva disposicin adicional vigsima de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, LRJPAC, introducida por la LRSAL (disposicin final segunda),
establece que los estatutos de cada consorcio determinarn su rgimen
orgnico, funcional o financiero, as como la Administracin Pblica a la que
estar adscrito, de acuerdo con una serie de criterios de prioridad, figurando
en primer lugar el de la Administracin Pblica que disponga de la mayora de
votos en los rganos de gobierno.
La LAULA considera a los consorcios participados mayoritariamente
por entidades locales y que persigan fines en materia de inters local como
entidades locales de cooperacin territorial.
Qu diferencias hay entre un Consorcio y una Mancomunidad?
La diferencia viene determinada por la naturaleza de las administraciones
implicadas. Mientras que en la Mancomunidad participan Ayuntamientos,
en el Consorcio adems de las administraciones municipales pueden
incorporarse otros niveles administrativos como la Diputacin Provincial o la
465
Comunidad Autnoma, a modo de agente colaborador que aporta fondos

va subvenciones, y coordinador, como consecuencia del importante peso
derivado de su participacin econmica.
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos
Cmo puede gestionarse un servicio pblico?
La reforma de los servicios locales operada por la LAULA y sus
modalidades de gestin tiene como presupuesto una definicin positiva y
actualizada de las competencias locales, en lnea con la Carta Europea de
la Autonoma Local y las Recomendaciones del Consejo de Europa para su
aplicacin en Espaa
Los servicios pblicos locales pueden gestionarse de forma directa o
indirecta (arts. 33 LAULA y 85.1 LBRL)
Tanto la prestacin individual como asociada, pueden gestionarse a su
vez de forma directa o indirecta, como se presenta en el siguiente esquema.
ESQUEMA 2.
MODELOS DE GESTIN DE SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Gestin directa
Gestin indirecta
(modalidades previstas en la legislacin bsica
sobre contratos del sector pblico para el
contrato de gestin de servicios pblicos)
Ente local
Concesin
Agencia pblica administrativa local
Gestin Interesada
Agencia pblica empresarial local
Concierto
Agencia especial local
Sociedad de economa mixta
Sociedad mercantil local

Sociedad interlocal
Fundacin pblica local
466
Con respecto a la gestin directa de los servicios pblicos locales

algunas de las entidades instrumentales locales previstas en la LAULA se
corresponderan con los entes instrumentales previstos en la LRBRL, pero a
pesar de esa correspondencia, la Disposicin final novena de la ley autonmica
establece un plazo de adaptacin de tres aos de las entidades instrumentales
locales existentes al rgimen jurdico previsto en la misma.
Slo podr hacerse uso de las formas de gestin directa distintas de
la gestin por la propia Entidad Local o agencia pblica administrativa local
cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto
que resultan ms sostenibles y eficientes que stas, para lo que se debern
tener en cuenta los criterios de rentabilidad econmica y recuperacin de la
inversin. Adems, deber constar en el expediente la memoria justificativa
del asesoramiento recibido que se elevar al Pleno para su aprobacin en
donde se incluirn los informes sobre el coste del servicio, as como, el apoyo
tcnico recibido, que debern ser publicitados. A estos efectos, se recabar
informe del interventor local quien valorar la sostenibilidad financiera de
las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artculo 4
de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera (artculo 85.2 de la LBRL, modificado por la LRSAL).
Qu rgano decide la forma de gestin?
La forma de gestin la decide el Pleno de la Corporacin. De cara a
informar al Pleno y que este forme su criterio, es necesario realizar estudios
previos a la decisin de la forma de gestin en el que se justifica dicha eleccin
y se aportan estudios jurdicos y econmicos que definen el funcionamiento
del ente a crear en su caso.
La forma de gestin por la que se opte deber tener en cuenta lo
dispuesto en el artculo 9 del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado
por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones
que corresponden en exclusiva a funcionarios pblicos (artculo 85.2, in fine,
de la LBRL, modificado por la LRSAL).
467
2. LA GESTIN DIRECTA DE SERVICIOS

PBLICOS LOCALES
En qu consiste la gestin directa de un servicio pblico local?
La gestin directa de un servicio pblico local implica que es el propio
Ayuntamiento, Diputacin, Mancomunidad, Consorcio o Entidad Local con
competencias, el que asume la responsabilidad, direccin, gestin y el control
del servicio. No obstante, la Corporacin podr prestar el servicio directamente
o bien constituir, con este fin, una organizacin con personalidad jurdica
propia y presupuesto diferenciado.
La gestin del servicio a travs de una organizacin diferenciada,
constituye una opcin adecuada en funcin de sus caractersticas y la
importancia relativa del coste del servicio en el conjunto del presupuesto
municipal. Las opciones que se plantean en ese caso son dos. Llevar a cabo
el servicio por medio de:

Agencia pblica administrativa local.

Agencia pblica empresarial local.
Agencia local en rgimen especial.
Sociedad mercantil local.
Sociedad interlocal.
Fundacin pblica local.
Antes de entrar en el anlisis de cada una de estas entidades

instrumentales locales, resulta necesario hacer mencin a la disposicin
adicional novena de la LBRL, modificada por la LRSAL y que se denomina
redimensionamiento del sector pblico local. El apartado primero de
disposicin establece que las Entidades Locales del artculo 3.1 de esta
Ley y los organismos autnomos de ellas dependientes no podrn adquirir,
constituir o participar en la constitucin, directa o indirectamente, de nuevos
organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y
dems entes durante el tiempo de vigencia de su plan econmico-financiero
o de su plan de ajuste.
468
Las entidades mencionadas en el prrafo anterior durante el tiempo de

vigencia de su plan econmico-financiero o de su plan de ajuste no podrn
realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de
entidades pblicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que
tengan necesidades de financiacin. Excepcionalmente las Entidades Locales
podrn realizar las citadas aportaciones patrimoniales si, en el ejercicio
presupuestario inmediato anterior, hubieren cumplido con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y deuda pblica y su perodo medio de pago a
proveedores no supere en ms de treinta das el plazo mximo previsto en la
normativa de morosidad.
2.1. Agencia pblica administrativa local
Qu es una agencia pblica administrativa local y qu ventajas
presenta?
Es una entidad pblica que se rige por el Derecho Administrativo
con personalidad jurdica y patrimonio propio e independiente de los de la
Hacienda Local.
Su objeto es la realizacin de actividades de promocin, prestacionales,
de gestin de servicios pblicos y otras actividades administrativas de
competencia de las entidades locales, salvo las potestades expropiatorias.
No podr ejercer actividades econmicas en rgimen de mercado.
Se rige por el mismo rgimen jurdico de personal, presupuestario,
econmico-financiero, patrimonial, de control y contabilidad que el establecido
para las entidades locales y para el desarrollo de sus funciones dispondr de
las potestades que tengan atribuidas de manera expresa por sus estatutos.
Este modelo permite a la Corporacin mantener un fuerte control sobre
la gestin del servicio; si bien, su sujecin al derecho pblico la hace menos
flexible que la iniciativa privada. Por ejemplo, los procedimientos del rgimen
de personal y de contratacin de operaciones de crdito son ms rgidos en
el mbito pblico que en el entorno de la gestin privada.
469
2.2. Agencia pblica empresarial local

Qu es una agencia pblica empresarial local?
Su objeto es la realizacin de actividades prestacionales, la gestin
de servicios o la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de
contraprestacin, no pudiendo ejercer actividades administrativas.
Las agencias pblicas empresariales locales se rigen por el Derecho
Privado, excepto en las cuestiones relacionadas con la formacin de la
voluntad de sus rganos y con el ejercicio de las potestades administrativas
que expresamente tengan atribuidas en sus estatutos y en los aspectos
especficamente regulados en la legislacin de haciendas locales(rgimen
presupuestario, econmico financiero, de contabilidad, de intervencin, de
control financiero y de eficacia), en sus estatutos y dems disposiciones de
general aplicacin.
Ejercern nicamente las potestades administrativas que expresamente
se les atribuyan y solo pueden ser ejercidas por aquellos rganos a los que en
los estatutos se les asigne expresamente esta facultad.
No podr atribuirse a las agencias pblicas empresariales locales cuyo
objeto sea exclusivamente la produccin de bienes de inters pblico en
rgimen de mercado potestades que impliquen ejercicio de autoridad.
Esta figura es ampliamente conocida y aplicada por la administracin
estatal y autonmica.
2.3. Agencia local en rgimen especial
Qu es una agencia especial local y con qu finalidad se constituye ?
Es una Entidad pblica que se rige por el Derecho Privado, excepto en
las cuestiones relacionadas con la formacin de la voluntad de sus rganos
y con el ejercicio de las potestades administrativas que tenga atribuidas y en
los aspectos especficamente regulados en esta ley, en sus estatutos y dems
disposiciones de general aplicacin. Se trata de una figura nueva introducida
por la LAULA que no tiene correspondencia con las previstas en la LBRL.
470
Estas agencias especiales pueden tener por objeto la realizacin de

cualquiera de las actividades propias de las agencias pblicas administrativas
locales y agencias pblicas empresariales locales, siempre que se den las
siguientes circunstancias:
a) Que se les asignen funciones que impliquen ejercicio de autoridad.
b) Que requieran especialidades en su rgimen jurdico.
La actuacin de estas agencias locales se ajustar a un plan de accin
anual, bajo la vigencia y con arreglo a un pertinente contrato plurianual de
gestin, que definir los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en
general, la gestin a desarrollar, cuya aprobacin corresponde al pleno de la
entidad local.
Qu elementos son comunes a los tres tipos de agencias locales?
Su creacin, modificacin, fusin y supresin corresponder al pleno de
la entidad local, que deber aprobar sus estatutos.
Los estatutos de las agencias locales habrn de ser aprobados y
publicados previamente a la entrada en funcionamiento efectivo e incluirn
como contenido mnimo su denominacin, funciones y competencias, con
expresa indicacin de las potestades que tengan atribuidas y determinacin
de los mximos rganos de direccin del organismo.
2.4. Sociedad mercantil local
Qu es y cmo se constituye una sociedad mercantil 100% local?
Se trata de una sociedad que tendr por objeto la realizacin de
actividades o la gestin de servicios de competencia de la entidad local y cuyo
capital es ntegramente de titularidad directa o indirecta de dicha entidad.
Una de sus caractersticas fundamentales es que no se rige por el principio
del beneficio, ni su administracin corresponde a criterios exclusivamente
econmicos, como ocurre en la empresa privada.
Tanto la LBRL como la LAULA prohben que puedan prestarse por
sociedad mercantil de capital social exclusivamente local los servicios pblicos
que impliquen ejercicio de autoridad. Las sociedades mercantiles 100% que
471
quieran seguir ejerciendo la potestad sancionadora contra los ciudadanos

que comentan infracciones en el mbito del servicio pblico encomendado,
tendrn que convertirse en agencias pblicas empresariales locales.
Una sociedad mercantil de capital ntegramente local se constituye
mediante acuerdo constitutivo de la Corporacin, lo que da lugar a la
tramitacin mercantil propiamente dicha. Los requisitos previos a la aprobacin
del proyecto por el Pleno de la Corporacin vienen recogidos en el TRRL.
La sociedad mercantil local deber adoptar alguna de las formas de
sociedad mercantil con responsabilidad limitada. El proceso de constitucin
se inicia con el acuerdo de la Corporacin en la designacin de una Comisin
de Estudio compuesta por tcnicos y miembros de la misma. Esta Comisin
deber redactar una memoria relativa a los aspectos sociales, jurdicos,
tcnicos y financieros, incluyendo la forma de gestin y los supuestos de cese
de actividad, lo que trascender a los estatutos. Se acompaar un proyecto
de precios sujeto a futuras revisiones.
Una vez elaborada, la memoria se expondr al pblico. El plazo de
exposicin no ser inferior a 30 das naturales. Finalmente, se aprobar el
proyecto por el Pleno y se elevar el expediente completo al rgano competente
de la Comunidad Autnoma.
Una vez adoptado el acuerdo, se pondr en marcha el procedimiento
mercantil ordinario para la creacin de sociedades: escritura pblica, publicidad
e inscripcin en el registro mercantil.
En la creacin de una empresa pblica pueden distinguirse, por tanto,
dos fases diferentes:
a) Una administrativa en la que se forme la voluntad del Ayuntamiento en
relacin con la constitucin de una sociedad para la prestacin del
servicio pblico y se elabore la documentacin relativa a la sociedad.
b) Una estrictamente mercantil en la que se den los pasos precisos para la
definitiva constitucin de la entidad societaria.
La duracin exacta del proceso de constitucin de una empresa pblica
no es fcil de determinar a priori, habida cuenta de la presencia de mltiples
472
agentes en el proceso, as como de la necesidad de elaborar documentos

complejos (estatutos, estudios econmico-financieros, etc.).
A continuacin se esbozan cuales podran ser los pasos previos a la
definitiva puesta en marcha de una sociedad municipal para la gestin de un
servicio pblico.
La Corporacin directa o indirectamente (entidad vinculada o dependiente
de la misma) ser propietaria exclusiva del capital de la empresa y habr de
desembolsarlo en el momento de la constitucin. Es posible que la aportacin
se materialice tanto en dinero como en instalaciones o derechos. En este
ltimo caso hay que tener en cuenta que la transmisin de bienes afectos a
servicios pblicos preexistentes requiere la previa desafectacin y, la de los
bienes patrimoniales, expedientes de enajenacin.
473
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL DE

EXCLUSIVA PARTICIPACIN LOCAL
Fase I. Fase administrativa
Constar, al menos de las siguientes fases:
1 Elaboracin de un estudio socio jurdico que incluya, al menos, un
proyecto de Estatutos de la Sociedad.
2 Elaboracin de un Estudio econmico-financiero de viabilidad de la
empresa.
3 Elaboracin del reglamento o rgimen jurdico del servicio.
4 Acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporacin aprobando la forma
de gestin del servicio.
Fase II. Fase mercantil en sentido estricto
En lneas generales requerir el cumplimiento de los trmites siguientes:
1 Desembolso de capital.
2 Redaccin de estatutos definitivos.
3 Aprobacin de los estatutos por el Pleno de la Corporacin.
4 Publicacin de los estatutos.
5 Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
6 Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados.
7 Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das
siguientes a la vlida constitucin de la Sociedad.
8 Inscripcin en el Registro Mercantil.
Cmo se organiza una Sociedad mercantil de exclusiva participacin
local?
La direccin y administracin de estas empresas est encomendada a
la Corporacin interesada, que asumir las funciones de Junta General, de
Consejo de Administracin y de Gerente. En los estatutos se determinar la
forma de designacin y funcionamiento del consejo de administracin, los
dems rganos de direccin de la misma y los mecanismos de control que,
en su caso, correspondan a los rganos de la entidad local.
474
Las sociedades pblicas con el 100% de su capital en manos del

Ayuntamiento, se regirn, cualquiera que sea la forma jurdica que adopten,
por el ordenamiento jurdico privado (disposiciones legales mercantiles),
salvo en las materias en las que sea de aplicacin la normativa patrimonial,
presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia
y contratacin, sin perjuicio de lo sealado en la legislacin que resulte
expresamente aplicable como garanta de los intereses pblicos afectados.
Personal de la sociedad. El personal de estas empresas estar
sometido ntegramente al derecho del trabajo, no teniendo vinculacin alguna
con la Entidad Local. Por ello, la integracin de un servicio que dispona
de personal funcionario supone que ste deje de serlo, coyunturalmente al
menos, reservndose las plazas de que disponan en rgimen de Comisin
de Servicios.
Contabilidad y presupuestos. Las Entidades Locales aprobarn
anualmente un Presupuesto General en el que se debern integrar los estados
de previsin de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital
social les pertenezca ntegramente.
El estado de previsin de gatos e ingresos de una sociedad mercantil
local incluir:
Costes de explotacin y resultados.
Prdidas y ganancias.
Presupuesto de capital.
Estado de inversiones reales y financieras y de financiacin de las
inversiones, con especial referencia a las aportaciones a recibir de la
entidad.
Las sociedades mencionadas, adems de llevar la contabilidad exigida
por la legislacin mercantil, estn sometidas al rgimen de contabilidad
pblica. Corresponde a la intervencin la inspeccin de su contabilidad, lo
que es comn tambin para todas las sociedades mercantiles que dependan
de la entidad.
Control de la Sociedad. El TRLHL obliga a todas las sociedades
dependientes de las Entidades Locales al control interno en su triple acepcin
de funcin interventora, financiera y de eficacia. De forma expresa, menciona
475
que todas las sociedades dependientes de Entidades Locales estarn

sometidas al control financiero a travs de procedimientos de auditoria, as
como al control externo del Tribunal de Cuentas.
Vemos, por tanto que en el caso de estas sociedades la corporacin
local no slo designa a los componentes del consejo de administracin,
incorpora en sus propios presupuestos los de las sociedades mercantiles de
ella dependientes (arts. 164 y ss del Texto Refundido de la Ley de Haciendas
Locales), fiscaliza su contabilidad y las controla desde el punto de vista
econmico y financiero, si no que adems ejerce tambin sobre ellas un
intenso control de eficacia mediante la comprobacin peridica del grado de
cumplimiento de los objetivos, as como el anlisis del coste de funcionamiento
y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones. Para todo lo cual,
adems, el correspondiente personal controlador disfruta de las facultades de
examinar y comprobar cuantos libros, cuentas y documentos se consideren
precisos, as como para solicitar los informes y asesoramientos que sean
necesarios (arts. 204 y ss de la misma norma).
2.5. Sociedad interlocal
Qu es una sociedad interlocal?
Es una sociedad participada por varias entidades locales y cuyo objeto es la
prestacin conjunta de actividades y servicios de su competencia, prestacin
que tendr la consideracin de gestin propia siempre que se cumplan los
1.
Capital exclusivo pblico local, con prohibicin expresa de entrada de

capital privado.
2. Que las entidades locales integrantes ejerzan un control anlogo al
que ejercen sobre sus propios servicios.
3. Adopcin de acuerdos por mayora e integracin de los rganos
sociales por los entes que la componen.
4. No puede tener encomendadas actividades de mercado.
5. Solo puede prestar su actividad en el territorio de las entidades locales
que la crean.
476
2.6. Fundacin pblica local

Qu es una fundacin pblica local?
Tendrn la consideracin de fundaciones pblicas locales las fundaciones
en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
Que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta,
de la entidad local, sus entidades vinculadas o dependientes o empresas,
as como aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carcter
de permanencia, est formado en ms de un cincuenta por ciento por
bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades.
Aquellas en las que la entidad local tenga una representacin mayoritaria.
Se entender que existe esta cuando ms de la mitad de los miembros
de los rganos de administracin, direccin o vigilancia de la fundacin
sean nombrados por la entidad local directamente o a travs de
cualquiera de sus entidades, vinculadas o dependientes, o empresas.
La creacin, modificacin y extincin de la fundacin pblica local
requerirn acuerdo previo del pleno de la entidad.
No podrn ejercer potestades pblicas. Solo podrn realizar actividades
relacionadas con el mbito competencial de las entidades locales fundadoras,
sin que ello suponga la asuncin de la titularidad de las competencias de
estas.
Se regirn, con carcter general, por la legislacin sobre fundaciones(
Ley 50/2002), contratos del sector pblico, patrimonio, haciendas locales u
otra que resulte de aplicacin.

La configuracin de un expediente de creacin de una fundacin
privada del sector pblico, en base a la Ley 50/2002, de 24 de diciembre,
de fundaciones, tiene un carcter bifsico, consecuencia ello de la teora de
los actos separables, ya que por un lado nos encontramos con una primera
fase de carcter administrativo o de formacin de la voluntad interna del ente
pblico y por otro una fase ius privatista, o de cumplimiento de las actuaciones
previstas en la Ley de fundaciones.
477
3. LA GESTIN INDIRECTA DE LOS

SERVICIOS PBLICOS LOCALES
En qu casos se puede optar por la gestin indirecta de un servicio
pblico local?
No existe ninguna disposicin legal de mbito local, autonmico o estatal
en la que se enumeren los servicios susceptibles de prestacin privada.
Como norma general, todos los servicios pblicos locales, salvo aquellos
que impliquen ejercicio de autoridad, pueden llevarse a cabo mediante gestin
indirecta.
Qu modelos de gestin indirecta existen?
Los modelos de gestin indirecta que regula la LBRL en su artculo 85 son las
distintas formas previstas para el contrato de gestin de servicios pblicos en
el TRLCSP, esto es:
a)
Concesin, por la que el empresario gestionar el servicio a su propio

riesgo y ventura.
b) Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario

participarn en los resultados de la explotacin del servicio en la
proporcin que se establezca en el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando
prestaciones anlogas a las que constituyen el servicio pblico de
que se trate.
d)
478
Sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por

s o por medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas
naturales o jurdicas.
3.1. La concesin
Qu diferencia a la concesin?
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos
con mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial de cuantos estn autorizados
por la ordenacin legal vigente en materia local y el de implantacin ms
generalizada. Su fundamento se encuentra en la posibilidad de que un
sector de la actividad desarrollada por las Corporaciones en el mbito de sus
competencias, sea prestado por empresas privadas. En ltima instancia, la
concesin abre la posibilidad indirectamente de que las fuerzas de mercado
estimulen un aumento de la calidad, la cantidad y la diversidad de los servicios
pertenecientes al mbito competencial de la Administracin concedente.
A travs de la concesin, tiene lugar un traspaso efectivo de la gestin de
servicios pblicos municipales en favor de la empresa privada, traspaso que,
sin embargo, no implica un cambio de titularidad. La Corporacin mantiene las
potestades y responsabilidades de la actividad y, por tanto, los adquirientes
de la concesin no la asumirn en el ejercicio de su libertad de empresa,
sino en cuanto colaboradores de la Administracin, sometidos a su potestad
y en cumplimiento de las condiciones que determina el servicio concreto al
que la concesin se refiera. La Corporacin delega la facultad de ejecucin
del servicio concedido, respetndose la explotacin por los particulares y el
principio de titularidad administrativa.
Cales son las caractersticas de la concesin?
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos por
medio del cual una Entidad local otorga a un particular, por razn de inters
pblico y mediante el cumplimiento de determinados requisitos y condiciones,
las facultades necesarias para la gestin y explotacin del servicio de que se
trate, as como, en su caso, la ejecucin de las instalaciones y obras necesarias
para ello. El concesionario asume el riesgo econmico de la explotacin,
bajo el control de la Administracin concedente, percibiendo a cambio una
remuneracin derivada de la prestacin del servicio.
La adjudicacin de la Concesin se realiza por un determinado periodo
de tiempo, que con carcter general no podr exceder de 50 aos, en los
479
contratos que comprendan la ejecucin de obras y explotacin de servicio

pblico, de 25 aos, en los contratos que comprendan la explotacin de
un servicio pblico, o de 10 aos, en los contratos que comprendan la
explotacin de un servicio pblico cuyo objeto consista en la prestacin de
servicios sanitarios (art. 278 del TRLCSP).
A su trmino, el servicio objeto de la concesin revierte a la Entidad
Local, junto con todos los bienes o elementos afectos al mismo.
Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las
caractersticas que configuran una concesin administrativa son
las siguientes:
1. Un uso intenso del dominio pblico (terrenos, material, instalaciones o
personal afectos al servicio pblico), por parte del concesionario.
2. La titularidad del dominio pblico corresponde a la Corporacin
concedente. De esta titularidad se derivan las facultades de control
y fiscalizacin de la Administracin sobre el servicio e instalaciones
objeto de la concesin.
3. Las instalaciones fijas que se corresponden con la permanencia y
estabilidad del uso concedido, generalmente quedan integradas en el
dominio pblico desde el primer momento de vida de la concesin, y
revierten a su dominio a la finalizacin del contrato de concesin.
Cal es el proceso de contratacin de una concesin?

Tomada la decisin de gestionar un servicio a travs concesin, su
contratacin requiere de una serie de trmites que se resumen a continuacin.
480
PROCESO DE CONTRATACIN DE UNA CONCESIN

Fase I. Elaboracin del expediente de contratacin
1. Orden del rgano de contratacin justificando la necesidad del contrato
con Memoria del Centro Gestor.
2. Elaboracin y aprobacin del Pliego de Prescripciones Tcnicas.
3. Elaboracin del Pliego de Clusulas Administrativas y, previo informe
del Servicio Jurdico, aprobacin del mismo.
En los pliegos deber especificarse el rgimen jurdico, aspectos
jurdicos, econmicos y administrativos y, en su caso, tarifas a percibir
de usuarios y canon a satisfacer a la Administracin o viceversa.
4. Retencin de crdito (RC) por Contabilidad.
5. Fiscalizacin previa del gasto por Intervencin.
6. Resolucin del rgano de contratacin aprobando el expediente y el
gasto y acordando la apertura del procedimiento de adjudicacin.
7. Expedicin del documento contable A.
Fase II. Procedimiento de licitacin adjudicacin
8. Publicacin del anuncio de contratacin en procedimiento abierto
(con varios criterios de valoracin de las ofertas):
Debern concederse, como mnimo, 15 das desde el siguiente al
de la publicacin, para la presentacin de proposiciones por los
licitadores.
9. Calificacin de documentacin por la Mesa de Contratacin:
Deber preverse la concesin de tres das a los licitadores para
subsanar posibles errores en la documentacin.
10. Valoracin tcnica de las proposiciones.
11. Apertura pblica de ofertas econmicas.
12. Propuesta de adjudicacin de la Mesa de Contratacin al rgano de
Contratacin.
13. Requerimiento al licitador que haya presentado la oferta econmicamente
ms ventajosa para que, dentro del plazo de diez das hbiles, presente
la documentacin justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, de disponer
efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar
o adscribir a la ejecucin del contrato y de haber constituido la garanta
definitiva
481
Fase II. Procedimiento de licitacin adjudicacin (continuacin)

14. Resolucin de adjudicacin del contrato dentro de los cinco das
hbiles siguientes a la recepcin de la documentacin.
15. Notificacin de la adjudicacin a los candidatos o licitadores y
simultneamente publicacin en el perfil de contratante.
16. Devolucin de las garantas provisionales a los licitadores.
Fase III. Formalizacin del contrato
17. Formalizacin del contrato
Si el contrato es susceptible de recurso especial en materia de contratacin
conforme al artculo 40.1 del TRLCSP, la formalizacin no podr
efectuarse antes de que transcurran quince das hbiles desde que se
remita la notificacin de la adjudicacin a los licitadores y candidatos. El
rgano de contratacin requerir al adjudicatario para que formalice el
contrato en plazo no superior a cinco das a contar desde el siguiente
a aquel en que hubiera recibido el requerimiento.
En los restantes casos, la formalizacin del contrato deber efectuarse
no ms tarde de los quince das hbiles siguientes a aqul en que se
reciba la notificacin de la adjudicacin a los licitadores y candidatos
18. Contabilizacin del compromiso del gasto: emisin de los documentos
contables D positivo, A negativo y RC negativo.
Cul es el contenido del contrato de concesin?
El contenido de los contratos de concesin de servicios pblicos consiste
bsicamente en detallar las potestades y deberes de la Administracin y las
obligaciones y derechos de los concesionarios y se encuentra regulado en los
artculos 126 a 130 del RS. Esta norma, al datar del ao 1955, se caracteriza
por presentar una clara desconexin entre la regulacin contenida en el mismo
y la prctica diaria y los problemas a los que se enfrentan las Corporaciones
Locales actualmente, tal y como se pondr de manifiesto en diversos puntos
de este documento. As, aunque vigente, es importante contrastar con el
TRLCSP.
No obstante, en la prctica pueden darse mltiples variantes del contenido
de la concesin ya que sta se caracteriza, sobre todo, por su flexibilidad. El
482
contrato de concesin es uno de los contratos administrativos en los que la

voluntad contractual de las partes desempea un papel ms importante, ya
que los pliegos de condiciones pueden recoger una amplia gama de clusulas
y condiciones que permiten la individualizacin de la concesin otorgada.
La delimitacin jurdica de la concesin se estructura sobre la base
del principio de que la Administracin concedente ostentar durante toda
la vida de la concesin la titularidad del servicio pblico. La prestacin del
servicio corresponde a un particular, pero la provisin y la titularidad de ste
corresponde en todo momento a la Administracin Local. Dentro del rgimen
de la concesin se diferencian dos aspectos claramente diferenciados: el
servicio prestado y la contraprestacin que genera.
Qu potestades tiene la Corporacin Local en el contrato de
concesin?
Con carcter general, en el contrato de concesin se debern incluir
las potestades reconocidas en el artculo 127 del RS en relacin con las
concesiones de servicios pblicos locales:
1. Ordenar discrecionalmente, de igual manera que si gestionase directamente
el servicio, las modificaciones en el concedido que aconseje el inters pblico
y, entre otras, el Reglamento seala dos:
a)
La variacin de la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones

en que el servicio consista, lo cual se conoce como ius variandi de
la Entidad Local en sentido estricto.
b) La alteracin de las tarifas a cargo del pblico y de la forma de

retribucin del concesionario, o poder tarifario de la administracin,
con objeto de mantener el equilibrio econmico-financiero de la
concesionaria.
Las tarifas de los servicios pblicos pueden ser modificadas en cualquier
momento por la Corporacin concedente, atendiendo a las circunstancias
econmicas y sociales relevantes en la prestacin del servicio. La revisin
tarifaria necesita la instruccin de un expediente de modificacin, en el que
intervendr la empresa concesionaria.
483
2. Fiscalizar la gestin del concesionario, a cuyo efecto la Entidad Local podr:

a) Inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la
documentacin relacionada con el objeto de la concesin.
b) Dictar las rdenes para mantener o restablecer la debida prestacin.
La Entidad Local, respecto de sus funciones de control y administracin,
cuenta con autonoma plena para el desarrollo de sus funciones de control y
fiscalizacin de las concesiones.
3. Asumir temporalmente la ejecucin directa del servicio en los casos en que
no lo prestase o no lo pudiera prestar el concesionario, por circunstancias
no imputables al mismo. Esta prerrogativa es una consecuencia directa de
la consideracin jurdica del servicio pblico, la Entidad Local se constituye
como garante de la continuidad y adecuada prestacin del servicio.
La asuncin temporal del servicio deber tramitarse mediante el correspondiente
expediente, en el que se establecer claramente cules son las causas y
medidas a adoptar, as como los requerimientos realizados al concesionario,
justificaciones documentales de la interrupcin del servicio, etc.
4. Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razn de las
infracciones que cometiere. El Pliego de Condiciones de la Concesin debe
recoger el carcter grave o leve de las posibles infracciones cometidas por la
concesionaria, as como las sanciones concretas asociadas a los diferentes
supuestos de incumplimiento del servicio. No obstante, el RS establece, con
carcter general, en sus artculos 132 y 133 la regulacin de las sanciones
por infracciones. Las infracciones de carcter grave que pudieran poner en
peligro la buena prestacin del servicio pblico constituirn causa suficiente
para proceder al secuestro de la concesin por parte de la Entidad Local.
5. Secuestrar la concesin, encargndose directamente la Entidad Local
concedente del funcionamiento del servicio y de la percepcin de los derechos
establecidos. La explotacin se realizar por la Entidad Local, pero se efecta
por cuenta y riesgo del concesionario, a quien se entregar, al finalizar el
secuestro, el saldo activo que resultase despus de satisfechos todos los
gastos derivados de ste.
484
6. Suprimir el servicio, lo que implica, el trmino de la concesin y el pago

de las correspondientes indemnizaciones, de conformidad con los preceptos
aplicables.
Y qu obligaciones?
Atendiendo al RS, la Entidad Local como concedente del servicio pblico,
est obligada a:
1) Prestar al concesionario la proteccin adecuada para que pueda gestionar
el servicio adecuadamente.
2) Mantener el equilibrio econmico financiero de la concesin. En
consecuencia, con esta obligacin, el Ayuntamiento deber:
a) Revisar las tarifas y subvenciones cuando, aun sin mediar
modificaciones en el servicio, circunstancias sobrevenidas e
imprevisibles, determinen, en cualquier sentido, la ruptura del equilibrio
econmico de la concesin.
b) Compensar econmicamente al concesionario por razn de las
modificaciones que le ordene introducir en el servicio y que supongan
un incremento de los costes o una reduccin de la retribucin
percibida por el concesionario.
3)
Indemnizar al concesionario:
a)
En aquellos casos en los que la Corporacin asuma la gestin directa

del servicio, siempre que sta se produzca por motivos de inters
pblico independientes de la culpa del concesionario.
b) Por el rescate de la concesin o, en caso de supresin del servicio.

No slo la Corporacin tiene potestades y obligaciones, sino que el
concesionario tambin es titular de derechos y obligaciones que, con carcter
general, aparecen regulados en el RS.
485
Qu derechos tiene el concesionario?

Son derechos del concesionario, entre otros:
1) Percibir la retribucin econmica correspondiente por la prestacin del
servicio.
La retribucin constituye el incentivo para la implicacin del sector privado
en la prestacin del servicio. Su cuanta deber permitir amortizar, durante el
plazo de la concesin, el coste del establecimiento del servicio as como cubrir
los gastos de explotacin y el margen normal de beneficio industrial.
POSIBLES FUENTES PARA ESTABLECER LA CONTRAPRESTACIN
PECUNIARIA DE LA CONCESIN
a) Las contribuciones especiales que se devenguen por el establecimiento del servicio, salvo clusula en contrario.
b) Las tasas a cargo de los usuarios.
c)
Subvencin a cargo de los fondos de la Corporacin, de forma

exclusiva o conjunta con alguna de las anteriores.
El modelo final adoptado puede consistir en una de las tres opciones o

una combinacin de las mismas. De este modo, la relacin financiera
Corporacin-concesionaria puede ajustarse a una diversidad de modelos.
2) Obtener una compensacin econmica que mantenga el equilibrio financiero
de la concesin cuando:
a) La Corporacin ordene la introduccin de modificaciones en el servicio
que aumente los costes o disminuya la retribucin.
b) Cuando se den circunstancias imprevisibles que lo hagan necesaria
c) En caso de rescate o supresin del servicio.
3) Utilizacin de los bienes de dominio pblico necesarios para la prestacin
del servicio.
4) Recabar de la Corporacin ciertos procedimientos que exigen ejercicio de
autoridad y pueden ser necesarios para el buen funcionamiento del servicio:
486
a) Expropiacin forzosa,
b) Imposicin de servidumbres, y
c) Desahucio administrativo para la adquisicin del dominio, derechos reales
o uso de los bienes precisos para el funcionamiento del servicio.
La actuacin del concesionario, en cuanto delegado de la Administracin,
puede conllevar, por tanto, el ejercicio de facultades de polica, sin perjuicio
de los poderes generales de inspeccin y vigilancia que incumban a la
Administracin.
La Corporacin concedente puede otorgar a la concesionaria:
a) El reconocimiento del derecho de vecindad en la persona del
concesionario, dependientes y operarios en el Municipio, para el
disfrute de los aprovechamientos comunales.
b) La posibilidad de utilizar la va de apremio cuando la tarifa
correspondiente a la prestacin del servicio est constituida por la
percepcin de tasas y precios pblicos con cargo a los usuarios.
Y qu obligaciones?
El RS determina como obligaciones del concesionario, sin perjuicio de
las que las partes puedan acordar:
1. Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesin u ordenado
posteriormente por el Ayuntamiento, incluso en el caso de que circunstancias
sobrevenidas significasen la ruptura del equilibrio econmico-financiero de la
concesin sin otras interrupciones que las que se hubiesen previsto en el caso
de gestin directa municipal.
La prestacin del servicio es la obligacin fundamental del concesionario.
Por ello, el concesionario no podr interrumpir la prestacin del servicio ni
an en el supuesto de que la Administracin incumpla sus obligaciones
contractuales, como pueda ser la demora en el pago.
487
2. Admitir el goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos fijados
reglamentariamente.
Evidentemente, al tratarse de un servicio pblico local no puede vulnerarse
el principio de igualdad que establece en el artculo 14 de la Constitucin.
3. Indemnizar a terceros del dao que les ocasionare el funcionamiento
del servicio, como especifica el artculo 128.3 del RS, salvo si se hubieran
producido por actos realizables en cumplimiento de una clusula impuesta
con carcter ineludible.
4. No enajenar bienes afectos a la concesin que hubieren de revertir a la
Administracin concedente, ni gravarlos, salvo autorizacin expresa del
Ayuntamiento. Es una obligacin evidente para el concesionario, ya que los
bienes e instalaciones afectos a la concesin son de dominio pblico.
5. Ejercer por s la concesin. El concesionario no tiene la facultad de cederla
o traspasarla a terceros sin la autorizacin de la Corporacin.
Dnde se define el rgimen sancionador?
El rgimen sancionador, deber establecerse en el Pliego de Condiciones
de la Concesin. Con carcter general, se establece en la legislacin que:
Si el concesionario cometiese alguna infraccin de carcter leve, se le
impondrn multas en la forma y cuanta prevista en el Pliego.

Si el concesionario incurriese en infraccin de carcter grave que
pusiera en peligro la buena prestacin del servicio pblico, incluida la
desobediencia a rdenes de modificacin, la Administracin podr llegar
a declarar en secuestro la concesin, con el fin de asegurar la prestacin
provisionalmente.
Si de la actuacin del concesionario se derivasen los mismos hechos
que dieron lugar al secuestro, o incurriese ste en infraccin muy grave,
se produce la caducidad, con los efectos que se derivan, ya descritos.
Los casos que se consideren faltas graves o leves se definirn en el
pliego de condiciones.
488
Nuevamente, se destaca la relevancia de prever y definir exhaustivamente

determinados elementos en los Pliegos de Condiciones, tipificando en este
caso las faltas de forma exhaustiva.
As, cuando en los Pliegos de Condiciones se defina tanto la infraccin
como la cuanta que de su realizacin se derive, el Tribunal Supremo las
asimila a las clusulas que se introducen en los contratos entre particulares
(reguladas en el Cdigo Civil). En ese caso no se les aplica el procedimiento
sancionador general establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento
administrativo comn.
Esto permite establecer un rgimen sancionador adecuado, gil
y efectivo, dado que el nico requisito que se requiere es el de audiencia
previa al interesado. La imposicin de este tipo de multas pecuniarias tiene
completa cobertura legal en el RS y normativa vigente sobre contratos del
sector pblico.
Como novedad, la LBRL, por modificacin de la Ley 57/2003, permite
que adems de las sanciones previstas en el pliego y en el reglamento regulador
del servicio, se puedan regular mediante ordenanzas, infracciones y sanciones
que podran imponerse a cualquier ciudadano, y no slo al concesionario, que
con su actuacin estuviera imposibilitando el normal funcionamiento de un
servicio pblico.
Las frmulas de las que la Administracin dispone para llevar a cabo
la rescisin o extincin de la concesin, son: el secuestro y la caducidad,
vinculados a faltas cometidas por parte del concesionario en la prestacin del
servicio y el rescate y la supresin del servicio, provocados por motivos de
inters pblico.
489
TIPOS, CARCTER, CAUSAS Y CARACTERSTICAS DE RESCISIN

DE UNA CONCESIN
Tipo
Carcter
Coste rescisin
Causa
Secuestro
Temporal
No se rescinde
Falta grave concesionaria
Caducidad
Permanente
Mnimo: licitacin con

mismos pliegos
Reiteracin de faltas de la
concesionaria
Si cambia forma de gestin:
Supuestos previstos en el pliego
Indemnizacin igual al
rescate
Infraccin gravsima de la
concesionaria
Rescate
Permanente
Daos y perjuicios
Inters pblico
Supresin
Permanente
Daos y perjuicios
Inters pblico
Qu es el secuestro?
El secuestro supone la prestacin temporal del servicio por parte del
Ayuntamiento, con el mismo personal y material que el concesionario.
No requiere indemnizacin y es el concesionario el que corre con todos
los gastos. No implica, por tanto, coste alguno para la administracin y puede
aplicarse ante una falta grave que ponga en peligro la prestacin del servicio
del concesionario.
Su caracterstica principal es su duracin limitada, por lo que no supone
realmente la resolucin de la concesin, sino una medida transitoria. La
duracin mxima sera:
L
a que se hubiera establecido en el pliego de condiciones o,
En su defecto, la que determine la Corporacin, sin que pueda exceder
de dos aos ni de la tercera parte de plazo que restare para el trmino
de la concesin.
490
Qu causas pueden determinarlo?

Las causas que pueden determinar el secuestro de las concesiones son:
1) La situacin y el estado de conservacin de las obras y material afectos
a una concesin. Las condiciones que deben cumplir vienen recogidas en el
pliego de condiciones.
2) El concesionario incurre en una falta grave que pone en peligro la buena
prestacin del servicio pblico.
3) Las causas establecidas en el Pliego de Condiciones.
Qu efectos conlleva y cmo se lleva a cabo?
Los efectos que conlleva el secuestro de una concesin son:
1) Una vez acordado el secuestro, la Corporacin se hace cargo directamente
de la prestacin del servicio, utilizando para ello el mismo personal y material
del concesionario, sin que pueda alterar las condiciones de su prestacin.
Con este fin, la Corporacin nombra un interventor tcnico, que sustituir
parcial o totalmente, a los directivos de la empresa.
2) La explotacin corre a cuenta y cargo del concesionario a quien se
entregar, al finalizar el secuestro, el saldo activo que resultase despus de
haber satisfecho todos los gastos.
3) En cualquier momento la corporacin podr acordar el cese del secuestro,
y deber accederse a esta solicitud si justificase estar en condiciones de
proseguir la gestin normal de la empresa.
491
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL SECUESTRO

DE LA CONCESIN
I. Infraccin grave por parte del concesionario que ponga en peligro la
buena prestacin del servicio
II. Acuerdo de la Corporacin
III. Notificacin al concesionario
IV. Ejecucin del Secuestro por parte del Ayuntamiento
V. Designacin de Interventor Tcnico
VI. Gestin directa por Ayuntamiento
VII. Cese del Secuestro
Continuidad Concesionario
Caducidad concesin
Cundo puede producirse la caducidad y cmo puede hacerse?

La caducidad requiere la reiteracin de faltas que dan lugar al secuestro
o una infraccin gravsima por parte del concesionario.
Implica indemnizacin por parte de la Administracin. La forma de
minimizar el coste para la Corporacin es mantener la forma de gestin,
convocando una nueva licitacin con el mismo pliego de condiciones. Si
se desea cambiar el sistema de gestin, la Corporacin deber pagar la
indemnizacin que corresponda en caso de rescate, es decir daos y perjuicios,
incluidos los beneficios futuros que el concesionario deje de percibir.
Estos son los elementos presentados en el RS. Sin embargo, tal y
como hemos expuesto anteriormente, el RS queda obsoleto en algunas
circunstancias y todo el Ttulo III del mismo relativo a los servicios de las
Corporaciones Locales debe entenderse derogado siempre que se oponga
a lo establecido tanto en el TRLCSP como en el Reglamento General de la
Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, an vigente, aprobado
por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y Real Decreto 817/2009,
de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de
30 de octubre, de contratos del sector pblico, LCSP. En este sentido, y
492
en contra de lo comentado, los principios de buena administracin pueden

aconsejar una reforma de los Pliegos de Condiciones. Se puede entender que
no es posible modificar los pliegos si se va a vulnerar, con ello, el principio de
concurrencia. Sin embargo no tiene sentido obligar al Ente Local a mantener
unos pliegos cuando:
a)
Se va a celebrar una nueva licitacin.
b) Esta nueva licitacin viene motivada por el incumplimiento por parte

del concesionario de sus obligaciones contractuales y no a la voluntad
discrecional de la Entidad Local.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CADUCIDAD
DE LA CONCESIN
I. Procedencia de la
caducidad por existencia
de uno de los supuestos
del art. 136 RS
Causas recogidas en los pliegos

Infraccin muy grave del concesionario
Si levantado el secuestro, el concesionario
incurriese en las mismas infracciones
II. Acuerdo de la Corporacin

III. Cese gestin
concesionario
1. Incautacin elementos afectos a concesin

2. Pago del justiprecio de la Concesin
3. Convocatoria de nueva licitacin
Cundo puede rescatarse la concesin?

La Corporacin puede rescatar el servicio y gestionarlo por s mismo en
caso de que exista inters pblico. Por tanto, no existe culpa del concesionario
y la indemnizacin deber incluir daos y perjuicios, incluidos los beneficios
futuros en referencia a los datos del ltimo quinquenio y la prdida de valor de
los bienes que no revierten a la corporacin.
Qu implica la supresin del servicio?
El ltimo instrumento para rescindir la concesin a instancia de la
Corporacin es la supresin del servicio, en cuyo caso deja de prestarse.
493
Qu es la reversin y cundo se produce?

La conclusin de la concesin, bien por trmino del plazo de la misma,
bien por su rescisin anticipada, siguiendo alguno de los casos vistos con
anterioridad, implica la reversin de las instalaciones afectas al servicio al
Ayuntamiento. La reversin no supone una actuacin expropiatoria por
parte del Ayuntamiento, sino uno de los derechos legalmente reconocidos
a la Administracin Local, cuyo fin no es otro que asegurar la continuidad
en la prestacin del servicio pblico local una vez finalizada la concesin.
Es decir, se trata de una prerrogativa de la Administracin cuya justificacin
se encuentra en razones de inters pblico. El pliego de condiciones debe
detallar la situacin y el estado de conservacin en que habrn de encontrarse
las obras y el material afectos a la concesin en el momento de reversin de
la misma.
Qu papel juegan los pliegos de condiciones y el control de la
concesin?
La redaccin adecuada de los pliegos de condiciones, junto con la disponibilidad
de instrumentos de control de la gestin, facilitan a la Corporacin la
informacin suficiente y los medios necesarios para la mejora de la calidad del
servicios al ciudadano y, si fuera necesario, rescindir la concesin al mnimo
coste posible para la Corporacin.
Por tanto, es imprescindible:
1. Realizar el control de la concesin.
2. Redactar unos pliegos que aporten garantas sobre la gestin
del servicio.
Si uno de estos dos requisitos falla, la corporacin est atada a las
limitaciones de la legislacin actual y tiene escaso margen para controlar
efectivamente la gestin del servicio. Por una parte, tendr dificultades para
demostrar faltas del concesionario y, por otro lado, la ambigedad o inexactitud
en los pliegos de condiciones imposibilitan la opcin de rescindir al mnimo
coste la concesin. En ese caso, la convocatoria de un nuevo concurso a
partir de los antiguos pliegos de condiciones, no puede ofrecer garantas de
que el nuevo concesionario realizar una mejor gestin del servicio.
494
La posibilidad de estudiar otras alternativas de gestin, distintas a la

concesin, como la gestin directa por parte del Ayuntamiento o la creacin de
una sociedad mixta, implicara el pago de indemnizaciones. Por este motivo,
el anlisis de la viabilidad de nuevos sistemas, en caso de plantearse, ha de
disearse de forma que se pueda compensar el gasto de la indemnizacin a
travs de la reduccin en el coste que implicara la nueva gestin.
Por tanto, si las Corporaciones Locales no quieren perder su capacidad
de control sobre las concesiones, necesitan prestar una especial atencin a la
redaccin de pliegos de condiciones y al control de las mismas.
Por qu es necesario el control de las concesiones?
La contratacin externa de la produccin de bienes y servicios
suministrados bajo provisin pblica, supone la desintegracin de una o
varias actividades del proceso pblico de produccin (gestin de los recursos
humanos, inputs materiales, sistemas de informacin, organizacin de
actividades o labores de asistencia tcnica), que pasan a realizarse parcial o
ntegramente por el sector privado. La externalizacin de servicios pblicos
locales bajo el rgimen de concesin supone:
Someter a iniciativa privada un elevado porcentaje del gasto
presupuestario (va canon, subvencin, etc.).
Comprometer la prestacin del servicio durante dilatados periodos de
tiempo. El periodo concesional puede alcanzar en ocasiones los 50
aos.
Si bien el ejercicio de la funcin interventora garantiza el control interno de
las concesiones administrativas, en la mayora de los casos, los Ayuntamientos
carecen de una metodologa propia que les permita verificar la calidad del
servicio. Por ello es preciso introducir instrumentos encaminados a valorar
la adecuacin de la prestacin efectiva del servicio en rgimen de concesin
a las condiciones recogidas en el contrato, analizar los costes derivados del
servicio, de forma que puedan contrastarse con otras alternativas, llegando
as al objetivo final: la evaluacin de la calidad y eficiencia del servicio.
La realidad socioeconmica municipal ha desbordado las previsiones
contenidas en el RS, que fue promulgado en una situacin en la que las
495
competencias y servicios pblicos gestionados por los Ayuntamientos eran

menores, y no presentaban la actual complejidad en sus aspectos tcnicos y
econmico-financieros.
Por otro lado, las limitaciones financieras de las Administraciones
Pblicas hacen preciso evitar cualquier despilfarro econmico.
Adems, los ciudadanos son cada vez ms conscientes de su derecho
a reclamar la prestacin de servicios pblicos que cumplan unos mnimos de
calidad, por lo que se hace urgente la revisin de los sistemas de prestacin
y control de los mismos.
Qu pasos hay que realizar para ello?
Para dar solucin a estos problemas es necesario implantar una
metodologa que, dentro de las previsiones establecidas en el RS, permita
a los gestores de servicios pblicos municipales aplicar todo un conjunto de
instrumentos de control que aporte la informacin suficiente para conocer la
situacin de estos servicios de forma regular y poder as disear e implantar
las medidas necesarias para su mejora.
Mediante gestin indirecta, aunque la Entidad Local conserva las
potestades de la actividad, la prestacin del servicio corresponde a terceros,
de esta forma la prdida de control sobre el mismo es significativa si la
Entidad Local no cumple, a nivel prctico, con los mnimos que se enumeran
a continuacin:
Delimitar de forma expresa el marco de actuacin.
Velar por el mantenimiento del control de la prestacin.
Llevar a cabo estudios de necesidades y costes de forma previa a la
descentralizacin de la prestacin.
Controlar el cumplimiento de las condiciones contractuales.
Se pueden definir una serie de hitos cuya consecucin permitir
garantizar la eficiencia de la prestacin de los servicios:
496
Anlisis de las necesidades del objeto de la concesin en cuanto a la

prestacin a realizar.
Definicin adecuada de los servicios a prestar, teniendo en cuenta la
necesidad de coordinacin entre ellos.
Definicin de objetivos que se persiguen.
Sistema de Seguimiento y Control: a travs de la medicin de resultados
obtenidos y comparando con los objetivos previamente definidos.
Qu ventajas ofrece el modelo de concesin al Ayuntamiento?
La concesin permite al Ayuntamiento desvincularse del ejercicio
directo de algunas de sus funciones sin perjuicio de mantener un control
sobre la prestacin del servicio. Por su parte, el concesionario asume el
riesgo econmico y aporta una gestin ms flexible sujeta a la normativa y
procedimientos del derecho privado.
En definitiva, la concesin, como mtodo de gestin indirecta de servicios
pblicos, puede incorporar elementos de flexibilidad que permitan mejorar la
eficiencia en la prestacin de servicios pblicos locales, siempre que se defina
un mbito marco contractual adecuado y se arbitren los sistemas de control
adecuados.
3.2. La gestin interesada
En qu consiste la gestin interesada?
Se entiende por gestin interesada aquella forma de gestin por la que
el gestor comprometido en la prestacin del servicio pblico, cuenta con la
colaboracin de la Administracin y con una remuneracin mnima.
El Ayuntamiento asegura al gestor indirecto un mnimo que habitualmente
cubre los gastos de inversin y actividad. Si se producen beneficios por
encima del mnimo asegurado, el gestor recibir una parte como incentivo
a la mejora de la eficacia de su gestin. La diferencia con la concesin es
que en sta el concesionario asume los riesgos de gestin, retiene todos los
productos de la misma, y es remunerada por los propios usuarios, al contrario
497
que en la gestin interesada. En los contratos mediante gestin interesada, la

Entidad Local y la entidad gestora del mismo llegan a un acuerdo por el que se
reparten los resultados de la explotacin en la proporcin que se establezca
en el contrato.
Qu caracteriza la gestin interesada?
Aunque es un modelo poco arraigado en la Administracin Pblica
espaola, empieza a utilizarse en algunos servicios como el transporte
urbano o la gestin de ciertos centros vinculados a actividades que generan
ingresos. En estos contratos, el operador se compromete al cumplimiento
de determinados objetivos como un coste por unidad, una demanda mnima
anual o la mejora constante de la calidad del servicio a travs de las encuestas
usuarios. La renovacin del contrato se vincula al cumplimiento de estos
objetivos.
La implantacin de esta forma de gestin requiere necesariamente la
implantacin de un sistema de evaluacin de costes y de calidad que permita
a la Entidad Local obtener el mayor flujo de informacin objetiva sobre el
servicio, de forma que permita al finalizar el ao determinar la cuanta total de
los resultados de la explotacin que corresponde a cada parte.
3.3. El concierto
Qu es el concierto?
El concierto es un contrato por el que la Corporacin conviene con una
persona natural o jurdica la prestacin de un servicio pblico, dado que esa
persona viene ya desarrollando las prestaciones que caracterizan ese servicio
como propias de su actividad mercantil. El Ayuntamiento aprovecha as la
experiencia del privado con el que contrata.
3.4. La sociedad mixta
Qu es una sociedad mixta?
Entre la gestin pblica y la privada, el Ayuntamiento puede optar por un
servicio de gestin mixta. Esta alternativa se articula mediante la constitucin
498
de una sociedad mercantil en la que participa la Corporacin Local junto

con la iniciativa privada. Esta forma de gestin, sociedades mercantiles con
participacin parcial de la Entidad Local, son expresamente contempladas
como forma de gestin indirecta por la LBRL.
Qu rgimen se le aplica?
Su rgimen combina el derecho privado y el derecho pblico, que regula
determinadas relaciones con los usuarios de los servicios, por lo que este
modelo permite combinar la flexibilidad que introduce la entrada de capital
privado y la garanta del control del Ayuntamiento, que vela por los intereses
pblicos.
Cul es su duracin?
Al ser la sociedad mixta una modalidad del contrato de gestin de
servicios pblicos, su duracin est establecida en el artculo 278 del TRLCSP,
y en l se definen las siguientes duraciones mximas:
a)
50 aos, en los contratos que comprendan la ejecucin de obras y la

explotacin de servicio pblico, salvo que ste sea de mercado o lonja
central mayorista de artculos alimenticios gestionados por sociedad
de economa mixta municipal, en cuyo caso podr ser hasta 60 aos.
b)
25 aos en los contratos que comprendan la explotacin de servicios

pblicos no sanitarios.
c)
10 aos en el caso de servicios sanitarios no incluidos en la letra a).
Expirado el plazo de gestin se revertir a la Entidad Local su activo y

pasivo.
Cmo se constituye una Sociedad Mixta?
La constitucin de una Sociedad Mixta puede realizarse ex novo o
partiendo de una empresa existente. Al igual que en el caso de las empresas
100% pblicas, en el proceso de creacin de una sociedad mixta pueden
distinguirse dos fases diferentes:
499
Administrativa: que finaliza con la aprobacin por parte de la Corporacin

de la forma de gestin.
Mercantil: consiste en la constitucin propiamente de la sociedad.
La diferencia respecto a la creacin de una sociedad privada o pblica
100% es la necesidad de celebrar un procedimiento licitatorio para la seleccin
del socio privado.
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL DE
ECONOMA MIXTA
Fase I. Fase administrativa
1. Acuerdo Inicial de la Corporacin Municipal previa designacin de una
Comisin de Estudio compuesta por miembros de la Corporacin y por personal
tcnico, que no requerir ningn qurum especial, bastando mayora simple.
2. Redaccin de la Memoria: la anterior Comisin de Estudio debe redactar una
Memoria relativa a los aspectos social, jurdico, tcnico y financiero de la actividad
econmica o servicio pblico de que se trate.
En la misma deber especificarse la forma de gestin prevista y los supuestos en
los que debe cesar la prestacin de la actividad. La Memoria debe incluir diversos
documentos tales como:
a) Proyecto de Estatutos.
b) Estudio de viabilidad econmico financiero.
c) Estudio organizativo, etc.
3. Informacin Pblica: a continuacin se abre un trmite de informacin o
exposicin pblica de la Memoria por un plazo no inferior a 30 das naturales, durante
los cuales los particulares y entidades podrn formular las observaciones que
entiendan convenientes. El RS de las Corporaciones Locales exige, por su parte,
que la Memoria se publique en el Boletn Oficial de la Provincia y en el de la
Comunidad Autnoma respectiva.
4. Aprobacin definitiva: concluido el periodo de informacin pblica y tras la
aceptacin o no de las reclamaciones u observaciones formuladas la Corporacin
debe proceder a la aprobacin final del expediente con el voto favorable de la
mayora simple del pleno, en el caso de que el ejercicio de la actividad econmica
se realice en rgimen de libre concurrencia. Supone la adopcin del acuerdo
relativo a la gestin del servicio pblico mediante sociedad mixta. En el Acuerdo
de Constitucin debe decidirse la determinacin del modo de constitucin de la
empresa (Fundacin exnovo o participacin en una sociedad preexistente mediante
adquisicin de acciones o participaciones) y el procedimiento de integracin del
capital privado (por suscripcin de acciones, participaciones o aportaciones de la
empresa que se constituya y/o, previo procedimiento de licitacin abierto).
500
Fase I. Fase administrativa (continuacin)

Adems, las empresas mixtas pueden adoptar distintas formas societarias:
Sociedad Comanditaria.
Sociedad Annima.
Sociedad de responsabilidad limitada.
En el momento de constitucin de la Sociedad deber precisarse el porcentaje de
acciones que se reserva la Entidad Local. La aportacin municipal puede concretarse
en dinero o bien mediante aportaciones de bienes patrimoniales, lo que deber
constar en la escritura fundacional.
En cualquier caso, el capital efectivo que aporten las Corporaciones Locales deber
estar completamente desembolsado desde la constitucin. La responsabilidad
econmica de las Corporaciones Locales se limitar a su aportacin a la sociedad.
Fase II. Constitucin definitiva de la sociedad
Adoptado el acuerdo por el que el Ayuntamiento decide constituir una empresa mixta
debe procederse formalmente a su constitucin, lo cual puede llevarse a cabo por
alguno de los procedimientos siguientes que seala el RS:
a) Adquisicin, por el Ayuntamiento, de participaciones o acciones de empresas ya
constituidas, en proporcin suficiente para compartir la gestin social.
b) Fundacin ex novo de la sociedad con intervencin de la Corporacin y
aportacin de capitales privados, bien mediante suscripcin pblica de acciones, bien
mediante concurso de iniciativas
c) Convenio con empresa nica ya existente en el que se fijar el Estatuto por el que
hubiere de regirse en lo sucesivo.
La celebracin de un procedimiento licitatorio abierto es el mtodo

habitual para la seleccin de socio privado, especialmente en aquellas
empresas mixtas que gestionan servicios pblicos. Tras la aprobacin de la
memoria de municipalizacin deber tramitarse un expediente de contratacin
para seleccionar mediante procedimiento licitatorio abierto el socio privado de
acuerdo con los pasos establecidos ms arriba con relacin al procedimiento
de adjudicacin de la concesin. Asimismo debern cumplimentarse los
trmites mercantiles necesarios para la definitiva constitucin de la sociedad
tal y como se detalla a continuacin:
501
1. Elaboracin de los Pliegos de Condiciones para la seleccin del socio

privado: en funcin del servicio se requerir la redaccin tanto de los pliegos de
clusulas administrativas particulares como los relativos a la explotacin del servicio.
2. Publicacin del anuncio de contratacin: mnimo 15 das naturales.
3. Adjudicacin del contrato.
4. Realizacin de trmites mercantiles:
a) Desembolso de capital.
b) Redaccin de Estatutos definitivos.
c) Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
d) Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos
Documentados.
e) Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das siguientes a la
vlida constitucin de la Sociedad.
f) Inscripcin en el Registro Mercantil.
Cmo se organiza una sociedad mixta?

En cuanto a la organizacin, el esquema es el propio de la legislacin
mercantil, que incluye Junta General, Consejo de Administracin y Gerencia.
La legislacin vigente no indica un proceso de constitucin de la
Junta General de estas sociedades, por lo que se entiende que los votos
que correspondan a la Corporacin sern adjudicados al alcalde o persona
en quien delegue, como representante legal del Ayuntamiento. En cuanto
al Consejo de Administracin, el RS establece que los representantes que
correspondan a la Corporacin en los rganos de gobierno y administracin
de la empresa sern nombrados por aqulla en un 50% entre sus miembros y
tcnicos, y el resto ser de libre designacin. El Gerente ser designado por el
rgano superior de gobierno de la Empresa. Los acuerdos, salvo excepciones,
se adoptarn por mayora.
502
Es necesario que la Corporacin tenga participacin mayoritaria en

el capital de la sociedad?
Independientemente de la organizacin general de los rganos de
direccin de la sociedad mixta, en los que la participacin de los socios se
determina en funcin de su participacin en el capital, la legislacin local,
concretamente el TRRL, abre la posibilidad de que esta participacin vare en
funcin de razones de inters pblico.
Aunque la participacin en la sociedad de la Entidad Local sea
minoritaria, en base a razones de inters pblico, puede imponer que ciertos
temas requieran unos porcentajes de aprobacin que impidan que los socios
privados de forma unilateral tomen decisiones.
Tiene adems, en ltimo caso, una importante prerrogativa que vaciara
de contenido a la sociedad y hara procedente su disolucin: retirarle el servicio
o actividades que vena desempeando.
503
4. FINANCIACIN DE LOS SERVICIOS

PBLICOS MUNICIPALES
Qu principios rigen la financiacin de los servicios pblicos locales?
Los principios bsicos de financiacin de los servicios pblicos son los
de igualdad y autosuficiencia.
Igualdad implica que la tarifa de cada servicio pblico de la Corporacin
ser igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales
circunstancias.
No obstante, podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de
sectores personales econmicamente dbiles y la jurisprudencia insiste en
que el principio de igualdad tarifaria no es de aplicacin cuando se trata de
servicios concedidos.
Autosuficiencia implica que cada servicio financie su coste.
El nuevo artculo 116 ter de la LRRL, aadido por la LRSAL, relativo al
coste efectivo de los servicios, establece que todas las Entidades Locales
calcularn antes del da 1 de noviembre de cada ao el coste efectivo de los
servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidacin del
presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las
entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato
anterior (art. 116 ter.1)
El clculo del coste efectivo de los servicios tendr en cuenta los costes
reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecucin
de gastos mencionados en el apartado anterior: Por Orden del Ministro de
Hacienda y Administraciones Pblicas se desarrollarn estos criterios de
clculo (art. 116 ter.2)
El principio de autosuficiencia, exige no slo la equivalencia entre costes
e ingresos sino tambin tener en cuenta, entre otros, la posibilidad de hacer
504
frente a nuevas inversiones, la constitucin de fondos y reservas o la obtencin

de beneficios en su caso.
Cmo pueden financiarse los servicios pblicos locales?
La financiacin de los servicios pblicos puede realizarse a travs de
ingresos generales o con ingresos finalistas (tasas y precios pblicos). Las
tasas y precios pblicos son pieza clave para la financiacin de los servicios
pblicos en el mbito local. De hecho, y en contraste con los impuestos
directos e indirectos, las Entidades Locales gozan de plena autonoma en su
regulacin e imposicin. Ambas figuras se apoyan en un mismo supuesto:
el Ente Pblico presta determinados servicios o actividades a cambio de los
cuales obtiene un ingreso especfico.
Su definicin y diferencias han sido ya expuestas en un seccin previa,
por lo que aqu se aborda directamente su relacin con la financiacin de los
servicios pblicos locales. El TRLHL especifica en qu casos el Ayuntamiento no
puede establecer tasas o precios pblicos para financiar los servicios que presta.
SERVICIOS PBLICOS POR LOS QUE LAS ENTIDADES LOCALES NO
PUEDEN EXIGIR TASAS NI PRECIOS PBLICOS
Abastecimiento de aguas en fuentes pblicas.
Alumbrado de vas pblicas.
Vigilancia pblica en general.
Proteccin civil.
Limpieza de la va pblica.
Enseanza en los niveles de educacin obligatoria.
Los supuestos en los que las Entidades locales pueden fijar tasas o
precios pblicos no pueden considerarse como un listado taxativo y cerrado.
La enorme diversidad de servicios prestados por las Entidades Locales obliga
a determinar en cada caso si estamos ante una tasa o precio pblico. Cada
municipio deber realizar un anlisis de los servicios y actividades que presta,
de su naturaleza jurdica, de la existencia o no de empresas privadas que
presten o realicen aquellos y de cuantos aspectos nos lleven a determinar si
estamos ante una tasa o precio pblico.
505
En cuanto a su cuanta, el TRLHL establece en su artculo 24.2 que

las tasas por prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad
no podrn exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o
actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida.
En cuanto a los precios pblicos, el artculo 44 de la misma ley establece que
el importe de los precios pblicos deber cubrir, como mnimo, el coste del
servicio prestado o de la actividad realizada.
506
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIN DE LA
GESTIN DE LOS SERVICIOS
PBLICOS MUNICIPALES
Por qu es necesario el seguimiento y evaluacin de la gestin de la
prestacin de servicios?
La prestacin de los servicios pblicos locales atendiendo a criterios
de eficiencia debe constituir el fin prioritario de la gestin pblica local. La
eficiencia se define como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada
servicio al mnimo coste posible. Dadas las restricciones presupuestarias que
caracterizan a la mayora de los municipios, el control sobre el presupuesto de
las actuales prestaciones revierte no slo en la mejora de su calidad sino en
una ampliacin de la oferta de servicios de la corporacin.
Ninguna forma de gestin garantiza por s misma la obtencin de
resultados eficientes. La toma de decisiones encaminada a la obtencin
de resultados ptimos requiere, en la actividad pblica como en cualquier
actividad privada, de la definicin de objetivos y del seguimiento y evaluacin
continua de resultados.
Con relacin a la eficiencia resulta conveniente hacer mencin a la
disposicin adicional decimoquinta TRLHL, introducida por la LRSAL y relativa
a la gestin integrada o coordinada de servicios, que establece que cuando
la Diputacin o entidad equivalente acredite en un informe que el acuerdo
de dos o ms municipios para la gestin integrada de todos los servicios
municipales que sean coincidentes conlleva un ahorro de al menos el 10%
respecto el coste efectivo total en el que incurra cada municipio por separado,
el coeficiente de ponderacin que resulte de aplicacin a cada municipio de
acuerdo con el artculo 124.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales (distribucin del importe total de la participacin en
tributos del Estado de los municipios que no sean capitales de provincia o de
Comunidad Autnoma o que no tengan poblacin de derecho igual o superior
a 75.000 habitantes), se incrementar en 0,04.
507
Los problemas que se derivan en la gestin de servicios pblicos y los

malos resultados o el desconocimiento de los mismos derivan en muchas
ocasiones de esta falta de seguimiento y evaluacin, que aportan una visin
integral del servicio y permitan adoptar decisiones en base a la situacin real
y contrastada de los servicios.
Adems, el marco pblico introduce una serie de rigideces que hace
ms relevantes, por sus consecuencias no slo en el corto sino en el medio y
largo plazo, las decisiones. La eleccin de una forma de gestin no apropiada
o el sobredimensionamiento de los medios afectos a un servicio pueden
ser difciles, y cuando menos costosos en trminos de coste econmico y
temporal, de reconducir.
Por ltimo, es preciso insistir en que estas tcnicas de seguimiento y
evaluacin en la prestacin de los servicios pblicos locales, con poco arraigo
en la realidad municipal espaola, deben desarrollarse con independencia del
modelo de gestin de servicio elegido.
Cmo puede llevarse a cabo?
El seguimiento debe realizarse desde distintas perspectivas. En primer
lugar, jurdica. El seguimiento del cumplimiento de la legalidad del marco
definido es el primer nivel de objetivos. Pero a l hay que aadir el seguimiento
del cumplimiento de los objetivos de la gestin del servicio o iniciativa pblica
desarrollada, de la satisfaccin de los usuarios y empleados del servicio, as
como de la gestin econmica del servicio.
Llevar a cabo un seguimiento requiere, en primer lugar, de una
coordinacin entre las distintas reas de la Entidad Local implicadas en la
gestin del servicio concreto. La gestin de un servicio pblico suele requerir
funciones que habitualmente, en funcin del tamao del municipio y su
organizacin, se reparten entre contratacin, intervencin y los responsables
tcnicos y polticos de servicios concretos.
En segundo lugar, el seguimiento tiene que ser capaz de generar
informacin que posibilite llevar a cabo una evaluacin de la gestin del
servicio: evaluar el cumplimiento de objetivos, identificar debilidades y
aspectos positivos y proponer, en su caso, actuaciones. Estas actuaciones
508
podrn sustentarse en el conocimiento del servicio y dirigirse all donde se ha

identificado su necesidad.
Cales deben ser los objetivos del seguimiento y evaluacin?
La coordinacin debe tener como primera meta definir el servicio en s,
atendiendo a razones jurdicas, econmicas y tcnicas. Durante la explotacin
del servicio, el objetivo de esta coordinacin deber ser evaluar el servicio y
tomar decisiones desde una perspectiva conjunta, independientemente
de la forma de gestin elegida. La definicin del servicio ptima permitir
plantear objetivos y, mediante el seguimiento de resultados, ir analizando su
cumplimiento.
Para ello, la elaboracin de indicadores de resultados es una herramienta
til. En funcin del servicio los indicadores pueden ser ms o menos complejos
y la batera que permita atender a todos los criterios ms o menos amplia. Lo
relevante es no dejar ninguna materia-jurdica, econmica y tcnica ni ninguna
perspectiva, cumplimiento del servicio, satisfaccin y gestin econmica al
margen.
Por otro lado, generada la informacin y evaluando los resultados desde
una perspectiva interna dentro de la Entidad Local, otro enfoque importante
es la comparacin con otras experiencias. La dificultad de definir el trmino
de eficiencia pblica hace necesario acudir al concepto de eficiencia relativa.
En algunos casos, la normativa sectorial o la transparencia del sector facilita
estndares de gestin que permiten evaluar los resultados internos. Sin
embargo, en muchas ocasiones esto no es posible y slo comparando con
otras experiencias es factible evaluar los resultados obtenidos.
El objetivo de la comparacin no debe ser obtener una posicin en un
ranking sino aadir criterios de evaluacin de la gestin de nuestro servicio
concreto e identificar buenas prcticas y analizar la posibilidad de incorporarlas
a nuestra gestin. Es por tanto, aprender comparando.
Estas tcnicas, con escasa implantacin de forma rigurosa en nuestro
pas, son de aplicacin habitual en pases de nuestro entorno y los resultados
de su aplicacin estn contrastados.
509
VI.
La Ordenacin
del Territorio
y el Urbanismo
511
Introduccin
Qu pretendemos con este resumen?

A la naturaleza de toda ley pertenece la posibilidad de su contravencin,
es decir, si no puede ser infringida, entonces es que no es ley, ni norma. Y el
mejor remedio para cumplir las leyes es conocerlas, no slo en su literalidad,
sino en el espritu y finalidad que se pretende con su promulgacin, y que no
es otro que permitir un mundo gobernado por leyes en lugar por voluntades
particulares y arbitrarias.
Vivimos en una poca de legislacin motorizada, y el urbanismo no
escapa a esta tendencia universal al aumento de la densidad normativa; sin
embargo, sea o no jurista, aquella persona llamada a ejercer responsabilidades
en las alcaldas o concejalas competentes en materia urbanstica no debe
tener miedo: por muy amplio que sea el ordenamiento, por muchas que sean
las disposiciones y por muy variados que sean los entes a que se reconozca
competencia normativa, existen siempre unos principios generales que
trascienden a lo que, a primera vista parece ser un magma constituido por
centenares de disposiciones. Con esta gua-resumen aspiramos a enunciar,
no slo las normas que regulan la ordenacin del territorio y el urbanismo,
sino sobre todo los principios que las orientan, a sabiendas de que en un
Estado de Derecho la solucin justa o ms justa no viene nunca dada por una
subsuncin autonmica del caso a la norma, sino las ms de las veces, por
la ponderacin entre intereses contrapuestos, llamados a ser armonizados.
Por ello, no incurrir nunca en responsabilidad aquel que, dentro de sus
competencias y actuando por los cauces legales, aplica el derecho --urbanstico en este caso---tras una adecuada ponderacin de los intereses
en juego.
Esperemos que esta gua ayude a los alcaldes y concejales en materia
urbanstica, al mejor desempeo de sus responsabilidades, de la que depende
el presente y el futuro de nuestras ciudades, es decir, de nosotros mismos
513
VI. LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO
La Ordenacin del Territorio

Qu es la Ordenacin del Territorio?
Materia de carcter complejo e interdisciplinar, que incorporan diversos
elementos: tcnicos, jurdicos, polticos, econmicos, sociales y ambientales,
y cuyos objetivos finales persiguen conseguir un desarrollo sostenible y
territorialmente equilibrado, capaz de asegurar la calidad de vida a los
ciudadanos y de aprovechar el potencial de desarrollo de los territorios:
ciudades, pueblos y campos.
Qu diferencia y jerarqua existe entre la Ordenacin del Territorio y
el Urbanismo?
La distincin entre ambas disciplinas, que no se perfila claramente
hasta el desarrollo de nuestra Constitucin, consistente esencialmente en
que actan a diversas escalas:
La Ordenacin Territorial, desde la escala regional y subregional,
con objeto de asentar las estrategias de desarrollo territorial para
la Comunidad Autnoma entera o partes de su territorio (reas
metropolitanas, comarcas, etc.), siendo su contenido principal el
establecimiento de las estructuras y sistemas territoriales (sistema de
ciudades, sistema de espacios libres, sistema de comunicaciones).
Por ello, es competencia EXCLUSIVA de la CCAA (arts 148.1 CE, 56
EAA, LOTA)

En cambio, el Urbanismo, acta a escala local, ocupndose de tres
grandes materias:

Planeamiento urbanstico, que define el modelo de desarrollo de la
ciudad
Gestin urbanstica, que se encarga de la ejecucin de lo planificado, y

La disciplina urbanstica, que se ocupa de prevenir, y reprimir en su
caso, actuaciones que no se ajusten a lo planificado.
El urbanismo, al desarrollarse a escala local, y a pesar de ser tambin
competencia exclusiva y plena de la CCAA, sta reconoce a los MUNICIPIOS
IMPORTANTES COMPETENCIAS PROPIAS (arts 1 CE, 56, LBRL, LAULA,
LOUA).
514
Si bien, como hemos sealado, ordenacin del territorio y urbanismo

tienen un mbito de aplicacin diferente (nivel autonmico-nivel local), hay que
anticipar que la ordenacin territorial vincula a la urbanstica, y ambas estn
subordinadas a la ordenacin medioambiental.En todo caso, los instrumentos
de ordenacin del territorio, como los urbansticos, cualquiera que sea su
alcance y denominacin, son normas jurdicas, de rango reglamentario, y por
tanto, deben producir efectos jurdicos. Sin perjuicio de naturaleza normativa
del Plan, de todo su contenido, hay que destacar que una de sus peculiaridades
es la distincin entre normas, directrices y recomendaciones territoriales que
contempla el art. 21 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del
Territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca.
2. Las Normas son determinaciones de aplicacin directa vinculantes
para las Administraciones Pblicas y para los particulares, en los
suelos urbanizables y no urbanizables.
3. Las Directrices son determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines.
Con sujecin a ellas, los rganos competentes de las Administraciones
pblicas a quienes corresponda su aplicacin establecern las
medidas concretas para la consecucin de dichos fines.
4. Las Recomendaciones son determinaciones de carcter indicativo
dirigidas a las Administraciones pblicas que, en caso de apartarse de
las mismas, debern justificar de forma expresa la decisin adoptada
y su compatibilidad con los objetivos de la Ordenacin del Territorio.

Con arreglo a la clasificacin de los efectos de las normas jurdicas,
las normas de ordenacin territorial son leyes perfectas, de forma
que resultan directa y automticamente aplicables en el territorio al
que se dirigen sin ningn acto de recepcin especial a travs de otras
disposiciones, y genera derechos y obligaciones directos, tanto a las
Administraciones como a los particulares.
Cul es el rgimen jurdico de la ordenacin del territorio en Andaluca?
Partiendo de los preceptos constitucionales y estatutarios citados, el
desarrollo de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de
la Comunidad Autnoma de Andaluca ( en adelante, LOTA) se ha realizado a
travs de los siguientes instrumentos de planificacin territorial:
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (POTA), aprobado por el
Consejo de Gobierno en 2006 mediante el Decreto 206/2006, de 28 de
noviembre.
515
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, hasta ahora

se han aprobado los siguientes: Aglomeracin Urbana de Granada,
Poniente Almeriense, Sierra de Segura, mbito de Doana, Baha de
Cdiz, Litoral Occidental de Huelva, Costa del Sol Occidental de Mlaga,
Costa del Sol Oriental-Axarqua, Levante Almeriense, Aglomeracin
Urbana de Sevilla y Aglomeracin Urbana de Mlaga, Costa Noroeste
de Cdiz.
Planes con Incidencia en la Ordenacin del territorio, tales como el
Plan General del Turismo Sostenible de Andaluca (2008-2011), el Plan
de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andaluca
(2007-2013) y el Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica (2007-2013).
Asimismo, la LOTA prev en su Anexo Planes y actividades de intervencin
singular con incidencia en la ordenacin del territorio.
Cul es la finalidad y contenido del Plan de Ordenacin del
Territorio de Andaluca?
Su finalidad es establecer los elementos bsicos para la organizacin y
estructura territorial de la Comunidad Autnoma, constituyndose en marco
de referencia obligado para los restantes planes territoriales y la intervencin
pblica en general. Sus determinaciones, con distinta intensidad segn se
trate de (Normas, Directrices o Recomendaciones) son vinculantes para los
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, para los Planes con
Incidencia en la Ordenacin del Territorio, y para el planeamiento urbanstica ,
que habrn de ajustarse a sus previsiones.
El POTA representa un compromiso con el desarrollo urbano sostenible,
con el modelo de ciudad compacta. Esto es, se ha de evitar la dispersin
urbana con su elevado consumo de suelo y la excesiva especializacin
funcional de usos, que incrementa los desplazamientos obligados. Este
modelo trata de generar proximidad para reducir la movilidad obligada y
aboga por un crecimiento urbanstico en coherencia con los recursos hdricos
y energticos disponibles, coordinado con la implantacin efectiva de las
dotaciones y equipamientos bsicos, los sistemas generales de espacios
libres y el transporte pblico.
516
Qu finalidades y contenido tienen los Planes de Ordenacin del

Territorio de mbito subregional?
Para una regin de las dimensiones y diversidad de Andaluca, es
inevitable abordar la ordenacin del territorio desde el mbito subregional,
estableciendo criterios singulares segn las caractersticas geogrficas y
socioeconmicas de cada territorio, segn se trate de zonas de montaa,
litoral, o reas metropolitanas.
Los contenidos de los Planes subregionales se refieren a los aspectos
bsicos que afectan a la estructura territorial, en particular, el esquema de:
-
las infraestructuras bsicas
-
la distribucin de los equipamientos y servicios de mbito o carcter
supramunicipal y,
-
la indicacin de zonas para la ordenacin y compatibilizacin de los
usos del territorio y para la proteccin y mejora del paisaje, de los
recursos naturales y del patrimonio histrico y cultural.
En algunos Planes subregionales se indican las llamadas reas
de oportunidad, es decir, espacios que por su valor estratgico resulten
idneos para albergar actividades (empresariales, tecnolgicos, logsticas y
residenciales) relevantes para el desarrollo econmico.
Qu contenidos y finalidades tienen los Planes y Actuaciones de
Incidencia territorial?
La LOTA establece una serie de actividades de planificacin que inciden
en la ordenacin del territorio, entre las que se encuentran la planificacin
de la red de carreteras, red ferroviaria, de los puertos, aeropuertos, etc., con
unos contenidos adicionales y un procedimiento comn, sin perjuicio de lo
regulado en su correspondiente legislacin especial. Estas actividades tienen
la consideracin de Planes con Incidencia en la Ordenacin del Territorio, y
han de contener:
- La expresin territorial del anlisis y diagnstico del mbito.
- Los objetivos territoriales a conseguir.
- La justificacin de que sus contenidos son coherentes con las
determinaciones de los planes de ordenacin territorial.
517
Que son las Actividades de intervencin singular?

Estn previstas por la LOTA en ausencia de plan de los previstos en la
ley o no contempladas en los mismos, y tambin estn sujetas a informe por
el rgano competente en ordenacin del territorio. Se refieren, entre otras
actividades especificadas en el anexo de la LOTA, a nuevas carreteras, centros
de actividades logsticas, infraestructuras para el tratamiento de residuos o la
localizacin de grandes superficies comerciales, tursticas e industriales no
previstas expresamente en el Planeamiento urbanstico general.
Qu es el Informe de incidencia territorial de los Planes Generales
de Ordenacin Urbanstica?
Informe emitido tras la aprobacin inicial del PGOU por el rgano
competente en ordenacin del territorio y cuyo objetivo es el establecer la
coherencia del instrumento urbanstico con los planes territoriales y evaluar la
incidencia supramunicipal de sus determinaciones.
518
URBANISMO: Planificacin, Gestin y Disciplina.
CUESTIONES GENERALES Y COMPETENCIALES

Qu competencias propias tienen los Ayuntamientos en materia de
urbanismo?
Ya hemos hecho referencia a las importantes competencias propias
que los municipios ostentan en materia de urbanismo, tal y como seala el
articulo 9.1 de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, referidas, tanto
a planificacin (prrafos a, b, c) como a la gestin o ejecucin (prrafo d) y
disciplina urbanstica (prrafos e, f, g, h)
En todo caso, tales competencias se habrn de ejercitar de acuerdo
con las normas estatales ( RDL 2/2008, Ley Estatal de Suelo) y autonmicas
( Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca,
en adelante, LOUA y Decreto 59/2010, de 16 de marzo, que aprueba el
Reglamento de Disciplina Urbanstica de Andaluca, en adelante, RDUA,
quedando desplazado en Andaluca el Reglamento estatal de Disciplina
Urbanstica, aprobado por RD 2187/1978 (RDU), salvo en lo relativo a las
rdenes de ejecucin y a la ruina. Tambin estn vigentes, con carcter
supletorio, el RD 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el
Reglamento de Planeamiento y el RD 3288/1978, de 25 de agosto, por el
que se aprueba el Reglamento de Gestin Urbanstica para el desarrollo y
aplicacin de la Ley sobre rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana.
Cuales son las competencias autonmicas y estatales en
urbanismo?
En realidad, y como se encarg de recordar la importante Sentencia del
Tribunal Constitucional 61/1997, es la Comunidad Autnoma la que ostenta
competencia exclusiva en materia de urbanismo, de forma que al Estado slo
corresponde, a fin de garantizar la igualdad de todos los espaoles en el
ejercicio del derecho de propiedad,
-
-
fijar las condiciones mnimas del derecho de propiedad, y

la regulacin de las valoraciones a efectos de expropiacin,
519
Por qu hablamos de propiedad estatutaria?

Y en cuanto a la fijacin de estas condiciones mnimas, contenido
esencial del derecho de propiedad, significar que nuestra Constitucin
reconoce expresamente el derecho de propiedad privada ( art. 33 ) , pero lo
no califica entre los derechos fundamentales (estos son los enumerados en los
artculos 14 a 29 CE, derecho a la vida, libertad religiosa, intimidad personal
y familiar, libertad de expresin), y aade que la funcin social del derecho
de propiedad delimitar su contenido de acuerdo con las Leyes. De forma
que, a diferencia del derecho de propiedad decimonnico, hoy es la funcin
social la que determina el propio contenido del derecho de propiedad, por
eso se afirma que hoy la propiedad es estatutaria, esto es, no es un derecho
natural e inmutable, sino que es la Ley, y por remisin a ella, el planeamiento,
la que determina los deberes y facultades de los propietarios de cada clase
de suelo rural o urbanizado (urbano, urbanizable o no urbanizable, en
terminologa urbanstica de nuestra LOUA).
Cul es el suelo rural?
Es aquel que
- Est preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su
transformacin mediante la urbanizacin (suelo no urbanizable, en
terminologa de nuestra LOUA)
- la Ley estatal tambin se considera suelo rural aquel para el que los
instrumentos de ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan
su paso a suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente
actuacin de urbanizacin (suelo urbanizable, hasta que no concluya
la urbanizacin, en terminologa urbanstica andaluza)
De conformidad con la LOUA, pertenecen a la tipologa de suelo no
urbanizable, los terrenos preservados en el Plan General por los siguientes
motivos:
- Ser suelos que posean valores de especial proteccin por alguna
legislacin especfica.
-
Ser suelos que presenten riesgos de inundabilidad, desprendimientos,
u otros riesgos naturales.
- Ser de dominio pblico natural o estar sujetos a limitaciones o
servidumbres.
520
Estableciendo las siguientes categoras del suelo no urbanizable:

- De especial proteccin por legislacin especfica
- De especial proteccin por la planificacin territorial o urbanstica.
- De carcter natural o rural.
- De Hbitat Rural diseminado.
La LOUA considera como urbanizable el suelo que el Plan General ha
previsto como necesarios para el desarrollo y el crecimiento de la ciudad, y
tambin tiene diferentes categoras.
a) El suelo urbanizable ordenado
Son terrenos para los que el planeamiento general ya dispone de una
ordenacin urbanstica detallada y suficiente que legitima la actividad de
ejecucin, teniendo en cuenta las necesidades del municipio.
b) El suelo urbanizable sectorizado
Se trata de terrenos que ya tienen definidos sus mbitos de actuacin
siendo suelos adecuados para el crecimiento previsible del Municipio,
derivndose su ordenacin a un plan parcial posterior.
c) El suelo urbanizable no sectorizado
Este tipo de suelo no tiene definido el mbito de actuacin y lo conforman
el resto de terrenos urbanizables previstos para el crecimiento del municipio
a medio plazo.
Cuales son los usos o la utilizacin del suelo rural?
Son los siguientes:
Los terrenos del suelo rural se utilizaran de conformidad con su naturaleza
al uso agrcola, ganadero, forestal, cintico o cualquier otro vinculado a la
utilizacin racional de los recursos naturales.
Excepcionalmente, podrn legitimarse usos especficos de inters
pblico o social por su contribucin a la ordenacin y el desarrollo rural. En
Andaluca, la autorizacin de tales usos requiere la tramitacin de un Proyecto
de Actuacin, con los requisitos establecidos en el art. 42 de la Ley 7/2002, de
17 de diciembre, procedimiento en el que se inserta con carcter preceptivo
un informe de la Comunidad Autnoma. Una vez aprobado el Proyecto
521
por el Ayuntamiento, ste debe otorgar la licencia en el plazo de un ao.

La construccin de viviendas en el suelo no urbanizable, tras la entrada en
vigor de la LOUA, sigue este mismo procedimiento, como veremos, debiendo
acreditarse que ser trata de una vivienda unifamiliar, aislada y vinculada
necesariamente a una explotacin agraria. En particular, para realizar obras
de edificacin de nueva planta de vivienda unifamiliar aislada, as como para
obras de ampliacin, modificacin, reforma o rehabilitacin de edificaciones,
construcciones o instalaciones existentes que impliquen un cambio de uso a
vivienda o un aumento en volumetra de dicho uso en terrenos con rgimen
del suelo no urbanizable, el RDUA establece en su artculo 17 que para la
concesin de la correspondiente licencia, se requiere la previa aprobacin del
Proyecto de Actuacin.
Quedan prohibidas, siendo nulas de pleno derecho, las parcelaciones
urbansticas en suelo no urbanizable. Tales parcelaciones estn configuradas
en la LOUA como la autntica bestia negra, por los nefastos efectos que
tienen sobre el territorio. Por ello, siempre se considera una infraccin muy
grave, no existe plazo para restablecer la legalidad urbanstica, de forma que
no se convalida por el transcurso del tiempo, y es uno de los supuestos en
los que se legitima, con carcter subsidiario, la actuacin de la Comunidad
autnoma, constatada la inactividad del Ayuntamiento, para sancionar y
restablecer la legalidad urbanstica.
En el caso de que se trate de un suelo no urbanizable de especial
proteccin, la utilizacin de los terrenos por los valores ambientales,
culturales, histricos, arqueolgicos, cientficos y paisajsticos que han de ser
protegidos-, quedar sometida siempre a la preservacin de dichos valores.
Cul es el suelo urbanizado?
En terminologa de nuestra LOUA, podramos asimilarse al suelo que
ha completado su urbanizacin (ya sea inicialmente urbano o urbanizable).
Es todo suelo integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y
servicios propios de los ncleos de poblacin. Es decir, con independencia
de que las parcelas estn o no edificadas, cuando stas cuenten con las
dotaciones y los servicios requeridos o puedan llegar a contar con ellos sin
otras obras que las de conexin a las instalaciones ya en funcionamiento,
aunque dentro de cada una de estas clases hay diversas categoras.
522
La LOUA establece que para que pueda ser considerado como urbano,
debe de darse alguna de las siguientes circunstancias:
-
Formar parte de un ncleo de poblacin o ser susceptible de

incorporarse en l en ejecucin del plan, y estar urbanizado (contar
con servicios urbansticos).
Estar consolidado al menos en las dos terceras partes del espacio
apto para la edificacin segn la ordenacin que el plan proponga y
encontrarse integrado en la malla urbana.
Haber sido legalmente transformado y urbanizado en ejecucin del
Plan General.
Y distingue as las siguientes categoras del suelo urbano:

a) El suelo urbano consolidado: Est integrado por terrenos que estn
ya urbanizados o tienen la condicin de solares.
b) El suelo urbano no consolidado: Carece de urbanizacin necesaria
y suficiente o se encuentra en reas que precisan de reforma,
renovacin, mejora o rehabilitacin.
En qu consiste la calificacin del suelo?
Ya hemos sealado como, a efectos de contenido esencial de la
propiedad y de valoraciones, la Ley estatal de Suelo distingue entre suelo
rural y suelo urbanizado, y a efectos urbansticos, en Andaluca, el suelo
del trmino municipal se ha de clasificar como urbano, urbanizable o no
urbanizable.
Tratndose de parcelas de suelo urbano consolidado, o mbitos de suelo
urbano no consolidado o urbanizable sectorizado, el aprovechamiento real
est condicionado por la calificacin del suelo establecida en el planeamiento
y que asigna a cada uso una serie de condicionantes especficos y en su
caso, densidades y tipologas edificatorias.
La calificacin se mantiene mientras no se realice una alteracin del
contenido de los planes (cuya vigencia es indefinida) mediante su revisin
peridica o modificacin de alguno de sus elementos constitutivos, cuya
tramitacin es equivalente a la que se sigue para la elaboracin de los planes.
523
Esta modificacin puede dar lugar a la obligacin, por parte del

Ayuntamiento, de indemnizar a los propietarios del suelo en el caso de que
se produzca una reduccin de los aprovechamientos urbansticos, segn los
supuestos indemnizatorios recogidos en la legislacin.
Las calificaciones se encuadran en alguno de los siguientes tipos:
a) Usos dotacionales pblicos, cuya realizacin no se computa para
la determinacin del aprovechamiento lucrativo real y, por tanto, no
influye en la determinacin del aprovechamiento medio.
b) Usos dotacionales privados (lucrativos).
c) Usos lucrativos no dotacionales (residencial, industrial y terciario).
A continuacin, trataremos de resumir los tres pilares fundamentales

del urbanismo: la planificacin, la gestin o ejecucin del
planeamiento y la disciplina urbanstica.
PLANIFICACIN URBANSTICA
Cales son las fuentes normativas y principios generales de la
planificacin urbanstica?
Sin perjuicio de las algunas reglas generales establecidas en la Ley Estatal
de Suelo, hay que acudir a la LOUA y en su caso, al Reglamento estatal de
Planeamiento, aprobado por Decreto 1978, y vigente en Andaluca mientras
no se produzca su desplazamiento por norma autonmica y en la medida que
no contradiga lo dispuesto en la propia LOUA. No est de ms recordar los
principios generales que establece nuestra Ley urbanstica en sus primeros
artculos, principios que tienen valor normativo y que deben proporcionar
al aplicador de la LOUA (responsables polticos municipales, principales
destinatarios de esta gua) soluciones reales en el caso de que la
lectura de la norma les suscite dudas, y que se derivan de los principios
rectores de la poltica social y econmica que recoge nuestra Constitucin
en sus artculos 45 ( D a un medio ambiente adecuado), 46 ( proteccin del
patrimonio histrico y cultural), y 47 ( derecho a la vivienda y a la participacin
de la comunidad en las plusvalas generadas por el urbanismo).
524
As, la LOUA establece como principios generales:

- La consideracin del urbanismo como una funcin pblica.
- La apuesta por un desarrollo sostenible y cohesionado de
nuestros pueblos y ciudades.
- El reconocimiento y proteccin del patrimonio natural y cultural de
Andaluca.
- La fijacin de criterios y estndares urbansticos para que los
desarrollos urbanos respondan a los requisitos de calidad de vida,
que exigen nuestras ciudades.
- La clarificacin del marco competencial Municipios/Junta de
Andaluca, ampliando las competencias que tienen los Municipios
y dotando a los mismos de un amplio elenco de instrumentos
para la planificacin, gestin y control disciplinado de la actividad
urbanstica.
- La simplificacin y agilizacin de los procedimientos para la
aprobacin de los instrumentos de planificacin y gestin
urbanstica.
- El refuerzo de los mecanismos de participacin ciudadana,
publicidad y transparencia de los procedimientos urbansticos, lo
que adems se refuerza con la adaptacin de la LOUA a la Ley
estatal de Suelo
- La incorporacin de agentes privados dinamizadores de la
ejecucin del planeamiento: urbanizador, edificador y rehabilitador
Qu son los instrumentos de ordenacin urbanstica?
La LOUA considera como tales tanto los tradicionales instrumentos de
planeamiento, generales o de desarrollo, como otros instrumentos novedosos:
a) Instrumentos de Planeamiento

-
Planeamiento general:

Plan General de Ordenacin Urbanstica (PGOU)

Plan de Ordenacin Intermunicipal (POI)

Plan de Sectorizacin (PS)

-
Planeamiento de desarrollo

Plan Parcial de Ordenacin (PP)

Planes Especiales (PE)

Estudios de Detalle (ED)

Catlogo (puede ser de desarrollo o integrado en el general)
525
b) Restantes instrumentos de ordenacin urbanstica. Adems de

ciertos convenios, a los que luego haremos referencia:
Normativa Directora para la Ordenacin Urbanstica
Ordenanza Municipal de Edificacin
Ordenanza Municipal de Urbanizacin
Como vemos, tras la LOUA han desaparecido de la terminologa las
tradicionales Normas Subsidiarias y Normas Complementarias de
planeamiento y el denominado Programa de Actuacin Urbanstica, si bien
hasta su desplazamiento o sustitucin por otros instrumentos de planeamiento
posteriores, los citados instrumentos desaparecidos mantendrn su vigencia,
y aparecern por tanto en el inventario de Planeamiento.
Ya hemos visto como la LOUA tambin considera instrumentos de
planeamiento general el Plan de Ordenacin Intermunicipal, cuyo objeto es
la ordenacin de mbitos concretos pertenecientes a ms de un municipio y
cuya aprobacin definitiva es autonmica, y el Plan de Sectorizacin, (antes
Proyectos de Actuacin Urbanstica) cuyo objeto es la transformacin del
suelo urbanizable no sectorizado en sectorizado y establecer su ordenacin
urbanstica. Ambos Planes conllevan automticamente la modificacin en sus
mbitos respectivos del PGOU.
Los municipios sin planeamiento general deben formular, al menos, un
Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano ( DSU), previsto en la Disposicin
Transitoria Sptima de la LOUA, que no es un instrumento de planeamiento,
sino ms bien un deslinde que define exclusivamente el mbito de suelo
urbano respecto del no urbanizable, y establece los contenidos apropiados
para la edificacin a realizar en suelo urbano y los mecanismos necesarios
para la gestin del suelo urbano no consolidado.
Los objetivos bsicos de la planificacin urbanstica general son:
526
Ordenar la totalidad de un trmino municipal.
Regular los usos del suelo y la edificacin tanto en las zonas ya

urbanizadas como en las no urbanizadas, as como prever los
instrumentos para que los futuros crecimientos puedan ser acogidos
por la ciudad.
Tradicionalmente, se consideraba que el suelo no urbanizable no

deba ser objeto de especial tratamiento en el PGOU, por considerarse
propio de una ordenacin ambiental y territorial, dedicndose la
ordenacin urbanstica a los espacios urbanos: a los edificados y a los
que se prev edificar. Sin embargo, la especial consideracin de que
est siendo objeto el suelo no urbanizable, que, tanto el la Ley estatal
como en la LOUA se considera un recurso escaso, irremplazable y
fcilmente vulnerable, ha determinado que los nuevos Planeamientos
urbansticos tengan que hacer una especial reflexin
Qu administraciones son competentes para la formulacin,

tramitacin y aprobacin de los planes urbansticos?
De conformidad con el artculo 31 de la LOUA, podemos afirmar con
carcter general que corresponde al municipio la tramitacin del planeamiento
general, si bien la Comunidad Autnoma se reserva la aprobacin definitiva
de conjunto del planeamiento general o de alguna modificacin que afecte a
la ordenacin estructural. Cuando se trata de instrumentos de desarrollo, la
competencia la ostenta el municipio, salvo que se trate de planes que por su
objeto o entidad tengan inters supramunicipal.
Cmo se tramitan los planes urbansticos?
En cuanto a la concreta tramitacin de los instrumentos de planeamiento
urbanstico, hemos de remitirnos al art. 32 de la LOUA, y distinguir las siguientes
fases: Avance, Aprobacin inicial, Aprobacin provisional y Aprobacin definitiva.
-Avance: Es obligatorio en los casos de aprobacin de los PGOU,
voluntario en los dems casos. Es un documento que define los objetivos,
alternativas y propuestas generales del PGOU, y su plazo de informacin
pblica ser de, al menos, un mes. Los efectos de su aprobacin son
fundamentalmente internos, preparatorios de la redaccin del instrumento
de planeamiento, pero puede acordarse la suspensin del otorgamiento de
licencias ( art. 29 LOUA).
-Aprobacin inicial: Constituye la iniciacin del procedimiento,
correspondiendo a la administracin que formula el instrumento de
planeamiento, municipal o autonmica. Se dar, en todo caso, trmite de
527
informacin pblica por plazo no inferior a un mes ( o veinte das en el caso

de Estudios de Detalle), y en su caso, audiencia de los municipios afectados,
y siempre a los colindantes en el caso de PGOU. En los Planes Parciales y
Especiales, de mbito urbano reducido y concreto, se comunicar asimismo
a los propietarios afectados. Es en esta fase cuando habrn de solicitarse
los informes preceptivos, dictmenes u otros pronunciamientos de las
administraciones en los casos en que la normativa sectorial lo establezca (
aguas, costas, patrimonio histrico). Destacar la existencia del Informe de
incidencia territorial de los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica,
emitido tras su aprobacin inicial por el rgano competente en ordenacin
del territorio y cuyo objetivo es el establecer la coherencia del instrumento
urbanstico con los planes territoriales y evaluar la incidencia supramunicipal de
sus determinaciones. La aprobacin inicial se refiere a un documento completo
del instrumento de planeamiento que contendr el Estudio de Impacto
Ambiental en la forma prevista por la norma ambiental (en Andaluca, la Ley
7/2007, de Gestin Integral de la Calidad Ambiental, GICA). Esta planificacin
a nivel de planes y programas es lo que se denomina planificacin ambiental
estratgica, y es una de las exigencias de la Ley Estatal de Suelo, que la
califica como necesaria y bsica en toda planificacin urbanstica general, y
sin perjuicio de la ulterior planificacin ambiental de proyectos concretos.
-Aprobacin provisional: Una vez que el Plan ha sido aprobado
inicialmente, y transcurrido el plazo de informacin pblica y audiencia
a las administraciones, instituciones y particulares que procedan, y
tras la incorporacin de las modificaciones al documento que estime la
administracin que formule el instrumento de planeamiento, se producir la
aprobacin provisional por parte de la administracin que lo ha formulado.
Si las modificaciones suponen cambios sustanciales se produce una nueva
aprobacin inicial. Tras la aprobacin provisional se solicitarn los informes
preceptivos y vinculantes, y se elevar el instrumento de planeamiento al
trmite de aprobacin definitiva.
-Aprobacin definitiva: Se producir por el rgano competente,
concluyendo el procedimiento de tramitacin del plan, y esta aprobacin se
publicar en el Boletn Oficial de la Provincia, cuando corresponda la aprobacin
definitiva al Ayuntamiento, y en el Boletn Oficial de la Junta de Andaluca,
cuando corresponda a la administracin autonmica. La publicacin ser
produce una vez depositado el instrumento de planeamiento en el Registro
528
correspondiente. Junto al acuerdo de aprobacin definitiva, se publicar el

articulado de sus normas.
Hay que tener en cuenta el contenido de esta aprobacin definitiva, pues
el rgano competente para esta aprobacin definitiva puede aprobar, aprobar
con subsanaciones, suspender (parcial o totalmente) o denegar el plan. Por
ello, tras el primer acuerdo de Aprobacin Definitiva pueden sucederse algunas
actuaciones complementarias, tales como las denominadas cumplimiento de
resolucin (aspectos pendientes de correccin) o levantamientos de mbitos
o determinaciones suspendidos.
Posteriormente a la aprobacin del Plan se pueden dar:
las aprobaciones de los denominados Textos Refundidos de los
planes,
-
los de correcciones de errores, y
-
los de publicacin de la normativa u ordenanzas urbansticas
-
Cal es el contenido esencial de los distintos instrumentos de

planeamiento?

PLAN GENERAL DE ORDENACIN URBANSTICA
Como ya hemos sealado, el Plan General de Ordenacin Urbana ,
PGOU, ( antes de la LOUA, en algunos municipios, Normas Subsidiarias),
es el instrumento que establece la ordenacin urbanstica en la totalidad del
trmino municipal, y organiza la gestin de de su ejecucin, de acuerdo con
las caractersticas del municipio, y los procesos de ocupacin y utilizacin del
suelo actuales y previsibles a medio plazo.
-
-
Los PGOU deben contener, entre otras, las siguientes determinaciones:

La clasificacin del suelo y sus categoras.
Los Sistemas Generales y los Sistemas Locales, constituidos por los
parques y jardines, las infraestructuras y servicios, y el resto de las
dotaciones pblicas.
Los usos, densidades y edificabilidades globales para las zonas y
sectores. Asimismo, podr contener el uso densidad y edificabilidad
para las parcelas.
Las reservas para viviendas protegidas.
529
-
-
Los mbitos y elementos de inters por sus valores histricos,

arquitectnicos, culturales, naturales y paisajsticos, etc.
Las previsiones de programacin y gestin de la ordenacin propuesta
Las reas de reparto, fijadas por el PGOU, constituyen los mbitos fsicos
sobre los que se establece el aprovechamiento medio (cociente entre los
metros cuadrados edificables lucrativos del rea de reparto y la superficie total,
incluyendo los terrenos destinados a sistemas generales) y, en consecuencia,
la referencia espacial del aprovechamiento urbanstico susceptible de
apropiacin por los propietarios. Para los suelos donde el Plan establezca la
ordenacin, el clculo del aprovechamiento depender bsicamente de los
usos pormenorizados y sus coeficientes de ponderacin. Para los mbitos en
los que no se establezca la ordenacin, el aprovechamiento depender de las
condiciones que se establezcan en el Plan para dicha ordenacin.
La idea que subyace a esta tcnica que, en definitiva, realiza una
distribucin de beneficios y cargas derivados del proceso de urbanizacin,
es la de establecer un mecanismo que no discrimine a los propietarios que
aportan suelo a la hora de apropiarse de los beneficios derivados de la accin
urbanstica (tcnicas de equidistribucin).
Estos beneficios apropiables son los que generan la obligacin, en
general de cesin al Ayuntamiento del 10% del aprovechamiento, de forma
que se cumpla el mandato constitucional de reversin a la comunidad de los
beneficios de la urbanizacin y edificacin.
Hay que recordar que, dentro del contenido documental de un PGOU
se encuentra la evaluacin de los recursos econmicos y tcnicos del
municipio para garantizar las determinaciones del plan en los ritmos y plazos
previstos.
En concreto debe contemplar:
1. La evaluacin econmica del coste de la ejecucin y urbanizacin de
los sistemas generales, definidores de la estructura general y orgnica
del territorio y de los servicios locales de los suelos urbanizables y que
supone la necesidad de realizar importantes inversiones.
2. La evaluacin econmica de las actuaciones de reforma y rehabilitacin
del suelo urbano.
530
3. La justificacin de la viabilidad y posibilidad de realizacin de las

actuaciones previstas, indicando el carcter pblico o privado de las
inversiones previstas y los organismos a los que les son atribuidas.
La Ley Estatal de Suelo contempla, respecto al estudio econmico
financiero del PGOU, que la obtencin de suelos para sistemas generales
se debe hacer por expropiacin, lo que obliga a recurrir a las normas
de valoracin contenidas en la propia Ley. Por otra parte, la normativa
urbanstica, en la que se incluyen los PGOU, puede establecer que la cesin
del 15% de suelo a la Administracin actuante se realice libre de las cargas
de urbanizacin.
La misma Ley establece que recae obre los promotores la obligacin
de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexin a los
sistemas generales exteriores a la actuacin y, en su caso, las obras
necesarias para la ampliacin o refuerzo de dichos sistemas requeridos por
la dimensin y densidad de la misma y las intensidades de uso que sta
genere.
Cmo se establecen las necesidades de financiacin derivadas de
la ejecucin de los PGOU? El paso previo para elaborar un documento de
planeamiento de la estructura del municipio es estimar el volumen de fondos
que el propio Ayuntamiento tendr disponible para financiar el desarrollo
del PGOU durante los prximos ocho ejercicios. Este estudio proporciona
la base necesaria sobre la que valorar la viabilidad de la ejecucin de las
acciones del plan que se han asignado a la Entidad Local.
La previsin de los fondos que el Ayuntamiento puede aportar a la
ejecucin del plan parte, fundamentalmente, de la disponibilidad del ahorro
que se genere en los prximos aos, puesto que determinar el volumen de
endeudamiento que podr asumir.
Por otra parte, la ejecucin del plan general generar un volumen
de ingresos durante su desarrollo que engrosar las arcas municipales:
tributos municipales, cesiones de aprovechamientos, licencias de obras, etc,
influyendo en la capacidad inversora.
531
PLANEAMIENTO DE DESARROLLO
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo estn condicionados por
el principio de jerarqua, que implica que todos ellos responden al planeamiento
general (PGOU, normas subsidiarias) al cual no pueden contradecir.
Los Planes Especiales constituyen planes de desarrollo para el
cumplimiento de alguna de las siguientes finalidades:
- definicin ampliacin o proteccin de las infraestructuras
equipamientos y servicios as como la complementacin de sus
condiciones de ordenacin.
- conservacin, proteccin y rehabilitacin del patrimonio histrico,
cultural, urbanstico, arquitectnico.
- conservacin, proteccin y rehabilitacin del medio urbano y rural.
-
proteccin de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos
y naturales.
Los Planes Parciales desarrollan los contenidos del planeamiento
general mediante la ordenacin detallada de un rea homognea y de tamao
reducido que se pretende urbanizar y edificar. Su objetivo es concretar y
localizar usos e intensidades de los mismos (subzonificar), concretar trazados
de infraestructuras, localizar equipamientos y espacios libres y periodificar
la ejecucin del planeamiento. Su redaccin puede ser realizada por el
Ayuntamiento o por los agentes privados responsables del desarrollo del
suelo (planes parciales de iniciativa privada).
Los Estudios de Detalle se formulan con la finalidad de establecer las
alineaciones y rasantes; ordenar los volmenes segn las especificaciones de
las normas de planeamiento y completar la red de comunicaciones para el
acceso a los edificios cuya ordenacin se realiza en el propio estudio.
ESPECIAL REFERENCIA A LOS CONVENIOS URBANSTICOS

Los Convenios Urbansticos son el resultado de la negociacin entre la
Administracin y los particulares, y pueden ser de dos tipos:
-
Convenios Urbansticos de Planeamiento.
-
Convenios Urbansticos de Gestin.
532
Ambos tienen en comn:

-
No vinculan a las Administraciones en el ejercicio de sus potestades,
dado que, como ya hemos sealado al referirnos a los principios
generales en la LOUA, el urbanismo es una funcin pblica, que por
tanto las potestades que integran esta funcin han de ejercitarse en
beneficio de la colectividad.
-
Su carcter jurdico administrativo.
-
Los principios de transparencia y publicidad que deben regir en su
negociacin, celebracin y cumplimiento.
- La cesin del aprovechamiento que se genere a favor de la
Administracin se integra en el Patrimonio Pblico de Suelo.
Qu son los Convenios Urbansticos de Planeamiento?
Pretenden definir los trminos en que deba preverse la realizacin de los
intereses pblicos que se gestionen en el planeamiento urbanstico.
-
Contienen modificaciones del planeamiento vigente.
- Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones o entre
Administraciones y particulares.
-
La celebracin del Convenio slo compromete a las partes para la
iniciativa y tramitacin del instrumento de planeamiento.
-
Se publican en el Boletn Oficial correspondiente y se insertan en un
registro pblico administrativo
Qu son convenios Urbansticos de Gestin?
Tienen como finalidad fijar las condiciones y los trminos de la gestin y
ejecucin del planeamiento.
-
No implican modificaciones del planeamiento vigente.
-
Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones y particulares.
- Como regla general no conllevan informacin pblica, salvo
excepciones.
En qe consiste la gestin urbanstica?
La ejecucin o gestin del planeamiento se lleva a cabo mediante los
sistemas de compensacin, cooperacin o expropiacin. Al igual que el resto
de la actividad urbanstica, se concibe como una funcin pblica, por lo que la
533
responsabilidad de su direccin y su control se atribuyen a la Administracin.

Ahora bien, en funcin de la mayor o menor intervencin de los particulares
en la concreta ejecucin del planeamiento, los sistemas de ejecucin son los
siguientes: Compensacin. Cooperacin, Expropiacin, y ello sin perjuicio de
la intervencin del agente urbanizador.
1. Compensacin
Se basa en la intervencin directa de los propietarios, constituidos en
Juntas de Compensacin, en el proceso urbanizador mediante la aportacin
de suelo y asuncin proporcional de beneficios y cargas derivados de la
accin urbanstica (cuotas de urbanizacin), para la transformacin urbana,
en ciudad, de terrenos que antes no lo eran.
De la determinacin del aprovechamiento lucrativo susceptible de
apropiacin hay que detraer como cesin gratuita a la Administracin un
mximo del 15% con el fin de hacer efectiva la participacin de la comunidad,
en sentido amplio, en las plusvala de la accin urbanstica, lo que, como
hemos sealado, es exigencia constitucional ( art. 47 CE).
Son los propietarios los que asumen la responsabilidad de la ejecucin
as como el coste de urbanizacin y edificacin en proporcin a los terrenos
aportados al proceso, actuando la Administrasen como un miembro mas
dentro de la Junta de Compensacin (incluida la asuncin de las cargas).
2. Cooperacin
En este caso es la propia Administracin actuante la que asume las
obligaciones de urbanizacin y edificacin que correspondan a los propietarios
para, en un momento posterior, recuperar los costes asumidos.
3. Expropiacin
La delimitacin de mbitos de gestin a desarrollar por expropiacin
implica la declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de
ocupacin de los terrenos y edificios correspondientes, siendo por tanto de
cuenta exclusiva de la Administracin la labor urbanizadora.
534
4. El agente urbanizador
Es aqul particular que sin ser propietario de los terrenos, puede
urbanizarlos en caso de que exista inactividad o incumplimiento por parte de
los titulares de los mismos, y se pueda poner a travs de esta figura ms suelo
urbanizable en el mercado, segn el procedimiento legalmente establecido.
Es importante destacar el papel de los particulares en la ejecucin del
planeamiento, pero junto a ello no podemos olvidar la participacin ciudadana
a travs del trmite de informacin pblica de los diferentes instrumentos de
planeamiento y de la llamada accin pblica para exigir el cumplimiento de
la legalidad urbanstica.
Cales son las actividades e instrumentos de gestin y ejecucin?
Entre las actividades que conforman la ejecucin del planeamiento,
cabe sealar:
-
La reparcelacin forzosa de propietarios inactivos o incumplidores.
-
La declaracin del incumplimiento mediante convenio.
-
La regulacin de los convenios urbansticos.
- La actuacin de particulares no propietarios (agente urbanizador,
edificador, rehabilitador) en sustitucin de propietarios inactivos o
incumplidores.
-
La creacin de las Comisiones Provinciales de Valoraciones.
Y como instrumentos de gestin, destacamos:
Los proyectos de urbanizacin son los instrumentos para el desarrollo
de las determinaciones en cuanto a obras de urbanizacin tales como
los viales, abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica,
alumbrado, jardinera, etc.
La reparcelacin es una operacin urbanstica que consiste en la
agrupacin o reestructuracin de fincas, parcelas o solares incluidos en
el mbito de una unidad de ejecucin, para su nueva divisin ajustada a
los instrumentos de planeamiento que sean de aplicacin
Finalmente, recordar los Convenios Urbansticos de Gestin, a los que ya
hemos hecho referencia para diferenciarlos de los Convenios de Planeamiento.
535
LA DISCIPLINA URBANSTICA
Es tradicional en nuestro pas referirse a la indisciplina urbanstica como
fenmeno recurrente, de forma que podramos decir que propiamente existe
un problema, ms de ineficacia que de vigencia de las normas urbansticas
en definitiva, ms de moral colectiva que de tcnica jurdica, y ello podra
deberse, entre otras, a las siguientes causas:
la propia concepcin que seguimos teniendo de la facultad de edificar
como contenido natural y propio del derecho de propiedad
la sensacin de impunidad que ha campado por nuestras conciencias
hasta hace no muchos aos respecto a la amenaza de demoler lo
construido ilegalmente
la existencia de legislacin motorizada, el urbanismo no escapa a esta
tendencia universal al aumento de la densidad normativa y al cambio, a
veces no suficientemente meditado de la norma
A lo que hay que aadir la existencia de dificultades reales para acometer
de forma plena y eficaz el ejercicio de la disciplina urbanstica, que puede
llegar a ser una ardua tarea, pues va ms all de la extensin de un acta
de infraccin, y sobre todo tratndose de pequeos municipios como los
diseminados por toda la geografa andaluza, que en ocasiones no cuentan
siquiera con un instrumento de planeamiento general, y en el marco de una
notable crisis de las Haciendas locales
Por todo ello, no podemos dejar de apelar a la necesidad de colaboracin
y concienciacin ciudadana y de intensa cooperacin y colaboracin leal entre
Administraciones
Y entrando ya en la materia, lo primero que recomendamos es la lectura
de los Ttulos VI y VII de la LOUA y de los cien artculos de el RDUA, algunos de
ellos, sobre todo en materia de procedimiento sancionador, son reproduccin
ms o menos literal de la LOUA, con el objetivo de convertir el Reglamento
en una especie de manual omnicomprensivo de la disciplina urbanstica para
responsables polticos, tcnicos y ciudadanos. Manual que comprende:
- prevencin de la indisciplina: las licencias urbansticas
-
vigilancia y represin de la indisciplina: inspeccin,
restablecimiento de la legalidad y sancin.
536
Vamos a tratar de exponer las lneas fundamentales de la disciplina

urbanstica, distinguiendo estos cuatro grandes temas:
1. Licencias
2. Inspeccin Urbanstica
3. Procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanstica
4. Procedimiento sancionador urbanstico
PREVENCIN: LICENCIAS URBANSTICAS
Lo cierto es que si, como decamos al principio, la mejor forma de hacer
cumplir una normaen nuestro caso, la norma urbansticaes dndola
a conocer, la mejor forma de comprender cmo se ejercita la disciplina
urbanstica en Andaluca es teniendo como libro de cabecera el Reglamento
de Disciplina Urbanstica, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de Marzo,
y la mejor forma de ejercitarla eficazmente es, precisamente, evitando la
indisciplina urbanstica. Y aqu es donde aparecen las licencias urbansticas
como el precioso instrumento de que tienen los Ayuntamientos-en exclusivapara verificar que los actos de uso de suelo (entendido ste en sentido
amplio, incluyendo el vuelo y el subsuelo), son conformes con la normativa
urbanstica en vigor. Y por ello la existencia de las licencias urbansticas es
perfectamente compatible con los principios de la Directiva de Servicios, entre
otras cuestiones, pues el urbanismo, como funcin pblica, no entra en su
mbito de aplicacin.
Por eso, no nos cansamos de insistir en el valor preventivo de las licencias
urbansticas, pues es el propio Ayuntamiento, contando los preceptivos
informes tcnico y jurdico, el que examina el acto y lo califica como conforme o
no con el ordenamiento urbanstico, otorgando o denegando-motivadamentela licencia.
Qu la naturaleza jurdica tiene la licencia urbanstica?
Adems de preventivo, la licencia es un acto reglado y no condicionado
de competencia exclusiva de la Administracin municipal (art. 5 RDUA), lo
que significa que:
-
no podrn concederse licencias con base a las determinaciones de
planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobacin de
los mismos,
537
ni pueden otorgarse licencias urbansticas para la realizacin de actos

que requieran otras autorizaciones o informes administrativos previos,
hasta que sean concedidas o emitidos, en los trminos recogidos en
la legislacin sectorial.
deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin
perjuicio del de terceros, y para solicitarlas no ser necesario
acreditar la titularidad de los inmuebles afectados, salvo cuando
su otorgamiento pueda afectar a los bienes y derechos integrantes
del Patrimonio de las Administraciones pblicas, tanto de dominio
pblico o demaniales, como de dominio privado o patrimoniales, sin
perjuicio de las autorizaciones y concesiones exigibles de conformidad
con lo establecido en la normativa reguladora del patrimonio de la
correspondiente Administracin pblica.
de exclusiva competencia municipal: correspondiendo al rgano que
determine la ley de rgimen local (Alcalde o concejal en quien delegue,
si bien en los Municipios de gran poblacin puede atribuirse a la Junta
de Gobierno Local)
Cal es el objeto y alcance de la licencia urbanstica?

Objeto: Comprobacin por la Administracin municipal de que las
actuaciones de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenacin
territorial y urbanstica vigente (Art. 6 RDUA)
Alcance: Tal intervencin municipal ir dirigida a comprobar, una serie
de aspectos, sobre los que tendrn que pronunciarse los informes tcnico y
jurdico preceptivos para el otorgamiento de la licencia:
a)
b)
538
El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles para la

ejecucin de los actos sujetos a licencia.
La adecuacin de los actos sujetos a licencia a las determinaciones
urbansticas establecidas en los instrumentos de planeamiento
vigentes y a las Normas urbansticas en ellos contenidas, as como a la
planificacin territorial vigente. A tal efecto, se verificar el cumplimiento
de, al menos, las siguientes determinaciones urbansticas:
Condiciones de parcelacin.
Usos urbansticos, densidades y tipologa de la edificacin.
Alineaciones y rasantes.
Edificabilidad, altura de la edificacin, ocupacin permitida de la

edificacin, situacin, separacin a linderos y entre edificaciones,
fondo edificable y retranqueos.
Dotaciones y equipamientos de carcter pblico o privado previstas
para la parcela o solar.
Ordenanzas municipales de edificacin y urbanizacin.
c) La incidencia de la actuacin propuesta en el grado de proteccin de
los bienes y espacios incluidos en los Catlogos.
d) La existencia de los servicios urbansticos necesarios para que la
edificacin pueda ser destinada al uso previsto.
e) Aquellos extremos que la legislacin sectorial atribuya a los
Ayuntamientos, por ejemplo, cumplimiento de las normas para la
accesibilidad.
f) La intervencin referida al cumplimiento de las exigencias bsicas
de la calidad edificacin(Real Decreto 314/2006 , Cdigo Tcnico
de la Edificacin, Ley 38/1999, de Ordenacin de la Edificacin),
proceder en aquellos aspectos tcnicos que tengan una regulacin
especfica por el propio Ayuntamiento, a travs de los instrumentos
de planeamiento, de las Normas Urbansticas en ellos contenidas,
de las Ordenanzas de Edificacin, as como del resto de Ordenanzas
Municipales que puedan afectar al mbito de la edificacin.
Qu tipos de licencias existen?

a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
De parcelacin.
De urbanizacin.
De edificacin, obras e instalaciones
De ocupacin y de utilizacin
De usos y obras provisionales
De otras actuaciones urbansticas estables
De demolicin.
Dentro de las LICENCIAS DE OCUPACIN (cuando el uso previsto sea

la vivienda) o UTILIZACIN (en los dems supuestos), que tienen por objeto
comprobar que el uso previsto para un edificio o parte del mismo es conforme
a la normativa y a la ordenacin urbanstica de aplicacin, el RDUA acoge las
dos modalidades recogidas por la jurisprudencia
539
COMPLEMENTARIA: cuando hay previa licencia de obra, la licencia

de ocupacn /utilizacin debe comprobar adems la adecuacin
urbanstica de las obras ejecutadas a la licencia de obra otorgada
(requiere certificado tcnico acreditativo de la terminacin conforme
al proyecto aprobado)
- AUTNOMA: slo comprobacin de que el uso previsto se adecua

a la normativa y ordenamiento urbanstico de aplicacin, tratndose
de edificaciones preexistentes en las que no sea preciso ejecucin
de ningn tipo de obra y debern acompaarse de certificado,
descriptivo y grfico, suscrito por tcnico competente en el que se
describa el estado de conservacin del edificio y las instalaciones con
que cuenta y acredite, en atencin de las circunstancias anteriores, la
aptitud del mismo para destinarse al uso previsto, que habr de ser
compatible con la normativa urbanstica vigente en el momento de
solicitud de la licencia de ocupacin/utilizacin.
El RDUA tambin se refiere a la posibilidad de LICENCIAS DE OBRAS
POR FASES Y LICENCIAS D OCUPACIN O UTILIZACIN PARCIALES.
Asi, permite las licencias de obras para fases concretas de proyecto bsico,
presentando el proyecto ejecucin de la fase de que se trate, y dos posibilidades
de licencias de ocupacin o utilizacin parciales:
1.- Para partes de terminadas de edificios en ejecucin, con los
Posibilidad tcnica y funcional de uso independiente.
Cumplimiento de plazos y dems circunstancias previstas en la
normativa aplicable.
Posibilidad de exigir garanta para asegurar resto de ejecucin
2.- Para partes de edificaciones totalmente ejecutados.
Incumplimientos a nivel de detalle o escasa entidad en el resto,
previa declaracin de existencia de dicho incumplimiento a travs
de un PLU
Posibilidad tcnica y funcional de uso independiente
Exigiendo garantas para asegurar la correccin de incumplimientos
540
Por tanto, lo que nunca ser admisible a travs de una licencia de

ocupacin parcial tratar de legalizar de forma fraudulenta una construccin
manifiestamente ilegal.
Qu actos estn sujetos a licencia?
El Art. 8 del RDUA detalla los actos sujetos a licencia, y a pesar de
su extensin, es meramente ejemplificativo, puesto que estn sujetos a ella
todos los actos de construccin, edificacin, instalacin y uso del suelo,
vuelo y subsueloentre los que destacamos las parcelaciones urbansticas,
que, en el caso de que se refieran a suelo no urbanizable, sern nulas de
pleno derecho, por lo que el Reglamento establece una presuncin de acto
revelador en los supuestos de transmisiones inter vivos de cuotas inferiores a la
parcela mnima edificable o divisible empleando una frmula matemtica. Esta
norma, que desarrolla el art. 66 de la LOUA est dirigida fundamentalmente
a Notarios y Registradores de la Propiedad, quienes, al autorizar o inscribir
escrituras de segregacin de terrenos en suelo no urbanizable habrn de
pedir que el Ayuntamiento se pronuncie a travs de la llamada declaracin
de innecesariedad de licencia cuando sospechen, por las dimensiones o
caractersticas de la venta del SNU que existe peligro de parcelar indebidamente
el suelo. En el momento que el Ayuntamiento reciba esta informacin ( p.ej. se
estn vendiendo cuotas indivisas de SNU entre personas no dedicadas a la
actividad agraria y en lugar en que hay peligro de formacin o ampliacin de
un ncleo de poblacin ilegal) el Ayuntamiento debe abstenerse de autorizar el
acto de segregacin y ejercitar inmediatamente sus potestades de disciplina
urbanstica, a fin de impedir que surja o se consolide la parcelacin urbanstica.
En otro caso, cuando se trate exclusivamente de dividir el SNU con una
finalidad agraria, el Ayuntamiento debe otorgar la licencia de segregacin o
declaracin de innecesariedad, que, en todo caso, quedarn condicionadas
resolutoriamente al cumplimiento de este destino agrario, de forma que si se
incumple el mismo, y se induce a la formacin de un nuevo asentamiento
al margen de la ley, el ttulo (declaracin de innecesariedad, licencia) pierde
automticamente su eficacia y la actuacin no est amparada por el mismo.
El artculo 8 sujeta a licencia todo acto de construccin o edificacin, ya
sea definitivo o provisional, incluso las instalaciones o construcciones carcter
temporal destinadas espectculos o actividades o permanentes (salvo las
541
autorizadas en campamento turismo o camping) e insiste en la sujecin a

licencia urbanstica de las actividades extractivas, canteras, extraccin de
ridos, sin perjuicio de que deban contar con la correspondiente concesin o
autorizacin administrativa.
Ahora bien, tras la modificacin operada en la LOUA en octubre de 2014,
se incluye de una disposicin adicional a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre,
de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, que queda redactada como sigue:
Disposicin adicional decimocuarta. Inexigibilidad de licencia. Para el inicio y
desarrollo de las actividades econmicas previstas en el mbito de aplicacin
de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, y en los trminos que se establezcan
reglamentariamente, no podr exigirse por parte de las administraciones y
entidades del sector pblico de Andaluca la obtencin de licencia previa de
instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o
anlogas que sujeten a previa autorizacin el ejercicio de la actividad econmica
a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento
correspondiente. Asimismo, no ser exigible licencia o autorizacin previa para
la realizacin de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para
desempear la actividad econmica cuando no requieran de la redaccin de
un proyecto de obra de conformidad con el artculo 2.2 de la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin. En esos casos, ser
sustituida por la presentacin de una declaracin responsable o bien por una
comunicacin previa. En Andaluca, en armona con la Ley estatal 12/2012,
de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalizacin del comercio y de
determinados servicios, se permite ahora que las obras llamadas menores
que se ejecuten en locales de negocio no estn sujetas a licencia previa, y que
la misma sea sustituida por declaracin responsable o comunicacin previa.
De forma que esta reforma ni ha sustituido con carcter general el carcter
previo de las licencias de obras ( salvo para las obras menores mencionadas),
ni ha suprimido las licencias de ocupacin/utilizacin, que y tal y como resulta
de los Artculos 7 d) y 13 d) del citado Decreto 60/2010, de 16 de marzo, que
aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica, la exigencia de la licencia de
ocupacin o utilizacin no tiene por objeto obstaculizar a travs de un control
administrativo previo la libre prestacin de servicios, sino la comprobacin, en
ejercicio de una potestad inderogable, de la aptitud del uso urbanstico del
inmueble en el que eventualmente puede realizarse una actividad econmica,
garantizando adems del cumplimiento de los deberes y cargas establecidos en
el planeamiento, el cumplimiento de la seguridad de las personas y los bienes.
542
Por tanto, tras la reforma operada en la LOUA: inexigibilidad de licencia

para el ejercicio de actividades comerciales y de servicios (la tradicional licencia
de actividad), manteniendo la previa licencia de obras para los supuestos de
exigencia de proyecto de obra de conformidad con el artculo 2.2 de la Ley
38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin, esto es, para
todas las obras que tengan cierta trascendencia.
.
Cal es el procedimiento de otorgamiento de licencias?

Tanto la LOUA como el RDUA insisten en el carcter esencial de los
informes tcnicos y jurdicos, sobre la adecuacin del acto pretendido a las
previsiones legales, que habrn de ser emitidos por tcnicos municipales y en
su defecto, de la Diputacin as como en el carcter previo de autorizaciones
e informes sectoriales preceptivos. Recordar que la omisin de los informes
preceptivos debe ser objeto de advertencia de ilegalidad por el Secretario del
Ayuntamiento.
El Art. 13 del RDUA detalla los requisitos de la solicitud y de la
documentacin que debe acompaarse en cada caso, distinguiendo , en el
caso de licencias de obras de edificacin, entre Proyecto bsico y proyecto
de ejecucin, de forma que puede concederse licencia con proyecto bsico,
pero no pueden comenzar las obras hasta la presentacin del proyecto de
ejecucin, que necesariamente ha de estar visado.
Para actuaciones en suelo no urbanizable, la solicitud debe identificar
el inmueble objeto de los actos sujetos a licencia, mediante su referencia
catastral y nmero de finca registral.
Los Ayuntamientos, mediante Ordenanza Municipal, determinarn las
actuaciones que, por su naturaleza o menor entidad tcnica, no requieran
la presentacin de proyectos tcnicos, y los documentos exigidos en cada
caso segn el tipo de actuacin de que se trate.
Qu requisitos y contenido tiene la resolucin otorgando la licencia?
Ha de ser motivada y congruente
No implica la concesin de licencia el pago de tasas, el transcurso del
tiempo o la tolerancia municipal.
543
La documentacin tcnica queda incorporada a la licencia como

condicin material.
Nulidad del pleno derecho de las licencias contra ordenacin urbanstica
en los casos del 185.2 LOUA.
Contenido de la resolucin
a) Clasificacin y calificacin urbanstica del suelo objeto de la actuacin.
b) Finalidad de la actuacin y uso al que se destinar.
c) Presupuesto de ejecucin material.
d) Situacin y emplazamiento de las obras as como su identificacin
catastral, as como nmero de finca registral en caso de parcelaciones
urbansticas y actuaciones en suelo no urbanizable.
e) Nombre o razn social del promotor.
f)
Tcnico autor del proyecto y, en su caso, direccin facultativa de las
obras.
g) Plazos para el inicio y terminacin de las obras, y posibilidad de
solicitud de prrroga.
Qu plazos existe para resolver? Cales son los efectos del silencio
administrativo?
La resolucin expresa deber notificarse en el plazo mximo de tres
meses, transcurrido el plazo establecido sin que se haya notificado la
resolucin de la licencia urbanstica, podr entenderse otorgada conforme a la
legislacin sobre procedimiento administrativo, si bien en ningn caso podrn
adquirirse por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan
la ordenacin territorial o urbanstica.
El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de licencia obtenida
por silencio, requerir, en todo caso, comunicacin previa al municipio con al
menos diez das de antelacin.
Cal es la eficacia temporal de la licencia y cando caduca?
Se otorgarn por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar
los actos amparados por ella. En caso de que no se determine expresamente,
se entendern otorgadas bajo la condicin legal de la observancia de un ao
para iniciar las obras y de tres aos para la terminacin de stas. Los plazos para
544
la iniciacin y finalizacin de las obras se computarn desde el da siguiente al

de la notificacin al solicitante del otorgamiento de la licencia o, en su defecto,
al del vencimiento del plazo mximo para resolver y notificar.
Se detallan en el Art. 22 las causas y procedimiento de caducidad, que
ser automtica en los casos de licencias de parcelacin o declaracin de
innecesariedad si no se presenta la escritura en tres meses (sin perjuicio del
requerimiento al Notario 66.6 LOUA)
Cmo se transmite una licencia?
En principio, la licencia tiene con carcter general naturaleza real, y por
tanto transmisible, salvo los casos en los que las circunstancias personales
del solicitante hubieran sido determinantes de su concesin ( p.ej. licencia
tras proyecto de actuacin favorable a un agricultor para vivienda unifamiliar
asilada vinculada a su explotacin agraria).
En caso de transmisin de la licencia, debe comunicarse por el adquirente
y transmitente al Ayuntamiento, sin lo cual quedan ambos responsables,
comprometindose el adquirente a ejecutar obras de conforme a licencia.
Qu licencia es necesaria para contratar los servicios por las
empresas suministradoras?
Para la contratacin provisional de los respectivos servicios las empresas
suministradoras exigirn y conservarn la acreditacin de la licencia de
obras y, tratndose de obras de edificacin, adems, la autorizacin
para el inicio de las obras.
Para la contratacin definitiva de los servicios respectivos la licencia de
ocupacin o utilizacin.
Las licencias de obra y de ocupacin o utilizacin, obtenidas de forma
expresa o por silencio siempre que no se adquiera de esta forma
facultades contrarias al planeamiento, constituyen requisito esencial del
contrato aludido en los apartados anteriores, no pudiendo ser sustituida
por otro acto o resolucin administrativa.
545
Qu ocurre con las licencias disconformes con una nueva ordenacin

urbanstica sobrevenida?
De conformidad con los artculos 174 LOUA y 23 RDUA, en el caso
de nueva ordenacin urbanstica, si existen actos amparados en licencia
no concluidos y cuya ejecucin dificultara de forma apreciable la nueva
ordenacin, motivadamente y previa audiencia se declarar la disconformidad,
lo que:
-
Conlleva suspensin inmediata de eficacia de la licencia y paralizacin
obras comenzadas por plazo de 4 meses.
- Cabr la revocacin de la licencia, previa audiencia o se podrn
establecer las condiciones en que podrn iniciarse o continuarse los
actos, fijando indemnizacin si corresponde.
Qu ocurre con las licencias otorgadas contra la ordenacin
urbanstica en vigor?
Las licencias cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta
alguna de las infracciones urbansticas graves o muy graves definidas en la
LOUA, debern ser objeto de revisin por el rgano competente, por iniciativa
propia o a solicitud de interesado, de conformidad con lo establecido en la
legislacin reguladora del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y
del procedimiento administrativo comn. Anulada la licencia, la Corporacin
Local acordar la reposicin de la realidad fsica alterada en contra de la
normativa urbanstica aplicable.
La Consejera con competencia en materia de urbanismo podr instar
de las Corporaciones Locales la declaracin de nulidad de los actos, as
como impugnar jurisdiccionalmente la desestimacin expresa o presunta de
la solicitud de revisin de oficio de los actos municipales que hubiere instado.
Recordar en los casos ms extremos de concesin de licencias a
sabiendas de su ilegalidad y contraviniendo frontalmente los informes emitidos,
tal conducta puede tener relevancia penal, y ser constitutiva del delito de
prevaricacin urbanstica tipificado en el artculo 320 del Cdigo Penal.
546
MEDIDAS DE GARANTA Y PUBLICIDAD DE

LA OBSERVANCIA DE LA ORDENACIN
URBANSTICA:
Cales son los requisitos para la formalizacin e inscripcin de los
actos de edificacin en el registro de la propiedad?
-
-
-
-
Inscripcin en el Registro de la propiedad:

declaracin de obra nueva terminada: licencia ocupacin o utilizacin
y certificado final de obra
declaracin de obra en construccin: licencia de obras y certificado
de que se ajusta al proyecto para el que se concede la licencia. Su
terminacin se har constar por acta notarial que incorpora licencia
ocupacin y certificacin finalizacin de la obra.
Depsito del Libro del Edificio en el Registro de la Propiedad.
Se detallan los actos que podrn hacerse constar en el Registro de la
Propiedad, en la forma y con los efectos dispuestos por la legislacin
reguladora de ste, destacando la constatacin registral de la
declaracin de asimilacin a la situacin legal de fuera de ordenacin
y condiciones especiales de licencias o declaraciones innecesaridad
Los Registradores comunicarn a la Consejera competente solicitudes de
inscripcin de parcelaciones con licencia o declaraciones innecesaridad
que que pudiesen ser contrarias a la ordenacin urbanstica.
Centrando la cuestin en las llamadas obras nuevas, la regla general,

recogida en los artculos 176 LOUA, 27 RDUA, 20.1 RDL 2/2008, es la
exigencia de licencia ( de obra y posterior ocupacin o utilizacin) para lograr
el acceso registral de las mismas. De esta forma, la plena incorporacin al
patrimonio de su titular de lo edificado no opera ya en base a la figura de la
accesin (Art. 353 y ss. Cdigo Civil), sino que exige el efectivo cumplimento
de los deberes urbansticos impuestos al propietario de cualquier clase de
suelo por la normativa aplicable (artculos 33.1 y 47 CE, 7.2 Ley de Suelo
Estatal, 48 y ss. de la LOUA)

Ahora bien, el problema lo constituyen las construcciones materialmente
contrarias a la ordenacin territorial o urbanstica respecto de las que no sea
547
posible, por transcurso del plazo, proceder a la reposicin de la realidad

fsica alterada. Para que estas edificaciones puedan acceder al Registro de
la Propiedad, es necesario, por exigencia del propio principio de legalidad,
que quede acreditado que han transcurrido los plazos para restablecer la
legalidad urbanstica. Sin esta certeza no es posible iniciar el camino haca
la presuncin de exactitud y veracidad que representa el acceso registral
de la edificacin. De forma que el acceso al Registro de tales obras supone
que debe comprobarse que efectivamente ha transcurrido el plazo para
restablecer la legalidad urbanstica ( 6 aos desde la completa terminacin
de las obras, salvo los citados supuestos de mayor relevancia en los que no
hay plazo para restablecer la legalidad urbanstica, ex art. 185 ley 7/2002,
de 17 de diciembre) , y ello perjuicio de las peculiaridades de las llamadas
infracciones continuadas, a que se refiere el artculo 84 del Decreto 60/2010,
de 16 de marzo, que aprueba el Reglamento de disciplina urbanstica de
Andaluca, respecto del dies ad quo del plazo de prescripcin. En definitiva,
la apreciacin de todas estas circunstancias, junto con la constancia de
que la obra en cuestin no est en terrenos de dominio pblico o afectados
por servidumbres de uso pblico general, exige que sea la Administracin
titular de las potestades de disciplina urbanstica --el Ayuntamiento-- a
quien corresponde pronunciarse sobre estos extremos. La ltima reforma
del art. 20.4 de la Ley estatal de suelo, referido al acceso registral de obras
nuevas prescritas permite que la constancia registral de las escrituras de
declaracin de obra nueva que se acompaen de certificacin expedida por
el Ayuntamiento o por tcnico competente, acta notarial descriptiva de la finca
o certificacin catastral descriptiva y grfica de la finca, en las que conste la
terminacin de la obra en fecha determinada y su descripcin coincidente con
el ttulo. A tales efectos, el Registrador comprobar la inexistencia de anotacin
preventiva por incoacin de expediente de disciplina urbanstica sobre la finca
objeto de la construccin, edificacin e instalacin de que se trate y que el
suelo no tiene carcter demanial o est afectado por servidumbres de uso
pblico general.
Los Registradores de la Propiedad darn cuenta al Ayuntamiento
respectivo de las inscripciones realizadas en los supuestos comprendidos
en los nmeros anteriores, y harn constar en la inscripcin, en la nota
de despacho, y en la publicidad formal que expidan, la prctica de dicha
notificacin y cuando la obra nueva hubiere sido inscrita sin certificacin
expedida por el correspondiente Ayuntamiento, ste, una vez recibida
548
la informacin a que se refiere la letra anterior, estar obligado a dictar la

resolucin necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por
nota al margen de la inscripcin de la declaracin de obra nueva, la concreta
situacin urbanstica de la misma, con la delimitacin de su contenido e
indicacin expresa de las limitaciones que imponga al propietario. La omisin
de la resolucin por la que se acuerde la prctica de la referida nota marginal
dar lugar a la responsabilidad de la Administracin competente en el caso
de que se produzcan perjuicios econmicos al adquirente de buena fe de la
finca afectada por el expediente. En tal caso, la citada Administracin deber
indemnizar al adquirente de buena fe los daos y perjuicios causados.
En todo caso, debe procurarse que las acciones de disciplina urbanstica
accedan al Registro de la propiedad, para advertir a posibles titulares futuros,
ello sin perjuicio de la eficacia real del procedimiento de restablecimiento de
la legalidad urbanstica, que, a diferencia del sancionador, tiene eficacia real
en cuanto que afectan al inmueble, y a quien en cada momento sea su titular,
a modo de servidumbres reales (Artculos 19 Texto Refundido Ley de suelo y
168.2 LOUA).
Cales son los requisitos de informacin y publicidad en obras?
Requisitos del cartel informativo y de la publicidad de las obras, que no
podr contener indicacin alguna disconforme con la ordenacin urbanstica ni
susceptible de inducir a error a los adquirentes sobre las restantes condiciones
urbansticas de ejecucin, debiendo incluirse, de forma obligatoria, las cargas
de urbanizacin y las condiciones a las cuales est sujeta la aprobacin de los
referidos instrumentos de planeamiento.
La publicidad, por cualquier sistema de divulgacin o difusin de nuevos
desarrollos urbansticos debe indicar la fecha de aprobacin definitiva del
instrumento o instrumentos de planeamiento urbanstico que los legitiman.
549
INSPECCIN URBANSTICA
Qu administracin es competente para la inspeccin urbanstica?
Qu son los planes de inspeccin urbanstica?
Los Municipios y la Consejera con competencias en materia de
urbanismo deben desarrollar las funciones inspectoras en el mbito
de sus respectivas competencias, en el marco de su planificacin y
programacin a travs de los correspondientes Planes Municipales
y Autonmicos de Inspeccin Urbanstica y de la cooperacin y
colaboracin interadministrativas. Considerando el volumen de
construccin ilegal en nuestra Comunidad, resulta fundamental abordar
los Planes Municipales de Inspeccin Urbanstica, reconocidos
tanto en el Art. 30 RDUA, como en la Ley de Autonoma Local de
Andaluca (art. 9.1f)
Naturaleza jurdica: Hay que insistir en el carcter debido e
inexcusable de las potestades de disciplina urbanstica en el mbito
de las respectivas competencias, pero la planificacin y programacin
de estas potestades tiene un alcance instrumental, en particular:
hacer cumplir las medidas cautelares y definitivas
Los Planes de Inspeccin no tiene valor normativo per se, sino que fijan
de fijar unas lneas ms o menos genricas de distribucin del trabajo de
inspeccin, a fin de lograr una racionalizacin de los esfuerzos y recursos,
priorizando los intereses ms dignos de proteccin, una actuacin ms
objetiva y una evaluacin de resultados.
La organizacin y funciones de cada Servicio municipal de inspeccin
se regular por el propio Ayuntamiento, en virtud de su capacidad de
autoorganizacin, y considerando el principio de diferenciacin.
Cales son los fines de la inspeccin urbanstica?
Velar cumplimiento legalidad urbanstica
Denunciar anomalas
Informar Administracin competente sobre adopcin medidas cautelares
y definitivas para cumplimiento legalidad urbanstica
Colaborar rganos judiciales y ministerio fiscal haciendo cumplir medidas
cautelares y definitivas
550
Qu facultades y deberes tienen los inspectores?

Entrada en lugar objeto de inspeccin (limites: inviolabilidad domicilio),
practica de diligencias, recabar y obtener datos, adoptar medidas
provisionales si urgencia, proponer medidas, emitir informes. La negativa
infundada o retraso injustificado facilitar informacin puede constituir
infraccin administrativa y en su caso, penal.
Mxima correccin, sigilo profesional, deber de abstencin
Documento oficial acreditativo de su condicin
Qu valor tienen las actas de inspeccin?
Presuncin veracidad hechos constatados inspectores.
Anexo de documentos, planos, fotos. Posibilidad de Informe
complementario.
551
LA PROTECCIN DE LA LEGALIDAD
URBANSTICA
Que procedimientos debe iniciar el ayuntamiento cuando se produce
una infraccin urbanstica?
Una de las peculiaridades del urbanismo radica que, en el caso de que
se cometa una infraccin urbanstica, y el acto no est amparado en licencia,
bien porque no exista tal licencia, o porque la actuacin realizada contraviene
lo establecido en la misma, el Ayuntamiento debe iniciar dos procedimientos
distintos:
el procedimiento para la proteccin de la legalidad urbanstica, de
naturaleza real, contra quien en cada momento sea titular del inmueble,
que se dirige a
- instar la legalizacin, si la obra puede ser compatible con la
ordenacin urbanstica, o
-
restablecer la realidad fsica alterada, mediante la demolicin, en
su caso, de la obra incompatible con dicha ordenacin. Cuando
se trate de una incompatibilidad manifiesta, es posible seguir un
procedimiento ms gil.
el procedimiento sancionador urbanstico, de naturaleza personal,
dirigido contra la persona responsable de la infraccin, y que concluye
con la imposicin de una sancin de naturaleza pecuniaria.
En el caso de que la obra est amparada en licencia, no ser posible iniciar
estos procedimientos hasta que no se haya destruido la apariencia de legalidad
que supone tal licencia, destruccin que puede llevarse a cabo a travs de la
revisin de oficio de la misma, o bien a travs de su impugnacin judicial.
Vamos a comenzar exponiendo el procedimiento de restablecimiento de
la legalidad, y a continuacin veremos el procedimiento sancionador.
Qu son las actuaciones previas?
Antes de iniciar un expediente de proteccin de la legalidad urbanstica
(PLU) podrn realizarse las actuaciones previas necesarias para aclarar los
552
hechos y determinar los presuntos responsables. Estas actuaciones previas

no interrumpirn el plazo de prescripcin de las infracciones.
Deben existir informes tcnico y jurdico previos al inicio del procedimiento
y se reconoce el derecho a efectuar alegaciones y pruebas, as como a la
audiencia previa a la resolucin.
Cmo se inicia el procedimiento? Deber de inciacin
Iniciacin de oficio por acuerdo del rgano competente ( por denuncia
de particular o a instancia de la administracin)
En casos de indicios de delito del hecho que motiva el inicio del PLU,
puesta en conocimiento del Ministerio Fiscal.
En qu consiste la eficacia real del procedimiento de proteccin de
la legalidad urbanstica?

Como hemos sealado anteriormente, y a diferencia del procedimiento
sancionador, las medidas de proteccin de la legalidad urbanstica tienen
carcter real y alcanzan a los terceros adquirentes de los inmuebles objeto
de tales medidas, dada su condicin de subrogados por Ley en las
responsabilidades contradas por el causante de la ilegalidad urbanstica.

Se seguir contra propietario en el momento del inicio del
procedimiento, el RDUA establece una serie de presunciones de titularidad
inspiradas en la legislacin expropiatoria: se presume propietario quien lo
sea segn el Registro de la Propiedad, en su defecto, quien aparezca como
tal en el Catastro, y en su defecto, el poseedor actual.

Obligacin transmitente identificar transmitente tras la transmisin, con
posibilidad de identificacin y personacin de otros interesados
Cmo se determina el momento de finalizacin de las obras?
Obras con licencia:
a) Cuando se trate de obras que cuenten con proyecto tcnico, a partir
de la fecha del visado del certificado final de obras, suscrito por el
facultativo o facultativos competentes, y a falta de este documento,
desde la fecha de notificacin de la licencia de ocupacin o
funcionamiento.
553
b)
En los dems casos, desde que el titular de la licencia comunique al

Ayuntamiento la finalizacin de las obras.
En el caso de las obras sin licencia ser admisible para el establecimiento
de su fecha de terminacin cualquier medio de prueba. La carga la
prueba de su terminacin corresponder al titular de las obras En todo
caso, si estn ultimadas para servir al fin previsto.
Cal es el plazo para el ejercicio de la potestad de proteccin legalidad
y en qu supuestos el restablecimiento de la legalidad no est sujesto
a plazo?
SEIS aos desde completa terminacin de la obra.
Comienzo cmputo: necesaria aparicin de signos externos , y en obras
paralizadas por la Administracin, desde la fecha acuerdo paralizacin
Plazo no aplicable 185.2 LOUA: no hay limitacin temporal para
reaccionar contra parcelaciones urbansticas en suelo no urbanizable,
en suelos de especial proteccin, sobre espacios libres o dotaciones, o
afeccin a la ordenacin estructural.
Cmo se adopta la medida cautelar suspensin para
terminadas sin licencia o contra licencia?
obras no
Medida cautelar de suspensin: por el Alcalde, o , en los casos que

ostente competencia, por la Consejera competente en materia de
urbanismo transcurridos diez das desde la formulacin del requerimiento
al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se
haya procedido a la efectiva suspensin de dichas actuaciones.
El Alcalde ordenar en todo o en parte suspensin cautelar y cese uso.
Notificacin indistinta sin trmite audiencia.
Ordenar el cese de suministro en 5 das desde la recepcin de la orden,
hasta notificacin otorgamiento licencia o levanta suspensin.
Sin esperar la actuacin del particular, puede precintar, mediante acta.
Si el responsable incumple orden suspensin, puede: precitar si no lo
554
ha hecho antes, ordenar retirada maquinaria y materiales, y si es por

demolicin acopio y depsito, acta inventario.
Si incumple, debe: multas coercitivas cada 10 das por el 10% valor
obras ejecutadas, mnimo 600 , tambin empresas suministradoras
incumplidoras, dando cuenta al Ministerio Fiscal.
El Alcalde puede ordenar la suspensin antes de iniciar, con o despus
de la iniciacin del procedimiento de proteccin de la legalidad.
Cmo podra intervenir la comunidad autnoma en actos sin licencia
o contra licencia?
Esta actuacin autonmica en actos en curso de ejecucin sin licencia o
contra licencia, es doblemente subsidiaria, pues es necesario:
1.- Requerimiento al Ayuntamiento para que suspenda, 10 das sin dictar
resolucin el Alcalde, sin perjuicio de las posibles responsabilidades
civiles, administrativas y penales del Alcalde.
2.- Que se trate de alguno de los supuestos establecidos en los artculos
185.2 y 188, que detallaremos a continuacin.
Objeto y efectos: abstencin municipal de ejercer dicha competencia
tras serle notificada la subrogacin por la Consejera competente en
materia de urbanismo.
En el caso de actos terminados sin licencia o contra licencia, son
necesarios los requisitos citados, si bien tras el requerimiento Alcalde
para adopcin acuerdo, el plazo es de 1 mes sin dictar resolucin Alcalde,
actos ejecutados, tambin sin perjuicio de las responsabilidades civiles,
administrativas y penales.
Objeto y efectos: medidas para reparacin realidad fsica alterada. Si
legalizable, compete Ayuntamiento otorgar licencia.
Cales son los supuestos de posible intervencin subsidiaria de la
comunidad autnoma?
En cualquier caso, los supuestos de esta intervencin subsidiaria estn
reservados a determinados supuestos, que son los siguientes:
555
A) Supongan una actividad de ejecucin realizada sin el instrumento

de planeamiento preciso para su legitimacin, entendiendo por
tal el instrumento de planeamiento que contenga la ordenacin
pormenorizada y detallada, en su caso.
B) Tengan por objeto una parcelacin urbanstica en terrenos que tengan
el rgimen del suelo no urbanizable.
C) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones
previstas en el artculo 185.2.B) de la Ley 7/2002, de conformidad
con lo establecido en el artculo siguiente de este Reglamento.
a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial
proteccin, o incluidos en la zona de influencia de litoral.
b) Bienes y espacios catalogados.
c) Parques, jardines, espacios libres, dotaciones e infraestructuras
que, tengan por objeto la implantacin de usos, edificaciones,
construcciones o instalaciones prohibidos o incompatibles con
las condiciones establecidas por el planeamiento y, en todo caso,
cuando se excluya o limite de forma parcial o total el uso o disfrute de
los mismos conforme a su calificacin urbanstica.
d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenacin estructural de
los Planes Generales de Ordenacin Urbanstica o de los Planes de
Ordenacin Intermunicipal.
Cales son las modalidades del procedimiento de proteccin de la
legalidad urbanstica?
El restablecimiento del orden jurdico perturbado por un acto o un uso
objeto de la suspensin o que no estando en curso de ejecucin se haya
terminado sin la aprobacin de la licencia urbanstica o contraviniendo las
condiciones, tendr lugar mediante
la legalizacin del correspondiente acto o uso ( obras compatibles)
la reposicin a su estado originario de la realidad fsica alterada (obras
no compatibles)
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa que
recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurdico perturbado
ser de un ao a contar desde la fecha de su iniciacin.
556
Cmo se inicia el procedimiento de proteccin de la legalidad

urbanstica?
El Acuerdo de inicio deber sealar si las obras son o no compatibles
con la ordenacin vigente.
Cuando las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenacin
urbanstica vigente, se requerir al interesado para que inste la legalizacin en
el plazo de dos meses,
Si el interesado instare la legalizacin se suspender la tramitacin del
procedimiento hasta la resolucin del procedimiento de legalizacin
Transcurrido el plazo sealado sin haberse instado la legalizacin, la
Administracin realizar las actuaciones de instruccin necesarias para
comprobar la procedencia o no de dicha legalizacin, y, en consecuencia:

A) Si procediera la legalizacin, acordar la imposicin de hasta doce
multas coercitivas hasta que se inste la legalizacin. Una vez impuesta
la duodcima multa coercitiva sin haber instado la legalizacin, o
realizado el ajuste, se ordenar la reposicin de la realidad fsica
alterada a costa del interesado.
B) Si no procediera la legalizacin, se acordar la continuacin del
procedimiento mediante la reposicin de la realidad fsica alterada
C) Cuando se trate de obras que sean manifiestamente incompatibles
con la ordenacin urbanstica, se seguir el procedimiento sumario
previsto en el artculo 52 del RDUA.
Cmo se tramita el procedimiento de legalizacin?
Iniciado ell procedimiento de legalizacin, se regular segn lo previsto
para el otorgamiento de licencias. Lgicamente, en el caso de que se tratase
de la posible legalizacin de una actuacin de utilidad pblica o inters social
o de una vivienda unifamiliar aislada vinculada a una explotacin agraria en
suelo no urbanizable, con anterioridad a la licencia debe constar la aprobacin
del correspondiente Proyecto de Actuacin con los requisitos detallados
en los articulos 42 y 43 de la LOUA, incluyendo el informe preceptivo de la
Comunidad Autnoma.
557
Caben dos posibilidades:

a) Si licencia fuera otorgada o se declarare que las actuaciones realizadas
se ajustan al ttulo habilitante, las obras se entendern legalizadas,
finalizando el procedimiento de restablecimiento del orden jurdico
perturbado.
b) Si la licencia no fuera otorgada, o se declarare que las actuaciones
realizadas no se ajustan al ttulo habilitante, se proceder a dictar
orden de reposicin de la realidad fsica alterada en la forma prevista
en el artculo siguiente.
Con carcter excepcional y en aplicacin del principio de proporcionalidad
se podr acordar la legalizacin de las actuaciones an con disconformidades
no sustanciales con la ordenacin urbanstica aplicable, por resultar de
imposible o muy difcil reposicin. Como criterios a considerar para determinar
la substancialidad o no de la disconformidad con la ordenacin urbanstica,
habrn de ser valorados, entre otros, los siguientes:
a) Superficie ampliada.
b) Visibilidad desde la va pblica.
c) Incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio.
d) Solidez de la obra ejecutada.
e) Afeccin a barreras arquitectnicas.
No se aplicar este principio en los supuestos contemplados en el
artculo 185.2 de la LOUA ni en caso de reincidencia.
La Resolucin que ponga fin al procedimiento, en el que deber constar
informe tcnico y jurdico que valorarn el grado de disconformidad existente,
habr de motivar expresamente la aplicacin del principio de proporcionalidad,
y establecer la indemnizacin sustitutoria al aprovechamiento materializado
sin ttulo, en su caso.
En ningn caso, la aplicacin del principio de proporcionalidad podr
reportar a los infractores la posibilidad de beneficiarse de las reducciones
previstas.
558
Cmo se tramita el procedimiento de reposicin de la realidad fsica

alterada?
Ya vimos que cuando las obras fueran incompatibles con la ordenacin
urbanstica no cabr legalizacin y el procedimiento de restablecimiento de la
legalidad concluir con resolucin acordando la reposicin de la realidad fsica
alterada, resolucin que se dictar previos los correspondientes informes
tcnicos y jurdicos, que habrn de emitirse transcurrido el plazo de audiencia,
y en su caso, la prctica de la prueba que se acordado de conformidad con
la legislacin del procedimiento administrativo comn.
Dicha resolucin podr adoptar alguna o algunas de las medidas que
detalla el reglamento, que no tienen carcter excluyente:
Demolicin de las obras ilegales y correcta gestin de los residuos
derivados de la misma.
Eliminacin de los elementos que materialicen la parcelacin,
con roturacin de caminos y desmantelamiento de los servicios,
infraestructuras u otras instalaciones ilegales.
Replantacin de plantas, rboles y arboledas.
Reagrupacin de parcelas e invalidacin de ttulos jurdicos en la
parcelacin urbanstica, con destruccin de los elementos en que
se materializa
Plazo no superior a dos meses para llevar a cabo las medidas que
hubieren sido acordadas en la misma, transcurrido el sin haber
procedido a la restauracin, se proceder a la imposicin de multas
coercitivas o a la ejecucin subsidiaria.
Desalojo y corte de suministros.
Comunicacin de la reposicin al registro y catastro.
Reduccin en multa si consta cumplimiento voluntario de la orden
de reposicin de la realidad fsica alterada.
En qu consiste el procedimiento excepcional de cumplimieto por
equivalencia?
Si una vez concluido el procedimiento de reposicin de la realidad
fsica alterada, en el momento de ejecutar la resolucin, concurriese
excepcionalmente causa legal ( nuevo planeamiento aprobado
definitivamente que autoriza la realizacin de la obra cuya demolicin
se acord) o material de imposibilidad de ejecutar en sus propios
559
trminos la resolucin, para acordar la sustitucin del cumplimiento en

forma especfica por el cumplimiento por equivalencia, deber constar
informe tcnico y jurdico que valorarn la concurrencia de la causa de
imposibilidad material o legal y fijarn, en su caso, la indemnizacin por
equivalencia en la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno,
pudiendo consistir el cumplimiento por equivalencia en una cantidad
en metlico, o en la cesin de una porcin de terreno o edificacin
equivalente al aprovechamiento materializado sin ttulo, en su caso.
Dicha indemnizacin ser independiente de la sancin urbanstica que,
en su caso, proceda, sin que, en ningn caso pueda reportar a los
infractores la posibilidad de beneficiarse de las reducciones previstas en
la LOUA en la sancin impuesta.
Cual es el procedimiento sumario para las obras manifiestamente
incompatibles?
Se trata de un procedimiento sumario para actuaciones manifiestamente
incompatibles con la ordenacin urbanstica, regulado en el art. 52 del RDUA,
al que puede acudirse en los siguientes casos:
Cuando exista una previa resolucin administrativa denegatoria de
la licencia o autorizacin para la ejecucin de las obras objeto del
procedimiento.
Cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de la
propia clasificacin o calificacin urbanstica y, en cualquier caso, las
actuaciones de parcelacin o urbanizacin sobre suelos no urbanizables,
y cualesquiera otras que se desarrollen sobre terrenos destinados por el
planeamiento a sistemas generales o dotaciones pblicas.
En los supuestos de actos sujetos a licencia urbanstica realizados
sobre terrenos de dominio pblico sin haber obtenido previamente la
correspondiente autorizacin demanial
Este procedimiento se inicia por acuerdo declarativo de la causa de
incompatibilidad con la ordenacin urbanstica, previos informes tcnicos y
jurdicos. Audiencia a los interesados por un perodo no inferior a diez das ni
superior a quince.
En el plazo de un mes desde la adopcin del acuerdo de inicio, se
dictar resolucin acordando la demolicin de las actuaciones en plazo
no superior a dos meses.
560
En caso de incumplimiento, deber procederse en todo caso a la

ejecucin subsidiaria de lo ordenado, sin que haya lugar a la imposicin
de multas coercitivas como medio de ejecucin forzosa.
En los supuestos contemplados en los artculos 185.2 y 188.1 de la Ley
7/2002, el procedimiento podr ser incoado por la Consejera competente
en materia de urbanismo, si transcurrido 10 das desde la formulacin del
requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal,
este no haya sido atendido.
Cual es la situacin de asimilacin a la de fuera de ordenacin-AFO-?
Es la situacin en la que puede declararse a aquellas actuaciones
realizadas con infraccin grave o muy grave de la normativa urbanstica,
respecto de los cuales ya no se puedan adoptar medidas de proteccin
y restauracin de la legalidad por haber transcurrido el plazo sealado
legalmente (SEIS aos, desde su completa terminacin, salvo que se trate de
alguno de los supuestos relacionados en el art. 185.2 LOUA en los que no
hay plazo para restablecer la legalidad urbanstica, a partir de la entrada en
vigor de la LOUA). Se trata de una situacin de asimilaciny no identificacin
plenacon el rgimen legal de fuera de ordenacin previsto en la Disposicin
adicional primera de la Ley 7/2002.
En idntica situacin quedarn, en la medida que contravengan la
legalidad urbanstica, las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones
en los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la resolucin de
reposicin de la realidad fsica alterada, de conformidad con lo establecido en
este Reglamento.
En ambos casos, la resolucin por la que se acuerde la prescripcin
de la infraccin o el cumplimiento por equivalencia declarar la situacin de
asimilacin a la de fuera de ordenacin, identificando las circunstancias que
la motivan y el rgimen jurdico aplicable a la misma, con indicacin expresa
de slo podrn realizarse las obras de reparacin y conservacin que exija la
estricta conservacin de la habitabilidad o la utilizacin conforme al destino
establecido. Dicha resolucin, con indicacin del rgimen limitativo de obras
que se pueden realizar, se inscribir en el Registro de la Propiedad a los
efectos previstos en la legislacin hipotecaria.
561
Lo cierto es que en la prctica sucede que en muchos casos ha

transcurrido el plazo para restablecer la legalidad urbanstica, y ni la
Administracin ni los Tribunales han actuado. En tales casos, vez que se
haya acreditado que han transcurrido los plazos para restablecer la legalidad
urbanstica, y a travs del procedimiento especficamente establecido, las
edificaciones son susceptibles de ser declaradas en situacin de asimilacin
a la de fuera de ordenacin, AFO, conforme establecen los artculos 34
LOUA, y 28.1.l) y 53 del RDUA, en relacin con el citado Art. 20.4 del Texto
Refundido de la Ley de Suelo estatal. Estas viviendas no seran susceptibles,
en principio, de demolicin, pero quedaran sujeta a un rgimen mucho ms
restrictivo que las edificaciones plenamente legales o en situacin legal de fuera
de ordenacin, en particular en el rgimen de obras autorizables, en el nulo
valor indemnizatorio de la edificacin en caso de una eventual expropiacin
o destruccin o deterioro por desastres naturales, as como la necesidad de
que acceso a los suministros se preste de forma sostenible para el territorio.
Las construcciones declaradas AFO no pueden identificarse con las
situaciones legales fuera de ordenacin, puesto que no entraan supuestos
de incompatibilidad sobrevenida con un nuevo planeamiento o normativa
urbanstica, sino que tienen un origen ilegal. El mero transcurso del tiempo
no trasforma lo ilegal en legal, sino que a lo sumo implica la caducidad de la
potestad de reposicin de la realidad fsica alterada. Pero la Administracin
sigue conservando intactas sus potestades de programacin y planificacin
urbanstica, tributaria y financiera, expropiatoria, expropiatoria y de
investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes, de ejecucin
forzosa, de revisin de oficio de actos y acuerdos, por citar algunas. La
declaracin de AFO no tiene naturaleza meramente declarativa, en cuanto
que configura o conforma el estatuto jurdico urbanstico de un inmueble,
de forma que puedey debeimponer condiciones adicionales o medidas
compensatorias ( Art. 53.6 RDUA), es justiciable y susceptible de contradiccin.
Como ya hemos sealado, la ordenacin del territorio y el urbanismo son
POTESTADES PBLICAS que implican, no slo la concreta potestad de
restablecer la legalidad urbanstica mediante la demolicin, sino tambin la
de fijar las condiciones de regularizacin o reconduccin a dicha legalidad,
estableciendo el rgimen jurdico particular a las obras llamadas prescritas,
esto es, aquellas respecto de las que han transcurrido los plazos para
restablecer la legalidad urbanstica y as quede establecido en el expediente
correspondiente. La prescripcin de la accin para incoar el procedimiento
562
de legalidad urbanstica NO IMPLICA desaparicin de la potestad pblica

para ordenar urbansticamente un territorio. Al final, lo que est en juego no
son slo bienes jurdicos individuales, como la propiedad, sino el derecho de
todos a un medio ambiente adecuado, a un territorio gestionado sobre bases
de sostenibilidad y racionalidad y a participar en las plusvalas inherentes
a las autorizaciones urbansticas. La ley, precisamente para garantizar el
sostenimiento de todos a los gastos inherentes al desarrollo urbanstico,
sujeta el proceso urbanizador a unos cauces especficos, imponiendo
en todo caso unas limitaciones a las edificaciones que no han seguido
dichos cauces, con independencia de que hayan prescrito las acciones
concretas de disciplina urbanstica. Por ello, el prrafo 2 del citado art. 34
LOUA dispone expresamente que para la efectiva incorporacin al proceso
urbanstico de actuaciones irregulares ser necesario, junto a la aprobacin
del instrumento de planeamiento que contenga las determinaciones que
supongan dicha incorporacin, el cumplimiento de los deberes y las cargas
que dicho instrumento de planeamiento contenga, en la forma y plazos que
ste establezca. La especial naturaleza de la norma urbanstica exige que las
concretas facultades y deberes de cada uno de los inmuebles se determinen
en cada momento por la ley, y, por remisin a ella, al planeamiento.
Finalmente,
la propia legislacin bsica estatal en materia de
valoraciones, TRLS 08 art. 22, precisa que Las edificaciones, construcciones e
instalaciones, los sembrados y las plantaciones en el suelo rural, se tasarn con
independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo
de la valoracin, sean compatibles con el uso o rendimiento considerado en
la valoracin del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoracin
por su carcter de mejoras permanentes. Entendiendo que las edificaciones,
construcciones e instalaciones se ajustan a la legalidad al tiempo de su
valoracin cuando se realizaron de conformidad con la ordenacin urbanstica
y el acto administrativo legitimante que requiriesen, o han sido posteriormente
legalizadas de conformidad con lo dispuesto en la legislacin urbanstica. En
desarrollo de esta normativa, el art. 5.1 del RD 1492/2011, de 24 de octubre,
que aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo establece
que: en ningn caso sern objeto de valoracin y no sern tenidas en cuenta
en consideracin a los efectos del clculo de la renta de la explotacin las
edificaciones no ajustadas a la legalidad al tiempo de su valoracin y para las
que no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanstica
que impliquen su demolicin.
563
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
URBANSTICO: LAS INFRACCIONES
URBANSTICAS Y SANCIONES
Qu finalidad persigue el procedimiento sancionador urbanstico?
Una vez explicado el procedimiento de restablecimiento de la legalidad
urbanstica, nos queda por examinar el procedimiento sancionador que,
como ya comentamos, se habr de tramitar con la persona responsable de la
infraccin y tiene como finalidad tanto a la llamada prevencin especial, esto
es, castigar una conducta infractora en particular, para que el sujeto no vuelva
a cometerla, como la llamada prevencin general, que cumple una funcin
pedaggico-social sobre la colectividad, mediante una cierta intimidacin que
prevenga la infraccin urbanstica y eduque a dicha colectividad en una actitud
contraria a la comisin de infracciones urbansticas, mediante la amenaza de
sancin contenida en la norma.
La LOUA regula este procedimiento en el Titulo VII Las Infracciones
Urbansticas y las sanciones, estableciendo en primer lugar unas Disposiciones
generales, distinguiendo a continuacin entre tipos bsicos de las infracciones
y las sanciones y tipos especficos de las infracciones urbansticas y sus
sanciones. El Decreto 60/2010 de 16 Marzo (RDUA) regula las infracciones y
sanciones en su Titulo II, reproduciendo muchos de los artculos de la LOUA.
Son infracciones urbansticas las acciones u omisiones tipificadas y
sancionadas por la Ley ( art. 191 LOUA), y su comisin, adems de dar lugar
a las medidas precisas para la proteccin de la legalidad urbanstica y las que
procedan para la exigencia de la responsabilidad sancionadora y disciplinaria
administrativas o penal, pueden generar obligacin de resarcimiento de los
daos y la indemnizacin de los perjuicios a cargo de quienes sean declarados
responsables.
564
Qu relacin existe entre procedimiento de restablecimiento de la

legalidad y sancionador?
Las relaciones entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad
y sancionador son de independencia en su tramitacin, pero tambin de
coordinacin, de forma que el expediente sancionador procede sean o no
legalizables los actos o usos, y el inicio del procedimiento de PLU no interrumpe
el plazo de prescripcin de la infraccin a efectos del procedimiento sancionador
que pudiere iniciarse por las mismas. Pero estn coordinados entre s, puesto
que cabe reduccin en la cuanta de las sanciones pecuniarias, tanto si hay
legalizacin como si hay reposicin voluntaria de la realidad fsica alterada.
Las diferencias ente el PLU y el procedimiento sancionador se deducen
de la distinta naturaleza y finalidad de uno y otro, el primero tiene una clara
naturaleza real y finalidad restauradora, de forma que las medidas de reaccin
contra las infracciones que la LOUA considera como ms graves, por suponer
una mayor amenaza para el territorio no estn sujetas a plazo, se podra decir
que no prescribe la posibilidad de adoptar dichas medidas, a diferencia de la
posibilidad de sancionar tales infracciones, que siempre est sujeta un plazo
de prescripcin.
Veamos los diferentes elementos, subjetivo, objetivo, temporal y formal
del procedimiento sancionador:
Cales son los sujetos titulares potestad sancionadora?
Al igual que la potestad para restablecer la legalidad urbanstica, la
potestad para sancionar es de competencia propia municipal, corresponde a
los Alcaldes o Concejales en quien delegue, cualquiera que sea la cuanta de
la multa. Slo de forma subsidiaria, y en los mismos casos que en PLU, puede
sancionar la Comunidad Autnoma.
Quienes pueden ser sujetos responsables de la infraccin urbanstica?
Se distingue segn cuenten o no con licencia u otro ttulo jurdico
habilitante, de forma que:
-
Actos realizados sin o contra Licencia: Son responsables:
565
propietarios, promotores, constructores, o cualesquiera otros

facultades decisorias sobre los actos constitutivos de infraccin,
y los redactores proyectos ( stos cuando concurra dolo, culpa o
negligencia grave)
titular o miembro rgano administrativo y funcionarios pblicos que
por accin u omisin hayan contribuido a la infraccin
- Actos realizados con Licencia:

Adems de los anteriores en caso de dolo, culpa o negligencia grave,
son responsables:
- titular rgano administrativo unipersonal y miembros de rganos
colegiados que voten a favor sin informe o en contra informes de
informes desfavorables.
-
funcionarios facultativo que informan favorablemente concesin
-
Secretario que no advierte falta informes Tcnico y/o jurdico.
La LOUA tambin considera responsables a las personas jurdicas (p.ej.
las Compaas suministradoras), y a otros entes sin personalidad jurdica en
general, tales como comunidades de bienes o herencias yacentes. Estas
personas jurdicas o entes respondern de las infracciones cometidas por sus
rganos o agentes (siendo responsables subsidiarios, en el caso de personas
jurdicas sus administradores y sociedades directamente vinculadas, previa
declaracin de fallido del deudor principal)
La responsabilidad se extingue en el caso de persona fsica, con la
muerte de la persona responsable, sin perjuicio de que la Administracin
pueda exigir a los herederos o beneficiarios que se hayan lucrado, el beneficio
ilcito obtenido por la infraccin. Si se tratase de persona jurdica o ente sin
personalidad, cuando su extincin se produzca antes sancin, se considera
autores a las personas fsicas que desde el rgano de direccin determinaron
con su conducta la comisin de la infraccin, y si la extincin es posterior,
responden socios o partcipes hasta lmite del valor de la cuota de liquidacin
que le corresponda.
En caso de pluralidad de responsables, las multas que se impongan a
los distintos responsables tienen carcter independiente, y en el caso de que
los ttulos de responsabilidad concurren en una misma persona, (p.ej. la misma
persona es promotor, propietario y constructor), se impondr una sola multa.
566
Cales son los tipos de infraccin urbanstica? .

La LOUA establece unos tipos bsicos y otros especficos. Estos
ltimos definen la conducta infractora y su correspondiente sancin, pero no
establecen especficamente la gravedad de la infraccin. Siendo una exigencia
constitucional la correlacin entre sancin e infraccin, hay que acudir en
primer lugar a los tipos bsicos para calificar esta gravedad, tipos bsicos
que, adems operan como cuadro residual de infracciones y sanciones. La
importancia de determinar un encaje de la conducta en los tipos bsicos
radica a dems en la necesidad de calificar la conducta a los efectos de
aplicacin de las medidas sancionadoras accesorias o no y de cmputo
plazo de prescripcin de las infracciones urbansticas y de las sanciones.
Qu relacin existe entre los tipos bsicos y los especficos?
Por tanto, el aplicador del derecho debe:
1.- Buscar si la conducta encaja en alguno de los tipos del capitulo III (
tipos especficos), y si es as, acudir luego al tipo general slo a los
efectos de determinar la calificacin gravedadde la conducta, y a
continuacin , aplicar la sancin del tipo especfico.
2.- En la hiptesis de que la conducta no pudiera encajar en algn
tipo especfico, pero pudiera englobarse en una conducta general
del prevista en el capitulo II, el art. 207 sirve, al propio tiempo, para
calificar como leve, grave o muy grave la sancin, y adems, para
describir la conducta tpica. Dado que hay algunos tipos bsicos que
no estn previstos en el captulo III: 207.2 a), 207.3 a), 207.3c), 207.4
B),. 207.4 D).
Veamos cuales son los tipos especficos y los bsicos:
Qu tipos especficos establece la LOUA?
a) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE PARCELACIN
(212 A 214 LOUA)
b) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE EJECUCIN (215
A 217 LOUA)
c) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE EDIFICACIN Y
USO DEL SUELO (218 A 223 LOUA)
567
d) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE BIENES Y

ESPACIOS DEL PATRIMONIO ARQUITECTNICO, HISTRICO,
CULTURAL, NATURAL Y PAISAJSTICO (224 A 225 LOUA)
e) INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA EN MATERIA DE
INSPECCIN (226 LOUA)
Cales son los tipos bsicos en la LOUA?
EL Art. 207 de la LOUA distingue entre infracciones muy graves, graves
o leves.
MUY GRAVES:
A) Las parcelaciones urbansticas en terrenos que tienen el rgimen del
suelo no urbanizable.
B) Las actividades de ejecucin sin el instrumento de planeamiento
preciso para su legitimacin.
C) Las tipificadas como graves cuando afecten a:
a) Suelos no urbanizables de especial proteccin o Zona de
influencia del litoral.
b) Parques, jardines, espacios libres, infraestructuras y dems
reservas para dotaciones.
c) Bienes o espacios catalogados.
d) Otras determinaciones de la ordenacin estructural previstas en
el instrumento de planeamiento, cuyo desarrollo o ejecucin se
vea imposibilitado
D) La inobservancia de las medidas cautelares de suspensin ordenadas
con motivo del ejercicio de la potestad de proteccin de la legalidad
urbanstica y de restablecimiento del orden jurdico perturbado.
GRAVES:
a) ACTOS de parcelacin urbanstica, urbanizacin, construccin o
edificacin e instalacin o cualquier otro de transformacin de uso
del suelo o del subsuelo que se ejecuten SIN LICENCIA o aprobacin
o contraviniendo sus condiciones.
b) Los INCUMPLIMIENTOS, con ocasin de la ejecucin de los
instrumentos de planeamiento, de DEBERES Y OBLIGACIONES
impuestos por esta Ley o, en virtud de la misma, por dichos
instrumentos (de planeamiento) y los de gestin y ejecucin,
568
c)
La obstaculizacin al ejercicio de las funciones propias de la potestad

inspectora a que se refieren los artculos 179 y 180 de esta Ley.

d) Actos de parcelacin, urbanizacin, construccin o edificacin e
instalacin, o cualquier otro de transformacin del uso del suelo, que
sean contrarios a la ordenacin territorial o urbanstica
LEVES:
a) La prestacin de servicios por parte de las Empresas suministradoras
sin exigir la acreditacin de la correspondiente licencia cuando sta
proceda, o cuando hubiese transcurrido el plazo establecido en la
contratacin provisional, as como la continuidad en la prestacin
cuando haya sido adoptada la suspensin cautelar.
b) Actos de modificacin o reforma y que, por su menor entidad, no
precisen de proyecto tcnico que se ejecuten sin licencia o aprobacin
o contraviniendo sus condiciones.
c) Los incumplimientos, con ocasin de la ejecucin de los instrumentos
de planeamiento, de deberes y obligaciones impuestos por esta Ley
o por los instrumentos de planeamiento, gestin y ejecucin, si se
subsanan voluntariamente tras el primer requerimiento formulado al
efecto por la Administracin.
Cales son las sanciones previstas para los tipos bsicos?
Con carcter general, la sancin consiste en la imposicin de MULTAS:
INFRACCIONES LEVES: de 600 euros hasta 2999 euros;
INFRACCIONES GRAVES: de 3000 euros hasta 5999 euros,
INFRACCIONES MUY GRAVES de 6000 euros hasta 120.000 euros.
Junto con las multas, la LOUA tambin prev la imposicin de
SANCIONES ACCESORIAS, slo para las infracciones muy graves o graves,
debidamente motivas y acordes con el principio de proporcionalidad:

A) Prohibicin contratar obras Admon correspondiente

B) Inhabilitacin beneficiario subvenciones/ incentivos
C) Prohibicin derecho de iniciativa como agente urbanizador
569
Cmo se cuantifica la multa en tipos especificos?

En materia de parcelacin. Las sanciones se fijan con la tcnica de los
porcentajes en funcin del valor en venta de los terrenos afectados por
las mismas; o del valor de los terrenos en parcelaciones en suelo no
urbanizable. Incremento de la sancin al 150% del beneficio obtenido
en la misma. (art. 202.3 LOUA)
En materia de ejecucin.
En obras de urbanizacin se emplea la tcnica del porcentaje del valor
de las obras ejecutadas.
En incumplimientos en obligaciones y deberes para la ejecucin y en
materia de conservacin de obras de urbanizacin/construcciones/
edificaciones con multas que van de un mnimo a un mximo en funcin
a las obligaciones incumplidas.
En materia de edificacin y uso del suelo. Diversidad de criterios:
Tcnica de los porcentajes en funcin del valor de la obra ejecutada en
incumplimientos originados en obras en parcelas y solares edificables,
suelos urbanizables sectorizados o no sectorizados. Confusin con la
ltima regla del primer apartado el valor de la obra ejecutada se calcular
en funcin del valor en venta.
Tcnica de los porcentajes del valor de los terrenos afectados o de la
obra ejecutada (el que sea mayor) cuando la infraccin se comete en
reservas para dotaciones.
Multa mnima y mxima en movimientos de tierra, extraccin de ridos ,
canteras y en el incumplimiento del deber de publicidad de la obra.
Tcnica del porcentaje respecto al valor del edificio, establecimiento o
instalacin en infracciones cometidas por cambios de uso respecto a la
licencia concedida y que contradiga la ordenacin urbanstica aplicable.
Cales son los criterios y las reglas de graduacin de las sanciones?
Se establecen una serie de circunstancias: agravantes (75 LOUA)
atenuantes (76 LOUA) y mixtas (77 LOUA), y el Reglamento facilita reglas para
su aplicacin:
a) Si concurre slo una circunstancia atenuante, la sancin se impondr
en su mitad inferior. Cuando sean varias, en la cuanta mnima de
dicha mitad.
570
b)
Si concurre slo una circunstancia agravante, la sancin se impondr

en su mitad superior. Cuando sean varias o una muy cualificada,
podr alcanzar la cuanta mxima de dicha mitad.
c) Si no concurren circunstancias atenuantes ni agravantes, la cuanta
mxima de la mitad inferior.
d) Si concurren tanto circunstancias atenuantes como agravantes,
se valorarn conjuntamente, pudiendo imponer la sancin entre el
mnimo y el mximo correspondiente a la calificacin de la infraccin
por su gravedad.
Estas circunstancias agravantes o atenuantes no se apreciarn en
aquellos supuestos en los que la Ley las haya incluido en el tipo infractor o
hayan sido tenidas en cuenta para calificar la gravedad de la infraccin.
Qu son los concursos de infracciones?
CONCURSO REAL.
Se realizan varios actos u omisiones por una misma persona, cada uno
de ellos constitutivo de una infraccin diferente. La regla general es que al
responsable de dos o ms infracciones tipificadas en la Ley se le impondrn
las sanciones correspondientes a cada una de ellas.
CONCURSO MEDIAL O IDEAL.
Proceder la imposicin de una nica sancin pese a la existencia de
varias infracciones urbansticas concurrentes cuando una de ellas haya sido
medio imprescindible para cometer la otra, o cuando de la comisin de una
derive necesariamente la de otras. En estos casos se impondr la sancin
ms grave de las que correspondan a las diversas infracciones urbansticas
cometidas dentro de los mrgenes establecidos.
CONCURSO CON OTRAS MEDIDAS SANCIONADORAS
Cabe que una misma conducta atente contra distintos bienes jurdicos,
por ejemplo, puede ser constitutiva de una infraccin urbanstica, pero tambin
de una infraccin ambiental o en materia de patrimonio histrico. La regla
general en este caso es la posibilidad de que concurran ambas infracciones,
aplicando en todo caso el principio de proporcionalidad.
571
CONCURSO CON INFRACCIN PENAL

Si la infraccin urbanstica es tambin constitutiva de infraccin en
MATERIA PENAL (p.ej. en los supuestos tipificados en el artculo 319 del
Cdigo Penal), el art. 195 LOUA dispone que la existencia de indicios de
delito o falta debe ponerse en conocimiento del Ministerio Fiscal, suspendiendo
la instruccin del procedimiento sancionador hasta el pronunciamiento de la
autoridad judicial. Igual suspensin proceder desde que la Administracin
tenga conocimiento de la sustanciacin de actuaciones penales por el mismo
hecho. Si no hubo suspensin, la sentencia penal condenatoria impide la
ejecucin de la sancin administrativa, si de da la identidad del ne bis in idem: de
persona doblemente responsable e identidad de bien jurdico protegido, pero la
sancin administrativa no agota la posibilidad de sancin penal, descontando
en su caso lo que se haya impuesto como sancin administrativa. Significar
que la suspensin del procedimiento sancionador no implica necesariamente
la del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanstica ni de las
medidas cautelares que se hubiesen podido adoptar (Art. 42 Ley de Suelo
estatal, y Art. 37.3 RDUA)
Cal es el plazo de prescripcin de las infracciones y de las sanciones?
- PLAZO PRESCRIPCION DE LAS INFRACCIONES (211 LOUA):

Muy graves: 4 aos;

Graves: 4 aos

Leves: 1 ao
- desde el da en que la infraccin se haya cometido
- desde aqul en que hubiera podido incoarse el procedimiento
(Signos externos que permitan conocer los hechos Y nunca antes de
la completa terminacin de los actos).

Si hay ttulos jurdicos habilitantes desde el momento de la anulacin
del ttulo administrativo que los ampare
-

572
PLAZO PRESCRIPCIN EN LAS SANCIONES

Muy graves: 3 aos
Graves: 3 aos
Leves: 1 ao
Estos plazos se computan desde el da siguiente firmeza en va
administrativa.
Qu normativa regula el procedimiento sancionador urbanstico?

Las infracciones urbansticas deben ser objeto de sancin previa
tramitacin del correspondiente procedimiento sancionador, y en cuanto a la
normativa aplicable a este procedimiento, hay una remisin a la legislacin del
procedimiento comn ( Art. 196 LOUA), si bien el plazo mximo RESOLVER Y
NOTIFICAR es de 1 ao para contado desde la fecha del acuerdo de iniciacin.
Habr que estar, por tanto, en primer lugar a lo dispuesto en el Ttulo IX de
la Ley 30/92,d e 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, en particular a los artculo
127 y siguientes de la misma, que establecen los principios generales de la
potestad sancionadora:

Legalidad
Tipicidad
Irretroactividad
Responsabilidad
Proporcionalidad
Prescripcin
Non bis in idem
Cales son las fases del procedimiento sancionador?

La tramitacin del procedimiento deber seguir las reglas establecidas
en el RD 1398/93, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora, en adelante RPEPS, conforme al cual
distinguiremos cuatro FASES:
1.- FASE INSPECCIN.
2.- FASE INICIACIN.
3.- FASE INSTRUCCIN.
4.- FASE RESOLUTORIA.

573
Veamos cada una de estas fases:

A.- FASE DE INSPECCIN.
Con anterioridad a la iniciacin del procedimiento, se podrn realizar
actuaciones previas con objeto de determinar con carcter preliminar si
concurren circunstancias que justifiquen tal iniciacin
B.- FASE INICIACIN.

CONTENIDO MNIMO DEL ACUERDO DE INICIO. Artculo 13.1 RPEPS:

- Persona o personas presuntamente responsables.
- Hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del
procedimiento
- Posible calificacin.
- Sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que
resulte de la instruccin.
- Nombramiento instructor y, en su caso, secretario con indicacin
del rgimen de recusacin de los mismos( Art 28 y 209 Ley
30/1992)
- rgano competente para la resolucin del expediente y norma
que le atribuya tal competencia
- Indicacin de la posibilidad de que el presunto responsable
pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los
efectos previstos en la norma.
- Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el
rgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin
perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo.
- Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en
el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.(15 das)
Notificacin del acuerdo de inicio: Debe notificarse al denunciante, en

su caso (si solicit el inicio del procedimiento sancionador) y lgicamente a la
persona inculpada. En la notificacin al presunto infractor se advertir que de
no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciacin del procedimiento
en el plazo sealado, se podr considerar la misma como propuesta de
resolucin cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la
responsabilidad imputada. (Artculo 13.2 RPEPS).
574
En los casos de indicios de delito o falta en el hecho que haya motivado

el inicio del procedimiento sancionador, como ya hemos sealado, el instructor
lo pondr en conocimiento del Ministerio Fiscal, suspendiendo la instruccin
hasta el pronunciamiento de la autoridad judicial (artculo 195.4 LOUA).
C.- FASE DE INSTRUCCIN
En esta fase el instructor nombrado realizar de oficio cuantas
actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos, recabando
los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la
existencia de responsabilidades susceptibles de sancin.
En este plazo de audiencia, el interesado podr proponer periodo de
prueba, concretando los medios de que pretenda valerse. El instructor podr
rechazar motivadamente la apertura del periodo probatorio, o bien acordar su
apertura, admitiendo todos o parte de los medios de prueba propuestos por
el interesado.
El periodo de prueba se fijar en un plazo no superior a 30 das ni inferior
a 10 Prctica de las pruebas (Art 81 Ley 30/1992), debiendo comunicarse
a los interesados, quienes anticiparan los gastos originados que no deba
soportar la Administracin.
En caso de que deba emitirse informe de un rgano administrativo o
entidad pblica, y sea admitida a trmite, se entender que tiene carcter
preceptivo, y se podr entender que tiene carcter determinante para la
resolucin del procedimiento, con los efectos previstos en el artculo 83.3 de
la LRJ-PAC: suspende el plazo de resolucin del procedimiento(17.4RPS)
La PROPUESTA DE RESOLUCIN del instructor del expediente
sancionador (artculo 18 RPEPS) tendr el siguiente contenido:
Los hechos, expresndose los que se consideren probados y su exacta
calificacin jurdica.
Infraccin que, en su caso, aquellos constituyan
Persona o personas responsable.
Sancin que propone que se imponga
575
Las medidas que se hubieren acordado por el rgano competente para

iniciar el procedimiento, o en su caso por el instructor.
O la no existencia de infraccin o responsabilidad.
En el momento de la propuesta de resolucin debe hacerse constar la
pendencia del procedimiento de restauracin si aun no ha recado resolucin
en ste.
La notificacin de la Propuesta de Resolucin debe acompaarse de
una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que
los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes,
concedindoseles un plazo de 15 das para formular alegaciones y presentar
los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del
procedimiento (artculo 19.1 RPEPS). Salvo en el supuesto de que la iniciacin
se haya considerado propuesta de resolucin (art 13.2 RPEPS), se podr
prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni
sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado.
El rgano competente para resolver podr decidir, mediante acuerdo
motivado, la realizacin de las actuaciones complementarias indispensables
para resolver el procedimiento, notificacin a los interesados, concedindoseles
un PLAZO DE 7 DAS para formular las alegaciones, siendo de 15 das el plazo
para su prctica. El plazo para resolver el procedimiento quedar suspendido
hasta la terminacin de las actuaciones complementarias. No tendrn la
consideracin de actuaciones complementarias los informes que preceden
inmediatamente a la resolucin final del procedimiento.
D.- FASE DE RESOLUCIN
Conforme al principio de motivacin y congruencia, la Resolucin
decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del procedimiento. La resolucin se adoptar en el plazo de 10
das, desde la recepcin de la propuesta de resolucin. En la resolucin no se
podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin
del procedimiento, salvo los que resulten, en su caso, de las actuaciones
complementarias, con independencia de su diferente valoracin jurdica.
576
CONTENIDO DE LA RESOLUCIN:
Elementos previstos en el artculo 89.3 de la Ley 30/1992 (decisin
motivada y recursos, plazo para interponerlos y rgano ante el que hubieran
de presentarse).
Valoracin de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que
constituyan los fundamentos bsicos de la decisin fijarn los hechos
Persona o personas responsables.
Infraccin o infracciones cometidas.
Sancin o sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no
existencia de infraccin o responsabilidad.
Se admite la posibilidad de una agravacin de la sancin propuesta por
el instructor pero ello exige un previo plazo de alegaciones nuevas por
15 das.
La resolucin del expediente sancionador se habr de notificar al
sancionado y, en su caso, al denunciante.
Cales son los efectos de
urbanstica?
la resolucin imponiendo la sancin
Las resoluciones que pongan fin a la va administrativa sern

inmediatamente ejecutivas.(94 L30/92), y las que no pongan fin a la va
administrativa no sern ejecutivas en tanto no haya recado resolucin del
recurso o haya transcurrido el plazo para su interposicin sin que sta se haya
producido.
Las resoluciones podrn adoptar las disposiciones cautelares precisas
para garantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas.
Conforme a la prohibicin de reformatio in peius, las resoluciones del
recurso que se interponga no podrn suponer la imposicin de sanciones
ms graves para el sancionado.
577
Qu plazo hay para resolver y cales son las causas de suspensin

del plazo?
El procedimiento tiene el plazo de caducidad de 1 AO. Dentro de este
plazo, computado desde la fecha de emisin del acuerdo de iniciacin, debe
notificarse la resolucin expresa del procedimiento sancionador (Art 196. 2
LOUA)
SUSPENSIN PLAZO (At.42.5 Ley 30/1992):
1.- Dilaciones o demoras producidas por el interesado (subsanacin de
deficiencias y aportacin de documentos).
2.- Informe de un rgano administrativo o entidad pblica determinante.
3.- Pruebas tcnicas o dictmenes contradictorios propuesto por el
interesado.
4.- Suspensin del procedimiento hasta que recaiga resolucin judicial
en el proceso penal seguido contra los mismos hechos.
Cmo se ejecuta la sancion pecuniaria?
Dada la naturaleza de ingresos de Derecho Pblico, gozar del mismo
tratamiento y prerrogativas que los tributos. Su recaudacin supone el ejercicio
de funciones administrativas conducentes al cobro de las sanciones.
-
-
Puede realizarse en
periodo voluntario (pago o cumplimiento espontneo) y en
periodo ejecutivo (pago o cumplimiento espontneo en este periodo
ejecutivo, con los recargos que procedan, o en su defecto a travs
del procedimiento de apremio)
En todo caso, el presupuesto para la recaudacin en periodo voluntario

supone el otorgamiento de la posibilidad de ejecucin voluntaria mediante
previo apercibimiento al obligado con plazo razonable, conforme a los plazos
sealados en la legislacin tributaria:
-
Liquidacin notificada entre 1 y 15 cada mes: hasta el 20 del mes
posterior, o inmediato hbil
-
Liquidacin notificada entre 16 y ltimo de cada mes, hasta el 5 del
segundo mes posterior o inmediato hbil.
578
Transcurrido plazo de pago periodo voluntario, se inicia el periodo

ejecutivo, y puede procederse a la va de apremio, coercitivamente, sobre el
patrimonio del deudor, a travs del procedimiento de apremio , como medio de
ejecucin forzosa previsto en los arts 96 y 97 L30/92, que se inicia e impulsa de
oficio en todos sus trmites. La Providencia de Apremio tiene la misma fuerza
ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra bienes y derechos
de los obligados al pago. La impugnacin del procedimiento de apremio
slo es posible por motivos tasados: pago, prescripcin, aplazamiento, falta
de notificacin de la liquidacin o defecto formal en la Providencia. En su
caso, procede la derivacin de la responsabilidad frente a los responsables
subsidiarios, tal y como hemos sealado en los casos de extincin de persona
jurdica o entes sin personalidad.
Cal es el destino de las multas impuestas y cobradas?
Ingreso en los PATRIMONIOS PBLICOS DE SUELO (autonmico
o municipal, segn quien inicie y resuelva el procedimiento sancionador)
previo descuento del coste de la actividad administrativa de inspeccin (15%
Sancin, pudiendo revisarse por la Consejera competente cada 2 aos).
579
ESPECIAL REFERENCIA A LAS

ACTUACIONES EN SUELO NO URBANIZABLE
Cmo podemos clasificar y regular las construcciones existentes en
el suelo no urbanizable?
La LOUA y la propia realidad nos muestran al menos- fenmenos
de ocupacin del SNU, cada uno de los cuales ha de ser tratado por la
normativa urbanstica con arreglo a su naturaleza, circunstancias de aparicin
en el tiempo y en espacio, y condiciones de uso en la actualidad:
A) Edificaciones aisladas ( art. 52 LOUA)
B) Hbitat Rural Diseminado (Arts 46.1.g) y 46.2.d) LOUA): asentamientos
no urbansticos, de carcter homogneo e integrados por un conjunto
de edificaciones propias del medio rural que poseen caractersticas
que deben preservarse y que requieren de ciertas dotaciones y
servicios sin que su ejecucin conlleve la realizacin de una actuacin
propiamente urbanizadora
C) Asentamientos urbansticos (art. 66 LOUA), constituidos por
edificaciones impropias del medio rural ubicados en rea territorial
definida y que constituyen ncleo de poblacin.
EDIFICACIONES AISLADAS:
Pueden presentar diferentes situaciones jurdicas: plenamente legales,
carentes de titulacin, edificaciones histricas, fuera de ordenacin, asimiladas
a fuera de ordenacin, ilegales susceptibles de medidas de reposicin, y en
cada caso, el Ayuntamiento debe identificar y clarificar el rgimen jurdico
aplicable a cada una de ellas, de acuerdo a la normativa de aplicacin.
Por ejemplo, una construccin existente en suelo no urbanizable comn
precisa para el normal funcionamiento y desarrollo de las explotaciones
agrcolas, es conforme a la normativa vigente. En otro caso, si no existe tal
vinculacin con fines agrarios, ganaderos, forestales o de explotacin racional
de los recursos naturales, puede que dicha edificacin est en una situacin
de fuera de ordenacin o asimilada, en funcin de la fecha de su terminacin
(anterior o no a la entrada en vigor de la LOUA). En todo caso, a fin de evitar
el impacto negativo en el entorno y garantizar la inocuidad ambiental y la
580
inexistencia de riesgos naturales o de otro tipo, el Ayuntamiento, al tiempo

de reconocer la situacin de la edificacin, debe imponer a los propietarios
las medidas imprescindibles para garantizar dicha inocuidad ambiental, en la
medida de lo posible.
HBITAT RURAL DISEMINADO:
Previsto en la Exposicin de Motivos y en el art. 46.1.g) y 46.2.d) LOUA
as como en el art. 36.2.a)3 Los mbitos de Hbitat Rural Diseminado se
deben identificar y delimitar en el PGOU, en el supuesto de inclusin a travs
de innovacin (art. 36.2.a).3 LOUA
ASENTAMIENTOS URBANSTICOS:
La LOUA no detalla la forma ni los requisitos de incorporacin de
los asentamientos al planeamiento, aun cuando regula de forma global
la modificacin y revisin del plan. Se hace necesario prever frmulas de
integracin en el modelo territorial y urbanstico del municipio, cuando sean
compatibles con el modelo territorial y urbanstico y quede acreditada su
viabilidad ambiental y econmica, debiendo ser los propietarios los que
asuman el coste de la urbanizacin e infraestructuras exteriores necesarias
para dotar al asentamiento de los servicios bsicos establecidos en la LOUA:
Para las obras situadas en suelo no urbanizable, el Decreto 2/2012,
de 10 de enero, por el que se regula el rgimen de las edificaciones y
asentamientos existentes en suelo no urbanizable de Andaluca, ha tratado de
sistematizar todas estas situaciones existentes, a fin de lograr la reconduccin
a la normativa urbanstica de gran parte de estas edificaciones.
Para ello, cada Ayuntamiento deber realizar una especie de diagnstico
del suelo no urbanizable de su trmino municipal, y en el caso de que el
mismo no se haya realizado en el Planeamiento general, se articular a travs
del denominado Avance que refleje, de forma apriorstica y sin condicionar la
potestad de disciplina urbanstica y de planeamiento, la situacin de hecho de
las distintas edificaciones ( aisladas o situadas en asentamientos), respecto las
que haya transcurrido el plazo de 6 aos desde su completa terminacin para
restablecer la legalidad urbanstica, por lo que no se aplica a los supuestos
incluidos en el Art. 185.2 de la LOUA.
581
Para las edificaciones integradas en asentamientos ilegales, su

reconduccin pasa necesariamente por la modificacin del instrumento de
planeamiento, tendente a su clasificacin como suelo adecuado para ser
urbanizado, y la ejecucin de la equidistribucin, esto es, los propietarios que
construyeron ilegalmente deben costear al menos los costes de urbanizacin y
las cesiones obligatorias o su equivalente econmico. Por ello, el prrafo 2 del
citado art. 34 LOUA dispone expresamente que para la efectiva incorporacin
al proceso urbanstico de actuaciones irregulares ser necesario, junto a la
aprobacin del instrumento de planeamiento que contenga las determinaciones
que supongan dicha incorporacin, el cumplimiento de los deberes y las cargas
que dicho instrumento de planeamiento contenga, en la forma y plazos que
ste establezca. La especial naturaleza de la norma urbanstica exige que las
concretas facultades y deberes de cada uno de los inmuebles se determinen
en cada momento por la ley, y, por remisin a ella, al planeamiento. En el
caso de tratarse de edificaciones integradas en estos asentamientos que no
sean susceptibles de reconduccin a travs del planeamiento, es evidente
que su reconocimiento pasa igualmente por el cumplimiento de los deberes
y cargas que procedan, as como el coste de las medidas compensatorias
del dao territorial, ambiental y paisajstico ocasionado, en la forma y plazo
que establezca el documento que las reconozca. Esta misma compensacin
procede respecto del reconocimiento de edificaciones aisladas.
Si no han transcurrido los plazos para restablecer la legalidad urbanstica,
la Administracin municipal debe ejercitar sus potestades en materia de
disciplina urbanstica, que habrn de ser soportadas por los titulares de los
inmuebles.
Cal es la evolucin tratamiento legislativo edificaciones en suelo no
urbanizable?
Para realizar esta labor de conocimiento y reconocimiento de las
situaciones en que pueden encontrarse las edificaciones existentes en
nuestro suelo no urbanizable, es conveniente conocer la historia de nuestras
leyes urbansticas. Como veremos, desde que existen leyes urbansticas, se
considera uno de los principios bsicos sobre los que descansan el modelo
ideal de urbanismo parte de la consideracin del uso del suelo como una
actividad no slo autorizada sino programada en funcin de las necesidades
de crecimiento y expansin urbana, lo que implica, como consecuencia, la
582
interdiccin o prohibicin de los crecimientos anrquicos o desordenados,

entendiendo por tales aquellos que impiden el desarrollo de la ciudad como
un todo armnico, participado de idntico nivel dotacional en todos y cada
uno de sus extremos.

La primera de nuestras Leyes urbansticas, la Ley de 12 de mayo de
1956, cuya Exposicin de Motivos es de muy recomendable lectura, estableca
en su art. 69 la posibilidad de realizar edificacin singular de vivienda familiar
en lugares alejados de centros urbanos, de forma que ya el legislador del
1956 trata de evitar que la sucesiva agrupacin de edificaciones terminara con
presencia ms o menos intensa de ncleos de poblacin en suelos que por
su condicin de no urbanizable o rstica son refractarios a convertirse en
soporte de este tipo de usos que conllevan la necesidad de dotar de servicios
e infraestructuras de ncleos urbanos. .
Los artculos 86 y 85 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 abril
de 1976 ya establecen explcitamente que la posibilidad de construir en suelo
rural no especialmente protegido edificios aislados destinados a vivienda
familiar se restringe a lugares donde no existiese la posibilidad de formacin
de ncleo de poblacin, con la condicin aadida de que tales edificaciones
no tuviesen las caractersticas de las zonas urbanas.

No se podrn realizar otras construcciones que las destinadas a

explotaciones agrcolas que guarden relacin con la naturaleza y
destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas d
Ministerio de Agricultura, as como las construcciones e instalaciones
vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y servicio de las obras
publicas.
Sin embargo, podrn autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto
en el articulo cuarenta y tres edificaciones, instalaciones de utilidad
pblica o inters social que hayan de emplazarse en el medio rural, as
como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en
os que no exista posibilidad de formacin de un ncleo de poblacin.
Los tipos de las construcciones habrn de ser adecuados a su
condicin aislada. conforme a las normas que el Plan establezca,
quedando prohibidas las edificaciones caractersticas de las zonas
Urbanas.
583
En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de

terrenos rstico no podrn efectuarse fraccionamientos en contra de
lo dispuesto en la legislacin agraria.
Este rgimen de actuaciones en suelo no urbanizable (edificios aislados
destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de
formacin de ncleo de poblacin) no se vio alterado ni por la Ley 8/1990,
de 25 de julio, de reforma del rgimen urbanstico y valoraciones (Art. 6), ni
por el subsiguiente texto refundido aprobado por RDL 1/1992, d 26 de junio.
Artculo 15. Destino
Los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominacin
equivalente atribuida por la legislacin autonmica, no podrn ser
destinados a fines distintos del agrcola, forestal, ganadero, cinegtico
y, en general, de los vinculados a la utilizacin racional de los recursos
naturales, conforme a lo establecido en la legislacin urbanstica
y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo
siguiente.
Artculo 16. Prohibiciones y autorizaciones
1. En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de
terrenos en esta clase de suelo no podrn efectuarse fraccionamientos
en contra de lo dispuesto en la legislacin agraria, o en otra aplicable,
para la consecucin de sus correspondientes fines.
2. En el suelo no urbanizable quedarn prohibidas las parcelaciones
urbansticas y habr de garantizarse su preservacin del proceso
de desarrollo urbano, sin perjuicio de lo que la legislacin aplicable
establezca sobre rgimen de los asentamientos o ncleos rurales en
esta clase de suelo.
3. Adems de las limitaciones que resulten aplicables en virtud de otras
normas se observarn las siguientes reglas:
1. No se podrn realizar otras construcciones que las destinadas a
explotaciones agrcolas que guarden relacin con la naturaleza,
extensin y utilizacin de la finca y se ajusten en su caso a
los planes o normas de los rganos competentes en materia
de agricultura, as como las construcciones e instalaciones
vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y servicio de las obras
pblicas. Las citadas construcciones e instalaciones podrn ser
autorizadas por los Ayuntamientos.
584
2. Podrn autorizarse por el rgano autonmico competente

edificaciones e instalaciones de utilidad pblica o inters social
que hayan de emplazarse en el medio rural, as como edificios
aislados destinados a vivienda familiar, en lugares en los que no
exista posibilidad de formacin de un ncleo de poblacin, de
acuerdo con el siguiente procedimiento:
a. Peticin ante el Ayuntamiento, con justificacin en su caso
de la utilidad pblica o inters social.
b. Informe del Ayuntamiento que, junto con la documentacin
presentada, se elevar por ste al rgano autonmico
competente.
c. Informacin pblica durante quince das, al menos.
d. Resolucin definitiva del rgano autonmico.
La autorizacin sealada se entiende sin perjuicio de la necesidad de
obtener licencia municipal.
4. Para autorizar e inscribir en el Registro de la Propiedad escrituras de
declaracin de obra nueva se estar a lo dispuesto en el artculo 37.2.
Artculo 17. reas de especial proteccin
El planeamiento territorial y urbanstico podr delimitar reas de especial
proteccin en las que estar prohibida cualquier utilizacin que implique
transformacin de su destino o naturaleza, lesione el valor especfico que
se quiera proteger o infrinja el concreto rgimen limitativo establecido
por aqul.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, de rgimen del suelo y valoraciones, al
regular los derechos de los propietarios de suelo no urbanizable slo consider,
a estos efectos, los usos del suelo asociados a las actividades primarias y a
la utilizacin racional de los recursos naturales, sin perjuicio de mantener la
excepcionalidad respecto de las actuaciones especficas de inters pblico.
Art. 20
1. Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrn
derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad
con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarla a fines agrcolas,
forestales, ganaderos, cinegticos u otros vinculados a la utilizacin
racional de los recursos naturales, y dentro de los lmites que, en su
caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
585
Excepcionalmente, a travs del procedimiento previsto en la legislacin

urbanstica, podrn autorizarse actuaciones especficas de inters
pblico, previa justificacin de que no concurren las circunstancias
previstas en el apartado 1 del p0op02.
En el suelo no
urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas, sin
que, en ningn caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones
o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la
legislacin agraria, forestal o de similar naturaleza.
Y en esta misma lnea sigue la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de

Ordenacin urbanstica de Andaluca, cuyo art. 52 (de aplicacin ntegra,
inmediata y directa desde su entrada en vigor, ex Disposicin Transitoria
Primera), permite llegar a la conclusin de que las construcciones en suelo no
urbanizable siempre tendrn carcter instrumental, al servicio de explotaciones
agropecuarias, o del mantenimiento de obras y servicios pblicos o de inters
general; de la gestin de equipamientos comunitarios destinados a atender las
necesidades de esta clase de suelo, o de la gestin y explotacin de actividades
del sector servicios admisibles en suelo no urbanizable (establecimientos de
turismo rural, camping y otros).
Finalmente, la vigente Ley Estatal de Suelo (TR 2008), concluye
igualmente la vinculacin del uso de los terrenos rsticos al uso agrcola,
ganadero forestal, cinegtico o de utilizacin racional de recursos naturales,
y slo con carcter excepcional permite a la legislacin autonmica
legitimar otros usos de inters pblico o social con los condicionantes de
que contribuyan al desarrollo rural o deban emplazarse en este medio. Es
significativa la Exposicin de Motivos de esta Ley, en la reflexin que hace
sobre la nueva visin del suelo rural:
El urbanismo espaol contemporneo es una historia desarrollista,
volcada sobre todo en la creacin de nueva ciudad. Sin duda, el
crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo
claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un
desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento
y apostando por la regeneracin de la ciudad existente. La Unin
Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia
Territorial Europea o en la ms reciente Comunicacin de la Comisin
sobre una Estrategia Temtica para el Medio Ambiente Urbano,
586
para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte

de los graves inconvenientes de la urbanizacin dispersa o
desordenada: impacto ambiental, segregacin social e ineficiencia
econmica por los elevados costes energticos, de construccin y
mantenimiento de infraestructuras y de prestacin de los servicios
pblicos. El suelo, adems de un recurso econmico, es tambin
un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva,
todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado
y la liberalizacin del suelo no puede fundarse en una clasificacin
indiscriminada, sino, supuesta una clasificacin responsable del suelo
urbanizable necesario para atender las necesidades econmicas y
sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada
para su urbanizacin y en el arbitrio de medidas efectivas contra
las prcticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo,
de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso gil y
efectivamente
En consecuencia, y con independencia de las clases y categoras
urbansticas de suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones
bsicas ya mencionadas: hay un suelo rural, esto es, aquel que no
est funcionalmente integrado en la trama urbana, y otro urbanizado,
entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado
por la urbanizacin.
Artculo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible
.b) La proteccin, adecuada a su carcter, del medio rural y la
preservacin de los valores del suelo innecesario o inidneo para
atender las necesidades de transformacin urbanstica.
A continuacin, destacamos los artculos que la vigente Ley estatal
de suelo dedica al suelo rural:
Artculo 8.2: Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y
cargas
2. En el suelo en situacin rural a que se refiere el artculo 12.2,a), las
facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y
disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo
dedicarse, dentro de los lmites que dispongan las leyes y la ordenacin
587
territorial y urbanstica, al uso agrcola, ganadero, forestal, cinegtico o

cualquier otro vinculado a la utilizacin racional de los recursos naturales.
La utilizacin de los terrenos con valores ambientales, culturales,
histricos, arqueolgicos, cientficos y paisajsticos que sean objeto de
proteccin por la legislacin aplicable, quedar siempre sometida a la
preservacin de dichos valores, y comprender nicamente los actos
de alteracin del estado natural de los terrenos que aquella legislacin
expresamente autorice.
Con carcter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones
previstas en la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica, podrn
legitimarse actos y usos especficos que sean de inters pblico o social,
que contribuyan a la ordenacin y el desarrollo rurales, o que hayan de
emplazarse en el medio rural
8.4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, slo podr
alterarse la delimitacin de los espacios naturales protegidos o de los
espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie
total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando as lo justifiquen los
cambios provocados en ellos por su evolucin natural, cientficamente
demostrada. La alteracin deber someterse a informacin pblica, que
en el caso de la Red Natura 2000 se har de forma previa a la remisin de
la propuesta de descatalogacin a la Comisin Europea y la aceptacin
por sta de tal descatalogacin.
Artculo 9
9.1En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o est vacante de
edificacin, el deber de conservarlo supone costear y ejecutar las obras
necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones
de evitar riesgos de erosin, incendio, inundacin, as como daos o
perjuicios a terceros o al inters general, incluidos los medioambientales;
garantizar la seguridad o salud pblicas; prevenir la contaminacin del
suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros
bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas en los trminos dispuestos por
su legislacin especfica; y asegurar el establecimiento y funcionamiento
de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen
en el suelo. El cumplimiento de este deber no eximir de las normas
adicionales de proteccin que establezca la legislacin aplicable.
588
9.3. Cuando el suelo en situacin rural no est sometido al rgimen de una

actuacin de urbanizacin, el propietario tendr, adems de lo previsto en
el apartado primero, el deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales
que establezca, en su caso, la legislacin sobre ordenacin territorial y
urbanstica, para legitimar los usos privados del suelo no vinculados a
su explotacin primaria, as como el de costear y, en su caso, ejecutar
las infraestructuras de conexin de las instalaciones y construcciones
autorizables, con las redes generales de servicios y entregarlas a la
Administracin competente para su incorporacin al dominio pblico,
cuando deban formar parte del mismo.
En este suelo quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas, sin que,
puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de
cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislacin agraria, forestal
o de similar naturaleza.
9.4. Cuando el suelo en situacin rural est sometido al rgimen de una
actuacin de transformacin urbanstica, el propietario deber asumir,
como carga real, la participacin en los deberes legales de la promocin
de la actuacin, en un rgimen de equitativa distribucin de beneficios y
cargas, as como permitir ocupar los bienes necesarios para la realizacin
de las obras, en su caso, al responsable de ejecutar la actuacin, en los
trminos de la legislacin sobre ordenacin territorial y urbanstica.
Artculo 10. Criterios bsicos de utilizacin del suelo
2. Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrn de adaptarse,
en lo bsico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto,
en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o martimo, o en
las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de caractersticas
histrico-artsticas, tpicos o tradicionales, y en las inmediaciones de
las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitir que la
situacin, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalacin
de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas
naturales, rompa la armona del paisaje o desfigure la perspectiva propia
del mismo.
589
LOS DELITOS CONTRA LA ORDENACIN

DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO.
Cal es el bien jurdico protegido en los delitos contra la
ordenacin del territorio y el urbanismo?
Los artculos 319 y 320 del CP supusieron una novedad del Cdigo
Penal de 1995 respecto del anterior, lo que en opinin de muchos autores
constitua una irrupcin discutible del Derecho Penal, ltima ratio o principio
de intervencin mnima, en una materia hasta entonces encomendada casi
exclusivamente al derecho administrativo sancionador. Pero lo cierto es
que se ha mantenido que este principio de intervencin mnima puede ser
postulado en el plano de la Poltica criminal, tratando de orientar al legislador
haca una restriccin de conductas que deben merecer reproche penal. Una
vez tipificadas las conductas, la aplicacin judicial del precepto no debe estar
inspirada en el principio de Intervencin mnima, sino en el de legalidad.
Y en todo caso, en la ltima reforma del Cdigo Penal (operada por
ley Orgnica 5/2010, de 22 de junio, en vigor desde diciembre de 2010) el
legislador ha optado por intensificar la intervencin penal en estos delitos,
cambiando incluso la rbrica del Titulo ( antes Delitos sobre la ordenacin del
territorio, y ahora incluye tambin sobre el urbanismo, con lo que extiende
el bien jurdico protegido, bastando con se contrare la ordenacin urbanstica
para que exista el tipo), aumentando las conductas punibles, las penas y
medidas accesorias y previendo la responsabilidad de personas jurdicas en el
artculo 319 y tipificando nuevas conductas delictivascomo la prevaricacin
omisiva en las inspecciones o el informe o voto favorables a instrumentos de
planeamiento a sabiendas de su injusticia en el tipo del art. 320. A continuacin
reproducimos estos dos artculos ( 319 y 320 CP), destacando en letra negrita
las novedades operadas por la Reforma de la Ley Orgnica 5/2010, de 22 de
Junio:
590
DE LOS DELITOS SOBRE LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y EL

URBANISMO.
Artculo 319.
1. Se impondrn las penas de prisin de un ao y seis meses a cuatro
aos, multa de doce a veinticuatro meses, salvo que el beneficio
obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en
cuyo caso la multa ser del tanto al triplo del montante de dicho
beneficio, e inhabilitacin especial para profesin u oficio por tiempo
de uno a cuatro aos, a los promotores, constructores o tcnicos
directores que lleven a cabo obras de urbanizacin, construccin
o edificacin no autorizables en suelos destinados a viales, zonas
verdes, bienes de dominio pblico o lugares que tengan legal o
administrativamente reconocido su valor paisajstico, ecolgico,
artstico, histrico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido
considerados de especial proteccin.
2. Se impondr la pena de prisin de uno a tres aos, multa de doce
a veinticuatro meses, salvo que el beneficio obtenido por el delito
fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa ser
del tanto al triplo del montante de dicho beneficio, e inhabilitacin
especial para profesin u oficio por tiempo de uno a cuatro aos, a los
promotores, constructores o tcnicos directores que lleven a cabo
obras de urbanizacin, construccin o edificacin no autorizables
en el suelo no urbanizable.
3. En cualquier caso, los jueces o tribunales, motivadamente, podrn
ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolicin de la obra y la
reposicin a su estado originario de la realidad fsica alterada, sin
perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. En
todo caso se dispondr el comiso de las ganancias provenientes
del delito cualesquiera que sean las transformaciones que
hubieren podido experimentar.
4. En los supuestos previstos en este artculo, cuando fuere
responsable una persona jurdica de acuerdo con lo establecido
en el artculo 31 bis de este Cdigo se le impondr la pena de multa
de uno a tres aos, salvo que el beneficio obtenido por el delito
fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa ser
del doble al cudruple del montante de dicho beneficio.
591
Atendidas las reglas establecidas en el artculo 66 bis, los jueces y

tribunales podrn asimismo imponer las penas recogidas en las
letras b) a g) del apartado 7 del artculo 33.
Artculo 320.
1. La autoridad o funcionario pblico que, a sabiendas de su injusticia,
haya informado favorablemente instrumentos de planeamiento,
proyectos de urbanizacin, parcelacin, reparcelacin,
construccin o edificacin o la concesin de licencias contrarias a
las normas de ordenacin territorial o urbanstica vigentes, o que con
motivo de inspecciones haya silenciado la infraccin de dichas
normas o que haya omitido la realizacin de inspecciones de
carcter obligatorio ser castigado con la pena establecida en el
artculo 404 de este Cdigo y, adems, con la de prisin de un ao y
seis meses a cuatro aos y la de multa de doce a veinticuatro meses.
2. Con las mismas penas se castigar a la autoridad o funcionario pblico
que por s mismo o como miembro de un organismo colegiado haya
resuelto o votado a favor de la aprobacin de los instrumentos
de planeamiento, los proyectos de urbanizacin, parcelacin,
reparcelacin, construccin o edificacin o la concesin de las
licencias a que se refiere el apartado anterior, a sabiendas de su
injusticia.
592
10. LA PLANIFICACIN URBANA CON

CRITERIOS SOSTENIBLES
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global,
competencia local.
Las grandes lneas de actuacin en materia de sostenibilidad urbana y
cambio climtico vienen dadas por ambiciosas estrategias decididas a nivel
global, europeo, nacional y autonmico. Sin embargo, la competencia para
la ejecucin de las medidas necesarias para implementar estas estrategias y
alcanzar los objetivos recogidos en ellas corresponden a los gobiernos locales.
Por ello se hace necesario establecer un riguroso protocolo de coordinacin
vertical que partiendo de las estrategias globales, culmine en las medidas
adoptadas por los gobiernos locales, as como una colaboracin horizontal
con las diferentes consejeras de la administracin andaluza para impulsar de
manera ptima las actuaciones en estas materias.
Cumbre de Ro
Protocolo
de KIOTO
Unin Europea
Estrategia Europea 2020
Estrategia temtica para el medio

ambiente urbano de la Comisin Europea
Espaa
Estrategia Espaola de Cambio

Climtico y Energas Limpias
Estrategia Espaola de Sostenibilidad

Urbana y Local
Andaluca
Estrategia Andaluza de Desarrollo
Sostenible
Estrategia Andaluza
de
Sostenibilidad Urbana
Estrategia Andaluza del

Cambio Climtico
Programa de Sostenibilidad Urbana

Ciudad Sostenible
Gobiernos locales:
Municipios y Provincias
593
El sistema de ciudades de Andaluca constituye uno de los principales

patrimonios sociales y econmicos de la regin. Es una red de lugares
funcionales y creativos,espacios vivos que acogen las diversas estructuras
urbanas existentes. Posee unas caractersticas definitorias que le confieren
una posicin privilegiada para adaptar su estructura a los requerimientos
de la sostenibilidad, como son su policentrismo, su diversidad funcional, su
compacidad y la diversidad social de sus actores.
Desde mediados del siglo pasado, el modelo de ciudad mediterrnea,
compacta,compleja, cohesionada social y econmicamente y donde los
servicios se encuentran cercanos al ciudadano, ha evolucionado a otro modelo
de ciudad difusa, que segrega a la poblacin en el territorio, alejndose de la
sostenibilidad y con repercusiones sobre los ecosistemas.

Esta dispersin territorial de las personas ha provocado un aumento
de tensiones ambientales generadas por las necesidades de movilidad y del
consumo de energa, al mantenerse los servicios concentrados. Todo ello
supone un distanciamiento de la senda de la sostenibilidad.
En la ltima dcada, se est trabajando activamente en la transformacin
de este modelo de ciudad difusa por otro ms equilibrado, acorde con la
sostenibilidad urbana que permita una mayor convivencia y calidad de vida
para sus habitantes, y que contribuya a crear ciudades ms habitables
salvaguardando as el medio ambiente a escala global.
Este cambio de mentalidad debe aplicarse a todos los pueblos andaluces,
adaptndolos a los requisitos y oportunidades que brinda la sostenibilidad,
diseando una estrategia basada en la informacin y el conocimiento. A ello
contribuirn programas como las Agendas 21 que, desde la ptica de la
sostenibilidad, afronta las dificultades y adapta a las ciudades a una realidad
cada da ms compleja.
La Consejera de Medio Ambiente impulsa desde el ao 2002 el Programa
de Sostenibilidad Urbana Ciudad Sostenible (anteriormente llamado Ciudad
21), un compromiso de la Junta de Andaluca y de las Entidades locales
andaluzas en la lucha frente al cambio climtico y el desarrollo de un futuro
sostenible de la comunidad autnoma. El Programa Ciudad Sostenible surge
tras la aprobacin de la Estrategia Andaluza de Sostenibilidad Urbana, como
594
evolucin del programa de Sostenibilidad Urbana Ciudad 21, al enriquecerse

ste incorporando los principios y objetivos de la Estrategia. Estos objetivos
son los siguientes:
Promover el modelo de ciudad compacta, diversa, eficiente y cohesionada
socialmente
Uso razonable y sostenible de recursos
Mejorar la calidad urbana y la calidad de vida de la ciudadana
Cumplimiento de los objetivos de emisin fijados en los diferentes
protocolos y acuerdos internacionales, as como en el PAAC
Impulsar la innovacin tecnolgica y especialmente en procedimientos
de gestin, planificacin y organizacin de instituciones
Ofrecer criterios de sostenibilidad a las polticas sectoriales para incorporarlos
a travs de instrumentos normativos, de desarrollo o estratgicos
Impulsar una nueva cultura de la movilidad y accesibilidad
Fomentar las acciones transversales de coordinacin entre todos los
departamentos y administraciones.
El programa se ha convertido en un referente como modelo de
sostenibilidad urbana para Andaluca, as como para otras comunidades
autnomas gracias a su incorporacin a la Red de Redes de Sostenibilidad
Urbana, encargada de desarrollar una Estrategia Nacional de medio Ambiente
Urbano.
Ciudades y pueblos son ecosistemas en constante evolucin que
necesitan consumir materias primas y energa y generan residuos y gases
de efecto invernadero la mitad de las emisiones de C02 tiene su origen en
los edificios y el transporte urbano. Por ello, este escenario plural que es la
ciudad, se convierte en el lugar idneo para aplicar polticas que garanticen
espacios ms habitables para los ciudadanos, pero para que las medidas
tengan garantizadas el xito es indispensable la participacin y complicidad
de los ayuntamientos.
El programa Ciudad Sostenible lo conforman actualmente 291
municipios. Los ayuntamientos adheridos se comprometen a evaluar la
situacin ambiental del municipio, al cumplimiento de su Agenda 21 local y
a incorporar criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones a nivel local,
que redunden en una mejora de la calidad de vida de nuestros pueblos.
595
El programa est articulado en de Sostenibilidad Ambiental Urbana que

suponen el eje bsico de Ciudad Sostenible:

La Gestin Sostenible de los Residuos Urbanos

El Ciclo Urbano del Agua
El Uso Racional y Eficiente de la Energa
La Mejora del Paisaje y Zonas Verdes
La Proteccin de la Flora y Fauna Urbana
La Calidad del Aire
La Proteccin contra la Contaminacin Acstica
La Movilidad Urbana Sostenible
La Educacin Ambiental y Participacin Ciudadana
Para la consecucin de estos objetivos se ha prestado apoyo tcnico a

los ayuntamientos, prestando soporte en la elaboracin de sus diagnsticos
ambientales as como en los planes de accin local, y se han realizado ms
de 600 proyectos, destinados al fomento de la movilidad sostenible, a la
gestin de residuos, a la adecuacin del alumbrado pblico para reducir la
contaminacin lumnica o a la gestin sostenible de espacios verdes urbanos
dentro de un escenario de cambio climtico, contando con una inversin de
ms de 40 millones de euros por parte de la Consejera de Medio Ambiente y
Ordenacin del Territorio
Al margen de los datos econmicos, Ciudad Sostenible ha realizado
un importante esfuerzo para que las corporaciones locales alcancen nuevas
formas de gobernanza, fundamentadas en dos pilares: la cooperacin entre
la administracin local y autonmica y la participacin ciudadana a travs de
foros, no obstante, los verdaderos protagonistas del programa son, sin duda,
los ciudadanos de los municipios y sus representantes polticos.
Han pasado 22 aos desde que en la Cumbre de la Tierra de Ro de
Janeiro (1992) se anunciara una serie de compromisos y recomendaciones
recogidas en la Agenda 21, en la que se haca hincapi en la capacidad de las
Entidades locales para fomentar un desarrollo equilibrado. Hace ms de diez
aos, que la Junta de Andaluca desarrolla un trabajo de programacin, que
se ha plasmado en una visin integral en la toma de decisiones que inciden
en el bienestar de los andaluces y andaluzas. El Programa de Sostenibilidad
596
Urbana Ciudad Sostenible se ha convertido en una herramienta clave para

alcanzar este fin.
10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local: la
agenda local 21
Qu significa desarrollo sostenible?
Qu es una Agenda Local 21?
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo celebrada en Ro en 1992 elev a la categora de principio
de Estado el concepto de desarrollo sostenible y la necesidad de tomar en
consideracin en todas las esferas de decisin poltica, econmica y social
las profundas interrelaciones existentes entre desarrollo y medio ambiente.
La Agenda 21, uno de los acuerdos firmado en la citada reunin, se concibe
como uno de los instrumentos para concretar el desarrollo sostenible en el
territorio. Su objetivo es integrar plenamente la dimensin ambiental dentro de
la toma de decisiones y las polticas econmicas y sociales. Para ello, nada
mejor que implicar a las comunidades locales de cada pas en la redaccin y
aplicacin de programas haca la sostenibilidad ya que son las ms cercanas
al ciudadano y a los problemas del territorio.
El VI Programa de actuacin de la UE en materia de medio ambiente
ha reconocido posteriormente que todas las partes interesadas, incluidas
las autoridades locales, deben emprender proyectos concertados a fin de
lograr el objetivo del desarrollo sostenible y compartir las responsabilidades
correspondientes. Este marco institucional se completa con la Carta de
Aalborg de los pueblos y ciudades europeas por la sostenibilidad por la cual,
las localidades adheridas se comprometen a participar en iniciativas locales
de Agenda 21 e iniciar programas para lograr un desarrollo sostenible.
Pero qu significado tiene tantos aos despus de Ro 92 desarrollo
sostenible?. Resulta imprescindible aclararlo ya que la escasa definicin
y ambigedad del concepto unida a una falta de rigor en su utilizacin ha
tenido como consecuencia una cierta banalizacin de lo sostenible, adjetivo
que acompaa actualmente a todo tipo de instrumentos de planificacin.
597
De acuerdo con los documentos de consenso, la sostenibilidad ambiental

significa, en primer lugar, preservar el capital natural; requiere por tanto que
nuestro consumo de recursos materiales, hidricos y energticos renovables
no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la
velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de
sustitucin de los recursos renovables duraderos. Asimismo, la sostenibilidad
ambiental se alcanza cuando el volumen de contaminantes no sobrepasa
la capacidad del aire, agua y suelo para absorberlos y procesarlos. Implica
adems el mantenimiento de la diversidad biolgica, la salud pblica y la
calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y
el bienestar humanos, as como la flora y la fauna de forma permanente. Bajo
esta perspectiva, la consecucin de la sostenibilidad ambiental de cualquier
territorio debe suponer siempre una mejora de la calidad de vida de los
habitantes pues los problemas ambientales inciden de forma directa sobre las
condiciones de vida de la poblacin.
Frente a esta perspectiva sectorial, el concepto de desarrollo sostenible
se concibe cada da ms como un paradigma global que implica sumar
sostenibilidad ecolgica, econmica y social. De acuerdo con ello, una
sociedad sostenible sera aquella que alcanzase un alto grado de participacin
de sus ciudadanos en la toma de decisiones a todas las escalas, aquella
que facilitar la movilidad y la cohesin social, respetase y favoreciese las
identidades culturales, y consolidarse el desarrollo institucional. Por su parte,
una economa sostenible debera garantizar un crecimiento permanente,
que asegurase una redistribucin de las rentas, incrementase la eficiencia y
extendiese el crecimiento a escala global.
La Agenda se concibe entonces como una herramienta local para asegurar
la sostenibilidad del territorio as como de los procesos que sobre el mismo se
desarrollan. Para alcanzar este ambicioso fin la Agenda debe proceder a una
definicin de objetivos y a la puesta en marcha de los anlisis y las evaluaciones
correspondientes, centradas en el espacio inmediato en que la persona reside,
trabaja, se desplaza y se relaciona, que es en el marco concreto en el que
hay que situar las actuaciones correctoras a definir. Y ello sin olvidar que
muchos problemas ambientales presentan una perspectiva multidimensional,
multidisciplinar y macroespacial (a escala del conjunto del planeta, en algunos
casos) que obliga a que muchos de los planteamientos o de las actuaciones al
respecto, hayan de pensarse desde esta consideracin global.
598
Cul es la metodologa de la Agenda 21?

El carcter transversal y global de los objetivos de las Agendas implica
que su elaboracin e implantacin supere los tradicionales esquemas y
metodologas de la planificacin urbanstica, estratgica o territorial y deba
convertirse en un conjunto de esfuerzos dentro de cada municipio que permita
alcanzar un consenso entre todos los sectores de la comunidad local para la
puesta en marcha y desarrollo a largo plazo de un plan hacia la sostenibilidad.
La articulacin de este esfuerzo no es ni puede ser homognea en la medida
que debe adaptarse a las particularidades de cada uno de los territorios, pero
responde en la mayor parte de los casos a tres fases y a un proceso de
participacin pblica que debe prolongarse a lo largo de toda la Agenda.
Qu es el proceso de participacin pblica?
La incorporacin de la poblacin al proceso de puesta en marcha de
una Agenda debe servir en primer lugar como un instrumento de dinamizacin
social que permita incrementar el compromiso y la participacin de las
comunidades locales en la toma de decisiones sobre los escenarios de futuro
a alcanzar y acerca de los instrumentos necesarios para conseguirlos. Se
trata de motivar y crear inters por debatir los problemas medioambientales,
econmicos, sociales y urbansticos a los que los ciudadanos se enfrentan en
su vida cotidiana y cuyas conclusiones deberan ser tenidas en cuenta por las
instituciones pblicas a la hora de disear sus polticas.
La Agenda debe dotarse por tanto con instrumentos especficos y
novedosos para ampliar la base social que tradicionalmente se integra en los
procesos de planificacin. Ello permitir contar con una la sensibilidad social
necesaria para un buen entendimiento del conjunto de medidas adoptadas,
as como para asegurar el logro de su implantacin. De hecho, el xito de la
aplicacin de las estrategias definidas est directamente relacionado con el
grado de implicacin y aceptacin de la sociedad as como con la actitud de
la poblacin sobre la que recaern las medidas puede llegar a condicionar el
resultado de la iniciativa.
El proceso de participacin pblica deber ser capaz de consensuar,
primero las bases del diagnstico y, posteriormente, la definicin de
los objetivos, las estrategias y las acciones, al tiempo que debe crear las
estructuras y mecanismos para que la implicacin social rebase la mera
599
elaboracin coyuntural de documentos y se conviertan en foros con vocacin

de permanencia.
Qu es el diagnstico ambiental?
El fin de esta fase es identificar los principales problemas y fortalezas
ambientales, sociales y econmicas del municipio, valorar su importancia,
determinar los motivos de la situacin, los agentes implicados y prever su
posible evolucin. Abordar el estudio de una realidad tan compleja exige
incorporar datos fidedignos, actualizados y basados en anlisis cientficos.
Para ello, junto con los estudios existentes se podrn realizar encuestas
especficas que permitan superar la falta de informacin estadstica ajustada
a los mbitos locales. Asimismo, se deber contar con los datos procedentes
de las discusiones establecidas en los procesos ciudadana as como el trabajo
de campo.
Se considera fundamental incorporar al diagnstico, adems de la
dimensin espacial, la temporal ya que, si bien debe reflejar la situacin en un
momento determinado, sta se deriva del desarrollo de un proceso histrico
que ha de ser estudiado con el fin de conocer las causas de los conflictos
actuales y aproximar su comportamiento futuro.
Cmo se elabora el plan de accin local para la sostenibilidad?
Partiendo de las conclusiones del diagnstico, el plan fijar la estrategia
global del municipio haca la sostenibilidad. Para ello, deber comenzar por
determinar un escenario global futuro de municipio sostenible as como las
lneas estratgicas necesarias para alcanzarlo. Resulta imprescindible que
escenario y estrategias sean el resultado final de una discusin que acabe
en un consenso entre los agentes implicados ya que condicionarn el futuro
modelo de desarrollo ambiental, social y econmico.
Una vez definidas las grandes lneas de futuro del municipio, se debern
concretar diversos programas de actuacin, a corto, medio y largo plazo, que
permitan alcanzar los objetivos fijados. Cada uno de los programas contendr
un catlogo de acciones concretas que incidan en la solucin de los diversos
problemas identificados y en la adopcin de las medidas que mejoren la
tendencia municipal hacia la sostenibilidad. El plan se concretar por tanto
600
en estrategias globales y genricas pero tambin en actuaciones perceptibles

por los ciudadanos que resuelvan conflictos municipales relevantes y que
afecten directamente a su calidad de vida.
Cmo debe hacerse el seguimiento de la Agenda?
La planificacin del desarrollo sostenible de un municipio se concibe
como un proceso continuo que puede iniciarse con una Agenda 21 pero que
ms adelante se apoya de forma fundamental en el seguimiento de todas las
interacciones entre el medio ambiente, las actividades humanas y el entorno
sociocultural. La informacin juega un papel fundamental en esta dinmica y
por ello uno de los ejes fundamentales en las Agendas es definir instrumentos
para que existan los suficientes datos para la toma de decisiones y sea
accesible al pblico general, de tal forma que las mejoras derivadas de la
agenda sean constatables por la poblacin.
La construccin de una batera de indicadores ambientales, econmicos
y sociales se convierte en la mejor herramienta de valoracin y comunicacin
de la situacin medioambiental y de la calidad de vida municipal, ya que hacen
posible representar de forma simplificada y sinttica una realidad compleja.
Asimismo, el seguimiento de la evolucin de los indicadores permitir evaluar
con objetividad la efectividad de las medidas adoptadas en la reduccin de
los problemas y la minimizacin de los riesgos medioambientales, por una
parte, y la valoracin de los servicios destinados al incremento y optimizacin
de polticas de bienestar local, por otro.
10.3. El pacto de los gobiernos locales. Los planes de accin para la
energa sostenible
El Pacto de las Corporaciones Locales surge como una apuesta de
la Unin Europea para que los gobiernos municipales de todo su territorio
afronten de forma homognea y coordinada el desafo que supone la reduccin
de los gases de efecto invernadero en el mbito municipal.
As, todas las corporaciones que voluntariamente se adhieran, se estn
comprometiendo, ms all de los objetivos ya fijados por la propia Unin,
a reducir en un 20% la emisin de sus gases de efecto invernadero en su
entorno para el horizonte del ao 2020.
601
Esta propuesta contiene dos aspectos que la Comunidad Andaluza

toma como propios de manera sealada: El desarrollo sostenible como motor
de la economa y del crecimiento social, y el mbito Local como herramienta
de alta eficiencia por su proximidad a las actuaciones que contribuyen a gran
parte de las emisiones que estn provocando el cambio climtico.
La adhesin al Pacto no es una mera declaracin de buenas intenciones;
constituye por parte de los municipios un compromiso pblico y expreso de
acometer un Plan de Accin Energtica Sostenible, en el que se describan
qu recursos institucionales y materiales se van a movilizar para conseguir los
resultados esperados.
La elaboracin de los Planes de Accin para la Energa Sostenible
(PAES) suponen la materializacin del compromiso suscrito en el Pacto de los
Gobiernos Locales.
Los PAES consisten en un conjunto de medidas y actuaciones, cuya
ejecucin en el horizonte temporal 2007-2020, conllevan a la consecucin del
objetivo de reduccin por encima del 20%.
La realizacin de un Plan de Accin comienza con el anlisis del inventario
de emisiones el cual se obtiene en Andaluca a partir de la Herramienta Huella
de Carbono. Conociendo las emisiones asociadas a los diferentes sectores
de un municipio se define el objetivo de reduccin del 20% y se determinan
los sectores prioritarios de actuacin. Tras el anlisis se realiza una propuesta
de actuaciones que son cuantificadas en trminos econmicos y en trminos
de reduccin de emisiones de CO2.
Los PAES pueden ser revisados anualmente y con los cambios de
legislatura y adems la ejecucin de las medidas estn sujetas a la viabilidad
econmica y financiera de los ayuntamientos. En el resto de Europa, despus
de Espaa, que juega un papel destacado, se encuentran Alemania, Suecia
y Centro Europa que estn realizando una apuesta muy fuerte por el Pacto.
Ms all de las limitaciones econmicas que existen en todos Europa se est
aprovechando el Pacto como modo de impulso econmico para el tejido
productivo de los municipios en las materias que desarrollan los PAES, y para
superar las limitaciones econmicas se est recurriendo a los modelos de
colaboracin pblico privado para la financiacin de las medidas y actuaciones.
602
El Pacto de los Gobiernos Locales y el desarrollo de los PAES son

la oportunidad de nuestros municipios de estar en la primera lnea de las
iniciativas europeas y de impulsar los nuevos sectores econmicos que deben
constituir la realidad de nuestros municipios a los largo del siglo XXI.
Adicionalmente, se han constituido como estructuras Coordinadoras las
8 Diputaciones y la propia Junta de Andaluca, que a travs de la Direccin
General de Urbanismo, adscrita a la Consejera de Medio Ambiente y
Ordenacin del Territorio. Es este centro directivo sobre el que recaen las
competencias para el desarrollo de la Estrategia de Sostenibilidad Urbana,
mediante el programa Ciudad Sostenible y la iniciativa Pacto de los Gobiernos
Locales ante el Cambio Climtico.
Espaa ocupa el segundo puesto en cuanto a nmero de firmantes a
nivel europeo en dicha iniciativa. Cabe destacar tambin el papel destacado
que adquiere la regin andaluza en la iniciativa, puesto que gracias al exitoso
modelo de cooperacin entre la Junta de Andaluca y las Diputaciones
provinciales, actualmente 544 municipios andaluces estn adheridos el
Pacto, lo que representa un 26% respecto del total de municipios adheridos
en Espaa y un 10% a nivel europeo.
Para facilitar la cumplimentacin de los Planes de Accin Sostenible
de manera coordinada, y especialmente para elaborar los inventarios de
emisiones, se ha elaborado una herramienta informtica, denominada
Huella de Carbono en la que se recoge de manera armonizada para los 771
municipios de la comunidad hasta 85 datos sobre poblacin, consumo de
electricidad, residuos slidos aguas residuales, trfico, ganadera, agricultura
y consumos industriales.
Esta herramienta es un ejemplo de innovacin y gestin del conocimiento,
diseada ntegramente en Andaluca; siendo nuestra comunidad pionera
en obtener as un cuadro de mando que informa sobre el origen y cantidad
de las emisiones de CO2 y otros gases que se producen por la accin del
comportamiento humano en cada municipio.
El es una iniciativa de la Direccin General de Transporte y Energa de
la Comisin Europea que tiene por objetivo superar el compromiso de la UE
de reducir en un 20%, antes del 2020, las emisiones de CO2 y de gases de
603
efecto invernadero (GEI) que potencian el cambio climtico.

La Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del Territorio, como
estructura coordinadora, promueve la adhesin y les ofrece soporte tcnico
para el desarrollo de los Planes de Accin para la Energa Sostenible (PAES).
Para ello , en 2010, la entonces Consejera de Medio Ambiente dise , a partir
de su herramienta huella de carbono los inventarios de referencia de emisiones
de gases de efecto invernadero para el conjunto de los municipios andaluces.
Entendiendo el inventario como un registro completo de los consumos
energticos y de las emisiones de GEI asociadas a los mismos en los sectores
ms importantes que componen un municipio. Conocidas las emisiones en los
municipios la Consejera de Medio Ambiente seleccion un conjunto de acciones
encaminadas a reducir dichas emisiones en al menos un 20% en el ao 2020.
Tanto los inventarios como las herramientas de clculo para cuantificar
dicha reduccin a travs de un conjunto de acciones completas, constituyen
la metodologa para la elaboracin de los PAES andaluces, una metodologa
que ya ha sido validada por la Oficina del Pacto, organismo europeo encargado
de dicha iniciativa.
Los municipios suscriptores de este pacto deben adaptar tambin las
estructuras de sus municipios y se comprometen a movilizar a sus habitantes
para que participen activamente en este plan de accin.
En la actualidad la Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin del
Territorio en colaboracin las diputaciones y la FAMP, sigue trabajando en el
impulso de dicha iniciativa. En horizonte temporal 2014-2020, se centrarn
los esfuerzos la redaccin de los informes de seguimiento que cada municipio
debe presentar a los dos aos de la aprobacin de su PAES. As como en
bsqueda de financiacin para que los municipios puedan desarrollar las
medidas que han fijado en sus Planes de Accin de Energa Sostenible. De
igual modo, continuar fomentando junto con el resto de las estructuras de
soporte la adhesin del resto de los municipios andaluces al Pacto de los
Gobiernos Locales ante el cambio climtico.
Sin embargo, conviene recordar que los Planes de Accin son la
materializacin del compromiso que adquiere el municipio al firmar el Pacto
de los Gobiernos Locales con la Unin Europea.
604
VII.
El Control Externo
y la
Responsabilidad
605
1. EL CONTROL EXTERNO
Qu es el control externo?
El control es aquella funcin que se dirige a comprobar la adecuacin
de una actividad, producto o documento a una norma o estndar fijados
previamente, as como analizar las causas y consecuencias de las desviaciones
que se hayan producido. El control externo es, en definitiva, aquel en el que
el rgano de control no forma parte de la estructura orgnica del sujeto
controlado y acta con independencia de ste.
Como sealan los artculos 115 de la LBRL y 223 del TRLHL, las
Entidades Locales, sus organismos autnomos y empresas pblicas estn
sujetos a la fiscalizacin o control externo de sus cuentas y de su gestin
econmica por parte del Tribunal de Cuentas y dems rganos competentes
de las Comunidades Autnomas.
Qu rganos llevan a cabo el control externo de las cuentas de las
Entidades Locales?
Los rganos de control externo de las corporaciones locales espaolas
son los siguientes:
1. Las Comisiones Especiales de Cuentas de las Entidades Locales.
El Tribunal de Cuentas.
Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX).
LOS ORGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LAS ENTIDADES LOCALES
Organo de Control externo
Cundo acta
Destinatario del informe
Carcter del
informe
Comisin
Especial de
Cuentas
Antes de la aprobacin de la
Cuenta General
El Pleno de la Corporacin
Poltico
Tribunal de
Cuentas
Despus de la aprobacin de Costes Generales o Asamblea Tcnico

la Cuenta General
Legislativas de CC.AA.
rganos Autnomicos de
Control Externo
(OCEX)
Despus de la aprobacin de La Asamblea Legislativa de la

la Cuenta General
Comunidad Autnoma
Tcnico
607
VII. EL CONTROL EXTERNO Y LA RESPONSABILIDAD
CIUDADANOS
Asamblea Legislativa
de la Comunidad
Cortes Generales
Tribunal de Cuentas
Comisin Especial
de Cuentas
OCEX
Control externo
Actividad
Cuentas
Corporacin Local
Qu competencias tiene la Comisin Especial de Cuentas?

La Comisin Especial de Cuentas es aquel rgano externo integrado por
representantes de los distintos grupos polticos que integran la corporacin
local, cuya funcin es el examen, estudio e informe de todas las cuentas,
presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la
Corporacin, de acuerdo con lo establecido en la legislacin reguladora de la
contabilidad de las Entidades Locales.
El artculo 116 de la RBRL dispone, en relacin con su actividad
fiscalizadora, lo siguiente: Las cuentas anuales se sometern antes del 1 de
junio a informe de la Comisin Especial de Cuentas de la Entidad Local, la cual
estar constituida por miembros de los distintos grupos polticos integrantes
antes de someterse a la aprobacin del Pleno, a fin de que puedan formularse
contra las mismas reclamaciones, reparos u observaciones. Todo ello sin
perjuicio de que pueda denunciarse ante el Tribunal de Cuentas la existencia
de irregularidades en la gestin econmica y en las cuentas aprobadas.
La tendencia actual y de futuro debe orientarse hacia un reforzamiento del
papel de este rgano como instrumento de control externo, para lo cual
ser necesario dotarla de los medios conducentes y apropiados para un
funcionamiento eficiente y eficaz.
608
Pero la Comisin Especial de Cuentas no slo puede actuar como

rgano de control externo. El artculo 127 del Reglamento de organizacin,
funcionamiento y rgimen jurdico de las Entidades Locales, aprobado por
el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, seala que podr actuar
como comisin informativa permanente para los asuntos relativos a Economa
y Hacienda de la entidad, bien a travs del reglamento orgnico o mediante
acuerdo adoptado por el Pleno de la corporacin.
Cul es el mbito de actuacin del Tribunal de Cuentas?
Tal y como seala el artculo 136 de la Constitucin espaola de 1978,
el Tribunal de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de
la gestin econmica del Estado, as como del sector pblico, sin perjuicio de
su propia jurisdiccin. A estos efectos, integran el sector pblico:

1. La Administracin del Estado.

2. Las Comunidades Autnomas.
3. Las corporaciones locales.
4. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.
5. Los organismos autnomos.
6. Las sociedades estatales y dems empresas pblicas.
El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales

y ejerce sus funciones por delegacin de las mismas en el examen y
comprobacin de la Cuenta General del Estado. Se relaciona con las Cortes
a travs de una Comisin Mixta Congreso-Senado. Es nico en su orden
y extiende su jurisdiccin a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los
rganos fiscalizadores de cuentas que puedan existir en las Comunidades
Autnomas de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos de Autonoma. Su
rgimen jurdico se encuentra regulado en las siguientes normas:
1.
Artculo 136 de la Constitucin.

Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas.
De acuerdo con la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas, corresponden

a ste, como funciones propias, las siguientes:
609
1. La fiscalizacin externa, permanente y consultiva de la actividad

econmico-financiera del sector pblico.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran
quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.

Corresponde, por tanto, al Tribunal una funcin fiscalizadora y otra

jurisdiccional, que ejercer con plena independencia y sometimiento
al ordenamiento jurdico. Adems de estas dos funciones, el Tribunal
de Cuentas tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente al
gobierno y rgimen interior del mismo y al personal a su servicio, lo
que supone el reconocimiento de una clara autonoma.
Cules son los rganos del Tribunal de Cuentas?

El Tribunal de Cuentas se compone de los siguientes rganos:
1. El Presidente.
2. El Pleno.
3. La Junta de Gobierno Local.
4. La Seccin de Fiscalizacin.
5. La Seccin de Enjuiciamiento.
6. Los Consejeros de Cuentas.
7. La Fiscala.
8. La Secretara General.
Qu funciones ejercen los rganos del Tribunal de Cuentas?
Los principales rganos del Tribunal de Cuentas, como rgano
fiscalizador y de enjuiciamiento de las cuentas pblicas, tienen atribuido el
ejercicio de las siguientes funciones:
610
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS

Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir
con voto de calidad en caso de empate.
Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del mismo, as
como todo lo relativo a su nombramiento, contratacin, gobierno
y administracin.
Disponer gastos, contratar obras, bienes, servicios, suministros y
dems prestaciones necesarias para su funcionamiento.
Las dems que le atribuya la Ley.
FUNCIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Ejercer la funcin fiscalizadora.
Plantear los conflictos que afecten a las competencias o
atribuciones del Tribunal de Cuentas.
Conocer los recursos de alzada contra las resoluciones
administrativas dictadas por otros rganos del Tribunal.
Las dems funciones que le atribuye la Ley de funcionamiento,
entre las que cabe citar.

Establecer las directrices tcnicas de los procedimientos de
fiscalizacin.

Conocer cuestiones de responsabilidad contable

Etc.
FUNCIONES DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL TRIBUNAL
DE CUENTAS
Establecer el rgimen de trabajo del personal al servicio del
Tribunal de Cuentas.
Ejercer la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves
respecto del personal al servicio del Tribunal.
Distribuir los asuntos entre las secciones.
Las dems facultades que le atribuye la Ley de funcionamiento,
entre las que cabe citar.

Preparar las sesiones del Pleno.

Elaborar el proyecto de relaciones de puestos de trabajo.

Etc.
611
Por su parte, el Pleno, integrado por doce Consejeros de Cuentas,

entre los que est el Presidente, y por Fiscal, tiene atribuidas las atribuciones
indicadas en el esquema correspondiente.
La Junta de Gobierno Local est constituida por el Presidente del Tribunal y por
aquellos Consejeros de Cuentas que sean Presidentes de alguna de las Secciones.
La Seccin de Fiscalizacin se estructura en diversos departamentos
sectoriales y territoriales, correspondiendo a estos ltimos ejercer la fiscalizacin
de la actividad econmico-financiera de las Comunidades Autnomas y de las
corporaciones locales. Se compone de un Presidente y de los consejeros que
dirijan aquellos departamentos. Ejerce la funcin fiscalizadora y, concretamente,
le corresponde examinar los procedimientos fiscalizadores tramitados en los
distintos departamentosterritoriales y sectoriales, y proponer al Pleno las
memorias o informes, mociones, notas o medidas que corresponda elevar a
las Cortes Generales.
La Seccin de Enjuiciamiento est integrada por un Presidente y por
aquellos Consejeros a quienes corresponde conocer de los procedimientos
jurisdiccionales. Se estructura en varias salas que se componen del Presidente
(el de la Seccin) y dos consejeros. Aunque bsicamente le corresponde
el ejercicio de la funcin jurisdiccional, tambin tiene atribuidas otras
competencias como el reparto de asuntos entre las Salas y Consejeros o la
elaboracin de la memoria de las actuaciones jurisdiccionales.
La Fiscala del Tribunal de Cuentas, funcionalmente dependiente del
Fiscal General del Estado, est integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales.
FUNCIONES DE LA FISCALA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Incluir su dictamen escrito en las cuentas generales y en las
memorias, mociones o notas del Tribunal para deducir las
eventuales responsabilidades contables.
Se odo en los procedimientos de fiscalizacin y solicitar la prctica
de diligencias.
Ejercer la accin de responsabilidad contable y deducir las
pretensiones de esta naturaleza en los juicios de cuentas y en los
procedimientos de reintegro por alcance.
612
Finalmente, est la Secretara General, a quien corresponden las

funciones de gestin, tramitacin, documentacin y registro de los asuntos
de la competencia del Presidente, Pleno y la Junta de Gobierno Local. Este
rgano se organiza en las unidades administrativas que sean necesarias para
atender la tramitacin de expedientes de toda ndole y la gestin de asuntos
generales, gubernativos y de personal, asuntos econmicos y presupuestarios,
inspeccin y funcionamiento de los servicios propios del mismo, compras
y adquisiciones, informatizacin y procesamiento de datos, registro general,
archivo y biblioteca.
En el siguiente organigrama se recoge la estructura y composicin del
PLENO
Cortes Generales
Doce Consejeros
Fiscal
Seccin de
Fiscalizacin
Presidente
Seccin de
Enjuiciamiento
Presidente de Seccin
Junta de
Gobierno Local
Presidente de Seccin
Siete Departamentos
Secretario General
Tres Salas
En qu consiste la funcin de fiscalizacin?

La funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, regulada en los
artculos 9 a 13 de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas tienecarcter
externo, permanente y consultivo. La Seccin de fiscalizacin del Tribunal de
cuentas verifica la contabilidad de las entidades del sector pblico y examina
y comprueba las cuentas que han de someterse a la fiscalizacin del Tribunal.
Asimismo, le corresponde la realizacin de las fiscalizaciones necesarias
para evaluar el sometimiento de la actividad econmico-financiera del sector
pblico a los principios de economa, eficacia y eficiencia en relacin con la
ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos.
613
Cmo se ejerce la funcin de fiscalizacin?

El ejercicio de la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, se lleva a
cabo mediante los siguientes procedimientos:
a) El examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.
b) El examen y comprobacin de las Cuentas Generales y parciales de
todas las entidades y organismos integrantes del sector pblico y de las
que daban rendir los preceptores o beneficiarios de ayudas procedentes
del mismo sector, tales como subvenciones, crditos o avales.
c) El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados
por la Administracin del Estado y de las dems entidades del sector
pblico.
d) El examen de la situacin y variaciones del patrimonio del Estado y
dems entidades del sector pblico.
e) El examen de los expedientes sobre crditos extraordinarios y
suplementarios, as como sobre las incorporaciones, ampliaciones,
transferencias y dems modificaciones de los crditos presupuestarios
iniciales.
f) Y cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su
funcin.
Qu tipos de fiscalizacin o control lleva a cabo el Tribunal de Cuentas?
Las Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de Cuentas de fecha
23 de enero de 1997, detallan como tipos de fiscalizacin o control a realizar
por el Tribunal, los siguientes:
1. De legalidad o cumplimiento: verifica el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias a las que est sometida la
entidad fiscalizada.
2. Financiero: comprueba la adecuacin de los estados contables
(cuentas anuales y estados financieros) a los principios y criterios
contables generalmente aceptados.
3. De regularidad: persigue los objetivos propios de los dos controles
anteriores.
4. De sistemas o procedimientos: verifica la existencia y el
funcionamiento efectivo del control interno establecido por la propia
entidad fiscalizada.
614
5.
Operativo o de gestin. Evalu la actividad econmica financiera de

la entidad para comprobar si se adecua a los principios de economa,
eficacia y eficiencia.
6. Integral: engloba todos los anteriores
FASES DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
1. Aprobacin del Programa Anual
de fiscalizaciones por el Pleno.
2. Comunicacin del inicio de
las actuaciones a la entidad
fiscalizada.
3. Realizacin de trabajos
preliminares y planificacin de la
fiscalizacin.
4. Aprobacin de las Directrices
Tcnicas de la fiscalizacin en
las que sta se concreta.
8. Remisin para el trmite de

alegaciones a los responsables
y/o representantes de la entidad.
9. Remisin del proyecto de
informe y de las alegaciones al
Ministerio Fiscal y al SErvicio
Jurdico del Estado, para
que realicen sus dictmenes,
ya los dems miembros del
pleno, para la formulacin de
observaciones, sugerencias y
propuestas de enmiendas.
5. Elaboracin de un programa de 10. Redaccin del proyecto de

trabajo y de las comprobaciones
informe para su deliberacin.
previstas en el mismo.
6. Redaccin de un borrador
de anteproyecto de informe
con los resultados de la
fiscalizacin, conclusiones y
recomendaciones.
7. Contraste de los resultados
provisionales del borrador
con los gestores de la entidad
fiscalizada.
11. Deliberacin en la Seccin de

fiscalizacin.
12. Presentacin del proyecto al
Pleno.
13. Traslado del informe aprobado.
14. Presentacin ante la Comisin
Mixta Congreso-Senado
615
Cmo se desarrolla el procedimiento de fiscalizacin?

Las mencionadas Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de
Cuentas desarrollan los preceptos de la Ley de Funcionamiento del Tribunal
de Cuentas que se refieren al procedimiento fiscalizador. De las mismas cabe
deducir una seria de fases del procedimiento de elaboracin de los informes
anual o especiales (vase cuadro anterior).
Qu tipo de actuaciones o informes emite el Tribunal de Cuentas?
El resultado de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal se recoge
en distintos tipos de documentos, concretamente, informes o memorias
(ordinarias o extraordinarias), mociones y notas, los cuales se elevarna
las Cortes Generales o, en su caso, a las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autnomas, cuando la actividad fiscalizadora se refiera a estas
ltimas. Asimismo, el Tribunal de Cuentas emite un informe o memoria anual
que remite tanto a las Cortes Generales como a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas.
Cules son los rganos Autonmicos de Control Externo?
Hasta la fecha no todas las Comunidades Autnomas han creado
rganos de control externo de su sector pblico autonmico y local.
Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX) existentes en la
actualidad son los siguientes:
1.-1 La Cmara de Cuentas de Andaluca.
La Sindicatura de Comptes de las Illes Balears.
La Audiencia de Cuentas de Canarias.
La Sindicatura de Comptes de Catalunya.
1 El Consello de Contas de Galicia.
1 La Cmara de Comptos de Navarra.
1 El Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas.
1 La Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana.
La Cmara de Cuentas de Madrid.
La Cmara de Cuentas de Aragn.
El Consejo de Cuentas de Castilla-Len.
La Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.
616
Por ltimo indicar que la Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha,

ha sido suprimida recientemente por la Ley 1/2014, de 24 de abril, de las
Cortes de dicha Comunidad Autnoma.
Qu funciones ejercen los OCEX?
Aunque las diferentes leyes de creacin de los OCEX no son homogneas,
se puede decir que los OCEX ejercen algunas o todas de las siguientes funciones:
1. Fiscalizar la actividad econmico-financiera del sector pblico de la
Comunidad Autnoma.
2. Fiscalizar, en particular, las subvenciones, crditos y avales concedidos,
las modificaciones presupuestarias y los contratos administrativos
celebrados.
3. Asesorar al Parlamento autonmico en las materias de su competencia.
4. Emitir dictmenes en materia de contabilidad pblica y gestin
econmico-financiera.
5. Desarrollar las funciones de fiscalizacin delegadas por el Pleno
del Tribunal de Cuentas.
6. Actuar como delegados instructores de los procedimientos
jurisdiccionales para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable
por parte del Tribunal de Cuentas.
Las leyes reguladoras de cada uno de los OCEX, establecen una serie
de disposiciones que afectan directamente a las corporaciones locales y,
entre ellas, las siguientes:
Se reconoce a la corporacin local un derecho de propuesta de las
actuaciones fiscalizadoras del OCEX.
Al OCEX le corresponde el examen y comprobacin de las cuentas de la
corporacin local, para lo cual, sta tiene la obligacin de presentarlas.
Asimismo, forma y une la Cuenta General de las corporaciones locales.
Por otra parte, tiene la facultad de realizar actuaciones fiscalizadoras
sobre la actividad de la corporacin local (en algunas leyes se indica
que sobre las actividades derivadas de competencias transferidas
o delegadas), sin perjuicio de las competencias que corresponden al
617
2. LA RESPONSABILIDAD DE LOS
GESTORES PBLICOS
Qu tipo de responsabilidades exigible a los gestores pblicos?

De acuerdo con el artculo 78 de la LBRL y el artculo 22 del ROF, los
miembros de las Corporaciones Locales estn sujetos a responsabilidad civil
y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las
responsabilidades se exigirn ante los Tribunales de Justicia competentes y
se tramitarn por procedimiento ordinario aplicable.
Tras la reforma llevada a cabo por la ley 4/1999, de 13 de enero en la ley
30/1992 de 26 de noviembre del Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, la nica responsabilidad
civil directa que es posible exigir a los empleados pblicos y autoridades es la
derivada de hechos constitutivos de delito.
Al respecto significar que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno, establece
las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
pblicos as como las consecuencias jurdicas derivadas de su incumplimiento
por conductas muy graves en materia de gestin econmica presupuestaria
lo que se convierte en una exigenciade responsabilidad para todos los que
desarrollan actividades de relevancia pblica.
Entre las sanciones a destacar se encuentra la obligacin de restituir,
en su caso, las cantidades percibidas o satisfechas indebidamente.

618
La obligacin de indemnizar a la Hacienda pblica, exigencia de responsabilidad patrimonial.

Dar conocimiento al Tribunal de Cuentas por si procediese iniciar
procedimiento de responsabilidad contable.
Si las infracciones pudieran ser constitutivas de delito, dar conocimiento al Fiscal General.
Qu es la responsabilidad contable?
Adems de la responsabilidad penal y la civil derivada de la primera, en
la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas en
el artculo 49 se delimita el concepto de un nuevo tipo de responsabilidad, la
contable de la que es competente ste rgano.
Le corresponde a la jurisdiccin contable conocer de las pretensiones
de responsabilidad que desprendindose de las cuentas que deben rendir
todos cuantos tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos,
se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencias
graves, originaren menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia
de acciones y omisiones contrarias a las leyes reguladoras del rgimen
presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del
sector pblico o, en su caso, a las personas o Entidades preceptoras de
subvenciones, crditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.
Qu requisitos son precisos para la exigencia de responsabilidad
contable?
Para la exigencia de responsabilidad contable son precisos los siguientes
requisitos:
619
A. En primer lugar, debe existir un menoscabo de los caudales o efectos

pblicos que se deduzca de las cuentas que se deben rendir. No de
cualesquiera otras cuentas, sino slo de aquellas respecto de las cules
la ley establece la obligacin de su rendicin.
B. Las acciones y omisiones que las originan deben ser contrarias a las
leyes reguladoras del rgimen presupuestario y de contabilidad. Aunque
no se enumeran las disposiciones en el precepto legal citado, en el
caso de las Corporaciones Locales estaran incluidas las siguientes
disposiciones:
La Constitucin.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. 418
El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que
se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en
materia de rgimen local.
El Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma
correspondiente.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales.
Las Leyes Presupuestarias de cada ao en lo que se refiere a las
Entidades Locales.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informacin pblica y buen gobierno
C. Se trata de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, es decir, no
contempla nicamente el resultado daoso, sino que se requiere una
cierta intencionalidad en el autor. El requisito mencionado se cumple en
el caso de una gestin ineficiente, en la que normalmente existir una
negligencia grave.
Los tres requisitos mencionados no son necesarios para la existencia de
responsabilidad; es posible que exista responsabilidad, aunque no concurran
los tres requisitos mencionados, pero no ser responsabilidad contable y su
exigencia no se har, por tanto, ante los rganos de la jurisdiccin contable.
620
Qu personas pueden incurrir en responsabilidad contable?

En cuanto a qu personas pueden incurrir en este tipo de responsabilidad
y, en consecuencia, ser responsables directos o subsidiarios en un
procedimiento jurisdiccional por reintegro o en el juicio de cuentas, cualquier
persona que recaude, intervenga, administre, custodie, maneje o utilice bienes,
caudales o efectos pblicos puede incurrir en responsabilidad contable.
Qu diferencia existe entre responsabilidad contable directa y
subsidiaria?
La responsabilidad contable puede ser directa o subsidiaria. Sern
responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar,
o cooperado en la comisin de los hechos o participado con posterioridad
para ocultarlos o impedir su persecucin. Son responsables subsidiarios
quienes por negligencia o demora en el cumplimiento de las obligaciones
atribuidas de modo expreso por las leyes o reglamentos hayan dado ocasin
directa o indirecta a que los caudales pblicos resulten menoscabados o a
que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial del importe de las
responsabilidades directas. La exigencia de las responsabilidades directas
slo procede cuando no hayan podido hacerse efectivas las directas.
Quin est legitimado para la exigencia de responsabilidad contable
anteel Tribunal de Cuentas?
La legitimacin activa para la exigencia de responsabilidad contable
ante el Tribunal de Cuentas corresponder, en todo caso, a la Administracin
o Entidad Pblica perjudicada, que podr ejercer toda clase de pretensiones
ante el Tribunal de Cuentas, sin necesidad de declarar previamente lesivos
los actos que impugne, asimismo tambin estar legitimado activamente el
Ministerio Fiscal.
Cul es el plazo para exigir la responsabilidad contable ante el
Tribunal de Cuentas?
Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco
aos, contados desde la fecha en que se hubieren cometido los hechos que
los originen. Esto no obstante, las responsabilidades contables detectadas
621
en el examen de las cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador y

las declaradas por sentencia firme, prescribirn por el transcurso de tres
aos, contados desde la fecha de terminacin del examen o procedimiento
correspondiente o desde que la sentencia qued firme. Si los hechos que
dieran origen a la responsabilidad contable fuesen constitutivos de delito, las
responsabilidades contables prescribirn de la misma forma y en los mismos
plazos que las civiles derivadas de los mismos.
Qu es la responsabilidad patrimonial?
Las Entidades Locales deben responder directamente de los daos
y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos o de la actuacin
de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los trminos establecidos en la
legislacin general sobre responsabilidad administrativa. Las normas que en
esta materia se deben tener en cuenta son las siguientes:
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los
procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.
Cul es el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial?
La responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la Entidad
Local es cubierta por la propia administracin. Los particulares pueden
exigir directamente a las Corporaciones las indemnizaciones por los
daos y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.
Posteriormente, la administracin exigir de oficio de sus autoridades y dems
personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo,
culpa o negligencia grave.
La exigencia de responsabilidad por la Corporacin en va de regreso a
los funcionarios o gestores pblicos requiere que el causante directo del dao
haya actuado mediando dolo, culpa o negligencia graves.
622
Los criterios para graduar la exigencia de responsabilidad al personal

tendrn en cuenta: el resultado daoso producido, la existencia o no de
intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal y su relacin con la
produccin del resultado daoso. Nada impide una repercusin parcial de la
cantidad pagada por la administracin si se considera que slo parte del dao
es imputable personalmente a la actividad negligente del funcionario pblico.
La modificacin del artculo 43 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn ha
imposibilitado las demandas civiles contra la administracin establecindose
como competente el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo.
Cundo incurre un funcionario en responsabilidad penal y civil?
La responsabilidad penal de los funcionarios sobreviene cuando stos,
en el desempeo de sus funciones realizan verdaderos actos delictivos. Los
delitos en que puede incurrir un funcionario son principalmente de tres tipos:
a. Delitos comunes: no van acompaados de mas circunstancias y
sitan al funcionario fuera de la funcin pblica y de su carcter.
b. Delitos comunes prevalindose de su carcter funcionarial: suponen
un agravante de los anteriores.
c. Delitos especiales: son los denominados delitos profesionales que
originan la responsabilidad penal de los funcionarios en sentido
estricto.
Algunos de los delitos especiales, en los que pueden incurrir los
funcionarios son los siguientes: prevaricacin, abandono de destino y omisin
del deber de perseguir delitos, desobediencia y denegacin de auxilio,
infidelidad en la custodia de documentos y violacin de secretos, cohecho,
trfico de influencias, malversacin, fraude y exacciones ilegales.
La responsabilidad penal del personal al servicio de la Administracin
Local, al igual que la del personal al servicio de las restantes Administraciones
Pblicas, se exigir de acuerdo con lo previsto en la legislacin penal. En todo
623
caso, la exigencia de esta responsabilidad no suspender los procedimientos

de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que
la determinacin de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria
para la fijacin de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad civil derivada del delito se exigir al personal
de la Corporacin de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo penal. ste
es el nico supuesto donde es posible la exigencia de responsabilidad
civil a un empleado pblico. En el resto de casos no pueden interponerse
demandas civiles contra un funcionario pblico. La nica va es la exigencia
de responsabilidad patrimonial a la Corporacin Local, ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posterior accin de regreso que
la administracin ejercite contra el empleado pblico.
Dnde se encuentra regulado el Rgimen disciplinario de los
funcionarios pblicos?
El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos est regulado en la
actualidad en el Estatuto Bsico del empleado publico aprobado por la ley
7/2007, de 12 de abril y en el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los
Funcionarios de la Administracin del Estado, aprobado por el Real Decreto
33/1986, de 10 de enero. Este Reglamento resulta aplicable a los funcionarios
de la Administracin Local, si bien habr que tener en cuenta la normativa
sobre funcin pblica existente en la respectiva Comunidad Autnoma.
En el caso de los funcionarios de la administracin local con habilitacin
de carcter nacional ademas del EBEP habr que tener en cuenta tambin la
ley 27/2013, de 27 dediciembre de 2013, de Racionalizacin y sostenibilidad
de la admnistracin Local, y el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre,
sobre Rgimen Jurdico de los Funcionarios con Habilitacin de Carcter
Nacional.
Qu faltas recoge la normativa?
En lneas generales, las faltas cometidas por los funcionarios en el
ejercicio de sus funciones se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.
624
Son faltas muy graves, entre otras:

El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitucin en el
ejercicio de la Funcin Pblica.
El abandono del servicio
La publicacin o utilizacin indebida de secretos oficiales as
declarados por Ley o clasificados como tales.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
Haber sido sancionado por la comisin de tres faltas graves en un
periodo de un ao.
Entre las faltas graves cabe destacar las siguientes:
La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
La grave desconsideracin con los superiores, compaeros o
subordinados.
El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado
suponga un mnimo de diez horas al mes.
La tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses,
cuando las dos anteriores hubieran sido objeto de sancin por falta leve.
Por ltimo, las faltas leves que pueden cometer los funcionarios son:
El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no
suponga falta grave.
La falta de asistencia injustificada un da.

La incorreccin con el pblico, superiores, compaeros o subordinados.
El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.

El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario,
siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse por la comisin de
las faltas antes enumeradas son:
Separacin del servicio.
Suspensin de funciones.
Traslado con cambio de residencia.
Apercibimiento.
625
VIII.
La Actividad de Polica Administrativa
sobre la Actividad Econmica de los
Vecinos, Impacto de la
Directiva 2006/123/Ce,
de Servicios en el Mercado Interior,
de la Ley 2/2011,
de 4 de Marzo de
Economa Sostenible
y de la Ley 20/2013, de 9 de Diciembre,
de Garanta de la Unidad de Mercado.
627
1. LA DIRECTIVA EUROPEA DE SERVICIOS

EN EL MERCADO INTERIOR
La actividad de polica administrativa sobre la actividad econmica de
los vecinos, impacto de la Directiva 2006/123/CE, de Servicios en el Mercado
Interior, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economa Sostenible y de la Ley
20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de mercado..
Qu es una Directiva?
Una Directiva es una norma o acto legislativo de la Unin Europea, que
establece los principios y objetivos que deben lograr los Estados miembros de
dicha Unin sobre una determinada materia; dejandoles elegir los medios para
hacerlo. Su objetivo principal es acercar las legislaciones de dichos Estados.
La Directiva puede ir dirigida a uno, varios o todos los Estados miembros.
Para que los principios en ella establecidos surtan efecto para la ciudadana,
el legislador nacional debe adoptar una norma de derecho interno que sea
conforme a los objetivos y principios de la Directiva.
Segn el artculo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea
La directiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado
que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la
eleccin de la forma y de los medios.
La Directiva se utiliza para armonizar las legislaciones nacionales, por
ejemplo, en temas relacionados con el mercado nico (normativas sobre
seguridad de los productos, alimentarias, agrcolas, etc.). Es uno de los
instrumentos jurdicos de carcter obligatorio que disponen las instituciones
europeas para aplicar las polticas comunitarias.
Se trata de un instrumento normativo que presenta dos facetas:
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones
europeas, establece un resultado y un plazo.
2. Las medidas nacionales de ejecucin, que adoptan los Estados
miembros: transposicin.
629
VIII. LA ACTIVIDAD DE POLICA ADMINISTRATIVA
La incorporacin de los principios y objetivos de la Directiva al propio

ordenamiento jurdico de un Estado miembro, se denomina transposicin.
La Directiva fija una fecha lmite para realizar su transposicin al Derecho
nacional. Los Estados miembros cuentan con un margen de maniobra que
permiten tener en cuenta sus peculiaridades nacionales. La transposicin
tiene que efectuarse dentro del plazo que marca la Directiva. En el caso de
que el Estado miembro no lleve a cabo dicha transposicin dentro del plazo
sealado, puede ser sancionado por la Unin Europea y, adems, en los
casos en que concurran las condiciones establecidas por la Jurisprudencia
del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, una Directiva, desde la fecha
lmite fijada para su incorporacin al derecho interno, puede ser invocada
por los particulares ante los rganos administrativos o tribunales del citado
Estado para hacer valer los derechos que de ellas se derivan, estando las
autoridades de dicho Estado obligadas a salvaguardar los citados derechos.
Qu es la Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior?
Para fomentar el crecimiento econmico y la creacin de puestos de
trabajo en la Unin Europea, resulta esencial un mercado competitivo de
servicios. Actualmente hay un gran nmero de barreras en el mercado interior
que impiden a quienes prestan los servicios, en particular las pequeas y
medianas empresas (PYMES), extender sus operaciones mas all de sus
fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado interior. Ello
debilita la competitividad global de las personas que prestan los servicios
en la Unin Europea. Un mercado libre que obligue a los Estados miembros
a suprimir las barreras para la circulacin de servicios entre los pases que
forman la Unin Europea y que, al mismo tiempo, ofrezca a quienes vayan a
consumir dichos servicios, mayor transparencia e informacin, proporcionara
a quienes vayan a utilizarlos, ms posibilidades de eleccin y unos servicios a
precios ms bajos.
A fin de eliminar las barreras u obstculos que limitan la prestacin de los
servicios, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el 12 de diciembre
de 2006, la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado
interior (Directiva de Servicios), la cual entr en vigor el 28 de diciembre
de 2006 y los Estados miembros disponan de un plazo de tres aos para
transponer (incorporar) esta Directiva a su legislacin interna, que finaliz el
28 de diciembre de 2009.
630
En Espaa, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas es el

encargado de coordinar el proceso de transposicin legislativa.
La Junta de Andaluca trabaja, en colaboracin con el resto de
Administraciones Pblicas, en la transposicin de la Directiva de Servicios al
Derecho espaol. La responsabilidad de coordinar los trabajos de transposicin
en Andaluca mediante medidas normativas, recae en la Secretara General de
Accin Exterior de la Consejera de la Presidencia.
En el ejercicio de esa funcin, la Secretara General de Accin Exterior, a
travs de la web de la Consejera de la Presidencia, pretende dar a conocer a
la ciudadana los contenidos y objetivos de la Directiva de servicios, as como
los beneficios que se derivan de la misma. Adems, a travs de este canal, se
informar de forma permanente del proceso de transposicin.
Cul es el objetivo de la Directiva de servicios?
El objetivo de la Directiva de servicios es alcanzar un autntico mercado
nico de servicios en la Unin Europea, a travs de la eliminacin de barreras
legales y administrativas que actualmente limitan el desarrollo de actividades
de servicios entre Estados miembros.
La Directiva pretende, por tanto, reducir cargas administrativas y otorgar
mayor seguridad jurdica a aquellos que desean prestar un servicio a travs
de un establecimiento permanente (libertad de establecimiento) o sin recurrir
a dicho establecimiento (libertad de prestacin de servicios).
Esta Directiva tambin tiene como objetivo ampliar la posibilidad de
eleccin de las personas destinatarias y mejorar la calidad de los servicios
para quines los vayan a utilizar, sean personas fsicas o jurdicas.
Cul es su mbito de aplicacin?
La Directiva considera como servicio a cualquier actividad econmica por
cuenta propia prestada normalmente a cambio de una remuneracin, contemplada
en el artculo 50 del Tratado de la Unin Europea. La Directiva no se aplica a los
servicios que quedan explcitamente excluidos de su mbito de aplicacin, de
acuerdo con el artculo 2 de la Directiva. Estos servicios son los siguientes:
631
a) Los servicios no econmicos de inters general;

b) Los servicios financieros (tales como los servicios bancarios, de
crdito, de seguros, de valores, de fondos de inversin).
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrnicas (por ejemplo,
servicios de telefona y servicios de conexin a Internet).
d) Los servicios en el mbito del transporte.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal;
f) Los servicios sanitarios (quedan excluidos de la Directiva los servicios
mdicos y farmacuticos destinados al cuidado de la salud de las
personas y reservados a las profesiones reguladas, pero no otros
servicios tales como los de veterinaria o los no reservados a las
profesiones reguladas).
g) Los servicios audiovisuales (incluidos servicios cinematogrficos y
radiodifusin).
h) Las actividades de juego por dinero (tales como juegos de lotera,
casinos, apuestas deportivas).
i) Las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pblica de
conformidad con el artculo 45 del Tratado;
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atencin a los
nios y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente
necesitadas proporcionados por el Estado, por prestadores
encargados por el Estado o por asociaciones de beneficencia
reconocidas como tales por el Estado; atencin permanentemente.
k) Los servicios de seguridad privados;
l) Los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados
mediante un acto oficial de la Administracin.
La fabricacin de bienes no es una actividad de servicios (Sentencia de
7 de mayo de 1985, Comisin contra Francia, asunto 18/84; sentencia de 11
de julio de 1985, Cinthque, asuntos acumulados 60 61/84). Sin embargo, si
lo son muchas actividades auxiliares vinculadas a ella (p. ej., venta minorista,
instalacin y mantenimiento, servicios posventa).
Por el contrario, y sin nimo exhaustivo, caben citar los siguientes
ejemplos de servicios que s entran dentro del mbito de aplicacin de la
Directiva de servicios:
632
La distribucin comercial (comercio minorista y mayorista de bienes

y servicios, desde el gran comercio, como son los supermercados, al
pequeo comercio).
Las actividades de la mayora de las profesiones reguladas (por ejemplo,
servicios de asesoras jurdicas y fiscales, arquitectura, ingeniera,
contabilidad, peritaje).
Los servicios de construccin y los oficios (por ejemplo, los servicios
de edificacin y demolicin, pero tambin los servicios de fontanera,
pintura, electricidad, enlosado, carpintera).
Servicios a empresas (por ejemplo, mantenimiento de oficinas,
asesoramiento de gestin, organizacin de actos, cobro de deudas,
servicios de publicidad y de contratacin de personal).
Servicios en el mbito del turismo (por ejemplo, agencias de viajes y
guas de turismo).
Servicios recreativos (por ejemplo, los servicios de centros deportivos y
parques de atracciones).
Servicios de instalacin y mantenimiento de equipos.
Servicios de informacin (por ejemplo, portales web, actividades de las
agencias de noticias, edicin, programacin de ordenadores).
Servicios de hostelera y restauracin (por ejemplo, hoteles, restaurantes,
bares y servicios de catering).
Servicios de formacin y educacin (por ejemplo, enseanza de idiomas
o escuelas de conduccin).
Servicios inmobiliarios.
Servicios de ayuda domstica (por ejemplo, servicios de limpieza, de
cuidado de nios y nias o de jardinera).
Qu medidas prev la Directiva de servicios?
1. La eliminacin de barreras para facilitar la realizacin de
actividades econmicas con establecimiento fijo y durante un periodo
indeterminado.
Esta medida implica la reforma de la normativa vigente, para eliminar las
barreras que restringen injustificadamente la puesta en marcha de actividades
de servicios e impiden o retrasan los nuevos proyectos emprendedores y la
creacin de empleo.
633
Se eliminarn aquellas autorizaciones administrativas que no sean

necesarias por estar justificadas por una razn imperiosa de inters general.
Esto supone que, en general, los procedimientos de autorizacin que no sean
necesarios debern ser sustituidos por mecanismos menos gravosos para
quin presta el servicio: declaraciones responsables, comunicaciones previas
o un rgimen de libre acceso.
En un primer momento, el propio Tratado de la Unin Europea, luego la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea y finalmente la propia
Directiva, han ido acotando el concepto: razn imperiosa de inters general.
En concreto, la propia Directiva recoge estos supuestos excepcionales que
pueden llegar a justificar una autorizacin administrativa para el ejercicio de la
actividad empresarial. La razn imperiosa de inters general, invocada en el
mbito local, puede consistir as en la proteccin del orden pblico, la seguridad
pblica, la salud pblica, la proteccin de los consumidores, de los destinatarios
de los servicios y de los trabajadores, la proteccin del medio ambiente, incluido
el entorno urbano, la sanidad animal, la conservacin del patrimonio histrico y
artstico nacional y los objetivos de la poltica social y cultural.
Una vez justificada la necesidad de una autorizacin por una razn
imperiosa de inters general, procede verificar su proporcionalidad y que no
sea discriminatoria por razn de nacionalidad. Efectivamente, slo podrn
mantenerse las autorizaciones que sean necesarias y que, adems, sean
proporcionadas y no discriminatorias. En este sentido, la proporcionalidad
se determina porque slo por autorizacin y no por otra medida menos
gravosa para quien vaya a prestar el servicio, puede salvaguardarse esa razn
imperiosa de inters general.
Adems de analizar las autorizaciones que se han venido exigiendo
para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios, los Estados deben
analizar los requisitos que se exigen en dichas autorizaciones, ya que hay
listados de requisitos prohibidos, otros requisitos que solamente pueden
exigirse con carcter excepcional y el resto de requisitos a exigir slo podrn
mantenerse si, a su vez, pasan el triple test de necesidad, proporcionalidad y
no discriminacin por razn de nacionalidad.
Los requisitos prohibidos que, segn el artculo 14 de la Directiva deben
desaparecer de la normativa nacional, son los siguientes:
634
1. Requisitos basados directa o indirectamente en la nacionalidad.

2. Requisitos que prohban estar establecido en varios Estados
miembros.
3. Requisitos que limiten la libertad de eleccin de tipo de establecimiento.
4. Requisitos de reciprocidad con el Estado miembro en el que el
prestador tenga ya su establecimiento.
5. Aplicacin de pruebas econmicas.
6. Intervencin directa o indirecta de competidores en la concesin de
autorizaciones.
7. Exigencia de que el aval financiero o seguro se contrate con operadores
nacionales.
8. Exigencia de inscripcin previa o ejercicio previo durante un tiempo
en territorio nacional.
Por otra parte, los requisitos a evaluar por los Estados miembros,
contenidos en el artculo 15 de la Directiva, se mantendrn solo si son
necesarios, proporcionales y no discriminatorios y as se justifican ante la
Comisin Europea, dado que la imposicin de estos requisitos debe notificarse
a dicha Institucin. Estos requisitos son los siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Lmites cuantitativos o territoriales.

Adopcin de una forma jurdica particular.
Posesin de capital de una sociedad.
Requisitos de reserva de la actividad a prestadores concretos.
Prohibicin de disponer de varios establecimientos.
Nmero mnimo de empleados.
Tarifas mximas y/o mnimas obligatorias.
Obligacin de prestar otro servicio conjuntamente.
Se reducirn otras cargas administrativas para quienes presten los

servicios: inscripciones en registros, renovacin de autorizaciones, duplicacin
de trmites para la apertura de nuevos establecimientos y se generalizar el
principio de que cualquier persona establecida en el Estado miembro, que
ejerza legalmente una actividad de servicios, podr ejercitarla en todo el
territorio nacional de dicho Estado.
En este sentido, segn el artculo 16 de la Directiva, los Estados
miembros slo podrn restringir la libre prestacin de servicios por parte de
635
un prestador establecido en otro Estado miembro, cuando esta restriccin

resulte necesaria, proporcionada y no discriminatoria. La imposicin de estas
restricciones se tiene que notificar a la Comisin Europea. De las restricciones,
la Comisin considera especialmente gravosa la imposicin de las siguientes:
Obligacin de que el prestador est establecido en el territorio nacional.
Obligacin de que el prestador obtenga una autorizacin concedida
por las autoridades competentes nacionales, incluida la inscripcin en
un registro o en un colegio o asociacin profesional que exista en el
territorio nacional, salvo en los casos previstos en la presente Directiva o
en otros instrumentos de Derecho comunitario.
Prohibicin de que el prestador se procure en el territorio nacional, cierta
forma o tipo de infraestructura.
Aplicacin de un rgimen contractual particular entre el prestador y el
destinatario, que impida o limite la prestacin de servicios con carcter
independiente.
Obligacin de que el prestador posea un documento de identidad
especfico para el ejercicio de una actividad de servicios, expedido por
las autoridades competentes;
Requisitos sobre el uso de equipos y material que forman parte integrante
de la prestacin de servicios, con excepcin de los necesarios para la
salud y la seguridad en el trabajo.
2. La eliminacin de barreras para facilitar prestaciones que impliquen
ausencia de participacin estable y continua en la vida econmica en
un Estado miembro.
La Directiva recoge un catlogo de requisitos que no se podrn exigir en
los casos de prestacin transfronteriza de servicios, esto es, en los supuestos
en los que quien preste el servicio se encuentre establecido en otro Estado
miembro.
3. Simplificacin administrativa.
La Directiva de servicios recoge tambin el mandato de que cuando los
procedimientos y trmites aplicables al acceso a una actividad de servicios y
a su ejercicio, no sean lo suficientemente simples, los Estados miembros los
simplificarn.
636
La Directiva de servicios establece un programa de simplificacin

administrativa, que incluye la introduccin de procedimientos electrnicos
y el establecimiento de un sistema de ventanilla nica para las personas
prestadoras y destinatarias de los servicios.
La ventanilla nica constituye un punto de tramitacin integral por va
electrnica. Su implantacin supondr que quienes presten los servicios,
podrn realizar todos los procedimientos y trmites a distancia y por
va electrnica, y a todos los niveles administrativos (europeo, nacional,
autonmico y local).
La Ventanilla nica de la Directiva de Servicios (VUDS), tiene las siguientes
caractersticas:

Es nica desde el punto de vista de quien preste el servicio.

Constituye un punto de informacin.
Constituye un punto de tramitacin integral por va electrnica.
Desde ese punto, se podrn obtener todas aquellas licencias y

autorizaciones necesarias para el acceso y ejercicio de la actividad.
Todos los trmites y procedimientos han de poder realizarse
electrnicamente.
El establecimiento de la Ventanilla nica de la Directiva de Servicios no
modificar en ningn la caso la competencia del rgano responsable del
trmite o procedimiento.
4. Cooperacin administrativa.
La Directiva de servicios establece una obligacin general para los Estados
miembros de prestacin de asistencia recproca. El Estado de establecimiento
proceder a las comprobaciones e inspecciones que le solicite otro Estado y
le informar de los resultados sobre todos los extremos relacionados con el
servicio de los que tenga conocimiento.
Esta cooperacin administrativa se resume en los aspectos siguientes:
Responder a las solicitudes de informacin recibidas cuando sean
necesarias para supervisin de un prestador particular (art. 28.1).
Llevar a cabo, en caso necesario, controles, inspecciones e investigaciones
e informar de los resultados al Estado miembro solicitante (art. 28.3).
637
El Estado miembro consultado tiene la obligacin de responder lo antes

posible y por medios electrnicos (art. 28.2).
La Comisin est obligada a establecer, en cooperacin con los Estados
miembros, un sistema electrnico de intercambio de informacin: IMI
(art. 34.1)
Si un Estado miembro no cumple con su obligacin de asistencia
recproca la Comisin adoptar medidas apropiadas, incluido el
procedimiento establecido en el artculo 226 del Tratado (art. 28.8).
El sistema de informacin del Mercado Interior o sistema IMI, constituye
el soporte tcnico que posibilita la cooperacin inter-administrativa en el
mercado interior, al permitir la comunicacin directa por va electrnica
entre autoridades competentes de todas las Administraciones Pblicas y de
diferentes Estados miembros.
El Reglamento (UE) nmero 1024/2012, del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 25 de octubre, establece que el IMI es un sistema informtico
para la cooperacin administrativa, incluido el tratamiento de los datos de
carcter personal, entre autoridades competentes de los Estados miembros y
entre autoridades competentes de los Estados miembros y la Comisin.
Segn dicho Reglamento, el IMI es una aplicacin informtica accesible
a travs de internet, realizada por la Comisin en colaboracin con los Estados
miembros, cuyo propsito es servir de ayuda a estos ltimos para que
puedan cumplir en la prctica las exigencias de intercambio de informacin
establecidas en los actos jurdicos de la Unin, a travs de un mecanismo
de comunicacin centralizado que permita el intercambio transfronterizo de
informacin, as como la asistencia recproca.
En concreto, el IMI ayuda a las autoridades competentes a identificar
a sus homlogas en otro Estado miembro, a gestionar el intercambio de
informacin, incluso de los datos de carcter personal, basndose en
procedimientos simples y unificados, y a superar las barreras lingsticas,
gracias al uso de unos sistemas de tratamiento predefinidos y pretraducidos.
Cuando sea posible, la Comisin debera proporcionar a quienes usen el IMI
cualquier otra funcionalidad de traduccin que se ajuste a sus necesidades,
sea compatible con la seguridad y los requisitos de confidencialidad para el
intercambio de informacin en el IMI y pueda ofrecerse a un coste razonable.
638
En resumen el IMI tiene las siguientes caractersticas:

- Es una aplicacin web concebida para que las administraciones
puedan comunicarse de forma segura, rpida y sencilla con
autoridades de otros estados miembros, superando estas barreras.
-
Permite la localizacin de autoridades competentes en materias y
procedimientos del mercado interior (cada estado define y registra
sus propias autoridades) y el intercambio entre ellas de consultas e
informacin.
-
Los intercambios se basan en formularios y cuestionarios modelo
multilinges (en todas las lenguas oficiales de la Unin Europea), con
repertorios de posibles preguntas y respuestas preacordados que se
publican en el sistema ya traducidos a todas las lenguas.
-
Es accesible a travs de Internet y no requiere la instalacin de software
adicional, ni inversin alguna por las autoridades participantes.
5. Calidad de los servicios
La Directiva de servicios trata de garantizar que cualquier persona usuaria
de servicios, tenga acceso a los servicios ofertados por quien los preste y
perteneciente a la Unin Europea, en condiciones no discriminatorias.
Obliga a las personas que prestan el servicio a actuar con transparencia,
debiendo poner a disposicin de quienes lo utilicen, informacin sobre ellas
mismas (nombre, forma jurdica, direccin, y en su caso, inscripcin en
registros o autoridad competente que otorg la autorizacin, entre otros) y
sobre las condiciones de la prestacin (caractersticas del servicio ofrecido,
precio, garantas).
Las Administraciones debern informar y asistir a quienes utilicen los
servicios, para que puedan realizar reclamaciones ante las autoridades
competentes, en caso de litigios con las personas que presten los servicios,
independientemente del pas en el que se ubiquen.
639
2. LA TRANSPOSICIN DE LA
DIRECTIVA DE SERVICIOS
2.1. Introduccin
La Directiva Comunitaria de Servicios es un instrumento normativo que
presenta dos facetas:
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones
europeas, establece un resultado y un plazo:
Resultado: Mercado interior de servicios
Plazo: 28.12.2009
2. Las medidas nacionales de ejecucin, que adoptan los Estados
miembros; esto es la transposicin. As, cada pas debe adoptar
medidas normativas y no normativas de transposicin.
Cmo se est ejecutando el objetivo perseguido por la Directiva en
los distintos Estados miembros?
Mediante reformas normativas sectoriales: Reino Unido, Francia,
Alemania, Portugal o Luxemburgo.
Mediante una combinacin de reformas sectoriales en normativa
incompatible, reforzada por la adopcin de una norma de carcter
horizontal que recoge los principios de la Directiva: Blgica, Dinamarca,
Italia, Chipre, Hungra, Bulgaria, Rumania y Espaa.
2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus de la transposicin
Al trmino del periodo de transposicin (28 de diciembre de 2009),
cada Estado miembro debe informar a la Comisin sobre los resultados del
proceso de evaluacin y modificacin de la normativa afectada. En concreto,
de acuerdo con el artculo 39 de la Directiva, se debe comunicar a la Comisin
lo siguiente:
640
Cada rgimen de autorizacin (art. 9) que se decida mantener y su

compatibilidad con los principios de necesidad y proporcionalidad. No es
necesario comunicar aquellos regmenes de autorizacin que han sido
suprimidos.
Cada requisito evaluable en establecimiento (art. 15) que, tras el proceso
de evaluacin, se decida suprimir, modificar o mantener en la regulacin
de las actividades de servicios. Deber justificarse la necesidad y
proporcionalidad de los requisitos que se mantengan.
Cada requisito en libre prestacin (art. 16), que se decida mantener
en la normativa y su compatibilidad con los principios de necesidad y
proporcionalidad.
No es necesario comunicar aquellos requisitos que han sido suprimidos.
Cada restriccin al ejercicio multidisciplinar (art. 25) que se decida
mantener en la normativa y su compatibilidad con las condiciones de
la Directiva. No es necesario comunicar aquellas restricciones que han
sido suprimidas.
Para dar cumplimiento a esta obligacin, la Comisin ha desarrollado
una serie de cuestionarios on line, a travs del sistema denominado IPM
(Interactive Policy Making), que permiten recoger todos los aspectos exigidos
en el artculo 39 de la Directiva.
Este es un instrumento de comunicacin de resultados a la Comisin y
resto de Estados miembros tras el proceso de evaluacin y modificacin de la
normativa desarrollado on-line, (Making).
Y despus:
Los informes recibidos por la Comisin se distribuyen entre los Estados
miembros que dispondrn de un plazo de seis meses para presentar
observaciones.
A la vista de los informes y de las observaciones, la Comisin presentara
al Parlamento Europeo un informe sntesis en el que podr recoger
propuestas complementarias.
A ms tardar el 28 de diciembre de 2011, la Comisin presentar al
Parlamento un informe completo sobre la aplicacin de la presente
Directiva, informe que debe repetirse cada 3 aos (en estos informes
podr proponer la inclusin de sectores excluidos o propuestas de
modificacin de la Directiva).
641
En cuanto a la transposicin de la Directiva de servicios por los estados

miembros, es importante destacar la Comunicacin de la Comisin al
Parlamento Europeo de 8 de junio de 2012, sobre la implementacin de la
Directiva de servicios, colaboracin para un nuevo crecimiento de los servicios
2012-2015, ya que en ella se dispone que con una mejor implementacin y
una mejor aplicacin prctica de la Directiva puede obtenerse mucho ms de
las normas ya acordadas.
Se est ante una oportunidad de obtener resultados a corto plazo en
materia de crecimiento y empleo que la UE no puede permitirse dejar pasar.
Es preciso que los Estados miembros y la Comisin centren su empeo ante
todo en velar por que la Directiva de servicios se aplique con mayor ambicin y
de manera ms completa, a fin de explotar su potencial no aprovechado antes
de ampliar su mbito de aplicacin. La presente Comunicacin plantea una
serie de vas de futuro que permitiran potenciar al mximo el efecto econmico
de la Directiva de servicios, en particular en los sectores de servicios de gran
trascendencia econmica. Estas vas son las siguientes:
La conveniencia de que los Estados miembros se muestren ms ambiciosos
en lo que respecta a la Directiva de servicios. El impacto econmico de los
obstculos que an puedan subsistir debe evaluarse rigurosamente.
La Comisin ha presentado una propuesta a fin de modernizar el marco
jurdico para la movilidad de los servicios profesionales; conviene que los
Estados miembros la adopten rpidamente.
El mercado nico ha de ser una realidad para los consumidores.
Las empresas no deben dividirlo artificialmente en detrimento de los
destinatarios de servicios.
Es preciso racionalizar la aplicacin, tanto de la Directiva de servicios,
como de otros instrumentos del mercado nico, entre ellos la Directiva
sobre reconocimiento de cualificaciones profesionales y la Directiva sobre
comercio electrnico. En su caso, habr que modernizar la legislacin de
la Unin, a fin de responder a necesidades especficas de los servicios
y garantizar la eficacia del marco jurdico sobre el terreno, tanto para los
proveedores de servicios como para los destinatarios.
Resulta oportuno que los Estados miembros perfeccionen las ventanillas
nicas convirtindolas en autnticos instrumentos de Administracin
electrnica que respondan adecuadamente a las necesidades de los
proveedores y destinatarios de servicios.
642
2.3. La transposicin de la Directiva en Espaa

El proceso de transposicin de la Directiva de Servicios se presenta
para Espaa como una oportunidad para reducir trabas injustificadas o
desproporcionadas al acceso y ejercicio de la actividad en determinados
sectores; contribuyendo as a un ambicioso programa de simplificacin
administrativa y de incremento de la transparencia.
La transposicin de la Directiva de Servicios no se va a efectuar mediante
un sola norma que lleve a cabo su incorporacin completa al derecho interno,
sino en diversas fases o niveles: En primer lugar, las Cortes Generales
aprobaron el 29 de octubre de 2009, la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a
las actividades de servicios y su ejercicio (la denominada popularmente Ley
Paraguas), cuyo objeto es establecer las disposiciones generales necesarias
para facilitar la libertad de establecimiento de quienes vayan a prestar dichos
servicios y su libre prestacin; constituyendo una especie de ley horizontal
que incorpora los principios generales de la Directiva, estableciendo un
nuevo marco regulatorio en el que, a partir del 28 de diciembre de 2009,
operen las personas que prestan servicios sobre la base del principio de libre
acceso y ejercicio de dichas actividades. El principio general del que parte
dicha disposicin es que slo por norma con rango de Ley podr imponerse
una autorizacin previa para el acceso o ejercicio de una actividad de
servicios siempre y cuando concurran los principios antes vistos: necesidad,
proporcionalidad y no discriminacin por razn de nacionalidad.
Esta Ley se public en el Boletn Oficial del Estado de 24 de noviembre
de 2009, como Ley 17/2009, de 23 de noviembre.
En un segundo nivel, la Administracin General del Estado, al igual
que el resto de Administraciones Pblicas, est trabajando en acomodar su
normativa sectorial al contenido de la Directiva y de la citada Ley 17/2009.
En este segundo nivel se deben mencionar las reformas que se han
operado por medio de las siguientes Leyes:
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, (BOE nm. 308, de 23 de diciembre)
de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio; la denominada
643
Ley Omnibus. Esta norma aborda la modificacin de un total de 47

normas estatales con rango de ley, con el fin de adaptarlas a la Directiva
de Servicios. Entre estas Leyes se encuentra la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, por medio de la que se regulan
dos figuras alternativas a la autorizacin: declaracin responsable y
comunicacin previa y la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen
Local, por la que se establece que en el sector servicios, las entidades
locales solamente podrn intervenir en el marco de lo establecido en la
Ley 17/2009.
Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de
enero, de Ordenacin del Comercio Minorista, con el fin de adaptar la
regulacin comercial minorista a la nueva normativa comunitaria. La Ley
7/1996, ha sido modificada recientemente por la Ley 3/2014, de 27 de
marzo, de reforma de la Ley General de Consumidores y Usuarios y la
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el crecimiento
de la competitividad y la eficiencia. Segn su Exposicin de Motivos,
esta Ley pretende, adems de su adecuacin a la Ley 20/2013, de 9
de diciembre, de garanta de la unidad de mercado, profundizar en el
proceso de simplificacin y racionalizacin de los procedimientos de
autorizacin seguidos en el mbito del comercio minorista; estableciendo
su artculo 1 que, con carcter general, la apertura, traslado o ampliacin
de establecimientos comerciales no estar sujeta a rgimen de
autorizacin. No obstante, se podr someter a una nica autorizacin,
que se conceder por tiempo indefinido, cuando concurran razones
imperiosas de inters general: se contempla, exclusivamente, el caso
de que las instalaciones o infraestructuras fsicas sean susceptibles de
generar daos en el medio ambiente, el entorno urbano y el patrimonio
histrico artstico.
Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificacin del texto refundido de
la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11de enero, que adapta la
evaluacin del impacto ambiental a la Directiva de Servicios.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, que se tratar
en el siguiente epgrafe.
644
El Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de Apoyo a los

Deudores Hipotecarios de Control del Gasto Pblico y Cancelacin de
Deudas con Empresas y Autnomos Contradas por las Entidades Locales,
de Fomento de la Actividad Empresarial e Impulso de la Rehabilitacin
y de Simplificacin Administrativa. Este Real Decreto Ley, segn su
Exposicin de Motivos procede a modificar los preceptos de mltiples
leyes, propiciando que en ms de un centenar de procedimientos la
Administracin se someta en su actuacin al rgimen del silencio positivo
y que desaparezcan las menciones a las licencias locales en una serie de
textos normativos. De este modo, la actividad de los ciudadanos podr
desarrollarse en los mbitos afectados, sin que el eventual retraso en
la actuacin administrativa se configure como un obstculo y, a la vez,
garantizando que la tutela del inters pblico en los aspectos fijados por
la Ley de Economa Sostenible, se mantiene inalterada.
La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de
Liberalizacin del Comercio y Determinados Servicios, que se desarrollar
ms adelante.
La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de mercado,
que se tratar en otro epgrafe.
Numerosas normas reglamentarias, conforme se acord en el Consejo
de Ministros de 12 de junio de 2009.
La coordinacin de las reformas normativas derivadas de la transposicin
de la Directiva, as como la puesta en marcha de la Ventanilla nica y el
Sistema de Cooperacin Administrativa entre Estados, las est asumiendo
en el mbito nacional el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.
2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca
La transposicin de la Directiva de Servicios en las Comunidades
Autnomas, implica una superacin de dificultades:
1. Generales de transposicin de Directivas.
-
Escaso ejercicio por parte de las autonomas de la adopcin de
medidas de transposicin.
645
2. Especficas.
- Carcter horizontal de la Directiva: afecta a todos o casi todos
los sectores.
El sector servicios, el ms importante de nuestra economa, es un motor
de crecimiento y creacin de empleo en Espaa y, en particular, en Andaluca.
En nuestra Comunidad Autnoma representa un 67,5% del PIB.
La transposicin en Andaluca constituye una gran oportunidad para
dinamizar el sector servicios. Implica una mejora del marco regulatorio de
la que se derivarn ganancias de eficiencia, productividad y empleo en los
sectores implicados, adems de un incremento de la variedad y calidad de los
servicios disponibles para las empresas y la ciudadana.
En el marco de la transposicin de la Directiva de Servicios hay que
diferenciar entre las reformas a realizar en normas con rango de Ley y las
reformas a realizar en normas con rango infralegal.
En cuanto a las reformas legales que se han operado en Andaluca, como
consecuencia de la Directiva de Servicios, deben destacarse las siguientes.
La adopcin del Decreto Ley 3/2009 y la Ley 3/2010, por el que se
modifican diversas leyes para la transposicin en Andaluca de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento
Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior. El
objetivo del presente Decreto Ley es adaptar la normativa andaluza de
rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y por
tanto, incorporar parcialmente al Derecho espaol la Directiva 2006/123/
CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
interior.
El Decreto Ley lleva a cabo modificaciones en las Leyes de las siguientes
materias: comercio interior; comercio ambulante; ferias comerciales;
turismo; carreteras, museos, patrimonio histrico, juego y apuestas;
farmacias; energas renovables; espacios naturales protegidos de
Andaluca; forestal de Andaluca; incendios forestales; Espacio Natural
de Doana y flora y fauna silvestres. El Parlamento Andaluz, acord
tramitar dicho Decreto Ley como Proyecto de Ley; cuyo resultado fue la
Ley 3/2010, de 21 de mayo.
646
La Ley 7/2010, de 14 de julio, para la Dehesa de Andaluca. Esta Ley

tiene entre sus fines, simplificar los procedimientos administrativos
que afecten a los titulares de las dehesas, de acuerdo con una de las
principales medidas que prev la Directiva de Servicios: la simplificacin
administrativa.
La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones
empresariales de inters estratgico en Andaluca y de simplificacin,
agilizacin administrativa y mejora de la regulacin de actividades
econmicas, que se desarrolla en el epgrafe siguiente.
La Ley 10/2011, de 5 de diciembre, que adapta la legislacin autonmica
sobre colegios profesionales a la Directiva europea de servicios del
mercado interior.
La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las
trabas administrativas para las empresas, que se detalla en el siguiente
epgrafe.
En relacin con las reformas reglamentarias, el 17 de noviembre de 2009,
el Consejo de Gobierno adopt un Acuerdo para impulsar la transposicin
en Andaluca de la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior,
especialmente en el mbito Reglamentario, recogindose como Anexo al
mismo, el listado de Decretos y rdenes que deben modificarse.
2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios en las Entidades
Locales
Las Entidades Locales tienen un papel especialmente relevante en
la transposicin de la Directiva de Servicios, dado que regulan numerosas
actividades de servicios incluidas en su mbito de aplicacin. Asimismo, las
Entidades Locales participarn y se integrarn en el desarrollo y funcionamiento
de la ventanilla nica y los mecanismos de cooperacin administrativa que se
estn poniendo en marcha.
La transposicin de la Directiva afecta en gran medida a las Entidades
Locales y, en particular, a los Municipios que muestren en su actividad
administrativa grandes dosis de intervencin de carcter autorizatorio sobre la
647
actividad de la ciudadana, en sus distintas facetas (comunicaciones previas,

autorizaciones, registros, etc.); de hecho esta Directiva no deja de ser una
revolucin en el mbito local, puesto que las Entidades Locales tienen que
adaptarla a su propia normativa; mxime si tenemos en cuenta que, como se
ha expuesto en otra parte de esta Gua, el Estatuto de Autonoma de Andaluca
y la Ley de Autonoma Local de Andaluca, les atribuyen potestades normativas.
Asimismo, esta atribucin a las Entidades Locales de potestades
normativas, viene recogida en la Ley de Bases de Rgimen Local y las convierte
en los sujetos obligado a modificar sus propias normas para adaptarlas al
derecho comunitario.
La aplicacin de la citada Directiva en el mbito local, no solo finaliza
en un proceso normativo, sino que supone, mas all de la adaptacin de la
regulacin de los procedimientos administrativos, un cambio profundo en la
cultura de cooperacin y en la dinmica de tcnica normativa.
Sin duda alguna, un elemento clave para la correcta aplicacin de la
nueva normativa comunitaria en Espaa, es una adecuada asimilacin de
la misma por los responsables de las Entidades Locales, en especial, en lo
referido a los procedimientos municipales de autorizacin administrativa de los
servicios cubiertos por la Directiva, concretamente, las licencias de actividad.
En efecto, como se ha indicado anteriormente, no slo debern modificar sus
propias ordenanzas para adaptarlas a la legalidad vigente, sino que adems
deben llevar a cabo medidas internas en el mbito organizativo, como es
la implantacin de la Ventanilla nica prevista en dicha Directiva (VUDS), la
utilizacin del Sistema informtico de Informacin del Mercado Interior (Internal
Market Information System, IMI) o la adecuacin de todas sus estructuras de
funcionamiento (organigrama, RPT o plantillas presupuestarias, con previsin
de empleados pblicos -concretamente, funcionarios-, etc ) que materialicen
el cambio de mentalidad en la actividad de polica administrativa en materia
de actividades que la Directiva impone, pasando de un sistema basado en
el control previo a otro donde la actividad de comprobacin e inspeccin se
llevar a cabo a posteriori; una vez iniciado el funcionamiento de la prestacin
de los servicios.
Las Entidades Locales, por tanto, como autoridad competente, son
responsables del cumplimiento de la Directiva en su mbito de competencias.
648
Dado que la tarea es compleja se ha optado por definir una estrategia con dos
lneas de actuacin:
Por un lado, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas
trabaja de manera ms directa y estrecha con 28 municipios que se han
seleccionado por su mayor poblacin a nivel nacional.
Por otro lado, y para el resto de entidades locales andaluzas, se ha
constituido un Grupo de Trabajo entre la Junta de Andaluca, las
Diputaciones Provinciales y la Federacin Andaluza de Municipios
y Provincias (FAMP) para abrir vas de informacin e impulso de la
transposicin con todas las Entidades Locales andaluzas.
La Consejera de Administracin Local y Relaciones Institucionales, a
travs de su Direccin General de Administracin Local, participa, junto con
la Consejera de la Presidencia, la Consejera de Hacienda y Administracin
Pblica y la Consejera de Economa, Innovacin, Ciencia y Empleo en el
citado Grupo de Trabajo.
Es importante resaltar que el Decreto 147/2012, de 5 de junio, por el que
se aprueba la estructura orgnica de la Consejera de Administracin Local y
Relaciones Institucionales, establece que la citada Consejera a travs de su
Direccin General de Administracin Local, tiene la competencia del impulso
de la transposicin por los Gobiernos Locales de las directivas de la Unin
Europea, en particular de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en
el mercado interior. Precisamente en esta Directiva se centra la actuacin de
la Direccin General de Administracin Local, para impulsar en las entidades
locales las medidas de simplificacin administrativa.
El objetivo del Grupo es intercambiar informacin sobre el proceso
de elaboracin normativa, estudiar medidas de impulso del proceso de
transposicin de la Directiva por las Entidades Locales Andaluzas y planificar
acciones concertadas. Como resultado de sus trabajos, se han elaborado
varios modelos-tipo de ordenanzas adaptadas a la Directiva, para ponerlos
a disposicin de todos los municipios andaluces, entre las que destacan la
de apertura de establecimientos y su correspondiente ordenanza fiscal, la
de mercados de abastos y su ordenanza fiscal, junto con sus anexos y ha
avalado un modelo de ordenanza de comercio ambulante, elaborada por la
649
Consejera de Turismo y Comercio de la Junta de Andaluca y la Federacin

Andaluza de Municipios y Provincias. Todos estos modelos estn adaptados
a la normativa vigente. La difusin a las EE.LL. andaluzas se est haciendo por
medio de las Diputaciones Provinciales y la FAMP. Estos modelos-tipo estn
teniendo una excelente acogida por los municipios andaluces. En relacin con
las ordenanzas que quedan por adaptar, en breve de pondr a disposicin
los modelos restantes e indicaciones sobre los criterios interpretativos que
se proponen en el caso de las ordenanzas que no requieran adaptacin. Sin
perjuicio de lo anterior, adems se est trabajando para la actualizacin de los
modelos ya aprobados a las modificaciones introducidas posteriormente por
la Ley de Economa Sostenible.
En el mbito no normativo, las actuaciones del Grupo de Trabajo para la
transposicin de la Directiva de Servicios por las entidades locales andaluzas
se centran en el impulso a nivel local del sistema de Informacin del Mercado
Interior (IMI) y de la Ventanilla nica de Servicios (VUDS).
El sistema IMI, instrumento que permite el intercambio de informacin
entre las autoridades pblicas europeas responsables del cumplimiento
de las obligaciones de cooperacin administrativa establecidas en el
mbito legislativo del mercado interior, se articula a travs de un red de
autoridades competentes (unidades administrativas dadas de alta en
el sistema).
Existe una coordinacin nacional (NIMIC, siglas de National IMI
Coordinator).en cada uno de los EEMM que tiene encomendado el asegurar
un adecuado establecimiento de la red en su estado. A partir de ah cada
Estado Miembro se ha definido su propia red en funcin de su estructura
administrativa. En el caso de Espaa, existen adems coordinadores
autonmicos y delegaciones sectoriales.
En la Comunidad Autnoma de Andaluca es la Direccin General
de Administracin Local la competente para el impulso del registro de las
entidades locales en el sistema IMI. Esta labor se lleva a cabo en coordinacin
con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas y la Consejera de
Hacienda y Administracin Pblica. En esa labor de difusin se trabaja en
el Grupo de Trabajo de transposicin de la Directiva por las EELL, en cuyo
seno se ha llegado al compromiso por parte de las Diputaciones Provinciales
650
de asumir la gestin del sistema para los municipios de poblacin inferior

a 20.000 habitantes, a menos que los mismos estimen oportuno contar
registrarse como autoridad competente en el sistema. En Andaluca ya existe
ms de un centenar de autoridades locales registradas.
A diferencia del sistema IMI, que es un sistema interno entre las
administraciones, la Ventanilla nica de Servicios VUDS tiene por objeto
conectar a agentes econmicos con las administraciones pblicas,
permitiendo el acceso de los prestadores de servicios de los EEMM y
proporcionndoles tanto la informacin necesaria para el ejercicio de
las actividades de servicios como el poder realizar el trmite de forma
telemtica y a distancia. Hay que resaltar adems, que no existe en este
caso un escaln intermedio autonmico intermedio entre la Ventanilla
nica, cuya competencia ostenta el Ministerio de Poltica Territorial
Hacienda y Administraciones Pblicas, y las administraciones pblicas
locales, y que se trata de una medida de obligado cumplimiento para stas,
de acuerdo con el art. 18 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y concordantes.
El acceso a la citada Ventanilla se hace a travs del portal www.eugo.es,
dentro de la pgina web del mencionado Ministerio.
Por esta razn, el Grupo de Trabajo ha asumido el impulso de su puesta
en prctica en la Administracin Local andaluza. En este sentido se destaca el
proyecto Modelo Objetivo de Ayuntamiento Digital (MOAD), herramienta para
la telematizacin de los procedimientos locales, la cual ha sido desarrollada
por la Consejera de Economa, Innovacin, Ciencia y Empleo.
651
3. PROMOCIN DE LA MEJORA DEL

ENTORNO ECONMICO MEDIANTE LA
APLICACIN DE LOS PRINCIPIOS
DE BUENA REGULACIN,
EVITANDO LA INTRODUCCIN
DERESTRICCIONES INJUSTIFICADAS
O DESPROPORCIONADAS AL
FUNCIONAMIENTO DE LOS MERCADOS
La Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio, promueve un nuevo modelo de regulacin econmica
ms eficaz para el desarrollo de la actividad empresarial y profesional, basado
en los principios de necesidad, proporcionalidad y concurrencia competitiva.
En este sentido, son varias las normas que pretenden extender el alcance de
estos principios a todos los sectores econmicos, agilizando y simplificando
los procedimientos relacionados con el ejercicio de actividades econmicas.
Respecto a las anteriores normas, destacan en el mbito nacional la
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, la Ley 12/2012, de
26 de diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalizacin del Comercio y
Determinados Servicios y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de
la unidad de mercado y en el mbito autonmico la Ley 4/2011, de 6 de junio,
de medidas para potenciar inversiones empresariales de inters estratgico
para Andaluca y de simplificacin, agilizacin administrativa y mejora de
la regulacin de actividades econmicas en la Comunidad Autnoma de
Andaluca, la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para
reducir las trabas administrativas para las empresas y el Decreto-ley 6/2014,
de 29 de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la Iniciativa
@mprende+, que a continuacin se van a detallar.
652
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible (LES), es una
de las piezas ms importantes de la Estrategia para una Economa Sostenible,
aprobada por el Consejo de Ministros en noviembre de 2009, ya que aborda,
transversalmente y con alcance estructural, muchos de los cambios que, con
rango de ley, son necesarios para incentivar y acelerar el desarrollo de una
economa ms competitiva, ms innovadora, en un momento econmico tan
difcil de crisis econmica como nos encontramos, capaz tanto de renovar
los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las
nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad.
Como indica su Exposicin de Motivos, esta Ley entiende por economa
sostenible, un patrn de crecimiento que concilie el desarrollo econmico,
social y ambiental en una economa productiva y competitiva, que favorezca
el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesin social, y que
garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de
forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes
sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender
sus propias necesidades.
La Ley de Economa Sostenible viene a continuar el esfuerzo de remocin
de obstculos administrativos iniciado con las normas de transposicin de la
Directiva de Servicios, pero, adems, asume la necesidad de incidir en otros
aspectos que resultan en la actualidad negativos para la situacin de nuestra
economa o que son susceptibles de simplificacin y agilizacin En este
sentido hay que resaltar que modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
de Rgimen Local, introduciendo dos nuevos artculos, de 84 bis y de 84 ter,
los cuales establecen que, con carcter general, el ejercicio de actividades no
se someter a la obtencin de licencia u otro medio de control preventivo; es
decir, estos nuevos artculos restringen la posibilidad de exigir licencias u otro
medio de control preventivo; permitindolas solo en aquellas actividades en
las que concurran razones imperiosas de inters general, vinculadas con la
proteccin de la salud o seguridad pblicas, el medioambiente o el patrimonio
histrico-artstico o que impliquen el uso privativo y ocupacin de los bienes
de dominio pblico.
Para favorecer la iniciativa econmica privada, evitando intervenciones
administrativas desproporcionadas, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
653
Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local, limita el uso de

autorizaciones administrativas para iniciar una actividad econmica a casos en
los que su necesidad y proporcionalidad queden claramente justificadas. Para
ello, le ha dado a los citados artculos 84 bis y 84 ter una nueva redaccin.
Respecto al 84 bis, el nuevo texto mantiene los supuestos en los que se
pueda exigir una licencia u otro medio de control preventivo, pero hace una
distincin entre actividades econmicas y las instalaciones o infraestructuras
fsicas para el ejercicio de dichas actividades. En cuanto al artculo 84. ter, la
nueva redaccin es la siguiente: Cuando el ejercicio de actividades no precise
autorizacin habilitante y previa, las Entidades locales debern establecer
y planificar los procedimientos de comunicacin necesarios, as como los
de verificacin posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el
ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislacin sectorial.
El texto legal de la Ley de Economa Sostenible es una norma bastante
compleja que afecta a distintos sectores econmicos y productivos y que
persigue impulsar el cambio de modelo productivo dentro de nuestra economa.
Este texto parte de tres ejes bsicos para dirigir las nuevas normas
econmicas y sociales. Estos ejes de actuacin deben dirigirse por los
siguientes objetivos:
Visin a medio y largo plazo en el crecimiento, basndolo en la innovacin
y competitividad de la economa.
Sostenible socialmente. Favoreciendo la estabilidad en el empleo, la
igualdad y la cohesin social.
Sostenible medioambientalmente. De manera que se cumplan con
los objetivos europeos en materia de energa y lucha contra el cambio
climtico.
A modo de resumen, podemos decir que en la LES se regulan una
variedad de campos inmensa, como son:
Medidas de reforma del mercado financiero, buscando una regulacin
mayor y mejor transparencia a todos los niveles del sistema financiero.
Se mejora el marco de la I+D+i, potenciando las labores investigadoras
tanto a nivel pblico y privado y mejorando las expectativas de innovacin
en las empresas.
Reforma del sistema de formacin profesional.
Simplificacin de los trmites administrativos, permitiendo la tramitacin
654
telemtica de las operaciones societarias, entre otras medidas; aplicando

las lneas de la Directiva de Servicios a las actividades econmicas que
no son servicios.
Incorporacin de la figura del autnomo econmicamente dependiente
en el marco fiscal.
Reforma del catastro, modificacin parcial introducida ya por la Ley de
Presupuestos Generales del 2011 (PGE) que busca su telematizacin,
mejora en las valoraciones y mayor agilidad en el censo de bienes
inmuebles.
Medidas de sostenibilidad medioambiental, como son reformas en el
modelo energtico, reduccin de emisiones o transporte sostenible.
Normas que afectan a la fiscalidad de la vivienda a partir del 2011
(incluidas en los PGE 2011 en previsin de que la LES no fuera aprobada
a tiempo).
Impulso a la sociedad de la informacin.
Se recoge el Fondo de Economa Sostenible, instrumento financiero
para propiciar las actuaciones recogidas en la LES. Este fondo partir de
una dotacin inicial de 10.000 millones de euros aunque ser necesario
cuantificar su importe final en funcin de los aspectos finales que se
aprueben.
Una normativa, por tanto, que trata de crear unos cimientos estables
para que Espaa salga de esta crisis econmica antes y mejor de lo que
estaba.
3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones
empresariales de inters estratgico en Andaluca y de simplificacin,
agilizacin administrativa y mejora de la regulacin de actividades
econmicas
El Parlamento de Andaluca, convalid el Decreto-Ley 7/2010, de 28 de
diciembre, y, posteriormente, acord que se tramitara como Proyecto de Ley
por el procedimiento de urgencia, dando lugar a la Ley 4/2011, de 6 de junio.
La situacin de crisis econmica actual, caracterizada por la prdida
del empleo y del tejido industrial, es motivo para que se establezcan medidas
de simplificacin administrativa y de mejora de la normativa, que generen
confianza en los agentes econmicos con iniciativa para acometer inversiones
655
que favorezcan el impulso de la recuperacin econmica, propiciando la

creacin de riqueza y empleo en el territorio andaluz.
Esta ley, siguiendo las lneas del citado Decreto-Ley 7/2010, contempla
una serie de medidas que podran agruparse en dos bloques: Por una
parte, las dirigidas a agilizar la ejecucin de grandes proyectos de inversin
empresarial que puedan contribuir al cambio de modelo productivo y, por otra,
las orientadas a facilitar la generacin de tejido empresarial y, en particular,
de pequeas y medianas empresas para dinamizar el desarrollo local y la
creacin de empleo, tanto por cuenta ajena como con carcter de autnomo.
Respecto al primer bloque, la Ley establece un marco regulatorio que
permitir identificar aquellos proyectos de inversin que, cumpliendo los
objetivos de sostenibilidad econmica, social o medioambiental, puedan
ser declarados de inters estratgico para Andaluca, por su capacidad de
general riqueza, innovacin y empleo.
Se facilita la atraccin de inversiones empresariales que permitan
la renovacin del modelo productivo de la economa andaluza, con dos
prioridades: La industrializacin y el incremento de la productividad.
En cuanto al segundo bloque, la Ley profundiza los principios de la
Directiva de Servicios y extiende sus medidas de simplificacin administrativa a
todos los sectores econmicos; suprimiendo toda autorizacin administrativa
previa al inicio de cualquier actividad empresarial o profesional, sustituyndola
por una declaracin responsable o una comunicacin previa, con lo que se
modifica el control administrativo previo que exista en la legislacin anterior,
por un control posterior, lo que obliga a las administraciones pblicas afectadas
a incrementar las labores de inspeccin.
Como dispone el artculo 1 de esta Ley, se pretende contribuir a dinamizar
la economa andaluza con las siguientes finalidades: propiciar el espritu
emprendedor y la innovacin como motores del crecimiento econmico y de
la creacin de empleo; mejorar la competencia efectiva de los mercados, con
los consiguientes beneficios para las personas consumidoras y usuarias, y la
libertad de empresa, disminuyendo barreras administrativas y simplificando
los procedimientos administrativos, as como generar confianza sobre la base
de la responsabilidad social de las personas emprendedoras.
656
3.3. La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de Medidas Urgentes de

Liberalizacin del Comercio y Determinados Servicios.
Esta Ley, segn su Exposicin de Motivos, intenta reducir las cargas
administrativas que dificultan el comercio y dinamiza el sector permitiendo
un rgimen ms flexible de aperturas. Las medidas contenidas en esta Ley,
se dirigen sobre todo a las pequeas y medianas empresas comerciales y de
servicios complementarios que desarrollen su actividad en establecimientos
cuya superficie til de exposicin y venta al pblico no supere los 300
metros cuadrados tiles, eliminando los supuestos de autorizacin o licencia
municipal previa motivados en la proteccin del medio ambiente, la seguridad
o la salud pblicas, y la de todas las obras ligadas al acondicionamiento de
estos locales que no requieran de la redaccin de un proyecto de obra. Todo
ello, sin perjuicio de que las Comunidades Autnomas, en el mbito de sus
competencias, puedan regular un rgimen de mayor alcance en la eliminacin
de cualquier tipo de control previo. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garanta de la unidad de mercado, aumenta la citada superficie hasta los 750
metros cuadrados y, adems, faculta a las Comunidades Autnomas a que
puedan ampliar el umbral de superficie, el catlogo de actividades y otros
supuestos de inexigibilidad de licencias.
La flexibilizacin se extiende tambin ms all del mbito de aplicacin
de la reforma de la Ley de Economa Sostenible y afecta tambin a todas
las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales que no requieran de
la redaccin de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999,
de 5 de noviembre, de Ordenacin de la Edificacin. De esta manera, se
podr iniciar la ejecucin de obras e instalaciones y el ejercicio de la actividad
comercial y de servicios con la presentacin de una declaracin responsable o
comunicacin previa, segn el caso, en la que las empresas declaran cumplir
los requisitos exigidos por la normativa vigente y disponer de los documentos
que se exijan, adems de estar en posesin del justificante del pago del tributo
correspondiente cuando sea preceptivo.
Por otra parte, como indica la citada Exposicin de Motivos, la
sustitucin de la licencia por otros actos de control ex post, no supondr en
ningn caso merma alguna de los ingresos fiscales de los Ayuntamientos o
de los organismos que expidieran con anterioridad las licencias previas de
apertura. Por el contrario, en la medida que se agilice la apertura de nuevos
657
establecimientos, podr registrarse un incremento de la recaudacin obtenida

por este concepto al facilitarse la apertura de ms y nuevos comercios. En
este sentido, esta ley reforma el texto refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, con este fin.
3.4. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garanta de la unidad de
mercado.
Segn su Exposicin de Motivos, esta Ley busca establecer los
principios y normas bsicas que, con pleno respeto a las competencias de las
Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales, garanticen la unidad de
mercado para crear un entorno mucho ms favorable a la competencia y a la
inversin, facilitando que los agentes econmicos puedan beneficiarse de las
ganancias de una mayor dimensin en trminos de productividad y costes,
en favor de la creacin de empleo y de crecimiento, y en beneficio ltimo de
los consumidores y usuarios que tendrn un mayor acceso a productos y
servicios de calidad.
En su elaboracin se ha tenido en cuenta la experiencia adquirida
en la transposicin de la Directiva de Servicios, proceso por el que se han
incorporado en el ordenamiento jurdico espaol, a travs de la Ley 17/2009,
de 23 de noviembre, (a la que modifica la Ley de Garanta de la Unidad de
Mercado) sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
una serie de principios bsicos para la libre circulacin, en especial el principio
de eficacia nacional de los medios de intervencin administrativa.
Las caractersticas a destacar de esta Ley son las siguientes:
Se determina un mbito de aplicacin amplio que incluye el acceso
y ejercicio de actividades econmicas en condiciones de mercado y,
en consecuencia, todos los actos y disposiciones de las diferentes
Administraciones Pblicas que afecten al acceso y ejercicio de las
mencionadas actividades econmicas.
Se recogen los principios generales necesarios para garantizar la
unidad de mercado. En concreto los principios de no discriminacin,
de cooperacin y confianza mutua, de necesidad y proporcionalidad
658
de las actuaciones de las autoridades competentes, de eficacia de las

mismas en todo el territorio nacional, de simplificacin de cargas, de
transparencia y garanta de las libertades de los operadores econmicos
en aplicacin de estos principios. Estos principios en su mayor parte ya
venan recogidos en la Ley 17/2009 y en la reforma de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, efectuada por la Ley
25/2009, de 22 de diciembre, destacando como novedad el principio de
no discriminacin de quienes operen econmicamente.
Para garantizar la cooperacin entre las Administraciones Pblicas, se
crea el Consejo para la Unidad de Mercado. Asimismo dentro de esta
cooperacin se incluyen las conferencias sectoriales y la elaboracin de
proyectos normativos para adaptar esta Ley. Adems se obliga a mantener
una evaluacin constante de las normas de las diferentes administraciones.
Partiendo del principio de libre iniciativa econmica, regula la
instrumentacin del principio de necesidad y proporcionalidad. Las
autoridades podrn elegir entre una comunicacin, una declaracin
responsable o una autorizacin, en funcin del inters general a proteger,
de los requisitos que, en su caso, se exijan para la salvaguarda de dicho
inters general y en atencin a la naturaleza de la actividad y de si el
medio de intervencin se dirige a la propia actividad o a la infraestructura
fsica. La autorizacin es el medio de intervencin que ms limita el
acceso a una actividad econmica y su ejercicio. Por ello, desde la
perspectiva de los operadores econmicos, se consideran motivos que
habilitan para exigir autorizacin administrativa, la existencia de razones
de seguridad pblica, salud pblica, proteccin del medio ambiente
en el lugar concreto donde se realiza la actividad y el orden pblico,
dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garanta de la
estabilidad financieras.
El principio de eficacia en todo el territorio nacional, constituye uno de
los elementos centrales de esta Ley. De acuerdo con este principio,
basado en la confianza mutua, cualquier persona operadora legalmente
establecida en un lugar del territorio espaol, o cualquier bien legalmente
producido y puesto en circulacin, al amparo de la normativa de su
lugar de origen, podr ejercer la actividad econmica o circular en
659
todo el territorio nacional, sin que quepa, en principio, exigirles nuevas

autorizaciones o trmites adicionales de otras autoridades competentes
diferentes, salvo en el supuesto de las instalaciones o infraestructuras
fsicas, en el caso de ocupacin del dominio pblico o cuando el nmero
de personas operadoras econmicas en un lugar del territorio, sea
limitado en funcin de la existencia de servicios pblicos sometidos a
tarifas reguladas.
As, una vez que las personas que sean operadoras econmicas, han
obtenido una autorizacin o presentado una declaracin responsable o
comunicacin para acceder a una actividad o incluso si han accedido
a la misma sin necesidad de realizar ningn trmite previo, sta podr
ser ejercida en todo el territorio nacional, sin que quepa, por ejemplo,
la exigencia de una nueva autorizacin, declaracin responsable o
comunicacin, excepto para determinadas actuaciones para las que se
limita este principio de eficacia nacional.
Se determinan las autoridades competentes para la supervisin y
control del acceso y ejercicio a la actividad econmica. La supervisin
y control por parte de las autoridades designadas est respaldada por
la necesaria comunicacin e intercambio de informacin entre ellas.
De acuerdo con ello la autoridad administrativa de origen controlar
y supervisar los requisitos de acceso a la actividad econmica y de
los productos fabricados. Por su parte la autoridad administrativa de
destino, supervisar y controlar el ejercicio de la actividad econmica
en su territorio. Asimismo se prev la integracin de la informacin
obrante en los registros sectoriales, para ello se crea una base de datos
comn para todas las Administraciones Pblicas, dentro de la ventanilla
electrnica nica, regulada en la Ley 17/2009.
Se establecen mecanismos de proteccin de las personas que operen
econmicamente en el mbito de la libertad de establecimiento y
de la libertad de circulacin, que proporcionan una solucin gil de
obstculos y barreras a la unidad de mercado detectadas por dichas
personas. Por ello, con el fin de garantizar los derechos de la ciudadana
y procurar la agilidad necesaria en la aplicacin de esta Ley, se han
previsto los oportunos procedimientos por los que puede optar la
persona interesada, como alternativa al tradicional sistema de recursos.
660
Con esta va se pretende que, en el mbito de aplicacin de esta Ley,

se resuelvan los conflictos con la prontitud necesaria, para evitar que
la proteccin efectiva de la unidad de mercado y de los derechos de la
ciudadana y las empresas, pueda resultar menoscabada, permitiendo
al mismo tiempo el acceso a la va judicial para todas las partes con la
misma amplitud que hoy tiene.
P
ara la resolucin de las reclamaciones que se lleven a cabo en los
procedimientos a que se hacen referencia en el apartado anterior, que
hayan sido presentadas por las personas interesadas, de acuerdo con
lo dispuesto en el artculo 26 de esta Ley, las autoridades competentes
actuarn y cooperarn a travs de la red de puntos de contacto para
la unidad de mercado y solucin de diferencias. A estos efectos, sern
puntos de contacto los siguientes:
a)
La Secretara del Consejo para la Unidad de Mercado.
b) La Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia.

c)
Cada departamento ministerial.
d) La autoridad que designe cada Comunidad Autnoma o Ciudad con

Estatuto de Autonoma.
E
n relacin con la Ley de Garanta de la Unidad de Mercado, es
interesante destacar la plataforma Emprende en 3. Esta plataforma es
una nueva iniciativa del Gobierno de Espaa, aprobada por el Consejo
de Ministros de 24 de mayo de 2013, con la colaboracin de las
Comunidades Autnomas y la Federacin Espaola de Municipios y
Provincias (F.E.M.P), que agiliza los trmites de creacin de empresas
y otras comunicaciones relacionadas con las personas emprendedoras
y las Administraciones Pblicas en el mbito local, mediante servicios
de Administracin Electrnica. Emprende en 3 permite a la persona
emprendedora la posibilidad de crear empresas y realizar trmites
adicionales con las Entidades Locales, presentando declaraciones
responsables y comunicaciones previas en aquellos municipios
adheridos al proyecto.
661
3.5. La Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para

reducir las trabas administrativas para las empresas.
Segn su Disposicin de Motivos, la vigencia de la Ley 20/2013, de
9 de diciembre, de Garanta de la Unidad de Mercado, implica la eficacia
inmediata de sus disposiciones y la puesta en marcha de las medidas previstas
en la misma para garantizar la unidad de mercado. Por ello, es inaplazable
establecer en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma de Andaluca un
marco regulatorio sobre las actividades econmicas acorde con los principios
establecidos en la Ley. As, la aplicacin del principio de necesidad y
proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes supone
que las autorizaciones habrn de motivarse suficientemente en una norma de
rango legal por la concurrencia de alguna de las razones imperiosas de inters
general establecidas. Asimismo, el principio de simplificacin de cargas exige
la adopcin de medidas generales que impidan los excesos de regulacin y
eviten duplicidades.
En este sentido, de acuerdo con su articulo 1, el objeto de esta Ley es
el siguiente:
a) Mejorar la regulacin de las actividades econmicas.
b) Simplificar los procedimientos de autorizacin que afectan a las
mismas actividades econmicas, dando cumplimiento al principio de
reserva de ley, indicando aquellas actividades para las que resulta
necesaria la exigencia de una autorizacin al estar justificada, por al
menos una razn imperiosa de inters general, de las establecidas
en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio, y en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garanta de la unidad de mercado.
c) Reforzar las competencias y funcionamiento de la Agencia de Defensa
de la Competencia de Andaluca como organismo supervisor en
materia de competencia en la Comunidad Autnoma de Andaluca.
Para ello, esta Ley designa a esta Agencia, para desarrollar las
funciones de punto de contacto previstas en la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garanta de la unidad de mercado, sin perjuicio de las
competencias ejecutivas asumidas por la Comunidad Autnoma en
virtud del artculo 58.4.5 del Estatuto de Autonoma para Andaluca.
662
Como dispone su Exposicin de Motivos, respecto de los regmenes de

autorizacin que, estando regulados mediante normas con rango de ley, pasan
a simplificarse mediante su sustitucin por los instrumentos de declaracin
responsable, comunicacin o libre acceso, los artculos 5 a 11 de la presente
ley incluyen modificaciones en las siguientes leyes: Ley 2/1986, de 19 de abril,
del Juego y Apuestas de Andaluca, Ley 2/2007, de 27 de marzo, de fomento
de las energas renovables y del ahorro y eficiencia energtica de Andaluca,
Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestin Integrada de la Calidad Ambiental, Ley
1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la Mediacin Familiar en la Comunidad
Autnoma de Andaluca, Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectculos
Pblicos y Actividades Recreativas de Andaluca, Ley 14/2011, de 23 de
diciembre, de Sociedades Cooperativas Andaluzas, Ley 16/2011 de 23 de
diciembre de Salud Pblica de Andaluca y Decreto Legislativo 1/2012, de 20
de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Comercio
Interior de Andaluca. Por otra parte, el artculo 13, de modificacin de la Ley
7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, exime,
en determinados supuestos, de la exigencia de obtencin de licencia previa.
En cuanto a las citadas modificaciones legales, es importante destacar
en lo que se refiere a las entidades locales, las siguientes:
La Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestin Integrada de la Calidad Ambiental,
puesto que reforma el procedimiento de calificacin ambiental, el cual
se integrar en el de la correspondiente licencia municipal, cuando
la actividad est sometida a licencia municipal y se resolver con
carcter previo, en los supuestos en que el inicio de la actividad est
sujeto a presentacin de declaracin responsable. Cuando el inicio de
la actividad est sujeto a presentacin de declaracin responsable,
reglamentariamente se determinar en qu supuestos la evaluacin de los
efectos ambientales de la actividad podr efectuarse tambin mediante
declaracin responsable. Junto con la solicitud de la correspondiente
licencia municipal, o con carcter previo a la presentacin de la declaracin
responsable, los titulares o promotores de las actuaciones sometidas
a calificacin ambiental debern presentar un anlisis ambiental como
documentacin complementaria del proyecto tcnico.
La Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectculos Pblicos y
Actividades Recreativas de Andaluca. En cuanto que establece la
competencia municipal de la concesin de las licencias urbansticas y
663
medioambientales de cualquier establecimiento pblico que haya de

destinarse a la celebracin de espectculos o a la prctica de actividades
recreativas sometidas a esta ley, de conformidad con la normativa
aplicable, as como la intervencin administrativa de la apertura de los
establecimientos pblicos. Asimismo establece la competencia municipal
para la autorizacin de la celebracin de espectculos pblicos o el
desarrollo de actividades recreativas extraordinarias u ocasionales no
sujetas a intervencin autonmica, en establecimientos no destinados
o previstos para albergar dichos eventos o cuando se pretenda su
celebracin y desarrollo en vas pblicas o zonas de dominio pblico
del trmino municipal. Adems dispone que Reglamentariamente, se
establecern los tipos de espectculos pblicos, actividades recreativas y
establecimientos pblicos cuya celebracin y apertura podrn estar sujetas
a la presentacin de declaracin responsable o comunicacin previa como
medios de intervencin por parte de la Administracin competente.
La Ley 16/2011 de 23 de diciembre, de Salud Pblica de Andaluca,
en cuanto a que dispone que se sometern a informe de evaluacin
del impacto en la salud determinados instrumentos de planeamiento
urbanstico municipales.
La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de
Andaluca, exime, en determinados supuestos, la exigencia de obtencin
de licencia previa, la cual ser sustituida por la presentacin de una
declaracin responsable o bien por una comunicacin previa. Estos
supuestos son:
a) El inicio y desarrollo de las actividades econmicas previstas en el
mbito de aplicacin de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de
medidas urgentes de liberalizacin del comercio y otros servicios.
b) La realizacin de obras ligadas al acondicionamiento de los locales
para desempear la actividad econmica, que no requieran de la
redaccin de un proyecto de obra de conformidad con el artculo
2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenacin de la
Edificacin.
Por otra parte, esta Ley lleva a cabo una definicin de las actividades
econmicas inocuas, las cuales gozarn para su inicio o desarrollo de la
menor intervencin administrativa posible en la normativa municipal que
les resulte de aplicacin, y ello en el mbito de aplicacin de lo previsto
en la disposicin final dcima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre,
de medidas urgentes de liberalizacin del comercio y de determinados
664
servicios, conforme a la redaccin dada por la Ley 20/2013, de 9 de

diciembre, de garanta de la unidad de mercado.
Por ltimo esta Ley recoge en su Disposicin adicional primera la
Iniciativa @mprende+. Este iniciativa tiene como objeto facilitar la
creacin de empresas de forma rpida y de manera gratuita mediante la
financiacin de los gastos notariales y de registro mercantil derivados de
la constitucin de aquellas empresas que adopten la forma jurdica de
sociedad de responsabilidad limitada, sociedad limitada nueva empresa,
sociedad laboral limitada y sociedades cooperativas cuya constitucin
requiera gastos notariales y desarrollen su actividad en Andaluca; y todo
ello de conformidad con lo establecido en el Decreto-ley 6/2014, de 29
de abril, por el que se aprueba el Programa Emple@Joven y la Iniciativa
@mprende+.
Segn el artculo 72 de este Decreto Ley, la citada iniciativa se llevar a
cabo mediante las siguientes medidas:
1. La financiacin de los gastos notariales y de registro mercantil
derivados de la constitucin en Andaluca de una empresa bajo la
forma jurdica de sociedad de responsabilidad limitada o sociedad
limitada nueva empresa.
2. Se impulsar por Administracin de la Junta de Andaluca la reduccin
de plazos para la creacin de empresas mediante la forma jurdica
de empresario individual, sociedad de responsabilidad limitada y
sociedad limitada nueva empresa, con el fin de lograr su constitucin
en un plazo mximo de dos das hbiles. Igualmente, para el caso de
sociedades laborales con domicilio social en Andaluca se impulsar
por parte de dicha Administracin que la calificacin requerida para
adquirir el carcter de laboral, tenga lugar en un plazo de tres das
hbiles.
3. Adicionalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 119.2
de la Ley 14/2011, de 23 de diciembre, de Sociedades Cooperativas
Andaluzas, la Administracin de la Junta de Andaluca proceder a
reducir los plazos para la constitucin de aquellas cooperativas que se
ajusten a los modelos oficiales que reglamentariamente se determinen.
En este supuesto, el plazo de inscripcin registral requerido para el
inicio de su actividad, no ser superior a cinco das hbiles.
665
IX.
La Encuesta de Infraestructura
y Equipamientos Locales
(E.I.E.L.)
667
1. INTRODUCCIN
El objetivo bsico de la EIEL es conocer peridicamente la situacin
y el nivel de dotacin de infraestructuras y equipamientos de competencia
municipal, formando un inventario de mbito nacional, de carcter censal,
cuya finalidad es la de poder evaluar las necesidades en dichos sectores.
2. OBJETIVO
El mbito territorial de la encuesta, comprende a los municipios menores
de 50.000 habitantes, en la actualidad 7.455 municipios ( segn el Padrn
de 2013), por ser los que participan, fundamentalmente, de la Cooperacin
Econmica del Estado. Se realiza en todas las Comunidades Autnomas
excepto en el Pas Vasco y Navarra, cuyos regmenes fiscales les excluye de
los Planes Provinciales de Cooperacin.
3. MBITO TERRITORIAL
La Administracin General del Estado, con objeto de conocer
peridicamente la situacin y el nivel de dotacin de infraestructuras y
equipamientos locales, as como realizar una correcta planificacin y distribucin
de las inversiones mediante el reparto de la Cooperacin Econmica Local,
utiliza una herramienta objetiva de anlisis y estimacin de dichas necesidades
dotacionales, la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales (EIEL).
Se elabora segn metodologa comn por las Diputaciones, Cabildos y
Consejos Insulares, Comunidades Autnomas Uniprovinciales y Generalidad
de Catalua, con la colaboracin tcnica y econmica del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, al que adems corresponde el
seguimiento y control de su actualizacin y mantenimiento.
En la pgina web de dicho Ministerio se dispone de toda la informacin
disponible sobre esta Encuesta.
La Junta de Andaluca colabora, desde hace varios aos, con el grupo
de trabajo de la EIEL, ya que participa en las reuniones de dicho grupo.
669
9. LA ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTOS LOCALES (E.I.E.L.)
4. MBITO SECTORIAL
La informacin se recoge a nivel de ncleo de poblacin (33.600
ncleos), abarca todos los sectores que competen a la actividad municipal
reflejados en los artculos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora
de las Bases de Rgimen Local. Completando la informacin alfanumrica se
elabora una cartografa digitalizada donde se recoge la georreferenciacin de
la mencionada informacin.
INFORMACIN GENERAL SOBRE EL MUNICIPIO
ABASTECIMIENTO DE AGUA
SANEAMIENTO Y DEPURACIN
RECOGIDA Y ELIMINACIN DE RESIDUOS
SLIDOS URBANOS
ALUMBRADO PBLICO
INFRAESTRUCTURA VIARIA. PAVIMENTACIN
EQUIPAMIENTOS
INFORMACIN DEMOGRFICA
PLANEAMIENTO URBANSTICO
OTROS SERVICIOS: TV, TV CABLE, TELEFONA, SEDE
WEB MUNICIPAL, ORDENANZAS SOTERRAMIENTO
DEL CABLE, ENERGAS ALTERNATIVAS
CARRETERAS
CAPTACIONES
CONDUCCIONES
DEPSITOS
POTABILIZACIN
RED DE ABASTECIMIENTO
RED DE SANEAMIENTO
COLECTORES
EMISARIOS
DEPURADORAS
PUNTOS DE VERTIDO
SANEAMIENTO AUTNOMO
RECOGIDA Y VERTEDEROS
INFORMACIN SOBRE LOS PUNTOS DE
ALUMBRADO
670
INFORMACIN SOBRE EL ESTADO Y LOS

MATERIALES UTILIZADOS EN LA VA PBLICA
CASAS CONSISTORIALES Y OTROS EDIFICIOS
MUNICIPALES
CENTROS CULTURALES Y DE ESPARCIMIENTO
INSTALACIONES DEPORTIVAS
PARQUES, JARDINES Y REAS NATURALES
LONJAS, MERCADOS Y RECINTOS FERIALES
MATADEROS
CENTROS SANITARIOS
CENTROS ASISTENCIALES
CENTROS EDUCATIVOS
CEMENTERIOS
TANATORIOS
CENTROS DE EXTINCIN DE INCENDIOS Y
PROTECCIN CIVIL
EDIFICIOS DE TITULARIDAD PBLICA SIN USO
5. ACTUALIZACIN DE LA INFORMACIN
Desde el ao 2008 se realiza con carcter anual. Anterior a esta fecha y
desde su inicio en 1985, la Encuesta se renovaba cada cinco aos.
Esto supone un mayor esfuerzo para las Entidades Locales elaboradoras
de la misma, al tener que realizar los trabajos de actualizacin y mantenimiento
de la informacin comprendida en la Encuesta cada ao y no cada cinco,
pero sin duda las tecnologas de que se disponen hoy y la enorme experiencia
acumulada por los productores de los datos hacen posible cumplir este nuevo
reto.
La actualizacin de la informacin se realiza de muy diversas maneras
por parte de las distintas Diputaciones Provinciales, si bien la colaboracin
de los municipios es absolutamente necesaria y la apuesta que stos deben
hacer para aportar la informacin del estado de sus infraestructuras, es pieza
clave para una correcta visualizacin de la situacin municipal.
671
9. LA ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTOS LOCALES (E.I.E.L.)
6. LEGISLACIN
La EIEL est regulada por el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por
el que se reglamenta la cooperacin econmica del Estado a las inversiones
de las entidades locales y por la Orden APU/293/2006, de 31de enero, de
desarrollo del mencionado Real Decreto.
As mismo est incluida en el Plan Estadstico Nacional 2013-2016,
programa Banco de Datos de Infraestructura y Equipamientos Locales.
7. USOS Y APLICACIONES DE LA ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURAS

Y EQUIPAMIENTOS LOCAL
7.1. Por las Entidades Locales
Al igual que la Administracin General del Estado, las Entidades Locales
utilizan el contenido de la EIEL para el anlisis de sus Infraestructuras y
Equipamientos, creando indicadores que muestren las dotaciones mnimas
exigidas en la Ley de Bases de Rgimen Local, con el objeto de conseguir una
base para evaluar la eficiencia del nivel de provisin de los municipios, para
planificar la toma de decisiones, as como la asignacin de recursos de forma
objetiva y racional.
Igualmente la Encuesta de Infraestructuras y Equipamiento Local, ha
servido para crear estructuras organizativas en las Diputaciones andaluzas
donde la Informacin territorial es hoy en da una realidad.
7.2. Pginas Web
Un gran nmero de las Entidades Locales que realizan la EIEL, han
incluido a sta en su pagina Web, como es el caso de Almera, Crdoba,
Jan, Mlaga, Granada y Sevilla. Adems se pueden consultar los municipios
andaluces que realizan dicha Encuesta en la pgina web del Instituto de
Estadstica y Cartografa de Andaluca.
En la actualidad el 87% de las Entidades que elaboran la Encuesta
tienen Sistemas de Informacin Geogrfica. Un 98 % tienen la Cartografa
672
base digitaliza. Alrededor de un 80% han digitalizado sus infraestructuras y

un 32% los equipamientos. En un futuro prximo se pretende conseguir la
digitalizacin completa de infraestructuras y equipamientos y la creacin de
un nuevo modelo de datos georeferenciado.
7.3. Por la Junta de Andaluca
La Consejera de Administracin Local y Relaciones Institucionales de la
Junta de Andaluca en su programa presupuestario 81A, de COOPERACIN
ECONMICA Y COORDINACIN CON LAS CORPORACIONES LOCALES,
establece una lnea de colaboracin con las entidades locales de Andaluca,
denominada: Para Servicios y Obras. Infraestructura. Las subvenciones
otorgadas a las corporaciones locales, a travs de dicha lnea de colaboracin,
son evaluadas, adems de con otros parmetros, a travs de un ndice
infraestructura obtenido con los datos procedentes de la EIEL.
8. CONCLUSIN
La Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales es uno de los
pilares bsicos para acercarnos al conocimiento de la realidad municipal,
principalmente desde la ptica de sus infraestructuras. La informacin en
ella contenida aporta un valioso instrumento para elaborar adecuadamente
estudios territoriales, ayudando a la toma de decisiones por parte de los
rganos polticos y facilitando la puesta en marcha de estrategias de desarrollo
ms eficaces. Es una fuente de informacin nica, de la que el poder pblico
debe hacer uso para obtener una mayor capacidad de gestionar el territorio
municipal.
Su combinacin con la tecnologa de los Sistemas de Informacin
geogrfica (SIG), que disponen ya las Diputaciones andaluzas y muchos
Ayuntamientos de nuestra Comunidad Autnoma, permiten un anlisis
territorial cada vez mas preciso, necesario e imprescindible para asignar
inversiones y as prestar un mejor Servicio Pblico.
673
X.
La Transparencia en las
Entidades Locales
675
1.- LA TRANSPARENCIA EN LAS

ENTIDADES LOCALES
1.- El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la Constitucin
y su desarrollo legal anterior a las Leyes estatal y andaluza de
transparencia.
La circulacin y contraste de la informacin sobre la organizacin, la
actividad o el gasto pblico es necesaria para la creacin de una opinin
pblica que pueda decidir su propio destino como sociedad, controlando la
actuacin del poder y participando activamente en su ejercicio. Estos son los
presupuestos que han llevado a una prctica generalizacin en la aprobacin
de leyes de acceso a la informacin pblica a nivel mundial, en la que los pases
ms desarrollados econmica y socialmente han actuado como pioneros.
Hasta la aprobacin de la LTBG, el derecho de acceso a la informacin
pblica, previsto en el art. 105.b) de la Constitucin, haba estado desarrollado
con carcter general en el art. 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn (LRJPAC), cuyas deficiencias y lagunas incluida la falta
de regulacin del procedimiento y de previsin de un rgano independiente de
control eran ostensibles. Adems, se haban aprobado, transponiendo sendas
Directivas europeas, la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula entre otros el
acceso a la informacin ambiental, y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre,
sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico. A todo ello se una
normativa sectorial (contratos, subvenciones, funcin pblica, actividades y
bienes de altos cargos, entre otras) que prev obligaciones especficas de
publicidad. Lo que faltaba era, pues, una regulacin bsica e integral.
En la esfera local, la LBRL regula en el Captulo IV de su Ttulo V la
informacin y participacin ciudadana, aludiendo a:
a)
la obligacin de las Corporaciones Locales de facilitar la ms amplia

informacin sobre su actividad y la participacin de todos los
ciudadanos en la vida local (art. 69).
677
X. LA TRANSPARENCIA EN LAS ENTIDADES LOCALES
b) la publicidad de las sesiones del pleno de las corporaciones locales

(cuyas convocatorias y ordenes del da deben transmitirse a los
medios de comunicacin social de la localidad y publicarse en el
tabln de anuncios de las Corporaciones, art. 229.1 ROF, y notificarse
a las asociaciones vecinales registradas, cuando as lo soliciten
expresamente y en el orden del da figuren cuestiones relacionadas
con el objeto social de la entidad, art. 234.a) ROF). Adems, el art.
88.2 ROF alude a la posibilidad de retransmisin en audio o video por
iniciativa de la Corporacin, si bien la grabacin en audio o video por
los asistentes depende de lo que disponga el Reglamento orgnico o,
en su defecto, de la decisin del Alcalde o Presidente (algo que como
veremos cambiar cuando entre en vigor la Ley de Transparencia de
Andaluca). Pueden ser secretos el debate y votacin de aquellos
asuntos que puedan afectar al derecho fundamental a la intimidad, al
honor y a la propia imagen de los ciudadanos cuando as se acuerde
por mayora absoluta (art. 70.1). Las sesiones de la Junta de Gobierno
Local, por el contrario, no son pblicas pero s lo son las decisiones
relativas a las atribuciones delegadas por el pleno (STC de 26 de
septiembre de 2013). En todo caso, s son pblicos sus acuerdos,
segn el 229.2 ROF. En el caso de los municipios de gran poblacin
se dispone expresamente que sus sesiones sean secretas.
c) la publicidad (mediante publicacin o notificacin) de los acuerdos
de las corporaciones locales, en la forma prevista por la ley. Las
ordenanzas, el articulado de las normas de los planes urbansticos y
los acuerdos correspondientes a stos cuya aprobacin definitiva sea
competencia de los entes locales, se publican en el Boletn Oficial de
la Provincia, y las que tienen competencias urbansticas deben tener
a disposicin de los ciudadanos que lo soliciten copias completas
del planeamiento vigente en su mbito territorial (art. 70.2 LBRL).
Adems, debern tener a su disposicin los documentos de gestin
y los convenios urbansticos y publicarn por medios telemticos el
contenido actualizado de los instrumentos de ordenacin territorial
y urbanstica en vigor, el anuncio de su sometimiento a informacin
pblica y cualquier acto de tramitacin que sea relevante para su
aprobacin o alteracin. En los municipios menores de 5.000
habitantes, esta publicacin podr realizarse a travs de los entes
supramunicipales que tengan atribuida la funcin de asistencia
678
y cooperacin tcnica con ellos, que debern prestarles dicha

cooperacin. Cuando una alteracin de la ordenacin urbanstica,
que no se efecte en el marco de un ejercicio pleno de la potestad de
ordenacin, incremente la edificabilidad o la densidad o modifique los
usos del suelo, deber hacerse constar en el expediente la identidad
de todos los propietarios o titulares de otros derechos reales sobre
las fincas afectadas durante los cinco aos anteriores a su iniciacin,
segn conste en el registro o instrumento utilizado a efectos de
notificaciones a los interesados de conformidad con la legislacin en
la materia (art. 70 ter LBRL).
Adems, en materia organizativa y retributiva, se prev la publicidad
de los acuerdos plenarios referentes a retribuciones de los cargos con
dedicacin exclusiva y parcial y el rgimen de dedicacin de estos ltimos,
indemnizaciones y asistencias y acuerdos del presidente de la Corporacin
determinando los miembros de la misma que realicen funciones en rgimen
de dedicacin exclusiva o parcial , la de las declaraciones anuales de bienes y
actividades, la de instrumentos de ordenacin y estructuracin de los recursos
humanos, relaciones de puestos de trabajo, plantilla, oferta de empleo
pblico, convocatoria y base de los procesos selectivos, perfil del contratante,
convocatoria y bases de las subvenciones, presupuestos generales y dems
documentacin econmico-financiera y, recientemente, en la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la Administracin
Local (LRSAL) la publicidad de la masa salarial del personal laboral del sector
pblico local y semestral del nmero de personal eventual.
A todo esto ha de unirse que en Andaluca, la LAULA, en su art. 54, previ
ya en 2010 que para garantizar a la ciudadana el acceso a la informacion
sobre la actuacion municipal, su transparencia y control democratico, asi
como facilitar la informacion intergubernamental y, los ayuntamientos y sus
organismos y entidades dependientes o vinculadas deberan publicar en la
sede electronica de su titularidad o, en su defecto, en la sede electronica
de la respectiva diputacion provincial, en el plazo de cinco dias desde su
adopcion, las disposiciones y actos administrativos generales que versen
sobre las siguientes materias: a) ordenacion territorial, ordenacion y disciplina
urbanisticas, y proyectos para su ejecucion; b) planificacion, programacion
y gestion de viviendas; c) ordenacion y prestacion de servicios basicos;
d) prestacion de servicios sociales comunitarios y de otros servicios locales
679
de interes general; e) organizacion municipal complementaria; f) seguridad

en lugares publicos; g) defensa de las personas consumidoras y usuarias;
h) salud publica; i) patrimonio de las entidades locales, incluyendo las que
afecten a los bienes integrantes del Patrimonio Historico Andaluz; j) actividad
economico-financiera; k) aprobacion, ejecucion y liquidacion del presupuesto
de la entidad, asi como las modificaciones presupuestarias; l) seleccion,
promocion y regulacion de las condiciones de trabajo del personal funcionario
y laboral de las entidades locales; m) contratacion administrativa; n) medio
ambiente, cuando afecten a los derechos reconocidos por la normativa
reguladora del acceso a la informacion, de participacion publica y de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente.
En definitiva, son las entidades locales las sometidas, con mucho, a una
mayor exigencia de publicidad que, puede decirse, que, en Andaluca, afecta
ya prcticamente al conjunto de su actividad.
Junto a esta densa malla normativa, hay que resaltar la falta de un
desarrollo digno de tal nombre de lo previsto en el art. 70.3 LBRL segn el
cual: Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones
acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes,
as como a consultar los archivos y registros en los trminos que disponga
la legislacin de desarrollo del art. 105, prrafo b) de la Constitucin. La
denegacin o limitacin de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad
y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos o la intimidad de las
personas, deber verificarse mediante resolucin motivada. De nuevo, es
esa legislacin completa y general de desarrollo del derecho de acceso de los
ciudadanos a la informacin la que faltaba tambin para el mbito local.
2.- La aprobacin de las Leyes estatal y andaluza de transparencia.

Su respectivo mbito de aplicacin. El mbito de decisin de las
entidades locales. La Ordenanza Tipo de la FEMP
Los impulsos de la sociedad (ciudadanos en general, organizaciones no
gubernamentales, periodistas, acadmicos) en tiempos de una profunda crisis
de confianza poltica, institucional y econmica colocaron la transparencia en la
agenda poltica de forma no slo nominal sino efectiva, de forma muy notoria a
partir del ao 2011, en que, fruto de esos impulsos, la aprobacin de una Ley

680
de Transparencia figur ya en todos los programas polticos de los partidos

de mbito nacional que obtuvieron representacin parlamentaria, asociado al
debate sobre la corrupcin y la necesidad de una regeneracin democrtica y,
tras una larga tramitacin derivada sobre todo de la comparecencia de expertos
en el Congreso de los Diputados, se aprob la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, LTBG.
Su disposicin final sptima prev la entrada en vigor de la LTBG al
ao de su publicacin, en el mbito estatal (esto es, el 10 de diciembre de
2014), mientras que los rganos de las Comunidades Autnomas y Entidades
Locales disponen de un plazo mximo de dos aos para adaptarse a sus
obligaciones (es decir, el 10 de diciembre de 2015 si bien, de considerarse
que los dos aos computan desde la entrada en vigor de la Ley la fecha sera
el 10 de diciembre de 2016; la cuestin no est zanjada).
Las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales estuvieron
al margen del proceso de elaboracin de la LTBG pero estn llamadas a
desarrollarla y aplicarla, pues sus instituciones y sujetos vinculados a ellas
figuran entre los obligados en los mismos trminos que sus equivalentes de
mbito estatal, como veremos. La LTBG ha hecho un entendimiento muy
amplio de la competencia para establecer las bases del rgimen jurdico de las
Administraciones pblicas, de modo que casi toda la regulacin tiene carcter
bsico, incluidas las disposiciones sobre procedimiento. El mbito propio que
ha quedado para las leyes autonmicas est en la ampliacin de las materias
sujetas a publicidad activa y la determinacin de los medios para llevarla a
cabo, en las disposiciones de organizacin y en las medidas para garantizar la
eficacia del derecho (formacin del personal, elaboracin de guas ciudadanas,
etc.) y en la creacin de autoridades independientes de transparencia o la
atribucin de sus competencias a autoridades independientes ya existentes.
Junto a ello, cabe plantear que el plazo, establecido en un mes con carcter
bsico, puede ser acortado. No puede decirse lo mismo respecto de las
limitaciones o del sentido del silencio, que constituyen una pieza clave en
la delimitacin del alcance del derecho y sus relaciones con otros bienes
pblicos y privados en concurrencia.
El retraso en la aprobacin de la Ley estatal sobre Transparencia y
Acceso a la Informacin hizo que diversas Comunidades Autnomas tomaran
la delantera, aprobando sus propias leyes sobre la materia. Es el caso de la
681
Galicia (Ley 4/2006, de 30 de julio, de transparencia y buenas prcticas en la

Administracin pblica gallega), Navarra (Ley Foral 11/2012, de 21 de junio,
de Transparencia y del Gobierno Abierto) o Extremadura (Ley 4/2013, de 21
de mayo, de Gobierno Abierto). Otras se han aprobado con posterioridad, la
primera de ellas la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pblica de
Andaluca, LTA, que entrar en vigor al ao de su publicacin, esto es, el 25
de junio de 2015, para la Administracin autonmica y el 10 de diciembre de
2015 para la local, junto a la Ley estatal.
Estas leyes dejan an un margen de autonoma a las entidades locales
que, bsicamente, pueden ampliar an ms las materias objeto de publicidad
activa, deben disear sus portales de transparencia y tomar decisiones en
cuanto a la organizacin interna que permita llevar a efecto las determinaciones
en materia de transparencia, y, si quieren, acortar ms an el plazo de
respuesta a las solicitudes de acceso a la informacin. Al respecto, hay que
destacar que la Junta de Gobierno de la Federacin Espaola de Municipios
y Provincias, FEMP, aprob el 27 de mayo de 2014 una Ordenanza Tipo de
transparencia, acceso a la informacin y reutilizacin que, basada en buena
medida en experiencias pioneras de algunos municipios, ofrece un modelo
que puede inspirar a las ordenanzas locales que pueda aprobar cada entidad.
No obstante, conviene advertir de que la Ley Andaluza, combinada con las
obligaciones de publicidad ya contenidas en la LAULA, establece un trenzado
normativo ya muy espeso respecto del cual la Ordenanza no supone una
gran aportacin. Dicho de otra forma, las entidades locales pueden (y deben)
aplicar la LTA sin necesidad de aprobar sus propias ordenanzas, al margen de
que puedan hacerlo para regular, sobre todo, el aspecto organizativo.
3.- Obligados
Los arts. 2 LTBG y 3 LTA regulan el llamado mbito subjetivo de
aplicacin. El art. 2 LTBG procede a una delimitacin amplia de los sujetos
obligados, que no solo comprende a Administraciones Pblicas (as tambin,
instituciones constitucionales y estatutarias o colegios profesionales o
cmaras, en relacin con sus actividades sujetas al Derecho administrativo).
Esta delimitacin ha sido retomada por el art. 3 LTA y adaptada a la tipologa
de entidades establecida en la normativa autonmica. En consecuencia, en
lo que hace al nivel local, el mbito subjetivo de aplicacin es el siguiente:
682
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Las entidades que integran la Administracin local andaluza

Los entes instrumentales de derecho pblico vinculados o dependientes
de las administraciones locales andaluzas y, en particular, las agencias
pblicas administrativas locales, las agencias pblicas empresariales
locales y las agencias locales de rgimen especial
Cualesquiera otras entidades de derecho pblico con personalidad
jurdica vinculadas a las administraciones locales andaluzas o
dependientes de ellas
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin,
directa o indirecta, de las entidades anteriormente citadas sea superior
al 50 por 100. En todo caso, las sociedades mercantiles locales y las
sociedades interlocales del art. 40 LAULA.
Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin de
fundaciones dependientes de las entidades antes citadas. En todo
caso, las fundaciones pblicas locales del art. 40 LAULA.
Las asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos
y entidades antes relacionadas.
Junto a estas entidades se encuentran otras sobre las que pesa una
obligacin de suministrar informacin (arts. 4 LTBG y 4 LTA). Se trata de
las personas fsicas y jurdicas distintas de las referidas que presten servicios
pblicos o ejerzan funciones delegadas de control y otro tipo de funciones
administrativas, que estn obligadas a suministrar a la Administracin,
organismo o entidad de las anteriormente citadas a las que se encuentren
vinculadas, la informacin que les sea solicitada para cumplir con las
obligaciones previstas en la Ley, previo requerimiento y en un plazo de quince
das, sin perjuicio de los plazos que puedan establecer las entidades locales
en ejercicio de su autonoma (precisiones stas de la LTA respecto a la
ausencia de plazo en la legislacin estatal). De este modo, la LTBG ha optado
por una solucin singular respecto a la mayora de los Derechos de nuestro
entorno, en los que, cuando las leyes de acceso a la informacin alcanzan
a estos sujetos, lo hacen por lo comn en los mismos trminos que a los
dems, esto es, imponindoles la obligacin de informar directamente a los
ciudadanos. En todo caso, puede ser una solucin acertada en la medida en
que cara al ciudadano es la Administracin la titular del servicio o de la funcin
administrativa, por lo que resulta pertinente que la exigencia de informacin se
dirija a sta. Adems, este mecanismo de flujo de informacin a peticin del
ciudadano puede facilitar el control real por la Administracin del desempeo
683
de la actividad. Por lo dems, parece evidente que la informacin a facilitar

se refiere tan slo a aquella que diga relacin con la prestacin del servicio,
el ejercicio de funciones delegadas de control u otro tipo de funciones
administrativas, sin que alcancen a aspectos de la organizacin empresarial o
de las dems actividades de la entidad.
Esta obligacin se extiende a los adjudicatarios de contratos del sector
pblico en los trminos previstos en el respectivo contrato. Como puede
verse, queda a la interpretacin si la Administracin es libre de imponer o no
obligaciones de transparencia en los contratos, lo que fue ya criticado por el
Consejo de Estado en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto
de Ley. El art. 4.2 LTA aade que los pliegos de clusulas administrativas
particulares o documento contractual equivalente especificarn dicha
obligacin, lo que parece indicar la voluntad del legislador autonmico de
imponer estas obligaciones de publicidad.
La LTA ha extendido tambin esta obligacin a los beneficiarios de las
subvenciones pero, una vez ms, en los trminos previstos en las bases
reguladoras de las subvenciones y en la resolucin de concesin y parece
tambin en estos casos imponer la previsin de estas estipulaciones por cuando
establece que las bases reguladoras de la concesin de subvenciones, las
resoluciones de concesin o los convenios que instrumenten la concesin de
subvenciones recogern de forma expresa esta obligacin.
En todo caso, el art. 4.5 determina que los medios personales y
materiales necesarios para garantizar el cumplimiento de esta obligacin
de suministrar informacin, sern valorados por las administraciones,
organismos o entidades previstas en el art. 3.1 y, a tal fin, debern establecerse
las previsiones necesarias en los contratos del sector pblico y en las bases
reguladoras de las subvenciones para posibilitar su observancia.
Tambin como novedad de la LTA respecto a la LTBG se prev que las
administraciones pblicas andaluzas puedan acordar, previo apercibimiento
y audiencia del interesado, la imposicin de multas coercitivas una vez
transcurrido el plazo conferido en el requerimiento. La multa, de 100 a 1.000
euros, ser reiterada por perodos de quince das hasta el cumplimiento, sin
que pueda exceder en todo caso, del 5% del importe del contrato, subvencin
o instrumento administrativo que habilite para el ejercicio de las funciones
684
pblicas o la prestacin de los servicios, o, si no figura una cuanta concreta,

de 3.000 euros. Para la determinacin del importe dentro de la banda de 100
a 1.000 euros, se atender a la gravedad del incumplimiento y al principio de
proporcionalidad, entre otros. De esta forma, queda cubierta la reserva legal
impuesta por el art. 99.1 LRJAPPAC para la imposicin por la Administracin
de multas coercitivas (que, recurdese, no tienen carcter sancionador y por
ello son compatibles con la imposicin de sanciones, previstas en el Ttulo VI
LTA, como veremos).
Por lo dems, la disposicin transitoria segunda LTA dispone que las
obligaciones establecidas en este precepto nacen de la Ley y, en consecuencia,
no ser obstculo para su exigibilidad, a partir de la entrada en vigor de esta
ley, el mero hecho de que el contrato, subvencin o cualesquiera otras formas
de relacin, estando vigentes, tengan su origen en una fecha anterior.
Junto al denominado mbito subjetivo de aplicacin (arts. 2 LTBG y 3
LTA) y a las entidades privadas no incluidas en el mismo pero sobre las que
pesa una obligacin de suministrar informacin (arts. 4 LTBG y 4 LTA), se
encuentran los denominados otros sujetos obligados (art. 3 LTBG y 5 LTA).
Se trata de una inclusin que trae causa de la incorporacin en la tramitacin
de la LTBG en el Congreso de los Diputados de un nuevo artculo, el 3, que
extendi las obligaciones de publicidad activa tambin a los partidos polticos,
las organizaciones sindicales y empresariales, de una parte y en todo caso, y
a las entidades privadas (la LTA ha desgranado que se trata de las iglesias,
confesiones, asociaciones, instituciones, entidades representativas de
intereses colectivos y otras entidades) que perciban durante el periodo de
un ao ayudas o subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000
euros o cuando al menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales
tengan carcter de ayuda o subvencin pblica, siempre que alcancen, como
mnimo, la cantidad de 5.000 euros. Obsrvese que al emplearse el trmino
entidades parece excluirse a las personas fsicas (lo que quizs no est
justificado en el caso de empresarios individuales, pues puede determinar que
ante una misma actividad, dependa la publicidad de haber o no adoptado
forma societaria).
Esta incorporacin de ltima hora trat de dar respuesta a un clamor
ciudadano y meditico y tambin a una propuesta coincidente en la
comparecencia de los expertos. El debate, de hecho, no se centr en si
685
todos los sujetos que, como los citados, reciben fondos pblicos en una
proporcin sustancial de sus presupuestos deban dar cuenta de su empleo,
sino ms bien en si las medidas de transparencia deban ser acogidas en
la propia LTBG o en su normativa reguladora, de una parte, y, en caso de
acogerse la primera solucin, si deba de serles de aplicacin plena o tan
slo en lo relativo a la publicidad activa. Triunf la opcin de incluirlas en la
LTBG tan slo en lo relativo a la publicidad activa (y, dentro de ella, slo en lo
relativo a informacin que por su naturaleza fuera susceptible de afectarles,
excluyendo la caracterstica slo de las Administraciones, como los planes
y programas, la informacin de relevancia jurdica, o la relacin de bienes
inmuebles). Ahora bien, que no se ha precisado que la publicidad se refiera a la
transparencia tan slo del destino de los fondos que reciben, sino a todas las
materias enumeradas en los arts. 6 a 8, que incluyen organizacin, contratos,
convenios, presupuestos, cuentas anuales), lo que tiene un alcance muy
extenso. Habr que esperar, probablemente, a ver cmo las autoridades de
control y la jurisprudencia interpretan esta obligacin.
La LTA da un paso ms, al establecer que, con independencia de los
lmites anteriores, cuando estas entidades accedan a la financiacin de sus
actividades y funcionamiento ordinario a travs de subvenciones y ayudas
financiadas con cargo al presupuesto de la Junta de Andaluca podrn ser
sometidas, adems, a exigencias de publicidad especficas aplicando criterios
de transparencia anlogos a los previstos en materia de publicidad activa
para las entidades sujetas, en los trminos que establezcan las disposiciones
de desarrollo de la LTA y las correspondientes convocatorias, respetando en
todo caso la naturaleza privada de estas entidades y las finalidades que las
mismas tienen reconocida.
Este precepto completa una malla realmente tupida, ya que, junto a la
publicidad prevista en la normativa general de subvenciones por parte de la
entidad otorgante, una subvencin es objeto conforme a la LTA:
a)
b)
686
de publicidad activa en internet con indicacin de la convocatoria o

la resolucin e concesin en el caso de subvenciones excepcionales,
el programa y crditos presupuestario al que se imputan, su importe,
objetivo o finalidad y personas beneficiarias por parte de la entidad
otorgante (art. 8.1.c LTBG y 15.c LTA)
de publicidad pasiva a travs de la cual cualquier persona puede
c)
d)
solicitar a la Administracin concedente cualquier informacin acerca

del expediente de subvencin (art. 12 LTBG y 24 LTA)
de la obligacin de la entidad subvencionada de facilitar informacin
a la entidad otorgante para que sta satisfaga sus obligaciones
de publicidad activa y pasiva, en los trminos que deben estar
expresamente previstos en las bases reguladoras de las subvenciones
y en la resolucin de concesin o en los convenios que instrumenten
la concesin (art. 4.3 LTA)
de publicidad activa por la propia beneficiaria a travs de internet de toda
una serie de informacin sobre sus contratos, convenios, subvenciones
(y, aparentemente tambin sobre su organizacin, presupuestos y
cuentas anuales), si recibe del conjunto de Administraciones ayudas
o subvenciones en cuanta superior a 100.000 euros o cuando al
menos el 40 por ciento del total de sus ingresos anuales tengan este
carcter, siempre que alcancen como mnimo 5.000 euros, e incluso
si no lo alcanzan pero alguna ayuda ha sido financiada con cargo
al presupuesto de la Junta de Andaluca pueden ser sometidas a
esta obligacin en los trminos que establezcan las disposiciones de
desarrollo de la LTA y las correspondientes convocatorias.
Tambin como adicin del art. 5.2 LTA, las normas reguladoras de
los conciertos y otras formas de participacin de entidades privadas en los
sistemas pblicos de educacin y deportes, sanidad y servicios sociales
han de establecer aquellas obligaciones de publicidad activa, de entre las
que establece la presente ley, que deban cumplir estas entidades para
colaborar en la prestacin de estos servicios sufragados con fondos pblicos.
Estas obligaciones se incluirn en los pliegos o documentos contractuales
equivalentes que correspondan. De nuevo hay que hacer aqu extensiva
la reflexin sobre la malla de publicidades que acabamos de formular con
respecto a las subvenciones.
Finalmente, en el mbito local, el art. 5.3 LTA dispone que adems de
la obligacin de suministro de informacin regulada en el art. 4, las empresas
prestadoras de servicios pblicos locales en rgimen de gestin indirecta
debern cumplir ellas mismas con las obligaciones de publicidad activa, de
entre las previstas en la LTA, que se determinen reglamentariamente para
hacer efectivo el principio de transparencia financiera y en la gestin de los
servicios locales de inters general previsto en el art. 27.8 LAULA, que tendrn
687
el carcter de comunes y mnimas y podrn ser complementadas con otras

por las entidades locales. Al respecto, aade que las ordenanzas reguladoras
de la prestacin del servicio pblico y los pliegos o documentos equivalentes
habrn de recoger dichas obligaciones de publicidad activa.
Como puede comprobarse, la LTA ha ido ms all que la estatal en el
sometimiento de los sujetos privados al principio de transparencia, si bien
queda deferido el alcance al desarrollo reglamentario autonmico y local y
a lo dispuesto en cada convocatoria. Slo el futuro nos dar pues su justa
medida, futuro en que las entidades locales tienen un importante poder de
decisin.
4.- Principios bsicos, derechos y obligaciones

La LTA ha establecido un catlogo de principios bsicos, derechos y
obligaciones que, en realidad, son derivaciones del propio contenido de la
legislacin bsica estatal y de la propia LTA y que, acaso, pueden tener valor
pedaggico. Son los siguientes:
4.1.- Principios bsicos en la interpretacin y aplicacin de la LTA
(art. 6)
a)
Principio de transparencia, en cuya virtud toda la informacin pblica

es en principio accesible y slo puede ser retenida para proteger
otros derechos e intereses legtimos de acuerdo con la Ley (conecta
con los arts. 12 y 14 LTBG y 24 y 25 LTA, que reconocen el derecho
y establecen los lmites).
b) Principio de libre acceso a la informacin pblica, en cuya virtud

cualquier persona puede solicitar el acceso a la informacin pblica
(se relaciona con el art. 12 y 17.3 LTBG y 24 LTA, que reconocen
el derecho a toda persona, natural o jurdica, espaola o extranjera,
pblica y privada, sin requisito de acreditar inters alguno ni motivar
la solicitud).
688
c)
Principio de responsabilidad, en cuya virtud las entidades sujetas a

lo dispuesto en la LTA son responsables del cumplimiento de sus
prescripciones (se emparenta con los arts. 2, 3, 4 LTBG y 3, 4, 5
LTA, que regulan los sujetos obligados, as como con el rgimen
sancionador previsto en los arts. 9.3 y 20.6 LTBG y en el Ttulo VI LTA).
d) Principio de no discriminacin tecnolgica, en cuya virtud las entidades

sujetas al mbito de aplicacin de la LTA habrn de arbitrar los medios
necesarios para hacer efectiva la transparencia, con independencia
del medio de acceso a la informacin (conecta con el art. 17.2.d)
LTBG, que permite al solicitante hacer constar la modalidad que
prefiera para acceder a la informacin solicitada, y con el art. 29 LTA,
que establece medidas de fomento de la tramitacin electrnica y 31
LTA, que recoge un deber de auxilio y colaboracin de las entidades
sujetas a la ley para facilitar el ejercicio del derecho.
e)
Principio de veracidad, en cuya virtud la informacin pblica ha de ser

cierta y exacta, asegurando que procede de documentos respecto
de los que se ha verificado su autenticidad, fiabilidad, integridad,
disponibilidad y cadena de custodia. En este caso, en realidad, la
conexin lo es con el propio principio de legalidad, puesto que la
Administracin est obligada a dar la informacin tal cual consta sin
que pueda manipularla o falsearla.
f)
Principio de utilidad, en cuya virtud la informacin pblica que

se suministre, siempre que sea posible, ha de ser adecuada al
cumplimiento de los fines para los que se solicite, principio ste que
podra conectarse con el art. 31 LTA referido al deber de auxilio y
colaboracin, as como con la propia eleccin de medios prevista en
el art. 17.2.d) LTBG y 34.1 LTA.
g)
Principio de gratuidad, en cuya virtud el acceso a la informacin y las

solicitudes de acceso sern gratuitos, sin perjuicio de las exacciones
que puedan establecerse por la expedicin de copias o soportes o la
transposicin de la informacin a un formato diferente al original, que
traduce en clave de principios la regla contenida en el art. 22.4 LTBG
y 34.2 y 3 LTA.
689
h)
Principio de facilidad y comprensin, en cuya virtud la informacin se

facilitar de la forma que resulte ms simple e inteligible atendiendo
a la naturaleza de la misma y a las necesidades de las personas con
circunstancias especiales que les dificulten el ejercicio del derecho,
que conecta con el deber de auxilio a las personas y colaboracin
previsto en el art. 31, con referencia expresa a la atencin especial
a las necesidades de las personas con discapacidad o con otras
circunstancias personales que les dificulten el acceso a la informacin
disponible en las administraciones pblicas o a los medios electrnicos.
i)
Principio de accesibilidad, por el que se proporcionar informacin

estructurada sobre los documentos y recursos de informacin
con vistas a facilitar la identificacin y bsqueda de la informacin,
reconocido en el art. 11.a) LTBG en los mismos trminos.
j)
Principio de interoperabilidad, en cuya virtud la informacin ser

publicada conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad,
que conecta con el art. 11.b) LTBG, que consagra el principio de
interoperabilidad en el Portal de Transparencia, segn el cual la
informacin publicada ser conforme al Esquema Nacional de
Interoperabilidad aprobado por el Real Decreto 4/2010, de 8 de
enero, as como a las normas tcnicas de interoperabilidad.
k)
Principio de reutilizacin, en cuya virtud se fomentar que la informacin

sea publicada en formatos que permitan su reutilizacin, de acuerdo
con la legislacin aplicable en materia de reutilizacin de la informacin
del sector pblico, acogido tambin en el art. 11.c) LTBG.
4.2. Derechos
La LTA reconoce en clave de derechos lo que la LTBG y la propia
LTA regulan como obligaciones de los sujetos que analizamos en el anterior
epgrafe. As, se reconocen los siguientes derechos:

a)
690
Derecho a la publicidad activa. Consiste en el derecho de cualquier

persona a que los poderes pblicos publiquen, en cumplimiento de
la LTA, de forma peridica y actualizada, la informacin veraz cuyo
conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su
actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuacin

pblica.
b) Derecho de acceso a la informacin pblica. Consiste en el derecho
de cualquier persona a acceder, en los trminos previstos en la LTA, a
los contenidos o documentos que obren en poder de cualesquiera de
las personas y entidades incluidas en su mbito de aplicacin y que
hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.
c)
Derecho a obtener una resolucin motivada. Consiste en el derecho

de la persona solicitante a que sean motivadas las resoluciones que
inadmitan a trmite la solicitud de acceso, que denieguen el acceso,
que concedan el acceso tanto parcial como a travs de una modalidad
distinta a la solicitada, as como las que permitan el acceso cuando
haya habido oposicin de una tercera persona interesada.
d) Derecho al uso de la informacin obtenida. Consiste en el derecho a

utilizar la informacin obtenida sin necesidad de autorizacin previa y
sin ms limitaciones de las que deriven de esta u otras leyes.
4.3. Obligaciones
Las personas que accedan a informacin pblica en aplicacin de
lo dispuesto en la LTA estn sometidas al cumplimiento de las siguientes
obligaciones:
a) Ejercer su derecho con respeto a los principios de buena fe e
interdiccin del abuso de derecho. Esta previsin conecta con lo
dispuesto en el art. 18.1.e) LTBG, que, como veremos, prev la
inadmisin a trmite, mediante resolucin motivada, de las solicitudes
que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carcter abusivo
no justificado con la finalidad de transparencia que se persigue.
b)
Realizar el acceso a la informacin de forma que no se vea afectada la

eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, concretndose lo
ms precisamente posible la peticin. A estos efectos la Administracin
colaborar con la persona solicitante en los trminos previstos en el
art. 31. Como veremos, en efecto, dicho artculo regula el deber de
691
auxilio y colaboracin con los solicitantes por parte de los obligados

y la regulacin del procedimiento establecen reglas que tratan de
posibilitar la tramitacin incluso cuando el solicitante desconoce
qu rgano posee la informacin o no es capaz de identificar un
documento o varios documentos concretos.
c) Respetar las obligaciones establecidas en la normativa bsica para
la reutilizacin de la informacin obtenida. Dice relacin con el art.
19 LTA, denominado reutilizacin de la informacin, conforme al
cual se podr reutilizar la informacin a la que se refieren los artculos
anteriores dentro de los lmites establecidos por la Ley 37/2007, de 16
de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico, y
dems normativa vigente en la materia. A estos efectos, la informacin
que tenga la consideracin de publicidad activa se ofrecer, siempre
que sea tcnicamente posible, en formatos electrnicos que permitan
su redistribucin, reutilizacin y aprovechamiento. La informacin
deber utilizar estndares abiertos en los trminos previstos en la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a
los Servicios Pblicos.
d)
Cumplir las condiciones y requisitos materiales para el acceso que se

hayan sealado en la correspondiente resolucin cuando el acceso
se realice de forma presencial en un archivo o dependencia pblica.
Conecta con el art. 34.1 de la Ley que como veremos establece incluso
que la libertad de eleccin de forma y formato por el solicitante tiene
como lmite que pueda ocasionar la prdida o deterioro del soporte
original, en paralelo con la nueva redaccin dada al art. 62.2 de la Ley
7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio
Documental de Andaluca.
5.- Lmites a la transparencia y el acceso a la informacin

La LTBG ha optado por establecer un listado de bienes cuya posible
afectacin en caso de concederse el acceso puede limitar el derecho en su
art. 14. Son los siguientes: a) La seguridad nacional. b) La defensa. c) Las
relaciones exteriores. d) La seguridad pblica. e) La prevencin, investigacin
y sancin de los ilcitos penales, administrativos o disciplinarios. f) La
692
igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspeccin y control. h) Los
intereses econmicos y comerciales. i) La poltica econmica y monetaria. j)
El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial. k) La garanta de
la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisin. l)
La proteccin del medio ambiente. El listado del art. 14 se complementa con
un artculo posterior, el 15, dedicado al derecho a la intimidad y la proteccin
de datos como lmite, que comentaremos ms adelante.
Se trata de lmites que exceden de los contemplados en el art. 105, todos
los cuales conectan con un bien constitucional (bien que la poltica monetaria
no sea ya competencia nacional). La LTBG parece acoger un sistema de
lista cerrada (como podra deducirse de la diccin empleada ([] podr ser
restringido cuando []). Ahora bien, hay que advertir que, al no haberse dotado
a la LTBG del carcter de orgnica, y teniendo en cuenta que no existe en
nuestro sistema jurdico una ordenacin jerrquica o por troncalidad entre leyes
ordinarias, jurdicamente bien podra el legislador estatal, por disruptivo que
fuera, aadir nuevos lmites por leyes singulares. No cabe decir lo mismo de las
leyes autonmicas, por cuanto estamos ante un precepto con carcter bsico,
de tal modo que una ampliacin de los bienes que pueden implicar una limitacin
al acceso vulnerara, a mi juicio, el reparto competencial. El tema es importante,
porque puede haber otros bienes no mencionados en la LTBG ni relacionados
directamente con los en ella enumerados que hubieran podido pensarse que
debieran ser tutelados. Es el caso, por ejemplo, del patrimonio cultural, cuando
la informacin sobre su localizacin puede conducir a su expolio o destruccin.
Tampoco cabe, pienso, una reduccin de los mismos, por cuanto, frente a lo
que pudiera pensarse, no creo que pueda sostenerse que ello supondra una
ampliacin de derechos que le sea dable al legislador de desarrollo. Y ello por
cuanto se tratara, a un tiempo, de una reduccin de la proteccin de bienes
pblicos y privados constitucionales (cuya tutela, de ambos, por definicin,
sirve a la proteccin de los ciudadanos), y por tanto, no tiene una nica cara
benefactora. En el caso de las entidades locales, por las mismas razones y
por la aadida de que se tratara de limitar un derecho constitucional por va
reglamentaria, ha de entenderse tambin vedada esta posibilidad.
La formulacin de los lmites es indiscutiblemente abstracta, pero que,
en mi opinin, no cuenta con alternativa razonable, pues la realidad es tan
proteica que el intento de una definicin en positivo resulta un esfuerzo vano
693
abocado al fracaso. Se trata de un campo abonado para la permanente y

gradual tarea de perfilar la ponderacin a que en cada particular supuesto
haya de llegarse a ejercer por los sujetos obligados, en primer trmino, por la
autoridad independiente de control, en segundo y destacado lugar, y por los
tribunales, que tienen la ltima palabra. Su aplicacin est sometida al test
del perjuicio y sujeta adems a un principio de maximizacin del derecho,
que lleva a que las restricciones tengan el mnimo alcance necesario, lo que
conecta con el principio de acceso parcial, conforme al cual en los casos
en que la aplicacin de alguno de los lmites no afecte a la totalidad de la
informacin se conceder el acceso parcial previa omisin de la informacin
afectada por el lmite salvo que de ello resulte una informacin distorsionada
o que carezca de sentido, en cuyo caso, deber indicarse al solicitante qu
parte de la informacin ha sido omitida. Adems, permite que incluso en los
casos en que el acceso suponga un perjuicio para los bienes en cuestin
pueda prevalecer el inters pblico o privado en conocer la informacin si
ste es juzgado superior. Aparece aqu como clave de bveda el principio
de ponderacin. La referencia al inters privado superior es contraria a
principios bien asentados y muy generalizados en el Derecho supranacional y
comparado, y supone un grave desconocimiento del fundamento del derecho
de acceso, que no es un derecho instrumental al servicio de la proteccin de
otros derechos, sino un derecho autnomo al servicio de la transparencia, la
participacin y el control de la actuacin pblica, conectado con el Estado
democrtico y, por ende, al margen de cualquier distincin en funcin de
la motivacin que pueda tener el solicitante (que, por ello mismo, no exige).
Dicho de otro modo, el nico parmetro con el que confrontar la proteccin
de los lmites es el valor que para la sociedad tiene el conocimiento de la
informacin, un juicio abstracto desvinculado por completo de la cualidad y
motivacin del solicitante. Lo que, por lo dems, hace que una vez concedido
el acceso, la informacin pueda circular libremente en la sociedad y ser
conocida por cualquiera (de hecho, diversos sistemas prevn la publicacin
automtica de la informacin una vez entregada a uno o varios solicitantes).
La LTA reproduce estos principios en su art. 25 y aade en su apartado
segundo algo que se deriva de los principios antes mencionados pero que
no se encuentra expresado en la LTBG, que las limitaciones al derecho de
acceso solo sern de aplicacin durante el perodo de tiempo determinado
por las leyes o en tanto se mantenga la razn que las justifique.
694
Un artculo especfico de la LTBG, el 15, se dedica a la relacin entre

transparencia y proteccin de datos. Se trata del lmite con mayor potencialidad
respecto al tipo de informacin que manejan las entidades locales. Los
principios generales que rigen estas relaciones son los siguientes:
a) Las solicitudes de informacin que contengan datos personales de
terceros se regan por la LTBG y slo en el caso de que los nicos
datos contenidos sean los del propio solicitante de informacin
sera de aplicacin la normativa sobre proteccin de datos. Este
principio figuraba antes en la propia LTBG pero se elimin en la
tramitacin parlamentaria por innecesario, puesto que las relaciones
de generalidad-especialidad en la aplicacin de las leyes derivan de
los principios generales del ordenamiento. Sin embargo, como ya
advirtieron algunos expertos, se trataba de una aclaracin de gran
utilidad para el aplicador, dado que la cuestin puede prestarse a
interpretaciones diferentes que pueden suponer una cerrazn de la
transparencia por mera invocacin de la normativa de proteccin de
datos dando origen a un reenvo incierto entre bloques normativos.
La LTA en su art. 26 dispone que de conformidad con lo previsto
en la legislacin bsica de acceso a la informacin pblica, para la
resolucin de las solicitudes de acceso a la informacin pblica que
contengan datos personales de la propia persona solicitante o de
terceras personas, se estar a lo dispuesto en la Ley 19/2013, de 9
de diciembre, y en la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre.
Como puede notarse, se trata de un precepto que no contribuye a
aclarar la cuestin.
b) En el caso de que la informacin solicitada contenga datos
especialmente protegidos (categora acuada en la normativa sobre
proteccin de datos) que revelen la ideologa, afiliacin sindical, religin
y creencias (pinsese un dato de afiliacin sindical a los efectos de la
gestin de nminas del personal municipal), el acceso solo se puede
autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso
y por escrito del afectado, a menos que dicho afectado hubiese
hecho manifiestamente pblicos los datos con anterioridad a que se
solicitase el acceso (por ejemplo, la afiliacin sindical de un delegado
de personal o la afiliacin poltica de un concejal).
695
c) En el caso de que la informacin solicitada contenga datos

especialmente protegidos relativos a al origen racial, a la salud y a la
vida sexual, o datos relativos a la comisin de infracciones penales y
administrativas que no conllevasen la amonestacin pblica del infractor
(pues algunas leyes sectoriales prevn expresamente la publicacin
de determinadas sanciones administrativas), el acceso slo se podr
autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso
del afectado o si estuviera amparado por una norma con rango de ley
(por ejemplo, la propia normativa sobre proteccin de datos prev la
posibilidad de acceso a informacin sobre salud cuando el afectado
no est en condiciones de dar su consentimiento).
d) Con carcter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la
proteccin de datos personales u otros derechos constitucionalmente
protegidos sobre el inters pblico en la divulgacin lo impida, se
conceder el acceso a la informacin que contenga datos personales
no especialmente protegidos relacionados con la organizacin,
funcionamiento o actividad pblica del rgano. La Ley habla de
datos meramente identificativos condicin sta que no figuraba
en la redaccin original y que fue aadida a sugerencia de la
Agencia Espaola de Proteccin de Datos de forma mimtica con
lo dispuesto en el art. 2.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley
Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos
de Carcter Personal (LOPD), que tiene otra finalidad, cual es la de
excluir directamente esos datos de su mbito de aplicacin. Pero el
contexto de la transparencia es absolutamente diverso. La regla tena
como sentido precisamente aclarar que la presencia del nombre de
una persona no puede impedir que se conozcan datos relevantes
sobre la actuacin pblica: no slo identificativos de funcionarios o
autoridades, sino relativos a las decisiones pblicas que adoptan
que, a su vez, a menudo implica la mencin de nombres de terceras
personas (contratistas, beneficiarios de subvenciones, de licencias).
Por ello, esta adicin puede complicar el entendimiento del precepto
y, llegado el caso, propiciar una gran cerrazn a la transparencia de
la actuacin pblica. Cierto es que, no obstante, que el apartado
siguiente contempla un criterio general de ponderacin de la publicidad
de informacin que no contiene datos especialmente protegidos,
pero el sentido del precepto era precisamente el de exponer cmo
696
ese gnero de informacin deba ser por regla general pblica (no
slo en lo meramente identificativo!). Es ms, toda la regulacin de la
publicidad activa es una pura muestra de la aplicacin de este criterio,
con la previsin de publicidad en materia de informacin institucional y
organizativa (que incluye no slo la identificacin de los responsables
de los diferentes rganos sino tambin su perfil y trayectoria personal),
los contratos, convenios y subvenciones, tambin los relacionados
con personas fsicas, en todos sus trminos y no slo en la identidad
de la misma, las retribuciones, indemnizaciones, resoluciones de
compatibilidad y declaraciones de bienes y actividades recibidas
por altos cargos, etc., informacin mucha de la cual de hecho ya es
pblica porque as se regula en su normativa sectorial reguladora.
Muestra as la regulacin de la publicidad activa un acuerdo con
el criterio acogido en la redaccin originaria de este apartado, que
queda ms diluido en la redaccin final del art. 15 LTBG.
e)
Finalmente, y tambin siguiendo la propuesta de la Agencia Espaola

de Proteccin de Datos, la LTBG propone cuatro criterios que deben
arrojar luz sobre el inters pblico en la divulgacin de la informacin,
si bien resultan bastante confusos cuando no errneos. Son los
siguientes:
a) El menor perjuicio de los afectados derivados del transcurso
de los plazos establecidos en el art. 57 de la Ley 16/1985, de
25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol. Este reenvo es
desafortunado por muchos motivos, tanto por remitir a un artculo
que el posterior cambio en la disposicin adicional primera ha
dejado materialmente derogado, como por el contenido en s
del art. 57 LPHE y su discutible constitucionalidad (en la medida
en que permite acceder a documentos ntimos de ms de 50
aos de antigedad incluso si el afectado sigue vico). Adems,
el criterio se prev en la LTBG como de aplicacin, no a los
datos ntimos previstos en el art. 57 LPHE, sino a los que no
lo son, sino simplemente personales.
b) La justificacin por los solicitantes de su peticin en el ejercicio
de un derecho o el hecho de que tengan la condicin de
investigadores y motiven el acceso en fines histricos, cientficos
697
o estadsticos. La referencia al ejercicio de un derecho o a

la finalidad de la investigacin incurre en la grave desviacin
del correcto entendimiento del derecho de acceso como
un derecho de ciudadana, al servicio de la participacin y el
control democrtico, que antes denunciamos respecto del art.
14 LTBG, en este caso de forma an ms inconsecuente por
cuanto se propone como criterio para valorar el inters pblico
en la divulgacin....
698
c)
El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de

que los documentos nicamente contuviesen datos de carcter
meramente identificativo de aqullos. Se trata de una repeticin
del criterio antes expuesto y contemplado en el apartado anterior
del art. 15, slo que ahora aplicado a toda la informacin y no
slo a la relacionada con la organizacin, funcionamiento o
actividad pblica del rgano.
d)
La mayor garanta de los derechos de los afectados en caso de

que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su
intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad,
que en realidad enlaza en su primera parte, con lo dispuesto
en el apartado primero respecto de los datos especialmente
protegidos, slo que expresado en trminos de intimidad, lo
que puede dar problemas en la interpretacin para el aplicador.
La LTBG dispone que no es de aplicacin el lmite de la proteccin

de datos cuando stos se encuentran disociados (lo que
tautolgico, por cuanto en ese caso la informacin deja de contener
de ser datos personales), y que al tratamiento posterior de la
informacin personal obtenida le ser de aplicacin la normativa
sobre proteccin de datos (si bien no est de ms recordar que
dicha normativa tiene como presupuesto la integracin de los
datos en ficheros y su tratamiento, es decir que, fuera de esos
presupuestos, no cabe invocar la normativa sobre proteccin
de datos para impedir la divulgacin general por el solicitante de
informacin de la obtenida conforme a la LTBG).
6.- Publicidad activa

La publicidad activa, es, sin duda, la gran tendencia revolucionaria en
materia de transparencia y acceso a la informacin, fundamentalmente de la
mano de Internet.
La LTBG regula este tema en sus arts. 5 a 11, en el captulo II del Ttulo
I, que regulan, junto a principios generales, materias concretas sometidas a
publicidad obligatoria en internet. La LTA lo desarrolla notablemente en sus
arts. 9 a 23, estableciendo en el art. 17 que se fomentar la ampliacin de la
lista, ya muy amplia, que contempla la LTA, y que el Consejo de Gobierno de la
Junta de Andaluca y las entidades locales podrn ampliar reglamentariamente
dicho listado.
Los arts. 5 LTBG y 9 LTA regulan una serie de aspectos comunes. El
principio general es la publicacin de la informacin cuyo conocimiento sea
relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el
funcionamiento y control de la actuacin pblica, con aplicacin de los lmites
antes estudiados. Adems, se prev que se d publicidad a la informacin
que se solicite con mayor frecuencia (lo que la LTBG prev para la AGE en su
art. 10.2 y el art. 17.1 la LTA extiende a las Administraciones andaluzas) y que
en el caso de la Administracin de la Junta, se extiende a toda la informacin
que se haya facilitado en el ejercicio del derecho de acceso en la medida en
que las posibilidades tcnicas y jurdicas lo permitan (art. 17.2 LTA), principio
ste que las entidades locales son libres tambin de asumir. Asimismo se
alude al fomento de la inclusin de cualquier informacin que se considere de
inters para la ciudadana (art. 17.1 LTA).
La LTBG prev en los arts. 6 a 8 la publicacin de toda una serie de
informacin sumamente relevante, clasificada en institucional, organizativa y de
planificacin, la informacin de relevancia jurdica, y la informacin econmica,
presupuestaria y estadstica. Este listado ha sido desarrollado y parcialmente
reclasificado en los arts. 10 y ss. LTA. Son, en sntesis, los siguientes:
a)
Informacin institucional y organizativa: se trata de informacin sobre

las funciones que desarrollan los obligados por la LTA, la normativa
que les sea de aplicacin y, en particular, los estatutos y normas
de organizacin y funcionamiento de los entes instrumentales, su
699
estructura organizativa, a cuyos efectos se publicar un organigrama

actualizado que identifique a las personas responsables de los
diferentes rganos (la Ordenanza Tipo de la FEMP se refiere a los
distintos rganos decisorios, consultivos, de participacin o de
gestin, especificando su sede, composicin y competencias; como
es sabido, el art. 130 LBRL diferencia para los municipios de gran
poblacin entre rganos de gobierno el Alcalde y los miembros de
la Junta de Gobierno Local y rganos directivos los coordinadores
generales de cada rea o concejala, los directores generales u
rganos similares que culminen la organizacin administrativa dentro
de cada una de las grandes reas o concejalas, el titular del rgano
de apoyo a la Junta de Gobierno Local y el concejal-secretario de
la misma; el titular de la asesora jurdica, el secretario general del
pleno, el interventor general municipal y en su caso el titular del
rgano de gestin tributaria, as como los titulares de los mximos
rganos de direccin de los organismos autnomos y de las
entidades pblicas empresariales locales; para el resto de municipios
no hay un patrn preestablecido, si bien puede pensarse en que se
publicite la organizacin hasta nivel de puestos de responsabilidad
como jefaturas de servicio o de reas, y teniendo en cuenta que
tambin se establece la publicidad obligatoria de la relacin de
puestos de trabajo), y su perfil y trayectoria profesional (currculos)
y la identificacin de las personas responsables de las unidades
administrativas, sede fsica, horarios de atencin al publico, telfono
y direccin de correo electrnico, delegaciones de competencia
vigentes, relacin de rganos colegiados adscritos y normas por
las que se rigen, relaciones de puestos de trabajo, catlogo de
puestos o documento equivalente, referidos a todo tipo de personal,
con indicacin de sus retribuciones anuales (la Ordenanza Tipo de
la FEMP se refiere expresamente al nmero de puestos de trabajo
reservados a personal eventual), las resoluciones de autorizacin o
reconocimiento de compatibilidad que afecten a empleados pblicos,
los acuerdos o pactos reguladores de las condiciones de trabajo y
convenios colectivos vigentes, la oferta pblica de empleo u otro
instrumento similar de gestin de la provisin de necesidades de
personal, los procesos de seleccin del personal, la identificacin de
las personas que forman parte de los rganos de representacin del
personal y el nmero de personas que gozan de dispensa total de
700
asistencia al trabajo las agendas institucionales de los gobiernos. Se

dispone expresamente que las entidades locales publicarn, adems,
la informacin cuya publicidad viene establecida en la LAULA as
como las actas de las sesiones plenarias. La Ordenanza Tipo de la
FEMP establece como directriz que esta informacin se mantenga
publicada mientras dure su vigencia.
b) Informacin sobre altos cargos y personas que ejerzan la mxima
responsabilidad de las entidades incluidas en el mbito de aplicacin
de la Ley, que incluye las retribuciones de cualquier naturaleza (lase,
incluidas las dietas) percibidas anualmente, las indemnizaciones
por cese y las declaraciones anuales de bienes y actividades de
los representantes locales, en los trminos previstos en la LBRL,
con omisin de los datos relativos a la localizacin concreta de los
bienes inmuebles y con garanta de la privacidad y la seguridad de
las personas. Plantea el problema de la indefinicin del concepto de
alto cargo en la escala local. Pudiera pensarse que los rganos de
gobierno y directivos de los municipios de gran poblacin pueden
equipararse a altos cargos y, en el resto, aquellos existentes de
entre los all sealados. La Ordenanza Tipo de la FEMP aade la
publicacin de las resoluciones que autoricen el ejercicio de actividad
privada con motivo del cese de los mismos. La Ordenanza Tipo de
la FEMP establece como directriz que esta informacin se mantenga
publicada mientras dure su vigencia.
c)
Informacin sobre planificacin y evaluacin. Los planes y programas

anuales y plurianuales que se aprueben en los que se fijen objetivos
concretos (en el mbito local no hay una categorizacin uniforme,
entraran aqu, por ejemplo, los planes de legislatura, estratgicos,
sectoriales, etc.), con evaluacin de su grado de cumplimiento
y resultados junto con los indicadores de medida y valoracin. Se
publicarn tan pronto sean aprobados y, en todo caso, en el plazo
mximo de 20 das, y permanecern publicados mientras estn
vigentes, sin perjuicios de los plazos ms breves que puedan
establecer las entidades locales en ejercicio de su autonoma.
d) Informacin de relevancia jurdica. Incluye cualquier instrumento

(directrices, circulares, acuerdos) que supongan una interpretacin
701
del Derecho o tengan efectos jurdicos (de especial relevancia en

material urbanstica o ambiental), los proyectos de reglamentos en el
momento en que, en su caso, se sometan al trmite de audiencia o
informacin pblica, sin que la publicacin suponga, necesariamente,
la apertura de estos trmites. En el mbito de las entidades locales,
una vez efectuada la aprobacin inicial de la ordenanza o reglamento
local por el Pleno de la Corporacin, deber publicarse el texto
de la versin inicial, sin perjuicio de otras exigencias que pudieran
establecerse por las entidades locales en ejercicio de su autonoma.
Adems, se publicarn las memorias e informes que conformen los
expedientes de elaboracin de los textos normativos con ocasin
de la publicidad de los mismos, los documentos que conforme a la
legislacin sectorial deban ser sometidos a un periodo de informacin
pblica durante su tramitacin y la relacin actualizada de las normas
que estn en curso, indicando su objeto y estado de tramitacin. La
Ordenanza Tipo de la FEMP refiere la publicacin al texto completo
de las ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones, los proyectos
de estas normas y los informes que conformen el expediente de
elaboracin, y reproduce la norma estatal segn la cual cuando
sea preceptiva la solicitud de dictmenes de rganos consultivos,
la publicacin se produzca una vez solicitados y aade, tambin
siguiendo el modelo estatal, la relacin de bienes inmuebles que sean
de su propiedad o sobre los que ostenten algn derecho real.
e)
702
Informacin sobre procedimientos, cartas de servicio y participacin

ciudadana. Aqu se incluyen el catlogo actualizado de los
procedimientos administrativos de su competencia, con indicacin
de su objeto, trmites y plazos, as como en su caso los formularios
que tengan asociados y con indicacin de los que admitan total o
parcialmente la tramitacin electrnica; las cartas de servicios, los
informes sobre el grado de cumplimiento y calidad de los servicios
pblicos, as como la informacin disponible que permita su
valoracin; y una relacin de los procedimientos en los que sean
posible a participacin de la ciudadana mientras se encuentren en
trmite. La Ordenanza Tipo de la FEMP prev su publicidad mientras
que la informacin mantenga su vigencia.
f)
Informacin sobre contratos, convenios y subvenciones. Comprende

una multitud de datos que afectan a todos (tambin los menores) los
contratos (objeto, duracin, importe de licitacin y de adjudicacin,
procedimiento utilizado para su celebracin, instrumentos a travs
de los que, en su caso, se haya publicitado, nmero de licitadores
participantes e identidad del adjudicatario, modificaciones y prrrogas,
procedimientos que han quedado desiertos, resolucin de contratos y
declaraciones de nulidad, revisiones de precio y cesin de contratos,
desistimientos y renuncias y subcontrataciones con mencin de
los adjudicatarios, estadsticas sobre el volumen de los contratos
adjudicados a travs de cada tipo de procedimiento; La Ordenanza
Tipo de la FEM aade el perfil del contratante), los convenios y
encomiendas de gestin y todas las subvenciones (no solo las de
publicacin obligada segn la Ley General de Subvenciones). La
Ordenanza Tipo de la FEMP prev que esta informacin se mantenga
publicada mientras persistan las obligaciones derivadas de los
mismos y, al menos, dos aos despus de que stas cesen.
g) Informacin econmica, financiera y presupuestaria. Abarca los

presupuestos, con descripcin de las principales partidas, con
informacin actualizada y comprensible sobre su estado de
ejecucin, el cumplimiento de las obligaciones de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera y la informacin sobre las
actuaciones de control, en este ultimo caso en los trminos que se
establezcan reglamentariamente (la Ordenanza Tipo de la FEMP
habla de actualizacin al menos trimestral y aade informacin sobre
las modificaciones presupuestarias realizadas y la liquidacin del
presupuesto) las cuentas anuales que deban rendirse y los informes
de auditoria de cuentas y fiscalizacin de rganos de control externos
(ni la ley estatal ni la andaluza ni la Ordenanza Tipo de la FEMP han
incluido los informes de rganos de control internos), o el gasto
publico realizado en campaas de publicidad institucional (podra
haberse dicho expresamente que desglosado por cada medio de
comunicacin, para aumentar el control). La Ordenanza Tipo de la
FEMP aade la publicacin de la masa salarial del personal laboral
del sector pblico local, en los trminos regulados en el art. 103 bis
LBRL. Prev que toda esta informacin se publique durante cinco
aos a partir del momento en que fue generada.
703
h)
Especficamente para las entidades locales, el art. 21 LTA dispone que

cuando las entidades locales celebren sesiones plenarias, facilitarn,
salvo que concurran causas justificadas de imposibilidad tcnica o
econmica, su acceso a travs de internet, bien transmitiendo la
sesin, bien dando acceso al archiva audiovisual grabado una vez
celebrada la misma. No se trata, ya por tanto de una facultad,
como aparece en el 88.2 ROF, sino de una obligacin. Adems, se
dispone que en todo caso, las personas asistentes podrn realizar
la grabacin de las sesiones por sus propios medios, respetando
el funcionamiento ordinario de la Institucin (as, con sus propios
telfonos mviles o cmaras porttiles), solventando as una cuestin
que en la jurisprudencia quedaba, como dijimos, a lo que dispusiera
el Reglamento Orgnico o la decisin ad hoc del Alcalde o Presidente.
i)
El art. 22 LTA ha generalizado una medida de transparencia adoptada

meses antes respecto del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andaluca y dispone que tanto ste como los rganos colegiados de
gobierno de los ayuntamientos, diputaciones y mancomunidades de
municipios, sin perjuicio del secreto o reserva de sus deliberaciones,
harn pblicos con carcter previo a la celebracin de sus reuniones
el orden del da previsto y, una vez celebradas, los acuerdos que se
hayan aprobado, as como la informacin contenida en el expediente
que se haya sometido a su consideracin, en los trminos que se
establezcan reglamentariamente. Como apuntamos en el primer
epgrafe, hasta la LTA las convocatorias y ordenes del da deban
transmitirse a los medios de comunicacin social de la localidad y
publicarse en el tabln de anuncios de las Corporaciones, conforme al
art. 229.1 ROF, y notificarse a las asociaciones vecinales registradas,
cuando as lo soliciten expresamente y en el orden del da figuren
cuestiones relacionadas con el objeto social de la entidad, art.
234.a) ROF). Ahora se aade la publicidad a travs de internet, no
slo de los rdenes del da sino tambin de los acuerdos y de los
informes en que se basan, eso s, en los trminos que se dispongan
reglamentariamente.
A todo esto ha de unirse los preceptos que comentamos en el primer

epgrafe tanto de la LBRL como de la LAULA (en particular, su art. 54) que
prevn obligaciones de publicidad en toda una extensa serie de materias,
704
algunas incluidas en el catlogo de la LTA y otras no. Al respecto, puede

anotarse que respecto a la informacin sobre ordenacion territorial, ordenacion
y disciplina urbanisticas y proyectos para su ejecucion, prevista en el citado
artculo de la LAULA, la Ordenanza Tipo de la FEMP se refiere al texto
completo y la planimetra de los instrumentos de planeamiento urbanstico y
sus modificaciones, as como los convenios urbansticos. Y que respecto a la
informacin sobre medio ambiente, tambin presente en el listado del art. 54
LAULA, la Ordenanza Tipo de la FEMP precisa como informacin que debera
publicarse los textos normativos aplicables en materia de medioambiente; las
polticas, programas y planes de la Entidad Local relativos al medioambiente,
as como los informes de seguimiento de los mismos, los datos relativos a la
calidad de los recursos naturales y del medio ambiente urbano, incluyendo la
calidad del aire y del agua, informacin sobre niveles polnicos y contaminacin
acstica, los estudios de impacto ambiental, paisajsticos y evaluaciones del
riesgo relativos a elementos medioambientales.
La publicacin ha de hacerse en las correspondientes sedes electrnicas
o pginas web. Ciertamente, la obligacin de llevar una pgina web que
cumpla con los requisitos impuestos a la publicidad activa puede ser una carga
importante para algunos de los sujetos obligados que tienen poca capacidad
de recursos humanos y econmicos. La LTBG prev que las entidades sin
nimo de lucro que persigan exclusivamente fines de inters social o cultural
y cuyo presupuesto sea inferior a 50.000 euros, puedan cumplir con sus
obligaciones de publicidad activa utilizando los medios electrnicos puestos a
su disposicin por la Administracin Pblica de la que provenga la mayor parte
de las ayudas o subvenciones pblicas percibidas. Para la Administracin
estatal se prev la creacin de un Portal de Transparencia (art. 10 LTBG) y
para la autonmica la publicidad a travs del Portal de la Junta de Andaluca
(art. 18). El apartado segundo del art. 18 LTA prev que la Administracin de
la Junta de Andaluca pueda adoptar medidas de colaboracin con el resto
de administraciones pblicas para el cumplimiento de las obligaciones de
transparencia, que pueden instrumentarse mediante convenio administrativo.
Y por su parte el art. 20, denominado auxilio institucional prev que sin
perjuicio de esa formula de colaboracin, aquellos municipios de menor
poblacin o con insuficiente capacidad econmica y de gestin puedan
cumplir con las obligaciones de publicidad activa acudiendo a la asistencia
tcnica de la provincia al municipio prevista en el art. 12 LAULA o conforme a lo
previsto en el art. 54 LAULA con respecto a la publicacin en sede electrnica
705
de la respectiva Diputacin Provincial. Es decir, formulas de colaboracin que

llaman a que la falta de recursos propios no pueda aducirse como causa de
imposibilidad de cumplimiento de la transparencia ante los ciudadanos.
Se prev la publicacin de forma peridica y actualizada. La LTBG no
establece plazos concretos. En mi opinin, la LTBG parte de un principio de
permanente actualizacin. Algunas muestras pueden rastrearse en el propio
texto de la norma. As, en esta lgica se mueve el principio de carcter bsico
enunciado en el art. 21.1, conforme al cual las Administraciones Pblicas deben
establecer sistemas para integrar la gestin de solicitudes de informacin de
los ciudadanos en el funcionamiento de su organizacin interna. Lo mismo
podra predicarse de la publicidad activa. En todo caso, el art. 9.7 LTA dispone
que se har trimestralmente, salvo que la normativa especfica establezca
otros plazos atendiendo a las peculiaridades propias de la informacin de
que se trate y sin perjuicio de los plazos que puedan establecer las entidades
locales en ejercicio de su autonoma. La publicidad debe responder a los
principios de acceso gratuito, fcil, universal e interoperable, calidad, claridad
y estructuracin, identificabilidad y localizabilidad, comprensibilidad y
inteligibilidad, y reutilizabilidad, preferiblemente, principio ste que conecta
directamente la LTBG con los proyectos de open data y plantea la ardua
cuestin de cul sea la conexin de la LTBG y la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico. Como se
dijo, el art. 19 LTA, denominado reutilizacin de la informacin, establece
que se podr reutilizar la informacin a la que se refieren los artculos
anteriores dentro de los lmites establecidos por la Ley 37/2007, de 16 de
noviembre, sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico, y dems
normativa vigente en la materia. A estos efectos, la informacin que tenga la
consideracin de publicidad activa se ofrecer, siempre que sea tcnicamente
posible, en formatos electrnicos que permitan su redistribucin, reutilizacin
y aprovechamiento. La informacin deber utilizar estndares abiertos en los
trminos previstos en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico
de los ciudadanos a los Servicios Pblicos.
7.- Derecho de acceso a la informacin pblica o publicidad pasiva

La otra cara de la publicidad activa es la publicidad pasiva o derecho
de acceso a la informacin pblica, mecanismo no limitado ya a categoras
706
de informacin, como la publicidad activa, sino general.

Los arts. 12 LTBG y 24 LTA reconocen el derecho a todas las personas
(y ello pese a que el art. 105.b habla de los ciudadanos): fsicas o jurdicas,
espaolas o extranjeras, pblicas o privadas. No se exige acreditar inters
o consignar inters alguno lo que refleja el fundamento del derecho como
medio de fomentar la participacin ciudadana y el control del poder pblico,
y no como instrumento para la tutela de derechos o intereses individuales y a
su universalizacin, que llevan incluso a la admisin en no pocas normas en el
Derecho comparado, pero no en la LTBG, de las solicitudes annimas.
La LTBG refiere el derecho a la informacin pblica, considerando como
tal los contenidos y documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que
obren en poder de algunos de los sujetos incluidos en su mbito de aplicacin
(recordemos que en este caso no afecta a otros sujetos como partidos polticos,
sindicatos, asociaciones de empresarios o entidades subvencionadas,
concertadas del art. 5 LTA, que slo estn sometidas a obligaciones de
publicidad activa) y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio
de sus funciones. En el Derecho comparado el derecho de acceso se refiere
mayoritariamente al concepto acuado por la archivstica de documento. La
LTBG (y, siguindola, la LTA) ha optado, por el contrario, por apoyarse en el
concepto de informacin, que puede parecer ms idneo para dar cuenta de
un mundo, el digital, y una forma de gestin de la informacin, en bases de
datos, que a veces encuentra dificultades a la hora de ser aprehendido con la
categora clsica del acceso a documentos preexistentes.
La LTBG establece en su art. 18 causas de inadmisin, mediante
resolucin motivada, que suponen un complemento en negativo a esta amplia
definicin inicial del objeto del derecho de acceso algunas de ellas precisadas
en el art. 30 LTA. Son las siguientes:
a) En primer lugar, las que se refieran a informacin que est en curso
de elaboracin o de publicacin general, que se justifica porque se
trata de informacin o bien en plena redaccin o bien que destinada
a una pronta publicacin activa. La LTA impone que en estos casos
la denegacin deba especificar el rgano que elabora la informacin
y el tiempo previsto para su conclusin y puesta en disposicin (esto
ltimo previsto tambin en la Ordenanza Tipo de la FEMP).
707
b) En segundo lugar, se excluyen las solicitudes que se refieran a

informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin general
y la que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en
notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes
internos o entre rganos o entidades administrativas (art. 18.1.b
LTBG). La mencin a los informes internos, por su ambigedad, puede
dar lugar a abusos; desde luego no deben entenderse comprendidos
en ella los informes que se emiten por mandato normativo y forman
parte del procedimiento administrativo. La LTA ha precisado que los
informes preceptivos no pueden ser considerados como informacin
de carcter auxiliar o de apoyo para justificar la inadmisin de las
solicitudes referidas a los mismos (en esta misma lnea se sita la
Ordenanza Tipo de la FEMP).
c) En tercer lugar, se ha tenido que establecer alguna restriccin ante
la posibilidad de solicitudes segundo que conviertan a los sujetos
obligados en autnticos consultores al servicio de cualquier
solicitante, y al respecto establece que se exceptan del derecho
de acceso la informacin para cuya divulgacin sea necesaria una
accin previa de reelaboracin (art. 18.1.c LTBG), concepto ste cuya
interpretacin ms o menos amplia va a ser uno de los elementos
nucleares de la aplicacin de la Ley. La LTA ha precisado que no
se estima reelaboracin que justifique la inadmisin la informacin
que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso
corriente.
d) En cuarto lugar, se inadmiten las solicitudes dirigidas a un rgano
en cuyo poder no obre la informacin cuando se desconozca el
competente, si bien (y de forma algo contradictoria) se dispone al
mismo tiempo que en estos casos el rgano que acuerde la inadmisin
debe indicar en la resolucin el rgano que, a su juicio, es competente
para conocer de la solicitud.
e) En quinto y ltimo lugar, se inadmiten las solicitudes que sean
manifiestamente repetitivas o tengan un carcter abusivo no justificado
con la finalidad de transparencia.
708
La LTBG regula el procedimiento de ejercicio del derecho de acceso

con carcter bsico para todas las Administraciones, de forma que la LTA
comienza su regulacin en paralelo afirmando que el procedimiento se rige
por lo establecido en la legislacin bsica a la que en todo caso precisa y
complementa.
Al margen de las causas de inadmisin, ya expuestas, pueden distinguirse
varias fases:
a) Iniciacin.
La LTBG establece libertad de medios para la solicitud, siempre que
permita tener constancia de la identidad del solicitante, la informacin
que se solicita, una direccin de contacto, preferentemente electrnica, a
efectos de comunicaciones y, en su caso, la modalidad que se prefiera para
acceder a la informacin solicitada. El art. 29 LTA se refiere al fomento de
la tramitacin electrnica. Llama a las personas o entidades incluidas en su
mbito de aplicacin (incluidas por tanto las entidades locales) a promover la
presentacin de las solicitudes por va telemtica, sin perjuicio de la vigencia
del principio de no discriminacin tecnolgica, y dispone que en todo caso
tendrn disponibles en sus respectivas sedes electrnicas, portales o pginas
web, al menos, los modelos normalizados de solicitud (en el mbito de la
Administracin de la Junta de Andaluca, la presentacin electrnica de las
solicitudes de acceso se prev a travs del Portal de la Junta de Andaluca,
solucin sta que puede ser voluntariamente acogida por el resto de entidades
respecto de sus respectivos portales).
Deber dirigirse al titular del rgano administrativo o entidad que posea la
informacin (cuando se trate de informacin en posesin de personas fsicas o
jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas,
la solicitud ha de dirigirse a la Administracin, organismo o entidad a las que
se encuentren vinculadas). En cuanto al rgano competente para resolver,
el art. 28 LTA establece que lo ser el rgano o la entidad que lo sea en la
materia a la que se refiera la informacin solicitada. En las entidades locales,
parece remitir a la distribucin de competencias entre Alcalde/Presidente y
Pleno derivada de la LBRL y la de LAULA. Y que cuando la persona interesada
conozca la ubicacin concreta de un documento o informacin en un archivo
determinado, puede dirigirse al rgano responsable del mismo en los trminos
709
previstos en la legislacin en materia de archivos. El art. 31 LTA recoge un

deber de auxilio y colaboracin, conforme al cual las entidades sujetas a la
Ley deben establecer en sus respectivas plataformas de informacin y guas
de orientacin, para facilitar a las personas que deseen ejercer el derecho de
acceso, la orientacin necesaria para localizar la informacin que solicitan y
los rganos que la posean. Adems, el personal al servicio de estas entidades
est obligado a ayudar e informar a las personas que lo requieran de la forma y
el lugar en que pueden presentar sus solicitudes. En todo ello ha de atenderse
especialmente a las necesidades de las personas con discapacidad o con
otras circunstancias personales que les dificulten el acceso a la informacin
disponible en las administraciones pblicas o a los medios electrnicos.
La solicitud no requiere motivacin, que es meramente opcional,
posibilidad que podra ser saludable como mecanismo para una ms cabal
ponderacin en los supuestos en que es necesario llevarla a cabo por
concurrir un perjuicio potencial para uno de los bienes pblicos o privados
contemplados como lmites al derecho de acceso. Ahora bien, todo ello en el
entendido de que la motivacin slo puede referirse a la importancia que para
la transparencia de la actividad pblica tiene la informacin solicitada, y no a los
motivos particulares que cada persona pueda tener para solicitar informacin,
pues, como se indic en relacin con los lmites, stos no han de ser tenidos en
absoluto en cuenta para la decisin, que es un juicio abstracto, desvinculado
de la identidad del solicitante. Sin embargo, la formulacin acogida no lo
precisa, y conectada con la referencia al inters privado superior del art.
14.2 y a la justificacin por los solicitantes de su peticin en el ejercicio de
un derecho o el hecho de que tengan la condicin de investigadores y moti
ven el acceso en fines histricos, cientficos o estadsticos del art. 15.4.b)
puede llevar a un entendimiento de la lgica del derecho que lo aleje de su
naturaleza propia y d origen a decisiones dispares frente a solicitudes de
una misma informacin en funcin de la condicin del solicitante y de sus
intereses particulares.
b) Tramitacin.
La tramitacin compete al rgano en cuyo poder se encuentra la
informacin, de tal modo que si la solicitud se dirige a otro sujeto y ste conoce
quin est en posesin de la informacin, debe remitrsela informando de ello
al solicitante. Este principio tiene una excepcin: cuando la informacin objeto
710
de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido
elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitir
la solicitud a ste para que decida sobre el acceso, mecanismo ste que no
es comn en el Derecho comparado pero que puede tener como ventajas que
el sujeto que resuelve puede estar en mejores condiciones para ponderar, en
su caso, y que as se evitarn respuestas contradictorias que se dan en otros
ordenamientos cuando la misma informacin es poseda por sujetos diversos.
Cuando la solicitud no identifique de forma suficiente la informacin, se
pedir al solicitante que la concrete en un plazo de diez das, con indicacin
de que, en caso de no hacerlo, se le tendr por desistido, as como de la
suspensin del plazo para dictar resolucin.
Se prev que si la informacin solicitada puede afectar a derechos o
intereses de terceros, debidamente identificados, se les conceda un plazo de
15 das para que puedan realizar las alegaciones que estimen oportunas, sin
por ellos otorgarles un derecho de veto. El solicitante deber ser informado de
esta circunstancia, as como de la suspensin del plazo para dictar resolucin
hasta que se hayan recibido las alegaciones o haya transcurrido el plazo para
su presentacin.
c) Resolucin.
El plazo de resolucin acogido en el art. 20.1 LTBG se mueve dentro
de parmetros comparados razonables: de un mximo de un mes desde la
recepcin por el rgano competente para resolver, ampliable por otro mes en
el caso de que el volumen o la complejidad de la informacin que se solicita
as lo hagan necesario, previa notificacin al solicitante. No obstante, en uso
de sus competencias, los sujetos obligados pueden reducir (que no ampliar,
al ser una garanta bsica) normativamente dicho plazo. La LTA, tras precisar
que las solicitudes deben resolverse y notificarse en el menor plazo posible,
ha dispuesto que en todo caso en el mbito de la Administracin de la Junta
de Andaluca y sus entidades instrumentales, el plazo mximo es de 20 das
hbiles, prorrogables por igual perodo en los mismos casos y condiciones
previstos en la LTBG.
Han de ser motivadas las resoluciones que denieguen el acceso, las
que concedan el acceso parcial o a travs de una modalidad distinta a la
711
solicitada y las que permitan el acceso cuando haya habido oposicin de

un tercero. Las resoluciones deben notificarse al solicitante y a los terceros
afectados que as lo hayan solicitado (parece un tanto restrictivo exigir una
peticin expresa de un tercero que no tiene por qu conocer esta exigencia,
por lo que debera en ese caso informrsele de esta posibilidad cuando se le
da plazo de alegaciones). Especial atencin merece el tema del silencio, que
se prev como negativo, lo que fue objeto de numerosas crticas por algunos
especialistas y, en particular, por organizaciones no gubernamentales y medios
de comunicacin. Crticas a mi juicio absolutamente injustificadas. Me atrevo
a afirmar que en esta materia slo cabe razonablemente esta solucin (al
menos si queremos seguir teniendo Estado y derechos constitucionales). No
parece casual que sea la acogida por la generalidad de leyes de acceso a la
informacin en el Derecho comparado. Acaso la sociedad estara dispuesta a
que por el mero transcurso del plazo para recurrir hubiera que desvelar planes
de lucha contra el narcotrfico o el historial clnico de cualquier ciudadano?
El silencio no es una opcin, sino una garanta frente al incumplimiento de
una obligacin, o la propia naturaleza del silencio positivo como autntico
acto declarativo de derechos que, en caso de no hacerse efectivos, cabe
reclamar judicialmente sin que el tribunal pueda entrar en el fondo del asunto.
Como medida pedaggica y de fomento del cumplimiento, se tipifican como
infraccin grave los incumplimientos reiterados de la obligacin de resolver
en plazo, a los efectos de la aplicacin a sus responsables del rgimen
disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora.
d) Formalizacin del acceso.
El art. 22.1 LTBG dispone que, salvo peticin en contrario, la regla es
la transmisin electrnica de la informacin, siempre, claro, que se haya
consignado una direccin electrnica en la solicitud. Si hay peticin expresa
de otra forma de acceso, la informacin se entrega al solicitante en la forma y
formato por l elegidos, salvo que pueda ocasionar la prdida o deterioro del
soporte original, no exista equipo tcnico disponible para realizar la copia en ese
formato, pueda afectar al derecho de propiedad intelectual o exista una forma
o formado ms sencilla o econmica para el erario pblico, como dispone
el art. 34.1 LTA, que tambin precisa que en todo caso, si la informacin se
transmite en formato electrnico, debe suministrarse en estndar abierto o,
en su defecto, debe ser legible con aplicaciones informticas que no requieran
licencia comercial de uso.
712
Cuando no pueda darse el acceso en el momento de la notificacin de la

resolucin deber otorgarse, en cualquier caso, en un plazo no superior a diez
das. Ahora bien, si ha existido oposicin de tercero, el acceso slo tendr lugar
cuando, habindose concedido dicho acceso, haya transcurrido el plazo para
interponer recurso contencioso administrativo sin que se haya formalizado o
haya sido resuelto conformando el derecho a recibir informacin (en realidad
debera entenderse hasta que se trate de una resolucin firme, porque si la
resolucin judicial es susceptible de recurso ulterior entregar la informacin
desproveera de sentido al mismo al dejarlo sin objeto). La Ordenanza Tipo de
la FEMP prev que el acceso pueda condicionarse al transcurso de un plazo
determinado cuando la causa de denegacin est vinculada a un inters que
afecte exclusivamente a la entidad local competente.
Cuando la informacin ya ha sido publicada, basta como indicar al
solicitante cmo puede acceder a ella.
El acceso es gratuito (cuando, como precisa el art. 34.3, se accede al
original en el sitio donde se encuentre o la informacin se remite por medios
electrnicos). La LTBG establece que la expedicin de copias o la transposicin
de la informacin a un formato diferente al original pueden dar lugar a la
exigencia de exacciones, de conformidad con la normativa autonmica o
local que resulte aplicable. A estos efectos, el art. 34.2 LTA impone a las
entidades y rganos obligados la publicacin y puesta a disposicin de los
solicitantes del listado de tasas y precios pblicos que sean de aplicacin,
as como los supuestos en los que no proceda pago alguno, si bien dispone
que en ningn caso, la imposibilidad o incapacidad de hacer frente a las
tasas o precios pblicos establecidos podrn ser causa para negar el acceso
pleno a una informacin pblica solicitada al amparo de la presente ley, en los
trminos que reglamentariamente se establezcan, dando as acogida a una
regla de exencin del pago a las personas que no alcancen un volumen de
ingresos que debe ser precisado reglamentariamente.
e) Rgimen de impugnaciones
Las resoluciones dictadas en materia de acceso a la informacin pblica
son recurribles directamente ante la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
(cualquiera que sea la naturaleza, pblica o privada, del sujeto ante el que
se present la solicitud), sin perjuicio de la posibilidad de interposicin de
713
una reclamacin potestativa ante una autoridad independiente, el Consejo

de Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca, en nuestro caso,
que analizaremos ms adelante. Se trata de una reclamacin sustitutiva de
los recursos administrativos, all donde cupieran (pues no todos los sujetos
obligados son Administracin pblica ni se rigen por la LRJPAC). El plazo
para interponerla es de un mes, sin distincin entre decisiones expresar
o presuntas. El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de
tres meses, transcurrido el cual, la reclamacin se entender desestimada,
lo cual, por las razones antes dicha respecto de las solicitudes, me parece
razonable. Las resoluciones, adems de ser notificadas a los interesados y
una vez que sta se haya producido, se publicarn previa disociacin de los
datos de carcter personal que contuvieran, por medios electrnicos y en los
trminos en que se establezca reglamentariamente, previsin que me parece
afortunada pues el conocimiento de los criterios interpretativos resulta esencial
en una materia tan abierta como sta. Se dispone tambin, en esta lnea, la
comunicacin de las resoluciones a los Defensores del Pueblo respectivos y
la elaboracin y presentacin de Memorias anuales.
La competencia para la resolucin de los recursos contenciosoadministrativo viene determinada, de conformidad con las reglas establecidas
por la propia LJCA, por el rgano autor de la resolucin impugnada. Conviene
advertir que se producirn variaciones en funcin de que se haya interpuesto
directamente el recurso contencioso-administrativo o se haya hecho uso de
la reclamacin previa. En efecto, conforme al art. 8.1 LJCA, la competencia
para conocer de los recursos frente a actos de las entidades locales o de las
entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas (salvo los
instrumentos de planeamiento urbanstico) corresponde a los juzgados de lo
contencioso-administrativo, mientras que los actos de las Administraciones
de las Comunidades Autnomas cuyo conocimiento no est atribuido a los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 10.1.a) y cualesquiera otras
actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de
otros rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 10.1.m)
son de la competencia de los Tribunales Superiores de Justicia. De este
modo, en el caso de las solicitudes de acceso a la informacin dirigidas a las
entidades locales, la competencia para conocer de los recursos corresponder
o bien a los juzgados de lo contencioso-administrativo de la provincia a la que
pertenezca la entidad local en cuestin, o, si se opt por formular reclamacin
previa ante el Consejo de Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca,
714
al Tribunal Superior de Justicia de Andaluca. Probablemente lo ms coherente

sera atribuir en todo caso la competencia a ste ltimo, pero para ello sera
necesaria una reforma por ley estatal de la LJCA.
8.- Fomento de la transparencia, organizacin y control.

El Consejo de Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca
8.1. Fomento
Cumplir con las obligaciones de publicidad activa y pasiva supone un
autntico reto para las Administraciones. De nada sirve una ley bien diseada
si faltan los recursos humanos y materiales para llevarla a la realidad. Se
requiere una nueva, moderna y eficaz gestin de la informacin. Los arts.
21.1 LTBG y 35.1 LTA obligan a todas las Administraciones Pblicas incluidas
en su mbito de aplicacin a establecer sistemas para integrar la gestin
de solicitudes de informacin de los ciudadanos en el funcionamiento de su
organizacin interna. El art. 35.2 dispone, adems, que deben establecer
medidas para facilitar la transversalidad de la transparencia en la actividad
general de la organizacin.
La LTA avanza en la formulacin de otra serie de principios respecto a
las bases estatales. Se refiere as a:
a) Conservacin de la informacin de conformidad con la normativa
vigente (tema que conecta con la aplicacin efectiva de la normativa
archivstica) y, en todo caso, en estndares abiertos que garanticen
su longevidad y manteniendo la capacidad de transformarlos
automticamente a formatos de fcil reproduccin y acceso siempre
que sea tcnicamente posible.
b) Fomento de iniciativas de interoperabilidad entre Administraciones
pblicas por parte de la Administracin de la Junta de Andaluca,
propiciando iniciativas conjuntas de intercambio de informacin entre
las entidades incluidas en el mbito de aplicacin de la LTA.
715
c) Formacin de los empleados pblicos, en especial los que deban

atender las funciones de informacin, en relacin con la publicidad
activa y pasiva.
d) Divulgacin para facilitar el conocimiento por la ciudadana de la
informacin que resulta accesible y de los cauces para poder acceder
a ella, especialmente en referencia a la accesibilidad que en cada caso
est disponible por medios electrnicos (pinsese en campaas de
publicidad institucional, carteles en las dependencias administrativas,
edicin de guas ciudadanas con lenguaje compresible para el
ciudadano, etc.).
8.2. Organizacin
El enorme reto que supone dar cumplimiento en plazo a las obligaciones
de publicidad activa y pasiva que imponen la LTBG y la LTA requiere una
coordinacin en cada Administracin de las funciones informativas.
Para la Administracin General del Estado, el art. 21.2 ha previsto la
creacin de las llamadas Unidades especializadas de Informacin, cuyas
funciones consisten en recabar y difundir la informacin objeto de publicidad
activa, recibir y dar tramitacin a las solicitudes de acceso a la informacin,
realizar los trmites internos necesarios para la correcta tramitacin de las
solicitudes de acceso a la informacin, realizar el seguimiento y control de la
correcta tramitacin de las solicitudes de acceso a la informacin, llevar un
registro de las solicitudes, asegurar la disponibilidad en la respectiva pgina
web o sede electrnica de la informacin cuyo acceso se solicita con ms
frecuencia, mantener actualizado un mapa de contenidos en el que queden
identificados los distintos tipos de informacin que obren en poder del rgano
y todas aquellas que sean necesarias para asegurar una correcta aplicacin
de las disposiciones de la LTBG.
El resto de entidades son libres para establecer su organizacin,
siempre que identifiquen claramente el rgano competente para conocer de
las solicitudes de acceso.
En el caso de la Administracin de la Junta de Andaluca y de sus
entidades y organismos adscritos, conforme al art. 40 LTA:
716
a) Comisin General de Viceconsejeros y Viceconsejeras. Sus funciones

son de coordinacin general: establecer la planificacin directiva en
materia de transparencia, dictar instrucciones y fijar criterios tanto
respecto a la implementacin de la publicidad activa como en relacin
al seguimiento de la planificacin operativa que se desarrolle en
materia de transparencia por cada una de las consejeras para ellas
y sus entidades y organismos adscritos. Contar con una secretara
que le sirva de soporte para la preparacin de los trabajos y de oficina
administrativa para la relacin con las unidades de transparencia y
comisiones de transparencia de cada consejera.
b)
Unidades y comisiones de transparencia. Se prevn en cada consejera.

Las unidades de transparencia se asignarn a una unidad con nivel
orgnico mnimo de servicio que actuar bajo la dependencia de la
Viceconsejera con el fin de impulsar la transparencia en el mbito de
la consejera y de sus entidades y organismos adscritos y facilitar la
aplicacin de los criterios e instrucciones que se establezcan. Las
comisiones de transparencia se constituirn en cada consejera con
la participacin de los distintos centros directivos, archivos, entidades
instrumentales y dems entidades dependientes para asegurar la
implementacin de la transparencia de forma homognea en todos
los mbitos de la actuacin administrativa de la Junta de Andaluca.
Ambas figuras deben ser objeto de desarrollo por Decreto.
c)
Inspeccin General de Servicios de la Junta de Andaluca: se le

encarga velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad
activa y pasiva.
Junto a estas disposiciones organizativas, se prev que cada consejera

establezca un plan operativo que incluya la estructura organizativa, las
responsabilidades, las funciones y los procedimientos para realizar la accin de
transparencia en su mbito y en sus entidades y organismos adscritos, que se
aprobar por Orden y se elaborar con la participacin de la correspondiente
Comisin de Transparencia con arreglo a los criterios y requisitos que se hayan
establecido reglamentariamente y ser objeto de publicidad activa, incluyendo
las actuaciones realizadas y su valoracin.
717
Como puede notarse, tanto el Estado como las Comunidades Autnomas

han previsto todo un dispositivo organizativo al servicio del cumplimiento de
las obligaciones de transparencia. Queda a cada entidad local, al ser materia
organizativa que entra de pleno en su mbito de autonoma, decidir su propio
modelo. Como es sabido, el art. 230 ROF prev la existencia de Oficinas de
Informacin, que podran ser las llamadas a realizar las funciones de gestin
bajo la direccin del Secretario.
8.3. Control
LA LTBG impone la existencia de una autoridad independiente que
conozca de las reclamaciones frente a las resoluciones en materia de acceso
a la informacin. Debe recalcarse que se tratan de resoluciones que sustituyen
a los recursos administrativos y estn dotadas por ello de plena fuerza
ejecutiva y ejecutoria, es decir, son vinculantes y de obligado cumplimiento, a
expensas de la posibilidad de impugnacin ante los tribunales contenciosoadministrativos, como vimos, y del efecto suspensivo de este eventual recurso
sobre su eficacia.
El Ttulo III de la LTBG regula una autoridad administrativa independiente
de nueva creacin, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, encargada
de promover la transparencia de la actividad pblica, velar por el cumplimiento
de las obligaciones de publicidad, salvaguardar el ejercicio del derecho de
acceso a la informacin pblica y garantizar la observancia de las disposiciones
de Buen Gobierno. Ahora bien, ejerce sus funciones slo en el mbito
estatal, por lo que no tiene sentido extendernos aqu en su composicin y
funciones. Baste decir que est compuesto por dos rganos: uno colegiado,
la Comisin en el que estn integrados representantes de distintos poderes
del Estado (el legislativo y el ejecutivo) y otras Instituciones constitucionales
adscritas al legislativo como el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas,
as como autoridades independientes de control, como la Agencia Espaola
de Proteccin de Datos y la Autoridad Independiente de Responsabilidad
Fiscal, y otro unipersonal, el Presidente, que lo es tambin de la Comisin,
nombrado por un perodo no renovable de cinco aos mediante Real Decreto,
a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas,
entre personas de reconocido prestigio y competencia profesional previa
comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisin
correspondiente del Congreso de los Diputados que por acuerdo adoptado
718
por mayora absoluta, deber refrendar el nombramiento del candidato

propuesto. Las funciones de uno y otro rgano se delimitan en el art. 38,
del cabe concluir que los autnticos poderes ejecutivos estn atribuidos
al Presidente, aquel de los dos rganos que est dotado de un estatus de
independencia por su forma de nombramiento.
El Ttulo III no tiene carcter bsico, lo que resulta absolutamente
coherente con el diseo de reparto de competencias constitucional. Ahora
bien, esa misma disposicin adicional apela al art. 149.1.1 de la Constitucin,
ttulo que tiene su juego en la LTBG precisamente en materia de garantas
uniformes en la tutela del derecho de acceso a la informacin. La disposicin
adicional cuarta dispone, desde su versin inicial, que la resolucin de la
reclamacin corresponde, en los supuestos de resoluciones dictadas por
las Administraciones de las Comunidades Autnomas y su sector pblico, y
por las Entidades Locales comprendidas en su mbito territorial, al rgano
independiente que determinen las Comunidades Autnomas. Optativamente,
permite a las Comunidades Autnomas y a las Ciudades Autnomas
atribuir la resolucin de las reclamaciones al CTBG, siempre que celebren el
correspondiente convenio con la AGE, en el que se estipulen las condiciones
en que la Comunidad sufragar los gastos derivados de esta asuncin de
competencias. Obsrvese que en el caso de las Entidades Locales, la LTBG
tambin opta, aparentemente, por una solucin similar a la contenida en la
LOPD, la de atribuir la competencia a un rgano independiente autonmico.
La LTA ha creado una nueva institucin, el Consejo de Transparencia y
Proteccin de Datos de Andaluca (CTPDA), como autoridad independiente de
control en materia de proteccin de datos y de transparencia en la Comunidad
Autnoma, que ejerce sus competencias tanto respecto de la Administracin
autonmica como de la local.
Como puede notarse, la LTA ha optado por unificar en una sola
Autoridad independiente las competencias en materia de transparencia y
proteccin de datos, lo que parece una solucin particularmente afortunada
en materia autonmica y local, en el que el principal lmite a la primera es la
segunda y es necesario soluciones que conforme a lo dispuesto en la LTBG y
en la LTA armonicen ambos derechos y resuelvan los conflictos a que pueda
darse lugar de forma homognea, en pro de la seguridad jurdica.
719
La Ley le da las mximas notas de garanta: se trata de una entidad

pblica con personalidad jurdica propia, con plena capacidad y autonoma
orgnica y funcional para el ejercicio de sus cometidos, que debe ejercer
con objetividad, profesionalidad, sometimiento al ordenamiento jurdico y
plena independencia de las administraciones pblicas en el ejercicio de los
mismos. Su relacin con la Administracin de la Junta de Andaluca se lleva a
cabo a travs de la Consejera de Presidencia, lo que debe entenderse en un
sentido puramente burocrtico sin condicionante alguno a su independencia,
en particular para la integracin de su presupuesto en los Presupuestos
Generales de la Junta de Andaluca.
El CTPDA (cuya regulacin detallada estructura, competencias,
organizacin y funcionamiento tendr lugar en sus estatutos que apruebe el
Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca) se estructura en dos rganos:
a) La Direccin: su titular ser nombrado por el Consejo de Gobierno
por un perodo de 5 aos no renovables (si bien continuar en el
ejercicio de sus funciones hasta la toma de posesin del nuevo
titular). La prohibicin de renovacin del mandato es una garanta de
que las decisiones no sean tomadas influidas por la expectativa de
una futura renovacin. Su designacin corresponde al Parlamento
de Andaluca, por mayora absoluta (al igual que ocurre en el mbito
estatal con el CTBG, se exige pues una mayora cualificada de este
gnero, y no superior de 3/5 o 2/3), y deber recaer en una persona
de reconocido prestigio y competencia profesional, que ejercer sus
funciones con plena independencia y objetividad y no estar sujeta a
instruccin alguna en el desempeo de aqullas. Tan slo deber or a
la Comisin Consultiva en aquellas propuestas que sta le realice en el
ejercicio de sus funciones. Las causas de cese son tasadas: muerte o
incapacitacin judicial, renuncia o separacin acordada por el Consejo
de Gobierno (ntese, no por el Parlamento por mayora absoluta,
tambin siguiendo el modelo estatal del CTBG), previa instruccin de
expediente, en el que necesariamente ser oda la Comisin Consultiva
(garanta inexistente en el modelo estatal), por incumplimiento grave
de sus obligaciones, incapacidad sobrevenida para el ejercicio de su
funcin, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito doloso.
Concentra todas las funciones ejecutivas: representa al Consejo,
resuelve las reclamaciones contra las decisiones en materia de
720
acceso a la informacin, adopta criterios de interpretacin uniforme

de las obligaciones contenidas en la LTA; presenta ante el Parlamento
de Andaluca un informe anual de actuacin; resuelve las consultas
que en materia de transparencia o proteccin de datos le planteen las
administraciones y entidades sujetas a la LTA (no as los ciudadanos);
responde a las consultas que, con carcter facultativo, le planteen los
rganos encargados de tramitar y resolver las solicitudes de acceso a
la informacin, as como las consultas que respecto a la transparencia
en el funcionamiento de los gobiernos prevista en el art. 22 LTA le
planteen los rganos competentes; ejerce el control de la publicidad
activa por iniciativa propia o como consecuencia de denuncia,
formulando requerimientos para la subsanacin de incumplimientos,
sin perjuicio del control interno que establezca cada entidad o
Administracin de acuerdo con sus propias normas organizativas;
insta la incoaccin de expedientes disciplinarios o sancionadores de
acuerdo con las previsiones del rgimen sancionador de la propia LTA,
que analizaremos en el siguiente epgrafe y desempea las funciones
previstas en la legislacin sobre proteccin de datos para su ejercicio
por las agencias autonmicas.
b) La Comisin consultiva: es el rgano de participacin y consulta en
materia de transparencia y proteccin de datos, que asesora a la
persona que ejerza la Direccin. La componen dicha persona, que la
preside, y catorce miembros en representacin de: la Administracin
de la Junta de Andaluca, el Parlamento de Andaluca, reuniendo
la condicin de diputado o diputada, las administraciones locales
andaluzas, las universidades pblicas andaluzas, las entidades
representativas de las personas consumidoras y usuarias, las
entidades representativas de los intereses econmicos y sociales,
personas expertas en la materia, la Oficina del Defensor del Pueblo
Andaluz y de la Cmara de Cuentas de Andaluca. Ntese que
salvo en estos dos ltimos casos, no se ha precisado cuntos
representantes corresponden a cada uno de ellos (entre los cuales
estn las administraciones locales andaluzas), lo que se deja, junto
a la precisin de las funciones, funcionamiento y composicin a lo
que se determine en los estatutos del Consejo. Los miembros son
nombrados por la persona titular de la Consejera de Presidencia y
son cesados por las mismas causas tasadas que la persona que
721
ejerza la Direccin del Consejo o a peticin de la entidad que los

hubiera propuesto.
9. Rgimen sancionador
LA LTBG es muy parca en lo que se refiere al rgimen sancionador
por el incumplimiento de sus previsiones. Tan slo, y ante las crticas que
suscit durante la tramitacin pre-parlamentaria y parlamentaria a ausencia
de previsin de sanciones, castiga como infraccin grave a los efectos de
la normativa de rgimen disciplinario los incumplimientos reiterados de las
obligaciones de publicidad activa (art. 9.3) o de la obligacin de resolver en
plazo las solicitudes de acceso (art. 20.6).
Esta parquedad contrasta con la completa regulacin contenida en el
Ttulo VI LTA (arts. 50 a 58).
Se declara responsables de las infracciones, aun a ttulo de simple
inobservancia, a las personas fsicas o jurdicas, cualquiera que sea su
naturaleza, que realicen acciones o que incurran en las omisiones tipificadas
en la LTA con dolo, culpa o negligencia.
Acoge una clasificacin de las infracciones en muy graves, graves y
leves.
a)

-
722
En el caso de las autoridades, directivos y personal al servicio de las

entidades enumeradas en su art. 3 se califican como:
Muy graves el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa
cuando se haya atendido el requerimiento expreso del CTPDA; la
denegacin arbitraria (concepto ste indeterminado) del derecho de
acceso a la informacin pblica; el incumplimiento de las resoluciones
dictadas en materia de acceso por el CTPDA en las reclamaciones
que se le hayan representado.
Graves: el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad
activa, el incumplimiento reiterado de la obligacin de resolver en plazo
las solicitudes de acceso a la informacin, la falta de colaboracin en
la tramitacin de las reclamaciones que se presenten ante el CTPDA,

y el suministro de informacin incumpliendo las exigencias derivadas
del principio de veracidad.
-
Leves: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, el

incumplimiento injustificado de la obligacin de resolver en plazo la
solicitud de acceso a la informacin pblica (en ambos casos, cuando
son puntuales, y no reiterados).
En estos casos, cuando sean imputables al personal al servicio de

estas entidades se le aplicarn las sanciones que correspondan segn su
rgimen disciplinario. Si son imputables a autoridades y directivos, podrn
aplicarse las siguientes sanciones: para las leves, amonestacin; para las
graves, declaracin del incumplimiento y publicacin en el boletn oficial
correspondiente y cese en el cargo; y para las muy graves todas las previstas
para las graves e imposibilidad de ser nombrados para ocupar cargos similares
(concepto indeterminado) por un perodo de hasta tres aos.
b) En el caso de las personas fsicas y jurdicas obligadas al suministro
de informacin conforme al art. 4 LTA se califican como:

- Muy graves: el incumplimiento de la obligacin de suministro de
informacin que haya sido reclamada como consecuencia de un
requerimiento del CTPDA o para dar cumplimiento a una resolucin
del mismo en materia de acceso y la reincidencia en la comisin de
faltas graves, entendindose por tal la comisin en el trmino de un
ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as
haya sido declarado por resolucin firme.
-
Graves: la falta de contestacin al requerimiento de informacin, el

suministro de informacin incumplimiento las exigencias derivadas
del principio de veracidad y la reincidencia en la comisin de faltas
leves, entendindose por tal la comisin en el trmino de un ao de
ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido
declarado por resolucin firme.
Leves: el retraso injustificado en el suministro de informacin y el

suministro parcial o en condiciones distintas de las reclamadas.
723
c)
En el caso de las entidades de naturaleza privada referidas en el art.

5 LTA se califican como:
Muy grave: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad

activa que les sean de aplicacin cuando se haya desatendido el
requerimiento expreso del CTPDA.
Grave: el incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad

activa que les sean de aplicacin o la publicacin de la informacin
incumpliendo las exigencias derivadas del principio de veracidad.
Leve: el incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa que les

sean de aplicacin cuando no constituya infraccin grave o muy grave.
En los casos de las letras b) y c), al tratarse de entidades privadas, se

prevn sanciones de amonestaciones y multas. En concreto, para las leves
amonestacin o multa de entre 200 y 5.000 euros; para las graves, multa
de entre 5.001 y 30.000 euros; para las muy graves, multa de entre 30.001
y 400.000 euros. Adems, en el caso de las graves y muy graves, podrn
conllevar como sancin accesoria el reintegro total o parcial de la subvencin
concedida o, en su caso, la resolucin del contrato, concierto o vnculo
establecido. Para la imposicin y graduacin de estas sanciones accesorias,
se atender a la gravedad de loshechos y su repercusin, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad.
Como puede verse, se trata de un rgimen sancionador muy severo.
El procedimiento para la imposicin de las sanciones ser el general
previsto en materia disciplinaria o sancionadora, en funcin de la naturaleza
del responsable. En todo caso, se iniciar de oficio, por acuerdo del rgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia de la ciudadana.
El CTPDA, cuando constate incumplimientos susceptibles de ser calificados
como alguna de las infracciones antes referidas, instar la incoacin del
procedimiento. En este ltimo caso, el rgano competente est obligado a
incoar el procedimiento y a comunicar al Consejo el resultado del mismo, lo
que vuelve a poner de manifiesto el papel poderoso y central del CTPDA en
la aplicacin de la LTA.
724
La competencia para la imposicin de las sanciones disciplinarias

corresponde al rgano que determine la normativa aplicable en la Administracin
o entidad a la que pertenezca el sujeto infractor. Para las cometidas por sujetos
privados obligados al suministro de informacin, la competencia corresponde
al rgano que determine la normativa aplicable en la Administracin o
entidad a la que se encuentre vinculada la persona infractora. En el caso
de las cometidas por otros sujetos privados con obligaciones de publicidad
activa, la potestad sancionadora ser ejercida por la Consejera de la Junta
de Andaluca competente en materia de la Presidencia o por la entidad local
titular del servicio pblico.
10.- La relacin de las Leyes de transparencia con otras normas que

regulan el acceso a la informacin. En particular, el acceso por los
concejales a la informacin municipal
Un tema final de importancia es el que se refiere a su mbito negativo de
aplicacin, que viene regulado en idnticos trminos en la disposicin adicional
primera LTBG y en la disposicin adicional cuarta LTA, tituladas regulaciones
especiales del derecho de acceso a la informacin.
10.1. La relacin con otros bloques normativos: acceso a
documentos de procedimientos en curso, normativos especiales
y legislacin sobre archivos
-
En lo que hace a la relacin con las normas de procedimiento el primer

apartado establece que la normativa reguladora del correspondiente
procedimiento administrativo ser la aplicable al acceso por parte
de quienes tengan la condicin de interesados en un procedimiento
administrativo en curso a los documentos que se integren en el
mismo. Debe recordarse al efecto que el art. 35.a) LRJPAC establece
entre los derechos de los ciudadanos el de conocer, en cualquier
momento, el estado de la tramitacin de los procedimientos en los que
tengan la condicin de interesados, y obtener copias de documentos
contenidos en ellos. La distincin bsica en cuanto a su alcance,
que en la regulacin de la LRJPAC anterior a la LTBG estribaba en
el binomio interesado-procedimiento en curso/cualquier ciudadanoprocedimiento terminado, ha quedado diluida en la medida en que la
725
LTBG, a diferencia de la regulacin precedente en el art. 37 LRJPAC,

no limita el derecho de acceso a que la informacin se halle en
expedientes terminados y archivados, por lo que cabe cuestionarse
cul es ahora la virtualidad de la distincin. Parece que, en todo caso,
nunca podra ser de peor condicin el acceso por el interesado que
el acceso por terceros y que los derechos de contradiccin y defensa
deberan conllevar una inaplicacin o una aplicacin ms reducida
de los valores protegidos por algunos de los lmites contemplados
en el art. 14 LTBG como los relativos a la prevencin, investigacin
y sancin de los ilcitos penales, administrativos o disciplinarios,
las funciones administrativas de vigilancia, inspeccin y control, la
garanta de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de
toma de decisin.
726
El segundo apartado establece que se regirn por su normativa

especfica, y por esta Ley con carcter supletorio, aquellas materias
que tengan previsto un rgimen jurdico especfico de acceso a la
informacin. La LTBG no desvela cules sean estas normativas
especficas, a diferencia de lo que hace el propio art. 37 LRJPAC, en
su apartado quinto (materias excluidas) y sexto (materias que se rigen
por su normativa especfica). Se trata de normas que regulan de forma
adaptada a la realidad sobre la que se proyectan las condiciones
de acceso a la informacin. Obsrvese, por lo dems, que no se
exige que la normativa especfica est contenida en una norma con
rango de ley, y aparentemente admite que por va reglamentaria se
establezcan regmenes diferentes, lo que tiene un enorme potencial
disgregador del rgimen comn establecido por la LTBG que quizs
no haya sido previsto por el legislador. En seguida entraremos en la
aplicacin de esta regla al acceso de los concejales a la informacin
municipal.
El tercer apartado, dispone que en este sentido, esta Ley ser de

aplicacin, en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras,
al acceso a la informacin ambiental y a la destinada a la reutilizacin.
El alcance de esta previsin de supletoriedad no es evidente, sobre
todo una vez que se incorpor ya al apartado segundo la referencia
general a la supletoriedad de la LTBG. Se plantea, en todo caso,
a qu extremos se extiende la supletoriedad. Por ejemplo, ha de
interpretarse que por esta va puede producirse una ampliacin de los

sujetos obligados respecto de los previstos en la normativa especfica?
Cabe ampliar los lmites previstos en la normativa especfica que no
estn en ellas contemplados pero s en la LTBG? Debe interpretarse
que en caso de omisin de previsin sobre el sentido del silencio ste
debe entenderse como negativo por aplicacin de la LTBG? Hay
que colegir que el rgimen de reclamacin frente a denegaciones
parciales o totales o desestimaciones presuntas es de aplicacin
supletoria y la competencia de las autoridades independientes se
extiende ahora tambin a todas las materias? En mi opinin, desde
luego, ha de descartarse que la supletoriedad se aplique al contenido
sustantivo de estas normas, amplindose el abanico de los sujetos o
los lmites; son aspectos regulados en cada caso del modo que se ha
estimado conveniente para la materia en cuestin. Ms cuestionable
es si podra extenderse el rgimen del silencio negativo a los casos
de informacin ambiental, donde la Ley que lo regula no dice nada
y donde adems el legislador estatal acta slo como legislador
bsico. En el caso de la normativa sobre reutilizacin, el silencio se
contempla como negativo. Probablemente el sentido de esta norma,
en la mente del legislador, estuvo en extender las garantas de tutela
por una autoridad independiente pero tampoco es tan evidente, en
la medida en que la propia Ley de acceso a la informacin ambiental
regula en su art. 20 las vas de recurso (administrativo y contencioso)
y por tanto no es pacfico que se trate de un aspecto no regulado,
lo que no ocurre con la ley de reutilizacin, en cuyo caso y habida
cuenta la intima relacin entre las materias y, an ms, la dificultad
que tendr el deslindar cundo es de aplicacin una u otra ley me
parece ms fcilmente defendible que s es de aplicacin supletoria
esta garanta. Slo la prctica de las autoridades independientes y,
en su caso, la jurisprudencia, contribuir a despejar estas incgnitas.
-
La LTBG, por lo dems, no determina las relaciones con la normativa

sobre archivos. Por conectadas que estn las materias reguladas en
la LTBG y en la normativa sobre archivos, hay que partir de la idea de
que la LTBG no es ni ha querido ser una Ley bsica de archivos (que
probablemente convenga un da, antes que tarde, afrontar, eliminando
la disfuncin histrica de hacer colgar los archivos administrativos
de la materia cultura y no de las bases del rgimen jurdico de
727
las Administraciones Pblicas). El Proyecto inclua en el mbito de

aplicacin de la LTBG slo el acceso a la informacin obrante en
archivos de gestin u oficina, dejando al margen la informacin obrante
en el resto de archivos (en el sistema estatal, los llamados generales,
intermedios e histricos). Esta disposicin planteaba evidente e
irresolubles problemas para su aplicacin, y fue eliminada durante la
tramitacin en el Congreso de los Diputados, de tal forma que la LTBG
rige ahora con carcter bsico el acceso a la informacin cualquiera
que sea el archivo en que obre el documento que la contiene, si lo
hace en alguno. Ahora bien, al no haberse derogado expresamente
el art. 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico
Espaol (LPHE), que regula el acceso a los archivos que no tienen
la calificacin de gestin u oficina, se ha introducido una notable
inseguridad jurdica, que se acrecienta con la mencin a dicho artculo
en el art. 15.3.a) LTBG al establecer entre los criterios para valorar
cundo debe prevalecer la publicidad y cundo la reserva en el caso
de informacin que contenga datos personales, el del menor perjuicio
a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en
el art. 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico
Espaol. El art. 57 LPHE, adems, es de desgraciada redaccin,
pues no se acompasa en los lmites a los de la LTBG y regula los
plazos en que deja de jugar el lmite a la intimidad de forma deficiente
y probablemente inconstitucional, ya que conduce a la posibilidad de
dar acceso documentos de ms de cincuenta aos de antigedad
pese a que afecten a la intimidad de terceros, contra la configuracin
del derecho a la intimidad como personalsimo. En todo caso, su falta
de derogacin expresa unida a su esta vez s expresa (e incoherente)
mencin en el art. 15 LTBG va a llevar a una autntica esquizofrenia
a los aplicadores del Derecho. Por el contrario, la LTA s ha regulado
de forma convincente estas relaciones en su disposicin final tercera,
que modifica la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos,
Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca. De este modo:
a) Modifica la regulacin de la Comisin Andaluza de Valoracin de
Documentos, a la que corresponde la valoracin de los documentos
de titularidad pblica y la aplicacin del rgimen de acceso material al
patrimonio documental de Andaluca custodiado en los archivos del
Sistema, y se incluye entre su s competencias el establecimiento de
728
los criterios sobre el acceso material a los documentos de titularidad

pblica y a los documentos del Patrimonio Documental de Andaluca
custodiados en los archivos del Sistema, de conformidad con la LTA
b) Establece que el acceso a los documentos de titularidad pblica y a
su informacin se ajustar a lo dispuesto en la Constitucin, en la Ley
de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno,
en la Ley de Transparencia Pblica de Andaluca, en la presente ley y
dems normas que resulten de aplicacin.
c)
Regula el acceso estableciendo que los lmites y causas de inadmisin

sern los de la LTBG y la LTA; que el acceso material a los documentos
podr ser denegado cuando el estado de conservacin de los mismos
as lo requiera, pudiendo ser sustituido por una reproduccin veraz;
que se denegar la consulta directa de los documentos originales
a las personas que hayan sido condenadas por sentencia firme
por la comisin de delitos contra la seguridad y conservacin del
Patrimonio Documental (quedando exceptuada de esta limitacin
la consulta de los documentos pertenecientes a procedimientos
en los que sean parte interesada); y que la Comisin Andaluza de
Valoracin de Documentos podr establecer criterios homogneos
sobre la aplicacin de la normativa sobre la materializacin del
acceso a los archivos, en los trminos previstos en la legislacin
sobre transparencia, considerando el estado de conservacin de los
documentos.
d) Finalmente, aade al catlogo de infracciones la consistente en

impedir el derecho de acceso de la ciudadana a los archivos en las
condiciones antes mencionadas.
10.2. En particular, el acceso por los concejales a la informacin

municipal
Acceder a la informacin municipal es un requisito necesario para que
los concejales puedan ejercer su labor y conecta de este modo, como ha
reiterado la jurisprudencia, con el derecho a la participacin en la vida pblica
a travs de representantes del art. 23 CE.
729
El art. 77 LBRL dispone que todos los miembros de las Corporaciones

locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisin
de Gobierno (lase, Junta de Gobierno Local) cuantos antecedentes, datos
o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporacin y resulten
precisos para el desarrollo de su funcin, y que la solicitud de ejercicio de
este derecho ha de ser resuelta motivadamente en los cinco das naturales
siguientes a aqul en que se hubiese presentado. Este artculo est desarrollado
en los arts. 14 al 16 ROF.
-
El art. 14 establece el silencio positivo.
El art. 15 dispone que los servicios administrativos locales estn

obligados a facilitar la informacin, sin necesidad de que el miembro
de la Corporacin acredite estar autorizado, en los siguientes casos:
a)
Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporacin

que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestin, a la
informacin propia de las mismas.
b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la

Corporacin, a la informacin y documentacin correspondiente
a los asuntos que hayan de ser tratados por los rganos
colegiados de que formen parte, as como a las resoluciones o
acuerdos adoptados por cualquier rgano municipal.
c)
Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporacin

a la informacin o documentacin de la entidad local que sean
de libre acceso para los ciudadanos.
El art. 16 dispone que la consulta y examen concreto de los

expedientes, libros y documentacin en general se regir por las
siguientes normas:
a) La consulta general de cualquier expediente o antecedentes
documentales podr realizarse, bien en el archivo general o en la
dependencia donde se encuentre, bien mediante la entrega de
los mismos o de copia al miembro de la Corporacin interesado
para que pueda examinarlos en el despacho o salas reservadas
730
a los miembros de la Corporacin. En este supuesto, y a efectos

del oportuno control administrativo, el interesado deber
firmar un acuse de recibo y tendr la obligacin de devolver
el expediente o documentacin en un trmino mximo de
cuarenta y ocho horas, o antes, en funcin de las necesidades
del trmite del expediente en cuestin. El libramiento de copias
se limitar a los casos citados de acceso libre de los Concejales
a la informacin y a los casos en que ello sea expresamente
autorizado por el Presidente de la Comisin de Gobierno (lase,
Junta de Gobierno Local).
b) En ningn caso los expedientes, libros o documentacin
podrn salir de la Casa Consistorial o Palacio Provincial, o de
las correspondientes dependencias y oficinas locales.
c)
La consulta de los libros de actas y los libros de resoluciones del

Presidente deber efectuarse en el archivo o en la Secretara General.
d) El examen de expedientes sometidos a sesin podr hacerse

nicamente en el lugar en que se encuentren de manifiesto a
partir de la convocatoria.
Los miembros de la Corporacin tienen el deber de guardar reserva
en relacin con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el
desarrollo de su funcin, singularmente de las que han de servir de antecedente
para decisiones que an se encuentren pendientes de adopcin, as como
para evitar la reproduccin de la documentacin que pueda serles facilitada,
en original o copia, para su estudio.
Esta normativa ha de ser ahora cohonestada con la normativa sobre
transparencia que hemos analizado. Pueden sacarse algunas conclusiones:
a) En ningn caso, los concejales, como representantes de los
ciudadanos democrticamente elegidos, pueden entenderse
situados en una peor condicin para acceder a la informacin
municipal que los propios ciudadanos. Esta regla debe
proyectarse sobre cualquier interpretacin de las reglas
establecidas en la LBRL o en el ROF.
731
b) Los concejales no han de motivar la solicitud de informacin,

al igual que no tienen por qu hacerlo los ciudadanos, como
hemos visto, segn la LTBG y la LTA. Esta era ya la interpretacin
mayoritaria de la jurisprudencia (por todas Sentencia del Tribunal
Supremo de 26 de junio de 1998).
c) Slo pueden rechazarse peticiones abusivas, lo que debe
interpretarse en un sentido muy limitado (como apunta por todas
la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 1997).
Recurdese que el art. 18.1.e) LTBG slo permite la inadmisin,
mediante resolucin motivada, de las solicitudes que sean
manifiestamente repetitivas o tengan un carcter abusivo no
justificado con la finalidad de transparencia que se persigue.
d) A la luz de la nueva normativa sobre transparencia, resulta muy
discutible la previsin del ROF, que limita el derecho a obtener
copias de la informacin a una serie de casos de libre de los
Concejales a la informacin (acceso de los miembros de la
Corporacin que ostenten delegaciones o responsabilidades
de gestin, a la informacin propia de las mismas; acceso
de cualquier miembro de la Corporacin, a la informacin y
documentacin correspondiente a los asuntos que hayan de
ser tratados por los rganos colegiados de que formen parte,
as como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier
rgano municipal; acceso de los miembros de la Corporacin
a la informacin o documentacin de la entidad local que
sean de libre acceso para los ciudadanos) y a los casos en
que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la
Comisin de Gobierno (lase, Junta de Gobierno Local). Parece
inconsecuente que los ciudadanos tengan derecho a solicitar el
acceso mediante envo de copias, de forma gratuita si son en
formato electrnico, y se le niegue a sus representantes locales,
por lo que esta disposicin podra entenderse superada,
siempre, claro, que no se ejerza el derecho de forma abusiva
pidiendo copias de series documentales extenssimas no
justificadas por la finalidad de transparencia, lmite que como
hemos visto tambin es vlido para los ciudadanos.
732
e) Un tema crucial es qu lmites han de jugar en el acceso a los

concejales a la informacin. La LBRL y el ROF no se refieren a ello,
si bien permiten al Alcalde o Presidente denegar motivadamente
las solicitudes. Esta indefinicin legal acompaada de esta
libertad de decisin de los Alcaldes o Presidentes colisiona desde
luego con los principios elementales de nuestra Constitucin
(interdiccin de la arbitrariedad, reserva de ley para la limitacin de
los derechos, necesidad de que los posibles lmites establecidos
por la ley tengan fundamento en preceptos constitucionales
y sean proporcionados). Al respecto, el catlogo de lmites
establecidos en la LTBG ha de entenderse vigente tambin en el
acceso de los concejales. Pero cabe plantearse, bajo la ensea
del principio que formulamos en la letra a), si respecto de stos
han de jugar de una forma ms atenuada, en la medida en
que la funcin poltica de los concejales conecta directamente
con el art. 23 CE. En particular, el lmite ms habitual es el
relativo al derecho a la intimidad y a la proteccin de datos,
en los que como se dijo, y en sntesis, el principio ms general
es que cuando se trata de datos personales no especialmente
protegidos hay que ponderar el perjuicio que supondra para el
afectado su revelacin y el inters pblico para la transparencia
(ergo, para la participacin y control ciudadanos, en este
caso a travs de sus representantes) y debe prevalecer, como
regla general, cuando sea informacin directamente atinente
a la organizacin, la actividad o el gasto pblico, como es el
caso. Adems, a diferencia de la LTBG y la LTA, que permiten
al ciudadano difundir cualquier informacin que obtengan a
travs del ejercicio del derecho de acceso (es ms, se potencia
como vimos la publicidad activa por la propia Administracin
de toda informacin que haya sido facilitada por esta va), la
normativa local impone a los miembros de la Corporacin el
deber de guardar reserva en relacin con las informaciones que
se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su funcin,
singularmente de las que han de servir de antecedente para
decisiones que an se encuentren pendientes de adopcin,
as como para evitar la reproduccin de la documentacin que
pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.
Todo ello lleva a concluir que la proteccin de datos no puede
733
suponer una excusa para ocultar informacin relevante para

el ejercicio de la funcin del concejal conectada con el art. 23
CE. En ese sentido, la propia jurisprudencia viene reconociendo
el derecho de los concejales (a diferencia del comn de los
ciudadanos) a acceder a datos del padrn para poder ejercer su
labor de control y crtica. Un tanto ms restrictiva, como suele
ocurrir, es la visin de la Agencia Espaola de Proteccin de
Datos, que considera que en las transmisiones de informacin
a los concejales hay una cesin de datos (lo que es discutible
pues se trata de miembros de la propia corporacin y no de
terceras personas) y por ende cualquier transmisin debe estar
justificada conforme al principio de proporcionalidad (as, en
el Informe 0016/2013, en un caso de solicitud de un concejal
del acceso a informacin sobre la identidad de las personas
que tienen asignados telfonos mviles corporativos as como
el registro de llamadas entrantes y salientes, considera que la
primera es proporcionada pero la segunda no).
734
XI.
Servicios Pblicos
de Calidad.
735
I.- LA CALIDAD UNA REALIDAD

Una vez superados los modelos de administracin pblica burocratizada

como supervisora y garante del bien de los administrados, se imponen nuevos
modelos en los que la ciudadana asume el papel de usuaria de los servicios
pblicos, demandando y exigiendo que estos se presten con una mayor
calidad. Esta exigencia obliga a las administraciones a ser receptivas de los
problemas y necesidades reales de una ciudadana en evolucin constante
y cada vez ms consciente de sus derechos, y teniendo en cuenta que nos
encontramos ante un mercado en el que las personas receptoras de los
servicios pblicos no siempre pueden elegir.
La calidad es un concepto complejo y problemtico en el que los expertos
encuentran difcil ponerse de acuerdo, y ello se ve dificultado, an ms, en
un mbito tan especfico como es la prestacin de los servicios pblicos, en
los que no hemos de olvidar se ha de garantizar la satisfaccin del inters
general, algo de por s heterogneo y no falto de dificultades.
Existen diferentes teoras que pudieran ser aplicables en funcin del
marco en el que nos encontremos. Sin embargo, refirindonos a la prestacin
de servicios pblicos bien pudiera ser el dar respuesta a las verdaderas
necesidades y expectativas de la ciudadana y para ello es imprescindible
conocer la percepcin que tendr del mismo, es decir, la calidad estar en
relacin con la comparacin entre lo que recibe y lo que espera recibir. Esta
certeza es la que ha llevado a que la ciudadana se convierta en el centro de
la organizacin, y la satisfaccin de sus expectativas el eje sobre el que se
definen las ideas de reforma de las administraciones pblicas. Y teniendo en
cuenta que la sociedad est en evolucin continua, as ha de suceder con
la calidad, debe de tratarse de una mejora continua, algo que los expertos
representan muy claramente como un proceso en espiral, algo que nos
llevar a reflexionar, planificar, actuar y volver a reflexionar. Es el definido como
esquema REDER
737
XI. SERVICIOS PBLICOS DE CALIDAD
LAS ENTIDADES LOCALES COMO PRESTADORAS DE SERVICIOS

1- RESULTADOS
La Entidades locales, independientemente de su tamao, siendo las que
estn ms prximas a la vida diaria de todos nosotros, se vienen configurando
esencialmente como prestadoras de servicios, en muchos casos de carcter
bsico, por lo que no pueden evitar la evolucin de sus organizaciones a
las transformaciones de su entorno tanto demogrficos como econmicos
y sociales. Para ello es necesaria una previa reflexin sobre la realidad de la
propia organizacin y su adaptacin a los objetivos planteados.
2.- PLANIFICAR
Una vez conocidas la realidad de las expectativas y de la propia
organizacin, fijaremos objetivos y ser preciso disear estrategias que nos
permitan acercarnos lo mximo posible a dichos objetivos. Pero una cuestin
imprescindible es que dichos objetivos han de ser cuantificables, algo a lo que
las administraciones pblicas no estn an acostumbradas. Slo se puede
mejorar lo que se puede medir.
3.- ACTUAR
Una vez diseadas las estrategias, y definidos los indicadores, llega el
momento de poner en marcha los planes e ir midiendo la evolucin de los
resultados.
4.- REFLEXIONAR
La evolucin de los indicadores y su desviacin en cuanto a los objetivos
marcados nos harn replantearnos las acciones y en su caso adaptarlas. Si
nuestros resultados son buenos, por qu no buscar lo ptimo?...siempre
podremos mejorar.
EXISTE LA ORGANIZACIN PERFECTA?

Es evidente que no, pero s existen modelos de organizaciones eficientes
con los que poder comparar, patrones que permitan medir el grado de
eficiencia de la organizacin.
El modelo de calidad ms extendido es el EFQM (European Foundation
738
for Quality Management) o Modelo de Exigencia de la Calidad. Este modelo,

basado en las mejores prcticas de muchas organizaciones, tuvo su origen
en las organizaciones privadas habiendo sido asumido, con las matizaciones
necesarias, tambin por las organizaciones pblicas.
El modelo ha sido revisado en varias ocasiones, la ltima en el ao
2013. Se establecen 8 conceptos fundamentados en un conjunto de valores
europeos plasmados por primera vez en la Convencin Europea de Derechos
Humanos de 1953 y en la Carta Social Europea revisada en 1996.
Estos conceptos son: Aadir valor a los clientes (en el caso de la
Administracin pblica deberamos referirnos a la ciudadana); Crear un futuro
sostenible; Desarrollar la capacidad de organizacin; Aprovechar la creatividad
y la innovacin; Liderar con visin, inspiracin e integridad; Gestionar con
agilidad; Alcanzar el xito mediante el talento de las personas y Mantener en
el tiempo resultados sobresalientes.
Los aspectos de funcionamiento de la organizacin se dividen en
nueve criterios. Los cinco primeros funcionan como Agentes facilitadores y
representan el conjunto de actividades de la organizacin. Los cuatro restantes
se refieren a Resultados y se refieren a lo que la organizacin consigue. Cada
uno de estos criterios tiene atribuido un valor en funcin de su repercusin en
el global de la organizacin. Su esquema es el siguiente
Modelo EFQM de Excelencia

Agentes
Resultados
Facilitadores
Resultados
en las
Personas
Personas
Liderazgo
Estrategia
Alianzas y
Recursos
Procesos,
Productos y
Servicios
Resultados
en los
Clientes
Resultados
Clave
Resultados
en la
Sociedad
Aprendizaje, Creatividad e Innovacin
739
En el documento publicado por la Agencia Estatal de Evaluacin de

Polticas Pblicas puede ampliarse toda la informacin sobre este modelo
adaptado a las Administraciones Pblicas.
http://www.clubexcelencia.org/LinkClick.aspx?fileticket=nPZ3WbJiV1Y%3D&tabid=754
ES STE EL NICO MODELO?

Aunque el modelo EFQM pasa por ser el modelo ideal, no puede obviarse
que tiene un alto grado de complejidad, lo que hace que no siempre sea
asumible por todas las organizaciones, en especial para las administraciones
locales, por lo que se establecen otros modelos que permiten establecer los
niveles de calidad en un momento inicial para continuar en la evolucin a otros
modelos ms complejos.
Uno de ellos es el Modelo EVAM (EVALUACIN, APRENDIZAJE Y
MEJORA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA) desarrollado por la Agencia
de Evaluacin y Calidad y que, con una metodologa sencilla y asequible,
permite conocer el nivel de calidad en la gestin y resultados de las
organizaciones.
En el Marco Comn de Evaluacin 2013, e inspirado en el modelo
EFQM, se ha desarrollado el CAF, que est especialmente diseado para
el sector pblico ya que contempla aspectos como el liderazgo poltico
y los ciudadanos, ya que los resultados excelentes en el rendimiento de la
organizacin, en la ciudadana, en las personas y en la sociedad se alcanzan
por medio de un liderazgo que dirija la estrategia y planificacin, las personas,
las alianzas, los recursos y los procesos. Las organizaciones que lo deseen
pueden solicitar a la AEVAL, el sello que certifique su nivel de excelencia con
el modelo CAF, siguiendo el procedimiento establecido por la agencia.
CMO SABEMOS COMO ES NUESTRA ORGANIZACIN?

La forma ms habitual de saberlo es realizando una autoevaluacin,
en la que deben estar implicadas todas las personas de la organizacin, al
menos han de estar representados todos los grupos, en la que a travs de la
cumplimentacin de un cuestionario y su anlisis posterior, se puede obtener
740
un diagnstico de la realidad. Esta evaluacin tambin puede ser realizada

por expertos externos.
Y DESPUS QU?
Tras el diagnstico, se detectarn los puntos fuertes es decir aquellas
cosas que hacemos bastante bien, as como las reas de mejora, que sern
precisamente las cuestiones en las que deberemos mejorar para acercarnos
a la excelencia. Slo nos queda plantearnos un plan para mejorar en
dichas reas, sin olvidar que debemos aprovechar nuestros puntos fuertes,
estableciendo los indicadores que nos permitan medir la evolucin y el logro
de los objetivos marcados.
CMO CONOCEMOS LAS EXPECTATIVAS DE LA CIUDADANA?

Deberemos emplear los diversos medios a nuestro alcance para obtener
un conocimiento exhaustivo de la realidad de dichas expectativas.
Una de las herramientas que se puede utilizar es el Modelo Servqual,
conocido como Modelo de Discrepancias, que sugiere la diferencia entre
las expectativas de los receptores de los servicios (o productos) y sus
percepciones respecto a lo realmente recibido, y que se obtiene mediante la
evaluacin de unas encuestas basadas en los factores considerados clave en
los servicios prestados.
Sin embargo, quizs una de las formas ms efectivas y apreciadas por
parte de la ciudadana, ser establecer procesos participativos en los que
se contemplen las necesidades de los diversos grupos de inters. Estos
procesos, pueden limitarse a proporcionar informacin a la ciudadana, e
incluso en consultas que permiten conocer su opinin. Pero la verdadera
participacin pasa por la participacin activa en la que la motivacin es
una pieza fundamental, para lo que se ha de contar con el soporte poltico,
social y tcnico y con los medios suficientes para garantizar la informacin,
deliberacin y libre expresin de las personas participantes. Y sobre todo,
dar cuenta a la ciudadana de los resultados y de los compromisos asumidos
como resultado del proceso.
741
Son varias las Comunidades Autnomas que han aprobado sus propias
leyes de participacin, Valencia ( Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de
Participacin ciudadana de la Comunitat Valenciana), Canarias (Ley 5/2010, de 21
de junio, Canaria de Fomento a la Participacin Ciudadana), Murcia ( Ley 12/2014,
de 16 de diciembre, de Transparencia y Participacin ciudadana de la Comunidad
Autnoma de la Regin de Murcia). En la comunidad Autnoma de Andaluca, en
el ao 2014 se inici el proceso de aprobacin de una ley de participacin.
Toda la informacin al respecto se encuentra en el siguiente enlace:
Anteproyecto de Ley de Participacin Ciudadana de Andaluca
COMPROMISOS? INDICADORES?. LAS CARTAS DE SERVICIOS

Una administracin pblica cada vez ms comprometida y transparente
ha de comprometerse con la ciudadana, y estos compromisos han de ser
pblicos y evaluables.
Las Cartas de servicios se han implantado y generalizado desde la dcada
de los noventa a nivel europeo, y posteriormente a nivel estatal, autonmico y
local. Son documentos a travs de los cuales las administraciones informan a
la ciudadana de los servicios que tienen encomendados, de los derechos que
les asisten, y an ms, de los compromisos de calidad en su prestacin que
asumen. Es decir, no slo se informa de qu es lo que hacemos, sino tambin
de cmo nos comprometemos a hacerlo. Y a la vez sirven como instrumentos
de gestin interna que permiten obtener informacin para gestionar los
servicios pblicos en un proceso de mejora continua.
La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad
de los servicios tiene establecido un procedimiento de evaluacin mediante
el cual garantiza que las Cartas cumplen con los requisitos establecidos en el
protocolo de certificacin y para ello emite un documento que certifica este
hecho. Es decir, supone un escaln superior mediante el cual se certifica el
compromiso de la administracin que la suscribe con la calidad y el aumento
de la satisfaccin de la ciudadana.
Existen guas que nos ayudan a implantar y gestionar las Cartas de
servicios. En el mbito de la administracin local, la Federacin Espaola de
742
Municipios y Provincias ha publicado la GUA PARA LA ELABORACIN Y

GESTIN DE UNA CARTA DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL,
que se puede encontrar en la siguiente direccin
h t t p : / / w w w. f e m p . e s / f i l e s / 5 6 6 - 9 8 0 - a r c h i v o / E l a b o r a c i % C 3 % B 3 n % 2 0 y % 2 0
Gesti%C3%B3n%20de%20una%20Carta%20de%20Servicios%20en%20la%20
Admi%E2%80%A6.pdf
CONTENIDO DE UNA CARTA DE SERVICIOS.

La estructura bsica de una Carta de servicios es la siguiente:
Informacin de carcter general y legal:
Datos identificativos y fines del rgano
Relacin de servicios prestados
Derechos de las personas usuarias en relacin con los servicios
Formas de colaboracin/participacin
Presentacin de quejas y sugerencias
Relacin actualizada de la normativa reguladora
Compromisos de calidad ofrecidos
Niveles de calidad que se ofrecen
Indicaciones para facilitar el acceso al servicio
Indicadores de seguimiento y evaluacin de la calidad
Informacin complementaria
Direcciones
Medios de acceso y transporte
Otros datos de inters (telfonos de atencin, webs. correos electrnicos).
743
SEGUIMIENTO DE LA CARTA DE SERVICIOS

La gestin de calidad ha de ser transparente, y a ello contribuye la
publicacin y difusin de la Carta de servicios. Pero ha de llegarse ms all, los
resultados de medicin de los indicadores sobre cada uno de los compromisos
asumidos deberan hacerse pblicos, as como las medidas adoptadas por
parte del ayuntamiento en el caso de que no se hayan obtenido los objetivos
propuestos.
Hay que destacar que la Carta de servicios ha de incluir medidas de
subsanacin en caso de incumplimiento de los compromisos y modo de
formular las reclamaciones, aunque estas en ningn caso darn lugar a
responsabilidad patrimonial.
744
II.- MEJORA DE LA REGULACIN.

SIMPLIFICACIN.
Frente al progresivo intervencionismo pblico que se fue implantando
en el siglo XX, en especial hasta mediados de los aos 80, los mercados y la
propia sociedad fueron reclamando una mayor apertura. Es en el contexto de
la crisis econmica actual que dicha demanda se convierte en una exigencia,
que lleva a las administraciones pblicas a acometer procesos de mejora y de
simplificacin de los procedimientos administrativos.
La voluntad poltica subyacente en la elaboracin de las normas,
debe quedar ahora relegada a un segundo plano respecto a criterios que
adquieren una nueva significacin: simplificacin, calidad, eficacia, eficiencia,
transparencia, proporcionalidad y promocin de la competencia. Todos estos
criterios se recogen como generales de la organizacin y funcionamiento de la
administracin, tanto en la norma bsica estatal (artculo 3 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y
del procedimiento administrativo comn), y muy especialmente en el mbito
de nuestra Comunidad Autnoma (artculo 3, de la Ley 9/2007, de 22 de
octubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca.)
Precisamente las administraciones locales deben hacer un esfuerzo
mayor en este sentido, teniendo en cuenta las importantes e incisivas
competencias de intervencin que les corresponden.
QU ES LA MEJORA REGULATORIA?
Del anglosajn Better Regulation. La mejora regulatoria es una
poltica pblica consistente en la generacin de normas claras, de trmites y
servicios simplificados, as como de instituciones eficaces para su creacin y
aplicacin, que se orienten a obtener el mayor valor posible de los recursos
disponibles y del ptimo funcionamiento de las actividades comerciales,
industriales, productivas, de servicios y de desarrollo humano de la sociedad
en su conjunto.
745
Para la OCDE, la regulacin de calidad es aquella que sirve a unos

objetivos polticos claramente identificados y es efectiva para alcanzarlos, que
tiene una base emprica y legal, que produce beneficios que justifican los
costes, considerando los efectos distributivos en la sociedad y los efectos
econmicos, medioambientales y sociales. Todo ello minimizando los costes
y las distorsiones del mercado. A su vez, de una forma clara y simple para las
personas usuarias, promueve la innovacin a travs de incentivos de mercado
y de enfoques basados en objetivos.
El movimiento de Better regulation, viene teniendo una mayor
implantacin en los pases anglosajones, que vienen apostando por una
mayor desregulacin y liberalizacin de los mercados, al contrario de los
pases de nuestro entorno, que apuestan por otras medidas ms orientadas
a la simplificacin.
Y es que, no debera considerarse que calidad de la regulacin ha de
implicar necesariamente bajos niveles de regulacin, sino al contrario, se
exige que esta sea proporcionada, orientada y diseada a los fines que se
persiguen, y sobre todo eficiente, accesible y transparente permitiendo el
control de la actividad de la administracin.
Pero ante todo, para regular mejor, es necesario el compromiso de los
mximos responsables de las instituciones pblicas en un proceso evaluacin
y mejora continua.
De una forma natural, el concepto de better regulation, ha venido
evolucionando hacia otro tipo de objetivo, es el llamado Smart Regulation
o Regulacin Inteligente, o mejor an una regulacin eficiente, en la que
manteniendo los derechos fundamentales y las garantas bsicas del estado
de bienestar que la ciudadana exige, se eliminen el exceso de normas que
impiden la natural evolucin de la sociedad.
QU ES LA SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA?
De una forma intuitiva podemos llegar a la conclusin de que simplificar
es hacer las cosas de la forma ms fcil, y esa podra ser precisamente una
de las definiciones de simplificacin administrativa: es el conjunto de acciones
746
encaminadas a analizar, identificar, clarificar y realizar propuestas que mejoren

los procedimientos, tanto en la reduccin de cargas administrativas, como en
la agilizacin de los trmites propios de la Administracin pblica
Mediante la aplicacin de medidas de simplificacin se pretende alcanzar
dos finalidades complementarias: por una parte, una mejora de la eficiencia
mediante la optimizacin de los recursos tanto humanos como materiales
disponibles, y por otra parte se potencian los derechos de la ciudadana
permitiendo un ms fcil acceso a los servicios. La dificultad estriba en que
esta simplificacin no llegue a poner en peligro la garanta del inters general,
y de aquellos aspectos que han de ser especialmente garantizados como
puedan ser el medio ambiente, el derecho a la educacin o la sanidad, la
seguridad, etc.
CMO SE DESARROLLA LA SIMPLIFICACIN DE

PROCEDIMIENTOS?
Desde el punto de vista metodolgico es un proceso que ha de realizarse
en fases sucesivas
1. Anlisis de la situacin actual. Descripcin del procedimiento, es
decir, identificacin de la normativa, del objeto y de los requisitos,
documentacin exigida, herramientas informticas disponibles, as
como los datos de gestin de que se dispongan.
2. Diagnstico y mejora del procedimiento. En muchos casos ser
necesaria una reingeniera del procedimiento analizando qu fases son
realmente imprescindibles, reduciendo los requisitos y obligaciones de
informacin, incorporando medios electrnicos.
3. Implantacin de la simplificacin. Mediante la adecuacin normativa en
su caso y el desarrollo de las herramientas necesarias.
4. Evaluacin del proceso: mejora continua. Mediante el establecimiento de
indicadores de gestin que permitan analizar el resultado y que permita
una continuidad en el tiempo.
747
QU SON LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS?

La principal definicin de cargas administrativas se relaciona con aquellas
actividades de naturaleza administrativa que deben llevar las empresas y
la ciudadana en general para cumplir con las obligaciones derivadas de la
normativa, es decir, han de ser obligatorias para la empresa o la ciudadana si
desea realizar una actividad o recibir un prestacin econmica o un servicio.
Las cargas administrativas han de ser diferenciadas del concepto ms amplio
de Coste administrativo de las empresas, ya que estos engloban tambin
aquellas actividades administrativas que las empresas continuaran realizando
aunque se derogase la normativa.
Tres caractersticas esenciales para saber si estamos ante una carga
administrativa son: se trata de actividades de gestin, se derivan de una
norma, y suponen un coste para la empresa (tambin para la ciudadana en
general).
As, incluimos como carga administrativa la obligacin de solicitar una
autorizacin, una comunicacin de datos o presentacin de documentos,
la inscripcin, baja o modificacin en un registro, o incluso la obligacin de
conservacin de documentos. Sin embargo, ser un coste administrativo por
ejemplo, la elaboracin de las nminas del personal, los derivados de las
comunicaciones con los clientes y/o proveedores, etc.
No se incluyen las actividades que debe realizar la propia administracin.
CMO SE MIDEN LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS?

Una tarea imprescindible a la hora de acometer una reforma, ha de ser
la identificacin de las diferentes cargas administrativas y su cuantificacin.
Para ello en nuestro pas se adopt el mtodo simplificado de medicin
de cargas administrativas y su reduccin, que fue elaborado por un grupo
de trabajo del que formaban parte la Administracin General del Estado, las
Administraciones autonmicas y la Administracin Local con la participacin
de representantes de la FEMP, entre otros.
748
Este mtodo est basado en el Modelo de Costes Estndar y

adaptado al modelo territorial espaol utilizado a nivel europeo, y facilita la
identificacin y medicin homognea de las cargas administrativas por todas
las Administraciones Pblicas.
Mediante este modelo se pretende sistematizar las actividades
burocrticas generadoras de cargas administrativas, estableciendo una
relacin lo ms completa posible y a la que tendremos que adecuar cada una
de las obligaciones que impone la norma.
En el mtodo simplificado, que es el que se utiliza en nuestro pas, se
establece una tabla con cada una de las cargas identificadas asignando
a cada una de ellas un precio y he ah su peculiaridad, en lugar de que
este precio sea calculado de forma pormenorizada, se sustituye por valores
estimados por tipo de actividad.
La singularidad de este mtodo no radica en el acierto o no del importe
asignado a cada uno de los tipos de carga, lo cual pudiera ser discutido,
sino en que todo el mundo utiliza un mismo patrn, lo que permite hacer las
comparaciones oportunas.
QU ES LA REDUCCIN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS?

Mediante un anlisis ex ante de la norma podremos cuantificar las
cargas administrativas que esta supone. Para ello utilizaremos una frmula
bsica.
Carga administrativa= precio x frecuencia x poblacin
Siendo: * precio: el importe asignado en la tabla de tipificacin

* frecuencia: el nmero de veces que debe cumplirse

anualmente el trmite

* poblacin: indica el nmero de empresas (o de personas si se

refiere a ciudadana) que se ven afectadas por la norma en

cuestin
749
Posteriormente, y una vez realizado el estudio de la norma y rediseado

el procedimiento, ser necesario realizar un anlisis ex post de la misma,
volviendo a realizar los clculos. De la diferencia obtendremos el valor de la
reduccin de cargas que hemos obtenido.
A continuacin se inserta la tabla utilizada en la que se tipifican las
distintas cargas administrativas y el importe que se asigna a cada una de ellas.
Tabla para la medicin del coste directo de las cargas administrativas
Coste
unitario en
Presentar una solicitud presencialmente
80
Presentar una solicitud electrnica
Tramitacin mediante intermediarios (bancos, mdicos, )
Presentacin convencional de documentos, facturas o requisitos
Presentacin de una comunicacin presencialmente
30
Presentacin de una comunicacin electrnicamente
Presentacin electrnica de documentos, facturas o requisitos
Aportacin de datos
Presentacin de copias compulsadas (acumular al coste del documento)
Presentacin de un informe y memoria
500
11
Obligacin de conservar documentos
20
12
Inscripcin convencional en un registro
110
13
inscripcin electrnica en un registro
14
Llevanza de libros
300
15
Llevanza libros en va electrnica
150
16
Auditora o controles por organizaciones o profesionales externos
17
Informacin a terceros
100
18
Formalizacin en documentos pblicos de hechos o documentos
500
19
Obligacin de comunicar o publicar
100
5
35
5
30
1500
CMO SE PUEDEN REDUCIR CARGAS ADMINISTRATIVAS?

El ahorro de cargas administrativas puede conseguirse principalmente
de diferentes maneras. Una de ellas es disminuyendo la frecuencia de las
750
declaraciones obligatorias, por ejemplo la renovacin del permiso, o de la

inscripcin en un determinado registro puede pasar de semestral a anual,
automatizando la recogida de informacin e intercambiando los datos
disponibles con otras administraciones pblicas, evitando as la aportacin
de la acreditacin correspondiente por parte de la persona interesada.
Implantando la gestin electrnica de los procedimientos, con lo que de
rapidez y seguridad conlleva, adems de la reduccin del papel. Y por ltimo,
implantando cuando sea posible la proactividad por parte de la administracin
pblica, por ejemplo mediante avisos a las personas interesadas; un ejemplo
claro de esta proactividad la encontramos en la remisin del borrador de
nuestra declaracin del IRPF por parte de la Administracin tributaria.
QU ES LA DECLARACIN RESPONSABLE?
El artculo 71 bis de la Ley 30/1992, aadido por la Ley 25/2009, de 22
de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, establece
que se entender por declaracin responsable el documento suscrito por
la persona interesada en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder
al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone
de la documentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener su
cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento
o ejercicio. Los requisitos debern estar recogidos de manera clara, expresa
y precisa en la correspondiente declaracin responsable.
La inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, de cualquier
dato, manifestacin o documento que se acompae o incorpore a la
declaracin responsable, o su no presentacin, determinar la imposibilidad
de continuar en el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento
en que se tenga constancia de tales hechos. Todo ello sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiere lugar
Adems de determinar la obligacin de la persona interesada de restituir
la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento del derecho, la
Administracin Pblica podr determinar la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado.
751
LA PLATAFORMA EMPRENDE EN 3
El Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, en colaboracin
con los Ministerios de Presidencia, de Industria, Energa y Turismo y de
Economa y Competitividad y en coordinacin con la Federacin Espaola
de Municipios y Provincias, ha desarrollado un proyecto de simplificacin
administrativa, aprobado por el Consejo de Ministros de 24 de mayo de
2013, denominado Emprende en 3 para las Entidades Locales que deseen
adherirse al mismo.
La adhesin de las Entidades locales a la plataforma supone el compromiso
de aceptar el modelo de declaracin responsable aprobado, que junto con
dicha declaracin no requerirn la aportacin de ninguna documentacin,
que realizar las adaptaciones necesarias en su normativa, utilizando para
ello la Ordenanza Tipo acordada, as como mantener actualizada toda la
informacin disponible en la plataforma, as como mantener una colaboracin
continua con la Administracin General del Estado y la de la Comunidad
Autnoma.
Se trata en resumen, de un compromiso entre las administraciones
pblicas de los distintos mbitos territoriales de facilitar al mximo el inicio o
modificacin de las actividades econmicas de las personas emprendedoras,
manteniendo un marco comn de regulacin. A fecha de marzo de 2015 ya
haba 1484 municipios adheridos a la plataforma.
http://www.seap.minhap.gob.es/es/servicios/emprende_en_3.html
LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL
La administracin local no puede ser ajena a estas medidas. La
Administracin General del Estado junto con la Federacin Espaola de
Municipios y Provincias, ha publicado un Manual de Reduccin de Cargas
Administrativas en el mbito local, que se encuentra disponible en la siguiente
direccin:
http://www.femp.es/files/566-970-archivo/Manual_local_cargas_
administrativas_23_12_2010_con_logo.pdf
752
LA REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS (C.O.R.A.)

El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros aprob un Acuerdo
por el que se crea una Comisin para la Reforma de las Administraciones
Pblicas. Se trata de un instrumento bsico en el proceso de reforma actual,
toda vez que la actuacin de esta Comisin y los informes publicados
estn sirviendo de gua y soporte para una parte importante de las medidas
adoptadas en el mbito de la administracin del estado y su coordinacin con
el resto de las administraciones pblicas.
La Comisin se adscribe al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Pblicas, a travs de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas.
Esta presidida por el subsecretario de la Presidencia y corresponde la
vicepresidencia a la subsecretaria de Hacienda y Administraciones Pblicas,
mientras que la secretara est desempeada por el director general de
Coordinacin de Competencias con las Comunidades Autnomas y las
Entidades Locales.
Finalizado el trabajo, el Pleno de la Comisin traslada las propuestas
correspondientes al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas para
su elevacin al Consejo de Ministros y traslado a los grupos previstos en los
acuerdos de la Conferencia de Presidentes.
Por otro lado, el Real Decreto 479/2013, de 21 de junio, cre la Oficina
para la ejecucin de la reforma de la Administracin, OPERA, con el objetivo
de velar por la ejecucin de las medidas incluidas en el informe de la Comisin
para la Reforma de las Administraciones Pblicas, asumir su seguimiento,
impulso, coordinacin y, en su caso, proponer nuevas medidas.
Esta Comisin y el informe elaborado es de trascendental importancia
ya que algunas de las principales actuaciones iniciadas en Espaa, son
consecuencia del mismo, as es de destacar los anteproyectos de Ley de
Rgimen Jurdico del Sector Pblico y del Procedimiento Administrativo
comn de las Administraciones Pblicas cuya aprobacin en el Parlamento
se prev a lo largo del ao 2015, de gran trascendencia en el funcionamiento
de todas las administraciones pblicas.
753
En el seno de la CORA se han creado cuatro subcomisiones:

1. Duplicidades administrativas. Tiene por objeto identificar y eliminar
duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperacin, de modo que
se abarate el coste de la actividad administrativa. En la medida en que
las competencias atribuidas a la Administracin Local estn ya siendo
objeto de reforma en un proyecto de modificacin de su Ley de Bases,
las duplicidades a identificar en este estudio son las que se producen
entre la Administracin General del Estado y las Autonmicas.
2. Simplificacin administrativa. Revisar las trabas burocrticas
que dificultan la tramitacin de los procedimientos administrativos
con el fin de conseguir una mayor simplificacin que redunde en
beneficio de los ciudadanos. En particular, se solicitar informacin
sobre los procedimientos cuya finalidad requiere, para ser efectiva, la
participacin de otras Administraciones Pblicas, como la creacin
de empresas. Se integran aqu los proyectos en curso en la Direccin
General de Modernizacin Administrativa.
3. Gestin de servicios y medios comunes. Tiene por objeto centralizar
actividades de gestin que, por ser similares o de la misma naturaleza,
puedan desempearse de forma unificada o coordinada, aprovechando
as en mayor medida los medios pblicos. En este grupo es fundamental
estudiar modelos de xito implantados en grupos empresariales
espaoles, de los que se obtendr informacin y colaboracin.
4. Administracin institucional. Se analizar la distinta tipologa de entes
que la componen, se revisar el marco normativo y los modelos que
en l se identifican como ptimos. Se plantearn las modificaciones
que convengan en la lista de entidades existentes, para lo cual los
Departamentos ministeriales debern presentar informacin y las
propuestas oportunas.
El Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas hace pblica toda
la informacin relativa a este proceso en la siguiente direccin:
http://www.seap.minhap.gob.es/es/areas/reforma_aapp.html
El ltimo informe publicado fue en enero del ao 2015, correspondiente
al progreso anual del pasado 2014.
754
III.- GOBIERNO ABIERTO

LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA.
Ambos trminos son los ejes de un concepto ms amplio de GOBIERNO
ELECTRNICO. As, el Gobierno electrnico es la aplicacin de las tecnologas
de la informacin al funcionamiento del sector pblico, con el objetivo de
incrementar la eficiencia, la transparencia y la participacin ciudadana.
El concepto de Gobierno Electrnico utilizado en la Junta de Andaluca,
es el de prestacin de servicios pblicos, acceso a la informacin pblica
y participacin ciudadana, mediante la transformacin interna y externa
de las relaciones con base en el uso de las TIC en el acceso electrnico
de la ciudadana a los servicios pblicos, salvando el principio de equidad
digital, como actitud poltica sostenida en el tiempo y en programas polticos
perfectamente diferenciados, y como marco comn y unificado de referencia
para el establecimiento de la poltica informtica en la Administracin Pblica.
En el caso de las administraciones locales tienen la peculiaridad de estar
muy prximas a la ciudadana y en relacin continua y directa con ella. De
ah que sea precisa una apuesta por un nuevo gobierno que permita unas
relaciones ms sencillas y ms participativas, y es precisamente donde las
TIC pueden ser de gran utilidad.
QU ES EL GOBIERNO ABIERTO?
Todos los autores coinciden en que el concepto de gobierno abierto se
fundamenta en los principios de transparencia, colaboracin y participacin
de la ciudadana, es decir es superar la antigua nocin de un gobierno investido
de autoritas, a un gobierno basado en una autntica democracia en su
sentido ms amplio en el que se entabla un dilogo constante entre todos los
sectores de la sociedad.
755
LA TRANSPARENCIA.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informacin pblica y buen gobierno, tal y como formula en su prembulo
establece las obligaciones de publicidad activa para todas las administraciones
y entidades pblicas, reconoce y garantiza el acceso a la informacin
y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los
responsables pblicos, as como las consecuencias jurdicas derivadas de su
incumplimiento.
A la luz de este requisito de transparencia, y teniendo en cuenta los
preceptos bsicos de la ley estatal, son varias las comunidades autnomas
que han publicado sus propias leyes de transparencia. En el mbito de la
Comunidad autnoma andaluza, se ha publicado la la Ley 1/2014, de 24 de
junio, de Transparencia Pblica de Andaluca.
La transparencia se articula a travs de dos conceptos o instrumentos:
la publicidad activa que implica la difusin por propia iniciativa de la informacin
que obra en poder de los poderes pblicos, y por otra parte el acceso a la
informacin pblica, en que es la ciudadana quien reclama a los poderes
pblicos dicha informacin.

LA REUTILIZACIN DE LA INFORMACIN DEL SECTOR PBLICO.
Uno de los pilares de un gobierno abierto es la puesta a disposicin
de los datos de que dispone la Administracin en forma de datos abiertos,
por lo que ello representa de potencial econmico, ya que permite desarrollar
nuevos productos, servicios y mercados a la vez que fomenta el desarrollo
econmico y la creacin de puestos de trabajo en la industria de contenidos
digitales, es la Reutilizacin de la informacin del sector pblico (RISP) y
que consiste en el uso por parte de personas fsicas o jurdicas, de los datos
generados y custodiados por los organismos del sector pblico, con fines
comerciales o no. Adicionalmente, la puesta a disposicin de la informacin
pblica por parte de las Administraciones Pblicas incrementa la transparencia
administrativa, teniendo un efecto de refuerzo de los valores democrticos y
habilitando la participacin ciudadana en las polticas pblicas
756
La Ley 37/2007, de 16 de noviembre sobre Reutilizacin de la informacin

del sector pblico viene a regular el rgimen jurdico aplicable a la reutilizacin
de los documentos elaborados o custodiados por las Administraciones y los
organismos del sector pblico. En la misma se establecen las requisitos de
la informacin y las condiciones en que puede ser reutilizada, as como un
rgimen sancionador en el caso de incumplimiento de las mismas.
QU ES LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA?
La Comisin Europea define la Administracin electrnica como el
uso de las nuevas tecnologas de la Informacin (TIC) en las administraciones
pblicas, asociadas a cambios en la organizacin y nuevas aptitudes en el
personal con el fin de mejorar los servicios pblicos, los procesos democrticos
y reforzar el apoyo a las polticas pblicas. As, los principales objetivos de
la administracin electrnica son la simplificacin de los procedimientos y
reduccin de cargas administrativas, la reduccin de costes TIC mediante
la racionalizacin de las infraestructuras y la comparticin de servicios y
recursos, promover la transparencia en las administraciones pblicas, reutilizar
la informacin.
CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA.

No es un tipo especial de Administracin. No conforma un Derecho
administrativo especial, sino que es un nuevo modo de acceso, un nuevo canal
de interaccin de los ciudadanos en sus demandas a las Administraciones
Pblicas, y ante todo es una opcin del ciudadano y una obligacin de la
Administracin.

Se han definido diferentes niveles de administracin electrnica.
1
Informacin: La pgina web informa acerca del trmite: naturaleza,

objeto y requisitos del trmite
Formularios: Los formularios para iniciacin del trmite estn

disponibles para su descarga y posterior presentacin en una oficina
757
Presentacin: Los formularios para iniciacin del trmite estn

disponibles para su firma electrnica y presentacin
Tramitacin: Es posible la iniciacin y tramitacin completa del trmite

por medios telemticos, sin requerir acciones complementarias a las
personas interesadas por otros medios
Proactividad: Se aprovecha el conocimiento que la Administracin

tiene del ciudadano (propuesta de borradores, campaas)
QU VENTAJAS TIENE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA?

Ante todo, algo que nunca podemos olvidar es que la administracin
electrnica nunca es un fin en si misma, sino que ha de ser un instrumento a
disposicin de la eficiencia y la transparencia, ya que permite la simplificacin
administrativa y automatizacin de los procesos.
Permite el objetivo de una administracin sin papeles. Los servicios de
la administracin electrnica abarcan cualquier tipo de servicio, en cualquier
momento, las 24 horas al da, 7 das a la semana, desde cualquier lugar y
desde multitud de dispositivos de acceso: ordenador, telfono mvil, TDT,
PDA, etc.
QU ES LA SEDE ELECTRNICA?
Es la direccin electrnica disponible para los ciudadanos y cuya
titularidad, gestin y administracin corresponde a una Administracin
Pblica, rgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias.
Conlleva la responsabilidad del titular respecto de la integridad, veracidad y
actualizacin de la informacin y los servicios.
758
ALGUNOS TRMINOS ESENCIALES EN LA ADMINISTRACIN

ELECTRNICA
Autenticacin: acreditacin por medios electrnicos de la identidad
de una persona o ente, del contenido de la voluntad expresada en sus
operaciones, transacciones y documentos, y de la integridad y autora de los
mismos.
Certificado electrnico: documento firmado electrnicamente por un
prestador de servicios de certificacin que vincula unos datos de verificacin
de firma a un firmante y confirma su identidad
Firma electrnica: conjunto de datos en forma electrnica, consignados
junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de
identificacin del firmante.
Espacios comunes o ventanillas nicas: modos o canales (oficinas
integradas, atencin telefnica, pginas en Internet y otros) a los que la
ciudadana puede dirigirse para acceder a informaciones, trmites y servicios
pblicos determinados por acuerdo entre varias Administraciones.
Documento electrnico: informacin de cualquier naturaleza en forma
electrnica, archivada en un soporte electrnico segn un formato determinado
y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado.
QU ES LA INTEROPERABILIDAD?
La interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de informacin
y de los procedimientos a los que stos dan soporte, de compartir datos y
posibilitar el intercambio de informacin y conocimiento entre ellos.
El Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), regulado por el
Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, establece el conjunto de criterios y
recomendaciones que debern ser tenidos en cuenta por las administraciones
pblicas para la toma de decisiones tecnolgicas que garanticen la
interoperabilidad. Las normas tcnicas de interoperabilidad previstas en su
disposicin adicional primera desarrollan ciertos aspectos concretos.
759
LA PLATAFORMA DE SUPRESIN DE CERTIFICADOS EN SOPORTE

PAPEL.
El intercambio de informacin a travs de medios electrnicos se
configura como una de las herramientas que permitan la supresin de
documentos acreditativos por parte de la ciudadana.
As la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos
a los servicios pblicos, en su artculo 6.2.b reconoce a la ciudadana el
derecho a no aportar los datos y documentos que obren en poder de las
Administraciones Pblicas, las cuales utilizarn medios electrnicos para
recabar dicha informacin siempre que, en el caso de datos de carcter
personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los trminos
establecidos por la Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin de Datos de
Carcter Personal, o una norma con rango de Ley as lo determine. Asimismo,
en su artculo 9.1 dispone que para un eficaz ejercicio de este derecho, cada
Administracin deber facilitar el acceso de las restantes Administraciones
Pblicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se
encuentren en soporte electrnico.
Con el fin de hacer efectiva esta previsin mediante Convenio de fecha
3 de julio de 2007 de colaboracin entre el Ministerio de Administraciones
Pblicas y la Comunidad Autnoma de Andaluca para la prestacin mutua
de servicios de administracin electrnica, la Junta de Andaluca puede
acceder a los servicios de acreditacin y verificacin de datos de identidad
y residencia implantados en la AGE. Tal y como se recoge en el convenio
el objetivo es eliminar el requisito de la presentacin por la ciudadana de
documentacin de acreditacin de identidad y residencia que ya obra en poder
de la Administracin. Los datos que acreditaban las fotocopias y certificados
eliminados sern consultados por medios electrnicos.
Esta consulta se hace a travs de la Plataforma de Intermediacin de
Datos, dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones pblicas, y
permite que la consulta de dichos datos pueda hacerse de forma automtica
desde una aplicacin de gestin. Si bien el actual convenio contempla la
consulta de los datos de identidad y de residencia, son ms los datos que
estn disponibles en la plataforma, como son los datos de prestacin por
desempleo, datos de ttulos oficiales, datos catastrales, de la seguridad social,
760
tributarios, entre otros y que se incluirn tras la firma del correspondiente

convenio.
Por otra parte en la Plataforma de Supresin de Certificados en Soporte
Papel de la Junta de Andaluca, tambin se pueden consultar los datos de
discapacidad y de familia numerosa, cuya competencia es de la administracin
autnoma.
QU ES LA RED 060?
El da 2 de febrero del 2006 se firm por la Administracin General
del Estado y la Administracin de la Comunidad Autnoma de Andaluca
un Convenio para el desarrollo de una red integrada de oficinas 060, que se
configuran como una red de espacios comunes de atencin a la ciudadana
que permita la prestacin de servicios integrados de informacin, orientacin,
atencin y tramitacin sobre determinados aspectos de la actividad
administrativa coordinando para tal fin el ejercicio de las competencias de las
Administraciones intervinientes, entendiendo por tales las firmantes de este
Convenio y las Entidades Locales que se adhieran al mismo. Mediante acuerdo
de 23 de diciembre de 2009 se prorroga hasta el 31 de diciembre de 2016.
Es una red integrada multicanal de atencin al ciudadano que alcanza
los tres niveles de la administracin al integrar a la administracin general del
estado, la administracin autonmica y la administracin local; es multicanal
al ser accesible a travs de oficinas presenciales, del telfono 060 y del portal
web 060.es; y es multinivel al ofrecer servicios de registro o de informacin,
registro y tramitacin.
El portal 060.es ha sido sustituido por el portal Punto de Acceso
General, que recoge la mayora de los servicios que aquel ofreca.
ESTN INTEGRADAS LAS ADMINISTRACIONES LOCALES?

Como ya se ha indicado, el convenio fue suscrito entre la Administracin
estatal y la de la Comunidad Autnoma de Andaluca. La forma de integracin
por parte de las Administraciones locales es mediante la Adhesin al citado
761
convenio con la firma de la adenda correspondiente, sin que suponga ningn

gasto para la entidad local.
QU SERVICIOS SE OFRECEN EN LAS OFICINAS O60?
En funcin del servicio que se ofrece, estas oficinas se pueden clasificar
en:
1. Oficinas de contacto: prestacin de servicios de recepcin, registro
y remisin de comunicaciones del ciudadano a la Administracin
Pblica.
2. Oficinas de informacin: adems de los servicios expresados
para las Oficinas de contacto, desarrollo de servicios de atencin y
orientacin personalizada a las personas sobre los servicios pblicos
e informaciones ms relevantes de las Administraciones intervinientes.
3. Oficinas de gestin integral: adems de los propios de las dos
categoras anteriores, asumen un nivel avanzado definido por la
prestacin de servicios integrales de gestin que comprendan la
tramitacin conjunta de procedimientos y trmites de competencia
de las distintas Administraciones intervinientes.
Hasta la fecha son numerosas las entidades locales andaluzas que se
han adherido al mismo, todas ellas en el nivel 1 de oficina de contacto.
QU ES EL SIR?
El Sistema de Interconexin de Registros es la infraestructura bsica
que permite el intercambio de asientos electrnicos de registro entre las
Administraciones Pblicas. A travs de SIR, este intercambio de informacin
se realiza de forma segura y con conformidad legal, independientemente de
la aplicacin de registro utilizada, siempre que est certificada en la Norma
SICRES 3.0
La implantacin de SIR permite eliminar el trnsito de papel entre
administraciones, aumentando la eficiencia y eliminando los costes de
manipulacin y remisin del papel, gracias a la generacin de copias autnticas
762
electrnicas de la documentacin presentada en los asientos de registro. De

esta forma, y a travs del Registro Electrnico Comn, el ciudadano puede
presentar ante la Administracin cualquier solicitud, escrito o comunicacin,
en formato electrnico
QU ES EL PROYECTO ORVE?
Se trata de un Servicio disponible en la nube, que ofrece el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas a las entidades de la Administracin
que permite crear y remitir asientos registrales a travs de SIR, y digitalizar la
documentacin.
Cualquier administracin, en especial las administraciones locales
pueden adherirse al proyecto, para ello son requisitos: disponer de conexin
a Internet en los PCs de las oficinas de registro, de usuarios autorizados
en el Portal de Entidades Locales, provistos de certificado digital vlido
(necesario para acceder a ORVE y para firmar la documentacin), y por ltimo
del equipamiento para digitalizar la documentacin.
763
IV.- LOS DATOS DE CARCTER PERSONAL.

La Constitucin Espaola en su artculo 10 reconoce el derecho a

la dignidad de la persona. Por su parte, el artculo 18.4 dispone que la ley
limitar el uso de la informtica para garantizar el honor y la intimidad personal
y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos. El derecho
fundamental a la proteccin de datos reconoce al ciudadano la facultad de
controlar sus datos personales y la capacidad para disponer y decidir sobre
los mismos.
Por otra parte el Estatuto de Autonoma de Andaluca tambin reconoce
este derecho fundamental:
A
rt. 32. Proteccin de datos. Se garantiza el derecho de todas las
personas al acceso, correccin y cancelacin de sus datos personales
en poder de las Administraciones Pblicas.
A
rt. 82. Proteccin de datos: Corresponde a la Comunidad Autnoma
de Andaluca la competencia ejecutiva sobre proteccin de datos de
carcter personal, gestionados por las instituciones autonmicas de
Andaluca, Administracin autonmica, Administraciones locales, y otras
entidades de derecho pblico y privado dependientes de cualquiera de
ellas, as como por las universidades del sistema universitario andaluz.

El desarrollo de este derecho se regula en
L
a Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos
de carcter personal tiene por objeto garantizar y proteger, en lo que
concierne al tratamiento de los datos personales, las libertades pblicas
y los derechos fundamentales de las personas fsicas, y especialmente
de su honor e intimidad personal y familiar.
R
eal Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba
el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgnica 15/1999 de 13 de
diciembre de proteccin de datos de carcter personal.
764
CONCEPTOS A TENER EN CUENTA:

Datos de carcter personal: cualquier informacin concerniente a
personas fsicas identificadas o identificables.
Fichero: todo conjunto organizado de datos de carcter personal,
cualquiera que fuere la forma o modalidad de su creacin, almacenamiento,
organizacin y acceso.
Tratamiento de datos: operaciones y procedimientos tcnicos de
carcter automatizado o no, que permitan la recogida, grabacin, conservacin,
elaboracin, modificacin, bloqueo y cancelacin, as como las cesiones
de datos que resulten de comunicaciones, consultas, interconexiones y
transferencias.
DERECHO A LA INFORMACIN EN LA RECOGIDA DE DATOS

Las personas a las que se soliciten datos personales debern ser
previamente informadas de modo expreso, preciso e inequvoco
a) de la existencia de un fichero o tratamiento de datos de carcter
personal, de la finalidad de la recogida de stos y de los destinatarios
de la informacin.
b) del carcter obligatorio o facultativo de su respuesta a las preguntas
que les sean planteadas.
c) de las consecuencias de la obtencin de los datos o de la negativa a
suministrarlos.
d) de la posibilidad de ejercitar los derechos de acceso, rectificacin,
cancelacin y oposicin.
e) de la identidad y direccin del responsable del tratamiento o, en su
caso, de su representante.
ES PRECISO EL CONSENTIMIENTO DE LA PERSONA?

El tratamiento de los datos de carcter personal requerir el
consentimiento inequvoco de la persona afectada, salvo que la ley disponga
otra cosa, sin embargo, no ser preciso el consentimiento cuando los datos
765
de carcter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de

las Administraciones pblicas en el mbito de sus competencias.
CREACIN, MODIFICACIN O SUPRESIN DE LOS FICHEROS DE

DATOS DE CARCTER PERSONAL.
La creacin, modificacin o supresin de los ficheros de las
Administraciones Pblicas slo podrn hacerse por medio de disposicin
general publicada en el B.O.E. o Diario Oficial correspondiente. El art. 20.2 de
la ley establece el contenido de dichas disposiciones
Los datos de carcter personal recogidos o elaborados por las AA.PP.
para el desempeo de sus atribuciones no sern comunicados a otras AA.PP.
para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen
sobre materias diferentes, salvo cuando la comunicacin tenga por objeto
el tratamiento posterior de los datos con fines histricos, estadsticos o
cientficos.
QUIN GARANTIZA EL DERECHO A LA PROTECCIN DE LOS DATOS

DE CARCTER PERSONAL?
La Constitucin Europea exige que en todos los Estados miembros
exista una autoridad independiente que controle y garantice el Derecho
Fundamental a la proteccin de datos.
La Agencia Espaola de Proteccin de Datos (AEPD), es un ente de
Derecho Pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y
privada que acta con independencia de las Administraciones Pblicas en el
ejercicio de sus funciones que son precisamente velar por el cumplimiento de
la legislacin sobre proteccin de datos y controlar su aplicacin, en especial
en lo relativo a los derechos de informacin, acceso, rectificacin, oposicin y
cancelacin. Sus funciones se especifican en el artculo 37 de la LOPD.
En el artculo 41 de la citada ley se establece, que algunas de estas
funciones, sern ejercidas, cuando afecten a ficheros de datos de carcter
personal creados o gestionados por las Comunidades Autnomas y por la
766
Administracin Local de su mbito territorial, por los rganos correspondientes

de cada Comunidad, que tendrn la consideracin de autoridades de control.
En el mbito de nuestra comunidad dicha funciones sern asumidas por el
Consejo de Transparencia y Proteccin de Datos de Andaluca, como autoridad
independiente de control en materia de proteccin de datos y garante del
derecho a la transparencia.
TODOS LOS DATOS TIENEN EL MISMO NIVEL DE PROTECCIN?

No, la ley establece distintos niveles de proteccin en funcin de los
datos personales, estableciendo para cada uno de ellos las medidas precisas
en que deben ser custodiados y tratados.

Nivel bsico. Todo fichero con datos de carcter personal.
Nivel medio. Conjunto de datos que s permiten evaluar la personalidad

del individuo, como son Hacienda Pblica, Ficheros de morosos,
Servicios financieros, Infracciones administrativas o penales.
Nivel alto. Recoge los datos ms sensibles y de mayor nivel de

seguridad: ideologa, Religin, Creencias, Origen racial, Salud,
Vida sexual, Afiliacin sindical, Datos policiales recabados sin
consentimiento, Actos violencia gnero.
QU OCURRE SI SE UTILIZAN INDEBIDAMENTE LOS DATOS DE

CARCTER PERSONAL?
En el caso de que una persona disponga de pruebas o indicios que
puedan acreditar que un hecho pueda suponer el incumplimiento de la Ley
Orgnica de Proteccin de Datos (LOPD), y que pueda constituir una infraccin
administrativa, puede presentar una denuncia poniendo en conocimiento de
esta Agencia la existencia de esos hechos.
Tras la instruccin del oportuno expediente la AEPD, podr establecer si
efectivamente se ha producido uno de los hechos tipificados como infraccin
e imponer la sancin correspondiente.
767
Y SI QUIEN COMETE LA INFRACCION ES UNA ADMINISTRACIN

PUBLICA?
Cuando quien infrinja las normas sea una Administracin Pblica, el
Director de la AEPD dictar una Resolucin estableciendo las medidas que
procede adoptar para que cesen o se corrijan los efectos de la infraccin. Esta
resolucin se notificar al responsable del fichero, al rgano del que dependa
jerrquicamente y a los afectados sin los hubiere. El Director de la Agencia
puede proponer la iniciacin de actuaciones disciplinarias, que se tramitarn
y sancionarn conforme a la legislacin sobre rgimen disciplinario de las
Administraciones Pblicas. Las actuaciones y resoluciones de la Agencia se
comunican al Defensor del Pueblo.
768
SIGLAS
ALS.
CACL
CAF
CAGL.
CE
CC.AA.
CMI
CSP
EAA
EBEP
EE.LL
EFQM
ESTP
FEMP
FAMP
ICAL
IGAE
IMI
INE
IRPF
LAULA
LBRL
LRSAL
LGEP
LOREG
LOUA
LRHL
LCSP
LSPA
MPT
OCEX
OEP
PEC
PGOU
PLS
PSC
Accin Local en Salud

Consejo Andaluz de Concertacin Local
Common Assesment Framework
Consejo Andaluz de Gobiernos Locales
Constitucion Espaola
Comunidades Autnomas
Cuadro de Mando Integral
Calidad de los Servicios Pblicos
Estatuto de Autonoma para Andaluca
Estatuto Bsico del Empleado Pblico
Entidades Locales
European Foundation for Quality Management
Estrategia de Salud en Todas las Polticas
Federacin Espaola de Municipios y Provincias
Federacin Andaluza de Municipios y Provincias
Instruccin de Contabilidad para la Administracin Local
Intervencin General de la Administracin del Estado
Internal Market Information
Instituto Nacional de Estadstica
Impuesto de la Renta de las Personas Fsicas
Ley de Autonoma Local Andaluza
Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local
Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local
Ley General de Estabilidad Presupuestaria
Ley Orgnica de Rgimen Electoral General
Ley de Ordenacin Urbanstica de Andaluca
Ley Reguladora de las Haciendas Locales
Ley Contratos del Sector Pblico
Ley de Salud Pblica de Andaluca.
Ministerio de Poltica Territorial y Administraciones Pblicas
rganos autonmicos de Control Externo
Oferta de Empleo Pblico
Pacto de Estabilidad y Crecimiento
Plan General de Ordenacin Urbana
Plan Local de Salud
Planes Sectoriales de Coordinacin ,
769
SIGLAS
RC
Retencin de Crdito
RGLCAP Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Pblicas
RPT
Relacin de Puestos de Trabajo
RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales
SAC
Servicio de Atencin a la Ciudadana
SEC
Sistema Europeo de Cuentas
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Pblicas
TLRHL Texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
TRRL Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia
de Rgimen Local
VUDS Ventanilla Unica de la Directiva de Servicios
770
SIGLAS
771

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GUA DEL

de la Comunidad Autnoma de Andaluca

Gua del Concejal

desempeo de sus tareas diarias como cargos municipales electos, por lo

Manuel Jimnez Barrios

2. El Ordenamiento Jurdico Local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

3. Autonoma, competencias locales y relaciones con otras

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales . . . . . . . . 200

III. La gestin econmico-presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

2. La gestin financiera y de tesorera . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

5. Los bienes de las Entidades Locales . . . . . . . . . . . . . . . . 357

5. Los contratos administrativos tpicos . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

5. Seguimiento y evaluacin de la gestin de los

2. La ordenacin del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. Medidas de garanta y publicidad de la observancia

5. La inspeccin urbanstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550

6. La proteccin de la legalidad urbanstica . . . . . . . . . . . . . . 552

7. Procedimiento sancionador urbanstico:

9. Los delitos contra la ordenacin del territorio y el urbanismo . . . . 590

10. La Planificacin urbana con criterios sostenibles . . . . . . . . . . . 593

1. El control externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 607

VIII. La actividad de polica administrativa sobre la actividad

3. Promocin de la mejora del entorno econmico mediante

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. . . . . . .

IX.- La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales . . . . . 667

3. mbito territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 669

4. mbito sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 670

1. El sentido de la transparencia, su reconocimiento en la

5. Lmites a la transparencia y el acceso a la informacin . . . . . . . 692

6. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 699

7. Derecho de acceso a la informacin pblica o

9. Rgimen sancionador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 722

10. La relacin de las Leyes de transparencia con otras normas

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

10.1. La relacin con otros bloques normativos:

1. LAS ENTIDADES LOCALES QUE

I. LAS ENTIDADES LOCALES

Cuales son las entidades locales que forman parte de la organizacin

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

y Len (2.248 municipios de un total de 8.124 Municipios), seguido de

Registro de Entidades Locales a 30/4/2015.

ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTNOMAS

I. LAS ENTIDADES LOCALES

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca

I. LAS ENTIDADES LOCALES

La LAULA, establece en su artculo 3, que los municipios y las provincias,

La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

Cmo se delimitan los trminos municipales?

I. LAS ENTIDADES LOCALES

Cmo se crean, suprimen o alteran los municipios?

Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por s o asociados,

Gua del Concejal de la comunidad autnoma de Andaluca. - 4 edicin

Si ello no fuera posible o conveniente, segn los criterios de la ordenacin

Insuficiencia de medios para atender los servicios pblicos obligatorios

Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrn

I. LAS ENTIDADES LOCALES

Quines forman la poblacin del Municipio?