GESTO DE RECURSOS HUMANOS DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

A EFICINCIA PRESERVANDO A LEGALIDADE

MAFUZ, Alexandre Jos de Oliveira1
BUSSE, Angela2
RESUMO
A idia central deste artigo cientfico discutir como a Constituio Federal de 1988
e suas emendas posteriores afetou o comportamento e a cultura das
organizaes pblicas brasileiras. Foi analisado todo o conjunto de Leis que interfere
diretamente no provimento (originrio e derivado) dos servidores, para em seguida
propor alteraes de forma a aumentar a eficincia dos servios prestados
sociedade pelos servidores pblicos sem prejuzo do aspecto legal.
Palavras-chave
Constituio Federal, Emenda Constitucional 19, Eficincia, Legalidade, Servidor
Pblico Federal, Motivao.
INTRODUO
A Administrao Pblica desempenha o importante papel de tornar realidade as
diretrizes polticas do Estado, de acordo com o plano definido pelo Poder Legislativo.
Porm, a Administrao Pblica no existe materialmente sem a presena dos
trabalhadores que a ela servem (por isso denominados servidores pblicos latu
sensu). So estes servidores que, executando as mais peculiares e variadas
atividades tornam possvel o agir da Administrao atravs dos trs poderes
constitucionalmente estabelecidos e independentes entre si (Executivo, Legislativo
e Judicirio). A Administrao Pblica somente existe atravs da existncia dos
servidores a ela vinculados, tornando evidente a relao direta entre a eficincia das
atividades dos servidores e a eficincia da Administrao em suprir s demandas
dos administrados. Aps a promulgao da Constituio Federal em 1988, novos
fatos provocaram reflexos econmicos, sociais e histricos. Assim, para que a Carta
Magna brasileira pudesse atender s questes emanadas dos princpios da
Administrao Gerencial, foi editada a Emenda Constitucional n 19/98, que tinha
como objetivo fornecer meios para que tais mudanas que se apontavam como
necessrias pudessem de fato ser implementadas. Porm o que em teoria deveria
implementar a eficincia, na prtica impediu que a cultura organizacional pudesse
ser disseminada. A consequncia da aplicao da Emenda Constitucional 19 foi a
1

Ps Graduando do MBA de Gesto de Recursos Humanos

Psicloga (Universidade Estadual de Londrina), Especialista em Psicologia do Trabalho (Universidade Federal do Paran),
Especialista em Gesto em EaD (Faculdades Integradas Cames) Formao em Tutoria (Nead_Universidade Federal do
Paran), orientadora de TCC do Grupo Uninter.

perda da motivao dos servidores de maneira geral e o sucateamento das

Instituies Pblicas em funo da proibio do provimento derivado para cargos
sem Concurso Pblico, como era feito at a vigncia daquela Emenda.
CONCEITO DE EFICINCIA
A palavra eficincia tem origem no termo latim efficienta e refere-se capacidade
de dispor de algum ou de algo para conseguir um efeito determinado. O conceito
tambm costuma ser equiparado com o de ao, fora ou produo.
Segundo o dicionrio Aurlio3, Eficincia a Capacidade de produzir um efeito. /
Rendimento satisfatrio imputvel a uma pesquisa voluntria sistemtica: a
eficincia de uma tcnica, de um empreendimento.
Em outras palavras, a eficincia o uso racional dos meios dos quais se dispe para
alcanar um objetivo previamente determinado. Trata-se da capacidade de alcanar
os objetivos e as metas programadas com o mnimo de recursos disponveis e
tempo, conseguindo desta forma a sua optimizao.
Para Medauar, (2011)4, o princpio da eficincia determina que a Administrao
deve agir de modo rpido e preciso, para introduzir resultados que satisfaam s
necessidades da populao". Esta autora, contrape eficincia lentido, a
descaso, a negligncia, a omisso, ressaltando serem essas ltimas, "caractersticas
habituais da Administrao Pblica brasileira, com raras excees."
Vitta, (2011)5, por sua vez, relaciona esse princpio com o da "economicidade",
discorrendo sobre o que chama de "custo-benefcio da atividade da Administrao
Pblica", onde estariam inseridos os conceitos de produtividade e da qualidade do
servio prestado populao dentro do menor custo, ressaltando que esse princpio,
no entanto, no pode ser visto apenas sob o prisma econmico.
O REGIME JURDICO DOS SERVIDORES PBLICOS
A Lei n 8112, de 11 de dezembro de 1990 refletia todos os princpios da eficincia e
de economicidade defendidos pelos autores citados.
Para que possamos entender melhor este momento jurdico-histrico, torna-se
relevante, pois, discutir com mais pormenores as formas de provimento previstas na
3

http://www.dicionariodoaurelio.com/dicionario.php?P=Eficiencia
In: A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL: Histrico e Aspectos Principiolgicos; texto enviado ao JurisWay em
17/05/2011
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In: A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL: Histrico e Aspectos Principiolgicos; texto enviado ao JurisWay em
17/05/2011
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Lei n 8112, quando de sua promulgao, e as alteraes promovidas pela Emenda

Constitucional n 19 no texto original da Constituio Federal de 1988 (a
Constituio Cidad, conforme as prprias palavras do Presidente da Assemblia
Nacional Constituinte de 1987, Deputado Ulisses Guimares, quando da
apresentao da Carta Magna sociedade brasileira).
No texto original da Lei n 8112, observa-se:
Art. 8o So formas de provimento de cargo pblico:
I - nomeao;
II - promoo;
III ascenso (que foi revogada pela Lei n 9.527, de 10.12.97);
IV transferncia (que teve sua execuo suspensa pela RSF n 46, de 1997 e
posteriormente foi revogada pela Lei n 9.527, de 10.12.97);
V - readaptao;
VI - reverso;
VII - aproveitamento;
VIII - reintegrao;
IX reconduo.
A EMENDA CONSTITUCIONAL 196
Art. 3 O caput, os incisos I, II, V, VII, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII e XIX e o 3 do
art. 37 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao,
acrescendo-se ao artigo os 7 a 9:
"Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte:
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvada as

Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998

nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e

exonerao.
Segundo MESSEDER, Hamurabi, (2010)7, O trecho de acordo com a natureza e
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei foi acrescido pela
Emenda n 19/1998, e teve por objetivo melhorar o teor da redao ento existente.
Substancialmente no novidade que a investidura em cargo ou emprego pblico
deve exigir do interessado o preenchimento dos requisitos de admisso compatveis
com a natureza e o grau de complexidade da atividade.
Sabemos que o cargo pblico pode ser de duas espcies efetivo ou em comisso.
No caso do cargo pblico efetivo, em funo de sua natureza profissional, sua
investidura depender de prvia habilitao em concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos.
Duas outras formas de provimento derivado anteriormente previstas no mesmo art.
8 da Lei n 8.112/90, a ascenso (item III) e a transferncia (item IV), foram
fulminadas pelo STF (ADIn 231; ADIn 837 e outras) como consequncia da vigncia
da EC 19. Todas as referncias que a Lei 8112/90 fazia a tais formas e mais ao
acesso (entendido pelo STF como sinnimo de ascenso), foram declaradas
inconstitucionais pelo Tribunal.
Justamente estas formas de provimento davam ensejo ao preenchimento de cargos
de natureza, grau de complexidade e remunerao diversos daquele no qual o
servidor fora originariamente investido, representando afronta evidente exigncia
de ingresso por concurso pblico compatvel com a complexidade do cargo a ser
exercido (art. 37, II, da CF). Dada esta orientao da Corte, essas formas de
provimento acabaram sendo expressamente revogadas pela Lei n 9527, de 10 de
dezembro de 1997.
As formas de provimento em cargo pblico passaram ento a ser classificadas
(inclusive pelo STF) em:
a) formas de provimento originrias; e
b) formas de provimento derivadas.
Provimento originrio o preenchimento de classe inicial de cargo no decorrente
de qualquer vnculo anterior entre o servidor e a Administrao. A nica forma de
provimento originrio atualmente compatvel com a Constituio a nomeao e,
7

Extrado do livro Descomplicando os Artigos 37 a 41 da Constituio Federal

para os cargos efetivos, depende sempre de aprovao prvia em concurso pblico

de provas ou de provas e ttulos (CF, art. 37, II).
Provimento derivado o preenchimento de cargo decorrente de vnculo anterior
entre o servidor e a Administrao. As formas de provimento derivado compatveis
com a CF/88 e enumeradas no art. 8 da Lei n 8.112/90 so a promoo, a
readaptao, a reverso, o aproveitamento, a reintegrao e a reconduo.
A QUESTO DA LEGALIDADE DA ASCENSO
Do ponto de vista legal, h porm, outros cargos pblicos que so providos por
promoo vertical (ascenso), pois h lei que ampara tais promoes por ascenso
(so derivadas do provimento original), quais sejam:
Carreiras Militares do Exrcito, Marinha e Aeronutica (Lei n 5821, de 10 de
novembro de 1972).
Defendo aqui que os servidores (latu sensu) que compem as carreiras acima
devem realmente ser promovidos da forma como vm sendo feito atualmente, pois
suas atividades so extremamente especializadas e exigem qualidades profissionais
que somente so desenvolvidas atravs do conhecimento da cultura organizacional,
no podendo, assim ser atribudas a outros trabalhadores, sem prejuzo da
qualidade do servio prestado. A evoluo do servidor em sua carreira obedece a
critrios claros de antiguidade, disciplina e conhecimento.
No caso dos servidores pblicos federais todas as premissas mencionadas no
pargrado anterior tambm se aplicam, porm nenhum legislador conseguiu, at o
momento, estabelecer argumentos vlidos que embasassem estes princpios.
Assim, identifico estes princpios abaixo:
1.

Nvel de especializao do trabalho:

a.

Embora existam cargos com nomes idnticos na administrao

pblica e na iniciativa privada, as finalidades de cada atividade

profissional so diferentes:
I.Na administrao pblica, a eficincia a meta a ser atingida;
II.Na iniciativa privada, o lucro o objetivo a ser perseguido.
2.

H diferenas entre a forma como o funcionrio (servidor ou

trabalhador) visto pela sociedade:

a.

O servidor (Administrao Pblica) desenvolve suas atividades

para atender s demandas de toda a sociedade;

b.

O trabalhador (Iniciativa Privada) desenvolve suas atividades

para atender s demandas do mercado em que a empresa est

inserida e s determinaes dos Conselho Diretor da empresa.
3.

Juridicamente falando, o desempenho das atividades dos servidores e

dos trabalhadores est condicionado de maneira diversa, pois:

a.

O servidor pblico somente pode agir ou deixar de agir em

virtude de lei;
b.

O trabalhador da iniciativa privada somente ser impedido de

agir se a lei expressamente o proibir.

OS EFEITOS DA EMENDA CONSTITUCIONAL 19 NA PRTICA
A vigncia da Emenda Constitucional 19 extinguiu o provimento derivado (por
ascenso ou transferncia), o que na prtica significa dizer que impossvel praticar
a Gesto de Pessoas na Administrao Pblica, simplesmente pelo fato de que os
lderes de equipe no possuem nenhuma forma de incentivo funcional aos seus
liderados, o que impede que os bons administradores pblicos possam incentivar e
motivar os melhores servidores (profissionalmente falando) atravs da Meritocracia.
Os instrumentos da Ascenso e da Transferncia, outrora vigentes na Lei 8112/90
tornaram-se ilegais (juridicamente falando) com a entrada em vigor da Emenda 19.
Por consequncia, no seria mais possvel, a partir deste momento, promover os
bons servidores para atividades e responsabilidades de maior complexidade, muito
embora estes trabalhadores possuam os conhecimentos, habilidades e atitudes
necessrias para tais atividades.
Assim, somente possvel galgar um posto superior atravs de aprovao em
Concurso Pblico.
Alm dos danos no Processo de Gesto de Pessoas, surgiram outros problemas,
quais sejam:
a)

Criao e Fomento da Indstria dos Concursos - Pagar (muito) para

estudar (muito) at passar.

Processo que destri o princpio da isonomia, visto que nem todos os
brasileiros possuem condies de matricularem-se em cursos preparatrios
para concursos e nem todos os atuais servidores tm tempo livre (trabalham 8
horas por dia em mdia, em sua maioria no horrio comercial, servindo
Instituio a que pertencem).

Alm disso, os certames de concursos favorecem com pontos adicionais

aqueles que possuem Ps-Graduao (Lato Sensu e/ou Strictu Sensu). Se j
seria difcil para o servidor comum frequentar curso preparatrio, que se diria
de frequentar curso de ps-graduao depois de um dia de trabalho?
b)

Nascimento da profisso de Concurseiro

Aqueles que ainda no so servidores e desejam s-lo, possuem a vantagem

de poder estudar quando, como e quanto desejam, enquanto o servidor
obrigado a estudar em seu horrio livre (almoo ou aps seu dia de trabalho
geralmente noite), se desejar ser aprovado em Concurso Pblico e
progredir em sua carreira, com o consequente prejuzo, fcil de observar e
compreender, em sua Qualidade de Vida (Profissional e Pessoal).
Aqui vemos novamente a inexistncia da isonomia, pois como pode ser
produtivo um perodo de estudos aps um estafante dia de trabalho? Claro
est que o indivduo que somente estuda ter um rendimento na aquisio do
conhecimento superior quele que se dedica ao aprendizado em horrios
inadequados e concomitantemente com suas atividades laboriais dirias.
Alm disso, penaliza-se aquele que serve Instituio atravs de seu
trabalho, enquanto favorece-se aquele que ainda no (e talvez no se
torne) servidor, um claro contrasenso de lgica.
c)

Morte do Comprometimento Institucional

A partir da exigncia de Concurso Pblico para provimento de cargo ou emprego

pblico com grau de complexidade superior ao ocupado pelo servidor da
Administrao Federal,

no fazia mais sentido incentivar o Servidor a

desenvolver um senso apurado de comprometimento em relao sua

Instituio, pois a relao predominante passa a ser estritamente trabalhosalrio.
Aquele servidor do passado, que vibrava com as conquistas de sua Instituio d
lugar ao servidor que passa a se autoperceber como um nmero de vaga e no
como um indivduo que possui necessidades e desejos profissionais.
O servidor eficiente, com conhecimento da cultura organizacional, empenhado
em produzir mais para ser bem visto pelos seus superiores imediatos torna-se
um ser profissional aptico e indiferente s mudanas, incapaz de ser eficiente
no exerccio de suas funes, pois falta-lhe motivao para isso. O pensamento
mais comum : Para qu vou me dedicar, se as atividades de maior

complexidade/ relevncia sero desempenhadas por pessoas que entraro

atravs de Concurso (e que na maioria esmagadora das vezes, no conhecem a
cultura da Instituio)?
importante lembrar que a gerao Y (a atual) somente fiel sua prpria
carreira, no Instituio.
ANALOGIA ENTRE OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E A SOMBRA DA
PIRMIDE
Premissas:
1)

Os lados da pirmide so os quatro princpios constitucionais

(Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade).

2)

O princpio constitucional da eficincia a luz que ilumina os quatro

lados da pirmide (os quatro princpios constitucionais).

Figura 1 Premissas da Analogia

Fonte: Elaborada pelo Autor

Ponderaes:
1)

Se no houver eficincia (ausncia de luz, nesta analogia), os quatro

princpios se tornam impossveis de serem observados, portanto no so

manifestos. Por exemplo, como ter um sistema jurdico que atenda s
demandas da sociedade, se os agentes que o compem (legisladores,

promotores, juzes, advogados, etc.) no apresentarem eficincia compatvel

com suas responsabilidades?
Figura 2 Ausncia de Eficincia

Fonte: Elaborada pelo Autor

2)

Se a luz (a eficincia, nesta analogia) iluminar desigualmente os lados,

observa-se que o lado adjacente ser prejudicado e no ter uma iluminao

feita de maneira igual (isonmica), o que significar que a iluminao (ou
eficincia) desigual para
Princpios Constitucionais).

cada um dos lados da pirmide (os quatro

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Figura 3 Distribuio desigual da Eficincia

Fonte: Elaborada pelo Autor

3)

Se a luz (a eficincia, nesta analogia) for colocada perpendicularmente

ao solo iluminando o cume da pirmide, a iluminao feita de maneira igual

(isonmica) em todos os lados da pirmide, e no existe projeo de sombra
(segmento BC), o que significa que a iluminao (ou eficincia) igual em
todos os lados da pirmide (os quatro Princpios Constitucionais). Se a
iluminao igual em todos os lados, isto significa que os quatro princpios
constitucionais esto plenamente atendidos e foi alcanado o mximo da
eficincia.

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Figura 4 Isonomia da Eficincia

Fonte: Elaborada pelo Autor

CONSIDERAES FINAIS
Pelo exposto, h a necessidade de Projeto de Emenda Constitucional que modifique
a atual Constituio Federal, passando o artigo 37 a figurar com a seguinte redao
(as palavras grifadas referem-se alterao no texto atual):
"Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de

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legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao

seguinte:
I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, no caso de
provimento originrio, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao.
III a investidura em cargo ou emprego pblico com grau de complexidade
superior ao ocupado pelo servidor da Administrao Federal depende de
aprovao prvia em concurso interno de provas ou de provas e ttulos, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. Na hiptese
das vagas no serem preenchidas por servidores da Administrao Federal, as
vagas remanescentes sero destinadas a serem preenchidas por meio de
concurso pblico de provas ou de provas e ttulos."
1 - O concurso interno de provas ou de provas e ttulos de que trata o inciso
III somente se aplica a servidores que ocupem h mais de 10 anos o mesmo
cargo.
2 - O concurso pblico de provas ou de provas e ttulos tem validade
enquanto houverem candidatos habilitados para o(s) cargo(s) descrito(s) em
seu edital de abertura.
A incluso dos textos em negrito acima garantiria a isonomia na seleo,no caso do
provimento originrio (sem vnculo anterior do indivduo com a Administrao) e a
motivao dos atuais servidores do quadro de pessoal da Administrao Federal
alm de incrementar a eficincia administrativa.
A alterao sugerida pelo texto do 2 tem a finalidade de garantir o princpio da
economicidade concomitantemente com a busca da eficincia administrativa.
Adicionalmente, segundo a autora Nataly Bispo8, de 500 lderes entrevistados, de
empresas do mundo todo, 78% mostraram valorizar mais as qualidades pessoais,
como personalidade, criatividade, mente aberta e capacidade de solucionar
problemas. Competncias tcnicas so menos importantes e as competncias
8

In http://msn.catho.com.br/?State=noticia&id=54509

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pessoais so aprimoradas durante toda a vida do indivduo, atravs das constantes

experincias pelas quais ele tem oportunidade de vivenciar em sua vida profissional.
Por esta razo, seria muito mais interessante para a Administrao sempre pudesse
dispor de cidados para ingresso em seus quadros funcionais, com o objetivo de
possuir em seus quadros funcionais profissionais que continuam a se desenvolver
pessoalmente.
Reflexos diretos oriundos da aplicao deste principio aos de ordem funcional e
gerencial:
1) Maior incentivo aos atuais servidores (que tomaram posse por Provimento
Originrio atravs de Concurso Pblico).
2) Competio sadia entre servidores do mesmo nvel hierrquico em busca de
maior eficincia e produtividade (Alavancagem Profissional)
a) Servidores que fossem promovidos incentivariam os demais servidores a
adquirirem novos Conhecimentos e Habilidades, modificando, positivamente,
suas Atitudes;
3) Implementao do senso de hierarquia, uma vez que os servidores mais antigos
(e com maior conhecimento tcnico, interpessoal e institucional) liderariam aos
servidores com menor tempo na Instituio.
REFERNCIAS

A Emenda Constitucional n 19/98 e a administrao gerencial no Brasil,

Sdia Maria Porto Lima, disponvel em http://jus.com.br/artigos/475/a-emendaconstitucional-n-19-98-e-a-administracao-gerencial-no-brasil,

acessado

em

27/05/2014 s 19:25
Aulas de Direito Administrativo, disponvel em:
o

www.ResumosConcursos.hpg.com.br, acessado em 27/05/2014, s

19:27.

BISPO, Nataly, Competncias tcnicas so menos importantes. MSN

Empregos. http://msn.catho.com.br/?State=noticia&id=54509
Constituio Federal, DISPOSIES GERAIS (arts. 37 e 38), disponvel
em:
o http://alerjln1.alerj.rj.gov.br/constfed.nsf/16adba33b2e5149e032568f60
071600f/fe18d18a0ff76f9b03256561005c7adc?OpenDocument,
acessado em 27/05/2014, s 19:29

14

Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, disponvel em:

o http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc19.
htm, acessado em 27/05/2014, s 19:32.
FREITAS, Daciana A. A ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL:

Histrico e Aspectos Principiolgicos, disponvel em:

o http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=5887,

acessado

em

01/06/2014 s 11:15
GARCIA VITTA, Heraldo, et al. Apontamentos da Reforma Administrativa.

Boletim de Direito Administrativo, fevereiro/99, pp. 107-108.

Lei n 5821, de 10 de novembro de 1972, disponvel em:

o http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5821.htm, acessado em
08/06/2014 s 10:25.
Lei n 8112, de 11 de dezembro de 1990, disponvel em:

o http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm, acessado em
08/06/2014 s 10:30.
Lei n 9527, de 10 de dezembro de 1997, disponvel em:

o http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9527.htm, acessado em
11/06/2014 s 22:04.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. So Paulo: Revista dos

Tribunais, 1999, p.145.

MESSEDER, Hamurabi. Descomplicando os Artigos 37 a 41 da

Constituio Federal, Editora Campus, 1 Edio.

Rel. Min . CARLOS VELLOSO STF RE N 129943 / RJ. Dirio da Justia de

4 de fevereiro de 1994.
Resumo de Direito Administrativo - Fernanda Marinela Souza Santos,
disponvel em:
o http://www.ebah.com.br/content/ABAAAARGMAB/resumo-direitoadministrativo-fernanda-marinela-souza-santos?part=2, acessado em
27/05/2014, s 19:31.9
9

No final das contas, gerenciar resume-se em trs palavras: Pessoas, Produtos e Lucros.
As pessoas vm em primeiro lugar.
Lido Anthony Iacocca
Na Administrao Pblica, gerenciar resume-se em trs elementos: Pessoas, Atividades e Eficincia.
As pessoas so os elementos que tornam possvel a existncia dos demais.
Alexandre Jos de Oliveira Mafuz