Facult de droit et de criminologie (DRT)

Lintroduction dun pouvoir de substitution

dans le contentieux de lexcs de pouvoir
Mmoire ralis par
Franois XAVIER
Promoteur
David RENDERS

Anne acadmique 2015-2016

Master en droit

Plagiat et erreur mthodologique grave

Le plagiat entrane lapplication des articles 87 90 du rglement gnral des tudes

et des examens de lUCL.
Il y a lieu dentendre par plagiat , lutilisation des ides et nonciations dun tiers,
fussent-elles paraphrases et quelle quen soit lampleur, sans que leur source ne soit
mentionne explicitement et distinctement lendroit exact de lutilisation.
La reproduction littrale du passage dune oeuvre, mme non soumise droit
dauteur, requiert que lextrait soit plac entre guillemets et que la citation soit immdiatement suivie de la rfrence exacte la source consulte.*.

En outre, la reproduction littrale de passages dune uvre sans les placer entre guillemets, quand bien mme lauteur et la source de cette uvre seraient mentionns,
constitue une erreur mthodologique grave pouvant entraner lchec.

* A ce sujet, voy. notamment http://www.uclouvain.be/plagiat.

 Il nest pas besoin dun texte

lorsque la nature des choses commande ;
et la nature des choses veut que la fonction de juger soit, au sein de lexcutif,
distincte de celle dagir. O irions-nous si
le

juge

administratif

tirait,

de

lannulation, les consquences ncessaires, dictait lAdministration la conduite tenir pour rtablir le droit, ou
osait substituer lui-mme, la dcision
annule, une dcision juridiquement correcte ?

J. RIVERO, Le huron au Palais-Royal ou rflexions

naves sur le recours pour excs de pouvoir , D., 1962,
chron., pp. 37 et 38.

Je tiens adresser mes plus vifs et sincres remerciements au promoteur de ce mmoire, professeur lUniversit Catholique de
Louvain et avocat au barreau de Bruxelles, monsieur David RENDERS. Par ses enseignements, par
ses nombreuses contributions et par ses conseils
aviss, il na cess de susciter mon intrt pour
cette branche merveilleuse que constitue le droit
administratif. Qu'il trouve ici lexpression de ma
plus profonde considration.
Je remercie ensuite, toutes les personnes
qui, peu ou prou, ont permis ce travail de voir
le jour, soit par une relecture attentive des pages
qui vont suivre, soit tout simplement par leur
soutien et leur prsence tout au long de la rdaction de celui-ci.

Introduction
Le 23 dcembre 2016, le Conseil dEtat de Belgique aura septante ans. Fruit dun long
cheminement qui aura dur plus de cent ans, la naissance du Conseil dEtat de Belgique 1
marqua un tournant dans lhistoire de la justice administrative belge 2. Une autorit tait enfin
comptente pour prononcer lannulation des actes administratifs entachs dexcs de pouvoir 3. En 2014, plus prcisment le 20 janvier de cette anne, une autre loi 4 provoqua un rel
sisme dans le monde restreint des adeptes du contentieux administratif. Certes, dautres rformes 5 avaient, entre-temps, contribu faire voluer une institution qui, ds ses dbuts,
sest dmarque par la qualit de ses arrts et dont lapport, en termes de justice administrative, peut tre qualifi dessentiel 6 ; rares sont celles cependant qui entrainrent un tel bouleversement 7.
Certaines dispositions de cette nouvelle lgislation furent lobjet dune plus grande
attention en raison des consquences quelles pourraient avoir sur la protection juridictionnelle des citoyens. Nous pensons spcialement lextension du maintien des effets aux actes
individuels annuls 8, la rforme du rfr administratif 9 et lintroduction du mcanisme
1

Selon le titre dun ouvrage de lAuditeur gnral P. BOUVIER, La naissance du Conseil dEtat de Belgique :
une histoire franaise ?, Bruxelles, Bruylant, 2012, 178 p.
2
Voy. sur la cration du Conseil dEtat, entre autres : P. MARTENS, Introduction. Avons-nous besoin dun
Conseil dEtat ? , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 19 30 ; M. LEROY, Contentieux
administratif, Limal, Anthemis, 2011, pp. 57 75 ; P. GOFFAUX, De lchec du monisme la cration du Conseil dEtat , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles,
Bruylant, 1999, pp. 31 63 ; M. SOMERHAUSEN & F.-M. RMION (dir.), Les novelles. Droit administratif. Tome
VI : Le Conseil dEtat, Bruxelles, Larcier, 1975, pp. 3 13 ; G. DEBEYRE, Le Conseil dEtat belge, Lille, Douriez-Bataille, 1953, pp. 11 22 ; H. VELGE, La loi du 23 dcembre 1946 instituant en Belgique le Conseil d'Etat
: prparation des lois, contentieux administratif, recours contre les excs de pouvoir, commentaire lgislatif et
doctrinal, Bruxelles, Bruylant, 1947, 247 p., spc. pp. 99 132 ; H. VELGE, Linstitution dun Conseil dEtat en
Belgique, Louvain, Edition de la Socit dtudes morales, sociales et juridiques, 1930, 320 p., spc. pp. 10 114
et 172 310.
3
Loi du 23 dcembre 1946 portant cration d'un Conseil d'Etat, M.B., 9 janvier 1947, article 9.
4
Loi du 20 janvier 2014 portant rforme de la comptence, de la procdure et de l'organisation du Conseil d'Etat,
M.B., 3 fvrier 2014.
5
Est-il ncessaire de rappeler que les lois sur le Conseil dEtat ont subi, depuis leur coordination en 1973, pas
moins de 52 modifications, tmoignages, tout le moins, dun certain malaise lgard de linstitution ?
6
D. RENDERS, Prface , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 8.
7
Nous relverons tout de mme la rforme ayant abouti la cration du Conseil du contentieux des trangers et
la mise en place de la procdure de filtrage en cassation administrative. Loi du 15 septembre 2006 rformant le
Conseil dEtat et crant un Conseil du Contentieux des Etrangers, M.B., 6 octobre 2006.
8
Lois sur le Conseil dEtat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 21 mars 1973 (ci-aprs lois coordonnes),
article 14ter modifi en dernier lieu par larticle 3 de la loi du 20 janvier 2014 prcite. Voy. infra n.b.p. 221 et
262.
9
Article 17 des lois coordonnes, remplac par larticle 6 de la loi du 20 janvier 2014 prcite. Voy. entre
autres : M. DELNOY e.a., Lurgence et les nouvelles conditions du rfr administratif devant le Conseil
dEtat , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp.
261 339 ; M. VANDERSTRAETEN & F. TULKENS, Urgence, extrme urgence, mesures provisoires et balance
des intrts devant le Conseil dEtat , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 129 162 ; S.

dnomm boucle administrative 10. Cette dernire suscita nombre de contributions au point
docculter dautres mcanismes qui mritaient pourtant que lon sy attarde. La possibilit
qua dsormais le juge de lexcs de pouvoir de prononcer un arrt de substitution en prsence
dune comptence lie dans le chef de lautorit administrative en fait partie 11. Nous proposerons, par ces quelques lignes, danalyser ce nouvel outil entre les mains du Conseil dEtat,
mme si nous avons t prcd par quelques excellentes contributions 12.
Une premire partie se contentera de dcrire le mcanisme de la substitution en cas de
comptence lie de ladministration. Aprs un bref dtour sur lvolution historique ayant
conduit la rforme au travers du prisme des consquences de lannulation, il conviendra de
srier les objectifs poursuivis par lintroduction de ce nouvel outil dans les lois coordonnes.
Par la suite, une dfinition du concept de substitution simposera, en vue de le distinguer
dautres notions avec lesquelles il entretient des traits communs ; lon mettra aussi en lumire
lexistence de procds similaires tant dans le contrle administratif que juridictionnel. Cette
premire partie se terminera par lanalyse du concept de comptence lie ; aprs quelques
prcisions terminologiques, lon tentera de cerner les cas en prsence desquels le Conseil
dEtat peut se dclarer comptent et ce malgr lexistence dune telle comptence, pour dterminer en dernier lieu si la loi du 20 janvier 2014 a modifi la rpartition des attributions
entre le Haut Juge administratif et lordre judiciaire.
Une deuxime partie sera consacre au rgime juridique de ce mcanisme. Aprs avoir
analys les conditions ncessaires son utilisation, les rgles procdurales entourant son application, une troisime section sintressera la porte dun arrt de substitution : quelle est

VERBIST, Het nieuwe administratieve kort geding. Ius vigilantibus , in Actualia rechtsbescherming tegen de
overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp. 81 130 ; A. WIRTGEN, De hervorming van het administratief kort geding , in De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, pp. 227 272.
10
Article 38 des lois coordonnes, rtabli par larticle 13 de la loi du 20 janvier 2014 prcite. Voy. infra n.b.p.
127 et 198.
11
Lalina 2 du paragraphe 1er du nouvel article 36 dispose en effet que lorsque la nouvelle dcision prendre
rsulte d'une comptence lie de la partie adverse, l'arrt se substitue celle-ci . Lois coordonnes, article 36
modifi en dernier lieu par larticle 12 de la loi du 20 janvier 2014 prcite.
12
Outre les contributions qui abordent la rforme du 20 janvier 2014 dans son ensemble, voy. principalement D.
RENDERS e.a., Variations sur la rforme du Conseil dEtat : du mandat ad litem aux dpens, en passant par
quelques accessoires autour du pouvoir dannuler , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 116 221 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, Les
accessoires de larrt dannulation et la boucle administrative , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier,
2015, pp. 233 284 ; S. LUST, Injunctie en de dwangsom voor de Raad van State , in De hervorming van de
Raad van State, Brugge, Die Keure, 2014, pp. 138 141 ; S. LUST, Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en
herstel , in Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp. 30
32 ; M. LEROY, Propos sur le projet de rforme en discussion , Publicum, Commission de droit public du
barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 24 et 25.

sa nature juridique ? Quels en sont ses effets ? Existe-t-il des voies de recours pour en contester la lgalit ? Autant de questions pour lesquelles nous tenterons desquisser des rponses.
Une troisime et dernire partie analysera le caractre potentiellement drogatoire de
la substitution loffice du juge de lexcs de pouvoir. En octroyant celui-ci la facult de
substituer une dcision celle initialement prise par lautorit administrative, le Conseil
dEtat ne fait-il pas uvre administrative ? Ne contrarie-t-il pas directement le principe de la
sparation des fonctions administrative et juridictionnelle ? Plus fondamentalement, nest-il
pas intrinsquement contraire la fonction juridictionnelle dexercer un pouvoir de substitution ? Et enfin, ne modifions-nous pas la nature objective du recours pour excs de pouvoir en
lui permettant, mme si cette possibilit est limite aux hypothses dune comptence lie
dans le chef de ladministration, de se substituer ladministration active ?

Chapitre premier La description de la substitution en cas de

comptence lie
Dans un premier temps, il apparat opportun de revenir brivement sur lhistorique et
les objectifs de la rforme du 20 janvier 2014 (section 1). On pourra, dans un deuxime
temps, tenter de cerner la ralit recouverte par la notion de substitution (section 2). Dans un
troisime et dernier temps, lon se penchera sur le concept de comptence lie, principalement
en tant que clef de rparation des attributions entre le Conseil dEtat et les juridictions de
lordre judiciaire (section 3).

Section 1re Historique et objectifs de la rforme

1er Historique aboutissant la rforme
Au titre de larticle 14, 1er des lois sur le Conseil dEtat, coordonnes le 12 janvier
1973 13, ce dernier nest comptent que pour annuler lacte administratif dfr sa censure et
considr comme irrgulier 14. Une fois lannulation prononce, le juge administratif est dessaisi. Le caractre effectif 15 ou non de ses dcisions lui chappe totalement 16. Il revient

13

Dont larticle 14 a t modifi en dernier lieu par la loi du 20 janvier 2014 prcite, article 2.
P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, Contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 2008, p. 632.
15
Sur leffectivit des arrts du Conseil dEtat, on pourra consulter en Belgique : L. DONNAY, Rapport sur la
situation juridictionnelle belge destin au sminaire organis par lACA , C.D.P.K., 2012, pp. 143 153 ; P.
VANDERNACHT, De leffectivit de lexcution des dcisions des juridictions administratives , A.P.T., 2012,
pp. 238 249 ; P. LAMBERT, Lexcution des dcisions du juge administratif : du procs quitable aux astreintes de coercition in Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp. 315 323 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 612 et les rf. cites ; P. DE SOMERE, Lexcution des dcisions du
14

ladministration et non au juge de dterminer les consquences de lannulation, lautorit de la

chose juge 17 de ses arrts se suffisant amplement elle-mme. Point nest donc possible pour
lui de prononcer une injonction 18 et encore moins de disposer dun pouvoir de rformation19,
la doctrine 20 et la jurisprudence du Conseil dEtat 21, tant belges que franaises, saccordant
sur ce point.

juge administratif, rapport belge , A.P.T., 2005, pp. 1 22 ; J.-F. NEURAY, Considrations sur lexcution des
arrts du Conseil dEtat , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996),
Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 809 831. En droit franais, parmi tant dautres : J.-F. DEBAT, De leffectivit
de lexcution des dcisions des juridictions administratives en droit franais , A.P.T., 2012, pp. 250 254 ; J.
BERTHOUD e.a., Lexcution des dcisions de justice. Bilan de lactivit des cours administratives dappel ,
A.J.D.A., 2001, pp. 864 875 ; C. DEBBASCH & J.-C. RICCI, Contentieux administratif, 7me d., Paris Dalloz,
2001, p. 619 et les rf. cites n.b.p. 1 ; X., Rapport du Conseil dEtat sur lexcution des dcisions des juridictions administratives , R.F.D.A., 1990, pp. 481 505 ; J. TERCINET, Vers la fin de linexcution des dcisions
juridictionnelles par ladministration ? , A.J.D.A., 1981, pp. 3 13 ; J. RIVERO, Nouveaux propos nafs dun
huron sur le contentieux administratif , Paris, EDCE, 1979-1980, pp. 27 30.
16
Jacques CHEVALLIER avait libell, mieux que quiconque, cette limitation aux pouvoirs du juge : en effet, le
juge ne peut que rejeter la requte ou annuler lacte qui lui est dfr pour illgalit. En cas dannulation, le juge
sinterdit tout dabord de remplacer lacte dclar illgal. Il nest saisi que dune question de lgalit objective :
sa seule mission est de dire sil y a eu ou non violation de la loi et de tirer, dans laffirmative, la seule consquence logique de cette violation, savoir lannulation . J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge administratif de faire acte dadministrateur , A.J.D.A., 1972, p. 71. Cette maxime, devenue clbre, est cite notamment
chez P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 632 et 633 et chez B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T.
CAMBIER, op. cit., p. 237. Voyez aussi : R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 13me d., Paris, Montchrestien, 2008, p. 1003 ; C. DEBBASCH & J.-C. RICCI, op. cit., pp. 819 et s. ; J. RIVERO, Le huron au PalaisRoyal ou rflexions naves sur le recours pour excs de pouvoir , D., 1962, chron., pp. 37 40. L. DUGUIT,
Trait de droit constitutionnel, 3me d., T. 2, Paris, de Boccard, 1928, p. 508.
17
tant absolue en ce sens quelle tend ses effets de faon erga omnes et de porte rtroactive. Voyez : J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, Le Conseil dEtat de Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2012, pp. 2127 et s. ; M.
LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 687 et s. ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III. Le contrle de
ladministration, Bruxelles, Larcier, 2010, pp. 291 et s. ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1097
et s. ; R. WITMEUR, Lautorit de la chose juge administrativement , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 769 807 ; A. VANWELKENHUIZEN,
Lautorit de chose juge des arrts du Conseil dEtat en matire de responsabilit de la puissance publique ,
note sous Cass., 7 novembre 1975, R.C.J.B., 1977, pp. 421 445 ; C. CAMBIER, La censure de lexcs de pouvoir
par le Conseil dEtat, Bruxelles, Larcier, 1956, col. 51 59 ; P. WEIL, Les consquences de lannulation dun
acte administratif pour excs de pouvoir, Paris, Jouve, 1952, pp. 14 23.
18
Voy. notamment : C.E. (11e ch.), 28 mars 2013, Buseyne, n 223.065 ; C.E. (15e ch.), 24 juin 2010, S.A. DKV
Belgium, n 205.746 ; C.E. (6e ch.), 20 janvier 1997, Kreidi, n 64.126.
19
Voy. parmi tant dautres : C.E. (11e ch.), 26 mars 2015, Dendele, n 230.666 ; C.E. (15e ch.), 10 juin 2014,
Mettens, n 227.659 ; C.E. (8e ch.), 4 dcembre 2013, Beggio, n 225.700 ; C.E. (13e ch.), 21 novembre 2013,
Meukens, n 225.562 ; C.E. (6e ch.), 2 avril 2010, Lifrange, n 202.757 ; C.E. (13e ch.), 29 avril 2004, Broodcooren, n 130.867 ; C.E. (6e ch.), 21 janvier 2004, Berlier, n 127.290.
20
J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 2132 et 2133 ; A. PERRIN, Linjonction en droit public
franais, Paris, Editions Panthon-Assas, 2009, p. 739 ; P. DE SOMERE, op. cit., p. 13 ; F.-M. RMION, Le Conseil dEtat, ses comptences, son avenir, Bruxelles, Bruylant, 1990, pp. 66 72 ; C. CAMBIER, La censure de
lexcs de pouvoir, op. cit., col. 67 ; C. CAMBIER, Lannulation pour excs de pouvoir devant le Conseil
dEtat. Comptence et procdure, Bruxelles, Larcier, 1951, col. 76 78 ; J. CHEVALLIER, Llaboration historique du principe de sparation de la juridiction administrative et de ladministration active, Paris, L.G.D.J.,
1970, pp. 275 281 ; P. WEIL, op. cit., pp. 6 et 7, 58 65 ; G. JZE, De la force de vrit lgale attache par la
loi lacte juridictionnel , R.D.P., 1913, pp. 445 et 446 ; E. LAFERRIRE, Trait de la juridiction administrative
et des recours contentieux, T. 2, Paris, Berger-Levrault et cie, 1888, pp. 541 544.
21
Pour un expos dune jurisprudence plus date, on peut consulter P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op.
cit., p. 633 et les nombreuses rf. cites.

Lexistence nanmoins dadministrations rcalcitrantes remit en doute ce postulat de

toute puissance de lautorit absolue de la chose juge des arrts dannulation 22. Des moyens
de contrainte devaient voir le jour pour forcer ladministration respecter les effets des arrts
rendus sur excs de pouvoir 23. La premire initiative vint du Conseil dEtat qui prit appui sur
la rforme opre en 1980 et octroyant aux juridictions de lordre judiciaire la facult de prononcer des astreintes 24. Faisant droit la requte de madame Nicole ZOETE 25, il annula la dcision du jury dexamen constatant son chec et assortit sa dcision dune astreinte pour faire
respecter lautorit de la chose juge de son arrt. Cependant, la Cour de cassation 26 saisie sur
pourvoi des membres du jury et suivie par la suite par la Cour de justice du Benelux 27, dnia
la facult au Conseil dEtat de prononcer des astreintes. Ctait nanmoins sans compter sur
laction lgislative qui entreprit, le 17 octobre 1990 28 de la lui octroyer par le rtablissement
de larticle 36 des lois coordonnes 29.

22

On citera, par exemple, deux arrts anciens du Conseil dEtat de France, dits arrts Fabrgues. Il sagissait, en
lespce dun maire ayant adopt pas moins de dix arrts successifs pour suspendre un garde champtre de ses
fonctions pendant dix mois, alors que la loi ne lautorise exercer ce pouvoir que pour une dure dun mois. Le
Conseil annule une premire fois ces dix arrts. Le maire, faisant fi de lautorit absolue de la chose juge,
reprit sept arrts ayant le mme objet qui furent nouveau annuls. Le doyen Maurice HAURIOU, commentant
ces dcisions, na pas de mots assez forts pour dfinir ce comportement de ladministration : les administrations publiques en sont venues ruser, biaiser, se dfendre contre la juridiction administrative, qui les gne
dans leurs combinaisons administrativo-lectorales. Elles nont plus la proccupation de la tenue, mais celle du
succs tout prix. [] Le prfet est annihil par la politique lectorale. [] Cette mme mauvaise volont sest
insinue dans les ministres. M. HAURIOU, Comment assurer le respect de la chose juge par le Conseil
dEtat ? , note sous C.E., 23 juillet 1909 et 22 juillet 1910, Fabrgues, S. 1911.3.121, Revue gnrale du droit
online, 2015, n 15.686. Voy. aussi les remarques formules par le professeur RIVERO dans ses diverses tudes :
J. RIVERO, Le systme franais de protection des citoyens contre larbitraire administratif lpreuve des
faits , in Mlanges en lhonneur de Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 1963, pp. 827 833 ; J. RIVERO, Le
huron au Palais-Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs de pouvoir , op. cit., pp. 38 et 39 ; J. RIVERO, Le juge administratif franais : un juge qui gouverne ? , D., 1951, chron., pp. 21 24, spc. p. 24.
23
Dautres moyens existaient dj : le recours lautorit de tutelle, [] la mise en cause de la responsabilit
politique du Gouvernement devant les assembles parlementaires, ainsi que lengagement de la responsabilit
dlictuelle de ladministration rfractaire et/ou de celle de son fonctionnaire auxquels on peut rajouter
lintroduction dun nouveau recours en annulation pour violation de lautorit de la chose juge. L. DONNAY,
Rapport , op. cit., p. 149 ; J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 2199 2217.
24
Loi du 31 janvier 1980 portant approbation de la Convention Benelux portant loi uniforme relative
l'astreinte, et de l'Annexe (loi uniforme relative l'astreinte), signes La Haye le 26 novembre 1973, M.B., 20
fvrier 1980, article 2.
25
C.E. (4e ch.), 8 juillet 1982, Zoete, n 22.446, R.A.C.E., p. 1191.
26
Cass., 23 mars 1984, R.W., 1984-1985, col. 15. Voy. M. STORME, Zoute nootjes bij Zoete arresten ,
R.W., 1984-1985, pp. 1409 1414 ; A. VAN OEVELEN, Tot hoever mag het oor de Raad van state verleende
rechtsherstel bij een vernietigingsarrest reiken? Enige Beschouwingen bij het cassatiearrest van 23 maart 1984 ,
R.W., 1984-1985, pp. 1414 1436.
27
C.J. Benelux, 1er juillet 1988, Ph. Servais c. Commune de Blegny, J.L.M.B., 1988, p. 1201, note B. HAUBERT
et Ch. PANIER.
28
Loi du 17 octobre 1990 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, et la loi du 5
avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, M.B., 13 novembre 1990, article 5. Voy. P. NIHOUL, La loi du 17 octobre 1990 modifiant les lois coordonnes sur le Conseil dEtat , J.T.,
1991, pp. 345 349.
29
Sur lastreinte dans le contentieux administratif en gnral, voy. B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 240 et s. ; J. VAN COMPERNOLLE & G. DE LEVAL, Lastreinte, Bruxelles, Larcier, 2013, spc.

La lourdeur de la procdure ne permit cependant pas ce mcanisme de dployer toute

son ampleur. En effet, les lois coordonnes imposaient notamment la ncessit dun premier
arrt dannulation et lobligation pour le requrant de mettre en demeure ladministration de
prendre une nouvelle dcision. En consquence, seuls 109 arrts sur 150.000 prononcs entre
1992 et 2010 condamnrent ladministration au payement dune astreinte 30.
La ncessit dune nouvelle rforme simposait. Elle le fut dautant plus que la lgitimit du Conseil dEtat tait ce point corne que sa mise en bire semblait dj opre.
Trois arrts 31 avaient, en effet, terni son image et ce, principalement dans les milieux flamands 32. Lon ne procda nanmoins pas son inhumation mais plutt une rsurrection. Le
20 janvier 2014 33 signa la fin de lannulation pure et simple des actes administratifs par le

pp. 51 et s. ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 698 et s. ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome
III, op. cit., pp. 305 et s. ; D. VAN EECKHOUTTE, Lastreinte et linjonction dans le contentieux administratif
en Belgique , A.P.T., 2010, pp. 426 434 ; D. PATART, Lastreinte judiciaire et lastreinte devant le Conseil
dEtat , Ann. dr. Louv., 1998, pp. 79 112 ; S. LUST, De Raad van state en de dwangsom , R.W., 1996-1997,
pp. 377 389 ; P. NIHOUL & P. LEVERT, Lastreinte et le Conseil dEtat : lments de jurisprudence , A.P.T.,
1993, pp. 12 35 ; P. LEWALLE, Lastreinte garantie de lefficacit des arrts dannulation prononcs par le
Conseil dEtat. Examen du droit franais et du droit belge , in Etudes offertes Jean-Marie Auby, Paris, Dalloz,
1992, pp. 579 605 ; B. BLRO, Le droit objectif, les droits subjectifs et lastreinte en droit belge , A.P.T.,
1991, pp. 113 134 ; X. DELGRANGE Lastreinte dans le contentieux administratif : le nouvel article 36 des
lois coordonnes sur le Conseil dEtat , R.R.D., 1991, pp. 11 23 ; D. LAGASSE, Lastreinte et le droit administratif belge , in Dix ans dapplication de lastreinte, Bruxelles, Cradif, 1991, pp. 79 123 ; B. HAUBERT &
Ch. PANIER, Lastreinte et le contentieux de lannulation devant le Conseil dEtat , obs. sous C.J. Benelux, 1er
juillet 1988, Ph. Servais c. Commune de Blegny, J.L.M.B., 1988, pp. 1204 1211.
30
D. VAN EECKHOUTTE, op. cit., pp. 430 et s.
31
On pense videmment, laffaire du permis relatif au tramway de Wijnegem (C.E. (10e ch.), 4 juin 2008,
Lauwers, n 183.799 ; C.E. (10e ch.), 28 avril 2011, Lauwers, n 212.825) mais aussi au cas de dmission
doffice dun agent communal anversois (C.E. (12e ch.), 9 juin 2011, Martens, n 213.776). Dautres affaires sont
encore cites dans la proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil dEtat, coordonnes le 12 janvier 1973,
Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n 53-2583/1, p. 3 ; Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de lorganisation du Conseil dEtat, Rapport fait au nom de la Commission de lIntrieur et des Affaires administratives, Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, pp. 21 et 22.
32
Voy. L. LOSSEAU, Lintroduction de la boucle administrative au sein des lois coordonnes sur le Conseil
dEtat , Ann. dr. Louv., 2013, pp. 523 et 524 et les rf. cites n.b.p. 6.
33
Loi du 20 janvier 2014 portant rforme de la comptence, de la procdure et de l'organisation du Conseil
d'Etat, M.B., 3 fvrier 2014. Sur les trois arrts prcits et les pralables ayant abouti la rforme : J. BOURTEMBOURG & F. BELLEFLAMME, Premire analyse critique de la rforme , in La justice administrative, Bruxelles,
Larcier, 2015, pp. 337 343 ; M. JOASSART, Premier aperu de la rforme du Conseil dEtat , C.D.P.K., 2015,
pp. 50 79 ; F. BELLEFLAMME & J. SOHIER, Incidence de la rforme du Conseil dEtat sur la responsabilit des
pouvoirs publics , in Actualits en droit public et administratif : la responsabilit des pouvoirs publics,
Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 39 91 ; D. RENDERS, Quel Conseil dEtat sera demain ? , www.justice-enligne.be, 18 fvrier 2014 ; P. BOUVIER e.a., Elments de droit administratif, 2me d., Bruxelles, Larcier, 2013,
pp. 426 et s. ; R. BORN, La rforme du Conseil dEtat ou du compromis incertain aux probables avances ,
Publicum, Commission de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 8 17 ; J. BOURTEMBOURG, Les attentes et la rforme, rflexions sur les quilibres , Publicum, Commission de droit public du
barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 31 40 ; L. DONNAY, La rforme du Conseil dEtat semble dsormais sur les rails , www.justice-en-ligne.be, 12 fvrier 2013 ; L. DONNAY, La Ministre de lIntrieur propose
sept mesures visant doter le Conseil dEtat de pouvoirs plus varis : rvolution administrative ou simple modernisation ? , www.justice-en-ligne.be, 29 aot 2011 ; E. SLAUTSKY, Lannulation par le Conseil dEtat du
permis relatif au tramway de Wijnegem : a-t-on draill ? , www.justice-en-ligne.be, 29 mai 2011.

Conseil dEtat 34. Par ladjonction de diffrents mcanismes et de nouvelles comptences, celui-ci ne se contentera plus seulement de dire le droit, il pourra aussi sassurer de son application effective 35.

2 Les objectifs de la rforme

Les objectifs de la rforme sont dsormais bien connus. Visant mettre en uvre
laccord du gouvernement intervenu le premier dcembre 2011 36, elle tend optimaliser le
fonctionnement du Conseil dEtat

37

. La rforme, qualifie de qualitative , de-

vait permettre au Conseil dEtat daffiner son contrle juridictionnel de lgalit en prononant des arrts ordonnant dautres mesures que lannulation pure et simple 38. Sont cites
notamment linjonction et celle qui nous concerne, la substitution. Ces mesures furent rpertories par la Ministre de lIntrieur et de lgalit des chances comme tant favorables aux justiciables 39.
Favorables aux justiciables en vue damliorer la force excutoire des arrts. Si des
doutes ont pu tre mis quant la facult de linjonction de remplir cet objectif, point nest
permis pour la substitution. En effet, sil est arriv que ladministration ne respecte pas
lautorit de la chose juge des arrts dannulation 40, il pourrait tout aussi bien arriver quelle
ne respecte pas une injonction prescrite par la juridiction administrative 41 ; charge pour le
justiciable dintroduire un nouveau recours en annulation. Pour pallier cette difficult et rem34

Mme si, on la vu, la possibilit de prononcer des astreintes allait dans ce sens. Voy. infra chapitre 3, section

3.
35

A. PERRIN, op. cit., p. 739.

Ce dernier nonait : afin de rpondre davantage des proccupations concrtes dans l'intrt du justiciable
et des autorits administratives, le Gouvernement, en coopration avec le Conseil d'Etat, examinera et adoptera
des propositions visant amliorer la procdure devant la section administration du Conseil d'Etat. Accord de
Gouvernement du 1er dcembre 2011, p. 139, disponible sur https://www.lachambre.be/ (consult le 10 avril
2016).
37
Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de lorganisation du Conseil dEtat, Doc.
parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/1, p. 2.
38
Ibid., pp. 2 et 3.
39
Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, pp. 25 et s. ; P. BOUVIER e.a., op. cit., pp. 426 et 427.
40
Voy. parmi tant dautres : C.E. (8e ch.), 17 dcembre 2015, Van den Broeck, n 233.295 ; C.E. (13e ch.), 22
janvier 2015, de Castelnau et Lamot, n 229.955 ; C.E. (6e ch.), 5 juin 2013, Arapi, n 223.734 ; C.E. (13e ch.), 8
mai 2013, Lavrijsen, n 223.452 ; C.E. (8e ch.), 25 octobre 2010, Bouchon, n 208.411 ; C.E. (8e ch.), 12 mars
2003, Hagelstein, n 116.929.
41
Prosper WEIL expliquait en substance : supposons que le Conseil dEtat procde de vritables injonctions,
quil ordonne ladministration telle ou telle mesure. De deux choses lune, ici encore : ou bien ladministration
obit, et alors tout est parfait ; ou bien elle sy refuse, et alors que va-t-il se passer ? Rien de plus que dans la
pratique actuelle de lannulation sans injonction : on ne voit pas le Conseil dEtat envoyer la police pour obliger
un fonctionnaire signer tel arrt, un ministre prendre tel dcret ; [] Tant quon ne voudra pas aboutir des
consquences absurdes, il faudra reconnatre que linjonction naurait gure plus defficacit que lannulation
pure et simple . P. WEIL, op. cit., p. 60. Et Jean RIVERO abondant dans le mme sens lors de sa contribution aux
mlanges en lhonneur de Jean DABIN. J. RIVERO, Le systme franais de protection des citoyens , op. cit.,
p. 830.
36

plir pleinement lobjectif deffectivit voulu par la rforme, le juge administratif pourra en
prsence dune comptence lie de ladministration, prononcer un arrt se substituant la
dcision administrative, par hypothse, juge irrgulire.
La substitution remplit aussi pleinement le second objectif attribu la rforme et explicit en ces termes par le premier prsident Robert ANDERSEN : acclrer le dossier afin de
ne pas perdre davantage de temps 42. Si lexigence pour le Conseil dEtat de statuer endans
un dlai raisonnable ressort outre des principes de bonne administration de la justice, de la
Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales

43

ladministration, dans les cas o elle est tenue de statuer, se doit de le respecter aussi 44. Il est
cependant des cas o ladministr tarde recevoir une dcision de ladministration. Pour paralyser cette difficult en amont, le Conseil dEtat pourra, une fois de plus et uniquement dans
le cadre dune comptence lie de ladministration, se substituer celle-ci.
On le comprend, le souci dune justice efficace a anim les rdacteurs de la loi.
Lanalyse qui suivra dterminera si le rgime juridique institu par le lgislateur permet de
remplir ces objectifs et si laccomplissement de ceux-ci ne met pas mal certains principes
fondateurs de notre ordre juridique.

Section 2 Le concept de substitution

Leffort de dfinition de la substitution permet den dgager les lments essentiels.
Une telle approche lgitime, dune part laffirmation quil existe bel et bien une notion autonome de la substitution en droit administratif, dautre part la distinction entre la substitution et
dautres mcanismes sy apparentant tels la rformation ou encore linjonction ( 1er). Si
lintroduction de la substitution dans les lois coordonnes a pu tre qualifie d innovant
voire de droutant 45, il ne faut nanmoins pas occulter la prexistence davatars tant dans
le contrle interne ladministration ( 2) que dans le contrle juridictionnel de lexcs de
pouvoir ( 3).

42

Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, p. 15.

P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 343 et 440 442.
44
P. GOFFAUX, Dictionnaire de droit administratif, 2me d., Bruxelles, Bruylant, 2016, v dlai raisonnable ,
pp. 195 et s. ; D. RENDERS, Droit administratif gnral, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 285 et s.
45
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 199.
43

 1er Dfinition et distinctions

Article 1er - Dfinition
Dans sa thse de doctorat consacre la substitution en droit administratif franais 46,
Ludivine CLOUZOT a dmontr que toute substitution, quelle soit administrative ou juridictionnelle, runissait deux critres des intensits nanmoins variables ; dune part, lexistence
dune carence dans le chef du substitu savoir, dans le cadre qui nous occupe, une autorit
administrative ; dautre part, la volont de recourir la substitution dans le chef du substituant
savoir, le Conseil dEtat.
Dans son acception restreinte, le concept de carence regroupe uniquement les situations o ladministration a refus ou sest abstenue dagir en violation dune comptence
lie daction 47. A priori, cette dfinition exclut le mcanisme de larticle 36, 1er, alina 2
des lois coordonnes de son champ dapplication. En effet, au contentieux de lexcs de pouvoir, le Conseil dEtat ne connat que de requtes visant lannulation dun acte administratif
unilatral. Il est donc insusceptible de connatre dabstention ou mme de refus dlibr
dagir 48. Lacception contemporaine de la notion de carence permet nanmoins dapprhender
ce mcanisme en raison dun double mouvement dextension. Premirement, lobligation non
excute la source de la carence de lautorit administrative nest plus limite lexistence
dune comptence lie 49. Secondement, la carence peut dornavant se matrialiser de manire
diversifie : linaction de lautorit administrative sajoute linadquation de laction de
celle-ci 50.
Le seul critre objectif pralable de la carence ne permet cependant pas de rendre
compte pleinement de la notion de substitution. Si celui-ci est primordial pour analyser le
comportement du substitu, encore faut-il quil se conjugue une analyse pousse du comportement du substituant au travers la notion de volont 51. Elle endosse deux rles : le premier

46

L. CLOUZOT, Recherche sur la substitution en droit administratif franais, Paris, Dalloz, 2012, pp. 37 169.
D. DORLENCOURT-DETRAGIACHE, Contribution une thorie de la carence en droit administratif franais,
Thse Paris II, 1972, p. VIII cit dans B. PLESSIX, Une prrogative de puissance mconnue : le pouvoir de
substitution daction , R.D.P., 2003, p. 623. Voy. aussi C.-H. VIGNES, Le pouvoir de substitution , R.D.P.,
1960, pp. 773 et 774.
48
M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 173 et s. ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit.,
pp. 212 et s. ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 740 et s.
49
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 66 et s. Linscription de cette notion au sein de larticle 36, 1er, alina 2 des lois
coordonnes nest donc pas redondante avec la dfinition de la substitution. Elle vise bien restreindre la porte
de cette dernire.
50
Ibid., pp. 101 et s.
51
Sur les diffrentes dfinitions du terme volont : G. CORNU, Vocabulaire juridique, 9me d., Paris, P.U.F.,
2011, p. 1074. En droit administratif : P. PY, Le rle de la volont dans les actes administratifs unilatraux,
47

didentit ; le second de ponctualit. Premirement, lautorit substituante va avoir cur

de jouer un rle identique celui normalement rempli par le substitu 52. Llment essentiel
et subjectif de la dfinition rside donc bien dans la facult offerte lautorit juridictionnelle
de substituer sa propre dcision celle de ladministration. Il ne sagit, en principe, nullement
dune obligation ou autrement dit, dune comptence lie dans le chef de lautorit substituante 53 . En raison cependant dune potentielle atteinte certains principes fondamentaux
notamment celui de la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle, cette facult
restera fortement encadre 54. Secondement, lintervention de lautorit substituante se doit
dtre ponctuelle. Elle sera limite aussi bien dans le temps que dans lespace. En effet, la
substitution ne joue quen raison dune dfaillance pralable de lautorit administrative 55 et
ltendue du pouvoir de substitution et la dure de son exercice 56 se limite cette dfaillance.
La substitution constitue ds lors un pouvoir par lequel une autorit administrative ou
juridictionnelle, dite autorit substituante, adopte un acte en lieu et place dune autre autorit
administrative, dite autorit substitue, uniquement de manire ponctuelle et identique celleci et ce, dans le but de pallier une carence de cette dernire.
Article 2 Distinctions
Lapprhension des lments centraux de la substitution permet un exercice de distinction avec deux notions certes proches sur le plan des principes mais qui ne peuvent cependant
tre intellectuellement confondues. Il sagit de la rformation (alina 1) et de linjonction (alina 2) 57.
Alina 1er La rformation
Les pouvoirs de substitution et de rformation sont comparables aux dioscures grecs.
Souvent confondus en raison de leur similarit apparente, ils ne sont pas pour autant assimi-

Paris, L.G.D.J., 1976, 180 p.

52
L. CLOUZOT, op. cit., p. 145.
53
B. PLESSIX, op. cit., pp. 622 et s. ; C.-H. VIGNES, op. cit., pp. 781 et s.
54
Comme nous le verrons infra chapitre 2, section 2.
55
E. JEULAND, Quelques questions sur laction de substitution la franaise , in Justices et droit du procs : du lgalisme procdural l'humanisme : mlanges en l'honneur de Serge Guinchard, Paris, Dalloz, 2010,
p. 754 ; F. DIEU, Le pouvoir de substitution daction du prfet en matire de police administrative nengage
que rarement la responsabilit de lEtat , Droit administratif, Revue mensuelle LexisNexis Jurisclasseur,
2008/1, pp. 23 31.
56
F. DIEU, op. cit., p. 24.
57
Celles-ci seront analyses principalement sous langle de prrogatives du juge. Lexistence de mcanismes
identiques ou semblables dans le contrle interne de ladministration est analyse infra, au paragraphe 2 de cette
section.

10

lables lun lautre 58. En effet, des auteurs, issus principalement de la doctrine franaise, se
sont employs les diffrencier.
Un premier courant se base sur une conception restrictive du pouvoir de rformation.
Lannulation constituerait la pierre angulaire permettant de distinguer les deux notions. En
effet, la rformation serait une alternative lannulation pure et simple 59, elle permettrait
de conserver lacte tout en modifiant sa substance, son contenu. La substitution supposerait
lexistence soit dune carence de lautorit administrative 60, soit une annulation pralablement
prononce par le juge qui reprendrait par la suite llaboration de lacte dans son ensemble61.
Si cette conception a le mrite de la clart, elle serait, selon ses propres dfenseurs, ruine
tant par la doctrine dominante que par la jurisprudence franaise 62.
Un second courant conjugue lintensit du contrle opr sur lacte initial avec
limportance de la modification apporte celui-ci. Lannulation pralable ne constitue plus le
critre. Le pouvoir de substitution impliquerait une modification radicale du contenu de
lacte, de son conomie gnrale 63 ou de sa substance. La rformation permettrait, une fois
de plus la conservation de lacte tout en y apportant des corrections, des rectifications, des
amendements avant tout minimes et destins le purger de ses vices. Selon cette conception,
la distinction entre les deux notions reposerait davantage sur une diffrence de degr que sur
une diffrence de nature entre les deux pouvoirs 64.

58
Le langage courant appelle cette distinction. En effet, linguistiquement et tymologiquement, substituer signifie remplacer, cest--dire mettre quelque chose en lieu et place de quelque chose dautre alors que rformer
consiste plutt dans laction de modifier, damender, de rectifier ou encore de corriger un acte pralable existant.
Voir Le Petit Larousse illustr 2012, Paris, Larousse, 2011, v rformer et substituer , pp. 928 et 1044.
59
Y. GAUDEMET, Le pouvoir de rformation de la CA de Paris dans le contentieux des dcisions du Conseil de
la concurrence , J.C.P., 1999, p. 2242.
60
Voyez supra chapitre premier, section 1re, 1er, article 1er.
61
En effet, le professeur GAUDEMET nonait encore : au contraire lorsque lacte initial est annul par le juge,
il ny a plus rien rformer et statuer nouveau serait pour lui se substituer lAdministration active . Il prcisait plus loin : [la diffrence entre les deux] rside dans lattitude du juge qui, selon le cas, dans le dispositif de
sa dcision, annulera dabord lacte attaqu ou bien se bornera annoncer sa rformation . Voy. Y. GAUDEMET,
Le pouvoir de rformation , op. cit., pp. 2242 et 2243. Il rejoint en ce sens les conclusions formules antrieurement par le professeur CHEVALLIER : au lieu de supposer une carence juridique ou matrielle, [le pouvoir
de rformation] implique lexistence dun acte, dont le contenu est ensuite modifi par lautorit de contrle (nous soulignons) . Voy. J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 68 ou encore D.
BAILLEUL, Lefficacit compare des recours pour excs de pouvoir et plein contentieux objectif en droit public
franais, Paris, L.G.D.J., 2002, p. 267. Selon E. PRVDOUROU : le pouvoir de rformation sanalyse en une
annulation totale ou partielle de la dcision litigieuse suivie dune rfection conforme aux souhaits du suprieur
hirarchique . E. PRVDOUROU, Les recours administratifs obligatoires : tude compare des droits allemand
et franais, Paris, L.G.D.J., 1996, p. 264.
62
Y. GAUDEMET, Le pouvoir de rformation , op. cit., p. 2242 et les rf. cites.
63
F. BLANCO, op. cit., p. 137.
64
Ibid. Voy. aussi L. CLOUZOT, op. cit., pp. 371 et 372.

11

Il ne faut nanmoins pas durcir les traits entre rformation et substitution sous peine de
confiner ces concepts dans la sphre de la pure taxinomie juridique 65. Il reste que la distinction entre ces notions nest gure aise 66. Dailleurs, nombre dauteurs estiment que le
pouvoir de rformation ne constituerait mme quune figure spcifique du pouvoir de substitution 67.
Alina 2 Linjonction
Lapprhension originelle des pouvoirs de substitution et dinjonction sous langle du
mme principe que constitue la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle a
engendr une confusion entre ceux-ci 68. Ce principe, dans son acception extensive, interdisait
aux juridictions tant dadopter des actes administratifs en la forme juridictionnelle que
dexercer un pouvoir de commandement lgard de ladministration 69. Le pouvoir de substitution et celui dinjonction taient donc analyss comme les deux phases dun mme problme 70, la doctrine affirmant qu une simple diffrence de degr dans la contrainte sparerait ces deux procds 71.
Alix PERRIN, dans sa thse de doctorat consacre linjonction en droit public franais,
a nanmoins dgag deux critres permettant de diffrencier ces mcanismes 72. Le premier
analyse limpact de la mesure sur son destinataire. Linjonction est un acte correctif. Elle vise
modifier un comportement en imposant une obligation. Elle implique un acte dexcution
volontaire de la part de son destinataire 73. Son effectivit est donc mdiate : elle est soumise
au bon vouloir de ladministration et dpend du caractre coercitif de linjonction lgard de

65

G. ZAGREBELSKY, Avant-propos , in Liber Amicorum Jean-Claude Escarras : la communicabilit entre les

systmes juridiques, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. XVIII.
66
Le pouvoir exerc par le juge de llection dans le contentieux lectoral illustre la difficult de cette qualification en droit franais. Bernard MALIGNER y voit un pouvoir de rformation (B. MALIGNER, Des conditions
dexercice du pouvoir de rformation par le juge de llection , in Mlanges Ren Chapus. Droit administratif,
Paris, Montchrestien, 1992, p. 397 et les rf. cites) tandis que Florent BLANCO lanalyse comme un vritable
pouvoir de substitution. F. BLANCO, op. cit., p. 137 ; R. CHAPUS, op. cit., pp. 1000 et s.
67
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 86 et s. ; A. PERRIN, op. cit., p. 215 ; J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le
juge , op. cit., p. 68.
68
L. CLOUZOT, op. cit., p. 467, 470 473 et les rf. cites n.b.p. 1653 ; A. PERRIN, op. cit., pp. 213 et 214 ; J.
RIVERO, Droit administratif, 4me d., Paris, Dalloz, 1970, p. 171 (la distinction ntant toujours pas clairement
effectue dans la 21me dition. Voir J. RIVERO & J. WALINE, Droit administratif, 21me d., Paris, Dalloz, 2006,
p. 514) ; A. DE LAUBADRE, Trait lmentaire de droit administratif, T. 1, 2me d., Paris, L.G.D.J., 1960, p.
449.
69
Appel respectivement principe de prohibition du pouvoir de substitution et dinjonction.
70
J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 68.
71
Ibid., n.b.p. 4.
72
A. PERRIN, op. cit., pp. 214 217.
73
F. MODERNE, Etrangre au pouvoir du juge, linjonction, pourquoi le serait-elle ? , R.F.D.A., 1990, p. 800 ;
Y. GAUDEMET, Rflexions sur linjonction dans le contentieux administratif , in Mlanges offerts Georges
Burdeau. Le pouvoir, Paris, L.G.D.J., 1977, pp. 809 et 810.

12

celle-ci 74. La substitution au contraire implique ladoption dun acte par lautorit substituante
en lieu et place de lautorit substitue. Elle nimpose cette dernire aucune obligation et
son effectivit est immdiate 75. Elle constitue cependant un bouleversement des comptences
entre ladministration et le juge administratif alors que linjonction permet de sauvegarder
lordre de ces comptences. Le pouvoir de substitution est donc une mesure plus grave que
linjonction 76.
Le second critre concerne lobjet de la mesure. La substitution joue au niveau de
llaboration dun acte administratif unilatral. Il sagit vritablement dun mode dexercice
de comptence 77 ce qui nest pas le cas de linjonction. En effet, cette dernire vise
sassurer de la correcte excution dune obligation prexistante. Elle sintresse uniquement
la mise en uvre de la dcision prise en vertu de cette comptence. Elle joue au stade de
lexcution alors que la substitution relve du domaine de laction 78.

2 Lexistence du procd dans le contrle administratif

Le contrle interne de ladministration comprend des mcanismes pouvant tre assimils de prs ou de loin lexercice dun pouvoir de substitution. Par souci de clart, nous examinerons en premier lieu les recours administratifs (article 1) et en second lieu le contrle de
tutelle (article 2) 79.
Article 1er Les recours administratifs
Le pouvoir dont disposera lautorit saisie dun recours administratif diffrera selon
que celui-ci est tantt organis 80, tantt ne lest pas 81, tantt est port devant lautorit auteure

74

A. PERRIN, op. cit., pp. 53 240.

B. PLESSIX, op. cit., pp. 606 608 ; C.-H. VIGNES, op. cit., pp. 753 756.
76
A. PERRIN, op. cit., p. 215. Voy. aussi P. LEWALLE avec la coll. de L. DONNAY, op. cit., pp. 1154 et 1155.
77
Ibid., p. 216.
78
Ibid., pp. 215 et 216.
79
Il semblerait que le critre de distinction entre les deux repose sur lexistence ou non dun pouvoir de contrle
doffice. Voir R. ANDERSEN & P. NIHOUL, Les principes gnraux applicables aux recours administratifs internes , Rev. eur. dr. pub., 2006, pp. 1121 et 1122. La distinction est aussi faite par le professeur RENDERS : D.
RENDERS, Droit administratif gnral, op. cit., pp. 473 486 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome
III, op. cit., pp. 13 62 et F. BELLEFLAMME, Le recours en rformation , note sous C.E. (8e ch.), 26 novembre 2008, Commune dEsneux, n 188.219, Rev. rg. dr., 2008, n 127, pp. 293 et 294.
80
J. GORIS, Georganiseerde bestuurlijke beroepen : naar een algemene theorievorming, Brugge, Die Keure,
2012, 888 p.
81
Le recours est dit organis lorsque son existence est consacre par un texte. Il est inorganis lorsquelle ne lest
pas au titre de voie de recours mais tire son origine de larticle 28 de la Constitution. Voir F. BELLEFLAMME,
Le recours en rformation , op. cit., pp. 288 et 289 ; P. GOFFAUX, Le rgime juridique des recours administratifs inorganiss et organiss , Rev. dr. ULB, 2008, pp. 202 et 203 ; K. WAUTERS & E. LONCKE, Het administratief Beroep : Algemeen Kader , in Het administratief beroep, Antwerpen, Maklu, 2008, pp. 274 282 ; R.
ANDERSEN & P. NIHOUL, Les principes gnraux , op. cit., pp. 1128 et 1129.
75

13

de la dcision dont recours recours gracieux sensu lato 82 tantt devant une autorit suprieure celle-ci recours hirarchique.
En prsence dun recours inorganis introduit devant lautorit auteure de la dcision 83, celle-ci ne pourra quabroger ou retirer lacte administratif unilatral, conformment
aux principes gouvernant cette matire 84/85. Le suprieur hirarchique pourra prononcer des
injonctions, lannulation voire procder la rformation de la dcision, ces deux dernires
prrogatives tant nanmoins encadres par les conditions du retrait. Il ne se voit cependant
pas reconnatre de pouvoir de substitution daction en labsence dun texte. En dautres
termes, il ne peut suppler la carence de lautorit subordonne 86/87.
En prsence dun recours administratif organis, il conviendra danalyser la disposition instituant le recours pour dterminer ltendue des pouvoirs de lautorit de contrle. Il
sagira gnralement dun pouvoir de rformation sachant quen labsence de prcisions dans
le texte, le recours est en principe aussi de rformation 88.
Que recouvre cette appellation ? En principe, lautorit de recours adoptera une dcision qui se substituera et donc remplacera en tout point celle dont recours. Trois consquences
principales en dcoulent. Premirement, seule la dcision prise sur recours pourra faire lobjet
82

R. ANDERSEN & P. NIHOUL, Les principes gnraux , op. cit., pp. 1123 et 1124.
Recours gracieux sensu stricto selon lexpression de P. BOUVIER e.a., op. cit., pp. 333 343.
84
P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v abrogation et retrait , pp. 21 24 et 580 598 ; D. RENDERS,
Droit administratif gnral, op. cit., pp. 349 359 et les rf. cites p. 353 ; P. BOUVIER e.a., op. cit., pp. 141
144 ; J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 795 808 ; B. CAMBIER & D. RENDERS, La thorie
du retrait dacte la croise des chemins , in Liber amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp.
109 125 ; P. LEWALLE, Labrogation des actes administratifs unilatraux , Ann. dr. Lg., 1970, pp. 63 141.
85
On ne pourra parler dans ce cas de vritable rformation. On souscrit lanalyse du professeur GOFFAUX qui
prcise qu afin de ne pas multiplier les polysmies, il nous parat prfrable demployer dans ce cas le terme
de reconsidration . P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v rformation , p. 559. De mme, il parat exclu
de parler de substitution en prsence dun recours gracieux, soit dun recours port devant lautorit auteure de la
dcision. En effet, La substitution implique quune autorit substituante agisse en lieu et place dune autorit
substitue. Ds lors, toute substitution suppose le concours dau moins deux protagonistes distincts : le substitu, sens agir, et le substituant, qui agit sa place . L. CLOUZOT, op. cit., pp. 37 et 38.
86
Cette question demeure nanmoins controverse. Voy. infra chapitre 3, section 2.
87
La distinction, en Belgique, entre substitution daction et rformation semble donc claire dans le contrle
interne de ladministration : la premire visant une situation de carence, la seconde impliquant une modification
dun acte prexistant. Sur ceci : P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 313 315 ; B. PLESSIX, op.
cit., pp. 583 588 : la substitution daction ne peut tre employe par une autorit administrative qu la seule
condition que la loi lui ait expressment confr une telle prrogative de puissance publique .
88
Selon F. BELLEFLAMME, Le recours en rformation , op. cit., p. 289 : pourquoi crer une autorit administrative de recours qui ne sera comptente que pour annuler, alors quexiste dj le Conseil dEtat ? [De plus,] le
recours interne en annulation doit rester exceptionnel parce quune annulation ventuelle impose au plaignant de
revenir devant lautorit dont la dcision a t annule . Voy. aussi CONSEIL DETAT. SECTION DU RAPPORT ET
DES TUDES, Les recours administratifs pralables obligatoires, Paris, La documentation franaise, 2008, pp. 58
60. En droit franais, la solution est tout autre. Voy. J.-F. BRISSON, Les recours administratifs en droit public
franais : contribution ltude du contentieux administratif non juridictionnel, Paris, L.G.D.J., 1996, 494 p.,
spc. 316 324.
83

14

dune requte en annulation devant le Conseil dEtat 89. Deuximement, lautorit de contrle
devra tenir compte de la situation existante tant en droit quen fait au jour o elle statue 90.
Troisimement et en dernier lieu, leffet dvolutif du recours implique que lautorit de contrle dispose dun pouvoir dapprciation propre et autonome et nest ds lors pas limite par
les moyens invoqus par les parties au recours 91.
Article 2 Le contrle de tutelle
Il est gnralement admis que les mcanismes ressortant de la tutelle administrative
peuvent tre classifis en trois catgories distinctes : tout dabord les tutelles a priori 92, ensuite les tutelles a posteriori 93 et enfin, les tutelles coercitives 94/95.
Seules ces dernires prsentent un intrt dans le cadre de cette tude. Elles comportent trois caractristiques qui les distinguent des autres. Premirement, elles ne prsupposent
pas lexistence dun acte de lautorit dcentralise. Au contraire, elles sont institues pour
pallier une carence de celle-ci 96. Au vue de latteinte possible lautonomie des corps dcentraliss, elles sont spciales et facultatives en ce sens quelles ne sexercent qu lgard de
certains types dactes et que lautorit de tutelle dispose dun pouvoir dapprciation quant

89

C.E. (13e ch.), 13 novembre 2014, S.P.R.L. Multi Construction, n 229.159 ; C.E. (13e ch.), 22 octobre 2013,
S.A. Cabay Transport, n 225.177 ; C.E. (6e ch.), 2 octobre 2012, Lamarti, n 220.825 ; C.E. (13e ch.), 22 septembre 2011, Depauw, n 215.291 ; C.E. (5bise ch.), 7 juin 2011, Schaus, n 213.723.
90
C.E. (6e ch.), 28 juin 2007, Dal e.a., n 172.931 et C.E. (7e ch.), 15 dcembre 2005, Francken, n 152.753 cits
dans P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 332, n.b.p. 1366 ; CONSEIL DETAT. SECTION DU RAPPORT
ET DES TUDES, op. cit., pp. 55 et 56.
91
Notamment larrt C.E. (13e ch.), 15 mai 2012, S.P.R.L. Batico, n 219.368 qui prcise que, sauf disposition
contraire, une autorit administrative qui doit se prononcer sur un recours organis en rformation, nest pas
limite par les griefs formuls par le recourant, mais doit, au contraire, en raison de leffet dvolutif du recours,
examiner lensemble de laffaire et prendre une nouvelle dcision qui se substitue la dcision lencontre de
laquelle le recours administratif est introduit ; quelle peut accueillir ou rejeter la demande pour des motifs diffrents de ceux invoqus dans le recours (nous soulignons) ; voy. aussi C.E. (13e ch.), 21 avril 2015, Commune
dAns, n 230.930 ; C.E. (13e ch.), 9 septembre 2014, Ville du Roeulx, n 228.317 ; C.E. (13e ch.), 22 novembre
2012, Defise e.a., n 221.484 ; C.E. (15e ch.), 10 fvrier 2012, Martin, n 217.890 ; C.E. (13e ch.), 5 mai 2011,
S.P.R.L. C & C Delferrire, n 212.990 ; C.E. (13e ch.), 1er dcembre 2008, Gren, n 188.400.
92
Appeles aussi tutelles prventives. On pense lavis, lapprobation et lautorisation.
93
Appeles aussi tutelles rpressives dont lannulation et la suspension font partie.
94
Elles sont aussi dnommes tutelles de substitution et comprennent les mesures doffice et lenvoi dun commissaire spcial. La distinction rside dans le caractre immdiat ou mdiat de laction entreprise : dans le premier cas lautorit suprieure agit directement et immdiatement la place de lautorit dcentralise alors que
dans le second cas, son action transite par lenvoi dun commissaire spcial agissant par dlgation, lautorit
suprieure se bornant le nommer et expliciter sa mission. Voy. M.-A. FLAMME, Droit administratif, Vol. 1,
3me d., Bruxelles, Presses universitaires de Bruxelles, 1983-1984, pp. 119 124.
95
Cette classification est notamment reprise au professeur GOFFAUX et Y. HOUYET : P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v tutelle administrative , p. 634 ; Y. HOUYET, Les procds de contrles tutlaires sur
laction des entits dcentralises au sein de lEtat fdral , Rev. dr. ULB, 2008, p. 67. On consultera aussi : P.
GILLIAUX, Le concours de tutelles administratives, Bruxelles, Nemesis, 1990, pp. 63 67.
96
En affirmant cela, nous exceptons dlibrment de lanalyse le mcanisme de rformation sur recours que
nous avons analys supra et class parmi les recours administratifs.

15

lopportunit de contrler ces actes 97. Elles sont, enfin, de lgalit en ce sens quelles ne
vise[nt], en principe, quau respect du droit 98.
La mise en exergue de ces caractristiques permet daffirmer que les mcanismes de
tutelles coercitives rpondent bien de la dfinition de la substitution. Si le critre de la carence
dans le chef de lautorit dcentralise ne fut jamais contest, la volont de recourir la substitution par lautorit de tutelle fut remise en cause par certains auteurs 99. Ceux-ci affirmaient,
en effet, quil sagissait de procds de tutelle obligatoire imposant par l mme lautorit
suprieure de ne pas rester indiffrente lillgalit 100 et dexercer son contrle. Or il appert
trs clairement de la lecture tant des dispositions lgales 101 que de la jurisprudence belge et
franaise 102 que le recours la substitution reste une simple facult.

3 Lexistence de procds dans le contrle juridictionnel de lexcs de pouvoir

Si le principe de sparation des fonctions administrative et juridictionnelle semble
prohiber tout pouvoir de rformation et de substitution au Conseil dEtat, celui-ci sest nanmoins attribu, de manire prtorienne, des mcanismes sy apparentant, les encadrant toutefois de conditions strictes. La possibilit de prononcer une annulation partielle (article 1) et la
substitution de motifs (article 2) relvent de cet ordre.

97

J. SOHIER, Le contrle de tutelle sur les communes : tendances actuelles , Rev. dr. ULB, 2008, pp. 81 93,
spc. p. 85 ; J. SOHIER, La tutelle sur les communes , A.P.T., 1986, pp. 17 27, spc. p. 18. La loi peut cependant y droger : loi du 16 mars 1954 relative au contrle de certains organismes d'intrt public, M.B., 24 mars
1954, article 23. P. COENRAETS, Nature et contrle de certains organismes dintrt public , Rev. dr. ULB,
2008, pp. 95 106.
98
J. DEMBOUR, Droit administratif, Lige, ULg. Facult de droit, 1970, p. 142. Voy. aussi C. MOLITOR & A.
FALYS, La tutelle administrative sur les communes de la Rgion de Bruxelles-Capitale , C.D.P.K., 2000, p.
96. Sur la distinction entre tutelle de lgalit et de conformit lintrt gnral : M. UYTTENDAELE & E. MARON, La tutelle de conformit lintrt gnral et son ventuelle suppression , Mouv. comm., 1997, pp. 143
148.
99
J. DEMBOUR, Droit administratif, op. cit., pp. 142 145 ; P. WIGNY, Droit administratif : principes gnraux,
Bruxelles, Bruylant, 1962, pp. 104 106 ; J. DEMBOUR, Les actes de la tutelle administrative en droit belge,
Bruxelles, Larcier, 1955, pp. 197 et 203. Le professeur DEMBOUR voyait nanmoins dans lenvoi dun commissaire spcial, lexercice dune tutelle facultative.
100
P. WIGNY, op. cit., p. 105.
101
Concernant les mesures doffice qui portaient plus discussion : Loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux, M.B., 10 avril 1841, article 27 ; Loi du 16 mars 1954 relative au contrle de certains organismes d'intrt
public, M.B., 24 mars 1954, article 23 ; Nouvelle loi communale du 24 juin 1988, M.B., 3 septembre 1988, art.
251 et 254 ; Ordonnance du 14 mai 1998 organisant la tutelle administrative sur les communes de la Rgion de
Bruxelles-Capitale, M.B., 17 juillet 1998, articles 15 17. Il existe certes des mcanismes dinscription doffice
ne laissant pas de pouvoir dapprciation lautorit suprieure : Nouvelle loi communale prcite, art. 257 et
258 ; Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 22 avril 2004, M.B., 12 aot 2004, art. L2112-8,
5, al. 2 et L2131-5. Concernant lenvoi dun commissaire spcial : Y. HOUYET, op. cit., p. 79, n.b.p. 142.
102
En droit franais : L. CLOUZOT, op. cit., pp. 132 134 et les rf. cites ; B. PLESSIX, op. cit., pp. 615 618 ;
C.-H. VIGNES, op. cit., pp. 781 et 782. En droit belge : P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v substitution ,
p. 627 ; P. BOUVIER e.a., op. cit., pp. 337 et 338.

16

Article 1er Lannulation partielle

Le Conseil dEtat, garant de la lgalit des actes administratifs unilatraux, prononce
lannulation des dispositions qui y contreviennent. Cependant, il peut advenir que lillgalit
nentache pas lintgralit de lacte mais seulement une portion, une fraction de celui-ci 103.
Afin de ne pas se muer en censeur aveugle et implacable des dcisions des diverses autorits
administratives 104, le Conseil dEtat peut dcider, soit dinitiative, soit saisi dune requte en
ce sens 105, de maintenir lessentiel de lacte administratif 106 tout en le purgeant de ses parties vicies par le biais dune annulation partielle.
En procdant de la sorte, nexerce-t-il pas de manire indirecte un vritable pouvoir de
rformation 107 ? En principe, le Conseil dEtat ne pourra annuler partiellement un acte dfr
sa censure que si les dispositions annules peuvent tre dissocies du reste de l'acte et que
leur annulation ne modifie pas la porte de la partie qui survit 108. Lindivisibilit, quelle
soit de droit ou de fait 109, constitue donc une limite au pouvoir du juge. Pour dterminer si
lacte est indivisible, il convient tant danalyser la structure objective de lacte que lintention
subjective de lauteur layant dict 110. Si lannulation partielle aboutit travestir les buts

103

P. WEIL, op. cit., pp. 182 et 183.

F. BLANCO, op. cit., pp. 271 306, spc. p. 304.
105
J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 1643 et 1644 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif
Tome III, op. cit., pp. 212 et 213.
106
Selon une expression de M.-P. CORBEL, Lannulation partielle des actes administratifs , A.J.D.A., 1972,
pp. 139 145. Voy. aussi P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 635 637.
107
En ce sens : M. LEROY, Contentieux, op. cit., p. 513 ; R. CHAPUS, op. cit., pp. 1003 1005 ; D. BAILLEUL,
Les nouvelles mthodes du juge administratif , A.J.D.A., 2004, pp. 1626 1630, spc. 1628 ; D. BAILLEUL,
Lefficacit compare, op. cit., pp. 285 et 286 ; C. DEBBASCH & J.-C. RICCI, op. cit., pp. 819 et 820 qui classent le procd sous le paragraphe linterdiction de se substituer ladministration , prcisant qu en procdant une annulation partielle, le juge exerce une forme du pouvoir de rformation puisquil modifie lacte initial bien quil ny ajoute aucun lment nouveau et quil nen modifie pas lessentiel ; J. CHEVALLIER,
Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 78. Contra M.-P. CORBEL, op. cit., pp. 144 et 145 qui nonce que
lannulation partielle ne constitue pas une rformation de lacte. Aujourdhui, le juge refuse dannuler partiellement, ds lors que cela le conduirait rformer lacte. Mais il ny a pas rformation de lacte tant que
lessentiel en est maintenu . Pour une synthse : F. BLANCO, op. cit., pp. 295 298.
108
Considrant que si le Conseil d'Etat n'est pas comptent pour prononcer l'annulation partielle d'un acte administratif, lorsque celle-ci quivaudrait la rformation de l'acte attaqu, il en va cependant diffremment lorsque les dispositions attaques ne forment pas, avec celles qui ne sont pas attaques, un ensemble indissociable ;
que le Conseil d'Etat ne mconnat pas le principe de la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle
en prononant l'annulation partielle de l'acte dfr sa censure ds lors que les dispositions annules peuvent
tre dissocies du reste de l'acte et que leur annulation ne modifie pas la porte de la partie qui survit. Ce considrant de principe est repris dans plthore darrts : C.E. (8e ch.), 12 mai 2015, la Fdration wallonne des
secrtaires communaux, n 231.189 ; C.E. (6e ch.), 19 dcembre 2011, A.S.B.L. Syndicat National des Propritaires, n 216.928 ; C.E. (15e ch.), 4 mars 2010, les Communauts europennes, n 201.512.
109
M.-P. CORBEL, op. cit., pp. 146 et 147.
110
Ibid., pp. 147 et 148.
104

17

poursuivis par ladministration ou lconomie gnrale de lacte, le Conseil dEtat naura

dautres choix que de rejeter la demande ou de prononcer lannulation totale de celui-ci 111.
Le respect de ces principes sauvegarde, thoriquement, le Conseil dEtat de toute immixtion dans laction de ladministration. Cependant, le pragmatisme dont fait preuve le Haut
Juge administratif 112, combin avec les impratifs de proportionnalit entre les consquences
de lannulation et lillgalit 113 constate amne celui-ci prononcer des annulations partielles qui tendent se rapprocher de lexercice dun vritable pouvoir de rformation indirecte 114.
Article 2 La substitution de motifs
Le mcanisme de la substitution de motifs, dorigine franaise, consiste pour le juge
de lexcs de pouvoir remplacer les motifs errons dune dcision par des motifs la justifiant
lgalement en dbouchant sur le rejet de la requte en annulation dfre devant lui 115/116.
Lobjectif de ce mcanisme consiste principalement viter des annulations de pure forme117
appeles aussi annulations doctrinales la suite desquelles ladministration met le souhait de reprendre une dcision dont la porte est identique mais exempte des vices qui affectaient la premire 118.
En raison de latteinte potentielle au principe de la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle, le Conseil dEtat franais avait cantonn, dans un premier temps, la
facult de prononcer une substitution de motifs lexistence dune comptence lie dans le
111
C.E. (13e ch.), 18 mai 2010, S.P.R.L. Camping Eau Vive, n 204.069 ; C.E. (13e ch.), 30 avril 2009, A.S.B.L.
Conseil cyngtique de Gaume, n 192.892 ; C.E. (13e ch.), 31 mai 2007, Fontaine, n 171.729 (concernant une
demande dannulation partielle portant uniquement sur les conditions affectant la dlivrance dun permis
denvironnement) o le Conseil dEtat considre chaque fois que la requte en annulation partielle constitue
une vritable demande de rformation de lacte administratif et la dclare irrecevable.
112
M.-P. CORBEL, op. cit., pp. 148 et 149.
113
Il y a lieu de tenir compte du fait que l'annulation globale aurait des consquences manifestement hors de
proportion avec l'illgalit tablie. C.E. (6e ch.), 19 avril 2002, Vandenbergh, n 105.673. Voy. aussi C.E. (6e
ch.), 4 mai 2005, Taft, n 144.181 ; C.E. (6e ch.), 9 octobre 2002, S.P.R.L. Bureau Grard Diffusion, n 111.227.
114
M. LEROY, Contentieux, op. cit., p. 513 ; D. BAILLEUL, Lefficacit compare, op. cit., pp. 285 et 286 ;
E. LAFERRIRE, op. cit., T. 2, pp. 541 et 542.
115
L. LOSSEAU, op. cit., p. 553 ; J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., p. 1039 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., p. 409 ; R. CHAPUS, op. cit., pp. 1004 1009 ; F. DONNAT & D. CASAS, La substitution de
base lgale et loffice du juge de lexcs de pouvoir. Chronique gnrale de jurisprudence administrative franaise , A.J.D.A., 2004, p. 203 (et sa diffrence avec la substitution de base lgale) ; B. PACTEAU, Le juge de
lexcs de pouvoir et les motifs de lacte administratif, Paris, L.G.D.J., 1977, pp. 89 et 90.
116
C.E. fr., 6 novembre 2013, A.S.B.L. Oxygne, n 345612 ; C.E. fr., 25 dcembre 2013, M. A B, n
369069 ; C.E. fr., 27 mai 2013, Saint-Gobain Emballage, n 341163 ; C.E. fr., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir,
n 317747.
117
I. DE SILVA, La substitution de motifs devant le juge administratif , A.J.D.A., 2004, p. 744 ; D. BAILLEUL,
Lefficacit compare, op. cit., p. 287 ; M.-J. GUEDON, Rgularit interne de lacte administratif et pouvoir
de substitution du juge , A.J.D.A., 1981, p. 443.
118
L. LOSSEAU, op. cit., p. 555.

18

chef de ladministration 119. Cependant, sous limpulsion des conclusions du Matre des requtes Isabelle DE SILVA, le Haut Juge administratif a admis, dans le contentieux de lexcs de
pouvoir et sous rserve de conditions strictes 120, la possibilit de prononcer une substitution
de motifs mme en prsence dun pouvoir discrtionnaire de ladministration 121.
En Belgique, ce mcanisme fut introduit ds les premires dcennies de la cration du
Conseil dEtat. Il nen rencontra cependant pas le mme succs que chez ses voisins doutreQuivrain. Trois raisons semblent pouvoir tre avances. Premirement et sauf exception,
lexistence dune comptence lie dans le chef de lautorit administrative est toujours considre comme un pralable obligatoire la mise en uvre dune substitution de motifs 122. Or,
il appert aussi quen principe, le Conseil dEtat belge nest pas comptent en prsence dune
telle condition 123. Deuximement, la gnralisation de lobligation de motivation formelle des
actes administratifs unilatraux semble condamner, ou tout le moins restreindre significativement, lusage du mcanisme 124. Enfin, la plupart des auteurs saccordent considrer que
par la substitution, le juge passe du rle de censeur celui de collaborateur de
ladministration 125 entachant par l mme les principes dindpendance et dimpartialit du
juge. Or, rappelons que ces deux dernires critiques furent reprises par la Cour constitutionnelle 126 pour justifier lannulation dun procd similaire la substitution de motifs tout le
moins par son objectif, savoir la boucle administrative 127.

119

C.E. fr., 23 juillet 1976, Union rgionale des caisses de scurit sociale et dallocations (URSSAF) du Jura,
Rec. Lebon, p. 362. C. DEBBASCH & J.-C. RICCI, op. cit., p. 821 ; B. PACTEAU, op. cit., pp. 90 et s. ; L. DI QUAL,
La comptence lie, Paris, L.G.D.J., 1964, pp. 499 516.
120
O. YEZNIKIAN, La substitution de motifs devant le juge dappel , R.F.D.A., 2004, pp. 750 756. Voy. aussi
Y. LAIDI, La garantie procdurale comme condition de la substitution de motifs , note sous T.A. Dijon, 6
mars 2007, M. Serralta, A.J.D.A., 2007, pp. 1145 1148.
121
C.E. fr., 6 fvrier 2004, Mme Hallal, n 240560. Voy. C. ALONSO, Recherche sur le principe de sparation en
droit public franais, Coll. du Centre de Recherches Administratives, Aix-en-Provence, Presses universitaires
dAix-Marseille, 2015, pp. 580 583 ; I. DE SILVA, Substitution de motifs, deux ans dapplication de la jurisprudence Hallal , A.J.D.A., 2006, pp. 690 696 ; I. DE SILVA, La substitution de motifs , op. cit., pp. 740
749. P. TIFINE, La substitution devant le juge administratif , comm. sous C.E., 6 fvrier 2004, Hallal, n
240560, Revue gnrale du droit online, 2008, n 1.618.
122
J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 1040 1045 ; M. SOMERHAUSEN & F.-M. RMION (dir.),
op. cit., pp. 385 et 386.
123
Voy. infra section 3 de ce chapitre.
124
M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 409 et 410.
125
B. PACTEAU, op. cit., p. 90. Voy. aussi J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., p. 1040 ; F. BLANCO,
op. cit., p. 312.
126
C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015, B.11.4. et B.13.4. ; C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, B.7.4. et B.9.5.
127
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 121, n.b.p. 72 et 73. Voy. spcialement A. COPPENS, Exit de
bestuurlijke lus , note sous C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015, N.j.W., 2015, pp. 690 691 ; S. BOULLART, De
bestuurlijke lus bij de Raad voor Vernunningsbetwistingen vernietigd. Wat met de bestuurlijke lus bij de Raad
van State? , note sous C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, R.A.B.G., 2014, pp. 1383 1388 ; S. BOULLART, De
bestuurlijke lus en de bemiddeling als instrumenten tot oplossing van bestuursgeschillen , in Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp. 47 79.

19

La contigut entre ce mcanisme et celui prvu par larticle 36, 1er des lois coordonnes ncessitait que lon sy attarde. En effet, tous deux rpondent la dfinition de la substitution telle que dgage au paragraphe premier de cette section 128 ; ncessitent lexistence
dune comptence lie dans le chef de ladministration ; aboutissent un mme rsultat, cest-dire viter ladoption par ladministration dune nouvelle dcision et engendrent par la
mme un gain de temps. Cependant, alors que la substitution de motifs sexprim[e] formellement lappui de dcisions de rejet 129, et vise prserver la lgalit dune dcision litigieuse sans en modifier le dispositif 130 , lexercice du pouvoir de substitution au sens de
larticle 36, 1er des lois coordonnes fait suite une annulation pralable par le Conseil
dEtat et vise justement rectifier le dispositif dune dcision dans le sens de la lgalit.

Section 3 Le concept de comptence lie

Le concept de comptence lie ou de manire plus prcise de pouvoir li 131 conditionne la possibilit pour le Conseil dEtat dutiliser adquatement son pouvoir de substitution. Il convient ds lors de dterminer si le Haut Juge administratif est comptent en prsence
dun tel pouvoir li ( 2 et 3). Cette rflexion sera nanmoins prcde de quelques prcisions terminologiques ( 1er).

1er Prcisions terminologiques

La comptence lie est gnralement dfinie comme une obligation dagir ou de
sabstenir et, en cas daction, dagir dans un sens dtermin 132. Si les auteurs et la jurisprudence saccordent pour dire quune comptence lie existe partir du moment o une autorit

128
Lon renvoie la thse de doctorat de L. CLOUZOT, op. cit., pp. 37 166, spc. pp. 85 101, 105 111, 119
132 et 145 152.
129
F. BLANCO, op. cit., p. 308.
130
D. BAILLEUL, Lefficacit compare, op. cit., p. 287.
131
Selon J.-M. WOEHRLING, Comptence lie et pouvoir discrtionnaire , in La comptence. Actes du colloque organis les 12 et 13 juin 2008 par lAssociation franaise pour la recherche en droit administratif la
facult de droit, sciences conomiques et gestion de Nancy, Paris, Litec, 2008, p. 129 ; M.-J. GUEDON, op. cit., p.
446 ; L. DI QUAL, op. cit., pp. 1 4.
132
B. KORNPROBST, La comptence lie , R.D.P., 1961, p. 941. Voy. aussi sur la notion de comptence lie J.
LE GARS, De la manire de dlier ladministration de sa comptence lie , A.J.D.A., 2010, pp. 1406 1411 ;
P. DE MONTE, La comptence lie et son application en matire dinexistence , concl. sous T.A. Montpellier,
17 mars 2009, Rober Cros, A.J.D.A., 2009, pp. 1439 1441 ; D. DOM, Le pouvoir discrtionnaire : vieillard
chancelant ou force vive du droit administratif , in Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant,
2009, pp. 199 218 ; J.-M. WOEHRLING, op. cit., pp. 127 et 128 ; P. PY, Pouvoir discrtionnaire, comptence
lie, pouvoir dinjonction , D., 2000, chron., pp. 563 570 ; J. VELU, Le partage des attributions entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat , concl. prc. Cass. (ch. run.), 30 septembre 1986, A.P.T., 1987, p. 307.

20

administrative ne dispose daucune marge dapprciation 133, il est plus difficile de cerner la
porte et le contenu dune telle notion.
Marie-Jos GUEDON prcise que trois tapes dans llaboration dune dcision peuvent
faire lobjet dun pouvoir li ; il sagit du principe mme de lintervention (agir ou non),
face des vnements donns, [du] moment, et [du] choix du contenu de lacte 134. Soit lorsque lautorit administrative est uniquement tenue dagir, cest--dire quelle doit adopter un
acte administratif pour lequel elle reste nanmoins libre den fixer le contenu, la locution
comptence dont lexercice est li est privilgie 135 ; si par contre, en plus de lobligation
dagir, lautorit doit le faire dans un sens dtermin, la comptence sera dite compltement
lie 136 voire entirement lie ou intgralement lie 137 ; si en plus, lautorit se doit ou se
devait dagir endans un dlai dtermin, la comptence sera dite ligote 138.

2 Le partage de comptences entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat

Aprs avoir prcis la terminologie que nous emploierons, il est ncessaire de dterminer si le Conseil dEtat est comptent en prsence dun pouvoir li (article 1) et si la rforme du 20 janvier 2014 a engendr des perturbations dans le partage des comptences entre
celui-ci et le pouvoir judiciaire (article 2).

133

D. RENDERS, Droit administratif gnral, op. cit., pp. 337 et 338 ; G. CORNU, op. cit., p. 211.
M.-J. GUEDON, op. cit., p. 446.
135
[] ainsi en est-il lorsque laccomplissement de lacte correspond dans le chef de lautorit une obligation, une comptence lie, ou plus exactement une comptence dont lexercice est li . P. LEWALLE en
coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 1184. Nanmoins le Conseil dEtat ne parat pas faire une telle distinction,
ayant utilis cette expression dans le sens de comptence compltement lie dans une srie darrts concernant
lallocation de dmnagement-installation et dintervention dans le loyer (ADIL) en Rgion de BruxellesCapitale. Voy. notamment C.E. (15e ch.), 19 septembre 2013, Benzarti, n 224.740 ; C.E. (6e ch.), 25 juin 2013,
Cuni, n 224.070 ; C.E. (6e ch.), 20 juin 2013, Ngatchou, n 224.006 ; C.E. (15e ch.), 24 juillet 2012, Woltche,
n 220.370 ; C.E. (6e ch.), 26 avril 2012, Kagirov, n 219.072.
136
Selon les termes de la Cour de cassation. Voy. Cass. (1e ch.), 24 janvier 2014, R.G. C.10.0537.F, concl. Av.
gn. Th. WERQUIN ; Cass. (1e ch.), 18 dcembre 2008, R.G. C.05.0238.F ; Cass. (3e ch.), 16 janvier 2006, R.G.
C.05.0057.F.
137
Selon B. BLRO, Comptence lie et droit subjectif, comptence discrtionnaire et droit objectif : les
nuances dune double quation , in Actualit en droit public, Bruxelles, Bruylant, 2010, pp. 43 113 not. 47
49.
138
P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1185 1188 ; L. DI QUAL, op. cit., pp. 363 380.
Lexistence de comptences ligotes est remise en cause par certains auteurs estimant que dans tous les cas
ladministration est soumise au minimum au respect dun dlai raisonnable et que le choix du moment de
ladoption dune dcision par ladministration constituerait un faux-semblant. Lintrt nanmoins de procder
une telle distinction ici rsidera dans la possibilit ou non pour le Conseil dEtat, doprer une substitution
avec un effet rtroactif (voy. infra chapitre 2, section 3, 2). J.-M. WOEHRLING, op. cit., pp. 127 et 128 ; B.
KORNPROBST, op. cit., p. 941.
134

21

Article 1er La thorie de lobjet vritable et direct du recours

On le sait, sur la base des articles 144 et 145 de la Constitution139, la Cour de cassation, comptente pour trancher les conflits dattribution entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat 140, a abandonn, le 27 novembre 1952 141, la thorie de lobjet formel pour consacrer celle de lobjet vritable et direct du recours 142/143.
Par objet vritable, la Cour entend casser les arrts du Conseil dEtat lorsque celui-ci
se dclarerait comptent en prsence dune requte qui ne viserait en ralit pas lannulation
dun acte administratif de porte individuelle 144 dfr devant lui, mais bien la reconnaissance
et la protection dun droit subjectif dtenu par le requrant. Le Procureur gnral Jacques VE139

Respectivement : les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort des
tribunaux. Toutefois, la loi peut, selon les modalits qu'elle dtermine, habiliter le Conseil d'Etat ou les juridictions administratives fdrales statuer sur les effets civils de leurs dcisions et les contestations qui ont pour
objet des droits politiques sont du ressort des tribunaux, sauf les exceptions tablies par la loi .
140
Sur la base de larticle 158 de la Constitution. A lorigine nanmoins, comme le souligne parfaitement le
professeur RENDERS, cet article tait conu pour rgler les conflits dattribution non pas entre juridictions judiciaires et juridictions administratives, mais entre juridictions judiciaires et autorits administratives (nous soulignons) . D. RENDERS, Conflits dattributions au sens de larticle 158 de la Constitution : quand et dans quelle
mesure le pouvoir de contrle du juge judiciaire sur laction du juge administratif a-t-il t altr ? , note sous
Cass. (1e ch.), 25 avril 2013, R.C.J.B., 2015, p. 116 et les rf. cites.
141
Par ses arrts Versteele et Vrindts. Cass., 27 novembre 1952, Pas., I, p. 184. Pour un historique et une description de ces arrts, voy. M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 324 et s. ; B. BLRO, Du droit objectif aux
droits politiques des administrs. Essai sur la rpartition des comptences entre le juge judiciaire et le juge de
lexcs de pouvoir, 1re Partie, Vol. 2, Thse U.L.B., 1997-1998, pp. 200 212. Le Conseiller dEtat BLRO fut
un auteur prolixe sur cette question, outre sa thse de doctorat susmentionne nous pouvons pingler les contributions suivantes : Comptence lie , op. cit., pp. 43 113 ; La thorie de lobjet vritable du recours
nest-elle pas vritablement devenue sans objet ? , note sous Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007 (deux arrts),
R.C.J.B., 2009, pp. 420 480 ; Larticle 145 de la Constitution comme solution aux conflits de comptence
entre le juge de lexcs de pouvoir et le juge judiciaire , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs
sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 203 267 ; Les droits subjectifs, les droits civils et les
droits politiques dans la Constitution. Observations relatives larrt de la Cour darbitrage n 14/97 du 18 mars
1997 , A.P.T., 1997, pp. 233 279 ; Le droit objectif , op. cit., pp. 113 134 (principalement sur larrt du
Conseil dEtat Zoete prcit et la facult de prononcer une astreinte par ce dernier).
142
Qui, selon certains auteurs, aurait trs bien pu ne pas tre invente . Voy. D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 202 ; D. RENDERS, Conflits dattributions , op. cit., p. 116 et les rf. cites ; D. RENDERS, Droit administratif gnral, op. cit., p. 505 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit.,
pp. 179 et 180 et les rf. cites.
143
Outre les rfrences mentionnes ci-aprs, on aura gard aux contributions de B. LOMBAERT, Le Conseil
dEtat est-il toujours un juge du contentieux objectif de lexcs de pouvoir ? Rflexions sur la place et le rle du
Conseil dEtat dans le systme belge de protection juridictionnelle contre ladministration , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 365 373 ; M. PQUES & L. DONNAY, Juridiction ordinaire et juridiction administrative en droit belge , C.D.P.K., 2007, pp. 73 93 ; F.-M. RMION, op. cit., pp. 41 45 et 74 76 ;
Ch. HUBERLANT, Le Conseil d'Etat et la comptence gnrale du pouvoir judiciaire tablie par les articles 92 et
93 de la Constitution, Bruxelles, Larcier, 1960, 146 col. ; Ch. HUBERLANT, Le Conseil dEtat et la comptence
gnrale du pouvoir judiciaire tablie par les articles 92 et 93 de la Constitution , J.T., 1960, pp. 73 79, 94
100, 109 114, 133 138 et 151 155.
144
En effet, le Conseil dEtat reste toujours comptent pour annuler des actes administratifs de porte rglementaire. Voy. A. KETTELS, Le choix du juge en matire de contentieux administratif Questions choisies , in
Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 78 80 ; S.
RIXHON, Le choix du juge quant lobjet vritable du recours , in Droit administratif et contentieux, coll.
Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, p. 14 ; B. LOMBAERT, Le Conseil dEtat est-il toujours
un juge du contentieux objectif de lexcs de pouvoir ?... , op. cit., pp. 367 et 368 ; J. SALMON, J. JAUMOTTE &
E. THIBAUT, op. cit., pp. 491, 492 et 494.

22

LU,

lpoque Avocat gnral, a dfini le mieux ce quil faut entendre par droit subjectif 145.

Ainsi, il sagit du pouvoir dexiger un comportement dtermin de la part dun tiers, le cas
chant par lexercice dune action de nature juridictionnelle. [] [Il] est conditionn tout le
moins par lexistence dune obligation juridique prcise quune rgle de droit objectif met
directement charge du tiers, ainsi que par celle dun intrt propre dans le chef de celui qui
exige lexcution de cette obligation 146. En consquence, il faut, pour tre en prsence dun
droit subjectif charge dune autorit administrative, que la comptence de cette autorit soit
compltement lie 147. Est-ce dire que le Conseil dEtat est doffice incomptent ds lors que
le pouvoir de lautorit administrative est compltement li 148 ? Non 149. En effet, selon une
jurisprudence rappele encore rcemment par la Cour de cassation 150, il faut tenir compte tant
de lobjet de la demande (appel petitum ) que du fondement de celle-ci (appel causa
petendi ) 151. Ainsi, si le requrant allgue non pas la violation de lobligation, source du droit
subjectif contest mais bien la violation dautres rgles comme celles relevant de la comptence de lauteur de lacte, la forme ou la procdure dlaboration de celui-ci 152, le Conseil

145

On rappellera en outre la dfinition donne par lminent professeur Jean DABIN pour qui il sagit de la
prrogative, concde une personne par le droit objectif et garantie par des voies de droit, de disposer en matre
dun bien qui est reconnu lui appartenir, soit comme le sien, soit comme un d . J. DABIN, Le droit subjectif,
Paris, Dalloz, 1952, p. 105.
146
J. VELU, op. cit., pp. 306 et 307.
147
Cass. (1e ch.), 24 janvier 2014, R.G. C.10.0450.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN ; Cass. (ch. run.), 8 mars
2013, R.G. C.12.0424.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN ; Cass. (3e ch.), 16 janvier 2006, R.G. C.05.0057.F. Sur
larrt de la Cour de cassation du 8 mars 2013, on aura gard au dossier y consacr dans la revue Administration
Publique de 2013 et particulirement la contribution de monsieur KAISER. M. KAISER, La thorie de lobjet
vritable et ltrange voyage dun justiciable gar au sein des Hautes juridictions , A.P.T., 2013, pp. 148 152.
Voy. aussi B. LOMBAERT, F. TULKENS & A. VAN DER HAEGEN, Cohrence et incohrence de la thorie de
lobjet vritable et direct du recours , in La protection juridictionnelle du citoyen face ladministration,
Bruxelles, La Charte, 2007, pp. 26 35.
148
Ce qui engendrerait, on le comprend, limpossibilit pour le Conseil dEtat dutiliser son nouveau pouvoir de
substitution.
149
De manire gnrale, le professeur LEROY disait dj, lors des premiers commentaires de la rforme que la
jurisprudence du Conseil dEtat contient, quant elle, de multiples arrts qui statuent sur des recours qui poursuivent lannulation de dcisions prises dans lexercice dune comptence lie, sans que la comptence du Conseil ait t conteste, et sans quun pourvoi en cassation soit introduit . M. LEROY, Propos sur le projet de
rforme en discussion , op. cit., n 15, p. 25.
150
Le Conseil dEtat doit se dclarer incomptent lorsque la requte tend l'annulation d'un acte administratif
par lequel une autorit administrative refuse d'excuter une obligation qui correspond un droit subjectif du
requrant et que le moyen d'annulation invoqu est bas sur une rgle de droit matriel crant l'obligation et
dterminant le contenu de la contestation (nous soulignons) . Cass. (1e ch.), 19 fvrier 2015, R.G. C.14.0369.N,
concl. Av. gn. Ch. VANDEWAL.
151
P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 730 ; P. LEWALLE, La place de la justice administrative
dans la Constitution : la rpartition des comptences entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 178 ; M.
LEROY, Aux confins des comptences judiciaire et administrative , A.P.T., 1988, pp. 141 156.
152
Cette allgation se tient thoriquement. En effet, il ne faut pas confondre respect des droits subjectifs des
administrs et droit objectif ou encore existence dune comptence lie et respect du principe de lgalit. La
liaison de la comptence ne concerne que le dispositif de la dcision. Les exigences relevant du respect de la
comptence de lauteur de lacte, des procdures et des formes ou encore du but ressortent du principe de lgalit

23

dEtat pourra se dclarer comptent 153. Il sagit de la premire hypothse dans laquelle le
Conseil dEtat pourrait faire usage de son pouvoir de substitution.
Par objet direct ensuite, la Cour entend casser uniquement les arrts du Conseil dEtat
ayant statu directement sur des droits subjectifs et non tous les arrts qui pourraient avoir des
rpercussions sur lexistence ou lexercice de tels droits 154.
Nanmoins, lquation prsente aux paragraphes prcdents et sous rserve du respect de la thorie de la causa petendi savoir comptence compltement lie = droit subjectif = incomptence du Conseil dEtat 155, concerne-t-elle toutes les obligations charge de
ladministration indpendamment de leur nature 156 ? Pendant tout un temps, les obligations de
nature pcuniaire taient soumises un sort diffrent des autres, par hypothse de nature non
pcuniaire. En effet, les premires ont, de tout temps, relev de la comptence des Cours et
tribunaux de lordre judiciaire 157. Ainsi, si lon prend pour exemple loctroi de subventions
lun des seuls exemples mentionns dans les travaux prparatoires de la loi du 20 janvier 2014
concernant le pouvoir de substitution158 le Conseil dEtat a toujours dclin sa comptence
pour en connatre 159. Les secondes par contre, ntaient pas analyses comme emportant la

dont la comptence lie nest quun des aspects. Voy. J.-M. WOEHRLING, op. cit., pp. 128 132 ; G. TIMSIT,
Comptence lie et principe de lgalit , D., 1964, chron., pp. 217 222.
153
Un doute subsiste en doctrine pour savoir si lon peut dduire de la jurisprudence rcente, une condamnation
de la thorie de la causa petendi. Lhsitation des auteurs, de mme que celle de la jurisprudence nous obligent
nanmoins tenir compte de cette hypothse dans lexercice potentiel dun pouvoir de substitution par le Conseil
dEtat. Pour une analyse critique : B. BLRO, Comptence lie , op. cit., pp. 84 89 et la jurispr. cite ; B.
LOMBAERT, F. TULKENS & A. VAN DER HAEGEN, op. cit., pp. 27 et 28.
154
Cass., 10 septembre 1999, R.G. C.97.0402.F ; Cass., 8 novembre 1996, R.G. C.94.0436.N ; Cass., 5 fvrier
1993, R.G. 8125. Voy. aussi J. VELU, op. cit., p. 305.
155
Expression reprise B. BLRO, Comptence lie , op. cit., p. 46.
156
Sur cette question, voy. M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 338 352 ; B. BLRO, Comptence lie ,
op. cit., pp. 89 108.
157
Prenons comme exemple le statut pcuniaire des agents publics, ou encore le respect de la lgislation sur les
pensions. Voy. M. LEROY, Contentieux, op. cit., p. 339.
158
titre d'exemple, on peut citer l'octroi d'une subvention qui ncessite que certaines conditions fixes soient
remplies. Celui qui satisfait l'ensemble des conditions peut en principe obtenir la subvention. Imaginons qu'une
administration fasse une erreur de droit : elle affirme, par exemple, qu'un candidat ne remplit pas la condition
d'avoir eu une activit pendant cinq ans, alors que c'tait bien le cas. Il n'y a alors aucune objection ce que le
magistrat du Conseil d'Etat prenne une dcision favorable au candidat en lieu et place de l'administration. Il n'y
avait en tout tat de cause pas d'autre alternative. Le juge se substitue alors l'administration dans le but d'acclrer le dossier. Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, p. 15.
159
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 201, n.b.p. 425 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER,
op. cit., pp. 255, 256 et 262 ; Voy. C.E. (15e ch.), 14 janvier 2016, A.S.B.L. Lire et Ecrire Namur, n 233.467 ;
C.E. (13e ch.), 5 janvier 2016, S.C.R.L. IDEA, n 233.401 ; C.E. (13e ch.), 5 janvier 2016, S.C.R.L. HYGEA, n
233.400. Contra C.E. (15e ch.), 24 septembre 2014, S.A. Dolce La Hulpe, n 228.471. Considrant que le Conseil dEtat est incomptent pour connatre dun recours qui a pour objet vritable une contestation portant sur un
droit subjectif ; que tel est le cas lorsque, par la dcision attaque, lautorit comptente refuse de reconnatre ou
dexcuter lobligation corrlative un droit subjectif dont se prvaut le requrant et quen outre, celui-ci invoque quen agissant ainsi, cette autorit viole la rgle de droit qui lui attribue une comptence lie et qui la
soumet une obligation ; quen lespce, le recours tend lannulation dune dcision administrative refusant

24

cration dun droit subjectif au bnfice des administrs, justifiant par la mme occasion
lexercice de sa comptence par le Conseil dEtat.
Une volution jurisprudentielle a nanmoins jet le trouble sur cette distinction. Par
son arrt Saldes Baldini 160 surtout, ses arrts Druez et Noir 161 dans une moindre mesure, la
Cour de cassation semble condamner cette diffrence de rgime en fonction de la nature de
lobligation pour faire de la comptence lie le critre prpondrant du partage de comptences entre les deux ordres de juridiction. Est-ce dire nouveau que le Conseil dEtat nest
pas comptent en prsence dun pouvoir li de ladministration ? Il faut rpondre une fois de
plus par la ngative. En effet, la jurisprudence fluctue dans cette matire, le Conseil dEtat se
dclarant comptent mme en prsence dun pouvoir li de ladministration et ntant pas
toujours dsavou par la Cour de cassation 162. Comme le relve le Conseiller BLRO, cest
principalement les dcisions relevant de la situation administrative des agents qui semblent
vises 163. Mentionnons un seul arrt Calbert par lequel le Conseil dEtat se considre
comptent malgr un pouvoir li de ladministration de nommer le requrant en qualit
dagent des postes 164. Cet arrt fait dire certains auteurs, que ce nest pas tant la nature lie
ou discrtionnaire du pouvoir exerc par ladministration qui dtermine quel ordre juridictionnel est comptent mais bien le fait que le requrant ne pourrait obtenir un rsultat quivalent celui obtenu par un arrt du Conseil dEtat en introduisant un recours devant les juridicdexaminer une demande et non la reconnaissance dun droit subjectif de nature pcuniaire ; que lexception
dirrecevabilit doit tre rejete (nous soulignons) .
160
Cass., 17 novembre 1994, J.T., 1995, p. 316, obs. B. HAUBERT.
161
Respectivement : Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007, R.G. C.06.0574.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN et
Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007, R.G. C.06.0596.F, concl. M.P. Sur ces arrts, voy. B. BLRO, La thorie
de lobjet vritable du recours , op. cit., pp. 420 480 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 330 334, 344
et 345 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 737 739.
162
Juste aprs larrt Saldes Baldini, le Conseil dEtat considrera encore que la circonstance que la comptence de ladministration est lie na pas ncessairement pour consquence de soustraire un acte administratif
la comptence du Conseil dEtat ; que, mme lorsque lautorit est tenue de procder des nominations ou des
dsignations dans un ordre dtermin, un acte administratif individuel est indispensable pour fixer la consistance
du droit des candidats ; quun tel acte constitutif de droit est susceptible dtre annul par le Conseil dEtat .
C.E. (8e ch.), 10 octobre 1997, Timmermans, n 68.790.
163
B. BLRO, Comptence lie , op. cit., pp. 92 96. Le professeur LEROY mentionne aussi le cas particulier prvu par larticle 330, 3 du COBAT qui impose dans certains cas de dlivrer un permis durbanisme .
Le professeur LEROY ne pense [cependant] pas que la rgle de la sparation des pouvoirs permette un tribunal
de condamner ladministration dlivrer un tel permis . M. LEROY, Propos sur le projet de rforme en discussion , op. cit., p. 25.
164
Au vue de limportance de cet arrt de principe, en voici quelques extraits : Considrant quil ne rsulte pas
de la jurisprudence invoque par la partie adverse et particulirement des arrts rendus le 20 dcembre 2007 par
la Cour de cassation, que le Conseil dEtat soit ncessairement incomptent ds lors quune dcision attaque
devant lui a t prise dans lexercice dune comptence lie ; [] qu ce stade, pour examiner la comptence du
Conseil dEtat, il convient de vrifier si une juridiction de lordre judiciaire pourrait rendre une dcision qui
procure au requrant une satisfaction quivalente celle quil peut attendre dun arrt du Conseil dEtat (nous
soulignons) . C.E. (15e ch.), 25 fvrier 2009, Calbert, n 190.776, J.L.M.B., 2009, p. 925, avis contr. Aud. M.
JOASSART.

25

tions de lordre judiciaire 165. Malgr les hsitations jurisprudentielles ainsi dcrites, lon est
tout de mme en droit daffirmer alors que certaines obligations de nature non pcuniaire impliquant un pouvoir li dans le chef de ladministration peuvent entraner de la part du Conseil
dEtat lexercice de son pouvoir de substitution 166.
Article 2 Lincidence des rformes rcentes
Est-il possible que lintroduction du pouvoir de substitution dans les lois coordonnes
en elle-mme, ou encore ladjonction du second alina de larticle 144 de la Constitution par
la sixime rforme de lEtat aient entran une modification de ce partage des comptences
entre les deux ordres juridictionnels ?
Il est tout dabord correct daffirmer quen permettant au Haut Juge administratif de
se substituer une autorit administrative en prsence dune comptence lie, le lgislateur a
octroy au Conseil dEtat un instrument juridique dont les juridictions de lordre judiciaire ne
disposent pas. Nanmoins, nous ne pouvons souscrire la thse aboutissant considrer le
Conseil dEtat comptent en raison de son nouveau pouvoir de substitution chaque fois que
lautorit administrative statue en prsence dune comptence lie et ce, sur la base justement
que le requrant ne pourrait atteindre ce but par une action devant les tribunaux de l'ordre
judiciaire 167/168. Si deux arrts du Conseil dEtat semblent accrditer ce point de vue169, ils
165

Que le recours a donc pour objet vritable et direct l'annulation de l'acte modifiant la situation administrative de la dfenderesse et vise au rtablissement de cette situation ; que la dfenderesse ne pourrait atteindre ce
but par une action devant les tribunaux de l'ordre judiciaire ; que le fait que l'annulation de l'acte attaqu puisse
affecter le droit subjectif de la dfenderesse conserver les traitements d'attente qui lui ont t pays depuis le 1er
septembre 1987 est sans incidence sur la comptence du Conseil d'Etat (nous soulignons) . Cass. (ch. run.), 13
fvrier 2004, R.G. C.03.0428.F et C.03.0455.F cit par M. UYTTENDAELE, Trente leons de droit constitutionnel,
Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 606 et 607. Cette thse est corrobore par quelques arrts du Conseil dEtat : C.E.
(11e ch.), 18 dcembre 2012, Lambert, n 221.785 ; C.E. (11e ch.), 17 fvrier 2012, Neuprez, n 218.111.
166
Cette deuxime hypothse est confirme par deux arrts rcents du Conseil dEtat en ces termes : Considrant que si un doute a pu exister quant la porte de la jurisprudence en la matire, il a t lev par la loi du 20
janvier 2014 dont larticle 12 a insr dans les lois coordonnes sur le Conseil dEtat la nouvelle version de
larticle 36, qui traite de lexcution des arrts et qui, dans le cas o lautorit reste en dfaut de prendre une
dcision qui rsulte dune comptence lie, prvoit, dans les conditions de procdure que fixe la loi ; que la loi
tablit ainsi que le Conseil dEtat est comptent pour connatre de recours dirigs contre des dcisions qui procdent dune comptence lie (nous soulignons) . C.E. (15e ch.), 17 septembre 2015, Bodarw, n 232.231 ; C.E.
(15e ch.), 17 septembre 2015, Feyen, n 232.230.
167
Cass. (ch. run.), 13 fvrier 2004, R.G. C.03.0428.F et C.03.0455.F.
168
Cest pourtant ce quaffirme le professeur UYTTENDAELE en ces termes : [E]n autorisant le juge administratif prendre une dcision qui se substitue celle de ladministration active, le lgislateur lui confie un pouvoir
qui nappartient pas au juge judiciaire. Ds lors que le juge administratif est comptent pour prendre toute dcision que ne pourrait prendre le juge judiciaire, il lui est dsormais loisible dtre saisi dun recours contre des
dcisions prises par une autorit dont la comptence est lie (nous soulignons). M. UYTTENDAELE, Trente
leons, op. cit., pp. 609, 610, 650 et 651.
169
Les arrts Feyen et Bodarw prcits prcisent : que, pour examiner la comptence du Conseil dEtat, il
convient de vrifier si une juridiction de lordre judiciaire pourrait rendre une dcision qui procure la requrante une satisfaction quivalente celle quelle peut attendre dun arrt du Conseil dEtat ; [] Considrant que
loctroi du titre professionnel particulier dinfirmier spcialis en griatrie est un acte dautorit [] ; que le

26

ont nanmoins t rendus le mme jour, par la mme chambre et sont libells en des termes
rigoureusement identiques. De plus, cest la Cour de cassation de statuer en dernier ressort
sur les conflits dattribution entre les deux ordres de juridiction et, notre connaissance, elle
ne sest toujours pas prononce sur le sujet. Enfin, les travaux prparatoires de la loi du 20
janvier 2014 sont pour le moins clairs, prcisant que le texte de loi navait pas pour intention
de droger au partage de comptences entre les deux ordres de juridiction 170/171.
Il parat tout aussi difficile de considrer que larticle 36, 1er, alina 2 ait t adopt en
application de larticle 145 de la Constitution permettant au Conseil dEtat de connatre de
tous les droits subjectifs de nature politique partir du moment o il fait droit une demande
de substitution. Premirement, en raison du libell de larticle 145 172 ; secondement, sous
peine de dnaturer le concept mme de droit subjectif de nature politique 173.
Enfin, la Constitution prvoit dsormais que la loi peut, selon les modalits qu'elle dtermine, habiliter le Conseil d'Etat ou les juridictions administratives fdrales statuer sur les
effets civils de leurs dcisions 174. Nanmoins, il est difficile denvisager le pouvoir de substitution comme tant un effet civil dune dcision du Conseil dEtat et quand bien mme
principe de la sparation des pouvoirs soppose ce quun organe du pouvoir judiciaire prenne une dcision qui
vaudrait octroi de ce titre ou qui contraindrait la partie adverse loctroyer ; quaucun recours port devant une
juridiction de lordre judiciaire nest en mesure de procurer la requrante une satisfaction quivalente celle
quelle peut attendre dun arrt du Conseil dEtat (nous soulignons) .
170
Par le mme souci defficacit, notons enfin que, pour des cas extrmement limits et reconnus comme tels
par la doctrine, le Conseil dEtat se voit confrer un pouvoir de substitution daction lorsque la nouvelle dcision
prendre rsulte dune comptence lie de lautorit administrative. Cl de vote de la rpartition des comptences entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat laquelle le prsent texte en projet nentend pas droger
, cette notion connat des hypothses o la haute juridiction administrative est demeure comptente, bien quen
prsence de telles dcisions (nous soulignons) . Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/1, pp. 26 et 27.
171
Contra A. FEYT & B. HEYMANS, La rforme du Conseil dEtat face au contentieux de la fonction publique , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 470 et 471. Cette disposition met-elle fin
la thorie de lobjet vritable du recours ? [] Il nous semble que oui parce que dans les autres hypothses, ce
qui justifiait la comptence du Conseil dEtat, ctait justement que la comptence de lautorit ntait pas vraiment lie et que le requrant ne disposait pas du droit subjectif dexiger un comportement dtermin de
ladministration. Le professeur LEROY abonde dans un sens semblable en ces termes : en tout cas, si cette
disposition du projet a pour objet premier damliorer lefficacit des arrts, elle a aussi pour effet collatral de
rsoudre la question controverse. Si cest le lgislateur qui le prvoit expressment, il ne me parat pas que lon
puisse encore raisonnablement soutenir que le Conseil dEtat serait incomptent ds que lacte attaqu procde
dune comptence lie. Et aucune objection dinconstitutionnalit ne peut tre avance : considrer mme que
la disposition en cause confre au justiciable un droit subjectif, il sagit ncessairement dun droit de nature politique et non civil, de sorte que larticle 145 de la Constitution permet au lgislateur de droger au profit du Conseil dEtat, la comptence de principe des juridictions de lordre judiciaire. M. LEROY, Propos sur le projet
de rforme en discussion , op. cit., p. 25.
172
En effet, cet article parle dexceptions tablies par la loi. Or est-ce encore une exception lorsque le Conseil
dEtat, par le biais de son pouvoir de substitution, [pourra] connatre de tous les droits politiques qui lui seraient
soumis ? De mme, peut-on considrer quil y a loi , alors que ni les travaux prparatoires, ni le texte lgislatif ne mentionnent quil aurait t adopt notamment en application de larticle 145 ? Voy. B. CAMBIER, A.
PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 262 265.
173
Ibid.
174
Article 144, alina 2 de la Constitution.

27

on le considrerait comme tel, lexercice du pouvoir de substitution ncessite une annulation

pralable 175 et par consquent, que le Conseil dEtat soit comptent pour la prononcer. Ainsi,
cette rvision de la Constitution ne semble pas pouvoir influencer le partage des comptences
entre lordre judiciaire et le Conseil dEtat 176.

3 Les autres cas de comptence lie

Au paragraphe premier de cette section, nous avons soulev deux hypothses de comptence lie en droit pour lesquelles le Conseil dEtat est comptent et pourrait exercer un
pouvoir de substitution en vertu de larticle 36, 1er, alina 2 des lois coordonnes. Il
sagissait de la thorie de la causa petendi (1) et des possibilits quoffrent les fluctuations de
la jurisprudence sur la distinction entre les avantages dorigine pcuniaire et ceux qui ne le
sont pas (2). Il existe au moins encore deux hypothses qui doivent tre souleves.
La premire concerne aussi une comptence lie en droit ne confrant cependant pas
un droit subjectif dans le chef de ladministr. Il sagit de lensemble des dcisions que
lautorit administrative doit prendre tout en tant dfavorables celui-ci (3) 177. Lon songe
aux cas de dmission doffice 178, ou encore certains refus de permis dans les matires du
droit de lenvironnement, de lamnagement du territoire ou de lurbanisme 179.
La seconde concerne ce que la doctrine belge appelle la comptence lie en fait ou a
posteriori (4) 180. Contrairement aux cas prcdents, la marge dapprciation de lautorit administrative nest pas enserre, nest pas limite a priori ou ex ante par le simple effet dune
norme. Au contraire, la loi semble laisser un pouvoir discrtionnaire cette autorit dans
ladoption de la dcision quelle jugera le plus conforme lintrt gnral. Nanmoins, il

175

D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 207.

Voy. B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 265 267.
177
Imaginerait-on un droit subjectif ce que le casier judiciaire dun repris de justice fasse mention de
toutes les condamnations encourues ? M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 350 352 qui cite aussi comme
exemple larticle 255, al. 1er, 2 de la Nouvelle loi communale prcite.
178
Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/1, p. 27.
179
On pense la non-conformit dun permis durbanisme aux diffrents plans daffectation des sols, et notamment comme le prcisent messieurs GORS et VANSNICK larticle 194, 1er du COBAT ou encore comme le
Professeur LUST, certains cas o le permis denvironnement doit tre refus. D. RENDERS e.a., Variations ,
op. cit., pp. 201 205 ; B. GORS & L. VANSNICK, Lapplication de la rforme du Conseil dEtat au contentieux
de lenvironnement et de lurbanisme , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 589 592 ; S.
LUST, Injunctie en de dwangsom voor de Raad van State , op. cit., pp. 138 et 139 ; S. LUST, Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel , op. cit., pp. 30 et 31.
180
Cette hypothse est explicitement indique dans les travaux prparatoires de la loi : lon songe, notamment,
[] aux cas de comptences lies en fait ou a posteriori, lesquels recouvrent les hypothses selon lesquelles
leffet combin de la loi et de certaines circonstances a pour effet de contraindre ladministration prendre une
dcision dtermine alors mme que la loi lui laissait au dpart une certaine marge dapprciation . Doc. parl.,
Snat, 2013-2014, n 5-2277/1, p. 27.
176

28

apparat des circonstances concrtes du cas despce, que pour rencontrer les exigences de la
lgalit, lautorit ne puisse en ralit nadopter quune seule et mme dcision. Le pouvoir
discrtionnaire existant in abstracto est rduit zro lpreuve des faits 181. La question
sest pose de savoir si cette hypothse ne faisait nanmoins pas natre un droit subjectif au
profit des administrs entranant en consquence lincomptence du Conseil dEtat. Celui-ci y
rpondit par la ngative par un arrt Crombin 182, alors que lAuditeur en charge du dossier
concluait le contraire 183/184. Il semble dailleurs que lon puisse rattacher le seul et unique arrt par lequel le Conseil dEtat fait usage de son pouvoir de substitution cette hypothse 185.

Chapitre 2 Le rgime juridique de la substitution en cas de

comptence lie
Aprs avoir analys le concept de substitution et celui de comptence intgralement
lie, il apparat judicieux dapprofondir le rgime juridique de larticle 36, 1er alina 2 des
lois coordonnes. Quelques remarques liminaires simposeront dans un premier temps (section 1). Dans un deuxime temps, on examinera les conditions et la procdure au terme desquelles un arrt de substitution peut tre prononc (section 2). Lon sinterrogera, dans un
troisime et dernier temps, sur la porte dun tel arrt (section 3).

Section 1re Propos liminaires

Laffirmation aussi laconique que concise de cet alina 2 qui nonce, pour rappel,
que lorsque la nouvelle dcision prendre rsulte d'une comptence lie de la partie adverse, l'arrt se substitue celle-ci et la pauvret des dispositions faisant rfrence ce
mcanisme dans les lois coordonnes et ses arrts dexcution 186 ne fournit que peu
dindications sur le rgime juridique qui lui serait appliqu. Il apparat en consquence vi181

Selon lexpression en provenance du droit allemand Reduzierung des Ermessens auf Null . Voy. J.-M.
WOEHRLING, op. cit., pp. 132 134.
182
C.E. (6e ch.), 13 janvier 1989, Crombin, n 31.755, A.P.T., 1990, p. 311, avis conf. M. LEROY.
183
Il sagissait nanmoins dun cas particulier mettant en uvre larticle 14, 3 (auparavant alina 2) des lois
coordonnes. M. LEROY, Pouvoir discrtionnaire, comptence lie et comptence du Conseil dEtat , A.P.T.,
1990, pp. 313 316.
184
Sur ceci : D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 205 et 206 ; B. BLRO, Comptence lie , op.
cit., pp. 79 84.
185
C.E. (7e ch.), 9 juillet 2015, Jacops, n 231.918. Voy. D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 205 et
206.
186
En ralit, aucune disposition ne fait expressment rfrence larticle 36, 1er, alina 2 et ce tant dans les
lois coordonnes que dans lArrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la section du
contentieux administratif du Conseil d'Etat, M.B., 23 aot 1948 (ci-aprs Rglement gnral de procdure) ou
dans lArrt royal du 2 avril 1991 dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du
Conseil d'Etat en matire d'injonction et d'astreinte, M.B., 1er juin 1991.

29

dent quil faille le complter par dautres sources ; les dispositions relatives linjonction, la
jurisprudence rgissant les effets des arrts dannulation, ainsi que celle ayant trait la boucle
administrative combleront les vides laisss par le lgislateur.
Il est vident que des liens unissent les pouvoirs dinjonction et de substitution 187. Ces
accointances ne furent pas inconnues du lgislateur belge qui traita de ces mcanismes dans le
mme chapitre trois et intitul de lexcution des arrts et de lastreinte au ct de laide
lexcution des arrts et plus prcisment dans le mme paragraphe du mme article. Il
semblerait mme que le lgislateur considre quil nexiste quune diffrence de degr entre
ces deux outils ; le premier, cest--dire linjonction positive dadopter une nouvelle dcision,
ne se conoit quen prsence dune comptence dont lexercice est li 188 ; le second, le pouvoir de substitution nest admis quen prsence dune comptence intgralement lie. En
dautres termes, au plus la marge dapprciation de lautorit administrative se rduit, au plus
le Conseil dEtat dispose dun pouvoir daction tendu. Quand le pouvoir discrtionnaire de
lautorit est rduit zro, le Conseil nenjoindra pas, il adoptera la dcision en lieu et place
de lautorit substitue. En rapprochant ce point ces deux mcanismes, lon est en droit
daffirmer que le lgislateur a entendu soumettre le pouvoir de substitution aux mmes conditions de forme et de procdure que la prononciation dune injonction positive 189.
Avant la rforme du 20 janvier 2014, le Conseil dEtat navait dautres choix que
dannuler lacte dfr sa censure ou de rejeter la requte 190. En cas dannulation, lautorit
administrative devait nanmoins respecter lautorit absolue de la chose juge attache cet
arrt. En consquence, elle devait notamment se conformer la jurisprudence du Conseil
dEtat concernant la question de la rfection de lacte annul, les rpercussions sur le plan des
actes contraires, identiques ou encore drivs 191. Considrant que la dcision prise par le Conseil dEtat faisant droit une demande de substitution constitue un acte administratif pris en
la forme juridictionnelle 192 et faisant suite une annulation pralable prononce par lui, il

187

Voy. supra chapitre premier, section 2, 1er.

Ce qui quivaut aux hypothses de rfection dite obligatoire. Voy. D. RENDERS e.a., Variations , op. cit.,
pp. 197 et 198 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 252.
189
Le professeur RENDERS dit pour sa part que lalina 2 du 1er de larticle 36 ne se comprend, en effet, que
par rfrence lalina 1er de cette disposition . D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 207. Messieurs
CAMBIER et PATERNOSTRE prcisent que les mesures dapplication de ce pouvoir de substitution, bien que non
expressment prvues au-del de larticle 36, 1er des LCCE, devraient tre assimiles celles de linjonction .
B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 256.
190
Voy. supra chapitre premier, section 1re.
191
Expressions empruntes P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1160, 1196, 1203 et 1208.
192
Voy. infra section 3, 1er de ce chapitre.
188

30

paratrait logique quil se soumette sa propre jurisprudence en adoptant sa dcision substituante.

Enfin, lon ne pourra faire fi des enseignements que nous apportent les arrts de la
Cour constitutionnelle concernant les procds dits de boucle administrative 193. En effet, les
griefs soulevs et suivis par la Cour pourront tre transposs dans une certaine mesure
lexercice du pouvoir de substitution par le Conseil dEtat.

Section 2 Conditions et procdure

1er Conditions
Deux conditions principales doivent tre remplies pour que le Conseil dEtat fasse
droit une demande de substitution. Il convient, dans un premier temps dtre en prsence
dune comptence intgralement lie dans le chef de lautorit administrative auteure de la
dcision (article 1). Dans un second temps, le Conseil dEtat devra, au pralable, prononcer
lannulation de la dcision prise par cette autorit (article 2).
Article 1er Lexistence dune comptence lie
Cette condition fut analyse au chapitre prcdent. Prcisons que, comme lindique le
Premier auditeur JOASSART, ce nest que dans lhypothse o la comptence lie ne fait pas
natre un droit subjectif qui serait lobjet vritable du litige que la facult de substitution pourrait soprer 194.
Nous avions relev quatre hypothses o une telle affirmation se vrifiait et ce, malgr
les tribulations de la jurisprudence pour certaines dentre elles. Il sagissait premirement, de
lapplication de la thorie de la causa petendi ; deuximement, de la distinction opre entre
les obligations de nature pcuniaire et celles qui ne le sont pas ; troisimement, des dcisions
prises par lautorit administrative en vertu dune comptence lie mais dfavorables pour
ladministr ; et quatrimement des comptences lies en fait ou a posteriori qui ne confrent, toujours selon la jurisprudence, pas de droit subjectif au profit des administrs 195.

193

C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015 ; C.C., 8 mai 2014, n 74/2014.

M. JOASSART, op. cit., p. 73. Voy. aussi B. LOMBAERT, F. TULKENS & A. VAN DER HAEGEN, op. cit., p. 27.
195
On prcisera que mesdames BEN MESSAOUD et VAN KRUCHTEN estiment que, dans la matire des marchs
publics, le pouvoir adjudicateur ne dispose jamais dune comptence totalement lie . S. BEN MESSAOUD & I.
VAN KAUCHTEN, Le contentieux de lattribution des marchs publics laulne de la rforme du Conseil
dEtat , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 428.
194

31

Article 2 Le prononc dune annulation pralable

Pour pouvoir adopter une dcision en lieu et place de lautorit administrative, le Conseil dEtat devra, au pralable, prononcer lannulation de lacte dfr sa censure. Deux aspects ressortent de cette condition.
Premirement, la substitution ne peut soprer que dans le contentieux de lannulation,
lexclusion des autres types de contentieux et en particulier de la suspension. En effet, dans
ce dernier cas le Conseil ne statue pas sur le fond mais uniquement sur le srieux du ou des
moyens invoqus. Cela a pour consquence que lexcution de lacte nest que paralyse 196.
Ce dernier survit la suspension et nest pas ananti avec effet rtroactif, contrairement
lannulation. La rfection de lacte ne se pose donc pas encore. Par consquent, la substitution
non plus 197.
Secondement, le Conseil dEtat doit effectivement prononcer lannulation. La requte
doit donc tre recevable mais aussi fonde. On a vu que les hypothses en vertu desquelles le
Conseil dEtat est appel se prononcer sur une dcision rsultant dune comptence intgralement lie dans le chef de ladministration sont rduites. Le lgislateur a adopt par sa rforme du 20 janvier 2014 deux dispositions limitant encore les cas dannulation dun acte
administratif. Il sagit de la boucle administrative 198 et de lintrt au moyen 199. Sans entrer
dans les dtails de chacune de ces deux mesures, rappelons que, favorables laction adminis-

196

M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 754 756, 799 et 800.

Le professeur RENDERS tient le mme raisonnement concernant linjonction positive. D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 190 et 191. Voy. aussi S. BEN MESSAOUD & I. VAN KAUCHTEN, op. cit., p. 417 ; S.
LUST, Injunctie en de dwangsom voor de Raad van State , op. cit., p. 139 ; S. LUST, Volle rechtsmacht,
substitutie, injunctie en herstel , op. cit., p. 31. Le Conseil dEtat a rejet une demande dinjonction dans le
contentieux de la suspension au motif qu une telle injonction [doit] tre prise, suivant les articles 35/1 et 36,
1er, des lois sur le Conseil d'Etat, prcites, par un arrt d'annulation . C.E. (8e ch.), 2 mai 2016, Braginsky, n
234.617.
198
Sans tre exhaustif, nous pouvons consulter : D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 121 137 et les
rf. cites ; S. BEN MESSAOUD & I. VAN KAUCHTEN, op. cit., pp. 417 422 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE &
T. CAMBIER, op. cit., pp. 285 331 ; M. UYTTENDAELE, Sauver la boucle administrative fdrale , obs. sous
C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, A.P.T., 2015, pp. 398 406 ; V. VANDER GEETEN, La boucle administrative a-telle encore un avenir en droit belge ? , Bull. soc. jur., 2015, p. 1 ; F. BELLEFLAMME & J. BOURTEMBOURG,
Requiem pour la boucle , obs. sous C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, J.T., 2014, pp. 480 483 ; S. BOULLART,
De bestuurlijke lus bij de Raad voor Vernunningsbetwistingen vernietigd. Wat met de bestuurlijke lus bij de
Raad van State? , op. cit., pp. 1383 1388 ; S. BOULLART, De bestuurlijke lus en de bemiddeling als instrumenten tot oplossing van bestuursgeschillen , op. cit., pp. 47 79 ; D. RENDERS, La boucle administrative ne
serait-elle pas boucle ? , note sous C.C., 8 mai 2014, J.L.M.B., pp. 1201 1211 ; F. EGGERMONT, De bestuurlijke lus , R.W., 2013-2014, p. 962 ; L. LOSSEAU, op. cit., pp. 523 580 ; D. RENDERS & B. GORS, Intervention , Publicum, Commission de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 28 30 ; P. LEFRANC, A la recherche de la boucle administrative , A.P.T., 2012, pp. 222 231.
199
Sur lintrt au moyen : M. KAISER & E. GOURDIN, La qualit de requrant et son intrt au recours et au
moyen , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 31 84.
197

32

trative 200 , elles ont, toutes deux, t adoptes pour viter des annulations dites de pure
forme 201, sans consquence pratique pour le requrant ou nayant aucune incidence sur la situation juridique de ce dernier. Dans lesprit du lgislateur, elles taient nanmoins contrebalances par ladoption dautres mcanismes, quant eux favorables au justiciable et dont font
partie linjonction et la substitution 202 . Toujours est-il que la conscration lgislative de
lintrt au moyen 203 aura pour effet de rduire les possibilits dannulation des irrgularits
qui sont susceptibles dexercer, en lespce une influence sur le sens de la dcision prise,
ont priv les intresss d'une garantie ou ont pour effet d'affecter la comptence de l'auteur de
l'acte 204 et donc de limiter dautant les arrts de substitution.
Prcisons encore que cette condition emporte la possibilit, pour le Conseil dEtat,
doctroyer une indemnit rparatrice sur la base de larticle 11bis des lois coordonnes 205. En
effet, toute annulation peut tre analyse comme un constat dillgalit au sens de larticle
prcit et permettra au Conseil dEtat moyennant le respect des autres conditions et de la
procdure dfinie dans la loi et les arrts dexcution de faire droit une demande
dindemnit rparatrice dont le montant sera fix par le juge concurrence de la partie du
dommage non dj rpar par lannulation et la dcision de substitution.

2 Procdure
La procdure nest, elle non plus, pas clairement dfinie par le lgislateur. En se basant
principalement sur linjonction positive, on dterminera, dabord, si la substitution peut ou
200

Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, pp. 26 29.

L. LOSSEAU, op. cit., p. 527 et les rf. cites.
202
Certains auteurs abondent dans ce sens, limage du professeur UYTTENDAELE qui prcise que la loi du 20
janvier 2014 constitue donc un ensemble cohrent qui tend tout la fois viter que le Conseil dEtat ne censure
la lgre lautorit, mais qui augmente paralllement la protection du requrant (M. UYTTENDAELE, Sauver , op. cit., p. 402). Dautres dnoncent au contraire la disproportion de la rforme estimant que celle-ci
dplace le curseur des intrts en prsence devant le juge administratif au ct des pouvoirs publics et ce
dans un excessif souci de scurit juridique (M. KAISER & E. GOURDIN, op. cit., pp. 62 et 63). Sur le recours
excessif au concept de scurit juridique, voy. aussi M. NIHOUL, L'article 160 de la Constitution combin avec
le principe de scurit juridique au dtriment du principe de lgalit : une arme construction massive dans
les mains du Conseil d'Etat et la Cour constitutionnelle ? Concernant le maintien temporaire des effets d'un rglement irrgulier , note sous C.C., 9 fvrier 2012, n 18/2012, A.P.T., 2012, pp. 405 413.
203
Car la boucle administrative fdrale a t juge inconstitutionnelle et par consquent annule. Voy. C.C., 16
juillet 2015, n 103/2015, B.5. B.15.
204
Selon les termes du nouvel alina 2 de larticle 14, 1er des lois coordonnes.
205
Voy. L. DONNAY & M. PQUES, Lindemnit rparatrice entre questions existentielles et rponses raisonnables , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes dtudes juridiques Jean Dabin, Bruxelles,
Bruylant, 2016, pp. 127 164 ; A. PIRSON & M. VRANCKEN, La rparation du dommage caus par lillgalit
dun acte administratif et lindemnit rparatrice : quel saint se vouer ? , in Droit administratif et contentieux,
coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 27 75 ; I. MATHY, Le nouveau contentieux de
lindemnit rparatrice : le juge administratif lassaut du droit civil , in La justice administrative, Bruxelles,
Larcier, 2015, pp. 189 231 ; D. RENDERS, Droit administratif gnral, op. cit., pp. 532 540. Sur la gense,
voy. C. STORCK, De quelques perplexits dun juge de lordre judiciaire , Publicum, Commission de droit
public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 17 23.
201

33

doit tre sollicite (article 1), le cas chant les formes et le contenu que doit revtir une telle
demande et limportance dans ce cas du respect du principe du contradictoire (article 2), pour
dterminer ensuite ltendue de la marge dapprciation du Conseil dEtat (article 3) et enfin,
sa formulation dans le dispositif de larrt (article 4).
Article 1er Linitiative de lexercice du pouvoir de substitution
Il rsulte du seul arrt de substitution prononc ce jour par le Conseil dEtat que
celle-ci doit tre sollicite 206. linstar du pouvoir dinjonction 207 et contrairement ce que
laisserait penser une analyse formaliste de larticle 36, 1er, alina 2 208, le Conseil dEtat ne
peut se substituer doffice en lieu et place de lautorit administrative 209.
Des difficults surgissent pour savoir si tant le requrant que la partie adverse voire
mme lintervenant peuvent introduire la demande de substitution. En effet, messieurs RENDERS,

GORS, TRYBULOWSKI et VANSNICK indiquent que larticle 36, 1er, alina 1er semble

traiter diffremment les parties selon que linjonction positive et par rfrence dsormais la
substitution ait t prononce dans larrt dannulation ou dans un arrt ultrieur 210. Dans le
premier cas, toute partie pourrait la solliciter ; dans le second, uniquement la partie la requte de laquelle l'annulation a t prononce . Malgr la rdaction malheureuse de larticle,
il parat difficilement justifiable sur le plan des principes dgalit et de non-discrimination
que les parties la cause soient traites diffremment selon que linjonction ou la substitution
soit prononce dans le mme arrt ou dans un arrt ultrieur celui annulant lacte. partir
du moment o le requrant a bien mis lautorit en demeure dadopter une nouvelle dcision
et quun dlai de trois mois se soit coul depuis la notification de larrt dannulation, il suffit, pour nous, que linjonction ou la substitution soit demande peu importe la qualit de
lauteur de cette demande 211. Prcisons nanmoins que le Conseil devra faire preuve dune
vigilance accrue lorsque la demande manera dune autorit administrative auteure de la dcision censure par lui. En effet, en raison de la porte des arrts dannulation et la possibilit

206

C.E. (7e ch.), 9 juillet 2015, Jacops, n 231.918.

Les alinas 1er et 3 de larticle 36, 1er noncent bien que la section du contentieux administratif ne peut
exercer son pouvoir dinjonction que si elle est saisie dune demande en ce sens .
208
En effet, cet alina affirme quen prsence d une comptence lie de la partie adverse, l'arrt se substitue
celle-ci , laissant entendre que le mcanisme oprerait de plein droit, sans ncessiter de demande de la part des
parties la cause.
209
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 190 192, 206 et 207 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T.
CAMBIER, op. cit., p. 256.
210
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 191 et 192.
211
Sur tout ceci, ibid.
207

34

de crer des actes incontestables ou intouchables 212 , la tentation est grande pour
lautorit administrative de se dcharger dune responsabilit dont elle a la charge et de
sassurer que le Conseil dEtat tranchera de manire dfinitive sa place 213.
Article 2 Les formes et le contenu de la demande de substitution
Alina 1er Principes
Le Conseil dEtat ne peut exercer doffice son pouvoir de substitution ; il doit tre saisi dune demande en ce sens. Encore faut-il que cette demande rponde aux conditions prvues cet effet.
Comme prcis larticle prcdent, la substitution pourra tre sollicite soit dans le
mme arrt que celui prononant lannulation ou dans un arrt ultrieur. Dans le premier cas,
la demande doit tre formule au plus tard dans le dernier mmoire 214. Dans le second cas,
elle fera lobjet dune requte spcifique, signe par le requrant ou par un avocat satisfaisant aux conditions fixes par l'article 19, alina 4, des lois coordonnes . Elle sera date et
contiendra les nom, qualit, domicile ou sige du requrant ou, s'il n'a en Belgique ni domicile
ni sige, lection de domicile en Belgique ; la rfrence de l'arrt d'annulation ; l'objet de la
requte ainsi qu'un expos de nature tablir l'obligation de dcision ou d'abstention qui dcoule de l'arrt d'annulation ; le cas chant, la preuve que le requrant a mis l'autorit en demeure, par une lettre recommande, de prendre une nouvelle dcision 215/216.
Dans tous les cas, lon est davis et lon suit en cela ce que messieurs RENDERS,
GORS, TRYBULOWSKI et VANSNICK avaient soulev avant nous que la partie qui sollicite la
212

Selon des expressions reprises B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 279 et 283.
Ibid., p. 283. Ce qui serait manifeste si, aprs avoir t mise en demeure par la partie la requte de laquelle
l'annulation a t prononce, lautorit introduit delle-mme une demande de substitution au Conseil dEtat. On
est cependant trs sceptique sur la possibilit quune telle hypothse survienne un jour en pratique.
214
Article 36, 1er, alina 1er des lois coordonnes et article 14, alina 4 du Rglement gnral de procdure.
Pour tre complet, lalina 3 de larticle 93 du mme Rglement qui vise les demandes sans objet ou qui
nappellent que des dbats succincts prcise que dans les quinze jours de la notification du rapport vis
l'alina 1er, la partie requrante ou une partie intervenante peut, par une requte motive, demander l'application
de l'article 35/1, de l'article 36, 1er, alina 1er, premire phrase, ou de l'article 36, 1, alina 3, des lois coordonnes. Cette demande est jointe la convocation . Les deux articles prcits du Rglement gnral de procdure ne font rfrence quaux alinas 1er et 3me du paragraphe 1er de larticle 36, semblant exclure de ces dispositions le pouvoir de substitution. tant donn que nous estimons que le lgislateur ne voit quune diffrence de
degr entre linjonction positive et la substitution, nous leur appliquons nanmoins ces dispositions, prtextant
dune rdaction malheureuse de celles-ci par le lgislateur.
215
En effet, la requte doit tre prcde dune mise de lautorit en demeure de prendre la dcision rsultant de
la comptence intgralement lie, mise en demeure envoye par lettre recommande linitiative de la partie la
requte de laquelle l'annulation a t prononce. Un dlai de trois mois devra stre coul depuis la notification
de larrt dannulation (article 36, 1er, alina 1er, seconde phrase des lois coordonnes).
216
Article 2 de lArrt royal dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil
d'Etat en matire d'injonction et d'astreinte prcit.
213

35

substitution expose, dans sa demande, les lments permettant au Conseil dEtat de considrer
que, dans le cas despce, la comptence de la partie adverse est lie 217 et ce, mme si une
telle exigence nest explicitement prvue que dans les cas dun arrt de substitution ultrieur 218.
Alina 2 Le respect du principe du contradictoire
La procdure dcrite ci-dessus et aboutissant au potentiel prononc par le Conseil
dEtat dun arrt de substitution permet-elle dassurer le respect du principe de la contradiction des dbats 219 ? Dans son arrt prcit du 8 mai 2014 concernant la boucle administrative
flamande, la Cour constitutionnelle fit droit aux prtentions des requrants en prcisant, entre
autres choses, qu en ne prvoyant pas de dbat contradictoire sur la possibilit dappliquer
la boucle administrative, dans des cas o cette application na pas encore fait lobjet dun dbat entre les parties, [] la disposition attaque porte une atteinte discriminatoire aux droits
de la dfense, au droit la contradiction et au droit daccs un juge 220.
Si la question ne semble pas se poser lorsque la substitution est le fruit dun arrt ultrieur lannulation proprement dite, tel ne semble pas tre le cas lorsquil est statu au cours
de la mme procdure tant sur lannulation que sur la substitution. En effet, le Rglement gnral de procdure permet dintroduire une demande fonde sur larticle 36, 1er des lois
coordonnes tout moment et au plus tard dans le dernier mmoire. Il ne prvoit par contre
pas contrairement au maintien des effets dun acte annul 221 la possibilit pour les parties

217

D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 193, 206 et 207.

Article 2, al. 2, 3 de lArrt royal dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du
Conseil d'Etat en matire d'injonction et d'astreinte prcit.
219
Sur le respect du principe des droits de la dfense et du contradictoire en droit administratif, voy. D. RENDERS, F. PIRET & A. TRYBULOWSKI, Les droits de la dfense et les actes unilatraux de ladministration : o
lunilatralit ne va pas sans contradiction , in Les droits de la dfense, coll. Formation permanente CUP,
Bruxelles, Larcier, 2013, pp. 63 135 ; J.-P. COSTA, La contradiction sous linfluence de larticle 6, 1er. Le
principe du contradictoire dans larticle 6, 1er de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de
lhomme , R.F.D.A., 2001, pp. 30 32 ; O. GROHIN, La contradiction hors de linfluence de larticle 6, 1er.
La contradiction avant larticle 6, 1er , R.F.D.A., 2001, pp. 2 12 ; P. LEWALLE, Le principe du droit de la
dfense et du dbat contradictoire en droit administratif , in Les droits de la dfense. Actes du colloque
Jacques Henry , organis par la Confrence libre du Jeune Barreau de Lige le 28 mars 1997, Lige, ASBL
Editions du Jeune Barreau de Lige, 1997, pp. 29 55 ; J. SAROT & W. DEROOVER, Le droit de la dfense
devant ladministration et le juge de celle-ci , A.P.T., 1984, pp. 193 204 ; Ch. HUBERLANT, Le droit de la
dfense devant ladministration active , A.P.T., 1978-1979, pp. 1 16. Voy. aussi J. VELU & R. ERGEC, La
Convention europenne des droits de lhomme, 2me d., Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 505 510 ; Y. CAPDEPON, Essai dune thorie gnrale des droits de la dfense, Paris, Dalloz, 2013, pp. 123 137 ; J. VELU & R.
ERGEC, La Convention europenne des droits de lhomme, Bruxelles, Bruylant, 1990, pp. 474 477.
220
C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, B.8.5.
221
Article 14ter des lois coordonnes et article 14, al. 3 du Rglement gnral de procdure. Voy. D. RENDERS
e.a., Variations , op. cit., pp. 138 165 ; A. FEYT & F. TULKENS, Limpact du maintien des effets par le
juge constitutionnel ou le juge administratif sur les questions de responsabilit , in Actualits en droit public et
administratif : la responsabilit des pouvoirs publics, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 116 122 ; J. THEUNIS,
218

36

de faire valoir des observations crites endans un dlai de trente jours. Il ne prvoit pas non
plus la possibilit pour lauditeur de rdiger un rapport complmentaire dans un dlai de
quinze jours. Il restera aux parties la possibilit de faire valoir leur point de vue au cours de
laudience 222/223. Est-ce cependant suffisant au regard du principe du contradictoire, en particulier devant le Haut Juge administratif dont la procdure est par essence essentiellement
crite ? Un bref rappel de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme et du
Conseil dEtat est ncessaire pour faire le point sur cette question.
La Cour europenne des droits de lhomme a plusieurs fois statu sur le caractre contradictoire ou non dune procdure contentieuse 224 / 225 . Elle nonce, dans une foultitude
darrts que ce principe implique le droit pour les parties de faire connatre les lments
ncessaires au succs de leurs prtentions, mais aussi de prendre connaissance de toute pice

Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling door de Raad van State , in De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, pp. 95 124 ; D. RENDERS & B. GORS, op. cit., pp. 30 et
31.
222
Dans lhypothse prcise o le rapport de lauditeur est favorable la partie layant sollicit.
223
Le Rapport au Roi prcdant larrt modificatif (Arrt royal du 28 janvier 2014 modifiant divers arrts
relatifs la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, M.B., 3 fvrier 2014)
justifie cette diffrence de traitement en ces termes : ces demandes ne constituent somme toute qu'une explicitation des consquences de l'annulation, de sorte qu'il ne parat pas ncessaire de prvoir un dbat complmentaire crit leur sujet : les dbats oraux l'audience suffisent permettre aux parties de s'expliquer ce sujet. La
situation est trs diffrente de l'application de l'article 14ter, o il s'agit de droger au caractre rtroactif de l'annulation et de maintenir les effets d'un acte ou d'une disposition illgale . La mme justification est apporte
dans un contexte similaire mais concernant les demandes sans objet ou qui nappellent que des dbats succincts
(article 93 du Rglement gnral de procdure). Or, lon peut rtorquer que la substitution dans tous les cas et
dans une moindre mesure linjonction ne constitue pas quune simple explicitation des consquences de
lannulation . Le Conseil dEtat nexplicitera pas ; il agira en adoptant une dcision en lieu et place de ce
quaurait d prendre lautorit administrative la suite dun arrt dannulation. De plus, la substitution peut aussi
tre vu comme drogeant au principe de la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle (voy.
infra chapitre 3, section 1re, 1er).
224
Qui ressort du droit un procs quitable prvu par larticle 6 et plus particulirement du paragraphe premier prcisant que toute personne a droit ce que sa cause soit entendue quitablement [] de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, signe Rome le 4 novembre 1950 et
Protocole additionnel, sign Paris le 20 mars 1952, approuvs par la loi du 13 mai 1955, M.B., 19 aot 1955.
Voy. A. FETTWEIS, Le rle actif du juge balis par le principe dispositif et le respect des droits de la dfense ,
in Au-del de la loi ? Actualits et volutions des principes gnraux du droit, Louvain-la-Neuve, Anthemis,
2006, pp. 152 159.
225
Sur lapplication, au Conseil dEtat, de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
fondamentales, voy. J. VELU et R. ERGEC, op. cit., 2me d., pp. 442 469 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit.,
pp. 83 97 ; D. RENDERS & D. CACCAMISI, Lirrsistible extension du champ dapplication de larticle 6, 1er,
de la Convention europenne des droit de lhomme , obs. sous C.E.D.H. (gde ch.), arrt Vilho Eskelinen c.
Finlande, 19 avril 2007, J.T., 2007, pp. 640 642 ; A. SCHAUS & D. YERNAULT, La protection des droits fondamentaux du justiciable devant le Conseil dEtat : application de larticle 6 de la Convention europenne des
droits de lhomme dans le contentieux administratif belge , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans
aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 531 591. En droit franais : P. CASSIA & E.
SAULNIER, Le Conseil dEtat et la Convention europenne des droits de lhomme , A.J.D.A., 1997, pp. 411
420 ; J.-P. COSTA, Lapplication par le Conseil dEtat franais de la Convention europenne des droits de
lhomme , Rev. trim. D.H., 1997, pp. 395 406.

37

ou observation prsente au juge en vue dinfluencer sa dcision, et de la discuter 226. Il est

certain que la substitution ressort de cette hypothse. Nanmoins, la Cour a admis, aprs un
revirement de jurisprudence, le caractre relatif et non absolu du principe contradictoire par
un arrt Verdu Verdu c. Espagne 227. Se dpartissant dune conception formelle de celui-ci,
elle indique que ce qui compte en l'occurrence est l'impossibilit ou non pour le requrant de
se dfendre de faon effective en raison dudit dfaut de communication, c'est--dire, si la
communication du mmoire en question aurait eu, ou non, une incidence sur l'issue du litige 228. Dans la mesure o nous estimons que, saisi dune demande en ce sens, le Conseil
dEtat conserve nanmoins une marge dapprciation pour prononcer la substitution, il importe que chaque partie la cause puisse faire valoir ses observations, celles-ci pouvant avoir
une incidence sur lutilisation ou non par le Conseil de son nouvel outil et donc sur lissue du
litige. Le fait que la demande soit formule dans le dernier mmoire, au-del mme du rapport
de lauditeur 229 favorable la partie layant sollicite, ne permettant lautre partie de faire
valoir son point de vue qu laudience, rduit certes le principe contradictoire son strict
minimum, mais ne semble pas, en croire la jurisprudence de la Cour, lanantir compltement. Les plaideurs pourront nanmoins tenter leur chance en invoquant un principe similaire
mais non compltement identique quest celui de lgalit des armes 230. En effet, selon la
Cour, le droit un procs quitable implique que toute partie une action civile et a fortiori
une action pnale, doit avoir une possibilit raisonnable dexposer sa cause au tribunal dans
des conditions qui ne la dsavantagent pas dune manire apprciable par rapport la partie
adverse 231. Restera prouver que labsence de rdaction dun crit pour contredire la de-

226

Voy. parmi tant dautres : C.E.D.H. (4e sec.), arrt Alexe c. Roumanie, 3 mai 2016, req. n 66522/09, 33 et
34 ; C.E.D.H. (2e sec.), arrt Saridas c. Turquie, 7 juillet 2015, req. n 6341/10, 41 ; C.E.D.H. (5e sec.), arrt
Janyr c. Rpublique Tchque, 31 octobre 2013, req. n 42937/08, 56 et 57 ; C.E.D.H. (5e sec.), arrt 3A.CZ
S.R.O. c. Rpublique Tchque, 10 fvrier 2011, req. n 21835/06, 38 ; C.E.D.H. (2e sec.), arrt Gereksar et
autres c. Turquie, 1er fvrier 2011, req. n 34764/05, 34786/05, 34800/05 et 34811/05, 27 ; C.E.D.H. (3e sec.),
arrt Clinique des acacias c. France, 13 octobre 2005, req. n 65399/01, 65406/01, 65405/01 et 65407/01, J.T.,
2005, p. 677, et obs. J.-F. VAN DROOGHENBROECK, La substitution de motifs astreinte la contradiction .
227
C.E.D.H. (5e sec.), arrt Verdu Verdu c. Espagne, 15 fvrier 2007, req. n 43432/02.
228
Ibid., 25. Voy. aussi J.-F. VAN DROOGHENBROECK, Vers une conception plus pragmatique du contradictoire , obs. sous C.E.D.H. (5e sec.), arrt Verdu Verdu c. Espagne, 15 fvrier 2007, J.T., 2007, pp. 545 et 546.
229
Qui rappelons-le existe pour permettre un examen multiple des demandes des parties, contrepoids ncessaire
au fait que le Conseil dEtat statue en premier et dernier ressort. Or dans lhypothse vise ici, il ny aura pas de
rapport de lauditeur, le Conseil au sens strict devant statuer en son me et conscience sans lappui clair de
lauditorat. Voy. M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 451 455.
230
J. VELU et R. ERGEC, op. cit., 2me d., pp. 499 505 ; P. DUINSLAEGER, Lgalit des armes, Mercuriale
prononce lors de la rentre judiciaire de 2015, disponible sur http://justice.belgium.be/ ; J.-P. DINTILHAC,
Lgalit des armes dans les enceintes judiciaires, Rapport annuel, 2003, disponible sur
https://www.courdecassation.fr/.
231
C.E.D.H., arrt Szwabowicz c. Sude, 30 juin 1959, req. n 434/58.

38

mande de substitution avant laudience constitue en lespce un dsavantage apprciable ,

ce qui ne sera pas des plus aises.
Quant la jurisprudence du Conseil dEtat en cette matire, elle est, somme toute, assez claire. De manire gnrale, selon le Haut Juge administratif, le principe du contradictoire
implique que les parties aient la possibilit de discuter de toute question essentielle pour
lissue de la procdure 232 . De manire plus spcifique, le Conseil dEtat nadmet ni
ladjonction de nouveaux moyens dans le mmoire en rplique et donc a fortiori dans le dernier mmoire 233, ni modification 234 ou extension235 de lobjet du recours en cours de procdure 236. Messieurs CAMBIER et PATERNOSTRE considrent dailleurs quune demande de substitution pourrait tre assimile une extension du dispositif 237 et donc entrerait en contradiction avec cette jurisprudence bien tablie. Quand bien mme la substitution ne sanalyserait
pas comme telle, le Conseil dEtat considre, mme en matire dincidents de procdure, quil
serait tout aussi contraire au principe du contradictoire que les requrants puissent, dans leur
dernier mmoire demander au Conseil de poser des questions prjudicielles la Cour de justice de lUnion europenne 238. Certes, il a aussi admis que le principe du contradictoire tait

232

C.E. (11e ch.), 26 janvier 2016, XXX, n 233.638 ; C.E. (11e ch.), 11 juin 2013, XXX, n 223.809 ; C.E. (11e
ch.), 5 mars 2013, XXX, n 222.737 ; C.E. (11e ch.), 26 juin 2012, De Lannoy, n 219.971 ; C.E. (11e ch.), 8 mai
2012, XXX, n 219.215.
233
Sauf sils sont dordre public ou dcouvert la suite du dossier administratif. Considrant que le Conseil
d'Etat ne peut, en rgle, avoir gard qu'aux lments avancs dans la requte ; que le mmoire en rplique ou le
mmoire ampliatif ne peut pas pallier les lacunes de la requte ; que le requrant ne peut ajouter de nouveaux
moyens dans la suite de la procdure, sauf lorsqu'ils sont d'ordre public ; que cette exigence participe elle aussi,
notamment, du respect du principe du contradictoire de la procdure . C.E. (8e ch.), 24 mars 2015, Delguste, n
230.612. Voy. aussi C.E. (13e ch.), 27 avril 2016, Delhaye, n 234.545 ; C.E. (13e ch.), 17 mars 2016,
dOultremont, n 234.171 ; C.E. (13e ch.), 14 septembre 2015, A.S.B.L. AVALA, n 232.181 ; C.E. (13e ch.), 26
juin 2014, A.S.B.L. A.R.A.CH., n 227.902 ; C.E. (13e ch.), 17 dcembre 2013, S.A. Monsera, n 225.866 ; C.E.
(8e ch.), 29 mai 2012, Deveille, n 219.554 ( qu'une demande d'extension de l'objet du recours pourrait se heurter au principe du contradictoire s'il impliquait l'examen de moyens nouveaux. ) ; C.E. (13e ch.), 1er mars 2012,
Paquet et Geerinck, n 218.285.
234
C.E. (13e ch.), 22 novembre 2012, A.S.B.L. Association culturelle turque, n 221.470 ; C.E. (6e ch.), 23 janvier 2004, La socit anonyme Euroculture, n 127.389.
235
La demande par laquelle un requrant sollicite l'extension de l'objet d'un recours une autre dcision que
celle initialement attaque doit, en principe, tre introduite dans les dlais lgaux. C.E. (11e ch.), 16 dcembre
2010, XXX, n 209.777. Voy. aussi C.E. (6e ch.), 18 mars 2011, Verhasselt, n 212.132 ; C.E. (6e ch.), 24 janvier
2001, Deffet, n 92.582 ; C.E. (11e ch.), 27 fvrier 1997, Fakhreddine, n 64.912.
236
Sur ceci, voy. J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 1804 1807, 1817 et 1818 ; D. RENDERS
e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., pp. 261 et 262.
237
B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 276.
238
Nous reprenons, en entier lextrait qui est fort intressant : Considrant que les deuxime et troisime
moyens de la requte ne visent pas "la directive 85/337", prcite ; que le Conseil d'Etat n'aperoit pas ce qui
empchait les requrants de prsenter ces questions et de faire valoir l'intrt de les poser la Cour de Justice ds
la requte et de permettre ainsi aux autres parties d'exercer leur droit une procdure contradictoire et l'auditeur rapporteur d'examiner tous les arguments ; qu'ils ne montrent pas que les dispositions procdurales de cette
directive, vises seulement dans leur dernier mmoire, ont un caractre d'ordre public au sens particulier que
l'ordre public reoit dans la procdure contentieuse o il permet de qualifier les moyens qui touchent aux intrts
fondamentaux de l'organisation administrative et qui peuvent, partant, tre soulevs en tout tat de cause ; que

39

respect partir du moment o les parties ont la possibilit dexprimer leur point de vue
laudience. Il sagissait cependant de cas, soit traits par le biais dune procdure acclre 239,
soit de la procdure en rfr 240.
Au vu de ce qui prcde, nous considrons en cas de demande de substitution formule par lune des parties dans leur dernier mmoire quil serait plus sage que le Conseil procde une rouverture des dbats pour permettre tant chacun de faire valoir son point de
vue qu lauditeur de rdiger un rapport complmentaire sur la question 241. Cette position
peut dailleurs saffranchir dau moins deux arrts du Conseil dEtat statuant en ce sens dans
des cas similaires 242. Dautant plus quen cas de non-respect du principe du contradictoire,
lautorit de la chose juge de larrt en question pourrait trs bien tre conteste dans un procs ultrieur 243.
Article 3 La marge dapprciation du Conseil dEtat
Saisi dune demande de substitution par lune des parties la cause, le Conseil dEtat
dispose-t-il dun pouvoir dapprciation, lorsque les conditions sont remplies, pour refuser
une telle demande ? Cest en tout cas lavis de messieurs RENDERS, GORS, TRYBULOWSKI et
VANSNICK 244/245. Nous souscrivons cette analyse et ce, malgr le caractre premptoire de

cet ordre public doit s'interprter restrictivement car la rception de moyens tardifs nuit l'exercice correct des
droits de la dfense des autres parties et, selon le cas, au principe du double examen dans un rapport rdig par
un membre de l'auditorat ; que, en conclusion, la demande de poser des questions prjudicielles, formule dans le
dernier mmoire, est tardive et doit tre rejete (nous soulignons) . C.E. (13e ch.), 28 novembre 2011, Burlet et
Boersch, n 216.523.
239
En lespce, une requte nappelant que des dbats succincts : que les parties sont nanmoins entendues
laudience et que le caractre oral des dbats ne les empche nullement dexposer, comme elles lont fait en
lespce, leur point de vue quant au contenu du rapport par lequel le membre de lauditorat charg de
linstruction saisit le prsident de la chambre comptente sur la base de larticle 94 du rglement de procdure ;
que la contradiction des dbats nen est pas affecte . C.E. (5e ch.), 16 juillet 1999, Bonheure, n 81.872.
240
C.E. (6e ch.), 27 juin 2003, S.A. Glaxosmithkline, n 121.073.
241
J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 1804 1807, 1825 et 1826 : la section du contentieux
administratif dcide de la poursuite de linstruction de laffaire par un auditeur [] lorsquelle sestime insuffisamment informe ou encore lorsque des moyens, des exceptions ou des faits nouveaux sont prsents dans un
dernier mmoire non soumis la contradiction ou laudience (nous soulignons).
242
C.E. (8e ch.), 8 avril 1999, Mouton, n 79.781 ( que [le requrant] na pas eu la possibilit de faire valoir,
dans un crit de procdure, ses arguments lgard des dveloppements nouveaux contenus dans le dernier mmoire de la partie adverse ; quil y a lieu de rouvrir les dbats pour lui permettre de dposer un mmoire complmentaire, et permettre au membre de lauditorat dsign par M. lauditeur gnral de faire rapport sur la question (nous soulignons) .) ; C.E. (6e ch.), 3 novembre 1999, S.A. Collignon eng., n 83.243.
243
B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 277 ; J.-F. VAN DROOGHENBROECK, Faire
lconomie de la contradiction ? , in Les droits de la dfense, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2013, pp. 9 62 ; J.-F. VAN DROOGHENBROECK, Faire lconomie de la contradiction ? , note sous Cass.
(1e ch.), 29 septembre 2011, R.C.J.B., 2013, pp. 203 248 ; G. CLOSSET-MARCHAL, Lautorit de la chose
juge, le principe dispositif et le principe du contradictoire , note sous Cass. (1e ch.), 8 octobre 2001, R.C.J.B.,
2002, pp. 236 254.
244
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 207.

40

laffirmation contenue dans lalina 2 de larticle 36, 1er qui ne semble laisser aucune marge
de manuvre au Haut Juge administratif. Deux raisons peuvent tre invoques. La premire
nous ramne la dfinition mme de la notion de substitution. Nous avions prcis, dans le
premier chapitre, que la dfinition de la substitution se basait sur la runion de deux critres,
savoir lexistence dune carence dans le chef de lautorit substitue et la volont de recourir
la substitution dans le chef du substituant. Ainsi, cette volont implique que le Conseil dEtat
dispose de la facult de prononcer la substitution, quil na en principe pas dobligation faire
droit la demande des parties et ce, mme si les conditions sont remplies 246. Cette analyse
sappuie dun second argument tir lui de linteraction entre lalina premier et lalina deux
de cet article 36, 1er. En effet comme prcis prcdemment, lexercice du pouvoir de substitution est subordonn, en principe, au respect des mesures dexcution prvues pour
linjonction positive, dfaut pour le lgislateur davoir t plus prcis dans llaboration de
ce mcanisme. Or, lalina consacrant ce pouvoir dinjonction indique trs clairement que la
section du contentieux administratif, saisie d'une demande en ce sens, peut ordonner par cet
arrt ou par un arrt ultrieur que lautorit prenne une nouvelle dcision et non pas ordonne 247.
Le Conseil dEtat, par contre, a-t-il lobligation danalyser tous les moyens invoqus
par le requrant ? Contrairement au mcanisme de la boucle administrative 248, rien nest prvu en ce qui concerne linjonction et encore moins pour la substitution. La question avait
pourtant t souleve lors des travaux prparatoires, mais na pas suscit dmoi de la part des
parlementaires 249. Or, comme le souligne messieurs CAMBIER et PATERNOSTRE des difficults pourraient surgir lorsque le Conseil dEtat formule des injonctions [] sur lattitude

245

De leur ct messieurs CAMBIER et PATERNOSTRE ont soutenu, concernant linjonction que le terme facult ne semble pas appropri ds lors que le Conseil dEtat est saisi dune demande formule par une partie dans
le dispositif dun crit de procdure et que le lgislateur na pas prvu de motifs permettant au Conseil dEtat de
refuser de prononcer une telle injonction, quand les conditions sont runies. . B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE &
T. CAMBIER, op. cit., p. 253.
246
Voy. supra chapitre premier, section 2, 1er.
247
Dailleurs, le Conseil dEtat a dj utilis son pouvoir dapprciation concernant linjonction ngative. Voy.
C.E. (9e ch.), 30 juin 2015, XXX, n 231.796 cit dans D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 193 195.
248
Larticle 38, 2 des lois coordonnes indiquait explicitement que la boucle administrative ne peut tre applique lorsque [] la correction du vice ne peut mettre dfinitivement fin la procdure en cours . Voy. B.
CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 294 298 ; L. LOSSEAU, op. cit., pp. 533 534.
249
Il sagissait dun amendement dpos par la dpute Thibaut et prenant la forme dune disposition transversale rdige en ces termes : l'arrt examine le fondement de chacun des moyens soulevs par le requrant, ainsi
que de tout moyen que le Conseil estime devoir soulever d'office, mme si certains d'entre eux ne pourraient
mener une annulation plus complte qu'un moyen dj dclar comme fond. [] Il fut rejet par 7 voix
contre 2 et une abstention. Voy. Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de
lorganisation du Conseil dEtat, Amendements, Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/2, pp. 20 et 21 ; Doc.
parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3, pp. 48 et 49.

41

adopter, voire se substitue ladministration, si des irrgularits possibles nont pas t tranches. La responsabilit de lEtat pourrait dailleurs tre engage 250.
Article 4 La formulation dans le dispositif de larrt
Lorsque le Conseil dEtat fait droit une demande de substitution, il mentionnera sa
dcision dans le dispositif de larrt et non seulement dans les motifs de celui-ci. Ds lors le
dispositif comprendra soit lannulation suivie de la dcision de substitution, soit uniquement
cette dernire lorsquelle fait lobjet dun arrt ultrieur.
La question se pose de savoir si le Conseil dEtat peut allouer une indemnit de procdure

251

lorsque la demande de substitution fait lobjet dune procdure distincte de

lannulation proprement dite. Nous avons tendance penser que rien ne soppose ce que le
Conseil attribue cette indemnit soit la partie requrante lorsquil procde effectivement la
substitution, soit la partie adverse en cas de rejet du recours 252. En effet, dans ces hypothses
dcrites la phrase prcdente, celles-ci pourront tre considres comme ayant obtenu gain
de cause dans le sens de larticle 30/1, 1er des lois coordonnes 253.

Section 3 La porte dun arrt de substitution

Aprs avoir dtermin la nature juridique de la dcision de substitution prise par le
Conseil dEtat ( 1er), on sattachera prciser les consquences juridiques dcoulant de cette
nature ( 2). Au vu de limportance pour la protection juridique du citoyen, un paragraphe
spcifique abordera les possibilits de recours lencontre de cette dcision ( 3).

1er La nature juridique de la dcision prise

La dcision de substitution est bien le fruit dune juridiction, le Conseil dEtat et non
dune autorit administrative. Inscrite dans le dispositif dun arrt prononc par le Haut Juge
administratif, elle ne peut tre analyse que comme un acte juridictionnel. Cependant, en
250

B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 278 et 279.

Voy. D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 221 260 ; M. BELMESSIERI, Lindemnit de procdure devant le Conseil dEtat , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 163 188.
252
Madame BELMESSIERI a tranch dans un sens analogue cette question concernant une procdure ayant pour
but exclusif loctroi dune indemnit rparatrice. Voy. M. BELMESSIERI, op. cit., p. 178.
253
Cest en ce sens que tranche un arrt du Conseil dEtat du 6 janvier 2016, rejetant la demande dinjonction de
sabstenir dagir : Considrant que la partie adverse sollicite une indemnit de procdure au montant de base
de 700 ; que larticle 18 de lArrt royal du 2 avril 1991 dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil dEtat en matire dinjonction et dastreinte rend applicable aux demandes
dinjonction notamment larticle 84/1 du Rglement gnral de procdure, qui permet le dpt dune demande
dindemnit de procdure ; quil y a lieu de faire droit la demande . C.E. (15 e ch.), 6 janvier 2016, A.S.B.L.
APRODEC, n 233.419. Contra C.E. (7e ch.), 26 juin 2014, Denayer, n 227.883 cit dans D. RENDERS e.a.,
Variations , op. cit., pp. 238 et 239, n.b.p. 553.
251

42

adoptant une dcision en lieu et place de lautorit substitue, le Conseil fait bien uvre administrative 254. La dcision qui en ressort prsente donc un statut hybride : si par sa forme et
sa nature, il sagit dun acte juridictionnel, son contenu prsentera toutes les caractristiques
dun acte administratif unilatral 255. Nous parlerons, pour notre part, dacte administratif pris
en la forme juridictionnelle ou encore darrt tenant lieu de dcision administrative 256.
Une premire question se pose au regard du statut hybride de la dcision de substitution : est-il possible de la contester de manire incidente devant les Cours et tribunaux par le
recours larticle 159 de la Constitution 257 ? Soit lon considre quil sagit dun vritable
acte juridictionnel de sorte que la question appelle une rponse ngative 258. En effet, larticle
159 ne concerne que les arrts et rglements gnraux, provinciaux et locaux . Soit un
doute subsiste quant la nature de lacte et on aura gard un arrt du Conseil dEtat en date
du 18 dcembre 2009 dnomm Debie 259. En lespce, le requrant allguait la nullit dune
dcision en matire de fonction publique le concernant 260 en soutenant lillgalit de larrt
du gouvernement wallon lui servant de base juridique 261, illgalit avre en raison de son
annulation antrieure par le Conseil dEtat mais dont les effets avaient t diffrs par souci
de scurit juridique 262. Malgr le caractre criant de lirrgularit dnonce par le requrant,
le Conseil dEtat rejeta le moyen avanc par ce dernier. En ralit, en statuant de la sorte, le
Haut Juge administratif considre, comme le prcise justement le professeur RENDERS,
quun acte administratif unilatral de porte rglementaire annul, dont les effets sont cependant maintenus, nest pas un acte administratif unilatral au sens de larticle 159 de la
Constitution 263/264. Le Conseil dEtat pourrait, en consquence, sinspirer de cette jurispru254

Voy. infra chapitre 3.

Sur la distinction plus prcise entre acte administratif et acte juridictionnel, voy. infra chapitre 3, section 2.
256
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 207 et 219 ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER,
op. cit., p. 256.
257
Sur larticle 159 sans prtention lexhaustivit on pourra consulter : J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid : onderzoek naar de rol en de grenzen van artikel 159 van de Grondwet in de belgische rechtsstaat,
Brugge, Die Keure, 2011, 777 p. ; M. NIHOUL (dir.), Larticle 159 de la Constitution, Bruges, La Charte, 2010,
494 p. ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., pp. 397 405 et les rf. cites ; J. THEUNIS,
De exceptie van onwettigheid (artikel 159 G.W.) : meer vragen dan antwoorden? , R.W., 2007-2008, pp.
1266 1281 ; D. RENDERS, La consolidation lgislative de lacte administratif unilatral, Bruxelles, Bruylant,
2003, pp. 73 et 74 et les rf. cites.
258
En ce sens B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 282.
259
C.E. (8e ch.), 18 dcembre 2009, Debie, n 199.085.
260
Sa classification, au sens du Code de la Fonction publique wallonne, dans le mtier 60-administratif alors
quil demandait lautorit administrative comptente pour ce faire, tre reclass dans le mtier 50-gomtre,
gomtre expert-immobilier, gomtre des mines .
261
Arrt du Gouvernement wallon du 18 dcembre 2003 portant le Code de la fonction publique wallonne,
M.B., 31 dcembre 2003.
262
Sur la base de larticle 14ter des lois coordonnes, modifi depuis par la rforme du 20 janvier 2014.
263
D. RENDERS, Larticle 14ter des lois coordonnes sur le Conseil dEtat face larticle 159 de la Constitution , obs. sous C.E. (8e ch.), 18 dcembre 2009, Debie, n 199.085, J.T., 2010, p. 178. Voy. aussi D. RENDERS,
255

43

dence pour mettre en chec larticle 159 de la Constitution en prsence dun arrt de substitution prononc par lui 265.

2 Les effets de la dcision prise

Les arrts dannulation du Conseil dEtat ont une autorit absolue de chose juge 266.
Celle-ci concerne tant le dispositif de larrt que les motifs qui en sont le soutnement ncessaire 267. Ainsi, la dcision de substitution, prsente dans le dispositif dun arrt dannulation,
est aussi revtue dune telle autorit. De mme, si la substitution est le fruit dune procdure
ultrieure, cette dernire ne se comprend nanmoins que par lexistence dune annulation prcdemment prononce par le Conseil dEtat et devrait, selon nous, aussi bnficier de la
mme autorit 268. Ces affirmations ne sont nanmoins pas sans consquences.
Premirement, la rfection, par lautorit administrative, auteure de lacte initial annul, devient impossible 269 . En effet, par le biais de son pouvoir de substitution, le Conseil
dEtat adopte une dcision en lieu et place de lautorit substitue. Celle-ci sest trouve dessaisie par son manquement une comptence intgralement lie et le recours par le Conseil
dEtat au mcanisme de larticle 36, 1er, alina 2 des lois coordonnes. considrer que la
dcision de substitution est revtue de lautorit absolue de chose juge, lautorit administrative ne saurait adopter un acte qui viendrait contrarier le dispositif de larrt dannulation.
Trancher cette problmatique dune autre manire viendrait violer une telle autorit 270.

L'article 159 de la Constitution prime l'article 14ter des lois coordonnes sur le Conseil d'Etat , obs. sous
Corr. Charleroi (7e ch.), 11 fvrier 2011, J.T., 2011, pp. 368 et 369 ; D. RENDERS, Le maintien des effets d'un
rglement annul par le Conseil dEtat et le respect des droits fondamentaux , J.T., 2002, pp. 761 765.
264
La Cour constitutionnelle a t saisie de la question et a tranch dans le sens que larticle 14ter des lois coordonnes ne violait pas larticle 159 de la Constitution. Voy. C.C., 9 fvrier 2012, n 18/2012 et A. FEYT & F.
TULKENS, op. cit., pp. 93 124, spc. 109 122.
265
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., pp. 219 et 220.
266
Voy. supra chapitre premier, section 1re.
267
J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., p. 2158.
268
En ce sens D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 219 ( lon serait enclin considrer que, comme la
substitution constitue le prolongement direct, voire immdiat, dun arrt dannulation, un arrt qui la prononce
est galement revtu de lautorit absolue de chose juge. ). Pour leur part, messieurs CAMBIER et PATERNOSTRE raisonnent toujours par analogie avec le contentieux de pleine juridiction : Dans le cadre du contentieux de pleine juridiction, lautorit de chose juge de cette substitution est soit relative, soit absolue en fonction
du type de contentieux. En labsence de prcision concernant le nouveau pouvoir de substitution au contentieux
de lannulation, des interrogations persistent et des raisonnements par analogie avec le contentieux de pleine
juridiction peuvent tre envisags . B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 282.
269
Sur les hypothses de rfection impossible : P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v rfection , p. 550 et
551 ; J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 2175 2180 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., p.
706 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., pp. 298 et 299 ; P. LEWALLE en coll. avec L.
DONNAY, op. cit., pp. 1160 1169 ; P. WEIL, op. cit., pp. 55 57.
270
La rponse donne par messieurs SALMON, JAUMOTTE et THIBAUT au contentieux de pleine juridiction en
prsence dun pouvoir de rformation semble identique : lorsque la section du contentieux administratif est
saisie dun recours contre une dcision administrative ou juridictionnelle, sa dcision, au contentieux de pleine

44

Deuximement, se pose la question de savoir dans quelles circonstances le Conseil

dEtat peut prononcer une dcision de substitution pourvue dune porte rtroactive 271. Une
fois de plus, les lois coordonnes, les arrts dexcution ou encore les travaux prparatoires
ne contiennent aucune indication ce sujet. On voit, nanmoins, dans la jurisprudence du
Conseil dEtat concernant la rtroactivit ventuelle dun acte refait, une source dindicateurs
destins combler ce vide juridique 272. Larrt de principe du Conseil dEtat du 1er dcembre
1965 dnomm Van Lantschoot 273 constitue le dpart de la rflexion que nous transposons
la substitution. Selon cet arrt, soit la comptence de lautorit administrative dont lacte a t
annul tait intgralement lie 274 ; dans ce cas, le Conseil dEtat ne pourra confrer un effet
rtroactif sa dcision. En effet, rien ne le justifie. Par analogie mme au rgime des actes
administratifs avec lequel cette dcision partage des affinits, il semblerait que la rtroactivit
lui soit interdite 275. Par contre si la comptence de lautorit administrative tait ligote en
ce quelle devait agir dans un sens dtermin et un moment bien prcis 276 , le Conseil sera
inspir faire remonter les effets de sa dcision de substitution au moment indiqu 277.
Troisimement, il peut arriver que larrt dannulation impose en ralit lautorit
administrative dadopter un acte contraire celui initialement pris par elle 278. Cette hypothse
nest possible qu partir du moment o la rfection par ladministration de son acte initial est
impossible et quil rsulte des termes de larrt dannulation que la comptence de lautorit
juridiction, sy substitue et il ne saurait y avoir lieu renvoi puisque la section du contentieux administratif est
tenue de rgler lentiret du contentieux dont elle est saisie (nous soulignons) . J. SALMON, J. JAUMOTTE & E.
THIBAUT, op. cit., p. 2237.
271
Sur la notion de rtroactivit : D. RENDERS, La consolidation lgislative, op. cit., p. 51 et les rf. cites.
272
Une telle approche qui peut tre considre comme audacieuse nest rendue possible que par la proximit
en termes de contenu qui unit tant la dcision de substitution que lacte administratif issu dune rfectioncorrection ainsi que par la nature mme du mcanisme que constitue la substitution impliquant que le substituant
agisse en lieu et place du substitu, acceptant par-l dtre soumis, pour partie, aux mmes rgles que lui. L.
CLOUZOT, op. cit., pp. 251 253 ; B. PLESSIX, op. cit., pp. 624 629.
273
C.E., 1er dcembre 1965, Van Lantschoot, n 11.533, Rec., p. 991.
274
Et non pas seulement dont lexercice est li, sinon nous ne rentrions pas dans le champ dapplication de
larticle 36, 1er, alina 2 des lois coordonnes.
275
En vertu du principe de non-rtroactivit des actes administratifs. Voy. P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit.,
v non-rtroactivit des actes administratifs (principe de -) , pp. 422 428 ; D. RENDERS, Droit administratif
gnral, op. cit., pp. 347 349 ; P. BOUVIER e.a., op. cit., pp. 51 53 et 141.
276
Voy. supra chapitre 2, section 1re.
277
Selon le professeur LEROY, lorsque la comptence de lautorit est lie non seulement quant au contenu de
la dcision prendre, mais aussi quant au moment o cette dcision doit produire ses effets, [] une premire
dcision, prise en temps utile, mais annule pour une raison quelconque, peut tre remplace par une dcision
qui produit rtroactivement ses effets au moment o ceux-ci devaient sortir . M. LEROY, Contentieux, op. cit.,
p. 713. Voy. aussi P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v non-rtroactivit des actes administratifs (principe
de -) , pp. 427 et 428 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., pp. 298 et 299 ; P. LEWALLE
en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1185 1194.
278
P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1196 1203 qui illustrent leur propos par les exemples
suivants : une annulation dun refus doit parfois tre suivie dune autorisation ; de mme que lannulation dune
rvocation implique ncessairement une rintgration.

45

dadopter lacte contraire est intgralement lie voire mme ligote 279. Illustrant merveille
les cas de comptence lie a posteriori ou en fait, on voit dans cette thorie de lacte contraire
une des illustrations les plus convaincantes o, saisi dune demande en ce sens, le Conseil
dEtat pourrait dployer toute ltendue de son pouvoir de substitution.

3 Lexistence de voies de recours

Aprs stre attel dterminer quelle tait la nature juridique dune dcision de substitution, dlimiter ses principaux effets dont lautorit absolue de chose juge, sa possible rtroactivit et sa conscration potentielle par la thorie des actes contraires, on envisage les
diffrents recours qui peuvent souvrir lencontre de celle-ci. Dans un premier temps, nous
esquisserons quelques propos liminaires pour dterminer la qualit des personnes ayant intrt
introduire un recours (article 1er). On analysera ensuite les recours dont peut connatre le
Conseil dEtat (article 2) et ceux ouverts auprs des juridictions de lordre judiciaire (article
3).
Article 1er Propos liminaires
Les parties la procdure ayant conduit larrt de substitution sont les premires
concernes par celui-ci. Elles ont, en principe, pu faire valoir leurs arguments sur
lopportunit quavait le Conseil prononcer un tel arrt 280. Cependant, la faiblesse de la procdure contradictoire, ainsi que labsence dobligation pour le Conseil danalyser tout le
moins lensemble des moyens soulevs devant lui rend ncessaire lexistence de voies de recours pour les parties la cause.
Elles ne sont cependant pas les seules. En effet, dautres personnes peuvent tre affectes par la dcision de substitution. Dailleurs, labsence pour celles-ci de recours contre cette
dcision pourrait sanalyser comme une atteinte au droit daccs un juge, garantie notamment par larticle 6, 1er de la Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales. Rappelons que cest en ce sens qua statu la Cour constitutionnelle concernant les procds de boucle administrative qui ne prvoyaient pas la possibilit pour des
personnes intresses non parties la procdure de contester la dcision prise sur boucle 281.

279
Dans ce cas et selon ce que lon a explicit juste avant, il conviendra de confrer lacte contraire un effet
rtroactif. Voy. J. SALMON, J. JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 2194 2196.
280
Voy. supra chapitre 2, section 2, 2.
281
Pour la boucle administrative fdrale : C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015, B.12.4. et B.12.5. ( Lapplication
de la boucle administrative peut toutefois avoir des consquences pour les personnes intresses qui nont pas
introduit de recours contre la dcision ou ne sont pas intervenues la cause. [] Le droit daccs au juge constitue un principe gnral de droit qui doit tre garanti chacun dans le respect des articles 10 et 11 de la Constitu-

46

Article 2 Devant le Conseil dEtat

Si la dcision de substitution prsente un contenu similaire celui dun acte administratif unilatral, il nest nul doute quil sagisse, de par sa nature et sa forme, dun acte juridictionnel. Ainsi, il ne sera pas possible dintroduire un recours en annulation sur la base de
larticle 14, 1er des lois coordonnes contre cette dcision. Du reste, comme lont rappel
messieurs RENDERS, GORS, TRYBULOWSKI et VANSNICK comment le Conseil dEtat pourrait-il connatre, au contentieux de lannulation, dun acte rsultant dun de ses propres arrts 282 ?
Le seul cheminement possible pour des personnes lses tant par larrt dannulation
que la substitution proprement dite semble rsider dans lexistence des voies de recours extraordinaires et plus particulirement de la tierce opposition 283. Cette dernire permet, pour
une personne nayant pas t partie la procdure en annulation et qui nen a pas eu connaissance, de contester larrt dannulation dans les trente jours de sa publication lorsque ce dernier prjudicie ses droits 284. Cette voie de recours exceptionnelle 285, permettrait de
pallier la problmatique de labsence daccs un juge en cas de dcision de substitution prononce par le Conseil dEtat et lsant les intrts dun tiers intress qui na pas pu tre partie
la cause.
Nanmoins, la rigidit des conditions dapplication 286 / 287 rend rare laccueil, par le
Conseil, de requtes en tierce opposition 288. De plus, des arguments textuels semblent freiner
la possibilit dintroduire une telle requte directement lencontre dune dcision de substitution, tout le moins lorsquelle fait lobjet dun arrt ultrieur. En effet, larticle 13 de

tion. Une dcision prise en application de la boucle administrative ne peut pas tre exclue du droit daccs au
juge. La limitation de ce droit, pour une catgorie dintresss, nest pas proportionne lobjectif poursuivi par
le lgislateur, qui consiste en substance rationaliser et acclrer le contentieux administratif. ) Pour la boucle
administrative flamande : C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, B.8.4. et B.8.5.
282
D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 207. Voy. aussi B. GORS & L. VANSNICK, op. cit., p. 592.
283
R. ANDERSEN, La tierce opposition et recours pour excs de pouvoir , in Prsence du droit public et des
droits de l'homme : mlanges offerts Jacques Velu, Vol. 2, Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 663 677.
284
Article 48 du Rglement gnral de procdure. Voy. aussi larticle 30, 4, al. 3 des lois coordonnes et les
articles 47 50 du Rglement gnral de procdure.
285
D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., p. 302.
286
Pour plus de dtails sur les conditions dapplication et la procdure de ce mcanisme, voy. J. SALMON, J.
JAUMOTTE & E. THIBAUT, op. cit., pp. 2248 2253 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 968 970 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., p. 303 ; M. SOMERHAUSEN & F.-M. RMION (dir.), op. cit.,
pp. 723 725.
287
Prenons pour exemple les conditions de dlai de trente jours aprs la publication de larrt dannulation ou
encore le fait de navoir pas eu connaissance de laffaire alors quil est systmatiquement donn information
concernant ces recours tous les intresss identifiables (selon M. LEROY, Contentieux, op. cit., p. 969).
288
Pour un rejet rcent : C.E. (11e ch.), 22 mars 2016, S.A. Blankenberge Casino Kursaal et S.A. Middelkerke
Casino Kursaal, n 234.208.

47

larrt royal dterminant la procdure en matire dinjonction et dastreinte dispose explicitement que sous rserve des articles 33 et 34 des lois coordonnes [qui concernent uniquement le pourvoi en cassation et donc par hypothse, pas la tierce opposition], l'arrt
[dinjonction ou de substitution] n'est susceptible d'aucun recours . Or, cette disposition ne se
concilie pas avec les effets de la tierce opposition. Si cette dernire est dclare recevable et
fonde, elle entrane la mise nant de larrt incrimin 289 et aboutit au rejet de la requte
originaire. On considre que le Conseil naura dautres choix que dtendre les effets de cette
voie de recours la dcision de substitution aboutissant par l-mme aussi sa mise nant :
premirement, car la substitution ncessite une annulation pralable ; deuximement, car la
dcision de substitution est le prolongement direct, voire immdiat 290 de lannulation proprement dite 291 ; troisimement, car le gouvernement avait expressment rgl une problmatique similaire concernant lindemnit rparatrice. En effet, selon lalina 3 de larticle 47 du
Rglement gnral de procdure tel quajout le 25 avril 2014 292, la tierce opposition est
tendue de plein droit l'arrt condamnant la partie adverse au paiement d'une indemnit rparatrice, si cet arrt se fonde sur l'illgalit constate dans l'arrt contre lequel la tierce opposition est dirige293. Une meilleure apprhension de la scurit juridique aurait d conduire
le gouvernement indiquer une prcision identique en ce qui concerne la substitution.
On comprend ds lors que lutilit pratique de cette voie de recours sen trouve
amoindrie et quelle ne semble pas apte remplir les exigences constitutionnelles et supranationales du droit daccs un juge pour les tiers intresss par la dcision de substitution.
Article 3 Devant les Cours et tribunaux
Est-il possible, pour une personne lse par la dcision de substitution quelle ait t
ou non partie la procdure devant le Conseil dEtat dintenter un recours contre celle-ci
auprs des juridictions de lordre judiciaire ? Poser cette question revient se demander, en
289

M. SOMERHAUSEN & F.-M. RMION (dir.), op. cit., p. 725.

D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 219.
291
Dailleurs, de manire plus pragmatique, on ne voit pas comment la dcision de substitution se concilierait
avec la rsurrection de lacte original. Ds lors, sil ny a plus dannulation, il ne devrait plus y avoir non plus de
substitution.
292
Arrt royal du 25 avril 2014 relatif l'indemnit rparatrice vise l'article 11bis des lois sur le Conseil
d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 16 juin 2014.
293
Mentionnons quil sagissait en lespce dune recommandation de la section de lgislation formule en ces
termes : [] la question se pose galement du sort qu'il conviendrait de rserver l'arrt qui condamne au
paiement d'une indemnit rparatrice si le constat d'illgalit qui fondait la demande d'indemnit est dmenti par
un arrt postrieur statuant sur un recours en opposition, en tierce opposition ou en rvision ne visant que le seul
arrt d'annulation ou ayant constat l'illgalit . Avis n 55.729/2 de la section de lgislation du Conseil dEtat
donn le 9 avril 2014 sur un projet devenu lArrt royal du 25 avril 2014 relatif l'indemnit rparatrice vise
l'article 11bis des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 16 juin 2014.
290

48

substance, si la responsabilit de lEtat peut tre engage en raison de larrt de substitution

adopt par le Haut Juge administratif.
Fruit dune longue volution prtorienne 294 , la responsabilit extracontractuelle de
lEtat du fait de sa fonction de juger 295 a t consacre pour la premire fois par un arrt,
combien clbre, du 19 dcembre 1991, dnomm Anca I 296. La Cour y admet la responsabilit de lEtat partir du moment o un magistrat commettrait une faute dans les limites de ses
attributions lgales. Elle conditionnera nanmoins immdiatement cette possibilit, en prsence dactes constituant lobjet direct de la fonction juridictionnelle , au retrait, la rformation, lannulation ou encore la rtractation de lacte litigieux par une dcision passe en force de chose juge en raison de la violation dune norme juridique tablie , dvtant,
selon ses dires, ce dernier de son autorit de la chose juge. Si, la Cour na eu de cesse
daffiner, de prciser, de dtailler cette condition 297, elle ne la jamais remise en question. Sur
cette base, lon pouvait aisment affirmer quil tait quasiment impossible de mettre en cause
la responsabilit de lEtat pour une faute commise dans lexercice des fonctions juridictionnelles par une juridiction suprme 298 et spcialement dans le cadre qui nous occupe du

294

Voy. M. UYTTENDAELE, Trente leons, op. cit., pp. 682 686 ; D. RENDERS, Recevabilit et fondement
de la demande en rparation du dommage caus par lEtat qui juge , note sous Cass. (1e ch.), 27 juin 2008,
R.C.J.B., 2010, pp. 199 222, spc. 199 211.
295
Pour une synthse rcente : J. VAN COMPERNOLLE & G. DE LEVAL, La responsabilit extracontractuelle de
lEtat du fait des magistrats , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes juridiques Jean Dabin,
Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 191 213.
296
Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, J.T., 1992, p. 151, concl. Av. gn. J. VELU. Voyez sur cet arrt : F. RIGAUX
& J. VAN COMPERNOLLE, La responsabilit de lEtat pour les fautes commises par les magistrats dans
lexercice de leurs fonctions , note sous Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, R.C.J.B., 1993, pp. 293 316 ; R.O.
DALCQ, La responsabilit de lEtat du fait des magistrats. A propos de larrt de la Cour de cassation du 19
dcembre 1991 , J.T., 1992, pp. 449 453 ; Ch. PANIER, Principe et limites de la responsabilit de lEtat du
chef dun acte fautif dommageable du pouvoir judiciaire , comm. sous Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, Journ.
proc., n 209, 1992, p. 22.
297
Dabord dans un arrt dnomm Anca II (Cass., 8 dcembre 1994, Pas., 1994, I, p. 1063) par lequel la Cour
en fait une condition de fond, et non plus une condition de recevabilit. Elle reviendra sa jurisprudence initiale
dans des arrts ultrieurs. Ensuite, en 2008, en affirmant que ds lors qu'elle peut tre reue, la demande peut
tre fonde sur une faute ne constituant pas la violation de la norme juridique tablie qui, entachant d'illicit
l'acte litigieux, en a justifi le retrait, la rformation, l'annulation ou la rtractation (Cass. (1e ch.), 27 juin 2008,
R.G. C.07.0384.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN). Dautres arrts, que nous ne pouvons malheureusement pas
dvelopper ici, ont contribu faire voluer la jurisprudence de la Cour de cassation. Voy. Cass. (1e ch.), 25
mars 2010, R.G. C.09.0403.N ; Cass. (1e ch.), 5 juin 2008, R.G. C.06.0366.N ; Cass. (1e ch.), 5 juin 2008, R.G.
C.07.0073.N ; Cass., 26 juin 1998, Pas., I, p. 812, concl. Av. gn. J. SPREUTELS. Sur ceci, voy. D. PHILIPPE,
Condition de recevabilit de la responsabilit des magistrats : la rformation de lacte juridictionnel litigieux ,
obs. sous Cass. (1e ch.), 5 juin 2008 et Cass. (1e ch.), 27 juin 2008, J.L.M.B., 2009, pp. 67 70 ; D. RENDERS,
Recevabilit et fondement , op. cit., pp. 199 222.
298
F. BOUHON & B. LAGASSE, La responsabilit de lEtat pour le fait du juge : de larrt Anca larrt de la
Cour constitutionnelle du 30 juin 2014 , in Droit de la responsabilit. Questions choisies, Coll. Formation Permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2015, p. 240.

49

Conseil dEtat tant donn que les dcisions de ces juridictions ne sont que rarement susceptibles de recours aboutissant leur anantissement 299.
Deux arrts ont cependant brch cette affirmation 300. Le premier 301 de la Cour de
justice de lUnion europenne prcise quen prsence dune violation du droit communautaire qui leur est imputable, les Etats membres sont obligs de rparer les dommages qui en
rsultent, et ce mme si la violation en cause dcoule dune dcision dune juridiction statuant en dernier ressort . La Cour soumet cependant cette action en rparation trois conditions savoir que la rgle de droit communautaire viole a pour objet de confrer des droits
aux particuliers, que la violation est suffisamment caractrise et qu'il existe un lien de causalit direct entre cette violation et le prjudice subi par les personnes lses 302. Le second 303
de la Cour constitutionnelle prcise quil est possible dengager la responsabilit de lEtat
pour des fautes commises par une juridiction de dernier ressort et ce, mme en dehors de
violations du droit communautaire partir du moment o cette juridiction a, dans lexercice
de sa fonction juridictionnelle, commis une violation suffisamment caractrise des rgles
de droit applicables 304.
Ainsi, il serait possible, en prsence dune violation suffisamment caractrise, de remettre en cause, devant les juridictions de lordre judiciaire, la dcision de substitution prise
par la Conseil dEtat 305. Dans quelles hypothses ? Nous en soulignons deux. Le premier type
de violations pourrait trouver sa source dans des irrgularits qui maillent la procdure ayant
299

Ibid.
Dautres exceptions mettent aussi mal cette condition. Sur ceci : B. DUBUISSON & J.-F. VAN DROOGHENBROECK, Lanantissement de la dcision fautive, condition de recevabilit de laction en rparation de lerreur
manifeste , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes juridiques Jean Dabin, Bruxelles,
Bruylant, 2016, pp. 277 308 ; J. VELU, concl. prc. Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, J.T., 1992, pp. 142 151,
spc. pp. 146 et 147.
301
C.J.U.E., 30 septembre 2003, Kbler, C-224/01, concl. Av. gn. Ph. LGER.
302
Ibid., 59. Concernant la condition de la violation suffisamment caractrise, voy. les 53 56.
303
C.C., 30 juin 2014, n 99/2014.
304
Ibid., B.15. et B.16. Sur cet arrt voy. F. BOUHON & B. LAGASSE, op. cit., pp. 252 266 ; P. PEETERS & J.
VANHOENACKER Het Grondwettelijk Hof en de overhedsansprakelijkheid voor fouten van de rechterlijke
macht , in Liber discipulorum Andr Alen, Brugge, Die Keure, 2015, pp. 359 371 ; K. MUNUNGU LUNGUNDU
& B. NELISSEN, La responsabilit de lEtat pour une faute commise par une juridiction suprme : une politique
des petits pas , obs. sous C.C., 30 juin 2014, n 99/2014, J.T., 2015, pp. 462 467 ; F. GLANSDORFF, La responsabilit de lEtat du fait des magistrats progresse et ralentit , A.P.T., 2014, pp. 644 650.
305
Il convient cependant dmettre une certaine rserve sur la porte de larrt de la Cour constitutionnelle prcite dans le cadre qui nous occupe. En effet, la Cour a explicitement mentionn que lorsque ladite dcision nest
revtue que dune autorit relative de chose juge, le respect d cette autorit ne fait en tout cas pas obstacle
la tenue dun nouveau procs dont lobjet nest pas identique (nous soulignons) (C.C., 30 juin 2014, n
99/2014, B.9.2.). Or prcisment dans notre cas, lannulation pralable opre par le Conseil dEtat et larrt de
substitution seront revtus dune autorit absolue de la chose juge. La Cour constitutionnelle aurait-elle statu
dans un sens diffrent en prsence dun arrt revtu dune telle autorit ? Rien ne permet ni de linfirmer, ni de le
confirmer. En labsence de prcision, nous envisageons lhypothse selon laquelle la position de la Cour constitutionnelle touche aussi les arrts dannulation. Voy. F. BOUHON & B. LAGASSE, op. cit., p. 256.
300

50

conduit la dcision de substitution. Nous pensons particulirement au non-respect du principe du contradictoire si la demande est formule dans le dernier mmoire et que le Conseil
nordonne pas la rouverture des dbats. Le second type concerne des irrgularits touchant
la dcision de substitution en tant que telle : soit des illgalits internes, soit des illgalits
externes. En effet, de telles irrgularits peuvent toujours affecter cette dcision tant donn
que, hormis les moyens dordre public que lauditorat aura, en principe, soulev dinitiative,
le Conseil ne se voit pas contraint lanalyse, au minimum, de tous ceux soulevs par la partie requrante 306.
Prcisons en dernier lieu que la possibilit dengager la responsabilit de lEtat pour
une faute commise par le Conseil dEtat dans llaboration ou le contenu de son arrt de substitution est sans incidence sur laction qui peut tre entreprise par le requrant devant les juridictions de lordre judiciaire pour mettre en cause la responsabilit, ici aussi de lEtat mais du
fait de sa fonction dadministrer 307. En effet, considrer que le constat dillgalit contenu
dans lannulation pralable la dcision de substitution est constitutif dune faute dans le chef
de lautorit administrative 308, le requrant pourrait obtenir rparation de son dommage en
lien causal avec cette faute mais uniquement concurrence de ce qui ne la pas dj t par
lannulation proprement dite et la substitution, par hypothse alors, rgulire.

Chapitre 3 Le pouvoir de substitution, drogation loffice du

juge de lexcs de pouvoir ?
Aprs avoir tent de dfinir les concepts phares de ce nouveau mcanisme insr dans
les lois coordonnes sur le Conseil dEtat et desquisser le rgime juridique de celui-ci, la
phase finale de cette tude consistera dterminer si la substitution revt un caractre drogatoire 309. En effet, en laissant au juge de lexcs de pouvoir, la possibilit de prononcer sur
demande un arrt de substitution, ce dernier ne drogerait-il pas son office ? La question de

306

Voy. supra ce chapitre, section 2, 2, article 3 et B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp.
282 et 284.
307
Voy. M. UYTTENDAELE, Trente leons, op. cit., pp. 669 682.
308
D. DE ROY & D. RENDERS, La responsabilit extracontractuelle de fait dadministrer, vue densemble , in
La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp.
31 92 ; P. VAN OMMESLAGHE, La responsabilit des pouvoirs publics et, en particulier du pouvoir excutif :
bilan en 2014 , in Actualits en droit public et administratif : la responsabilit des pouvoirs publics, Bruxelles,
Bruylant, 2014, pp. 7 37, spc. 18 26 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., pp. 182
199 ; D. DE ROY, La responsabilit quasi-dlictuelle de ladministration : unit ou dualit des notions
dillgalit et de faute ? , in La protection juridictionnelle du citoyen face ladministration, Bruxelles, La
Charte, 2007, pp. 67 108.
309
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 375 430.

51

la contradiction entre la substitution juridictionnelle opre par le Conseil dEtat avec le principe de la sparation des fonctions de juger et dadministrer sera ainsi pose (section 1re).
Plus fondamentalement, on sera amen sinterroger sur sa compatibilit avec la fonction
juridictionnelle. Ne sagirait-il pas, en ralit, dune prrogative typique 310 de la fonction
administrative (section 2) ? Enfin, lon est en droit de se demander si ce nest pas tant la nature mme du recours de lexcs de pouvoir qui serait ainsi mise en pril au profit de ce quil
est coutume dappeler les recours de pleine juridiction (section 3).

Section 1re La sparation des fonctions administrative et juridictionnelle

Le principe de la sparation des fonctions administrative et juridictionnelle a principalement t dvelopp par la doctrine et la jurisprudence franaise. En effet, en Belgique, peu
de dcisions de justice 311 et quelques articles de doctrine 312 le consacrent explicitement, la
plupart des jugements et arrts ainsi que les auteurs belges lui prfrant celui de la sparation
des pouvoirs 313, alors que les deux ne se recoupent pas forcment 314. Quoi quil en soit, le
310

Ibid., pp. 477 480.

notre connaissance, aucun arrt de la Cour constitutionnelle, ni de la Cour de cassation (depuis 1990 du
moins) ne le mentionne explicitement en ces termes. Quelques arrts du Conseil dEtat y font rfrence, principalement pour rejeter des requtes tendant obtenir lannulation partielle de lacte attaqu (voy. supra chapitre
premier, section 2, 3, article 1er et les arrts prcdemment cits suivants : C.E. (8e ch.), 12 mai 2015, la Fdration wallonne des secrtaires communaux, n 231.189 ; C.E. (6e ch.), 19 dcembre 2011, A.S.B.L. Syndicat
National des Propritaires, n 216.928 ; C.E. (15e ch.), 4 mars 2010, les Communauts europennes, n 201.512 ;
C.E. (6e ch.), 4 mai 2005, Taft, n 144.181 ; C.E. (6e ch.), 9 octobre 2002, S.P.R.L. Bureau Grard Diffusion, n
111.227 ; C.E. (6e ch.), 19 avril 2002, Vandenbergh, n 105.673. Voy. aussi C.E. (13e ch.), 27 avril 2010, Tassiaux et Marques Loureiro, n 203.324 (concernant une hypothse derreur manifeste dapprciation) ; C.E. (15e
ch.), 31 mars 2006, Djembe Ohambata, n 157.220.
312
Voy. toutefois B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 269 275 ; P. BOUVIER e.a., op.
cit., pp. 426 430 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 529 532 et 1150 1155 ; D. LAGASSE,
Lerreur manifeste dapprciation : essai sur les limites du pouvoir discrtionnaire de ladministration,
Bruxelles, Bruylant, 1986, pp. 19 34 ; C. CAMBIER, Principe du contentieux administratif, Bruxelles, Larcier,
1961, pp. 31 41.
313
Sur la sparation des pouvoirs : C. ALONSO, op. cit., 886 p. ; D. RENDERS, Dans quelle mesure le principe
de la sparation des pouvoirs fait-il interdiction au juge de condamner ladministration rparer en nature le
dommage caus par sa faute extracontractuelle ? , note sous Cass. (1e ch.), 4 septembre 2014, R.G.D.C., 2015,
pp. 571 579 et les rf. cites p. 573, n.b.p. 14 ; D. RENDERS, La consolidation lgislative, op. cit., pp. 102 et
103 et les rf. cites n.b.p. 356 ; P. LAUVAUX, La sparation des pouvoirs , in La sparation des pouvoirs :
deux sicles aprs Montesquieu, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 1998, pp. 51 57 ; M. TROPER, Actualit
de la sparation des pouvoirs , in Pour une thorie juridique de lEtat, Paris, P.U.F., 1994, pp. 223 236 ; C.
EISEMANN, Lesprit des lois et la sparation des pouvoirs , in Mlange R. Carr de Malberg, Paris, Sirey,
1993, pp. 165 192 ; J.-C. COLLIARD, Sparation des pouvoirs , in Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F.,
1992, pp. 972 974 ; A. ALEN, Sparation ou collaboration des pouvoirs ? , A.P.T., 1990, pp. 221 236 ; F.
DELPRE, La sparation des pouvoirs, aujourdhui , A.P.T., 1990, pp. 126 131 ; E. KRINGS, Enkele beschouwing betreffende Rechstaat, scheiding der machten en rechterlijke macht , R.W., 1989-1990, pp. 169
186 ; L. MOUREAU, Linstitution dun recours pour excs de pouvoir en Belgique, Bruxelles, Bruylant, 1937, pp.
45 60.
314
Ainsi, messieurs LEWALLE et DONNAY noncent que le principe de la sparation des pouvoirs ne peut tre
invoqu sur le plan prsentement considr, qui est celui de la dlimitation des comptences respectives de
ladministration active et du juge de lexcs de pouvoir ; sagissant de dterminer les comptences respectives
des Cours et tribunaux et de ladministration [], le principe de la sparation des pouvoirs nous parat au con311

52

principe de la sparation des fonctions est protiforme : diffrents aspects concourent sa

ralisation. Nous en pinglerons deux.
Le premier correspond au respect d par le Conseil dEtat au pouvoir discrtionnaire
de ladministration. En effet, selon une formule maintenant consacre par lui, il ne lui appartient pas [] de substituer son apprciation celle de lautorit administrative 315. En tant
que juge de lexcs de pouvoir, il est le garant de la lgalit des actes administratifs et ne peut
en aucun cas se prononcer sur lopportunit des dcisions prises par lautorit 316. La Cour
constitutionnelle la rappel deux reprises, dans ses arrts concernant la boucle administrative fdrale et flamande 317. Nanmoins, la distinction entre ce qui relve de lopportunit ou
de la lgalit nest pas des plus facile tracer. De plus, lintensification du contrle opr par
le Conseil dEtat sur les diffrents actes administratifs tend le rapprocher dun contrle
dopportunit 318. Dans le cadre qui nous occupe cependant, la crainte que le Haut Juge administratif empite sur le pouvoir discrtionnaire de ladministration est rduite nant. En effet,
en cadenassant lexercice du nouveau pouvoir de substitution lexistence dune comptence
intgralement lie, le lgislateur a empch toute immixtion du juge administratif dans
ltendue du pouvoir dapprciation de ladministration 319.

traire devoir tre pris en compte . P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 530, n.b.p. 396. Voy. aussi
D. LAGASSE, Lerreur manifeste dapprciation, op. cit., pp. 20 et 21. Pour un exemple rcent Cass. (1e ch.), 4
septembre 2014, R.G. C.12.0535.F, concl. Av. gn. J.-F. LECLERCQ. Sur la diffrence entre la conception fonctionnelle et la conception organique des pouvoirs : Y. LEJEUNE, Droit constitutionnel belge : fondements et institutions, 2me d., Bruxelles, Larcier, 2014, pp. 340 350.
315
Voy. parmi la plthore darrts : C.E. (13e ch.), 13 mars 2014, Paquay, n 226.762 ; C.E. (13e ch.), 21 novembre 2012, Van Eygen, n 221.452 ; C.E. (13e ch.), 8 dcembre 2011, S.A. Arcoma e.a., n 216.769 ; C.E.
(13e ch.), 23 octobre 2007, A.S.B.L. Maison du Sacr-Cur de Jette, n 176.011.
316
Ph. QUERTAINMONT, La jurisprudence du Conseil dEtat en matire de nomination des magistrats , Association syndicale des magistrats, disponible sur http://www.asm-be.be/ (consult le 18 juillet 2016) ; B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., pp. 269 271 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit.,
pp. 529 532 ; M. PQUES & L. DONNAY, Juridiction ordinaire et juridiction administrative en droit
belge , op. cit., p. 78 ; F.-M. RMION, op. cit., p. 56 ; D. LAGASSE, Lerreur manifeste dapprciation, op. cit.,
pp. 22 23.
317
Les principes de lindpendance du juge et de la sparation des pouvoirs constituent des caractristiques
fondamentales de lEtat de droit. Le contrle juridictionnel quexerce le Conseil dEtat constitue un contrle de
la lgalit externe et interne, qui ne va pas jusqu lautoriser substituer son apprciation au pouvoir
dapprciation discrtionnaire de ladministration. En effet, dans le cadre de son contrle, le juge ne peut pas se
placer sur le plan de lopportunit, ce qui serait inconciliable avec les principes qui rgissent les rapports entre
ladministration et les juridictions (nous soulignons). C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015, B.11.2. et B.11.3 et
C.C., 8 mai 2014, n 74/2014, B.7.2. et B.7.3.
318
Lon pense notamment au contrle sur les motifs de fait, la sanction de lerreur manifeste dapprciation, au
contrle de proportionnalit, mais aussi linsertion rcurrente dsormais de ce que lon appelle la balance des
intrts au contentieux de lindemnit pour cause de dommage exceptionnel (art. 11, al. 1er des lois coordonnes), au contentieux de lindemnit rparatrice (art. 11bis, al. 1er) et au contentieux de la suspension (art. 17,
2, al. 2). Voy. P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 532, 1065 1088 ; Y. GAUDEMET, Les mthodes du juge administratif, Paris, L.G.D.J., 1972, pp. 198 200.
319
B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 272.

53

Si lexercice par le Conseil dEtat de son nouveau pouvoir de substitution ne contrarie

pas le premier aspect du principe de la sparation des fonctions, il risque cependant de rentrer
en contradiction avec le second : linterdiction pour le juge administratif de faire acte
dadministrateur 320 . Selon J. CHEVALLIER, ce principe comporte deux aspects indissociables : dune part, lindpendance de ladministration active, dautre part, lindpendance de
la juridiction administrative 321. La balance symbole emblmatique de la fonction de juger
illustre merveille lquilibre prcaire, contingent et fragile 322 entre les deux composantes de cette interdiction. Les avantages octroys lune se feront ncessairement au dtriment de lautre. Leurythmie caractrisant les rapports entre la fonction dadministrer et la
fonction de juger ne doit nanmoins pas conduire leur immobilisme. En tant que principe, la
sparation des fonctions est susceptible dvoluer au gr des changements politiques et des
conqutes jurisprudentielles 323.
Lexemple le plus frappant rside sans aucun doute dans la possibilit quont dsormais, tant les Conseils dEtat franais 324 que belge, de prononcer des injonctions, certes non
pas titre principal mais en vue de faire respecter lautorit de la chose juge de larrt auquel
elle se rattache. Dabord frapp dune interdiction absolue 325 en raison dune autolimitation
des prrogatives juridictionnelles selon les propos de F. BLANCO 326 , leur acceptation se fit
progressivement, dans un premier temps, par la facult de condamner ladministration au
payement dune astreinte et dans un second temps par loctroi dun pouvoir explicite
dinjonction en vue de faire respecter lautorit de la chose juge des arrts dannulation.
Lobjectif principal associ la conscration de ces mcanismes tait de rduire liniquit
patente entre les fonctions de juger et dadministrer rsultant dune lecture trop rigide du principe de sparation des fonctions. En effet, lautorit de la chose juge ne suffisait pas au res-

320

P. DELVOLV, Paradoxes du (ou paradoxes sur le) principe de sparation des autorits administrative et
judiciaire , in Mlanges Ren Chapus. Droit administratif, Paris, Montchrestien, 1992, pp. 135 145, spc. 136.
321
J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 67.
322
Ibid.
323
Ibid. Voy. aussi L. CLOUZOT, op. cit., pp. 395 397.
324
P. FRAISSEIX, La rforme de la juridiction administrative par la loi n 95-125 du 8 fvrier 1995 relative
lorganisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative , R.D.P., 1995, pp. 1069 1077.
325
Voy. supra chapitre premier, section 1re, 1er.
326
F. BLANCO, op. cit., pp. 107 158 ; F. MODERNE, Etrangre au pouvoir du juge, linjonction, pourquoi le
serait-elle ? , op. cit., pp. 803 812 ; J. RIVERO, Le systme franais de protection des citoyens , op. cit.,
p. 828.

54

pect par ladministration de ce qui avait t tranch par le Conseil dEtat engendrant par voie
de consquence une prminence de la fonction dadministrer sur celle de juger 327.
Nanmoins, lexercice dun pouvoir de substitution moyen le plus efficace de lutter
contre la non-excution des arrts du Conseil dEtat par ladministration a toujours t frapp dune prohibition absolue sur la base du mme principe de sparation des fonctions 328.
Quelques auteurs en marge, il faut bien le dire de la doctrine dominante 329 et surtout
contre-courant de la jurisprudence des Hauts Juges administratifs ont milit pour la reconnaissance dun pouvoir de substitution en prsence dune comptence lie de
ladministration : Gaston JZE 330, Maurice HAURIOU 331, Jean RIVERO 332, Lino DI QUAL333 ou
encore Pierre LIVET 334 sinscrivent dans cette ligne 335. Cependant, leur intervention naura

327
Lon peut prendre pour exemple la justification donne dans lexpos des motifs du projet de loi introduisant
lastreinte en droit du contentieux administratif belge : l'instauration d'une astreinte dans ce contentieux s'impose, car la recherche scientifique rvle que l'efficacit d'un recours devant le Conseil d'Etat est de plus en plus
compromise par le fait qu'un bon nombre d'arrts ne sont pas excuts par les autorits. Une situation dans laquelle l'administration considre comme tant lgal ce que le juge administratif a jug illgal ne tient pas
compte de l'arrt, constitue la ngation du principe mme du juge administratif (nous soulignons) . Projet de loi
modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, et la loi du 5 avril 1955 relative aux
traitements des titulaires d'une fonction au Conseil d'Etat, Expos des motifs, Doc. parl., Snat, 1989-1990, n
984-1, pp. 6 9, spc. 8.
328
Prcisons nanmoins que le professeur WEIL y voit pour sa part une simple politique jurisprudentielle dite
de courtoisie lgard de ladministration, affirmant que si, aujourdhui encore, le Conseil dEtat veille
ne jamais enjoindre quoi que ce soit ladministration, ce nest plus par respect du principe prim de
lindpendance de ladministration lgard du juge [] mais pour des raisons dopportunit [] qui n[ont]
plus rien voir avec la sparation des pouvoirs . P. WEIL, op. cit., pp. 60 et 61.
329
Par exemple : R. CHAPUS, op. cit., pp. 999 et s. ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 1154 et
1155 ; C. DEBBASCH & J.-C. RICCI, op. cit., pp. 819 et s. ; J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op.
cit., pp. 84 et 85 ; L. MOUREAU, Linstitution dun recours pour excs de pouvoir en Belgique, Bruxelles,
Bruylant, 1937, p. 355.
330
Quon le remarque bien, en accomplissant lacte lui-mme, le juge ne porte aucune atteinte
lindpendance de ladministration active. Lindpendance de ladministration active consiste dans lapprciation
discrtionnaire de lopportunit des actes. Mais lorsque, pour un acte, il nexiste aucune libert pour
ladministration, il est clair quil ny a pas atteinte son indpendance si, son refus, lacte obligatoire est accompli par le juge. Il y a mme avantage ne pas retourner devant ladministrateur pour laccomplissement de
lacte. Celui-ci, en effet, habitu se mouvoir avec une assez grande libert, peut tre tent de mconnatre son
devoir juridique. G. JZE, note sous C.E., 20 janvier 1905, dUston de Villerglan, R.D.P., 1905, pp. 105 113,
spc. p. 110, n.b.p. 3.
331
Il serait bien meilleur que la dcision du Conseil dEtat, par elle-mme, produisit les consquences de droit
ncessaires. Cela est possible, lorsquil ny a dans laffaire aucune question dapprciation de la part de
lAdministration. M. HAURIOU, M., note sous C.E. fr., 5 fvrier 1909, Socit de Saint-Vincent de Paul, de
Saint-Sever ; C.E. fr., 9 juillet 1909, Socit de secours mutuels la Blinoise ; C.E. fr., 7 aot 1909, Socit de
secours mutuels du Sacr-Cur, Montauban ; C.E. fr., 19 novembre 1909, Socit de secours mutuels de
Notre-Dame de Mazres ; C.E. fr., 3 fvrier 1911, De Hillerin, S., 1912, III, pp. 17 19, spc. 19.
332
Quand tout dcoule de lannulation en vertu de la ncessit juridique, pourquoi votre juge, si hardi, na-t-il
pas os substituer sa dcision lacte annul, ou dire lAdministration ce quelle est tenue de faire ? J. RIVERO, Le huron au Palais-Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs de pouvoir , op. cit., p. 38.
333
L. DI QUAL, op. cit., pp. 517 559, spc. 540 553.
334
P. LIVET, Lautorisation administrative pralable et les liberts publiques, Paris, L.G.D.J., 1974, pp. 233
237.
335
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 467 470 ; F. BLANCO, op. cit., pp. 137 142 ; J. CHEVALLIER, Linterdiction
pour le juge , op. cit., pp. 84 et 85. Lon pense aussi Lon MARIE qui militait, quant lui, pour une suppres-

55

pas opr un renversement du principe dsormais solidement ancr et considr comme

consubstantiel au contentieux de lexcs de pouvoir 336.
ce stade, lon est en droit daffirmer que, si loctroi dun pouvoir de substitution au
Conseil dEtat respecte la premire composante du principe de la sparation des fonctions en
ce quil ne porte pas atteinte la marge dapprciation discrtionnaire des diverses autorits
administratives et ce, grce son encadrement par lexistence dune comptence intgralement lie, il nen va pas de mme pour la seconde. En effet, cette dernire interdit au juge
administratif de faire acte dadministrateur, voire par une extension malheureuse du principe,
de se comporter en administrateur 337. Or, quest-ce que la substitution si ce nest adopter des
actes administratifs en la forme juridictionnelle 338 ? Cette contradiction frappante doit cependant tre relativise. Relativise premirement en raison de la conscration lgislative de ce
pouvoir de substitution qui nest donc pas le fruit dune volution jurisprudentielle 339. Relativise secondement au regard des fondements de ce principe de prohibition de toute substitution juridictionnelle. On ne peut assurment se contenter dune affirmation premptoire dun
potentiel conflit entre la substitution juridictionnelle et la sparation des fonctions. Il convient
donc de sinterroger sur les justifications conduisant son interdiction. La substitution ne serait-elle pas, par nature, un attribut de la fonction administrative et donc ncessairement contraire loffice du juge ?

Section 2 La fonction juridictionnelle

Distinguer la fonction de juger de la fonction dadministrer nest pas chose aise. Il
sagit, en ralit, dune des questions les plus controverses de la doctrine publiciste. La re-

sion pure et simple du recours pour excs de pouvoir, notamment en raison de limpossibilit pour le Conseil
dEtat de ne prononcer autre chose que lannulation de lacte dfr sa censure. L. MARIE, De lavenir du
recours pour excs de pouvoir en matire administrative , R.D.P., 1901, pp. 265 296 et 476 524.
336
F. BLANCO, op. cit., p. 140.
337
Sur la distinction entre les deux expressions : J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 67.
338
Ibid., p. 68 et supra chapitre 2, section 3, 1er.
339
La question se pose en effet de la valeur juridique du principe de la sparation des fonctions administrative et
juridictionnelle en droit belge. En France, le principe de la sparation des fonctions de ladministration active et
du juge administratif a pu tre considr, non comme un principe juridique mais comme un principe logique
(J. CHEVALLIER, Llaboration historique, op. cit., pp. 13 18 ; M. WALINE, notes sous C.E. fr., 24 octobre
1969, Gougeon, R.D.P., 1970, p. 394 et C.E. fr., 23 janvier 1970, Min. des Aff. Soc. c/ Amoros et a., R.D.P.,
1970, p. 1035 cit dans Y. GAUDEMET, Rflexions sur linjonction , op. cit., p. 806, n.b.p. 8). Il est cependant le fruit de lhistoire administrative propre ce pays et nest pas transposable tel quel dans lordre juridique
belge. Si lon considre sa filiation avec le principe de la sparation des pouvoirs, il acquiert ds lors une valeur
supralgislative et larticle 36, 1er, al. 2 des lois coordonnes pourrait tre censur par la Cour constitutionnelle.

56

cherche de critres permettant de les diffrencier a principalement anim les auteurs franais
du sicle dernier 340.
Certains dentre eux se sont arrts sur lautorit recouvrant lacte juridictionnel ;
lexistence dune force de vrit lgale 341, absente pour les actes administratifs, permettrait de cerner la ralit intrinsque de laction juridictionnelle. Dautres lui ont prfr un
critre organique, recherchant dans lindpendance et limpartialit des magistrats lessence
de la fonction juridictionnelle 342. Dautres encore et il sagit, sans doute, du courant dominant ont plbiscit une conception formelle de cette fonction, base sur les formes et les
procdures entourant lart de juger 343. Tous ces signes distinctifs de la fonction de juger, sils
contribuent llaboration dune thorie de lacte juridictionnel, ne permettent nanmoins pas
de rpondre la question initiale : le pouvoir de substitution est-il intrinsquement contraire
la mission du juge ?
Il faut, pour ce faire, revenir sur la conception matrielle de la fonction juridictionnelle 344. Systmatise et prconise par certains 345, critique vertement par dautres 346, la
conception matrielle oppose la fonction administrative et la fonction juridictionnelle en raison des objectifs diffrents quelles poursuivent 347. Si selon les auteurs qui la dfendent et
principalement Emile ARTUR ces deux fonctions se ressemblent en ce quelles sont
lexercice dune souverainet subordonne et aspirent toutes deux lexcution de la loi 348,

340
Voy. de manire gnrale : C. ALONSO, op. cit., pp. 385 412 ; J. CHEVALLIER, Fonction contentieuse et
juridictionnelle , in Mlanges en lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, Paris, L.G.D.J., 1974, pp. 275
290 ; C. CAMBIER, Principe du contentieux administratif, op. cit., pp. 113 148 ; P. LAMPU, La notion
dacte juridictionnel , R.D.P., 1946, pp. 5 67 ; C. CHAUMONT, Esquisse dune dfinition de lacte juridictionnel , R.D.P., 1942, pp. 93 124 ; L. MOUREAU, op. cit., pp. 28 35 ; L. DUGUIT, Trait de droit constitutionnel, op. cit., pp. 418 458 ; L. DUGUIT, La fonction juridictionnelle , R.D.P., 1922, pp. 165 189 et 347
376 ; R. CARR DE MALBERG, Contribution la thorie gnrale de l'Etat : spcialement d'aprs les donnes
fournies par le droit constitutionnel franais, T. 1, Paris, Sirey, 1920, pp. 752 810 ; L. DUGUIT, Lacte administratif et lacte juridictionnel , R.D.P., 1906, pp. 413 471 ; E. ARTUR., Sparation des pouvoirs et sparation des fonctions , R.D.P., 1900, T. 13, pp. 214 246 et 470 496, T. 14, pp. 34 64, 236 280 et 436 505,
1902, T. 17, pp. 78 97, 234 274, 439 472, 1903, T. 20, pp. 415 502.
341
P. LAMPU, op. cit., pp. 56 67 ; G. JZE, De la force de vrit lgale , op. cit., pp. 437 502 ; G. JZE,
Lacte juridictionnel et la classification des recours contentieux , R.D.P., 1909, pp. 667 695.
342
C. CAMBIER, Principe du contentieux administratif, op. cit., pp. 119 123 ; R. CARR DE MALBERG, op. cit.,
pp. 768 782.
343
R. CARR DE MALBERG, op. cit., pp. 766 810.
344
R. BONNARD, La conception matrielle de la fonction juridictionnelle , in Mlanges R. Carr de Malberg,
Vaduz, Topos, 1977, pp. 1 29 ; L. DUGUIT, Trait de droit constitutionnel, op. cit., pp. 418 456.
345
L. CLOUZOT, op. cit., p. 474 qui cite Emile ARTUR, Lon DUGUIT, Gaston JZE et Roger BONNARD.
346
R. CARR DE MALBERG, op. cit., pp. 753 766.
347
Il ne sagit, en ralit, que dun des aspects de cette conception. Voy. C. CAMBIER, Principe du contentieux
administratif, op. cit., pp. 130 147.
348
E. ARTUR, op. cit., 1900, T. 13, p. 235. Dans le mme sens : C. CAMBIER, Droit judiciaire civil. Tome 1 :
Fonction et organisation judiciaire, Bruxelles, Larcier, 1974, pp. 106 109.

57

elles sont nanmoins irrductibles lune lautre 349 : pour ladministration, lexcution de
la loi ressort des moyens pour atteindre les missions, les buts qui lui sont assigns, notamment
le bon fonctionnement et la continuit des services publics 350 ; pour le juge, lexcution de la
loi constitue un objectif en soi, son but dernier et unique 351. En dautres termes, alors que
ladministrateur a pour objectif lavantage de lEtat ou lintrt gnral, le juge a pour objectif la lgalit 352. Cette conception, axe sur la diffrence des buts qui sont assigns chacune des fonctions, nest pas sans consquence sur loffice du juge et ltendue des pouvoirs
dont il peut se prvaloir. Astreint au respect de la lgalit, le rapport qui stablit entre la loi
et lui, est un rapport de subordination troite, dexcution obligatoire alors que
ladministration bnficiera dune plus grande libert dapprciation et daction dans ses rapports avec la loi 353.
Poursuivant chacune une finalit particulire, il fallait donc que leurs instruments
soient spcifiques leurs missions et diffrencis. En effet, distingu et donc spar de
ladministration, le juge doit utiliser des procds exclusivement rservs la fonction juridictionnelle et ne peut se comporter comme un administrateur 354. Or, lon considre depuis
toujours la substitution comme un attribut naturel du suprieur hirarchique 355. ct du
pouvoir de commandement, du pouvoir dinstruction et du pouvoir dannulation, le pouvoir
de substitution renforce la conception dordre, propre un rgime dorganisation hirarchise 356, cest--dire la fonction administrative. Affubl de ces prrogatives, le suprieur
hirarchique dispose dune latitude complte destine compenser les carences et les dficiences des diverses autorits qui lui sont subordonnes et ce, dans la perspective datteindre
les objectifs qui lui sont assigns : la poursuite de lintrt gnral et la continuit du service

349

E. ARTUR, op. cit., 1900, T. 13, p. 218.

L. CLOUZOT, op. cit., p. 475 ; R. CARR DE MALBERG, op. cit., p. 756.
351
E. ARTUR, op. cit., 1900, T. 13, p. 237. Ainsi, le professeur LABAND nonce dans le mme sens : pareillement, le droit objectif (la majeure du syllogisme) peut donner au juge un pouvoir discrtionnaire trs tendu, lui
imposer le respect des lois de l'quit, lui souiller une sentence arbitraire. Mais, nanmoins, le juge a le devoir de
faire valoir non pas sa volont propre, mais celle du Droit objectif ; il est la viva vox legis ; il ne cre pas la majeure, mais il la reoit comme un don d'une puissance suprieure lui . P. LABAND, Le droit public de lEmpire
allemand, T. 2, Paris, V. Giard & E. Brire, 1901, pp. 511 525, spc. 514.
352
R. CARR DE MALBERG, op. cit., p. 759.
353
Ibid.
354
L. CLOUZOT, op. cit., p. 396 et 477.
355
La question demeure controverse en Belgique. Sur le pouvoir hirarchique en Belgique : P. GOFFAUX, Dictionnaire, op. cit., v hirarchique (pouvoir -) , pp. 301 306 ; D. RENDERS, Droit administratif gnral,
op. cit., p. 474 ; P. BOUVIER e.a., op. cit., p. 333 ; D. RENDERS e.a., Droit administratif Tome III, op. cit., p.
14 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., p. 315 ; B. LOMBAERT, Le pouvoir hirarchique comme
mode de contrle administratif , Rev. dr. ULB, 2008, pp. 137 167.
356
J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 76.
350

58

public. linverse, la fonction juridictionnelle semble rejeter toute possibilit de commandement au profit du juge 357.
Certes, le Conseil dEtat franais a, par le pass et de manire prtorienne, prononc
des arrts au contentieux de lexcs de pouvoir traduisant lexercice dun vritable pouvoir de
substitution, sinon de rformation. Nous pensons spcialement larrt Dame Clment 358 par
lequel le Conseil dEtat a dlivr lui-mme une autorisation de rparer un mur mitoyen suite
au refus du prfet de le lui accorder et ce, depuis plus de dix ans. Il ne sagit cependant pas
dun cas isol. Une analyse de la jurisprudence rvle que le Conseil dEtat franais faisait, au
dix-neuvime sicle, un usage ample desdites prrogatives 359. La justification de cette comptence tendue du Conseil dEtat franais est rechercher avant tout dans le principe de la justice retenue. En effet, selon le professeur CHEVALLIER, couvert par lautorit de Chef de
lEtat, le Conseil nhsite pas pousser trs loin ses investigations et laisser son contrle
simprgner de coloration hirarchique 360. Les fonctions dadministrer et de juger ntant
pas clairement distingues 361, les avis du Conseil dEtat franais tant contresigns par le chef
de lEtat 362, le Haut Juge administratif a amplifi son examen des dcisions administratives en
sattribuant les pouvoirs propres la hirarchie administrative 363.
Le passage la justice dlgue, notamment par la loi du 24 mai 1872 364 et le clbre
arrt Cadot de 1889 365, scelle la possibilit pour le Haut Juge administratif de se substituer
ladministration. Les fonctions tant dsormais clairement identifies et diffrencies et afin
357
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 477 479 ; J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., pp. 75 et 76 ;
R. CARR DE MALBERG, op. cit., pp. 723 725, n.b.p. 14 ; E. ARTUR, op. cit., 1900, T. 14, pp. 252 280, spc. p.
271, n.b.p. 1 et p. 273.
358
C.E. fr., 12 mai 1869, Dame Clment, Rec. Lebon, p. 456 dont le dispositif est libell de cette faon : Art.
1er. L'arrt du prfet du dpartement de la Seine, en date du 27 fv. 1867, est annul. Art. 2. La dame Clment
est autorise rparer le mur latral dgrad de sa maison la condition que le mur de face n'en soit pas rconfort.
359
L. CLOUZOT, op. cit., pp. 453 455 ; F. BLANCO, op. cit., pp. 108 112.
360
J. CHEVALLIER, Llaboration historique, op. cit., pp. 187 191, spc. 191.
361
Ce quillustre parfaitement ladage juger ladministration, cest encore administrer . Voy. L. CLOUZOT, op.
cit., pp. 446 448 ; B. PACTEAU, Vicissitudes (et vrification ?) de ladage juger ladministration, cest
encore administrer , in Mouvement du droit public : du droit administratif au droit constitutionnel, du droit
franais aux autres droits. Mlanges en lhonneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, pp. 317 326 ; J.
CHEVALLIER, Llaboration historique, op. cit., pp. 30 32, 81 et 97 99.
362
L. CLOUZOT, op. cit., p. 455.
363
Il utilise son profit les pouvoirs hirarchiques du Chef de lEtat pour rendre ses dcisions effectives et
faire obir les autorits administratives. Tant par son intensit que par sa porte, le contrle exerc par le Conseil
dEtat sur ladministration active prsente donc une inspiration hirarchique indniable. Le Conseil dEtat ne se
contente pas dtre un juge, mais il cherche aussi assurer la moralit de laction administrative. Plac auprs du
Chef de lEtat, il tire de cette proximit, la justification et la raison dtre de ltendue de ses pouvoirs . J. CHEVALLIER, Llaboration historique, op. cit., p. 191.
364
F. BURDEAU, Histoire de ladministration franaise du 18e au 20e sicle, Paris, Montchrestien, 1989, pp. 288
304 ; J. CHEVALLIER, Llaboration historique, op. cit., pp. 199 206.
365
C.E. fr., 13 dcembre 1989, Cadot, Rec. Lebon, p. 1148.

59

dviter une nouvelle confusion entre ladministration et la juridiction, le Conseil dEtat, par
un processus dautolimitation des pouvoirs quil stait pourtant reconnu sous la justice retenue 366, se cantonne lannulation de la dcision dfre sa censure ou au rejet de la requte
introduite devant lui.
Que peut-on retenir ce stade ? La substitution juridictionnelle fut lobjet, au cours du
vingtime sicle, dune prohibition catgorique fonde dune part, sur une acception rigide du
principe de la sparation des fonctions, dautre part sur une inadquation absolue davec la
fonction de juger. Cependant, les dveloppements prcdents tiolent quelque peu la solidit
de ces fondements. La lecture stricte, voire mme extensive, du principe de la sparation des
fonctions interdisant au juge tant de faire acte dadministrateur que de se comporter comme
tel 367 loin dtablir un quilibre entre les fonctions dadministrer et de juger, emporte en
ralit prvalence de la premire sur la seconde. De mme, le recours une conception matrielle de la fonction juridictionnelle permet certes dexpliquer le rattachement historique de la
substitution au pouvoir hirarchique et donc la fonction administrative ; nanmoins, sa pertinence dans llaboration dune thorie de lacte juridictionnel et en particulier de sa diffrentiation par rapport lacte administratif fut profondment remise en cause par dminents auteurs et notamment le professeur CARR DE MALBERG 368. Sans oublier que cette conception
reste dans limpossibilit de justifier la diffrence des pouvoirs reconnus au Conseil dEtat,
tantt lorsquil statue au contentieux de lexcs de pouvoir, tantt au contentieux de pleine
juridiction.

Section 3 La nature intrinsque du recours pour excs de pouvoir

En permettant au juge de lexcs de pouvoir de prononcer un arrt de substitution en
prsence dune comptence intgralement lie de ladministration, ne droge-t-on pas la
nature de ce type de contentieux ? Pour rpondre cette question, il est essentiel de cerner ce
qui constitue la substance mme de lexcs de pouvoir.
En France, la classification des contentieux fut lobjet de divers essais de rationalisation 369. Diffrents critres furent relevs par dminents auteurs pour tenter de systmatiser les
recours administratifs juridictionnels : une classification formelle base sur ltendue des
366

F. BLANCO, op. cit., pp. 105 115.

J. CHEVALLIER, Linterdiction pour le juge , op. cit., p. 67.
368
R. CARR DE MALBERG, op. cit., pp. 762 766.
369
Pour une synthse rcente : F. MELLERAY, Essai sur la structure du contentieux administratif franais : pour
un renouvellement de la classification des principales voies de recours ouvertes devant les juridictions comptence gnrale, Paris, L.G.D.J., 2001, 480 p.
367

60

pouvoirs du juge 370 a succd une conception matrielle du contentieux administratif, plus
soucieuse de la nature de la question pose celui-ci 371. Relevant linsuffisance des classifications ainsi nonces, le professeur WALINE 372 privilgiera, pour sa part, une voie mdiane,
toujours dactualit lheure daujourdhui. Ainsi, les recours administratifs juridictionnels
peuvent se rpartir en trois catgories : la premire reprend le contentieux de lexcs de pouvoir ; la deuxime, le plein contentieux subjectif ; la troisime, le plein contentieux objectif373.
Lintrt de ces diffrentes classifications, et principalement de la premire, rside dans
llvation du pouvoir de substitution au rang de critre de distinction des contentieux 374. En
effet, alors que le juge dispose des pouvoirs les plus tendus, comprenant la rformation, la
substitution voire mme la possibilit de prononcer des condamnations pcuniaires dans les
recours de pleine juridiction 375, il doit se borner lannulation ou au rejet de la requte dans le
contentieux de lexcs de pouvoir 376.
La mme situation semble prvaloir en Belgique. En effet, le recours pour excs de
pouvoir a toujours t considr comme relevant du contentieux objectif 377. Cette affirmation
se double dun corollaire : en principe, la section du contentieux administratif, saisie dune
requte sur la base de larticle 14 des lois coordonnes, ne peut quannuler lacte dfr sa
censure ou rejeter la requte 378. Dans cette optique, loctroi au Conseil dEtat, dun vritable
pouvoir de substitution, mme si celui-ci est limit des hypothses de comptence lie dans
le chef de ladministration, semble contrarier les caractristiques typiques de ce genre de contentieux. Cette contradiction doit nanmoins tre mise en perspective avec dune part
lvolution historique de lexcs de pouvoir, dautre part les exigences dcoulant du droit europen.
lorigine, il est certain que le contentieux de lexcs de pouvoir se limitait un recours en annulation pour des motifs de pure lgalit. Nanmoins, le contrle opr par le Con-

370

Que lon doit au professeur LAFERRIRE qui distingue le contentieux de pleine juridiction, celui de
lannulation, de linterprtation et de la rpression. E. LAFERRIRE, op. cit., spc. T. 1, pp. 13 21.
371
Dfendue par le professeur DUGUIT qui distingue les questions de droit subjectif et celles de droit objectif. L.
DUGUIT, Trait de droit constitutionnel, op. cit., pp. 458 530.
372
M. WALINE, Vers un reclassement des recours du contentieux administratif ? , R.D.P., 1935, pp. 205
236.
373
Sur tout ceci, voy. L. CLOUZOT, op. cit., pp. 368 370.
374
Mme si la distinction opre par le professeur DUGUIT ne lenvisage pas prima facie.
375
E. LAFERRIRE, op. cit., T. 1, pp. 15 17.
376
Appel par le professeur LAFERRIRE contentieux de lannulation . Ibid., pp. 17 19.
377
Au sens de la conception enseigne par le professeur DUGUIT. B. LOMBAERT, Le Conseil dEtat est-il toujours un juge du contentieux objectif de lexcs de pouvoir ?... , op. cit., pp. 361 365 ; M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 78 83 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 630 et 631.
378
Voy. supra chapitre premier, section 1re, 1er.

61

seil dEtat sest dvelopp, sest affin, sest prcis et a conduit une dnaturation du caractre objectif 379 propre ce genre de contentieux et ce, par un double mouvement prtorien et
lgislatif. Prtorien tout dabord, par le recours lerreur manifeste dapprciation,
lintensification du contrle sur les motifs de fait 380, la substitution de motifs 381, lannulation
partielle 382 ou encore linsertion dans les motifs de ses arrts des consquences qui en dcoulent ainsi que des mesures adopter pour y remdier 383. Lgislatif ensuite, par la facult de
prononcer une astreinte 384, de suspendre lexcution dun acte administratif 385, de droger au
caractre rtroactif de lannulation 386 ou encore de tenir compte des diffrents intrts en prsence 387. Si la loi du 20 janvier 2014 introduit pour sa part, nombre de mcanismes drogeant
un peu plus au caractre objectif de lexcs de pouvoir, elle sinscrit nanmoins dans la ligne
des volutions qui la prcdent. Elle influence cependant considrablement la nature de ce
contentieux et entraine une vritable mutation de loffice du juge : considr au dpart comme
un juge censeur, le Conseil dEtat deviendrait de plus en plus le conseil de ladministration,
voire son guide 388.
Il convient de souligner que ces diffrentes volutions, si elles sont le fruit soit du lgislateur belge, soit de la jurisprudence administrative elle-mme, furent cependant influences
indirectement par le droit europen. En effet, la Cour europenne des droits de lhomme impose, par son interprtation du droit daccs un tribunal contenu dans larticle 6, 1er de la
Convention du mme nom, lexistence dun recours de pleine juridiction 389/390 . Sil sagit
dune notion autonome du droit europen 391, elle rsiste cependant toute tentative de systmatisation, tant en raison dune jurisprudence fluctuante de la Cour que dune dualit de con379

Selon B. LOMBAERT, le contrle opr par le Conseil dEtat est devenu mi-objectif, mi-subjectif . B. LOMConseil dEtat est-il toujours un juge du contentieux objectif de lexcs de pouvoir ?... , op. cit., p.
385.
380
Voy. supra, section 1re de ce chapitre.
381
Voy. supra, chapitre premier, section 2, 3, article 2.
382
Voy. supra, chapitre premier, section 2, 3, article 1er.
383
B. CAMBIER, A. PATERNOSTRE & T. CAMBIER, op. cit., p. 240 ; P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op.
cit., p. 1151.
384
Voy. supra, chapitre premier, section 1re, 1er.
385
Loi du 19 juillet 1991 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, en vue d'introduire un rfr administratif et portant cration d'un emploi de greffier-informaticien, M.B., 12 octobre 1991.
386
Loi du 4 aot 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 20 aot
1996, art. 10.
387
P. LEWALLE en coll. avec L. DONNAY, op. cit., pp. 599 605 et 1076 1090.
388
B. LOMBAERT, Le Conseil dEtat est-il toujours un juge du contentieux objectif de lexcs de pouvoir ?... ,
op. cit., pp. 389 et 390.
389
Quelle dnomme organe judiciaire de pleine juridiction .
390
M. MELCHIOR, La notion de comptence de pleine juridiction en matire civile dans la jurisprudence de la
Cour europenne des droits de lhomme , in Prsence du droit public et des droits de l'homme : mlanges offerts Jacques Velu, Vol. 3, Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 1327 1346.
391
J. VELU et R. ERGEC, op. cit., 2me d., pp. 54 et 55.
BAERT, Le

62

tenu selon quelle sapplique la matire civile ou la matire pnale 392. Ainsi, si, en matire civile, la position traditionnelle de la Cour consiste vrifier que le juge exerce un contrle suffisamment approfondi sur les faits 393, elle impose, en matire pnale, lexistence
dun vritable pouvoir de rformer en tous points, en fait comme en droit, la dcision entreprise, rendue par lorgane infrieur 394. Cette jurisprudence de la Cour de Strasbourg, certes
sommairement dcrite dans ces lignes, constitue, nen pas douter, lun des facteurs de
lextension des pouvoirs du juge au contentieux de lexcs de pouvoir 395. Implique-t-elle par
contre ncessairement lexercice dun pouvoir de substitution par le Conseil dEtat ? En matire civile, une rponse ngative simpose 396 ; en matire pnale par contre, la Cour se rfre
explicitement lexistence dun pouvoir de rformation et lon sait les accointances existant
entre ces deux notions. Cependant, selon le professeur TINIRE, il suffit que le juge exerce
un contrle normal sur la qualification juridique des faits ou sur la proportionnalit de la sanction, sans quil lui soit ncessaire de disposer du pouvoir de substituer sa dcision celle de
lAdministration 397.
Ainsi, loctroi dun vritable pouvoir de substitution 398 au contentieux de lexcs de
pouvoir contribue une dnaturation de ce qui constituait la substance mme de ce contentieux : le caractre objectif et lannulation pure et simple 399. Loin de marquer une csure historique dterminante, lattribution dune facult de substitution au Conseil dEtat peut tre
mise en perspective avec dune part, lvolution de lexcs de pouvoir au cours des trente der-

392

R. TINIRE, La notion de pleine juridiction au sens de la CEDH et l'office du juge administratif ,

R.F.D.A., 2009, p. 730.
393
L. CLOUZOT, op. cit., p. 424. Voy. aussi C.E.D.H., arrt Bryan c. Royaume-Uni, 22 novembre 1995, req. n
19178/91, 39 47 ; C.E.D.H., arrt Fischer c. Autriche, 26 avril 1995, req. n 16922/90, 27 34.
394
C.E.D.H. (5e sec.), arrt Segame SA c. France, 7 juin 2012, req. n 4837/06, 55 ; C.E.D.H. (2e sec.), arrt A.
Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, 27 septembre 2011, req. n 43509/08, 57 67 ; C.E.D.H. (1e sec.), arrt
Silvesters Horeca Service c. Belgique, 4 mars 2004, req. n 47650/99, 25 30 ; C.E.D.H., arrt Umlauft c.
Autriche, 23 octobre 1995, req. n 15527/89, 39.
395
Selon la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme et du Conseil dEtat, le contentieux de
lexcs de pouvoir remplit les conditions pour tre considr comme un recours de pleine juridiction. Voy. les
dveloppements des arrts C.E. (15e ch.), 13 mai 2016, S.A. TNT Airways, n 234.738 et C.E. (11e ch.), 10 mai
2012, De Bijl, n 219.322. Aussi : C.E. (6e ch.), 22 mars 2016, S.A. Immo Colline, n 234.234 ; C.E. (15e ch.),
17 septembre 2015, S.A. Brussels Airlines, n 232.239 ; C.E. (15e ch.), 10 juin 2014, Mettens, n 227.659 ; C.E.
(6e ch.), 12 octobre 2012, Boudhan, n 220.988.
396
Le professeur MELCHIOR, sinterrogeant sur les implications de larrt Albert et Le Compte en 1992, indiquait
que lon peut soutenir que larticle 6 de la Convention pourrait impliquer [en prsence dune comptence lie
de ladministration] que la juridiction qui constate lillgalit de lacte attaqu se voit attribuer la comptence de
dcider la place de ladministration dfaillante . M. MELCHIOR, op. cit., pp. 1339 et 1340.
397
R. TINIRE, op. cit., p. 737.
398
Mme si celui-ci est limit des hypothses o la comptence de lautorit administrative est entirement
lie.
399
Et tend le rapprocher, il est vrai, du contentieux de pleine juridiction. Voy. en France : C. GABOLDE, Le
juge administratif va-t-il nous gouverner ? ( propos de la loi du 8 fvrier 1995) , D.A., 1995, pp. 1 & 2.

63

nires annes et dautre part, la pression exerce par la notion europenne de pleine juridiction
sur le droit interne 400.

Conclusion
Depuis presque trente ans, le juge de lexcs de pouvoir subit une relle mutation de
son office au gr des rformes successives qui ont maill ses prrogatives. Loin dtre cantonn prononcer lannulation de lacte dfr sa censure ou rejeter la requte tendant
obtenir celle-ci, le Haut Juge administratif dispose dsormais dun arsenal de techniques juridictionnelles destines, tantt viter une annulation pure et simple, tantt en limiter les
effets, tantt prciser les consquences juridiques dune telle annulation. Le 20 janvier 2014,
le lgislateur, poursuivant lvolution dcrite dans ces lignes, lui a octroy un pouvoir qui,
encore sous peu, tait frapp dune prohibition absolue : il lui reviendrait dornavant, moyennant le respect de quelques conditions de fond, de forme et de procdure, de se substituer
ladministration. Insr au sein de larticle 36, 1er, enclav entre les pouvoirs dinjonction
positive et ngative, lalina deux de cette disposition dispose quen prsence dune comptence lie de la partie adverse, larrt se substitue la dcision initialement prise par lautorit
administrative. La concision de cet alina, couple labsence de mesures dexcution, a suscit nombre dinterrogations.
Lune dentre elles consistait dterminer si le Conseil dEtat tait bel et bien comptent en prsence dun pouvoir li. En effet, sur la base de la thorie de lobjet vritable et direct du recours, le Haut Juge administratif doit ncessairement rejeter les requtes qui tendent
en ralit la reconnaissance dun droit subjectif. Or, la comptence lie de ladministration
semble tre lorigine de lexistence dun tel droit dans le chef de ladministr. Nous avons
cru nanmoins pouvoir dceler quatre hypothses contrecarrant cette assertion et permettant
par l mme au Conseil dEtat de se dclarer comptent. Il sagissait de la thorie de la causa
petendi, de la distinction entre les obligations pcuniaires et celles qui ne le sont pas, des dcisions dfavorables aux administrs et enfin des cas de comptence lie en fait ou a posteriori.
Une autre incertitude concernait la procdure au terme de laquelle un arrt de substitution pouvait tre prononc et spcialement si celle-ci respectait le principe du contradictoire et
son corollaire, lgalit des armes. En effet, en permettant aux parties de formuler leur demande de substitution au-del du rapport de lauditeur et au plus tard dans leur dernier m-

400

F. MODERNE, Sur le nouveau pouvoir dinjonction du juge administratif , R.F.D.A., 1996, pp. 49 et 50.

64

moire, le lgislateur a rduit les exigences du contradictoire leur plus faible expression. Pour
viter une remise en cause ultrieure de lautorit de la chose juge sattachant cet arrt, lon
a mis lhypothse dune possible rouverture des dbats.
Des difficults surgirent ensuite pour cerner avec exactitude la porte de la dcision de
substitution prise par le Conseil dEtat. Tout dabord, quant sa nature ; nous avons considr
quil sagissait dun acte juridictionnel, malgr les accointances, en termes de contenu, avec
les actes administratifs unilatraux. Ensuite, quant ses effets ; acte juridictionnel pris la
suite dun arrt dannulation dont il constitue le prolongement direct et immdiat 401, larrt de
substitution est aussi revtu dune autorit absolue de chose juge. Enfin, quant lexistence
de voies de recours ; il sera, en effet extrmement difficile de contester ultrieurement la dcision de substitution prise par le Conseil dEtat, les deux hypothses les plus plausibles consistant en la tierce opposition et en la responsabilit extracontractuelle du fait de la fonction de
juger.
Finalement, loctroi, au juge de lexcs de pouvoir, dun vritable pouvoir de substitution, mme si celui-ci est cadenass par lexistence dune comptence lie dans le chef de
lautorit administrative, ne constituerait-il pas une drogation de son office ?
On a vu tout dabord quune contradiction pouvait ainsi exister entre dune part,
lexercice de cette nouvelle prrogative par le Conseil dEtat et le principe de la sparation
des fonctions administrative et juridictionnelle. Certes, lexigence dun pouvoir li prserve le
Conseil de toute immixtion dans la marge dapprciation discrtionnaire de ladministration.
Nanmoins, en adoptant une dcision en lieu et place de cette dernire, il se comporte en rel
administrateur. Cette extension du principe de sparation, qui aboutit au final interdire au
juge de se proccuper des consquences et de leffectivit de ses annulations, contribue, selon
nous, rompre lquilibre entre les fonctions dadministrer et de juger au dtriment de la seconde. En permettant au Conseil dEtat de prononcer des injonctions, le cas chant accompagnes dune astreinte, voire de se substituer ladministration dans des cas qui resteront
tout de mme extrmement limits 402, le lgislateur a rtabli lquilibre entre ces fonctions.
Plus fondamentalement, ensuite, sest pose la question de lincompatibilit entre la
substitution et la fonction juridictionnelle en tant que telle. Par le biais de la conception mat-

401

D. RENDERS e.a., Variations , op. cit., p. 219.

S. LUST, Injunctie en de dwangsom voor de Raad van State , op. cit., p. 138 ; S. LUST, Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel , op. cit., p. 30.
402

65

rielle de cette dernire, il est apparu que la substitution tait considre comme une prrogative typique de la fonction administrative 403. Nanmoins, la faiblesse de cette conception matrielle qui reste dans limpossibilit dexpliquer la diffrence entre les pouvoirs du juge selon
quil statue au contentieux de pleine juridiction ou celui de lexcs de pouvoir, couple
lvolution historique de ce dernier spcialement par le passage de la justice retenue la justice dlgue, permet dattnuer le caractre inconciliable entre dune part la substitution et
dautre part la fonction juridictionnelle.
En ralit, la principale critique pouvant tre adresse loctroi dun pouvoir de substitution au juge de lexcs de pouvoir consiste en une dnaturation de ce type de contentieux.
En effet, lexcs de pouvoir relve du contentieux objectif. La juridiction saisie ne doit juger
quune question de droit objectif ; elle ne statue pas sur lexistence dun droit subjectif ; elle
constate quil y a eu violation de la loi et elle tire la consquence logique de cette violation
qui ne peut tre que lannulation disait le professeur DUGUIT 404. Cette mutation de loffice
du juge de lexcs de pouvoir peut nanmoins sexpliquer dune part, en raison dune volution historique de ses prrogatives soit de son propre fait, soit sous limpulsion du lgislateur
et dautre part, par linfluence indirecte quexerce le recours par la Cour europenne des droits
de lhomme la notion de pleine juridiction.
Ces diffrents lments ainsi rappels amnent une conclusion finale : lon ne peut en
effet, au terme de cette analyse, quinciter lune des parties qui se verrait confronte une
demande de substitution ne prservant pas au mieux ses intrts de solliciter de la section du
contentieux administratif que celle-ci pose une question prjudicielle la Cour constitutionnelle sur le mcanisme mme de la substitution. Il nest pas sr, au vu de ses arrts concernant
la boucle administrative et principalement ses critiques concernant lindpendance,
limpartialit du juge et le principe de la sparation des pouvoirs, que la substitution juridictionnelle survive ce test de constitutionnalit, entranant par-l les derniers soupirs dun mcanisme dont la mort tait peut-tre annonce.

403

L. CLOUZOT, op. cit., p. 477.

L. DUGUIT, Manuel de droit constitutionnel. Thorie gnrale de lEtat Organisation politique, Paris, A.
Fontemoing, 1907, p. 253. Aussi : M. LEROY, Contentieux, op. cit., pp. 78 83.
404

66

Table des matires

INTRODUCTION ________________________________________________________________________ 1
CHAPITRE PREMIER LA DESCRIPTION DE LA SUBSTITUTION EN CAS DE COMPTENCE
LIE ___________________________________________________________________________________ 3
SECTION 1RE HISTORIQUE ET OBJECTIFS DE LA RFORME________________________________________ 3
1er Historique aboutissant la rforme _________________________________________________ 3
2 Les objectifs de la rforme _________________________________________________________ 7
SECTION 2 LE CONCEPT DE SUBSTITUTION ___________________________________________________ 8
1er Dfinition et distinctions__________________________________________________________ 9
Article 1er - Dfinition _______________________________________________________________________ 9
Article 2 Distinctions ______________________________________________________________________ 10
Alina 1er La rformation ________________________________________________________________ 10
Alina 2 Linjonction ___________________________________________________________________ 12

2 Lexistence du procd dans le contrle administratif ___________________________________ 13

Article 1er Les recours administratifs __________________________________________________________ 13
Article 2 Le contrle de tutelle ______________________________________________________________ 15

3 Lexistence de procds dans le contrle juridictionnel de lexcs de pouvoir ________________ 16

Article 1er Lannulation partielle _____________________________________________________________ 17
Article 2 La substitution de motifs ___________________________________________________________ 18

SECTION 3 LE CONCEPT DE COMPTENCE LIE _______________________________________________ 20

1er Prcisions terminologiques ______________________________________________________ 20
2 Le partage de comptences entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat __________________ 21
Article 1er La thorie de lobjet vritable et direct du recours _______________________________________ 22
Article 2 Lincidence des rformes rcentes ____________________________________________________ 26

3 Les autres cas de comptence lie __________________________________________________ 28

CHAPITRE 2 LE RGIME JURIDIQUE DE LA SUBSTITUTION EN CAS DE COMPTENCE LIE
______________________________________________________________________________________ 29
SECTION 1RE PROPOS LIMINAIRES ________________________________________________________ 29
SECTION 2 CONDITIONS ET PROCDURE ____________________________________________________ 31
1er Conditions ___________________________________________________________________ 31
Article 1er Lexistence dune comptence lie ___________________________________________________ 31
Article 2 Le prononc dune annulation pralable ________________________________________________ 32

2 Procdure _____________________________________________________________________ 33
Article 1er Linitiative de lexercice du pouvoir de substitution _____________________________________ 34
Article 2 Les formes et le contenu de la demande de substitution ____________________________________ 35
Alina 1er Principes ____________________________________________________________________ 35
Alina 2 Le respect du principe du contradictoire _____________________________________________ 36
Article 3 La marge dapprciation du Conseil dEtat _____________________________________________ 40
Article 4 La formulation dans le dispositif de larrt ______________________________________________ 42

67

SECTION 3 LA PORTE DUN ARRT DE SUBSTITUTION _________________________________________ 42

1er La nature juridique de la dcision prise _____________________________________________ 42
2 Les effets de la dcision prise ______________________________________________________ 44
3 Lexistence de voies de recours ____________________________________________________ 46
Article 1er Propos liminaires ________________________________________________________________ 46
Article 2 Devant le Conseil dEtat ____________________________________________________________ 47
Article 3 Devant les Cours et tribunaux ________________________________________________________ 48

CHAPITRE 3 LE POUVOIR DE SUBSTITUTION, DROGATION LOFFICE DU JUGE DE

LEXCS DE POUVOIR ? _______________________________________________________________ 51
SECTION 1RE LA SPARATION DES FONCTIONS ADMINISTRATIVE ET JURIDICTIONNELLE _______________ 52
SECTION 2 LA FONCTION JURIDICTIONNELLE ________________________________________________ 56
SECTION 3 LA NATURE INTRINSQUE DU RECOURS POUR EXCS DE POUVOIR _______________________ 60
CONCLUSION _________________________________________________________________________ 64
TABLE DES MATIRES ________________________________________________________________ 67
BIBLIOGRAPHIE ________________________________________________________________________ I
LGISLATION ___________________________________________________________________________ I
Textes lgislatifs ______________________________________________________________________ I
Travaux prparatoires _________________________________________________________________ II
JURISPRUDENCE ________________________________________________________________________ II
DOCTRINE ____________________________________________________________________________ VI
Ouvrages ___________________________________________________________________________ VI
Contributions ________________________________________________________________________ X
Articles___________________________________________________________________________ XIV
Divers ___________________________________________________________________________ XXI

68

Bibliographie
Lgislation
Textes lgislatifs

Convention de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, signe

Rome le 4 novembre 1950 et Protocole additionnel, sign Paris le 20 mars 1952,
approuvs par la loi du 13 mai 1955, M.B., 19 aot 1955.

Loi du 10 avril 1841 sur les chemins vicinaux, M.B., 10 avril 1841.
Loi du 23 dcembre 1946 portant cration d'un Conseil d'Etat, M.B., 9 janvier 1947.
Loi du 16 mars 1954 relative au contrle de certains organismes d'intrt public, M.B.,
24 mars 1954.
Lois sur le Conseil dEtat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 21 mars 1973.
Loi du 31 janvier 1980 portant approbation de la Convention Benelux portant loi uniforme relative l'astreinte, et de l'Annexe (loi uniforme relative l'astreinte), signes
La Haye le 26 novembre 1973, M.B., 20 fvrier 1980.
Nouvelle loi communale du 24 juin 1988, M.B., 3 septembre 1988.
Loi du 17 octobre 1990 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, et la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction
au Conseil d'Etat, M.B., 13 novembre 1990.
Loi du 19 juillet 1991 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, en vue d'introduire un rfr administratif et portant cration d'un emploi de
greffier-informaticien, M.B., 12 octobre 1991.
Loi du 4 aot 1996 modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier
1973, M.B., 20 aot 1996.
Ordonnance du 14 mai 1998 organisant la tutelle administrative sur les communes de
la Rgion de Bruxelles-Capitale, M.B., 17 juillet 1998.
Code de la dmocratie locale et de la dcentralisation du 22 avril 2004, M.B., 12 aot
2004.
Loi du 15 septembre 2006 rformant le Conseil d'Etat et crant un Conseil du Contentieux des Etrangers, M.B., 6 octobre 2006.
Loi du 20 janvier 2014 portant rforme de la comptence, de la procdure et de l'organisation du Conseil d'Etat, M.B., 3 fvrier 2014.

Arrt du Rgent du 23 aot 1948 dterminant la procdure devant la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, M.B., 23 aot 1948.

Arrt royal du 2 avril 1991 dterminant la procdure devant la section du contentieux

administratif du Conseil d'Etat en matire d'injonction et d'astreinte, M.B., 1er juin
1991.
Arrt du Gouvernement wallon du 18 dcembre 2003 portant le Code de la fonction
publique wallonne, M.B., 31 dcembre 2003.
Arrt royal du 25 avril 2014 relatif l'indemnit rparatrice vise l'article 11bis des
lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, M.B., 16 juin 2014.

Travaux prparatoires

Projet de loi modifiant les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973, et
la loi du 5 avril 1955 relative aux traitements des titulaires d'une fonction au Conseil
d'Etat, Expos des motifs, Doc. parl., Snat, 1989-1990, n 984-1.
Proposition de loi modifiant les lois sur le Conseil dEtat, coordonne le 12 janvier
1973, Doc. parl., Chambre, 2012-2013, n 53-2583/1.
Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de lorganisation du
Conseil dEtat, Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/1.
Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de lorganisation du
Conseil dEtat, Amendements, Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/2.
Projet de loi portant rforme de la comptence, de la procdure et de lorganisation du
Conseil dEtat, Rapport fait au nom de la Commission de lIntrieur et des Affaires
administratives, Doc. parl., Snat, 2013-2014, n 5-2277/3.

Avis n 55.729/2 de la section de lgislation du Conseil dEtat donn le 9 avril 2014

sur un projet devenu lArrt royal du 25 avril 2014 relatif l'indemnit rparatrice vise l'article 11bis des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnes le 12 janvier 1973,
M.B., 16 juin 2016.

Jurisprudence
C.E.D.H., arrt Szwabowicz c. Sude, 30 juin 1959, req. n 434/58.
C.E.D.H., arrt Fischer c. Autriche, 26 avril 1995, req. n 16922/90.
C.E.D.H., arrt Umlauft c. Autriche, 23 octobre 1995, req. n 15527/89.
C.E.D.H., arrt Bryan c. Royaume-Uni, 22 novembre 1995, req. n 19178/91.
C.E.D.H. (1e sec.), arrt Silvesters Horeca Service c. Belgique, 4 mars 2004, req. n
47650/99.
C.E.D.H. (3e sec.), arrt Clinique des acacias c. France, 13 octobre 2005, req. n
65399/01, 65406/01, 65405/01 et 65407/01, J.T., 2005, p. 677, obs. J.-F. VAN
DROOGHENBROECK.
C.E.D.H. (5e sec.), arrt Verdu Verdu c. Espagne, 15 fvrier 2007, req. n 43432/02.
C.E.D.H. (2e sec.), arrt Gereksar et autres c. Turquie, 1er fvrier 2011, req. n
34764/05, 34786/05, 34800/05 et 34811/05.
C.E.D.H. (5e sec.), arrt 3A.CZ S.R.O. c. Rpublique Tchque, 10 fvrier 2011, req.
n 21835/06.

II

C.E.D.H. (2e sec.), arrt A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, 27 septembre 2011,
req. n 43509/08.
C.E.D.H. (5e sec.), arrt Segame SA c. France, 7 juin 2012, req. n 4837/06.
C.E.D.H. (5e sec.), arrt Janyr c. Rpublique Tchque, 31 octobre 2013, req. n
42937/08.
C.E.D.H. (2e sec.), arrt Saridas c. Turquie, 7 juillet 2015, req. n 6341/10.
C.E.D.H. (4e sec.), arrt Alexe c. Roumanie, 3 mai 2016, req. n 66522/09.

C.J.U.E., 30 septembre 2003, Kbler, C-224/01, concl. Av. gn. Ph. LGER.

C.J. Benelux, 1er juillet 1988, Ph. Servais c. Commune de Blegny, J.L.M.B., 1988, p.
1201, note B. HAUBERT et Ch. PANIER.

C.C., 8 mai 2014, n 74/2014.

C.C., 30 juin 2014, n 99/2014.
C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015.

Cass., 27 novembre 1952, Pas., I, p. 184.

Cass., 23 mars 1984, R.W., 1984-1985, col. 15.
Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, J.T., 1992, p. 151, concl. Av. gn. J. VELU.
Cass., 5 fvrier 1993, R.G. 8125.
Cass., 17 novembre 1994, J.T., 1995, p. 316, obs. B. HAUBERT.
Cass., 8 dcembre 1994, Pas., 1994, I, p. 1063.
Cass., 8 novembre 1996, R.G. C.94.0436.N.
Cass., 26 juin 1998, Pas., I, p. 812, concl. Av. gn. J. SPREUTELS.
Cass., 10 septembre 1999, R.G. C.97.0402.F.
Cass. (ch. run.), 13 fvrier 2004, R.G. C.03.0428.F et C.03.0455.F.
Cass. (3e ch.), 16 janvier 2006, R.G. C.05.0057.F.
Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007, R.G. C.06.0574.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN.
Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007, R.G. C.06.0596.F, concl. M.P.
Cass. (1e ch.), 5 juin 2008, R.G. C.07.0073.N.
Cass. (1e ch.), 5 juin 2008, R.G. C.06.0366.N.
Cass. (1e ch.), 27 juin 2008, R.G. C.07.0384.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN.
Cass. (1e ch.), 18 dcembre 2008, R.G. C.05.0238.F.
Cass. (1e ch.), 25 mars 2010, R.G. C.09.0403.N.
Cass. (ch. run.), 8 mars 2013, R.G. C.12.0424.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN.
Cass. (1e ch.), 24 janvier 2014, R.G. C.10.0537.F, concl. Av. gn. Th. WERQUIN.

III

 Cass. (1e ch.), 4 septembre 2014, R.G. C.12.0535.F, concl. Av. gn. J.-F. LECLERCQ.
Cass. (1e ch.), 19 fvrier 2015, R.G. C.14.0369.N, concl. Av. gn. Ch. VANDEWAL.

C.E. (4e ch.), 8 juillet 1982, Zoete, n 22.446, R.A.C.E., p. 1191.

C.E. (6e ch.), 13 janvier 1989, Crombin, n 31.755, A.P.T., 1990, p. 311, avis conf. M.
LEROY.
C.E. (6e ch.), 20 janvier 1997, Kreidi, n 64.126.
C.E. (11e ch.), 27 fvrier 1997, Fakhreddine, n 64.912.
C.E. (8e ch.), 10 octobre 1997, Timmermans, n 68.790.
C.E. (8e ch.), 8 avril 1999, Mouton, n 79.781.
C.E. (5e ch.), 16 juillet 1999, Bonheure, n 81.872.
C.E. (6e ch.), 3 novembre 1999, S.A. Collignon eng., n 83.243.
C.E. (6e ch.), 24 janvier 2001, Deffet, n 92.582.
C.E. (6e ch.), 19 avril 2002, Vandenbergh, n 105.673.
C.E. (6e ch.), 9 octobre 2002, S.P.R.L. Bureau Grard Diffusion, n 111.227.
C.E. (8e ch.), 12 mars 2003, Hagelstein, n 116.929.
C.E. (6e ch.), 27 juin 2003, S.A. Glaxosmithkline, n 121.073.
C.E. (6e ch.), 21 janvier 2004, Berlier, n 127.290.
C.E. (6e ch.), 23 janvier 2004, La socit anonyme Euroculture, n 127.389.
C.E. (13e ch.), 29 avril 2004, Broodcooren, n 130.867.
C.E. (6e ch.), 4 mai 2005, Taft, n 144.181.
C.E. (7e ch.), 15 dcembre 2005, Francken, n 152.753.
C.E. (15e ch.), 31 mars 2006, Djembe Ohambata, n 157.220.
C.E. (13e ch.), 31 mai 2007, Fontaine, n 171.729.
C.E. (6e ch.), 28 juin 2007, Dal e.a., n 172.931.
C.E. (13e ch.), 23 octobre 2007, A.S.B.L. Maison du Sacr-Cur de Jette, n 176.011.
C.E. (10e ch.), 4 juin 2008, Lauwers, n 183.799.
C.E. (13e ch.), 1er dcembre 2008, Gren, n 188.400.
C.E. (15e ch.), 25 fvrier 2009, Calbert, n 190.776, J.L.M.B., 2009, p. 925, avis contr.
Aud. M. JOASSART.
C.E. (13e ch.), 30 avril 2009, A.S.B.L. Conseil cyngtique de Gaume, n 192.892.
C.E. (8e ch.), 18 dcembre 2009, Debie, n 199.085.
C.E. (15e ch.), 4 mars 2010, les Communauts europennes, n 201.512.
C.E. (6e ch.), 2 avril 2010, Lifrange, n 202.757.
C.E. (13e ch.), 27 avril 2010, Tassiaux et Marques Loureiro, n 203.324.
C.E. (13e ch.), 18 mai 2010, S.P.R.L. Camping Eau Vive, n 204.069.
C.E. (15e ch.), 24 juin 2010, s. a. DKV Belgium, n 205.746.
C.E. (8e ch.), 25 octobre 2010, Bouchon, n 208.411.
C.E. (11e ch.), 16 dcembre 2010, XXX, n 209.777.
C.E. (6e ch.), 18 mars 2011, Verhasselt, n 212.132.
C.E. (10e ch.), 28 avril 2011, Lauwers, n 212.825.
C.E. (13e ch.), 5 mai 2011, S.P.R.L. C & C Delferrire, n 212.990.

IV

C.E. (5bise ch.), 7 juin 2011, Schaus, n 213.723.

C.E. (12e ch.), 9 juin 2011, Martens, n 213.776.
C.E. (13e ch.), 22 septembre 2011, Depauw, n 215.291.
C.E. (13e ch.), 28 novembre 2011, Burlet et Boersch, n 216.523.
C.E. (13e ch.), 8 dcembre 2011, S.A. Arcoma e.a., n 216.769.
C.E. (6e ch.), 19 dcembre 2011, A.S.B.L. Syndicat National des Propritaires, n
216.928.
C.E. (15e ch.), 10 fvrier 2012, Martin, n 217.890.
C.E. (11e ch.), 17 fvrier 2012, Neuprez, n 218.111.
C.E. (13e ch.), 1er mars 2012, Paquet et Geerinck, n 218.285.
C.E. (6e ch.), 26 avril 2012, Kagirov, n 219.072.
C.E. (11e ch.), 8 mai 2012, XXX, n 219.215.
C.E. (11e ch.), 10 mai 2012, De Bijl, n 219.322.
C.E. (13e ch.), 15 mai 2012, S.P.R.L. Batico, n 219.368.
C.E. (8e ch.), 29 mai 2012, Deveille, n 219.554.
C.E. (11e ch.), 26 juin 2012, De Lannoy, n 219.971.
C.E. (15e ch.), 24 juillet 2012, Woltche, n 220.370.
C.E. (6e ch.), 2 octobre 2012, Lamarti, n 220.825.
C.E. (6e ch.), 12 octobre 2012, Boudhan, n 220.988.
C.E. (13e ch.), 21 novembre 2012, Van Eygen, n 221.452.
C.E. (13e ch.), 22 novembre 2012, A.S.B.L. Association culturelle turque, n 221.470.
C.E. (13e ch.), 22 novembre 2012, Defise e.a., n 221.484.
C.E. (11e ch.), 18 dcembre 2012, Lambert, n 221.785.
C.E. (11e ch.), 5 mars 2013, XXX, n 222.737.
C.E. (11e ch.), 28 mars 2013, Buseyne, n 223.065.
C.E. (13e ch.), 8 mai 2013, Lavrijsen, n 223.452.
C.E. (6e ch.), 5 juin 2013, Arapi, n 223.734.
C.E. (11e ch.), 11 juin 2013, XXX, n 223.809.
C.E. (6e ch.), 20 juin 2013, Ngatchou, n 224.006.
C.E. (6e ch.), 25 juin 2013, Cuni, n 224.070.
C.E. (15e ch.), 19 septembre 2013, Benzarti, n 224.740.
C.E. (13e ch.), 22 octobre 2013, S.A. Cabay Transport, n 225.177.
C.E. (13e ch.), 21 novembre 2013, Meukens, n 225.562.
C.E. (8e ch.), 4 dcembre 2013, Beggio, n 225.700.
C.E. (13e ch.), 17 dcembre 2013, S.A. Monsera, n 225.866.
C.E. (13e ch.), 13 mars 2014, Paquay, n 226.762.
C.E. (15e ch.), 10 juin 2014, Mettens, n 227.659.
C.E. (7e ch.), 26 juin 2014, Denayer, n 227.883.
C.E. (13e ch.), 26 juin 2014, A.S.B.L. A.R.A.CH., n 227. 902.
C.E. (13e ch.), 9 septembre 2014, Ville du Roeulx, n 228.317.
C.E. (15e ch.), 24 septembre 2014, S.A. Dolce La Hulpe, n 228.471.
C.E. (13e ch.), 13 novembre 2014, S.P.R.L. Multi Construction, n 229.159.
C.E. (13e ch.), 22 janvier 2015, de Castelnau et Lamot, n 229.955.
C.E. (8e ch.), 24 mars 2015, Delguste, n 230.612.

C.E. (11e ch.), 26 mars 2015, Dendele, n 230.666.

C.E. (13e ch.), 21 avril 2015, Commune dAns, n 230.930.
C.E. (8e ch.), 12 mai 2015, la Fdration wallonne des secrtaires communaux, n
231.189.
C.E. (9e ch.), 30 juin 2015, XXX, n 231.796.
C.E. (7e ch.), 9 juillet 2015, Jacops, n 231.918.
C.E. (13e ch.), 14 septembre 2015, A.S.B.L. AVALA, n 232.181.
C.E. (15e ch.), 17 septembre 2015, Feyen, n 232.230.
C.E. (15e ch.), 17 septembre 2015, Bodarw, n 232.231.
C.E. (15e ch.), 17 septembre 2015, S.A. Brussels Airlines, n 232.239.
C.E. (8e ch.), 17 dcembre 2015, Van den Broeck, n 233.295.
C.E. (13e ch.), 5 janvier 2016, S.C.R.L. HYGEA, n 233.400.
C.E. (13e ch.), 5 janvier 2016, S.C.R.L. IDEA, n 233.401.
C.E. (15 e ch.), 6 janvier 2016, A.S.B.L. APRODEC, n 233.419.
C.E. (15e ch.), 14 janvier 2016, A.S.B.L. Lire et Ecrire Namur, n 233.467.
C.E. (11e ch.), 26 janvier 2016, XXX, n 233.638.
C.E. (13e ch.), 17 mars 2016, dOultremont, n 234.171.
C.E. (11e ch.), 22 mars 2016, S.A. Blankenberge Casino Kursaal et S.A. Middelkerke
Casino Kursaal, n 234.208.
C.E. (6e ch.), 22 mars 2016, S.A. Immo Colline, n 234.234.
C.E. (13e ch.), 27 avril 2016, Delhaye, n 234.545.
C.E. (8e ch.), 2 mai 2016, Braginsky, n 234.617.
C.E. (15e ch.), 13 mai 2016, S.A. TNT Airways, n 234.738.

C.E. fr., 12 mai 1869, Dame Clment, Rec. Lebon, p. 456.

C.E. fr., 23 juillet 1976, Union rgionale des caisses de scurit sociale et
dallocations (URSSAF) du Jura, Rec. Lebon, p. 362.
C.E. fr., 13 dcembre 1989, Cadot, Rec. Lebon, p. 1148.
C.E. fr., 6 fvrier 2004, Mme Hallal, n 240560.
C.E. fr., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir, n 317747.
C.E. fr., 27 mai 2013, Saint-Gobain Emballage, n 341163.
C.E. fr., 6 novembre 2013, A.S.B.L. Oxygne, n 345612.
C.E. fr., 25 dcembre 2013, M. A B, n 369069.

Doctrine
Ouvrages

ALONSO, C., Recherche sur le principe de sparation en droit public franais, Coll. du
Centre de Recherches Administratives, Aix-en-Provence, Presses universitaires dAixMarseille, 2015, 886 p.
BAILLEUL, D., Lefficacit compare des recours pour excs de pouvoir et plein contentieux objectif en droit public franais, Paris, L.G.D.J., 2002, 428 p.

VI

BLANCO, F., Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la lgalit : contribution

ltude de lvolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le contentieux de lexcs de pouvoir, Coll. du Centre de Recherches Administratives, Aixen-Provence, Presses universitaires dAix-Marseille, 2010, 693 p.
BLRO, B., Du droit objectif aux droits politiques des administrs. Essai sur la rpartition des comptences entre le juge judiciaire et le juge de lexcs de pouvoir, Thse
U.L.B., 1997-1998, 1151 p.
BOUVIER, P., La naissance du Conseil dEtat de Belgique : une histoire franaise ?,
Bruxelles, Bruylant, 2012, 178 p.
BOUVIER, P. e.a., Elments de droit administratif, 2me d., Bruxelles, Larcier, 2013,
458 p.
BRISSON, J.-F., Les recours administratifs en droit public franais : contribution
ltude du contentieux administratif non juridictionnel, Paris, L.G.D.J., 1996, 494 p.
BURDEAU, F., Histoire de ladministration franaise du 18e au 20e sicle, Paris, Montchrestien, 1989, 373 p.
CAMBIER, C., Lannulation pour excs de pouvoir devant le Conseil dEtat. Comptence et procdure, Bruxelles, Larcier, 1951, 152 col.
CAMBIER, C., La censure de lexcs de pouvoir par le Conseil dEtat, Bruxelles, Larcier, 1956, 279 p.
CAMBIER, C., Principe du contentieux administratif, Bruxelles, Larcier, 1961, 397 p.
CAMBIER, C., Droit judiciaire civil. Tome 1 : Fonction et organisation judiciaire,
Bruxelles, Larcier, 1974, 770 p.
CAPDEPON, Y., Essai dune thorie gnrale des droits de la dfense, Paris, Dalloz,
2013, 504 p.
CARR DE MALBERG, R., Contribution la thorie gnrale de l'Etat : spcialement
d'aprs les donnes fournies par le droit constitutionnel franais, T. 1, Paris, Sirey,
1920, 638 p.
CARR DE MALBERG, R., Contribution la thorie gnrale de l'Etat : spcialement
d'aprs les donnes fournies par le droit constitutionnel franais, T. 2, Paris, Sirey,
1922, 837 p.
CHAPUS, R., Droit du contentieux administratif, 13me d., Paris, Montchrestien, 2008,
1540 p.
CHEVALLIER, J., Llaboration historique du principe de sparation de la juridiction
administrative et de ladministration active, Paris, L.G.D.J., 1970, 317 p.
CONSEIL DETAT. SECTION DU RAPPORT ET DES TUDES, Les recours administratifs
pralables obligatoires, Paris, La documentation franaise, 2008, 233 p.
CORNU, G., Vocabulaire juridique, 9me d., Paris, P.U.F., 2011, 1095 p.
CLOUZOT, L., Recherche sur la substitution en droit administratif franais, Paris, Dalloz, 2012, 688 p.
DABIN, J., Le droit subjectif, Paris, Dalloz, 1952, 313 p.
DE LAUBADRE, A., Trait lmentaire de droit administratif, 2me d., Paris, L.G.D.J.,
1960, 823 p.
DEBBASCH, C. & RICCI, J.-C., Contentieux administratif, 7me d., Paris, Dalloz, 2001,
1018 p.

VII

 DEBEYRE, G., Le Conseil dEtat belge, Lille, Douriez-Bataille, 1953, 60 p.

DEMBOUR, J., Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Bruxelles, Larcier,
1955, 395 p.
DEMBOUR, J., Droit administratif, Lige, ULg. Facult de droit, 1970, 470 p.
DI QUAL, L., La comptence lie, Paris, L.G.D.J., 1964, 626 p.
DORLENCOURT-DETRAGIACHE, D., Contribution une thorie de la carence en droit
administratif franais, Thse Paris II, 1972, 1968 p.
DUGUIT, L., Manuel de droit constitutionnel. Thorie gnrale de lEtat Organisation politique, Paris, A. Fontemoing, 1907, 1140 p.
DUGUIT, L., Trait de droit constitutionnel, 3me d., T. 2, Paris, de Boccard, 1928, 888
p.
FLAMME, M.-A., Droit administratif, Vol. 1, 3me d., Bruxelles, Presses universitaires
de Bruxelles, 1983-1984, 264 p.
GAUDEMET, Y., Les mthodes du juge administratif, Paris, L.G.D.J., 1972, 323 p.
GILLIAUX, P., Le concours de tutelles administratives, Bruxelles, Nemesis, 1990, 175
p.
GOFFAUX, P., Dictionnaire de droit administratif, 2me d., Bruxelles, Bruylant, 2016,
718 p.
GORIS, J., Georganiseerde bestuurlijke beroepen : naar een algemene theorievorming,
Brugge, Die Keure, 2012, 888 p.
HUBERLANT, Ch., Le Conseil d'Etat et la comptence gnrale du pouvoir judiciaire
tablie par les articles 92 et 93 de la Constitution, Bruxelles, Larcier, 1960, 146 col.
LABAND, P., Le droit public de lEmpire allemand, T. 2, Paris, V. Giard & E. Brire,
1901, 714 p.
LAFERRIRE, E., Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, T.
1, Paris, Berger-Levrault et cie, 1888, 670 p.
LAFERRIRE, E., Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, T.
2, Paris, Berger-Levrault et cie, 1888, 675 p.
LAGASSE, D., Lerreur manifeste dapprciation : essai sur les limites du pouvoir discrtionnaire de ladministration, Bruxelles, Bruylant, 1986, 558 p.
LEJEUNE, Y., Droit constitutionnel belge : fondements et institutions, 2me d.,
Bruxelles, Larcier, 2014, 858 p.
LEROY, M., Contentieux administratif, 5me d., Limal, Anthemis, 2011, 1010 p.
LEWALLE, P. avec la coll. de DONNAY, L., Contentieux administratif, 3me d.,
Bruxelles, Larcier, 2008, 1378 p.
LIVET, P., Lautorisation administrative pralable et les liberts publiques, Paris,
L.G.D.J., 1974, 334 p.
MELLERAY, F., Essai sur la structure du contentieux administratif franais : pour un
renouvellement de la classification des principales voies de recours ouvertes devant
les juridictions comptence gnrale, Paris, L.G.D.J., 2001, 480 p.
MOUREAU, L., Linstitution dun recours pour excs de pouvoir en Belgique,
Bruxelles, Bruylant, 1937, 406 p.
NIHOUL, M. (dir.), Larticle 159 de la Constitution, Bruges, La Charte, 2010, 494 p.

VIII

PACTEAU, B., Le juge de lexcs de pouvoir et les motifs de lacte administratif, Paris,
L.G.D.J., 1977, 263 p.
PERRIN, A., Linjonction en droit public franais, Paris, Editions Panthon-Assas,
2009, 917 p.
PRVDOUROU, E., Les recours administratifs obligatoires : tude compare des
droits allemand et franais, Paris, L.G.D.J., 1996, 403 p.
PY, P., Le rle de la volont dans les actes administratifs unilatraux, Paris, L.G.D.J.,
1976, 180 p.
RMION, F.-M., Le Conseil dEtat, ses comptences, son avenir, Bruxelles, Bruylant,
1990, 264 p.
RENDERS, D., La consolidation lgislative de lacte administratif unilatral, Bruxelles,
Bruylant, 2003, 492 p.
RENDERS, D. e.a., Droit administratif Tome III. Le contrle de ladministration,
Bruxelles, Larcier, 2010, 528 p.
RENDERS, D., Droit administratif gnral, Bruxelles, Bruylant, 2015, 611 p.
RIVERO, J., Droit administratif, 4me d., Paris, Dalloz, 1970, 482 p.
RIVERO, J. & WALINE, J., Droit administratif, 21me d., Paris, Dalloz, 2006, 645 p.
SALMON, J., JAUMOTTE, J. & THIBAUT, E., Le Conseil dEtat de Belgique, vol. 1 & 2,
Bruxelles, Bruylant, 2012, 2455 p.
SOMERHAUSEN, M. & RMION, F.-M. (dir.), Les novelles. Droit administratif. Tome
VI : Le Conseil dEtat, Bruxelles, Larcier, 1975, 807 p.
THEUNIS, J., De exceptie van onwettigheid : onderzoek naar de rol en de grenzen van
artikel 159 van de Grondwet in de belgische rechtsstaat, Brugge, Die Keure, 2011,
777 p.
UYTTENDAELE, M., Trente leons de droit constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, 2014,
1057 p.
VAN COMPERNOLLE, J. & DE LEVAL, G., Lastreinte, Bruxelles, Larcier, 2013, 102 p.
VELGE, H., Linstitution dun Conseil dEtat en Belgique, Louvain, Edition de la Socit dtudes morales, sociales et juridiques, 1930, 320 p.
VELGE, H., La loi du 23 dcembre 1946 instituant en Belgique le Conseil d'Etat : prparation des lois, contentieux administratif, recours contre les excs de pouvoir,
commentaire lgislatif et doctrinal, Bruxelles, Bruylant, 1947, 247 p.
VELU, J. & ERGEC, R., La Convention europenne des droits de lhomme, 1re d.,
Bruxelles, Bruylant, 1990, 1185 p.
VELU, J. & ERGEC, R., La Convention europenne des droits de lhomme, 2me d.,
Bruxelles, Bruylant, 2014, 1250 p.
WEIL, P., Les consquences de lannulation dun acte administratif pour excs de
pouvoir, Paris, Jouve, 1952, 275 p.
WIGNY, P., Droit administratif : principes gnraux, Bruxelles, Bruylant, 1962, 445 p.
X., Le Petit Larousse illustr 2012, Paris, Larousse, 2011, 1972 p.

IX

Contributions

ANDERSEN, R., La tierce opposition et recours pour excs de pouvoir , in Prsence

du droit public et des droits de l'homme : mlanges offerts Jacques Velu, Vol. 2,
Bruxelles, Bruylant, 1992, pp. 663 677.
BELLEFLAMME, F. & SOHIER, J., Incidence de la rforme du Conseil dEtat sur la
responsabilit des pouvoirs publics , in Actualits en droit public et administratif : la
responsabilit des pouvoirs publics, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 39 91.
BELMESSIERI, M., Lindemnit de procdure devant le Conseil dEtat , in La justice
administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 163 188.
BEN MESSAOUD, S. & VAN KAUCHTEN, I., Le contentieux de lattribution des marchs publics laulne de la rforme du Conseil dEtat , in La justice administrative,
Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 397 454.
BLRO, B., Larticle 145 de la Constitution comme solution aux conflits de comptence entre le juge de lexcs de pouvoir et le juge judiciaire , in Le Conseil dEtat de
Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999,
pp. 203 267.
BLRO, B., Comptence lie et droit subjectif, comptence discrtionnaire et droit
objectif : les nuances dune double quation , in Actualit en droit public, Bruxelles,
Bruylant, 2010, pp. 43 113.
BONNARD, R., La conception matrielle de la fonction juridictionnelle , in Mlanges R. Carr de Malberg, Vaduz, Topos, 1977, pp. 1 29.
BOUHON, F. & LAGASSE, B., La responsabilit de lEtat pour le fait du juge : de
larrt Anca larrt de la Cour constitutionnelle du 30 juin 2014 , in Droit de la responsabilit. Questions choisies, Coll. Formation Permanente CUP, Bruxelles, Larcier,
2015, pp. 239 266.
BOULLART, S., De bestuurlijke lus en de bemiddeling als instrumenten tot oplossing
van bestuursgeschillen , in Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp. 47 79.
BOURTEMBOURG, J. & BELLEFLAMME, F., Premire analyse critique de la rforme ,
in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 337 354.
CAMBIER, B., PATERNOSTRE, A. & CAMBIER, T., Les accessoires de larrt
dannulation et la boucle administrative , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 233 335.
CAMBIER, B. & RENDERS, D., La thorie du retrait dacte la croise des chemins ,
in Liber amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp. 109 125.
CHEVALLIER, J., Fonction contentieuse et juridictionnelle , in Mlanges en
lhonneur du Professeur Michel Stassinopoulos, Paris, L.G.D.J., 1974, pp. 275 290.
COLLIARD, J.-C., Sparation des pouvoirs , in Dictionnaire constitutionnel, Paris,
P.U.F., 1992, pp. 972 974.
DE ROY, D., La responsabilit quasi-dlictuelle de ladministration : unit ou dualit
des notions dillgalit et de faute ? , in La protection juridictionnelle du citoyen face
ladministration, Bruxelles, La Charte, 2007, pp. 67 108.

DE ROY, D. & RENDERS, D., La responsabilit extracontractuelle de fait

dadministrer, vue densemble , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes
journes juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 31 92.
DELNOY, M., e.a., Lurgence et les nouvelles conditions du rfr administratif devant le Conseil dEtat , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 261 339.
DELVOLV, P., Paradoxes du (ou paradoxes sur le) principe de sparation des autorits administrative et judiciaire , in Mlanges Ren Chapus. Droit administratif, Paris,
Montchrestien, 1992, pp. 135 145.
DOM, D., Le pouvoir discrtionnaire : vieillard chancelant ou force vive du droit
administratif , in Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, pp.
199 218.
DONNAY, L. & PQUES, M., Lindemnit rparatrice entre questions existentielles et
rponses raisonnables , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes
dtudes juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 127 164.
DUBUISSON, B. & VAN DROOGHENBROECK, J.-F., Lanantissement de la dcision
fautive, condition de recevabilit de laction en rparation de lerreur manifeste , in
La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes juridiques Jean Dabin,
Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 241 308.
EISEMANN, C., Lesprit des lois et la sparation des pouvoirs , in Mlange R. Carr
de Malberg, Paris, Sirey, 1993, pp. 165 192.
FETTWEIS, A., Le rle actif du juge balis par le principe dispositif et le respect des
droits de la dfense , in Au-del de la loi ? Actualits et volutions des principes gnraux du droit, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2006, pp. 127 160.
FEYT, A. & HEYMANS, B., La rforme du Conseil dEtat face au contentieux de la
fonction publique , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 455
507.
FEYT, A. & TULKENS, F., Limpact du maintien des effets par le juge constitutionnel
ou le juge administratif sur les questions de responsabilit , in Actualits en droit public et administratif : la responsabilit des pouvoirs publics, Bruxelles, Bruylant,
2014, pp. 93 124.
GAUDEMET, Y., Rflexions sur linjonction dans le contentieux administratif , in
Mlanges offerts Georges Burdeau. Le pouvoir, Paris, L.G.D.J., 1977, pp. 805 824.
GOFFAUX, P., De lchec du monisme la cration du Conseil dEtat , in Le Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles,
Bruylant, 1999, pp. 31 63.
GORS, B. & VANSNICK, L., Lapplication de la rforme du Conseil dEtat au contentieux de lenvironnement et de lurbanisme , in La justice administrative, Bruxelles,
Larcier, 2015, pp. 509 606.
JEULAND, E., Quelques questions sur laction de substitution la franaise , in
Justices et droit du procs : du lgalisme procdural l'humanisme : mlanges en
l'honneur de Serge Guinchard, Paris, Dalloz, 2010, pp. 748 758.
KAISER, M. & GOURDIN, M., La qualit de requrant et son intrt au recours et au
moyen , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 31 84.

XI

KETTELS, A., Le choix du juge en matire de contentieux administratif Questions

choisies , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP,
Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 77 102.
LAGASSE, D., Lastreinte et le droit administratif belge , in Dix ans dapplication de
lastreinte, Bruxelles, Cradif, 1991, pp. 79 123.
LAMBERT, P., Lexcution des dcisions du juge administratif : du procs quitable
aux astreintes de coercition in Liber Amicorum Robert Andersen, Bruxelles,
Bruylant, 2009, pp. 315 323.
LAUVAUX, P., La sparation des pouvoirs , in La sparation des pouvoirs : deux
sicles aprs Montesquieu, Bruxelles, Fondation Roi Baudouin, 1998, pp. 51 57.
LEWALLE, P., Lastreinte garantie de lefficacit des arrts dannulation prononcs
par le Conseil dEtat. Examen du droit franais et du droit belge , in Etudes offertes
Jean-Marie Auby, Paris, Dalloz, 1992, pp. 579 605.
LEWALLE, P., Le principe du droit de la dfense et du dbat contradictoire en droit
administratif , in Les droits de la dfense. Actes du colloque Jacques Henry , organis par la Confrence libre du Jeune Barreau de Lige le 28 mars 1997, Lige,
ASBL Editions du Jeune Barreau de Lige, 1997, pp. 29 55.
LEWALLE, P., La place de la justice administrative dans la Constitution : la rpartition des comptences entre le pouvoir judiciaire et le Conseil dEtat , in Le Conseil
dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles,
Bruylant, 1999, pp. 159 202.
LOMBAERT, B., Le Conseil dEtat est-il toujours un juge du contentieux objectif de
lexcs de pouvoir ? Rflexions sur la place et le rle du Conseil dEtat dans le systme belge de protection juridictionnelle contre ladministration , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 355 396.
LOMBAERT, B., TULKENS, F. & VAN DER HAEGEN, A., Cohrence et incohrence de
la thorie de lobjet vritable et direct du recours , in La protection juridictionnelle
du citoyen face ladministration, Bruxelles, La Charte, 2007, pp. 17 66.
LUST, S., Injunctie en de dwangsom voor de Raad van State , in De hervorming van
de Raad van State, Brugge, Die Keure, 2014, pp. 125 184.
LUST, S., Volle rechtsmacht, substitutie, injunctie en herstel , in Actualia rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp. 1 45.
MALIGNER, B., Des conditions dexercice du pouvoir de rformation du juge de
llection , in Mlanges Ren Chapus. Droit administratif, Paris, Montchrestien,
1992, pp. 397 410.
MARTENS, P., Introduction. Avons-nous besoin dun Conseil dEtat ? , in La justice
administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 19 30.
MATHY, I., Le nouveau contentieux de lindemnit rparatrice : le juge administratif
lassaut du droit civil , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp.
189 231.
MELCHIOR, M., La notion de comptence de pleine juridiction en matire civile dans
la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme , in Prsence du droit
public et des droits de l'homme : mlanges offerts Jacques Velu, Vol. 3, Bruxelles,
Bruylant, 1992, pp. 1327 1346.

XII

NEURAY, J.-F., Considrations sur lexcution des arrts du Conseil dEtat , in Le

Conseil dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles,
Bruylant, 1999, pp. 809 831.
PACTEAU, B., Vicissitudes (et vrification ?) de ladage juger ladministration,
cest encore administrer , in Mouvement du droit public : du droit administratif au
droit constitutionnel, du droit franais aux autres droits. Mlanges en lhonneur de
Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, pp. 317 326.
PEETERS, P. & VANHOENACKER, J., Het Grondwettelijk Hof en de overhedsansprakelijkheid voor fouten van de rechterlijke macht , in Liber discipulorum Andr Alen,
Brugge, Die Keure, 2015, pp. 359 371.
PIRSON, A. & VRANCKEN, M., La rparation du dommage caus par lillgalit dun
acte administratif et lindemnit rparatrice : quel saint se vouer ? , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp.
27 75.
RENDERS, D., Prface , in La justice administrative, Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 7
13.
RENDERS, D., PIRET, F. & TRYBULOWSKI, A., Les droits de la dfense et les actes
unilatraux de ladministration : o lunilatralit ne va pas sans contradiction , in
Les droits de la dfense, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2013,
pp. 63 135.
RENDERS, D. e.a., Variations sur la rforme du Conseil dEtat : du mandat ad litem
aux dpens, en passant par quelques accessoires autour du pouvoir dannuler , in
Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp. 103 260.
RIVERO, J., Le systme franais de protection des citoyens contre larbitraire administratif lpreuve des faits , in Mlanges en lhonneur de Jean Dabin, Bruxelles,
Bruylant, 1963, pp. 813 836.
RIXHON, S., Le choix du juge quant lobjet vritable du recours , in Droit administratif et contentieux, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2016, pp.
11 26.
SCHAUS, A. & YERNAULT, D., La protection des droits fondamentaux du justiciable
devant le Conseil dEtat : application de larticle 6 de la Convention europenne des
droits de lhomme dans le contentieux administratif belge , in Le Conseil dEtat de
Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles, Bruylant, 1999,
pp. 531 591.
THEUNIS, J., Handhaving van de gevolgen van een vernietigde bestuurshandeling
door de Raad van State , in De hervorming van de Raad van State, Brugge, die
Keure, 2014, pp. 95 124.
TROPER, M., Actualit de la sparation des pouvoirs , in Pour une thorie juridique
de lEtat, Paris, P.U.F., 1994, pp. 223 236.
VAN COMPERNOLLE, J. & DE LEVAL, G., La responsabilit extracontractuelle de
lEtat du fait des magistrats , in La responsabilit des pouvoirs publics. XXIIes journes juridiques Jean Dabin, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 191 213.

XIII

VAN DROOGHENBROECK, J.-F., Faire lconomie de la contradiction ? , in Les

droits de la dfense, coll. Formation permanente CUP, Bruxelles, Larcier, 2013, pp. 9
62.
VAN OMMESLAGHE, P., La responsabilit des pouvoirs publics et, en particulier du
pouvoir excutif : bilan en 2014 , in Actualits en droit public et administratif : la
responsabilit des pouvoirs publics, Bruxelles, Bruylant, 2014, pp. 7 37.
VANDERSTRAETEN, M. & TULKENS, F., Urgence, extrme urgence, mesures provisoires et balance des intrts devant le Conseil dEtat , in La justice administrative,
Bruxelles, Larcier, 2015, pp. 129 162.
VERBIST, S., Het nieuwe administratieve kort geding. Ius vigilantibus , in Actualia
rechtsbescherming tegen de overheid, Antwerpen-Cambridge, Intersentia, 2014, pp.
81 130.
WAUTERS, K. & LONCKE, E., Het administratief Beroep : Algemeen Kader , in Het
administratief beroep, Antwerpen, Maklu, 2008, pp. 251 282.
WIRTGEN, A., De hervorming van het administratief kort geding , in De hervorming van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2014, pp. 227 272.
WITMEUR, R., Lautorit de la chose juge administrativement , in Le Conseil
dEtat de Belgique Cinquante ans aprs sa cration (1946-1996), Bruxelles,
Bruylant, 1999, pp. 769 807.
WOEHRLING, J.-M., Comptence lie et pouvoir discrtionnaire , in La comptence.
Actes du colloque organis les 12 et 13 juin 2008 par lAssociation franaise pour la
recherche en droit administratif la facult de droit, sciences conomiques et gestion
de Nancy, Paris, Litec, 2008, pp. 127 144.
ZAGREBELSKY, G., Avant-propos , in Liber Amicorum Jean-Claude Escarras : la
communicabilit entre les systmes juridiques, Bruxelles, Bruylant, 2005.

Articles
ALEN, A., Sparation ou collaboration des pouvoirs ? , A.P.T., 1990, pp. 221 236.
ANDERSEN, R. & NIHOUL, P., Les principes gnraux applicables aux recours administratifs internes , Rev. eur. dr. pub., 2006, pp. 1119 1164.
ARTUR, E., Sparation des pouvoirs et sparation des fonctions , R.D.P., 1900, T.
13, pp. 214 246 et 470 496, T. 14, pp. 34 64, 236 280 et 436 505, 1902, T. 17,
pp. 78 97, 234 274, 439 472, 1903, T. 20, pp. 415 502.
BAILLEUL, D., Les nouvelles mthodes du juge administratif , A.J.D.A., 2004, pp.
1626 1630.
BELLEFLAMME, F., Le recours en rformation , note sous C.E. (8e ch.), 26 novembre 2008, Commune dEsneux, n188.219, Rev. rg. dr., 2008, n 127, pp. 285
301.
BELLEFLAMME, F. & BOURTEMBOURG, J., Requiem pour la boucle , obs. sous C.C.,
8 mai 2014, n 74/2014, J.T., 2014, pp. 480 483.
BERTHOUD, J. e.a., Lexcution des dcisions de justice. Bilan de lactivit des cours
administratives dappel , A.J.D.A., 2001, pp. 864 875.
BLRO, B., Le droit objectif, les droits subjectifs et lastreinte en droit belge ,
A.P.T., 1991, pp. 113 134.

XIV

BLRO, B., Les droits subjectifs, les droits civils et les droits politiques dans la Constitution. Observations relatives larrt de la Cour darbitrage n 14/97 du 18 mars
1997 , A.P.T., 1997, pp. 233 280.
BLRO, B., La thorie de lobjet vritable du recours nest-elle pas vritablement devenue sans objet ? , note sous Cass. (ch. run.), 20 dcembre 2007 (deux arrts),
R.C.J.B., 2009, pp. 420 480.
BOULLART, S., De bestuurlijke lus bij de Raad voor Vernunningsbetwistingen vernietigd. Wat met de bestuurlijke lus bij de Raad van State? , note sous C.C., 8 mai
2014, n 74/2014, R.A.B.G., 2014, pp. 1383 1388.
BOURTEMBOURG, J., Les attentes et la rforme, rflexions sur les quilibres , Publicum, Commission de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 31
40.
BORN, R., La rforme du Conseil dEtat ou du compromis incertain aux probables
avances , Publicum, Commission de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013,
n 15, pp. 8 17.
CASSIA, P. & SAULNIER, E., Le Conseil dEtat et la Convention europenne des
droits de lhomme , A.J.D.A., 1997, pp. 411 420.
CHAUMONT, C., Esquisse dune dfinition de lacte juridictionnel , R.D.P., 1942,
pp. 93 124.
CHEVALLIER, J., Linterdiction pour le juge administratif de faire acte
dadministrateur , A.J.D.A., 1972, pp. 67 89.
CLOSSET-MARCHAL, G., Lautorit de la chose juge, le principe dispositif et le
principe du contradictoire , note sous Cass. (1e ch.), 8 octobre 2001, R.C.J.B., 2002,
pp. 236 254.
COENRAETS, P., Nature et contrle de certains organismes dintrt public , Rev. dr.
ULB, 2008, pp. 95 106.
COPPENS, A., Exit de bestuurlijke lus , note sous C.C., 16 juillet 2015, n 103/2015,
N.j.W., 2015, pp. 690 691.
CORBEL, M.-P., Lannulation partielle des actes administratifs , A.J.D.A., 1972, pp.
138 151.
COSTA, J.-P., Lapplication par le Conseil dEtat franais de la Convention europenne des droits de lhomme , Rev. trim. D.H., 1997, pp. 395 406.
COSTA, J.-P., La contradiction sous linfluence de larticle 6, 1er. Le principe du
contradictoire dans larticle 6, 1er de la jurisprudence de la Cour europenne des
droits de lhomme , R.F.D.A., 2001, pp. 30 32.
DALCQ, R . O., La responsabilit de l'Etat du fait des magistrats. A propos de larrt
de la Cour de cassation du 19 dcembre 1991 , J.T., 1992, pp. 449 453.
DE MONTE, P., La comptence lie et son application en matire dinexistence ,
concl. sous T.A. Montpellier, 17 mars 2009, Rober Cros, A.J.D.A., 2009, pp. 1439
1444.
DE SOMERE, P., Lexcution des dcisions du juge administratif, rapport belge ,
A.P.T., 2005, pp. 1 22.
DE SILVA, I., La substitution de motifs devant le juge administratif , A.J.D.A., 2004,
pp. 740 756.

XV

DE SILVA,

I., Substitution de motifs, deux ans dapplication de la jurisprudence Hallal , A.J.D.A., 2006, pp. 690 696.
DEBAT, J.-F., De leffectivit de lexcution des dcisions des juridictions administratives en droit franais , A.P.T., 2012, pp. 250 254.
DELGRANGE, X., Lastreinte dans le contentieux administratif : le nouvel article 36
des lois coordonnes sur le Conseil dEtat , R.R.D., 1991, pp. 11 23.
DELPRE, F., La sparation des pouvoirs, aujourdhui , A.P.T., 1990, pp. 126
131.
DIEU, F., Le pouvoir de substitution daction du prfet en matire de police administrative nengage que rarement la responsabilit de lEtat , Droit administratif, Revue
mensuelle LexisNexis Jurisclasseur, 2008/1, pp. 23 31.
DINTILHAC, J.-P., Lgalit des armes dans les enceintes judiciaires, Rapport annuel,
2003, disponible sur https://www.courdecassation.fr/.
DONNAT, F. & CASAS, D., La substitution de base lgale et loffice du juge de
lexcs de pouvoir. Chronique gnrale de jurisprudence administrative franaise ,
A.J.D.A., 2004, pp. 202 206.
DONNAY, L., La Ministre de lIntrieur propose sept mesures visant doter le Conseil dEtat de pouvoirs plus varis : rvolution administrative ou simple modernisation
? , www.justice-en-ligne.be, 29 aot 2011.
DONNAY, L., Rapport sur la situation juridictionnelle belge destin au sminaire organis par lACA , C.D.P.K., 2012, pp. 143 153.
DONNAY, L., La rforme du Conseil dEtat semble dsormais sur les rails ,
www.justice-en-ligne.be, 12 fvrier 2013.
DUGUIT, L., Lacte administratif et lacte juridictionnel , R.D.P., 1906, pp. 413
471.
DUGUIT, L., La fonction juridictionnelle , R.D.P., 1922, pp. 165 189 et 347 376.
DUINSLAEGER, P., Lgalit des armes, Mercuriale prononce lors de la rentre judiciaire de 2015, disponible sur http://justice.belgium.be.
EGGERMONT, F., De bestuurlijke lus , R.W., 2013-2014, p. 962.
FRAISSEIX, P., La rforme de la juridiction administrative par la loi n 95-125 du 8
fvrier 1995 relative lorganisation des juridictions et la procdure civile, pnale et
administrative , R.D.P., 1995, pp. 1055 1080.
GABOLDE, C., Le juge administratif va-t-il nous gouverner ? ( propos de la loi du 8
fvrier 1995) , D.A., 1995, pp. 1 & 2.
GAUDEMET, Y., Le pouvoir de rformation de la CA de Paris dans le contentieux des
dcisions du Conseil de la concurrence , J.C.P., 1999, pp. 2241 2245.
GLANSDORFF, F., La responsabilit de lEtat du fait des magistrats progresse et ralentit , A.P.T., 2014, pp. 644 650.
GOFFAUX, P., Le rgime juridique des recours administratifs inorganiss et organiss , Rev. dr. ULB, 2008, pp. 201 228.
GROHIN, O., La contradiction hors de linfluence de larticle 6, 1er. La contradiction avant larticle 6, 1er , R.F.D.A., 2001, pp. 2 12.
GUEDON, M.-J., Rgularit interne de lacte administratif et pouvoir de substitution
du juge , A.J.D.A., 1981, pp. 443 451.

XVI

HAUBERT, B. & PANIER, Ch., Lastreinte et le contentieux de lannulation devant le

Conseil dEtat , obs. sous C.J. Benelux, 1er juillet 1988, Ph. Servais c. Commune de
Blegny, J.L.M.B., 1988, pp. 1204 1211.
HAURIOU, M., note sous C.E. fr., 5 fvrier 1909, Socit de Saint-Vincent de Paul, de
Saint-Sever ; C.E. fr., 9 juillet 1909, Socit de secours mutuels la Blinoise ; C.E. fr., 7
aot 1909, Socit de secours mutuels du Sacr-Cur, Montauban ; C.E. fr., 19 novembre 1909, Socit de secours mutuels de Notre-Dame de Mazres ; C.E. fr., 3 fvrier 1911, De Hillerin, S., 1912, III, pp. 17 19.
HAURIOU, M., Comment assurer le respect de la chose juge par le Conseil
dEtat ? , note sous C.E., 23 juillet 1909 et 22 juillet 1910, Fabrgues, S. 1911.3.121,
Revue gnrale du droit online, 2015, n 15.686.
HOUYET, Y., Les procds de contrles tutlaires sur laction des entits dcentralises au sein de lEtat fdral , Rev. dr. ULB, 2008, pp. 51 80.
HUBERLANT, Ch., Le Conseil dEtat et la comptence gnrale du pouvoir judiciaire
tablie par les articles 92 et 93 de la Constitution , J.T., 1960, pp. 73 79, 94 100,
109 114, 133 138 et 151 155.
HUBERLANT, Ch., Le droit de la dfense devant ladministration active , A.P.T.,
1978-1979, pp. 1 16.
JZE, G., note sous C.E., 20 janvier 1905, dUston de Villerglan, R.D.P., 1905, pp.
105 113.
JZE, G., Lacte juridictionnel et la classification des recours contentieux , R.D.P.,
1909, pp. 667 695.
JZE, G., De la force de vrit lgale attache par la loi lacte juridictionnel ,
R.D.P., 1913, pp. 437 502.
JOASSART, M., Premier aperu de la rforme du Conseil dEtat , C.D.P.K., 2015,
pp. 50 79.
KAISER, M., La thorie de lobjet vritable et ltrange voyage dun justiciable gar
au sein des Hautes juridictions , A.P.T., 2013, pp. 148 152.
KORNPROBST, B., La comptence lie , R.D.P., 1961, pp. 935 958.
KRINGS, E., Enkele beschouwing betreffende Rechstaat, scheiding der machten en
rechterlijke macht , R.W., 1989-1990, pp. 169 186.
LAIDIE, Y., La garantie procdurale comme condition de la substitution de motifs ,
A.J.D.A., 2007, pp. 1145 1148.
LAMPU, P., La notion dacte juridictionnel , R.D.P., 1946, pp. 5 67.
LE GARS, J., De la manire de dlier ladministration de sa comptence lie ,
A.J.D.A., 2010, pp. 1406 1411.
LEFRANC, P., A la recherche de la boucle administrative , A.P.T., 2012, pp. 222
231.
LEROY, M., Pouvoir discrtionnaire, comptence lie et comptence du Conseil
dEtat , A.P.T., 1990, pp. 313 316.
LEROY, M., Propos sur le projet de rforme en discussion , Publicum, Commission
de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 23 27.
LEWALLE, P., Labrogation des actes administratifs unilatraux , Ann. dr. Lg., 1970,
pp. 63 141.

XVII

LOMBAERT, B., Le pouvoir hirarchique comme mode de contrle administratif ,

Rev. dr. ULB, 2008, pp. 137 167.
LOSSEAU, L., Lintroduction de la boucle administrative au sein des lois coordonnes sur le Conseil dEtat , Ann. dr. Louv., 2013, pp. 523 580.
LUST, S., De Raad van state en de dwangsom , R.W., 1996-1997, pp. 377 389.
MARIE, L., De lavenir du recours pour excs de pouvoir en matire administrative , R.D.P., 1901, pp. 265 296 et 476 524.
MODERNE, F., Etrangre au pouvoir du juge, linjonction, pourquoi le serait-elle ? ,
R.F.D.A., 1990, pp. 798 821.
MODERNE, F., Sur le nouveau pouvoir dinjonction du juge administratif , R.F.D.A.,
1996, pp. 43 57.
MOLITOR, C. & FALYS, A., La tutelle administrative sur les communes de la Rgion
de Bruxelles-Capitale , C.D.P.K., 2000, pp. 74 97.
MUNUNGU LUNGUNDU, K. & NELISSEN, B., La responsabilit de lEtat pour une
faute commise par une juridiction suprme : une politique des petits pas , obs. sous
C.C., 30 juin 2014, n 99/2014, J.T., 2015, pp. 462 467.
NIHOUL, M., L'article 160 de la Constitution combin avec le principe de scurit juridique au dtriment du principe de lgalit : une arme construction massive dans
les mains du Conseil d'Etat et la Cour constitutionnelle ? Concernant le maintien temporaire des effets d'un rglement irrgulier , note sous C.C., 9 fvrier 2012, n
18/2012, A.P.T., 2012, pp. 405 413.
NIHOUL, P., La loi du 17 octobre 1990 modifiant les lois coordonnes sur le Conseil
dEtat , J.T., 1991, pp. 345 349.
NIHOUL, P. & LEVERT, P., Lastreinte et le Conseil dEtat : lments de jurisprudence , A.P.T., 1993, pp. 12 35.
PANIER, Ch., Principe et limites de la responsabilit de lEtat du chef dun acte fautif
dommageable du pouvoir judiciaire , comm. sous Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991,
Journ. proc., n 209, 1992, p. 22.
PQUES, M. & DONNAY, L., Juridiction ordinaire et juridiction administrative en
droit belge , C.D.P.K., 2007, pp. 73 93.
PATART, D., Lastreinte judiciaire et lastreinte devant le Conseil dEtat , Ann. dr.
Louv., 1998, pp. 79 112.
PHILIPPE, D., Condition de recevabilit de la responsabilit des magistrats : la rformation de lacte juridictionnel litigieux , obs. sous Cass. (1e ch.), 5 juin 2008 et Cass.
(1e ch.), 27 juin 2008, J.L.M.B., 2009, pp. 67 70.
PLESSIX, B., Une prrogative de puissance mconnue : le pouvoir de substitution
daction , R.D.P., 2003, pp. 579 629.
PY, P., Pouvoir discrtionnaire, comptence lie, pouvoir dinjonction , D., 2000,
chron., pp. 563 570.
QUERTAINMONT, Ph., La jurisprudence du Conseil dEtat en matire de nomination
des magistrats , Association syndicale des magistrats, disponible sur http://www.asmbe.be/.
RENDERS, D., Le maintien des effets d'un rglement annul par le Conseil dEtat et
le respect des droits fondamentaux , J.T., 2002, pp. 761 765.

XVIII

RENDERS, D., Larticle 14ter des lois coordonnes sur le Conseil dEtat face
larticle 159 de la Constitution , obs. sous C.E. (8e ch.), 18 dcembre 2009, Debie, n
199.085, J.T., 2010, pp. 177 179.
RENDERS, D., Recevabilit et fondement de la demande en rparation du dommage
caus par lEtat qui juge , note sous Cass. (1e ch.), 27 juin 2008, R.C.J.B., 2010, pp.
199 222.
RENDERS, D., L'article 159 de la Constitution prime l'article 14ter des lois coordonnes sur le Conseil d'Etat , obs. sous Corr. Charleroi, 11 fvrier 2011, J.T., 2011, pp.
368 et 369.
RENDERS, D., La boucle administrative ne serait-elle pas boucle ? , note sous C.C.,
8 mai 2014, J.L.M.B., 2014, pp. 1201 1211.
RENDERS, D., Quel Conseil dEtat sera demain ? , www.justice-en-ligne.be, 18 fvrier 2014.
RENDERS, D., Conflits dattributions au sens de larticle 158 de la Constitution :
quand et dans quelle mesure le pouvoir de contrle du juge judiciaire sur laction du
juge administratif a-t-il t altr ? , note sous Cass. (1e ch.), 25 avril 2013, R.C.J.B.,
2015, pp. 109 132.
RENDERS, D., Dans quelle mesure le principe de la sparation des pouvoirs fait-il interdiction au juge de condamner ladministration rparer en nature le dommage caus par sa faute extracontractuelle ? , note sous Cass. (1e ch.), 4 septembre 2014,
R.G.D.C., 2015, pp. 571 579.
RENDERS, D. & CACCAMISI, D., Lirrsistible extension du champ dapplication de
larticle 6, 1er, de la Convention europenne des droit de lhomme , obs. sous
C.E.D.H. (gde ch.), arrt Vilho Eskelinen c. Finlande, 19 avril 2007, J.T., 2007, pp.
640 642.
RENDERS, D. & GORS, B., Intervention , Publicum, Commission de droit public du
barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 28 31.
RIGAUX, F. & VAN COMPERNOLLE, J., La responsabilit de lEtat pour les fautes
commises par les magistrats dans lexercice de leurs fonctions , note sous Cass. (1e
ch.), 19 dcembre 1991, R.C.J.B., 1993, pp. 293 316.
RIVERO, J., Le juge administratif franais : un juge qui gouverne ? , D., 1951,
Chron., pp. 21 24.
RIVERO, J., Le huron au Palais-Royal ou rflexions naves sur le recours pour excs
de pouvoir , D., 1962, chron., pp. 37 40.
RIVERO, J., Nouveaux propos nafs dun huron sur le contentieux administratif , Paris, EDCE, 1979-1980, pp. 27 30.
SAROT, J. & DEROOVER, W., Le droit de la dfense devant ladministration et le juge
de celle-ci , A.P.T., 1984, pp. 193 204.
SLAUTSKY, E., Lannulation par le Conseil dEtat du permis relatif au tramway de
Wijnegem : a-t-on draill ? , www.justice-en-ligne.be, 29 mai 2011.
SOHIER, J., La tutelle sur les communes , A.P.T., 1986, pp. 17 27.
SOHIER, J., Le contrle de tutelle sur les communes : tendances actuelles , Rev. dr.
ULB, 2008, pp. 81 93.

XIX

STORCK, C., De quelques perplexits dun juge de lordre judiciaire , Publicum,

Commission de droit public du barreau de Bruxelles, juin 2013, n 15, pp. 17 23.
STORME, M., Zoute nootjes bij Zoete arresten , R.W., 1984-1985, pp. 1409
1414.
TERCINET, J., Vers la fin de linexcution des dcisions juridictionnelles par
ladministration ? , A.J.D.A., 1981, pp. 3 13.
THEUNIS, J., De exceptie van onwettigheid (artikel 159 G.W.) : meer vragen dan
antwoorden? , R.W., 2007-2008, pp. 1266 1281.
TIFINE, P., La substitution devant le juge administratif , comm. sous C.E., 6 fvrier
2004, Hallal, n 240560, Revue gnrale du droit online, 2008, n 1.618.
TIMSIT, G., Comptence lie et principe de lgalit , D., 1964, chron., pp. 217
222.
TINIRE, R., La notion de pleine juridiction au sens de la CEDH et l'office du
juge administratif , R.F.D.A., 2009, pp. 729 740.
UYTTENDAELE, M., Sauver la boucle administrative fdrale , obs. sous C.C., 8 mai
2014, n 74/2014, A.P.T., 2015, pp. 398 406.
UYTTENDAELE, M. & MARON, E., La tutelle de conformit lintrt gnral et son
ventuelle suppression , Mouv. comm., 1997, pp. 143 148.
VAN DROOGHENBROECK, J.-F., La substitution de motif, astreinte la contradiction , obs. sous C.E.D.H., arrt Clinique des Acacias c. France, 13 octobre 2005, J.T.,
2005, pp. 678 & 679.
VAN DROOGHENBROECK, J.-F., Vers une conception plus pragmatique du contradictoire , obs. sous C.E.D.H. (5e sec.), arrt Verdu Verdu c. Espagne, 15 fvrier 2007,
J.T., 2007, pp. 545 & 546.
VAN DROOGHENBROECK, J.-F., Faire lconomie de la contradiction ? , note sous
Cass. (1e ch.), 29 septembre 2011, R.C.J.B., 2013, pp. 203 248.
VAN EECKHOUTTE, D., Lastreinte et linjonction dans le contentieux administratif
en Belgique , A.P.T., 2010, pp. 426 434.
VAN OEVELEN, A., Tot hoever mag het oor de Raad van state verleende rechtsherstel
bij een vernietigingsarrest reiken? Enige Beschouwingen bij het cassatiearrest van 23
maart 1984 , R.W., 1984-1985, pp. 1414 1436.
VANDER GEETEN, V., La boucle administrative a-t-elle encore un avenir en droit
belge ? , Bull. soc. jur., 2015, p. 1.
VANDERNACHT, P., De leffectivit de lexcution des dcisions des juridictions administratives , A.P.T., 2012, pp. 238 249.
VANWELKENHUIZEN, A., Lautorit de chose juge des arrts du Conseil dEtat en
matire de responsabilit de la puissance publique , note sous Cass., 7 novembre
1975, R.C.J.B., 1977, pp. 421 445.
VELU, J., Le partage des attributions entre le pouvoir judiciaire et le Conseil
dEtat , concl. prc. Cass. (ch. run.), 30 septembre 1986, A.P.T., 1987, pp. 292
314.
VELU, J., concl. prc. Cass. (1e ch.), 19 dcembre 1991, J.T., 1992, pp. 142 151.
VIGNES, C.-H., Le pouvoir de substitution , R.D.P., 1960, pp. 753 799.

XX

WALINE, M., Vers un reclassement des recours du contentieux administratif ? ,

R.D.P., 1935, pp. 205 236.
X., Rapport du Conseil dEtat sur lexcution des dcisions des juridictions administratives , R.F.D.A., 1990, pp. 481 505.
YEZNIKIAN, O., La substitution de motifs devant le juge dappel , R.F.D.A., 2004,
pp. 750 756.

Divers

Accord de Gouvernement du 1er dcembre 2011, 177 p., disponible sur

https://www.lachambre.be/.

XXI

Place Montesquieu, 2 bte L2.07.01, 1348 Louvain-la-Neuve, Belgique www.uclouvain.be/drt