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en Telecomunicaciones
Regulatory and Economic Policy
in Telecommunications
Núm. 4 | mar’10
Introduction 14
Introducción
Existe una cierta unanimidad al afirmar que el
despliegue de las redes de nueva generación
obedece a una necesidad estratégica para cual-
quier país, por cuanto que constituye un pilar
básico sobre el que sustentar su transformación
y desarrollo económico en el largo plazo, por las
oportunidades de negocio que se vislumbran así
como para posibilitar la aparición de nuevos
servicios y aplicaciones que facilitarán el día
a día de los individuos y las empresas. Con las NGN se ponen
a disposición de la Sociedad no solo unas mayores capacidades
de red, que facilitarán los intercambios de crecientes volúmenes
de información, sino que, además, éstos irán acompañados de
mejoras en su tratamiento que harán que los usuarios disfruten
de una nueva experiencia de servicio innovadora.
Quizás por este último motivo, por potenciar el proceso de
innovación, por el que resulta deseable el despliegue de las
nuevas redes, pues éstas permiten abrir un escenario de trans-
formación caracterizado por la aparición de nuevas aplicaciones
y contenidos en un entorno convergente, en el que las redes,
la informática, el mundo de los dispositivos y los contenidos
confluyen, surgiendo a su vez las plataformas tecnológicas que
permiten desarrollar ecosistemas donde la innovación se com-
parte a través de modelos de negocio que favorecen el propio
proceso innovador, en cualquiera de los eslabones de la cadena
de producción de los servicios.
Pero si hasta ahora los servicios de comunicaciones estaban
ligados normalmente a una tecnología que, además, determi-
naba incluso el tipo de regulación que se aplicaba a los mis-
mos, cada día esta distinción tiene menos sentido, pues las
comunicaciones, con independencia de su contenido (voz,
datos, vídeo), se transmiten cada vez más bajo protocolos IP.
Adicionalmente, tiende a reforzarse el carácter personal de la
comunicación, por lo que los servicios deberán adaptarse a las
características espaciales de la localización del usuario, lo que
implica que las redes y tecnologías que las soportan podrán
ser muy distintas en función de que el usuario esté en la oficina,
en el hogar o en tránsito entre ambos, configurando sobre un
mismo servicio una amalgama de soluciones técnicas adaptadas
a las circunstancias causales del usuario.
Pero al mismo tiempo esta transformación necesita ir acom-
pañada de la revisión de las reglas de juego que hasta ahora
venían aplicándose en las relaciones entre los distintos agen-
tes que intervienen en la prestación de los servicios, y en las
relaciones entre éstos y los usuarios de los mismos, surgiendo
en ocasiones conflictos para los que no existen soluciones uná-
nimes ni de aplicación a la generalidad de los mercados.
En este sentido, se olvida con frecuencia que la convergencia
implica finalmente reforzar los mecanismos de competencia,
al entrar en liza nuevas empresas que prestan servicios poten-
cialmente sustitutivos de los tradicionales y provenientes de
mercados que hasta ahora se consideraban distintos, lo que
amplía el abanico de elección del usuario y evita comporta-
p. -
8 9
Introduction
There is certain unanimity in the strategic need of Next Gene-
ration Networks (NGN) roll-out in any single country, since it
constitutes a basic pillar which underpins the transformation
and economic development in the long term, generating busi-
ness opportunities as well as enabling new services and appli-
cations that facilitate the daily lives of both individuals and
businesses. NGN does not only provide greater network capa-
city, –where available–, that will facilitate exchanges of
growing volumes of information, but also they will be accom-
panied by improvements in management that will let users
enjoy a new innovative service experience.
Enhancing the innovation process, highly desirable to deploy
new networks, it entitles to open a scene of transformation
characterized by the emergence of new applications and
contents in a converged environment, where networks,
platforms, devices and content converge, and technological
platforms allow the development of ecosystems where
innovation is shared across new business models and
innovative processes are fostered, in any place of the service
production chain.
But so far communication services were usually linked to a
technology which also determined the regulation is applied.
Nowadays this distinction makes less sense, as communica-
tions, regardless of content (voice, data, video…), are transmit-
ted increasingly under IP protocols. Additionally, personal na-
ture of communications tends to be reinforced, such to an
extent that services ought to be adapted to the characteristics
of user’s location in each moment, which means that the net-
works and technologies that support the services may be very
different depending on whether the user is in the office, at
home or on the move between them.
This transformation must be accompanied by the revision
of the rules that up to now had been applied to relationships
established among the different players, and even to those
between services provider and end users, where conflicts
sometimes arise for which solutions are not unanimous nor
applicable to every single market.
In this sense, it is often forgotten that convergence implies
strengthening the mechanisms of competition; new firms get
in to the market, extending the user choice and avoiding
dominant behaviour by incumbents. Although it must be
taken into consideration that these new companies, as far as
they might retain a dominant position in its home market,
they take advantage of the asymmetric regulation and they
monetize quicker business opportunities inherent to
convergence. This uneven situation could jeopardize the
investments necessary to provide enough capacity to handle
the growing traffic volumes generated by new services and to
avoid the network collapse.
This is not the only problem that threatens. Data protection
and privacy have arisen as key issues in the relationship between
services providers and customers, especially when service
customization raises concerns on personal data management.
p. 14 - 15
Evolution of the
Telecommunications
value chain
Ignacio Álvarez
Wolfgang Bock
Stepan Breedveld
Joaquín Cava
José Manuel Fernández-Bosch
John Rose
The Boston Consulting Group*
Abstract
The telecommunications sector is radically user-friendly interfaces, enabling services
changing. As it converges with the media sector, platforms and advertising business models.
the competitive battlefield is moving from the
network to “customer experience”. Technology The evolution of the value chain also generates
trends, like the expansion of broadband challenges for regulators. They will need to
networks and the growing sophistication of recognize an extended competitive game,
devices, combined with business trends, like the adapting the factors considered to determine
globalization of blockbuster Internet services market power and applying a more flexible and
and new business models, are redistributing dynamic regulatory approach in order to be able
value and power. to respond to fast changes in the sector.
* Ignacio Álvarez is a Principal in the Madrid office, and core member of BCG’s Technology, Media and Telecommunications Practice Area.
Wolfgang Bock is a Senior Partner & Managing Director in the Munich office, and the European Leader of BCG’s Technology, Media and
Telecommunications Practice Area.
Stepan Breedveld is a Senior Partner & Managing Director in the Amsterdam office, and Leader of the Telecommunications sector in BCG’s TMT Practice Area.
Joaquín Cava is Partner & Managing Director in the Madrid office, and core member of BCG’s Technology, Media and Telecommunications Practice Area.
José Manuel Fernández-Bosch is a Partner & Managing Director in the Madrid office, and Leader of BCG’s Technology, Media and Telecommunications
Practice Area in Spain and Portugal.
John Rose is a Senior Partner & Managing Director in the New York office, and Leader of the Media sector in BCG’s TMT Practice Area.
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 22 - 23
Resumen
El sector de las telecomunicaciones está cam- facilitando plataformas de servicios y modelos
biando radicalmente. A medida que converge de negocio relacionados con la publicidad.
con el sector de los medios de comunicación,
el campo de batalla competitivo está pasando La evolución de la cadena de valor también ge-
de la red a la “experiencia del cliente”. Tenden- nera desafíos para los reguladores. Se necesita
cias de la tecnología, como la expansión de las reconocer este juego competitivo ampliado,
redes de banda ancha y la creciente sofisticación adaptar los criterios considerados actualmente
de los dispositivos, combinadas con las tenden- para determinar el poder de mercado y aplicar
cias de los negocios, como la globalización de los un enfoque normativo más flexible y dinámico
servicios de Internet de éxito y nuevos modelos con el fin de poder responder a los rápidos
de negocio, están redistribuyendo valor y poder. cambios producidos en el sector.
• Increasing capex requirements: The increa- 6. Globalization in a significant part of the busi-
sed use of multimedia, video and other high- ness: The competition in devices, applications
bandwidth services require greater inves- and service platforms is becoming global,
tments in network capacity and capillarity. while competition in telco infrastructure re-
mains local. Service providers, in particular,
Consequently, telco operators are searching for are frequently more concerned with achieving
new opportunities. widespread adoption of their services than
with making quick profits in local markets.
2. Underlying trends driving this change They expect to leverage and monetize their
This change in the industry value chain is scale and customer base at a later stage.
being pushed by clear-cut technology and
business trends: 7. Open ecosystems becoming the norm:
Collaboration (Google APIs, open operating
1. All-IP: The uniformity provided by IP techno- systems, multipartner service catalogues) is
logy has enabled services to become more the new normal. Telecom operators are also
independent from specific networks, techno- starting to provide their partners with an
logies and devices. This technology has pro- open environment, so they can offer a more
vided the common language required for integrated and flexible end-services portfolio
interaction and connectivity among different thus transforming the customer experience.
access networks, services, and devices that
used to operate autonomously. 8. New monetization sources: New ways of
generating revenues in an open and global
2. Broadband access availability: Multiple ecosystem are emerging. New advertising
access technologies (DSL, cable, fiber, UMTS, models, with intelligent handling of customer
Wi-Fi and WiMax) are now offering more profiles, are gaining traction while flat fees
choices to support emerging information are winning out over metered billings. Reve-
services with high-traffic intensity, like video nue sharing with service partners and users
on demand, IPTV, music download, themselves (YouTube) are also more frequent.
videoconferencing, etc.
3. New Structure of the
3. Fixed-mobile convergence: The fixed-mobile “Communication Services” sector
switch is very significant for voice communi- The telecommunications business is moving
cations and increasingly relevant for Internet from a structure based on business lines tied
access services. Service providers can offer to networks (fixed voice, fixed data or mobile
complementary multi-access proposals whi- voice, mobile data) to a customer-centric one
le customers ask for more seamless service in which segments of clients and needs
models from telcos. determine the business lines. This shift is
occurring in two stages:
4. Surge of smartphones and other connected
devices: A new breed of connected devices 1. Evolution from multiple network-specific
(smartphones, Netbooks, set-top boxes) is telco value chains to a single and network-
acquiring a very important role in customer independent telco business structure.
experience across all communications services.
2. Integration of the telco value chain into
5. Blockbuster Internet services and a broader convergent value chain where tel-
applications: New Internet services and cos, device manufacturers and service and
applications like Facebook, Twitter, YouTube, content providers expand their presence
and iTunes are becoming the customers’ and operate in more stages together.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Evolution of the Telecommunications value chain
IP homogenization layer
TRANSPORT
Satellite,
Analog, GSM,
PSTN ATM, FR, X25 Trunking, 3G All IP transport
3G (backbone)
(backbone)
Stage 1: Evolution from multiple network- service, by adapting the product format
specific telco value chains to a single and to different device characteristics.
network-independent telco business structure
Core telecom services used to have a service- Stage 2: Integration of telco value chain
specific value chain with dedicated networks into a broader convergent value chain
and devices. This structure has evolved into an This evolution towards a single network-
integrated chain in which services, networks independent telco value chain has catalyzed
and devices present higher capacity to interact. a much stronger convergence with media
and devices companies.
1. Backbone networks were the first stage to
be integrated through IP technology that 1. Network services (backbone and access) are
allowed all types of services to share the still an important step in the value chain but
transport network. need to be complemented with a more
active play in other elements designed and
2. Alternative access networks (copper/cable/ operated under a different paradigm, in
fiber + UMTS/HSDPA/LTE + WiFi/WiMax) which “multi-access”, “capacity & capillarity,”
are becoming interoperable. This shift “all-IP” and “openness” are key principles.
facilitates both complementary services
and substitution among access networks, 2. Enabling platforms emerge as relevant value
and erases functional boundaries. contributions since they provide the means
to build new services on top of networks.
3. Devices are no longer designed for a single Enabling tools foster adoption of an
service or a single network, but are increasin- ecosystem in which other players build
gly flexible to enjoy multiple services and con- services upon those tools provided.
nect to a growing number of access networks.
The device itself is also becoming a critical 3. Devices grow in breadth and sophistication,
element of the customer experience. converging more aggressively with TV,
consoles and music device industries.
4. End user services are now designed to be
enjoyed over multiple devices and networks. 4. The user interface layer also contributes
Service providers pursue a seemingly unique value by providing seamless use of services
customer experience, which has nothing to over different devices and networks. This
do with the network used to access the layer is critical to ensure a solid customer
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 26 - 27
Services
Figure 3:
Games on demand
Music on demand
Context & Search Telcos, manufacturers and
News/content
Commerce
Messaging
Presence
Single sign-on/digital ID
Payment/Billing
ENABLING
PLATFORM
Content delivery network
PLAY
Streaming
QoS management
experience independently of the assets tion networks provider. Full competition in glo-
supporting the service. bal services requires an ambitious extension
of capabilities, scale and significant cultural
5. End services increasingly contribute value, as change. On the other hand, sticking to their
they determine customers’ decisions more than position as network providers limits opportu-
ever. These decisions are less driven by assets nities for growth and influence.
and more by functionalities and experiences. Telco operators will opt for different
approaches, but there are multiple roles that
This configuration of the value chain opens they can play in the extended “communication
new spaces for competition and blurs the services” value chain.
activity boundaries among telco operators,
device manufacturers and service providers. 1. Providing an enabling services platform:
Furthermore, this structure fosters the Telco operators possess strong value
ambition of all three player groups to control potential via the information they have
the convergent value chain and spread their about end customers (profiles, localization,
ecosystems as broadly as possible. etc.). Telco operators can grow by generating
“enabling services” to make them available
4. Potential roles for telco operators to “end services creators”, fully respecting
Telco operators’ roles will evolve within this data privacy legislation but making a wise
extended and convergent value chain. They use of knowledge about customers.
face a strategic dilemma between accepting
the challenge of global competition in the 2. Providing end services to customers:
extended value chain or concentrating their Although multiple innovative service
efforts in their traditional role as communica- providers tend to dominate this marketplace,
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Evolution of the Telecommunications value chain
are more complex, as are the monetization 1. Ownership of exclusive content rights.
schemes: metered rates migrating to bundles,
flat fees, and indirect schemes (advertising). 2. Power in commercial rights with other
players (device manufacturers or service
• Involved competitors: It is increasingly providers).
difficult to compare competitors for each
reference market because of the emergence 3. Relative size at global scale (number of users,
of multiple services and technical alternatives. revenues, etc.).
6. Conclusion:
The telecoms’ value chain is metamorphosing
with the emergence of new multimedia value
added services which enrich the total customer
value managed in the chain.
More players (multiple service and content
providers, device manufacturers, telco operators)
now have a relevant part to play in shaping
the customer experience. This experience
determines customers’ affinities and commer-
cial decisions.
Telco operators hold on to a powerful
position in the value chain, providing enhanced
communication services and setting up
ecosystems for customers and new service
players. However, they need to adapt to the
new value chain to prevent providers of the
most popular end services from dominating
these ecosystems.
The new structure of business models,
economic flows, and market power demand
a more dynamic regulatory approach, able to
respond to fast changes in the sector.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Perspectivas de
evolución de los servicios
audiovisuales:
TV, música, videojuegos
Ignacio Fernández Vega
Dirección de Contenidos de Imagenio, Telefónica España
Pilar Serrano Rodríguez
Dirección de Canales On-Line, Telefónica España
Resumen
A medida que el cliente de televisión va adqui- dispositivos, fijos y portátiles, de uso personal
riendo madurez (sabe lo que quiere, cuándo lo o colectivo, que permiten diversificar la forma
quiere y lo valora) y su interés por las nuevas de disfrute/consumo de contenidos indepen-
tecnologías crece, en la medida en la que los dientemente del dispositivo disponible en cada
dispositivos multimedia en el hogar adquieren momento. Para que las ofertas convergentes
un papel protagonista, las ofertas comerciales tengan éxito, es necesario trabajar, en lo posi-
deben ser lo suficientemente flexibles para que ble, en el alineamiento de las funcionalidades
esa aspiracional televisión personal sea posible y las experiencias de usuario, de tal modo que
a través de las distintas funcionalidades. el cliente perciba las mismas o similares sensa-
ciones en el acceso a los distintos servicios,
En este sentido, el futuro de contenidos bajo independientemente del dispositivo que utilice.
demanda (VoD) parece esperanzador y su éxito
está muy ligado al hecho de que el cliente en-
cuentre siempre aquello que le apetece ver de
una manera intuitiva y por lo que está dispuesto
a pagar. En este sentido es esencial mantener
una oferta amplia y variada que satisfaga todo
tipo de gustos y a nichos de consumidores.
Abstract
As customers become more knowledgeable on aligning the functionalities and user
(they know what they want, when they want experiences. Therefore accessing the contents
it and appreciate it) and their interest in new will be the same or a similar experience for the
technologies grows (home multimedia devices customer, no matter what device they are using.
are playing an increasing role in homes),
commercial offers must be flexible enough for
aspirational personal television to be available
via different functionalities.
ofertas comerciales de los distintos operadores. Esto puede deberse a varios factores que
Tradicionalmente se ha llegado de una forma confluyen:
sencilla a los clientes, con empaquetamientos
básicos –compuestos por una gran variedad de • La TV de pago tiene cada vez menos proble-
canales–, sobre los que el cliente puede com- mas de aceptar pagar por ver contenidos en
pletar la oferta con paquetes Premium y/o ca- el televisor, hay más bien un problema de
nales a la carta. De esta forma, la variedad de la tiempo para disfrutarlos. En las encuestas
oferta y la posibilidad de cubrir nichos, con un aparece una y otra vez, como un factor di-
modelo sostenible para los canales y los opera- suasorio para contratar alguna forma de
dores, es posible. televisión de pago, la expresión: “es que no
Pero a medida que el cliente de televisión tengo tiempo para verla”. Lo que, por ejem-
va adquiriendo madurez (sabe lo que quiere, plo, puede haber provocado que la penetra-
cuándo lo quiere y lo valora) y su interés por las ción de la televisión de pago en España ba-
nuevas tecnologías crece, en la medida en la sada, digamos, en un modelo convencional
que los dispositivos multimedia en el hogar –paquete cerrado y único de canales temá-
adquieren un papel protagonista, las ofertas ticos, a un precio fijo, para todos los clientes
comerciales deben ser lo suficientemente flexi- del Servicio ligado a una oferta muy atracti-
bles para que esa aspiracional televisión perso- va de contenidos en abierto–, haya sido
nal sea posible a través de las distintas funcio- mucho menor al esperado por las Consulto-
nalidades, basada en los contenidos deseados. ras en los inicios de esta modalidad en
La sensibilidad al precio del mercado se ha España, 1997.
descubierto como una de las principales barre- Cada vez más, los Estudios de Mercado
ras a romper y, para ello, la búsqueda de fór- demuestran que tanto la audiencia real de
mulas que permitan la viabilidad de los cana- la televisión de pago (clientes) como la po-
les en un entorno de costes tan competitivo tencial (posibles clientes) aceptan con ma-
es fundamental. Una vez aprobada la TDT de yor agrado el concepto de una televisión de
pago, se abren nuevas posibilidades para los pago basada en ver y pagar por “lo que
proveedores de contenidos, pero surge un nuevo quieran en el momento que quieran”. Esto
horizonte que, si no se respetan ciertos límites, es, una televisión más basada en oferta de
puede dinamitar la estructura actual de explo- programas (películas, capítulos de series,
tación de contenidos, por lo que es necesario conciertos, etc.), disponible en listados fáci-
tener una propuesta comercial basada en una les de usar (acceso, búsqueda, selección,
experiencia de cliente, en su sentido más am- pago, etc.), que una programación cerrada
plio, que garantice el éxito del producto audio- y decidida, en cuanto a horarios, por un Ter-
visual de Telefónica en el mercado. cero –el canal lineal de televisión–, dando
lugar a una experiencia audiovisual o de
2.2 Oferta bajo demanda entretenimiento diferencial.
La modalidad de compra de contenidos uno De hecho esta tendencia se está trasladan-
a uno bajo demanda (o Vídeo bajo Demanda) do cada vez más a la televisión lineal, puesto
se está imponiendo en la mayoría de los mer- que más Canales en abierto ofrecen ya sus
cados maduros de Programas de Pro-
TV de pago, de tal
El futuro del VoD parece esperanzador ducción Propia
forma que parece bajo demanda o
adelantar que será y su éxito está muy ligado al hecho de “a la carta” a través
el modelo domi- que el cliente encuentre siempre aquello de Internet o la
nante de consumos que le apetece ver y por lo que televisión IP, una
de programas en está dispuesto a pagar vez se ha difundido
dicha TV. No obs- el primer pase en el
tante lo anterior, no podemos perder de vista Canal. Ya algunos canales temáticos exploran
que esto no aplica cuando mencionamos los la posibilidad de ofrecer algunos programas
eventos en directo, cuya demanda o interés de su programación mensual adicionalmente
para los clientes es algo indiscutible, destacan- bajo demanda, en colaboración con el Provee-
do por encima de todo la temática deportes. dor del Servicio VoD.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Perspectivas de evolución de los servicios audiovisuales: TV, música, videojuegos
• Adicionalmente el VoD traslada al corazón El futuro del VoD parece esperanzador y su éxi-
del hogar una experiencia previa que era to está muy ligado al hecho de que el cliente
ampliamente disfrutada por los españoles: encuentre siempre aquello que le apetece ver
ir a una Tienda de Vídeo a alquilar películas y por lo que está dispuesto a pagar. En este
para visionar en casa en el tiempo libre. sentido es esencial mantener una oferta am-
Ante la paulatina desaparición de esta mo- plia y variada que satisfaga todo tipo de gustos
dalidad de consumo –en España el alquiler y a nichos de consumidores. Sería un error cen-
es ya marginal y la venta se concentra en las trar el cine VoD, por ejemplo, sólo en la oferta
Grandes Superficies, dejando a un amplio de películas comerciales de los estudios norte-
grupo de la población al margen de este ac- americanos, cuando existe un grupo importan-
ceso–, aparece la alternativa del alquiler te de espectadores con un gusto cinéfilo más
“virtual o digital” en muchas mejores condi- amplio y diverso que consume, o también con-
ciones objetivas: (a) evita el desplazamiento sume, un cine menos comercial, generalmente
físico –y de paso la posibilidad de “multas suministrado por distribuidores independien-
por retraso” en la devolución–, (b) mantiene tes, un sector muy fuerte en España.
una amplia y variada oferta por largos perio- A esta amplitud de oferta –un Servicio como
dos de tiempo, (c) no surge el problema de Imagenio debería fijarse el objetivo de ser per-
“falta de copias” físicas disponibles, etc. cibido como el lugar donde está “Todo el Cine”–
Es por ello lógico que el VoD se asociara en se deben añadir funcionalidades como siste-
primer lugar al tipo de contenido tradicional- mas de recomendación personalizados, la Alta
mente vinculado a dicha experiencia, el cine. Definición, los subtítulos (a petición del cliente
Y de paso, además, provoca en el espectador que disfruta esta forma de ver un título), el for-
una percepción positiva, en cuanto ve este mato 16:9 ó 3D, más lo que paulatinamente
nuevo Cine VoD como un paso adelante res- vaya incorporando la industria cinematográfi-
pecto a la modalidad previa de pagar por ver ca. Y nuevas modalidades de explotación como
películas en el televisor, el Pago por Visión el VoD asociado a Publicidad (AdVoD), donde el
(PPV), más ligada al concepto de “el Cine en cliente podrá acceder a contenidos gratuitos a
casa”, pero donde el horario está todavía cambio de aceptar que haya interrupciones
fijado por el Operador, aunque ofrezca una publicitarias. Paralelamente, la posibilidad de
variedad de posibilidades. Como hemos di- ofrecer contenidos gratuitos puede ser un
cho, el VoD rompe dicha dependencia res- prescriptor importante para que clientes rea-
pecto al horario, siendo el cliente el que elige cios acepten conocer el VoD, sin coste añadido,
la hora y el minuto en que quiere comenzar y migren después, al menos en parte, hacia el
a ver una película sin perder las funcionali- VoD de pago, con consumos ocasionales, al
dades tradicionales. comprobar las ventajas y comodidades de esta
modalidad de consumo de televisión de pago.
La aceptación del concepto VoD ha llevado a También se deberá ir potenciando una moda-
ampliar el mismo a otro tipo de contenidos cuyo lidad de VoD que por ahora no parece ser bien
consumo de pago parece que también puede entendida por el consumidor final, la suscripción
ser aceptado por un grupo amplio de clientes de (SVoD): La posibilidad de acceder a una amplia
TV de pago: Series, Documentales, Conciertos, selección de títulos de una temática determina-
etc. En cuanto a Series, el VoD se aplica por aho- da (por ejemplo, Documentales) por un pago
ra a Series en emisión en un Canal lineal (abier- único mensual, un “all you can eat” audiovisual
to o temático), ofreciendo la posibilidad de ver por un único precio. Este concepto puede ser
un capítulo nuevo o bien antes de su primera aplicado a cualquier contenido de forma perma-
emisión en el Canal (“pase previo”), o bien tras nente o temporal (promociones) provocando en
dicha emisión (“pase posterior”). El mismo con- la mente del espectador la percepción de una
cepto se está intentando ampliar a Documenta- mejor relación calidad/precio (número de conte-
les. En cuanto a los conciertos, se explotan de nidos disponibles/coste de los mismos).
manera similar al cine: listados amplios que cu- En principio el SVoD se está ligando a ofertas
bran el mayor número posible de gustos musi- amplias y generales en su temática, gestiona-
cales para que el cliente escoja lo que quiera das por el Operador (Series Suscripción Image-
escuchar en cualquier momento. nio, por ejemplo) pero queda un amplio mar-
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 36 - 37
gen, en la medida en que su mercado potencial puesta clara y precisa en cuanto a las dudas y
aumente –esto es, el concepto sea mejor perci- una actuación rápida en cuanto a las posibles
bido y más contratado–, para desarrollar, por averías –el cliente de televisión tiene muy poca
iniciativa del Operador o de forma conjunta paciencia, dado que para una gran mayoría de
con un Proveedor o grupo de Proveedores, un la población es ya inconcebible una vida sin TV
amplio catálogo de temáticas y otras posibili- en su tiempo libre en el hogar–.
dades dentro de ellas, como la suscripción a Por último recalcar también la existencia de
una Marca determinada (bien sea un Estudio un factor exógeno a los operadores que puede
–Disney, Sony, etc.–, un Productor/Distribuidor limitar, y condicionar, los esfuerzos y desarro-
de Programas –BBC, National Geographic, etc.–, llos antes citados: la existencia de una Piratería
una Temática concreta, etc.) y/o la suscripción a de la Propiedad Intelectual que por el momen-
un aspecto concreto de dichas Temáticas como, to no conoce límites. Es muy difícil conseguir
por ejemplo, la nueva Temporada de una Serie desarrollar y madurar ofertas de pago si hay
(dado que en las Series se da más el llamado que competir contra posibilidades ilegales o
fenómeno del “culto”, por el cual el televidente alegales que connotan la sensación de un
reconoce y valora más el título de una Serie “todo gratis”. Es necesario exigir un esfuerzo
que le gusta –“Perdidos”– que el Estudio que lo legislativo que racionalice estas prácticas, de
produce –Disney–, por lo tanto es más proclive tal forma que los operadores tengan un marco
a pagar por esa Serie en concreto que por la que les permita realizar fuertes inversiones
oferta general del Estudio). que garanticen la sostenibilidad y el constante
Como vemos, la implementación del VoD y desarrollo de ofertas legales con visos de obte-
sus diferentes modalidades (AdVoD, SVoD, etc.), ner una rentabilidad final positiva.
así como su desarrollo comercial lo más masivo
posible, exige en paralelo el compromiso activo 2.3 Servicios interactivos (SVAS)
por parte del operador para informar y “edu- Hoy en día la TV sobre IP aporta una gran dife-
car” al espectador final en estas nuevas posibi- renciación sobre las ofertas de televisiones so-
lidades de entretenimiento, fomentando su bre diferentes plataformas, TDT, Cable y Satélite.
aceptación y su uso continuado en el tiempo. La ventaja para el usuario es la interactivi-
Esto es, no es suficiente con convencer al clien- dad que permite la red ADSL donde opera. En
te para que acceda y pague por un contenido nuestro caso particular, como operador esta-
Bajo Demanda en un momento dado, hay que mos lanzando cada día nuevas opciones y fun-
conseguir fidelizarlo cionalidades para
también. Y para ello, La ventaja para el usuario es la satisfacer las nuevas
y para que el esfuer- interactividad que permite la red necesidades del tele-
zo de desarrollar ADSL donde opera vidente. En nuestra
nuevas ofertas y po- oferta hemos incor-
sibilidades de Programación Bajo Demanda porado una zona interactiva donde hemos de-
tengan sentido, es prioritario conseguir una sarrollado varios servicios.
comunicación óptima con el cliente final. Ahora mismo Telefónica tiene una oferta muy
Una comunicación continuada y renovada, variada de Servicios Interactivos y Funcionalida-
pues la televisión se basa principalmente en el des, entre las que enumeramos las siguientes:
concepto de la “Novedad” (siempre debe haber
algo nuevo que ver). Una comunicación especí- • Información: donde podemos con el mando
fica creada a partir de conceptos asociados a la a distancia buscar cualquier información
televisión –la capacidad de entretener, de ilu- y noticias diarias de las agencias de prensa
sionar, de estimular el consumo (“no te lo pue- actualizadas periódicamente.
des perder”), etc.–, que no son tecnológicos
sino emocionales, creada por equipos de Mar- • Callejero: servicio de búsqueda de calles en
keting y Publicidad dedicados al Servicio con todas la ciudades de España.
perfiles concretos (con experiencia en el campo
y el lenguaje audiovisual, en Medios, en suma). • Bancos y Cajas: oferta de dos bancos para
Además de un óptimo Servicio de Atención al poder hacer todas las transacciones que
Cliente, pues el de televisión demanda una res- necesite el cliente desde la televisión.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Perspectivas de evolución de los servicios audiovisuales: TV, música, videojuegos
tremo tenemos en Terra TV contenidos gratui- descrito, con movilidad plena y accesibilidad
tos financiados por publicidad, accesibles para desde el hogar, el móvil e incluso el coche.
cualquier usuario de Internet, bajo una calidad Son avances muy importantes con respecto a
best effort. hace un año. No obstante, debemos ser rápidos.
Imagenio Futura y Terra TV están relaciona- Estamos compitiendo por entretener y este no
dos, y satisfacen necesidades complementarias. es nuestro hábitat natural. En este mercado es-
Unos contenidos son adquiridos de manera pa- tán compitiendo decenas de propuestas (legales
quetizada para un grupo de personas y los otros e ilegales), no exclusivamente ligadas a servicios
son consumidos bajo demanda por personas de telecomunicaciones, en las cuales los provee-
que no tienen voluntad de pago. Podemos ima- dores de contenidos no están dispuestos a per-
ginar fácilmente que estamos satisfaciendo las der la parcela de poder que les corresponde (no
necesidades de un padre de familia por un lado olvidemos que todo empieza con ellos). Estamos
y de su hijo adolescente por otro. ¡Hacen parte ante una oportunidad de oro de reforzar nuestra
de la misma unidad familiar! posición privilegiada en la relación con los clien-
Desde las diversas unidades de negocio, so- tes y situarnos en un lugar privilegiado de esta
mos conscientes de que todos las ofertas de ví- nueva cadena de valor.
deo se tocan, que generalmente nos comple-
mentamos y que en algunas ocasiones podemos 4.2 Ofertas convergentes
estar compitiendo por captar la atención y el Es conocido que los clientes demandan servi-
dinero del espectador. Tenemos todos en mente cios que se adapten a sus formas de vida, que
resolver la ecuación por la cual seamos más les faciliten la conectividad y el acceso a servi-
complementarios y menos competidores y, con cios o contenidos allá donde estén en cada mo-
ello, generemos un mayor valor agregado para el mento y adaptados a los diferentes dispositi-
cliente y para la compañía. La iniciativa estratégi- vos disponibles en cada situación; sencillos y
ca de vídeo y televisión y sus vertientes de Mú- ligeros cuando hablamos de usos en movilidad
sica y Videojuegos, lanzados hace ya un año, nos y con mayores requisitos de calidad y prestacio-
ha puesto a todos a trabajar en la resolución de nes cuando se trata de dispositivos para uso en
la ecuación, o al menos en su modelización. el hogar.
A raíz de esta iniciativa, estamos diseñando Para satisfacer esta necesidad, los operadores
modelos de oferta de entretenimiento con los están evolucionando tanto las redes como los
cuales lleguemos a más espectadores y con una servicios, adaptándolos a las distintas necesi-
oferta de valor mayor: racionalización de la pro- dades de los clientes.
puesta de contenidos, disponibilidad de un mis- Como consecuencia de esta situación apare-
mo contenido en multidispositivo, recomenda- cen ofertas convergentes de productos empa-
ción de un dispositivo a otro, herramientas quetados para distintos dispositivos, fijos y por-
sociales, búsqueda y recomendación… tátiles, de uso personal o colectivo, que permiten
Éstas son las bases con las cuales se están diversificar la forma de disfrute/consumo de
construyendo ofertas como “Videoclub Emo- contenidos independientemente del dispositivo
ción”, que hará accesible la oferta de Pixbox a disponible en cada momento.
clientes de móvil. También son las bases sobre la Todos estos dispositivos tienden a estar co-
que se está diseñando la oferta “On Demand”, nectados entre sí y, a su vez, conectados a Inter-
accesible a clientes Dúo a través de un Media- net, lo que permite compartir los contenidos
box, sin necesidad de suscripción. La oferta de entre todos ellos. Ya estamos comenzando a
Música, por sus ca- ver televisores co-
racterísticas de con- nectados a Internet,
sumo, ya ha consegui-
Los operadores están evolucionando que permiten acce-
do avanzar más allá tanto las redes como los servicios, der directamente
en la modelización, adaptándolos a las distintas desde el televisor a
con una propuesta necesidades de los clientes determinados servi-
única para todos los cios Web, como un
clientes de servicios fijos y móviles. La oferta de videoclub en red, páginas de contenidos del
contenidos musicales se está adaptando a ese tipo de YouTube o de información general, de-
estilo de vida intenso que anteriormente hemos portiva, meteorológica o bursátil. Igualmente,
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Perspectivas de evolución de los servicios audiovisuales: TV, música, videojuegos
la aparición en el mercado de dispositivos com- aquellos aspectos, tanto técnicos como de defi-
patibles con el protocolo DLNA (Digital Living nición de servicios, que posibiliten lanzar al
Network Alliance) permite que todos estos dispo- mercado las apreciadas “Tarifas Planas”.
sitivos existentes en el hogar se autodescubran Uno de los ejemplos más claros es la evolu-
mutuamente y se constituyan en red, permitien- ción del Servicio Imagenio, que pasa del con-
do al cliente compartir sus contenidos multime- cepto de servicio de TV del hogar a un entorno
dia, de forma que pueda, por ejemplo, escuchar más amplio que cubre el visionado de conteni-
la música almacenada en un disco duro, en un dos gratuitos o de pago, de TV, imágenes, fotos
teléfono móvil o en un reproductor MP3 en su y videoclub en diversos escenarios, desde el
equipo de Alta Fidelidad o ver directamente en hogar al móvil, al PC e, incluso, al coche
la televisión las fotos, los vídeos o las películas del usuario.
almacenados en cualquiera de sus dispositivos. Algo parecido podría decirse de los conteni-
Pero esta proliferación de dispositivos en po- dos de música, que desde un entorno fragmen-
der de los usuarios exige, por un lado, la adapta- tado e inconexo de servicios verticales ligados
ción de los contenidos, y de las plataformas que al dispositivo, el PC, el MP3, el móvil, se pasa a
los sirven, a los distintos formatos soportados un concepto de música 360º, en el que el usua-
por los dispositivos y, por otro, hace cada vez rio disfruta de música en cualquier lugar y con
más necesario ordenar todos estos contenidos cualquier dispositivo.
con el fin de crear experiencias de uso orienta-
das al cliente, más allá de los dispositivos, que le 5. Conclusiones:
faciliten el acceso rápido y sencillo a estos servi- En estos momentos, es importante saber “el qué”
cios y contenidos. pero sin olvidar “el cómo” hacerlo, con este fin
Para que las ofertas convergentes tengan se ha puesto en marcha en Telefónica el Pro-
éxito, es necesario trabajar, en lo posible, en el yecto “Multimedia”, que analiza no solamente
alineamiento de las funcionalidades y las expe- cómo está Telefónica operando en el mercado
riencias de usuario, de tal modo que el cliente audiovisual en España y su evolución, para ju-
perciba las mismas o similares sensaciones en gar un papel destacado en dicho sector.
el acceso a los distintos servicios, independien- Desde nuestro punto de vista la simplifica-
temente del dispositivo que utilice y, además, ción y la generación de una experiencia de
las asocie a la marca del operador que, en un usuario reconocible y atribuible a Telefónica,
entorno altamente competitivo, precisa fideli- basado en un todo o Servicio que atienda las
zar a sus clientes, ofreciéndoles los mejores ser- necesidades de nuestros clientes, nos permiti-
vicios a los mejores precios en cada momento. ría obtener dicha posición en el mercado. No
Y hablando de precios, otro aspecto esencial debemos olvidar que la experiencia de usuarios
en el éxito de estas ofertas convergentes es es la que produce el consumidor o el cliente.
que sean claras para los usuarios. Los servicios El reto que tenemos actualmente en Telefó-
de banda ancha “fija” experimentaron un gran nica sería pasar de un producto complejo que
crecimiento cuando las ofertas fueron claras e requiere, entre otros, grandes esfuerzos de
hicieron previsible el gasto para el cliente, ade- gestión, mantenimiento y comunicación y que
más de ajustado en relación utilidad/precio. genera el caos no sólo interno sino también
La masificación, a su vez, favoreció la rebaja de a nuestros clientes, a una evolución, a una pro-
precios, tanto en los dispositivos como en las puesta que nos permita atender la demanda
ofertas de servicio. de nuestros clientes maximizando el valor per-
Ahora asistimos al nacimiento del concepto cibido por los mismos, generando el mayor
de servicios de conectividad en sentido amplio, beneficio para la Compañía con éxito. Tampoco
independientes de la tecnología de acceso que podemos olvidar que los auténticos compra-
utilicemos, ya sea fija o móvil, y los usuarios dores de los programas que comercializamos
quieren estar conectados en cualquier lugar y o pagadores de los servicios que lanzamos
con cualquier dispositivo para acceder a sus son los espectadores con su tiempo (oferta
servicios de banda ancha, sin tener que preocu- en abierto–publicidad) o con su dinero (oferta
parse de qué tecnología están utilizando y co- de pago).
nociendo de antemano el coste de la conexión, Es decir, nuestro reto podría resumirse en
por lo que es preciso trabajar también en todos la siguiente figura:
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 42 - 43
DE LA DISPERSIÓN ACTUAL
Figura 1:
De la dispersión actual
imagenio
online.com
DIGITAL+
Multi Delivery
KETEKE
Flagship
Cabinas Emoción
Lonas
Totems
TRABAJO ON THE GO
1 2
imagenio
imagenio
OCIO HOGAR
4 3
SOPORTE CONTENIDOS
SOPORTE PUBLICITARIO
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Abstract
The state of deep crisis in which the global We will begin this article by introducing the ge-
economy finds itself makes it all the more neral concepts that fall under the heading of
necessary to take stock of what has changed “open innovation”, before providing the main
and what will appear as radically new once the findings to emerge from the IDATE survey of a
crisis is over. sample of enterprises. Next, we will provide an
overview of the main platform and two-sided
This is why it struck us as particularly relevant market strategies by exploring how they have
to shed some light on the matter with an IDATE been put into practice in the telecommunica-
Foundation policy programme1 that addresses tions sector. We will conclude by sketching out
the topics of Open Innovation and Open the likely thought processes on the openness
Platform strategies. These themes were also the and neutrality of the meta-platform that is
central focus of the latest edition of our annual the Internet.
event, the DigiWorld Forum.
(1) The Policy Programme is one of the projects that IDATE (www.idate.org) offers its members as part of its annual DigiWorld Programme, which is
supported by some 30 top ICT sector companies, including Telefónica.
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 44 - 45
Resumen
El estado de profunda crisis en que la econo- Vamos a comenzar este artículo con la introduc-
mía mundial se encuentra hace más necesario ción de los conceptos generales que se incluyen
hacer un balance de lo que ha cambiado y lo bajo la denominación de “Open Innovation”, an-
que surgirá como radicalmente nuevo, una vez tes de ofrecer las principales conclusiones que
superada la crisis. surgen del estudio de IDATE de una muestra
de empresas. A continuación, se ofrecerá una
Ésta es la razón por la que nos pareció particu- visión general de las estrategias principales
larmente relevante, para arrojar alguna luz so- llevadas a cabo en el ámbito de las plataformas
bre el asunto, lanzar un programa sobre políti- y los “two-sided markets”, mediante el estudio
ca de la Fundación IDATE, que aborda los temas de cómo se han puesto en práctica en el sector
de estrategias sobre “Open Innovation” y “Open de las telecomunicaciones. Terminaremos es-
Platform”. Estos temas fueron el foco central de bozando el debate sobre la apertura y neutrali-
la última edición de nuestro evento anual, el dad de la meta-plataforma que es Internet.
DigiWorld Forum.
From the “not invented here” have all of the required expertise in-house, or
syndrome to Open Innovation because its market and clientele are too far re-
Over the course of the 1990s, businesses and moved from the planned innovation’s realm of
markets experienced a deep-seated change in application. When not used for products mar-
their environment. The growing ubiquity of keted by the firm, patents are carefully frozen
new technologies was central to stepping up to prevent another firm from using the idea.
market globalisation and spurring the shift from
highly individualised to mass consumption. What makes this model outdated?
Market competition intensified and product First, the fact that access to useful knowledge
lifecycles got shorter. has increased exponentially over the past
Companies need to perform much finer few years:
analysis of consumers’ reasons for buying
new products. On the supply side of the equa- • universities have taken on greater importan-
tion, they need to seek a competitive edge by ce, reaching a sizeable portion of the popula-
positioning themselves on increasingly com- tion by developing research centres that have
plex value chains. Not only does innovation become central to industry partnerships,
become central in this new environment, and good incubators for new businesses;
but it must also be approached in a radically
different way. • venture capital firms enable ideas from out-
Under the traditional model, innovation is side the corporate world to materialise;
conceived as a purely internal and closely con-
trolled process. The process operates like a fun- • by enabling communication, contacts and
nel (cf. figure 1) that starts with a group of ideas access to information, the Internet has beco-
and, after applying a series of technical and me an extremely efficient accelerator of in-
marketing filters, results in a few products that novation.
make it into the marketplace. Little attention is
paid to outside ideas, ideas “not invented here”, Moreover, as we pointed out earlier, innovation
added to which a great many ideas cannot be cycles have got shorter, the expertise needed
exploited, either because the firm does not to bring a project to fruition has increased and
R&D costs are tending to rise…
It was by taking account of this new envi-
Figure 1:
Closed innovation model
ronment that Henry Chesbrough, seeking ways
of “innovating innovation”, established the
foundations of what is referred to as Open In-
novation. Chesbrough’s central premise is that
a business can no longer rely solely on its own
resources when endeavouring to implement a
fruitful innovation policy: “The boundary between
a firm and its surrounding environment is
more porous, enabling innovation to move
Marketing
easily between the two” (H. Chesbrough, 2003). the sale of licences and the fruits of spin-offs
In its innovation process, the firm uses inter- or subsidiary sales.
nal and external resources. It markets ideas Lastly, a correlation is often made between
and technologies born inside or outside the open innovation and the open source software
company. For Chesbrough, the new innovation movement, which appeared well before Ches-
models reveal a dynamic process of exchange brough formulated his theory2. Open innova-
between the firm and its environment tion does not require the use of open source
(Figure 2): software, of course, but we can find in the OSS
movement, and how it has taken hold, a great
many of the openness features that Chesbrough
Inside-out Figure 2:
mentions. It marked the creation a new innova-
Open innovation model
tion model in the software sector, and helped
underscore the porosity of companies’ bounda- Source:
H. Chesbrough
ries. Furthermore, in its broad collaborative di-
mension, by sustaining the Internet’s ongoing
development, open source software was also
a forbear of the user-generated innovation
Outside-in
behind Web 2.0 applications.
(2) It was in the early 1980s that the University of California Berkeley reacted to AT&T’s desire to market Unix-based developments made by Bell
Labs by creating its own version of Unix called Berkeley Software Distribution (BSD), which would be adopted by Dec and Sun. In 1983, Richard Stall
of MIT’s Computer Science and Artificial Intelligence Laboratory (CSAIL) established the Free Software Foundation with the goal of promoting open
source OS, applications and programming tools, under a General Public Licence (GPL) scheme. It was in 1989 that Linus Torvalds published a new
variation of Unix, baptised Linux, which was patented in 1992.
(3) “Open Innovation: cases studies & interview”, (2009) IDATE, Working paper, DigiWorld Programme 2009.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
From open innovation to platform strategies
Companies nevertheless need to strike the cases, albeit on solutions that they are not
right balance between how open and closed competing over.
their boundaries are. It is particularly important As with the open source software practices
to maintain a competitive advantage in this era that we touched on briefly, the openness
of vertical integration in the telecommunica- strategies being discussed this article are
tions industry which will leave only a few pla- above all strategies aimed at strengthening
yers standing. Research is therefore not open to the company’s competitive edge. This strategic
direct competitors, but there are several ways dimension in new innovation models expresses
of opening up research and taking steps itself in a particularly interesting way when
towards safely achieving a competitive edge: identifying the options attached to the notions
of platform.
• cooperation with universities;
Platform strategies and
• cooperation with companies positioned in two-sided markets
different parts of the value chain; For the past five years, researchers in the theory
of industrial organization have been showing
• cooperation with players in a similar position an increasing interest in the economics of
in the value chain but in different markets. “platforms” and “two-sided markets”.
GAVER (2009) provides a useful definition
It is indeed possible to share research and of “platforms”:
marketing knowledge with similar companies
operating in a completely separate market. “Industry platforms are products, services
And there can be a degree of cooperation or technologies that are developed by one or
between companies that are rivals in certain several firms, and which serves as foundations
markets, one example being Nokia working upon which other firms can build comple-
with Microsoft, Apple or Google in specific mentary products, services or technologies”.
ADVANTAGES DRAWBACKS
Table 1:
Advantages and drawbacks of
• Brings more opportunities and creates opportunities • Intellectual property rights issues
open innovation, according to
very quickly - Very complex subject
the persons interviewed
• Reduction/sharing of costs - Difficult to handle and manage fairly
Source: • Shorten time-to-market - Issues arise as soon as one company starts talking
IDATE, based on interviews with another, especially a new partner
• If done properly, ROI can be high
- Must be addressed very early on in the process
- Close to reality/market
- Companies better understand their customers • Requires a great deal of involvement, time and effort
- They can develop products more usable because • Close to only a portion of the market and only address
answering better to the customers requirements this portion of the market (niche)
• Enables a company to open up to diversity and gather a • Risk of being distracted, having an overly local vision
great deal of knowledge in the process: and losing the global view of the market
- Ability to conduct strategic experiments in exploring • Risk of losing core competencies on some technologies,
new business areas as they are handled externally
- Leverage joint research and development into • ROI can be poor, not because open innovation fails to
different areas of application generate interesting ideas but because the ideas might
- Extended reach and capability for new ideas and not fit to the company’s strategy
technologies • Sizeable investments required
• Stimulates in-depth strategic thinking - Provide tools to third parties
• Enables specialized companies to think outside the box - Open labs in different parts of the world
• Thanks to end-user innovation, other people and - Red tape
companies innovate for the firm - Dedicated staff are costly
• Complex innovation with deep integration • Learning to manage complex collaborations, including
• HR third parties
- Augment and complement resources very nicely - R&D orchestration becomes a major challenge
and in a cost-efficient manner • Privacy challenge linked to open platforms
- Creates recruitment opportunities, i.e. meeting - Data used to be associated with a website, but now
people they wouldn’t have met under usual associated with a platform
circumstances - Users must understand what it means to grant
access to their data
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 48 - 49
(4) Cf. Rochet JC & Tirole J. (2003), “Platform competition in two-sided markets”, Journal of the European Economic Association, Vol. 1; and Eisenmann,
T, G. Parker & M. Alstyne, (2009) in “Opening platforms: How, When & Why ?” in Gawer, A. (Ed.) Platforms, Markets and Innovation, Northampton, MA,
USA, Edward Elgar.
(5) G.Parker & M. Van Alstyne propose a sort of mapping between licences: commercial (EULA), and open source (BSD ad GPL) along two lines: “the
degree of immediate openness for the first round of innovation, and the length of time before derivative works must be released into the public
domain (Six challenges in platform licencing and Open Innovation, in Communications & Strategies N° 74, second quarter 2009).
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
From open innovation to platform strategies
telephony market can be viewed as a two-sided number of downloads. Rather than have its
market, where senders and receivers constitute in-house teams develop a dozen or so applica-
the two groups of agents, and the mobile tions that would come with the handset, Apple
network acts as the platform. He then applies elected to provide outside developers with a
the theory of two-sided markets to discuss platform, including a software toolkit and an
the regulation of mobile call termination6 . administrative service for billing, to be able to
In addition, economists have had several offer consumers with an unprecedented array
opportunities in recent months to point out of applications8. Here we have the three com-
that, in certain cases, it can be better for end ponents of a two-sided market platform econo-
market competition and for consumers to have my: (a) two targets, namely the consumers
a single massively dominant platform than who buy the iPhone and the developers who
a host of competing ones… market their applications, (b) the more iPhone
owners there are, the more attractive Apple’s
Mobile and Web-based platforms App Store becomes to developers and (c) given
Because of the complexity of the value chain, the difficulties inherent in establishing a direct
and the great significance given to community relationship between the service providers
aspects (network effects), the ICT industry supplying the applications and handset owners,
provides us with no shortage of examples of the App Store acts as the intermediary between
platform-centric strategies, from the computer the two. Also worth noting is the singularity
chipset and OS, to the video game console and of the income asymmetries, with iPhone sales
applications stores for smartphones. currently accounting for the majority of
The success enjoyed by Apple’s App Store is Apple’s revenue.
worthy of special mention. Apple is, in theory, Open Platforms and Open Software in the
the archetype of the “closed” enterprise7, in the mobile market are not a new concept, and
sense that it has never displayed any enthusiasm have been employed for several years now.
for open source software and its operating sys- The first platforms to provide users with
tems are used only on its own computers and software development kits, and allow them
handsets. Much of the success of the iPhone to add their applications to the platform or
can be attributed to Apple’s recognized exper- contribute to the software code date back to
tise in hardware-software integration and in 2002. Symbian, BREW (Qualcomm) and Java
design. But the really newsworthy event has ME are examples of collaborative platforms
been the tremendous buzz that has built up which host several thousand applications
around the App Store, concerning both the implemented by third-party developers. They
number of applications on offer and the were only mildly successful, however, due to
Number of Applications Downloaded
1200000
Figure 4:
The iPhone success story 1000000
Number of apps downloaded
(in thousands)
800000
Number of apps available
600000
400000
200000
0
May 08
June 08
July 08
Aug 08
Sep 08
Oct 08
Nov 08
Dec 08
Ene 09
Feb 09
Mar 09
Apr 09
APP DOWNLOADED
NUMBER APPS AVAILABLE
(6) In “Mobile Call Termination: a tale of two-sided markets?”, Communications & Strategies N°61/1st. Quarter 2006.
(7) This is not our thesis here; before its AppStore, Apple was committed to use Open Innovation: the initial iPod concept was proposed in 2001by an
independent contractor Tony Fadell, a former employee of General Magic and Philips. After being rebuffed by RealNetworks and Philips, he turned to
Apple. Particularly interested, Apple hired Tony Fadell to develop an initial product solution and lead the development team of about 30 people to
bring the product to market. To avoid the development of custom hardware and software for the player, Tony Fadell decided to use a player develo-
ped by PortalPlayer as the basis of the Apple player. While Apple focused internally on the user interface and the design (what Apple knows the best),
the development involved 8 partners among which Philips, Texas Instruments, Toshiba, General Magic and Connectix. Finally, it took an impressive 6
months from the conception to market.
(8) The iPhone was in fact first released in June 2007, while the App Store did not open until a year later.
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 50 - 51
complex APIs, high porting costs, poor tools, One important parameter of the supply side
etc. 2008 marked a turning point in the of the equation is the size of the handset base
mobile software market, with a transition compatible with an application store’s offering.
from a closed to an open ecosystem: The emergence of the smartphone market has
significantly increased the market’s fragmenta-
- the Open Handset Alliance, led by Google, tion and the complexity of developing applica-
introduced the first Android phones for the tions, with more operating systems (iPhone,
T-Mobile network in the USA in October; Symbian, Android, Windows Mobile, Moblin
Linux, Blackberry, etc.), mobile browsers (Opera,
- Nokia bought Symbian in July and introdu- Safari, Chrome, etc.), application standards (Java,
ced the Symbian Foundation, an open ver- iPhone SDK, Symbian, Android SDK, Brew,
sion of the Symbian platform, in late 2008; 5+ different widget standards, etc.).
But the mobile ecosystem is not the only
- Apple launched the App Store for iPhone place where we find platform strategies and
users in June; multi-sided markets. The Internet universe also
provides us with good examples, especially in
- many applications stores were rolled out the realm of social networking.
in the second half of 2008 by platform pro- The first degree of ‘’openness’’ is the one that
viders (Android), handset providers (Palm) the Internet giants may choose to implement
and mobile operators (SFR, T-Mobile...). at the infrastructure level. It involves providing
outside parties with access to the capacity of
The success of collaborative mobile platforms their interconnected servers, through peering
is bound up with the community of developers or transit agreements, and to their expertise in
the platform can mobilize. Launched in June managing database (Google Healthcare, Micro-
2008, Apple’s App Store was the pioneer, and soft Health Vault). The key motivations for the
the most successful platform to date. One year Internet giants to open their infrastructure are:
after launch, 45,000 applications are available a) to share the costs with other smaller players,
(200 at launch), and there were 500 million as operating data centres is still a huge cost item
downloads in the first 6 months of operation, (hardware, power, etc.); b) to attract developers
and one billion in the first 10 months. The around its own technologies; c) to find new
impact on the global mobile market has been talent, scout for new apps, etc. and d) to obtain
tremendous, and every other player has since access to more data from third party players to
followed suit: Android, RIM, Adobe, Windows improve the efficiency of their statistical analysis
Mobile, Palm, operators and OEMs have all (the more data you have, the more efficient the
been developing application stores. AI algorithm).
BANDWIDTH USAGE:
AWS
AMAZON.COM
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
From open innovation to platform strategies
In addition to infrastructure, the Web 2.0 mo- etc., with one of the core trends being the
vement has led to the launch open software programmable Web whereby players combine
platforms, with a portion of a website beco- different APIs to build a new service.
ming a destination for outside developers to They may also take things one step further
provide applications, content and services. Traffic with the social graph. More than 15,000
stays on the website (at least from the end- websites, devices and applications have
user point of view, with developers having to implemented Facebook Connect since
host and monetize their work independently). December 2008.
This outside-in approach has become increa- What are the reasons for using Open APIs?
singly popular since 2007 and the launch of First, to ensure broader dissemination and
Facebook’s F8 – even if its first platform initiati- generate more traffic for the core service with-
ves date back further, but they were open only out interrupting users’ browsing. It could also
to a few select partners (IM application provi- provide an opportunity to generate additional
ders, Yahoo! widget gallery, etc.). The key moti- revenue through partners and, finally, it makes
vations for creating open platforms are: it possible to collect additional key data, even
a) to attract developers with strong incentives; from users that are not browsing their main
b) to gain direct access to the populations of site, which is a major asset when working
the most popular destinations on the Web; on providing more targeted content and
c) to increase the value of the platform from recommendations.
the user’s perspective at no added cost. This look at Internet players’ platform
If the main trend is to develop the strategies (aggregation/dissemination) should
aggregation of third-party applications on not obscure the fact that most take a closed
their own platform, some of the top Internet approach to their core business areas, where
players are also working on an inside-out they are the market leaders. To defend their
approach, i.e. forging themselves a presence domains as much as possible, the companies
on other platforms, chiefly via APIs (Application devote their efforts to ongoing innovation and
Programming Interface) that allow them snap up pioneering start-ups to control the
to reuse data on other websites9. Among technology. A prime example here is Google,
the most common inside-out approaches are which has laid out a total 6 billion USD to
search API, mashups, tags, digital ID, video rolls, acquire 50 companies (including 5 billion
(9) While Facebook and MySpace do not limit API usage, since January 2009 Twitter has been limiting those on the white list to 20,000 requests per
hour. According to the site’s logs, this accounts for all but the very largest consumers of their API. This is essentially a preventative measure to ensure
that no single API client, even a white listed account or IP, can consume an inordinate amount of the platform’s resources.
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 52 - 53
for DoubleClick and YouTube) which were Moreover, targeting several platforms
eventually folded together to create Google maximizes the audience, and thus the
Earth and Android. Other players have similar possible revenue.
patterns: Microsoft with Hotmail, Fast, etc.; The most open platforms spawn innovations
Yahoo! with Flickr et al. and offer all manner of pricing and quality
benefits to consumers. Nevertheless, although
‘’Climbing a top the shoulders of giants…” open platforms have obvious advantages for
Many start-ups perceive their integration into both users and developers, they also have
a platform as an opportunity to climb onto the drawbacks. The table below summarizes the
shoulders of a giant. main advantages and drawbacks of open
We interviewed several French and American platforms from a developer’s perspective,
start-ups, most of which are involved in the as discussed during the interviews.
Facebook and iPhone platforms, in part to Opinions diverge on the matter of interoper-
discover why they had chosen to develop ability. Some consider interoperability between
applications on open platforms. The main platforms as a key feature, because their clients
reasons the start-ups gave for joining open (e.g. brands) usually want their applications to
platforms were the following: 1) traffic on work on most platforms to target the greatest
the platform, 2) number of users, 3) take number of users. Interoperability levels there-
advantage of viral distribution, 4) platform fore have a direct impact on the application’s
maturity, 5) sophisticated sharing and social development cost. Others, meanwhile, do not
distribution tools. view it as a major issue. Those who have
As Facebook is by far the largest social worked with OpenSocial, for instance – for
network, and the iPhone the mobile platform which interoperability is central – found the
with the largest user base, they are logically solution to be lacking in that area, although it
the most popular platforms among third is improving. OpenSocial in fact reveals some of
party developers. As a matter of fact, RockYou, the disparities in rates of innovation, development
an American start-up created four years ago, methods, etc. and the fact that interoperability
launched its first applications on MySpace, is still a long way off.
since MySpace was the leading social network Finally, the companies interviewed, especially
in the US at that time. However, if the start- those developing Facebook applications, are all
ups focus at first on a single platform, they well aware that Facebook has no interest in
soon plan to be active on several platforms opening up its platform any further, or in join-
because they consider it is too dangerous to ing an initiative such as OpenSocial. They un-
work with a single platform. Rules can change, derstand the value of users’ personal informa-
restrictions can be implemented and the tion and therefore why Facebook wants to
platform could become less open. Such maintain its control over its members’
changes could endanger their business model. personal data.
ADVANTAGES DRAWBACKS
Table 3:
Advantages and drawbacks of
• Enable the creation of a large ecosystem • Nothing prevents platforms from integrating services
open platforms according to
• Enable innovation similar to the ones developed by an outside developer
the persons interviewed
- For example, Facebook didn’t anticipate that games • In most cases, no influence on the platform’s
would be so popular on its platform development Source:
• Most of the time, low entry barrier for developers • Terms of use often complicated IDATE, based on interviews
- Suited to start-ups • Restrictions depending on the platform:
• A new form of distribution - Limited number of notifications on Facebook
• APIs usually free - iPhone applications can’t download content from
the Internet
• In the case of social networks:
• Privacy challenge
- access to the social graph
- third party developers must remain cautious with
- help social networks find new ways to engage users
personal data
- platforms have different policies regarding privacy
- personal data may be misused by malicious apps
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
From open innovation to platform strategies
(10) Particularly noteworthy are the four principles of the FCC’s Internet Policy Statement (2005): “Consumers are entitled 1) to access the lawful
Internet content of their choice, 2) to run applications and use services of their choice, subject to the needs of law enforcement, 3) to connect their
choice of legal devices that do not harm the network, 4) to competition among network providers, application and service providers, and content
providers”. In autumn 2009, the new FCC chairman announced that he wanted to add two more to the list: non-discrimination and transparency.
(11)This does not apply, however, to peer-to-peer services (Skype, Kazaa…) which, by definition, are based chiefly on users’ hard drives.
(12) This type of service supplied by CDN (Content Delivery Networks) is used as an example to underscore the fact that the Internet is already not
neutral.
(13) The perhaps best known example of this is dance clubs or bars where women get in for free, but men have to pay. In a recent memo on how to
think about Net neutrality, Nicolas Curien pointed out that there are arguments for supporting the positive externality exerted by content providers
which benefits consumers, rather than the reverse externality.
(14) These exclusivity agreements are central to the economics of TV channels which rely on the rights they acquire to build their schedule (un-
der conditions that vary for commercial and pay-TV channels, depending on the platform and regulations governing the distribution sequence).
Meanwhile, the telecom services industry, which has traditionally been governed by the principles of a common carrier that makes its capacity
available equally to all, on a first-come-first-served basis. Increased competition in the access market drove operators to seek ways to differentiate
themselves and generate profits through vertical integration strategies, which make for a complex coexistence of rights that are traditionally asso-
ciated with different sectors.
Los nuevos servicios de la Sociedad de la Información p. 54 - 55
Caillaud B. & Jullien B. (2004). ‘’Two sided- Valletti, T.: “Mobile call termination: a tale
markets and electronic intermediaries’’, of two-Sided Markets’’, Communications &
working paper IDEI. Strategies, N°61, 1st. quarter 2006.
La Neutralidad de Red:
principales focos del
debate en EEUU y Europa y
perspectivas de evolución
Javier Alonso Lecuit
Carlos Tirado Montero
Dirección de Regulación Corporativa, Telefónica S.A.
Resumen
El artículo plantea el alcance y evolución del extendiéndose en la actualidad al mercado de
debate sobre la Neutralidad de Red, abordando servicios y terminales móviles. El tema ha tenido
como punto de partida la propia definición del amplia repercusión social y mediática debido al
mismo desde las distintas perspectivas, agen- rol que Internet desempeña como medio de co-
tes y frentes. Sobre la definición, existen tantas municación e influencia social. La FCC –regulador
conceptualizaciones del término como intere- sectorial– estableció en 2005 cuatro principios
ses en conflicto entre los agentes de la cadena con el propósito de mantener el carácter abierto
de valor de Internet, todos ellos en el ámbito de de Internet, interviniendo en situaciones pun-
los servicios de acceso a la Internet pública. tuales, caso a caso. A finales de 2009 ha plantea-
do establecer una regulación para Internet to-
El concepto de Neutralidad de Red ha evolucio- mando como punto de partida estos principios.
nado en paralelo al desarrollo de Internet, dilu-
yendo las fronteras entre los servicios tradicio- El debate, importado a Europa a finales de
nales de telecomunicaciones con los nuevos 2007, difiere de EEUU debido al mayor nivel de
negocios de Internet, en competencia por la competencia efectiva del mercado de acceso a
captura de ingresos en la cadena de valor. Internet y el propio marco regulatorio europeo.
El centro del debate trata sobre la necesidad y Finalmente, el artículo apunta elementos en la
términos de una regulación orientada a preser- evolución del debate, alertando sobre los efectos
var el acceso libre y no discriminatorio a Inter- no deseados que potenciales intervenciones
net desde las redes fijas y móviles a los conte- regulatorias sobre Internet pudieran producir
nidos, servicios o aplicaciones. en la gestión de las redes, en la innovación
y en la inversión.
El artículo identifica los distintos frentes abier-
tos del debate, el posicionamiento de los agentes El debate actualmente tiene un doble enfoque:
y, en particular, la posición de los operadores de la protección de los derechos de los usuarios y
telecomunicaciones. la gestión razonable de red en condiciones de
transparencia y no discriminación. En cualquier
El debate surge en EEUU hacia 2005 a raíz de caso, no se considera ni adecuado ni conve-
bloqueos de tráficos de VoIP en la red fija y pos- niente establecer una regulación específica
teriormente de tráficos P2P en redes de cable, para mantener el carácter abierto de Internet.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 60 - 61
la Neutralidad de Red a debate
Abstract
The article outlines the scope and evolution of the blocking of P2P traffic over cable networks;
the debate on Network Neutrality, addressing currently the discussion has spilt-over into the
as a starting point its definition from different mobile market and terminals. The issue has a
perspectives, agents stakeholders and fronts. wide social and media impact due to the role
On the definition, there are as many concep- that the Internet plays in society. The FCC
tualizations of the term as conflicting interests –industry regulator– set out 4 principles to
between the agents of the Internet value maintain the openness of the Internet, and an
chain, all in the field of access services to intervention model to address blocking practices
the public Internet. on a case by case basis. In late 2009, the FCC has
proposed to move towards a regulatory
The concept of network neutrality has evolved approach taking as starting point the principles.
alongside the development of the Internet,
diluting the boundaries between traditional The debate was imported to Europe in late 2007;
telecommunications services with new it differs from the one in the U.S. due to higher
Internet business models, both in competition effective market competition in Internet access
for the capture of revenue across the Internet and the European regulatory framework itself.
value chain.
Finally, the article highlights elements in the
The core of the debate deals with the need and evolution of the debate, warning about
specific terms of a regulatory policy aimed at detrimental effects that overzealous regulatory
preserving free and non-discriminatory access to intervention on the Internet could produce in
content, services or applications available on the the management of networks, in service
Internet using fixed and mobile access networks. innovation and in network investment.
This paper identifies the main fronts of the Currently, the debate has a dual approach:
debate, the positioning of players and in the protection of user rights and the reasonable
particular the position of telecom operators. network management practices under conditions
of transparency and nondiscrimination. In any
The debate was triggered in the U.S. around case, it is considered neither appropriate nor
2005 as a result of VoIP traffic blocking in the desirable to establish a specific regulation to
fixed network and later on as a consequence of ensure the openness of the Internet.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Neutralidad de Red: principales focos del debate en EEUU y Europa y perspectivas de evolución
(1) Network neutrality; PTS-ER-2009:6; Swedish Post and Telecom Agency; 28 January 2009.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 62 - 63
la Neutralidad de Red a debate
2500 Source:
2000
Internal Ericsson
1500
1000
500
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
FIXED
MOBILE
Mobile Broadband includes: CDMA2000 EV - DO, HSPA, LTE, Mobile WiMAX & TDSCDMA. It includes
handsets, USB dongles, embedded modules, etc. The vast majority is handsets.
(2) El Consejo y el Parlamento aprobaron finalmente en noviembre la revisión del Marco Regulatorio de Telecomunicaciones tras el compromiso al-
canzado sobre el acceso a Internet como derecho fundamental (Enmienda 138). Cullen International, 26 de noviembre de 2009.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Neutralidad de Red: principales focos del debate en EEUU y Europa y perspectivas de evolución
muy apoyados en el subsidio de terminales, ción de la red por tipo de tráfico, calidades o
las interconexiones y aplicaciones cerradas. niveles de servicio, reclamando para ello esta-
En principio todo apuntaría a que al menos blecer regulación sobre la NR para asegurar el
con las tecnologías actualmente desplegadas carácter abierto de Internet.
las comunicaciones móviles serían vulnerables Es fácil deducir de lo anterior que cuando se
a regulaciones intrusitas sobre Neutralidad plantea regular la Neutralidad de Red se asocia
de Red. a cuestiones tan distintas como Gestión de
Tráfico, Calidades de Servicio, discriminación en
precios, priorizaciones de tráficos, degradación
EVOLUCIÓN TRÁFICO IP de aplicaciones (P2P), o bloqueos (VoIP).
Figura 2
El tema se irá intensificando porque en este
UE 27. Exabytes/año Zetabyte
asunto surgen también múltiples incertidum-
bres relacionadas con la propia evolución de las
telecomunicaciones, como la evolución de de-
87
mandas, el desarrollo de nuevos servicios, ca-
racterísticas y financiación de las redes o nue-
vos modelos de negocios, por lo que resulta
muy difícil tratar con cuestiones que o bien no
han surgido todavía o no se conoce cuál puede
ser su evolución en un futuro.
Aunque a continuación entraremos en ma-
27 yor detalle sobre algunas de las principales
cuestiones y las iniciativas de políticos y regu-
ladores en distintas regiones para tratar con
la Neutralidad de la Red, sí que se puede
08 09 10 11 apuntar ya a que existe una cierta coinciden-
En el futuro el consumidor seguirá incrementando el uso de las comunicaciones cia en los pasos que se van dando; en algunos
casos se impulsan medidas de autorregula-
• El usuario adopta nuevos hábitos con rapidez.
ción y códigos de buenas prácticas con actua-
• Los dispositivos son cada vez más potentes
y ofrecen más funcionalidad. ciones ex post, caso a caso, para solucionar los
• Los contenidos digitales seguirán creciendo conflictos puntuales que van surgiendo (pro-
y se podrán almacenar. ceso seguido en EEUU, y más recientemente
• Aflorarán nuevos servicios.
en algunos países europeos como Noruega,
Suecia, Reino Unido), en otros se plantea la
regulación ligera de aquellos asuntos que pu-
Además hay que considerar que la banda an- dieran requerir algún tipo de medida de pro-
cha móvil va a ser la única vía de acceso a Inter- tección de derechos del usuario (posibilidad
net para grupos importantes de población, por de establecer QoS mínima) y en otros ya se
la menor penetración de las redes fijas, por lo plantea una etapa de mayor desarrollo legis-
que la masificación del acceso a Internet a tra- lativo y regulatorio (aviso de propuesta de re-
vés del móvil va a intensificar y modular el de- gulación, NPRM, en EEUU).
bate de la NR. A pesar de lo anterior no parece que a corto
En este escenario de crecientes conflictos de y medio plazo las características del mercado
intereses es donde se plantean demandas de exijan mayor intervención regulatoria que la de
acceso abierto a las redes, libertad de acceso a apoyar medidas de autorregulación y transpa-
contenidos y aplicaciones, o igualdad de trato rencia, al menos en Europa, porque existen su-
con los servicios de los propietarios de la red, ficientes alternativas de acceso al contrario de
negando cualquier posibilidad de diferencia- lo que ocurría en EEUU3.
(3) Viviane Reding. The Future of the Internet and Europe’s Digital Agenda. Brussels, 6 October 2009:
“In general, consumers and service providers in Europe seem to be in a relatively good position overall with regard to Net Neutrality, compared to
the situation in the US where the debate is just really starting now. This is because European consumers generally have, thanks to pro-competitive
EU regulation, a greater choice of competing broadband service providers available to them than US consumers under the strongly deregulated US
telecoms market. The European Commission and national telecoms regulators have jointly ensured over the past years that the market is further
opened to competition, that consumer offers are made more transparent and that competition is progressively strengthened.”
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 64 - 65
la Neutralidad de Red a debate
4. Elementos más relevantes del un mundo binario de “dumb pipes” (redes ton-
debate sobre Neutralidad de la Red tas) y “smart applications” (aplicaciones inteli-
Aunque más adelante, en relación con algu- gentes), lo que constituye un error sobre cómo
nos casos de litigios en EEUU, se presentan se produce la innovación en industrias dinámi-
con mayor detalle los elementos centrales del cas y colaboradoras e ignora los beneficios rea-
debate de la NR, a continuación se apuntan les que la inteligencia de la red produce a los
algunos de los más destacados. En primer lu- consumidores. Cuanto más avancen las activi-
gar están las conexiones de la NR con el prin- dades comerciales sobre Internet, los clientes
cipio de Internet abierta, puesto que parece demandarán más calidad de servicio, fiabilidad
existir un amplio consenso sobre la necesidad y diferenciación de productos que proveerán
de mantener Internet en su concepción actual los operadores de red.
como motor de innovación, productividad y
crecimiento económico. La gestión razonable de tráfico
Con la proliferación de aplicaciones de descar-
Internet Abierta y regulación de la NR gas masivas de información y otras grandes
Uno de los principales elementos del debate es consumidoras de ancho de banda, una de las
si es necesario regular Internet o no; en EEUU cuestiones que surgen es la necesidad de pro-
existen en la actualidad dos visiones políticas cedimientos de gestión de tráfico que permi-
distintas, cada visión está reflejada en una pro- tan garantizar las calidades de los servicios
puesta legislativa en Washington, lo curioso es comprometidas, eliminar congestiones de la
que ambas persiguen lo mismo, mantener la red o filtrar contenidos que atenten contra los
Internet abierta, pero a través de vías distintas. derechos de la infancia, la seguridad nacional,
Dentro de esta división la FCC (Federal Commu- la protección de datos o los derechos de autor.
nication Commision) bajo la bandera de la NR Sobre este asunto, aunque nadie cuestiona
propone una expansión de sus competencias la necesidad de gestionar los tráficos en las
sobre la web, argumentando que necesitan redes, esta gestión puede implicar bloqueos,
controlar a los proveedores de Internet de ban- degradaciones o priorizaciones de tráficos,
da ancha para asegurar la no discriminación de o la inspección de la información transmitida
contenidos, aplicaciones o dispositivos4. en los paquetes de datos, que implican utili-
En relación con el establecimiento de regula- zar sofisticadas herramientas de gestión que
ción sobre la NR para controlar a los proveedo- no están exentas de la sospecha de su uso
res de acceso de banda ancha, éstos han argu- anticompetitivo.
mentado que los mayores peligros para el
futuro de la Internet abierta no son los provee- INFORMATION CONVEYED Figura 3
dores de redes, sino las posiciones de dominio UE 27. Exabytes
que existen en otros eslabones de la cadena de CISCO:
Elaboración propia
valor de Internet, como buscadores, publicidad
16
en línea, mensajerías, redes sociales, o sistemas x6
dad on-line).
02 03 04 05 06 07
Dumb pipes and smart application5 Las redes de telecomunicaciones y en particular la banda ancha son especialmente
vulnerables al colapso porque los patrones de uso cambian rápidamente.
(redes tontas y aplicaciones inteligentes)
Los defensores de la NR tienen una visión del
mundo que sugiere que en el fondo los provee- Todos los principios establecidos sobre NR
dores de red como Verizon y los de aplicaciones en EEUU están sujetos a la gestión razonable
como Google, Amazon y otros ocupan posicio- del tráfico, que según la FCC se produce
nes diferentes del ecosistema de Internet, cuando supone:
(4) The Wall Street Journal, “Will the Intrenet Survive Its 40th?” by L. Gordon Crovitz, November 1, 2009.
(5) Ivan Seidenberg, Verizon, Supercomm 2009.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Neutralidad de Red: principales focos del debate en EEUU y Europa y perspectivas de evolución
los grandes proveedores de servicios y aplica- 3. Derecho a conectar los terminales elegidos
ciones (Google, Yahoo, Microsoft, Skype, etc.), por los usuarios, siempre que no perjudiquen
cuyos modelos de negocio dependen directa- a la red.
mente de las redes de telecomunicaciones:
4. Derecho a una competencia entre operado-
• Todo tráfico de Internet debe ser gestionado res de red, proveedores de aplicaciones, servi-
y cobrado por igual, descartando cualquier cios y contenidos.
priorización.
En la fusión de AT&T y BellSouth en 2006, para
• Internet sigue un modelo de red “tonta” que las autoridades autorizaran la operación,
(dump network); la única innovación admisi- acordaron acoger libremente estos principios
ble se basa en situar la inteligencia en los durante 30 meses, quedando exentos los servi-
extremos, es decir, en el terminal de usuario cios gestionados para empresas (p.e., redes pri-
o en las plataformas de servicio. vadas virtuales) y los servicios de IPTV.
En enero de 2007, los senadores Byron Dorgan
• Los operadores de red han de ofrecer a los y Olympia Snowe introdujeron el Proyecto de Ley
ASPs los recursos de red necesarios para sus- Internet Freedom Preservation Act, proponiendo:
tentar sus modelos de negocio, sin poder exi- (1) que los contenidos, aplicaciones y servicios
gir por ello un retorno económico directo. fueran tratados de manera igualitaria y justa en
Internet y (2) prohibiendo a los operadores de
• La inteligencia en la red limita el carácter acceso de banda ancha bloquear, degradar o
abierto de Internet, es una barrera a la innova- priorizar el tráfico en sus redes (quedarían exclui-
ción, a la entrada de nuevos agentes y la inte- dos los servicios de vídeo regulados por la ley de
roperatividad de aplicaciones sobre Internet. Cable si comparten la red de acceso de banda
ancha con el servicio de acceso a Internet).
Inicialmente, el debate ha confrontado a ASPs
y operadores de acceso fijo, especialmente los La NR en redes fijas
operadores de cable debido a problemas de El principal caso de quebranto de los principios
capacidad en sus redes. Actualmente se ha des- de neutralidad en redes fijas se produce en
plazado a los operadores de acceso móvil. 2007 con la denuncia de BitTorrent al operador
de cable Comcast por bloquear tráfico P2P. FCC
Antecedentes resuelve a mediados de 2008 obligando al ope-
Las primeras iniciativas legislativas son conse- rador a cesar en esta práctica y estableciendo
cuencia de la resolución de la FCC sobre una las bases sobre la gestión de red. La FCC requie-
denuncia por bloqueo de tráfico de VoIP en re a Comcast que transparente las prácticas de
Internet a comienzos de 2005 realizado por gestión de tráfico necesarias para no incurrir
la operadora rural Madison River en su red; en tratamiento discriminatorio del tráfico P2P.
la FCC sancionó a la operadora, determinó Comcast ha recurrido la sentencia, quedando
el cese del bloqueo y estableció cuatro princi- en suspenso la aplicación definitiva de la reso-
pios6 de carácter general con el propósito lución. Comcast y BitTorrent alcanzan un acuer-
de “Preservar y promocionar el régimen do de colaboración en marzo de 2008 para im-
abierto de Internet” plementar un
a los usuarios: Las primeras iniciativas legislativas “protocolo neutro”
en la gestión de su
son consecuencia de una denuncia
1. Derecho a acceder red y explorar for-
a cualquier conte- por bloqueo de tráfico de VoIP en mas de gestionar
nido legal de Inter- Internet a comienzos de 2005 más efectivamente
net que deseen. el tráfico en su red
en momentos de máxima carga.
2. Derecho a utilizar las aplicaciones En el marco de este proceso, en enero de 2009
y servicios legales que elijan. se abrió el debate sobre los servicios gestionados
del operador: la FCC solicitó a Comcast las razo- Skype reiteró en diciembre de 2007 ante la FCC
nes por las que su servicio de voz VoIP High Speed que las prácticas denunciadas siguen vigentes.
Internet no estaba sujeto a las mismas prácticas En abril de 2009, la organización FreePress soli-
de gestión de red que otras aplicaciones de VoIP citó a la FCC la estricta aplicación de los princi-
(Vonage y Skype); el operador respondió que su pios de neutralidad de la red para todos los ser-
servicio VoIP es un servicio de valor añadido in- vicios de acceso a Internet inalámbrico.
dependiente del acceso a Internet.
La FCC sienta así las bases del modelo de in- El debate actual
tervención ante potenciales prácticas contra- La nueva presidencia de EEUU, favorable a la
rias a la NR. La FCC (1) no se muestra favorable Neutralidad de Red y a una mayor intervención
a regular ex ante Internet, (2) propugna el con- política en la FCC, supone un giro a la actual
senso entre operadores y ASPs sobre la gestión situación. Actualmente, están en curso varias
razonable de la red en condiciones de total iniciativas con influencia directa en la regula-
transparencia7 e indica que (3) sólo atenderá ción de Internet:
demandas “justificadas” analizando caso por
caso las denuncias. • Programas de ayuda pública abanderadas
por el Presidente Obama, en las que se inclu-
La NR en redes móviles yen condiciones de Neutralidad de Red en
Las redes móviles se incorporan al debate sobre redes fijas y móviles8.
NR en 2007 con la aparición de los servicios de
acceso móvil a Internet, los nuevos terminales • El proyecto de ley Internet Freedom Act 20099
y los entornos cerrados de aplicaciones de los presentado en la Cámara de Representantes
operadores móviles (walled garden). Google y del Congreso a finales de julio de 2009.
Skype acusaron a los operadores móviles de
incurrir en prácticas contrarias a los principios • La encuesta pública10 emitida por la FCC
de neutralidad al inhabilitar determinadas fun- en octubre de 2009 donde se replantean
ciones en los terminales (ej. WiFi o bluetooth) los términos de una regulación de Internet
para que el usuario tuviera que utilizar los ser- Preserving the Open Internet Broadband
vicios del operador, y limitar el uso de aplicacio- Industry Practices.
nes en sus terminales (ej. Skype).
A instancias de Google, la FCC incorporó en Estas iniciativas coinciden en el objetivo –man-
la licitación de espectro de la banda de 700 tener el carácter abierto de Internet11 – aunque
MHz (bloque C) cláusulas para garantizar el difieren radicalmente en la forma de lograrlo:
libre acceso y uso de terminales (libertad para mientras la FCC plantea regular sobre los prin-
utilizar los terminales y las aplicaciones que cipios establecidos en 2005 para el control de
elijan, prohibición de bloquear o deshabilitar operadores e ISPs, el proyecto del Congreso
funciones). Verizon, adjudicataria de la subasta, plantea mantener a Internet al margen de la
justificó el bloqueo de determinadas aplicacio- regulación, propugnado por un aumento de la
nes o funciones en los siguientes términos: el competencia e innovación en Internet en bene-
cliente puede elegir entre (a) comprar un ter- ficio del usuario.
minal subsidiado por el operador ya preconfi- En septiembre de 2009, Julius Genachowski,
gurado, o bien (b) adquirir en el mercado abier- presidente de la FCC, anticipaba12 cambios para
to un terminal sin configurar con el cual el el desarrollo libre y abierto de Internet con la
cliente podría seleccionar las aplicaciones intención de abordar (1) la limitada competen-
y el operador de red. cia entre los proveedores de servicio, (2) los
(7) Propugna una mayor “coordinación” entre operadores, ISPs y usuarios a través de iniciativas sobre P4P o buenas prácticas en torno al P2P “P2P Bill
of Rights and Responsibilities”.
(8) El 1 de julio de 2009 la NTIA (National Telecommunications and Information Administration) y RUS (Rural Utilities Service) definieron los criterios
para la asignación de un primer bloque de fondos asignados al programa para el despliegue de banda ancha “America Recovery and Reinvestment
Act” con 4 mil millones de dólares; el RUS distribuirá 2.3 y la NTIA 1.6. Los proyectos tienen que finalizar en el plazo de 3 años.
(9) El proyecto de ley de Ed. Markey propone modificar el Título I de la Ley de Comunicaciones de 1934, incorporando unos principios similares a los
establecidos por la FCC en 2005 para preservar y promover el carácter abierto e interconectado de Internet y añadiendo los principios de transparen-
cia y no discriminación.
(10) Notice of Proposed Rulemaking (NPR).
(11) El reconocimiento del éxito de Internet (apertura, escalabilidad accesibilidad, crecimiento, etc.) es consecuencia de la estandarización del proto-
colo y arquitectura de red así como de la posibilidad de innovación en una gran comunidad de desarrolladores; existe unanimidad en preservar estas
características de red abierta.
(12) Discurso en la “Brookings Institution”, “Preserving a Free and Open Internet: a Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity”, 21 de sep-
tiembre 2009.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 68 - 69
la Neutralidad de Red a debate
(13) La FCC solicitó el 31 de julio de 2009 a AT&T, Apple y Google información sobre la decisión de Apple de rechazar la solicitud de alta del servicio
Google Voice en terminales iPhone. Apple indicó que actuó unilateralmente, sin concertación previa con AT&T. El 25 de septiembre de 2009, AT&T
notificó a la FCC sobre numerosos artículos de prensa acusando sobre el bloqueo sistemático de Google Voice de llamadas telefónicas a números
en algunas comunidades rurales. AT&T solicita a la FCC la aplicación de los principios de neutralidad de la red no sólo a los operadores de red, sino
también a los proveedores de aplicaciones de Internet, contenidos y servicios. La FCC el 6 de octubre solicitó a Google información sobre el servicio
Google Voice; el 28 de octubre de 2009 Google respondió indicando que Google Voice no es un servicio regulado de las telecomunicaciones sino un
servicio de información (desregulado) y que las llamadas restringidas representan un número relativamente pequeño de números que generan cos-
tes desproporcionados. Además, Google indicaba que si se vieran obligados a terminar todas las llamadas y distribuir los costes entre sus usuarios, el
modelo de servicio gratuito podría peligrar.
(14) “The relationship had a lot of history to overcome, including differences over ‘net neutrality.’”‘Verizon, in turn, had to give over some decisions
to Google, an unusual move for carriers, which have traditionally exerted strong control over the development of phones.” Verizon aquiesced to
Google’s proposal that the Droid carry Google Voice, the application that allows Google to route calls to multiple phones. The Wall Street Journal,
November 9, 2009.
(15) Viviane Reding, Conferencia ministerial de la OCDE, Seúl, 17-18 junio 2008.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Neutralidad de Red: principales focos del debate en EEUU y Europa y perspectivas de evolución
enviar o recibir, así como las aplicaciones y Simultáneo a la iniciativa de la CE, se han pro-
equipos que utilicen para ello16. Las Autorida- ducido otras iniciativas a nivel nacional basa-
des Regulatorias Nacionales (ANRs) velarán das en establecer principios generales para
para que los usuarios finales tengan libre ac- preservar el carácter abierto de Internet y en la
ceso a la información y a las aplicaciones17. autorregulación. El regulador noruego TNP y el
La Directiva no determina obligaciones ni regulador sueco PTS publicaron a principios de
limitaciones a las restricciones que establezcan 2009 directrices sobre la Neutralidad de la Red
los proveedores de servicios de comunicaciones con el apoyo de ISPs y ASPs similares a los prin-
electrónicas a sus usuarios para el acceso a ser- cipios de la FCC, y ampliados a los principios de
vicios y aplicaciones; la Directiva sí obliga a in- transparencia y competencia, como base para
formar a los usuarios sobre tales restricciones18, evitar una regulación sobre Neutralidad de la
indicando el tipo de contenido, aplicación o servi- Red. Concluyen que la regulación ex ante sólo
cio afecto19. En este sentido, el contrato de servicio debe considerarse tras realizar un análisis de
deberá explicar con claridad los criterios de ges- impacto que considere costes y beneficios.
tión de red y limitaciones para el acceso a aplica- Por otra parte, el regulador británico Ofcom
ciones y servicios, los procedimientos utilizados se ha mostrado partidario de explorar solucio-
para medir, conformar el tráfico o evitar la satu- nes basadas en la autorregulación; como pri-
ración de la red, así como el posible impacto de mer paso, ha propiciado un código de buenas
estas situaciones en la calidad de servicio20. prácticas en aras de la transparencia y compa-
Esto supondrá una mayor supervisión de re- rabilidad en las ofertas de banda ancha fija,
guladores, usuarios y asociaciones sobre situa- con la intención de extenderlo a las ofertas
ciones potencialmente restrictivas en el acceso de banda ancha móvil.
a contenidos, aplica- En paralelo a las
ciones y servicios. El debate en Europa difiere de EEUU iniciativas regulato-
En relación a los rias, durante 2009
debido a las características del marco
niveles mínimos de han aparecido prác-
QoS21, las Autorida-
regulatorio europeo y el nivel de ticas de bloqueos de
des Regulatorias Na- competencia efectiva del mercado tráficos de VoIP en
cionales (ARN) cuen- de acceso a Internet servicios de banda
tan con el poder de ancha móvil. Deuts-
establecer los niveles mínimos de QoS para che Telekom anunció en junio de 2009 que
evitar degradaciones de servicio o la ralentiza- T-Mobile restringía el uso de aplicaciones VoIP
ción del tráfico. Las ANRs deberán informar en Alemania desde principios de 2009; T-Mobile
con antelación a la CE y al BEREC (Autoridad condicionó el uso de aplicaciones VoIP a deter-
Regulatoria Comunitaria) sobre los motivos, minadas tarifas. Vodafone también anunció en
medidas y pasos adoptados. junio el lanzamiento de tarifas que permitían
Asimismo, las Directivas otorgan a las ARNs el uso de aplicaciones VoIP, pero bloqueando
la competencia de controlar los procedimien- estas aplicaciones en las tarifas inferiores. Es-
tos de gestión de tráfico para evitar cualquier tos casos han provocado la reacción de la CE,
conducta discriminatoria y asegurar la entrega que en julio de 2009 declaró que monitorizaría
de aplicaciones y servicios con un mínimo los planes para restringir aplicaciones como
estándar de calidad. Skype en teléfonos móviles.
Sobre la regulación de niveles mínimos de También en el ámbito de la banda ancha mó-
QoS, es importante destacar que está destina- vil, Vodafone anunció en noviembre de 2009 el
da a proteger los derechos de los usuarios afec- lanzamiento de una oferta con acceso priorita-
tando a todos los operadores de comunicacio- rio a la red de banda ancha móvil en momentos
nes electrónicas, con total independencia de de máximo tráfico en red a aquellos clientes
su posición de mercado y de las definiciones que hayan contratado un servicio de acceso de
de los mercados de referencia. mayor precio. Simultáneamente, Vodafone
(22) Building a truly sustainable Internet’- Vodafone speech to IDATE conference, 18 November 2009.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Neutralidad de Red: principales focos del debate en EEUU y Europa y perspectivas de evolución
el despliegue condicionarán los modelos de operadores piden un trato simétrico a los pro-
negocio sostenibles a largo plazo que adopten veedores de aplicaciones en Internet, así como
operadores y proveedores de aplicaciones. el adecuado marco de seguridad jurídica que
El gran reto es alcanzar un modelo de repar- estimule la inversión, la innovación y el desa-
to de la cadena de valor en Internet equilibra- rrollo sostenible de la red.
do, que favorezca la colaboración entre opera- En concreto, los operadores sostienen que:
dores de red y proveedores de aplicaciones y
que evite una destrucción de valor que dificul- • La transparencia en la comunicación con sus
taría la mejora de las redes y la innovación. clientes, en las relaciones contractuales y el
Asimismo será determinante para establecer cumpliendo con los compromisos de calidad
salvaguardas en Internet la importancia que los son claves en relación a la protección de los
usuarios concedan a los aspectos sobre seguri- derechos del consumidor.
dad, privacidad y protección de datos en el uso
de Internet. Igualmente influirá el rol que las • La calidad mínima de servicio en el acceso
administraciones públicas desempeñen sobre a Internet no contradice la posibilidad de
Internet en beneficio del ciudadano (administra- ofrecer una oferta comercial de acceso a In-
ción electrónica, telemedicina, educación, etc.). ternet diferenciada en términos de capaci-
dad y calidades.
10. La posición de los operadores TELCO
La posición de los operadores en este debate • Son necesarias unas condiciones competiti-
toca varios ámbitos: el modelo de intervención vas similares a otros agentes de la cadena de
de las Autoridades en Internet, el papel de la valor para dar respuesta a las necesidades de
diferenciación de los productos y servicios, su la demanda, innovando en servicios, aplica-
participación en la cadena de valor así como la ciones y dispositivos de acceso a Internet.
responsabilidad de los operadores con sus clien-
tes y con los usos que éstos hagan de Internet. • Es necesaria una adecuación de los precios
Sobre la necesidad de regular Internet, no de los servicios de acceso a Internet a los cos-
existen evidencias que justifiquen una regula- tes incurridos por los usuarios, en las debidas
ción específica; el marco general de las teleco- condiciones de transparencia.
municaciones y la normativa sobre competen-
cia son instrumentos adecuados para afrontar • Es imprescindible el uso de mecanismos
deficiencias puntuales. La intervención de las adecuados y razonables para la gestión
Autoridades ante prácticas discriminatorias o de la red, en las debidas condiciones de
bloqueos debe resolverse caso a caso ante de- transparencia, sin por ello incurrir en
mandas concretas, probadas y justificadas. Los prácticas discriminatorias.
Las redes son infraestructuras compartidas dimensionadas para criterios estadísticos de uso.
Cuando el uso crece sobre los criterios estadísticos de diseño, las redes se colapsan y dejan de ofrecer servicio;
en estas condiciones, los usuarios no pueden ejercer su derecho a la movilidad.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 72 - 73
la Neutralidad de Red a debate
Resumen
Algunos políticos y grupos de interés quieren de cuentas benefician a los consumidores en
más regulación en el mercado de servicios ina- este mercado.
lámbricos, tal como reglas para promover la
neutralidad de la red (net neutrality). En los Este ensayo describe el debate actual sobre
EEUU, proponentes de la neutralidad de la red reglas de neutralidad de la red en los EEUU.
sostienen que esta política pública es necesaria Se ofrece un argumento económico sobre
porque los actuales proveedores de redes de cuándo tal tipo de regulación puede ser apro-
servicio inalámbrico pueden actuar de una ma- piado y cuándo no lo es. Se analiza el mercado
nera anticompetitiva en detrimento de los con- para servicios inalámbricos en los EEUU y se
sumidores, tal como AT&T lo hizo hace medio concluye que, debido al nivel de competencia
siglo como el único proveedor de servicio de entre proveedores de redes de servicio, la con-
telefonía fija. Además, argumentan que una ducta anticompetitiva en el mercado es poco
política de neutralidad de la red va a promover probable. En tanto y cuanto haya competencia
la competencia y la innovación en todos los en los mercados inalámbricos en otros países,
niveles del ecosistema de servicios inalámbri- es posible que la regulación de neutralidad de
cos. Igualmente otros países se encuentran con la red tampoco sea apropiada en ellos. Final-
más frecuencia en este tipo de debate. mente, se analizan potenciales efectos negati-
vos de la regulación de neutralidad de la red,
Aunque una política de competencia puede con un enfoque en los efectos en la innovación.
jugar un papel importante en la protección del
bienestar del consumidor, las propuestas de
reglas para la neutralidad de la red corren el
riesgo de hacer lo contrario, dañando el bienes-
tar del consumidor. Primero, en el mercado
para el servicio inalámbrico de los EEUU, y qui-
zá en algunos otros países, no se ha demostra-
do que haya un fallo del mercado. Por lo tanto,
no se ha probado la necesidad de regulación
adicional. Segundo, las reglas de neutralidad de
la red pueden ser tan amplias que amenazan
una variedad de modelos de negocio que a fin
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 74 - 75
la Neutralidad de Red a debate
Abstract
Some politicians and interest groups want more It analyzes the market for wireless services in
regulation in the market for wireless services, the U.S. and concludes that, given the level
such as rules to promote net neutrality. In the of competition between network providers,
U.S., proponents of network neutrality argue anticompetitive behavior in the market is
that public policy is needed because current unlikely. As long as there is competition in
suppliers of wireless networks can act in an wireless markets in other countries, it is possible
anticompetitive manner against consumers as that regulation of net neutrality is not
AT&T did half a century ago as the only provider appropriate for them. Finally, we analyze
of fixed telephone service. They also argue that potential negative effects on the regulation
a policy of network neutrality will promote of net neutrality, with a focus on the effects
competition and innovation at all levels of the on innovation.
wireless ecosystem. Other countries are also
engaging in this type of debate.
(1) Federal Communications Commission, In the Matter of Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wireline Facilities, Policy
Statement, CC Docket No. 02-33 (2005).
(2) Julius Genachowski, “Preserving a Free and Open Internet: A Platform for Innovation, Opportunity, and Prosperity” (Remarks Before the Brookings
Institution, Washington, DC, September 21, 2009) disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-293568A1.pdf.
(3) Federal Communications Commission, In the Matter of Preserving the Open Internet, Broadband Industry Practices, Notice of Proposed Rulemaking,
GN Docket No. 09-191, WC Docket No. 07-52 (October 22, 2009), disponible en http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-09-93A1.pdf.
(4) Véase Network Neutrality: Competition, Innovation, and Nondiscriminatory Access, Hearing before the Task Force on Telecom and Antitrust of the
House Committee on the Judiciary (April 25, 2006), Testimony of Dr. Mark Cooper, on behalf of the Consumer Federation of America, Free Press, and
Consumers Union.
(5) Véase Everett Ehrlich, “The Reality of Competition in the Broadband Market” (November 2008) disponible en www.evehrlich.net, and Jeffrey A.
Eisenach, “Broadband in the U.S. – Myths and Facts,” in Australia’s Broadband Future: Four Doors to Greater Competition (Melbourne: Committee for
Economic Development of Australia, 2008) 48-59.
(6) Tim Wu, Wireless Net Neutrality: Cellular Carterfone and Consumer Choice in Mobile Broadband, New America Foundation, Wireless Future Pro-
gram, Working Paper # 17 (February 2007). Tim Wu, “Wireless Carterfone,” International Journal of Communications 1 (2007).
(7) Use of the Carterfone Device in Message Toll Telephone Service, 13 FCC 2d 420 (1968).
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 76 - 77
la Neutralidad de Red a debate
(8) Hush-a-Phone Corp. v. U.S., 15 P.U.R.3d 467, 238 F.2d 266, 99 U.S. App. D.C. 190 (1956).
(9) Joseph Farrell & Philip J. Weiser, “Modularity, Vertical Integration, and Open Access Policies: Towards a Convergence of Antitrust and Regulation in
the Internet Age,” Harvard Journal of Law & Technology, 17, 1 (Fall 2003).
(10) Véase Peter Huber, Law and Disorder in Cyberspace: Abolish the FCC and Let Common Law Rule the Telecosm (Oxford: Oxford University Press, 1997)
at 78-9.
(11) Jean Tirole, The Theory of Industrial Organization, 6th Ed. (Cambridge: MIT University Press,1993), chapter 4.
(12) Richard A. Posner, Antitrust Law: An Economic Perspective (Chicago: University of Chicago Press, 1978); Robert H. Bork, The Antitrust Paradox (New
York: Free Press, 1978).
(13) Steven Salop, “Strategic Entry Deterrence,” American Economic Review 69, 335; Thomas Krattenmaker & Steven Salop, “Anticompetitive Exclusion:
Raising Rivals’ Costs to Achieve Power over Price,” Yale Law Journal 96, 209 (1986).
(14) Farrell & Weiser (2003), supra; Roger G. Noll & Bruce M. Owen, “The Anticompetitive Uses of Regulation,” en The Antitrust Revolution (John E.
Kwoka, Hr. & Lawrence J. White, editors, HarperCollins 1994).
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Los efectos económicos de las Reglas de Neutralidad de la Red en el mercado de Servicios Inalám-
bricos: un caso de estudio del mercado en Estados Unidos, con implicaciones para otros países
dedor de US $4 mil millones anuales para edu- cado para servicios inalámbricos en los EEUU,
car a los consumidores y distinguirlos unos de vemos lo contrario. Hay precios bajos, mucha
otros en el mercado. Este gasto es el quinto producción y mucha innovación.
más grande entre todas las industrias en el Se puede ver en el Cuadro 1 que en las últimas
país19. En términos de inversión de capital, los dos décadas el precio por servicio inalámbrico ha
proveedores invirtieron US $20 mil millones caído de manera consecutiva. En 1993 los consu-
en el 2008 y más de US $90 mil millones en los midores pagaban US $0,44 por minuto22, mien-
últimos cuatro años20. Otra manera de evaluar tras en 2008 pagaban US $0,05 por minuto23.
la inversión en el mercado es en la construc- No es sorpresa que cuando el precio cae los
ción de las torres que transmiten el servicio consumidores aumentan su uso del servicio. Se
inalámbrico, un gasto importante en esta in- puede ver en el Cuadro 2 que en 1993 los consu-
dustria. En 1989 había 13.719 torres para este midores usaban 140 minutos al mes24, mientras
servicio, en 1999 había 141.929 y en 2009 había que en el 2008 usaban 829 minutos al mes25.
261.45321. Con estas cifras se demuestra que los Estas cifras demuestran los beneficios de
proveedores de servicio han invertido para edu- una abundante competencia, especialmente
car al consumidor sobre sus servicios y para en términos de precios bajos y de un aumento
ofrecerle un mejor servicio. en el consumo. Sin embargo, los proponentes
Sobre el desempeño, es aquí donde vemos de la regulación de la red argumentan que se
los mejores índices de competencia. En una necesitan estas reglas para promover la inno-
industria con empresas que tienen poder de vación. Este fue uno de los argumentos claves
mercado, se supone que se verán precios altos, en el discurso del Presidente Genachowski so-
poca producción y poca innovación. En el mer- bre la neutralidad de la red.
0,5
0,45 Cuadro 1:
Precio por minuto en los EEUU
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
900
800 Cuadro 2:
Minutos de uso en los EEUU
700 (mensual, por consumidor)
600
500
400
300
200
100
0
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(19) Véase los datos de Nielsen Media por industrias, disponible en, http://www.nielsenmedia.com.
(20) Implementation of Section 6002(b) of the Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993, Annual Report and Analysis of Competitive Market Condi-
tions with Respect to Commercial Mobile Services, Comments of CTIA – The Wireless Association (June 15, 2009).
(21) CTIA – The Wireless Association, Wireless Quick Facts, disponible en http://www.ctia.org/media/industry_info/index.cfm/AID/10323.
(22) 13th Annual CMRS Competition Report, Table 12.
(23) Glen Campbell, Global Wireless Matrix, 4Q 08, Merrill Lynch.
(24) 13th Annual CMRS Competition Report, Table 12.
(25) Glen Campbell, Global Wireless Matrix, 4Q 08, Merrill Lynch.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Los efectos económicos de las Reglas de Neutralidad de la Red en el mercado de Servicios Inalám-
bricos: un caso de estudio del mercado en Estados Unidos, con implicaciones para otros países
De hecho, hay mucha inversión en todos los 4. Posibles efectos de las regulaciones
niveles del ecosistema inalámbrico. Los propo- sobre la neutralidad de la red
nentes de la neutralidad de la red reconocen Aunque los proponentes de regulaciones sobre
mucha de esta inversión, especialmente la la neutralidad de la red ponen énfasis en los
que ocurre en contenidos, aplicaciones, servi- proveedores de servicio de red, es posible que
cios y dispositivos en “el límite” de la red. las regulaciones que proponen puedan afectar
Entienden, por ejemplo, que las aplicaciones a todos los elementos del ecosistema inalám-
y servicios como Facebook, Google, Hulu, brico, como los proveedores de dispositivos y
MySpace, YouTube y cientos más utilizan los los de las aplicaciones y contenido. Los políticos
dispositivos más nuevos de Apple, BlackBerry, y reguladores deberían tomar en cuenta todos
Palm y otros para un servicio muchas veces estos efectos, a todos los niveles.
más avanzado que lo que se tenía hace sólo
algunos años. Contenido
Sin embargo, lo que no se reconoce es la in- Sobre el contenido, la mayoría del debate sobre
novación que ha ocurrido en los elementos posibles reglas para la neutralidad de la red
“centrales” de la red. Es decir, se pueden apro- se ha enfocado en el mercado de telefonía fija.
vechar los beneficios de las aplicaciones, servi- Sin embargo, se pueden aplicar muchos de los
cios y dispositivos más avanzados –como la temas al mercado de servicio inalámbrico. Por
banda ancha a través de servicio inalámbrico– ejemplo, reglas sobre la administración de la
gracias a la innovación y la inversión de los red y la práctica de establecer prioridades entre
proveedores de la red. Mientras las aplicacio- las aplicaciones que dependen de la latencia
nes, servicios y dispositivos de hace una déca- (como llamadas de voz) y las aplicaciones que
da utilizaban poca capacidad en la red, hoy en no dependen de la latencia (como mensajes de
día utilizan mucha más, para lo cual se requie- correo electrónico).
re una red con mucha capacidad. Por ejemplo, Sin embargo, algunos proveedores de conte-
el bajar un vídeo de 15 minutos por YouTube a nido en el mercado tienen contratos exclusivos.
un iPhone o BlackBerry utiliza la misma capa- Por ejemplo, Sprint tiene un contrato exclusivo
cidad de la red que 1,000 minutos de comuni- con el estudio Fox para transmitir adelantos
cación de voz. Otra cifra que nos da el mismo (expanded previews) del programa de televi-
mensaje es que un usuario con un dispositivo sión “24” y otros contenidos de vídeo y música
que opera a 1 Mbps utilizará 100 veces más que se ofrecen sólo con contratos exclusivos.
capacidad que un usuario hablando por un Además, es importante tomar en cuenta que
simple teléfono celular26. no se encuentran todos estos contratos con el
Los operadores de redes inalámbricas han mismo proveedor de servicio. Como ya se indi-
respondido a este aumento de tráfico, hacien- có, Sprint es el tercer proveedor más grande de
do una administración y una inversión en la red servicios inalámbricos en los EEUU. Sprint y
a la vez más fuerte y más eficiente. Como ya se todos los proveedores compiten en el mercado
reportaba, estas compañías invierten alrededor de contratos exclusivos. Reglas sobre la neutra-
de US $20 mil millones anuales en sus redes. lidad de la red podrían prohibir estas relaciones
Además, proveen servicio a 650,000 consumi- que resultan en la oferta de una variedad de
dores por MHz al mismo tiempo que estos con- música y vídeo.
sumidores utilizan más minutos de voz que los
consumidores en todos los demás países de la Las aplicaciones y los servicios
OECD27. En fin, mientras algunos proponentes Los proponentes de la neutralidad de la red por
de neutralidad de la red argumentan en favor lo general están opuestos a la discriminación en
de estas reglas para promover la innovación, la provisión de las aplicaciones y los servicios.
los proveedores de servicio han ofrecido un Por ejemplo, algunas partes observaron que
nivel de inversión e innovación muy alto para desde hace algunos años los proveedores más
poder facilitar el buen desempeño del ecosiste- grandes de servicios inalámbricos prohibían
ma inalámbrico total. Skype (un servicio de VoIP o voz por Internet).
(26) Rysavy Research, “Wireless E-Mail Efficiency Assessment: RIM BlackBerry and Microsoft Direct Push (Including iPhone),” (January 27, 2009), dispo-
nible en http://www.rysavy.com/Articles/2009_01_27_Rysavy_EMail_Efficiency.pdf.
(27) CTIA – The Wireless Association, The United States and World Wireless Markets: Competition and Innovation are Driving Wireless Value in the U.S.,
(May 2009), disponible en http://files.ctia.org/pdf/filings/US_Wireless_Industry_and_the_World_Ex_Parte.pdf.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 80 - 81
la Neutralidad de Red a debate
También observaron que no estaban disponi- de cuentas causar daño a los consumidores.
bles las aplicaciones de WiFi. Sin embargo, des- Por ejemplo, tales reglas podrían requerir que
de hace poco hay muchos dispositivos móviles un dispositivo que se ofrece por el proveedor
con la capacidad de ofrecer WiFi en los EEUU28, de una red esté disponible para cualquier otro
lo cual pone en duda la necesidad de reglas proveedor de una red sin que haya diferencia
sobre neutralidad de la red para promover este en la funcionalidad básica. También se podría
servicio. Sobre Skype, reglas estrictas sobre requerir que cada dispositivo tenga la capaci-
neutralidad de la red podrían mandar, por dad de transferir su uso de una red a otra de la
ejemplo, que todos los dispositivos ofrezcan misma tecnología.
acceso a esta aplicación. Al mismo tiempo, Además, una limitación en los contratos ex-
tales reglas podrían limitar e incluso prohibir clusivos no solamente podría limitar a los pro-
que un proveedor de la red dé prioridad a co- veedores de servicio de red. También podría limi-
municaciones de voz antes que acceso a servi- tar a los proveedores de dispositivos y otros en el
cio de Internet. Skype es un ejemplo de este ecosistema inalámbrico. Por ejemplo, con reglas
dilema, pues es un servicio de voz por Internet, estrictas sobre neutralidad de la red, es posible
con lo cual podría ser difícil discriminar entre que se prohíba el contrato exclusivo entre Ama-
servicio de “voz” y servicio de “Internet” de zon y Sprint para el servicio de Kindle. Como en
existir tales reglas. el caso del programa de t.v. “24” y el contenido
Además, es posible que reglas estrictas sobre exclusivo que solamente Sprint puede ofrecer,
la neutralidad de la red demanden otros cam- vemos de nuevo un ejemplo innovador de pro-
bios en los modelos de negocios. Por ejemplo, moción por parte de una empresa que no sea
se podría requerir que Apple dé acceso al iPho- una de las dos más grandes en el mercado.
ne a aplicaciones foráneas. Se podría requerir Es importante notar que las relaciones exclu-
que Google permita el uso del sistema Android sivas entre los proveedores de dispositivos y los
en todas las redes y que Microsoft no sea motor proveedores de las redes pueden ofrecer bene-
de búsqueda (search engine) predeterminado. ficios importantes a compañías de dispositivos.
Aunque parece que tales reglas son a favor del Por ejemplo, un proveedor con un nuevo e in-
consumidor, también tienen sus costes. En par- novador dispositivo va a enfrentarse con pro-
ticular, estos arreglos y contratos de exclusivi- blemas de “free-riding” entre los distribuidores
dad tienen beneficios para el consumidor por- de su producto, incluso los proveedores de re-
que ayudan en la concentración de servicios, des que pueden ofrecer su producto. Es decir,
la minimización de costes de búsqueda y el au- los distribuidores tienen el incentivo de hacer
mento de calidad de servicios. Por supuesto, demasiada poca promoción, educación del con-
en un mercado con un solo proveedor de servi- sumidor y servicio, contando que otros distri-
cio, hay un riesgo de que este proveedor agrupe buidores hagan la promoción del producto.
los servicios del mercado competitivo con su Una relación exclusiva da a un solo distribuidor
servicio en el mercado de monopolio. Sin em- los incentivos necesarios que provea un nivel
bargo, en un mercado con varios proveedores eficiente de servicio, el cual provoca que el pro-
de servicio, cada proveedor tiene el incentivo veedor del dispositivo tenga más negocio que
de ofrecer la mezcla eficiente de aplicaciones cualquier otra alternativa. Varias regulaciones
y servicios, como se describe en la sección sobre sobre la neutralidad de la red podrían limitar
proveedores de la red. e incluso eliminar tales beneficios.
(28) Id.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Los efectos económicos de las Reglas de Neutralidad de la Red en el mercado de Servicios Inalám-
bricos: un caso de estudio del mercado en Estados Unidos, con implicaciones para otros países
Como se indicaba, las reglas sobre la neutrali- Otros consumen muchos GB cada mes, tales
dad de la red pueden prohibir varias prácticas como los adolescentes que descargan vídeos
en las cuales los proveedores de contenido, con frecuencia. Otros consumen muy pocos GB
aplicaciones, servicios y/o dispositivos estable- cada mes, tales como los que solamente revi-
cen relaciones exclusivas con proveedores de san sus correos electrónicos y ocasionalmente
redes, con el fin de minimizar los costes de navegan en el Internet y, por lo tanto, no de-
transacción, incluso los costes relacionados con sean pagar por la capacidad adicional. Algunos
la promoción, distribución y venta. Aún más, consumidores que juegan en línea y aquellos
tiene más valor para el consumidor la compe- que usan servicio de VoIP como Skype quieren
tencia entre varios proveedores de la red en un que sus aplicaciones, que dependen de la la-
mercado que todos los proveedores ofrezcan lo tencia, no tengan problemas y podrían estar
mismo. Las condiciones en la que ocurre la dispuestos a pagar por esto. Otros que tienen
competencia son importantes, dado que puede pocas o no utilizan aplicaciones que dependen
haber solamente tres o cuatro proveedores en de la latencia estarían más dispuestos a que
un mercado, no docenas, cientos o aun miles de sus correos electrónicos lleguen unos segundos
proveedores como se encuentran en otros nive- más tarde si es que sus tarifas son más bajas.
les del ecosistema inalámbrico. En mercados como este, con demandas muy
Las reglas sobre la neutralidad de la red pue- distintas y altos costos hundidos, los proveedo-
den limitar esta competencia de una manera res de las redes tienen que tratar de diferen-
severa. El daño, aunque no sea a propósito, ciarse. Se necesita esta estrategia para que los
puede ser fuerte porque las reglas de neutrali- proveedores puedan fijar un precio por encima
dad de la red pueden limitar a los proveedores de su costo marginal y, por lo tanto, cubrir una
su capacidad para distinguirse uno del otro. Es porción de su inversión fija, lo cual es una con-
decir, tales reglas corren el riesgo de hacer de dición necesaria para operar eficientemente y
las redes un producto estandarizado –creando mantenerse en el mercado. La literatura econó-
un canuto tonto– porque se prohibirían varias mica ha reconocido este tipo de diferenciación
prácticas importantes y relaciones claves. como una estrategia eficiente que pueda bene-
Como explica el Profesor Chris Yoo, las reglas ficiar al consumidor30, y los mercados de teleco-
que prohíben la diferenciación pueden ser muy municaciones son el ejemplo clásico donde es
ineficientes y al final de cuentas causar daño al apropiado usar esta estrategia31.
consumidor, aun en el mercado para las redes Irónicamente, las reglas de neutralidad de la
de telefonía fija29. Para el mercado de redes de red pueden limitar la habilidad de los provee-
telefonía inalámbrica, la mayoría de los países dores de la red para servir las necesidades del
tiene varios provee- consumidor, experi-
dores con bases de En mercados como éste, mentando con dife-
operaciones, lo cual
con demandas muy distintas y altos rentes modelos.
significa que la es- Mientras se pueden
tandarización es aún
costos hundidos, los proveedores hacer excepciones
más ineficiente. de las redes tienen que tratar para ciertas prácti-
¿Por qué la diferen- de diferenciarse cas, como las asigna-
ciación es eficiente das para administrar
en este mercado, a tal punto que las reglas que la red o para prevenir la interferencia, éstas
la prohíben pueden causar daño? En breve, el también pueden prohibir algunas de las prác-
mercado para proveer redes inalámbricas invo- ticas actuales que son económicamente efi-
lucra costes fijos muy grandes, junto con una cientes. Tal estandarización de las redes va a
demanda altamente variable y heterogénea disminuir las opciones de los consumidores,
para el uso de la red. Algunos consumidores y además, podría disminuir la competencia
quieren velocidades de transmisión más gran- futura. Específicamente, futuros proveedores
des, aun con un precio más alto. A otros les in- de la red tendrán dificultad para diferenciar sus
teresan más el precio y menos la velocidad. servicios, lo cual es una estrategia necesaria
(29) Véase Christopher S. Yoo, “Beyond Network Neutrality,” 19 Harvard Journal of Law and Technology 19;1 (Fall 2005) 1-77.
(30) Edward H. Chamberlin, The Theory of Monopolistic Competition: A Re-Orientation of the Theory of Value (Cambridge: Harvard University Press,
1933); Joan Robinson, The Economics of Imperfect Competition (London: Macmillan and Co., 1933).
(31) Hal R. Varian, “Differential Pricing and Efficiency,” First Monday 1:2 (August 1996).
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 82 - 83
la Neutralidad de Red a debate
5. Conclusiones:
Los proponentes de la regulación de la neutrali-
dad de la red en la industria inalámbrica argu-
mentan que tal política pública ayudaría a so-
lucionar el comportamiento anticompetitivo
de este mercado y promovería la inversión.
Como cualquier propuesta de regulación, los
beneficios propuestos deberían de ser medidos
junto con el potencial daño. Tales reglas sola-
mente pueden producir beneficios siempre y
cuando haya un claro fallo del mercado y po-
tencial daño a los consumidores. Como se de-
muestra arriba, el mercado de telecomunica-
ciones inalámbricas no cae dentro de esta
definición, al menos dentro del mercado de
los EEUU y probablemente dentro de otros.
Al mismo tiempo, las reglas de la neutralidad
de la red pueden ocasionar costos significati-
vos. En particular, tales reglas pueden prohibir
potencialmente varios modelos de negocio,
incluso las relaciones exclusivas entre diferen-
tes compañías en diferentes niveles del ecosis-
tema inalámbrico. En otras palabras, las reglas
de neutralidad de la red pueden impedir arre-
glos de negocios que son eficientes y que en
última instancia son beneficiosos al consumi-
dor. Por ende, deben de considerarse de manera
escéptica propuestas para aplicar las reglas de
neutralidad de la red a los mercados competiti-
vos inalámbricos. Con el fin de ayudar a los
consumidores, los proponentes de las regula-
ciones de la neutralidad de la red podrían estar
de hecho haciendo lo contrario.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Neutralidad de Red
y eficiencia en el
uso de la Red de
Telecomunicaciones
Francisco Mellado García
Decano Presidente del Colegio Oficial
de Ingenieros de Telecomunicación de España
Resumen
Asegurar el derecho de los usuarios a recibir La capacidad de gestionar el tráfico y la QoS
una conexión regular a Internet sin niveles se hace todavía más necesaria en el mundo
de servicios predefinidos sería más acorde móvil debido a la existencia de un recurso es-
con mercados muy poco competitivos. Por el caso, el espectro. Los costes asociados a la am-
contrario, en mercados donde los usuarios pliación y mejora de las redes deben ser repar-
pueden cambiar de proveedor de red carece tidos, mediante acuerdos de uno u otro tipo,
de sentido impedir que los operadores puedan entre todos los agentes que se benefician de
establecer medidas para gestionar su red de las externalidades de red positivas y de las ex-
una forma eficiente. ternalidades de conexiones.
El operador de red, como garante de la integri- Promover el modelo de cooperación entre agen-
dad, calidad y seguridad de los servicios, nece- tes es la base para el desarrollo de servicios y
sita realizar una gestión adecuada de la red de técnicas que permitan potenciar y equilibrar
forma que pueda garantizar el cumplimiento la participación en la cadena de valor. Para ello,
de los compromisos de servicio adquiridos con es necesario favorecer el despliegue de nuevas
cada usuario, de acuerdo a su oferta comercial, redes e infraestructuras de telecomunicaciones
de una forma transparente, sin que esta ges- en todos los tramos, incluido el tramo final de
tión deba entenderse, en ningún sentido, acceso al usuario, para conseguir disponer de
como un trato discriminatorio a determinados grandes infraestructuras y que, en su uso, la
tráficos, contenidos, aplicaciones o agentes, Neutralidad de Red no esté reñida con la Cali-
sino solamente como una asignación eficiente dad de Servicio ni limite el progreso futuro de la
de recursos. Sociedad de la Información y el Conocimiento.
Abstract
Establishing by law the right of users to receive the spectrum. Costs associated with the
a regular Internet connection without predefi- deployment and improvement of the networks
ned service levels might fit in a context of un- should be shared, through agreements of one
competitive markets. By contrast, in markets kind or another, among all actors that benefit
where users can change their network provider from positive network and connection
it would make sense to allow operators to externalities.
introduce measures to manage its network
in an efficient manner. Promoting a cooperation model between agents
is the basis for the development of services and
The network operator, as guarantor of the inte- techniques that enhance and balance the parti-
grity, quality and safety of services, needs an ade- cipation in the value chain. It is therefore neces-
quate management of the network so it can sary to encourage the deployment of new net-
ensure compliance with service commitments works and telecommunications infrastructures
acquired with each user, according to its commer- throughout all network layers, including the
cial offer, in a transparent manner. This manage- access network, to ensure the availability of lar-
ment should not be understood, in any sense, ge infrastructures and that network neutrality
as a discriminatory treatment to certain traffic, does not conflict with the Quality of Service or
content, applications or agents, but only as way limits the future progress of the Information
to achieve an efficient allocation of resources. and Knowledge Society.
* Cisco System.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 86 - 87
la Neutralidad de Red a debate
TOP 10% OF P2P USERS(*) OCCUPY BANDWIDTH USED BY HEAVY USERS COMPLETELY
MORE THAN 60% OF THE TRAFFIC DIFFERS FROM THAT USED BY AVERAGE USERS Figura 1:
Anchos de bandas utilizados
Traffic volume
Fuente:
Top 10% among P2P users occupy over 60% of the traffic
Average user: 550 Mbyte Guide to Packet Shaping for
Internet Servider Provider. JAIPA
x30
P2P user: 17 Gbyte x190
72,16 %
Figura 3:
Penetración de Usuarios de
54,26 %
44,81 %
% de personas
Fuente:
La Sociedad de la
Información en España 2008.
23,79 %
22,72 %
22,74 %
Fundación Telefónica
21,91 %
20,14 %
19,37 %
15,62 %
15,58 %
13,83 %
11,03 %
10,27 %
4,07 %
3,81 %
3,68 %
2,47 %
2,25 %
2,16 %
0,61 %
0,08 %
América:
Norteamérica
América:
América Latina
América:
Caribe
Europa:
UE-15
Europa:
UE-27 (excepto
UE-15)
Europa:
Resto de Europa
África:
Países Árabes
del Norte
África:
Resto de África
Asia:
Grandes
Economías del Este
Asia:
Oriente Medio
Asia:
Resto de Asia
Oceanía
BANDA ANCHA
INTERNET
* Cisco System.
(1) Desde el año 2006, más de la mitad de los ingresos mundiales de servicios de telecomunicaciones provienen de los servicios móviles. La bajada de
los servicios fijos continúa, acelerada por el uso creciente de teléfonos celulares y la extensión de las soluciones de VoIP.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Neutralidad de Red y eficiencia en el uso de la Red de Telecomunicaciones
36,7 %
35,5 %
33,4 %
Figura 4:
32,7 %
32,3 %
32,3 %
Líneas de Banda Ancha
31,2 %
30,7 %
(20 países más avanzados de
28,3 %
27,9 %
27,6 %
la OCDE)
26,4 %
26,4 %
26,2 %
25,0 %
Fuente:
23,5 %
23,0 %
Líneas por cada 100 habitantes
La Sociedad de la Información
21,3 %
20,6 %
20,4 %
en España 2008.
19,8 %
Fundación Telefónica
Dinamarca
Holanda
Noruega
Suiza
Islandia
Suecia
Corea
Finlandia
Luxemburgo
Canadá
Reino Unido
Bélgica
Francia
Alemania
EEUU
Australia
Japón
OCDE
Austria
Nueva Zelanda
España
Por otra parte, los operadores tienen que ges- Dentro de este contexto se hace necesario
tionar adecuadamente los diferentes tipos de que los operadores tengan la capacidad de
tráfico que se cursan por sus redes, con la cali- priorizar diferentes flujos de tráfico con el ob-
dad adecuada y de acuerdo a los perfiles de los jeto de evitar que los fenómenos de conges-
diferentes usuarios. Así: tión de la red deterioren la confianza de los
usuarios en el uso de ciertos servicios sensibles
• El 10% de todos los usuarios ocupan entre a la calidad. Es importante tener presente el
el 60 y el 90% del ancho de banda. cambio en la naturaleza de las aplicaciones
que los usuarios ejecutan en Internet (VoIP,
• El ancho de banda usado por heavy users di- vídeo y comunicaciones tipo P2P en donde
fiere completamente del usado por el usua- los usuarios generan contenido). Dicho fenó-
rio promedio. Se dice que un heavy user con- meno exige minimizar las demoras en la
sume 190 veces el ancho de banda que transferencia de datos. Además, hay que des-
consume un usuario promedio normal tacar las diferencias entre los consumidores
(ver Figura 1). residenciales y los de tipo corporativo, ya que
estos últimos demandan mayores estándares
• Existen argumentos legítimos para que los de calidad y seguridad en los servicios de tele-
operadores filtren la información que transi- comunicaciones.
ta por la red: 90% de los e-mail que llegan La velocidad de la banda ancha crece aproxi-
a las redes corporativas son de tipo spam y, madamente en un 50% cada año. Con este rit-
aunque en su mayoría son inofensivos, no se mo de crecimiento los usuarios requerirían de
puede desconocer que hay una porción de un ancho de banda en torno a 100 Mbps en el
éstos que han sido diseñados para infectar año 2012, para lo que es necesario el despliegue
y degradar la red. de redes de nueva generación que lleguen has-
ta el último tramo de los hogares. Las redes de
En consecuencia, es necesario el empleo de nueva generación permitirán mayores veloci-
herramientas de gestión del tráfico en sus dades, posibilitando el desarrollo de nuevos
redes, con objetivos tales como garantizar: servicios y aplicaciones suministrados a través
de Internet y de servicios adicionales a los de
• La seguridad y protección de los usuarios. acceso a Internet: videotelefonía, distribución
de señales de televisión de alta definición
• La calidad y optimización de los recursos (HDTV), videoconferencia, juegos on-line, 3D TV,
disponibles. SDTV, Peer to Peer, BB Internet, telefonía IP…
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 88 - 89
la Neutralidad de Red a debate
La red de Internet no fue diseñada para sopor- cidad de la red para soportarlo, algo tendrá que
tar las aplicaciones de alta velocidad que ser retardado. Al elegir qué va a ser retardado,
se están usando actualmente ocasionando tiene sentido permitir que la red favorezca el
congestión en la red, razón por la cual los ISP tráfico, por ejemplo, del monitor del corazón de
(Internet Service Provider) han manifestado que un paciente frente al tráfico correspondiente
no pueden ampliar la red lo suficientemente a una transferencia de música. También tiene
rápido como para dar cabida a aumentos signi- sentido permitir que los operadores de la red
ficativos de la demanda. Estos operadores tam- restrinjan el tráfico que es descaradamente
bién han declarado que el uso de las aplicacio- dañino, como los virus, los gusanos y el spam.
nes Peer to Peer (P2P) debe ser restringido para La tarificación suscita cuestiones similares.
preservar los estándares mínimos de calidad Hasta la fecha, la tarificación de Internet ha sido
del servicio para los demás usuarios. relativamente simple. Cabe esperar que la tarifi-
Los ISP argumentan que el crecimiento expo- cación y los modelos de servicios evolucionen.
nencial del tráfico de Internet está ejerciendo Por ejemplo, nuevos servicios con calidad de en-
presión sobre sus recursos tecnológicos y finan- trega garantizada podrían aparecer para sopor-
cieros, haciendo que el futuro de la red sea in- tar aplicaciones tales como la supervisión médi-
cierto. Por otra parte, afirman que una pequeña ca, que requiere niveles más altos de fiabilidad
minoría de usuarios que hacen un uso intensivo que los que la Internet actual puede garantizar.
de la red (denominados heavy users), degrada la Impedir una tarificación más alta en nombre
calidad del servicio que perciben la mayoría de de la neutralidad puede tener el efecto no in-
usuarios que no usan la red con esta intensidad. tencionado de obstaculizar servicios premium
Pero, además, con una adecuada gestión y de los cuales los usuarios se habrían beneficia-
control de la red se asegurarían objetivos de do. Nadie propondría que en el correo postal
seguridad y calidad. Sería posible el control de no se permitiese ofrecer el correo urgente por-
conductas fraudulentas que restan fiabilidad que un servicio de correo de ‘carril rápido’ no
a la red. Y, sobre todo, ello favorecería la conti- es democrático, aunque alguna de las propues-
nuación de un proceso inversor, por parte de los tas actuales haría exactamente esto con los
operadores de red, de grandes dimensiones so- servicios de Internet. Por esta razón, evitar la
bre una red que hay que renovar continuamen- aparición de regímenes de tarificación alter-
te, para la que difícilmente se obtendrán fondos nativos para los servicios innovadores sería
si no se prevén rentabilidades adecuadas. poco aconsejable.
En el marco de la Neutralidad de Red no
se toma en consideración para nada el mayor 3. Posibilidades de gestión
o menor uso que unos y otros hagan de la red. La gestión adecuada de la red no supone un
Los operadores de red entienden, por ello, que trato discriminatorio a determinados tráficos
también aquí hay que permitir una tarificación sino que implica la asignación eficiente de los
en función de los contenidos transmitidos, de recursos de la misma. Una capacidad de gestión
la capacidad utilizada y de la garantía y calidad de la red adecuada puede garantizar el compro-
del servicio contratado, de manera que se lle- miso adquirido con cada usuario y realizar una
gue a un reparto de costes más equitativo, pro- asignación equitativa de recursos entre las dis-
porcionado a los beneficios que cada uno ob- tintas tipologías de servicio en función de su
tiene por el uso de la red. demanda y con un trato equitativo, no discrimi-
La Net Neutrality, con la consiguiente utiliza- natorio, a los contenidos y aplicaciones.
ción indiscriminada por todos a precios regula- Hay usuarios que no solamente quieren, sino
dos, convertiría las redes en una commodity de que necesitan, una priorización de sus tráficos,
uso general (en el fondo, un common carrier), situación que se ve en los usuarios corporativos
lo que muy probablemente desincentivaría las principalmente. Se debe buscar entonces per-
inversiones en infraestructuras. Es de razón que mitir optimizar la capacidad necesaria, redu-
los beneficiarios de éstas (proveedores de servi- ciendo los costes y permitiendo mayores tasas
cios y contenidos, de aplicaciones informáticas, de expansión.
así como los usuarios) compartan su coste. El debate sobre quién financia las infraes-
La gestión del tráfico es un ejemplo típico. tructuras que requiere el desarrollo futuro
Cuando el tráfico aumenta más allá de la capa- de Internet tiene también implicaciones en
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Neutralidad de Red y eficiencia en el uso de la Red de Telecomunicaciones
el análisis de los paquetes múltiple play, ya que • Administrar sus redes para, por ejemplo, blo-
una de las razones que los defensores de la Net quear cierto tipo de tráfico, basado en direccio-
Neutrality esgrimen es el riesgo de que las em- nes IP, a efectos de prevenir ataques de dene-
presas de telecomunicaciones, en la medida en gación de servicio, virus, gusanos o spam.
que se integran verticalmente, den prioridad a
sus contenidos (por ejemplo, de TV) frente a los • Utilizar algunos upgrades, como el uso de
de sus rivales. caching o Private Network Backbone Links.
El concepto de Network Fairness involucra
las condiciones mínimas de la Net Neutrality, • Proveer servicios IP administrados y conteni-
es decir, el trato no discriminatorio a conteni- do propietario (como TV IP).
dos, servicios y aplicaciones, aunado con una
eficiente gestión de red (condiciones de cali- • Facturar a sus consumidores un extra por
dad garantizadas, integridad y seguridad de recibir mayores velocidades de servicio de
red), tratamiento equitativo y transparencia banda ancha.
a los usuarios. Esas
condiciones podrían Además, argumen-
La gestión adecuada de la red no
concretarse en: tan que las activida-
supone un trato discriminatorio a des que no se debe-
• Eficiencia: gestión determinados tráficos sino que rían permitir son
de diferentes flu- implica la asignación eficiente de aquellas de última
jos de tráfico y los recursos de la misma milla que pudieran
priorización de discriminar a un cier-
tráficos para evitar congestiones. to tipo de aplicación o contenido con un objetivo
anticompetitivo o de regulación de contenido.
• Tratamiento equitativo: es preciso realizar Esto incluiría:
una asignación equitativa, justa y equilibra-
da de los tráficos que se usan en la red. • Aplicar cargos extras a proveedores de conte-
nidos que no son sus consumidores finales.
• Transparencia: como una de las bases, la
libertad de elección por parte de los usua- • Priorizar el envío de paquetes de datos, basa-
rios y el conocimiento de la oferta comercial dos en la titularidad o la afiliación (el “quién”
del operador. envía) del contenido, o la fuente o destino
(el “qué” se envía) del contenido.
La respuesta lógica al uso de altos volúmenes
sería la fijación de precios para reflejar la carga • La construcción de nuevos “Carriles Rápidos”
relativa que los distintos usuarios imponen a la on-line, que consignen contenido de Internet
red, conocida como customer tiering. En adición y aplicaciones a una porción relativamente
a esta perspectiva, algunos ISP han argumenta- más lenta del ancho de banda de la conexión
do que deben tener libertad para cargar a los de banda ancha.
proveedores de contenidos para asegurar un
tratamiento prioritario del tráfico de sus sitios, • Favorecer el acceso a contenidos de empre-
garantizando la calidad de sus servicios, lo que sas afiliadas o vinculadas en detrimento de
se conoce como access tiering. Los proveedores las velocidades de sus competidores.
de acceso a Internet (ISP) se acercarían a los
proveedores de portales y aplicaciones para 3.1 Net Neutrality y redes móviles
hacer contratos exclusivos para niveles de cali- Es de resaltar que esta necesidad de gestionar
dad específicos. de un modo eficiente las redes no sólo se aplica
Entre los defensores y partidarios de la Neu- a las redes de banda ancha fija sino que tam-
tralidad de Red, se citan como prácticas acepta- bién debe extenderse a redes móviles. Las co-
bles para los operadores de red: nexiones de banda ancha crecen rápidamente
en las redes móviles, y la penetración será aún
• Priorizar todas las aplicaciones que pueden perte- mayor. La gestión del tráfico y QoS es necesaria
necer a un tipo general (ej. Video Streaming). en el mundo móvil debido al recurso escaso (el
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 90 - 91
la Neutralidad de Red a debate
espectro) en el que basan su principio de fun- dieran realizar llamadas a la red de móviles de
cionamiento. Sólo ofreciendo diferentes calida- esta empresa usando este servicio de telefonía
des de servicio se podrán recuperar las enor- IP. El regulador, por su parte, ha votado por una-
mes inversiones en infraestructuras y ofrecer nimidad apoyar una norma sobre Internet
servicios como IMS, Voz IP o streaming de vídeo abierta que impide a los operadores y provee-
con garantía de calidad. dores de red cualquier restricción o bloqueo de
Hay dos razones para gestionar adecuada- contenidos por razón de competencia o de vo-
mente el tráfico de una red móvil. Mientras que lumen de uso de banda.
en una red fija se sabe dónde se encuentra el En Reino Unido, donde el marco normativo
usuario (de modo que puede dimensionarse la de telecomunicaciones y las normas de compe-
capacidad necesaria para manejar picos de de- tencia son instrumentos jurídicos adecuados y
manda), en una red móvil, por su propia natu- suficientes, bajo el concepto de neutralidad de
raleza, no es así, de modo que al mismo tiempo la red y con el fin de enfrentar los fenómenos
puede haber multitud de usuarios que conver- de congestión, el operador BT ha manifestado,
jan en un sitio compitiendo por los mismos por ejemplo, que lo importante es que los ope-
recursos (que son escasos, ya que la capacidad radores estén habilitados para discriminar por
de una Estación Base –BTS– es limitada). el uso y no por el tipo de aplicaciones que el
Adicionalmente hay un motivo técnico usuario requiera. En línea parecida se ha movi-
y por extensión económico: este tipo de redes do el regulador canadiense CRTC, que publicó
están todavía en pleno despliegue y cada me- un documento a finales de 2009 que expone la
jora tecnológica requiere grandes inversiones problemática de la gestión del tráfico en Inter-
en infraestructura. net y concluye con una propuesta regulatoria
Por ello, está restringido el uso de determi- en la que determina que el traffic shaping es
nadas aplicaciones, como el tráfico P2P, en las un remedio que sólo se debe utilizar como últi-
conexiones móviles, lo que tendría una justifi- mo recurso, priorizando que los ISP adopten
cación en los recursos limitados de una esta- medidas económicas, permitiendo que pongan
ción base. Estos recursos se reparten entre los límites a la cantidad de datos descargados y
usuarios que están conectados. que hagan descuentos en horas valle.
En el mercado asiático no hay unanimidad
4. Net Neutrality en el mundo de criterio; mientras en Japón NTT prioriza su
El requerimiento regulatorio de Neutralidad de propio servicio Flet’s Square, que ofrece vídeo
Red, entendido como acceso no discriminatorio bajo demanda a velocidades y niveles de servi-
por el usuario a contenidos, aplicaciones y ser- cio superiores a los genéricos de Internet, en
vicios, plantea la cuestión de la capacidad de Corea del Sur la VoIP queda bloqueada en las
las redes para el transporte de contenidos de redes de fibra de alta velocidad, salvo cuando
un volumen creciente. se trate de aquella proporcionada por el propio
Esta cuestión va más allá de la neutralidad operador. En China, la calidad de servicio es un
limitada a la red Internet pública, para ser en- asunto menos importante y habitualmente
tendida de forma general en las redes de ban- se filtran determinados sitios Web que van en
da ancha de gran velocidad, incluyendo redes contra del principio de neutralidad.
privadas IP. En el ámbito iberoamericano, curioso ha sido
Hay que señalar que deberían valorarse las el caso argentino, donde Fibertel y Google lle-
implicaciones que la Neutralidad de Red ten- garon a un acuerdo por el cual los usuarios de
dría en la regulación de las comunicaciones este ISP argentino podrán acceder más rápido
electrónicas e Internet y la capacidad de los a Google™, GoogleEarth™, GMail™ y YouTube,
diferentes colectivos para influir en la adopción implementando un enlace privado entre el ISP
de un modelo concreto a nivel internacional. y Google para instalar servidores locales de
La casuística mundial es variopinta ya que los Google dentro del “datacenter” de Fibertel. En
países han reaccionado de manera desigual Chile, el Gobierno ha dado urgencia al Proyecto
ante el problema de la congestión de la red. de Ley que “consagra el principio de neutrali-
Notorio ha sido el caso estadounidense, dad en la red para los consumidores y usuarios
donde AT&T han restringido el uso de Skype, de Internet”, prohibiendo bloquear o interferir
de manera que los usuarios de iPhone no pu- el libre flujo de información, pero abriendo la
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Neutralidad de Red y eficiencia en el uso de la Red de Telecomunicaciones
posibilidad de tomar medidas para la gestión es tomarlos y dejar una copia en sus servidores
de tráfico y administración de red, siempre que para dar un acceso más rápido.
ello no tenga por objeto realizar acciones que Aplicaciones como los juegos on-line, televi-
afecten o puedan afectar la libre competencia sión IP o videoconferencia no sólo basan su
y se basen en criterios objetivos. calidad en el ancho de banda, sino en otras
características técnicas como la latencia, el
5. Calidad de servicio y jitter y la simetría. Es otro motivo por el que
grados de prestación las redes deben administrar los paquetes de
En respuesta a los diferentes tipos de usuarios datos dependiendo de las aplicaciones que
de Internet, se hace necesario que los operadores se estén utilizando.
puedan diferenciar sus ofertas comerciales de A continuación se describen algunas técni-
acuerdo con los requerimientos específicos de cas utilizadas para realizar una gestión más
los usuarios. En concreto, los operadores de red eficiente de la red.
deberían ofrecer opciones adecuadas para los
usuarios que demanden mayores capacidades 5.1 P4P
de red; su sobreprecio se entendería como un Los desarrollos de la DCIA (Distributed Compu-
pago de garantía por la calidad del servicio (QoS). ting Industry Association) han logrado optimi-
La libertad de elección debe venir acompañada zar el uso del ancho de banda, mejorando el
de una total transparencia en las condiciones de tráfico y las velocidades de descarga de las re-
la oferta comercial, por lo que ésta debe estable- des (P2P). El P4P (Proactive network Provider
cer claramente las condiciones de calidad a las Participation for P2P) permite minimizar el nú-
que el usuario va mero de saltos re-
a acceder. Se hace necesario que los operadores queridos para las
La oferta comer- transferencias de
cial debe especifi-
puedan diferenciar sus ofertas archivos, eligiendo
car las característi- comerciales de acuerdo con los en primer lugar los
cas de calidad de requerimientos específicos de los usuarios pares más cercanos
servicio ofrecida, el al usuario (perte-
ancho de banda y definir de una forma clara las necientes al mismo proveedor) (ver Figura 5).
posibles limitaciones, si las hubiera. Todo ello, La DCIA es una organización que representa
con el fin de que el usuario pueda elegir fiable- a todos los sectores de la industria de la distri-
mente entre todas las ofertas comerciales dis- bución a través de redes. Existe un grupo de
ponibles en el mercado. trabajo que está definiendo exactamente este
Existen prácticas que pueden ser utilizadas proceso: P4P Working Group.
para conseguirlo, como la posibilidad de que los Las mejoras consisten en la reducción del
usuarios puedan pagar por una mejor QoS, la número de servidores utilizados para una des-
posibilidad de mejorar el QoS dependiendo de carga. Esto se logra con la nueva localización de
las aplicaciones o contenidos y la diferenciación los contenidos a descargar priorizando ahora
de precios dependiendo de la hora del día del los nodos más cercanos. Gracias a esto, los
acceso a Internet o el control del tráfico en horas tiempos de descarga se minimizan y se optimi-
de máximo congestionamiento. Las herramien- za el uso del ancho de banda.
tas de administración de redes pueden y deben Esta nueva tecnología hace también poten-
ser utilizadas para fomentar la competitividad. cialmente más rentable el negocio de los pro-
Y es que cuando un proveedor calcula el an- veedores de servicios de Internet, circunstancia
cho de banda a ofrecer a un usuario, lo que que le viene muy bien al sector, ya que éste re-
hace es calcular qué porcentaje de usuarios quiere altos y constantes niveles de inversión. La
podría tener conectados a la vez y con qué con- utilización de la información con la que cuentan
sumo. Se evalúan estadísticamente diferentes los ISP, permitiría guiar a las redes P2P en la bús-
horarios y establecen porcentajes de rendi- queda de los servidores objeto de descarga. Al
miento para cada escenario. mismo tiempo esta información podría ser usa-
Otra opción que toman los proveedores, da para realizar selecciones de contenidos. Es
para solventar el problema de contenidos muy decir, filtrar los contenidos de acuerdo con la
demandados que generan cuellos de botella, disponibilidad legal de los mismos. La idea de
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 92 - 93
la Neutralidad de Red a debate
utilizar la información de que disponen los pro- Si bien la utilización masiva de las redes P4P
veedores de servicios de Internet tiene el objeti- podría significar una solución a la difusión in-
vo de enlazar los servidores que se encuentren debida de contenidos, los gestores podrían po-
más cerca a nivel geográfico. Dicho todo esto pularizar las redes P4P en dos etapas. La prime-
con todas las cautelas legales y garantizando los ra como una mejora en velocidad y eficiencia
derechos que asisten a todos los ciudadanos. en ancho de banda, sin establecer ningún tipo
De este modo, los operadores de Internet opti- de filtro, y la segunda, en la cual el objetivo sea
mizan el uso de sus propias redes y, al mismo proteger los contenidos digitales y minimizar
tiempo, los usuarios experimentan aumentos en el número de descargas ilegales.
las velocidades de descarga. Supone incremen-
tos de la eficiencia en el uso del ancho de banda 5.2 Traffic Shaping y Deep Packet Inspection
y reducciones en los tiempos de descarga. Los servicios del tipo Peer to Peer y la Televisión
Pruebas realizadas por Telefónica ratifican IP, con todas sus variantes y otras nuevas aplica-
el uso más eficiente del ancho de banda. En la ciones, hacen que el tráfico en la red aumente.
gráfica (Figura 6) se observa el número de Para ajustar el tráfico a la capacidad disponible
nodos utilizados en una descarga con P2P fren- algunos operadores están implementando téc-
te a una con P4P, en la red de pruebas de Telefó- nicas de Traffic Shaping con Inspección Profun-
nica. Como se ve, las redes P2P siempre utilizan da de Paquetes (Deep Packet Inspection).
mayor cantidad de nodos, lo que se traduce en El Traffic Shaping es una técnica que permite
mayor tiempo de descarga y menos eficiencia controlar el tráfico para optimizar o garantizar
en el uso del ancho de banda. su funcionamiento, las bajas latencias y/o el
7
Figura 5:
6 Eficiencia P2P vs. P4P
avg per-block hop-cost
5
Fuente:
4 ENTER
3
0
400 600 800 1000 1200 1400 1600
total # of peers
NATIVE P2P
P4P
90
Figura 6:
Velocidad P2P vs. P4P para
avg completion time (second)
80
descarga fichero de 12 Mb.
Pruebas red Telefónica
70
Fuente:
60 ENTER
50
40
400 600 800 1000 1200 1400 1600
total # of peers
NATIVE P2P
P4P
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Neutralidad de Red y eficiencia en el uso de la Red de Telecomunicaciones
ancho de banda. Ésta es una de las tantas téc- • Discriminación limitada, sin grados de servicio.
nicas para garantizar Calidad de Servicio
(“QoS”) que proporciona un sistema para con- • Discriminación limitada, con diferentes gra-
trolar el volumen de tráfico que es enviado en dos de servicio.
una red, así como su frecuencia. Aunque es un
método para mejorar los protocolos de red, Deep Packet Inspection (DPI), también llamado
puede ser utilizado para limitar o garantizar Complete Packet Inspection (inspección comple-
cierto tipo de paquetes o tráfico. ta de paquetes) es una forma de filtrado de
Las máquinas de Traffic Shaping detectan el paquetes al pasar por un punto de inspección.
contenido del paquete con una serie de técni- Idealmente, DPI identifica situaciones de fal-
cas y exactitudes que, basados en perfiles crea- ta de cumplimiento de protocolos técnicos, vi-
dos por los proveedores, pueden regular el flujo rus, spam o invasiones, aunque también puede
de cierto tipo de datos. usar criterios predefinidos diferentes a los ano-
La catalogación de tráfico incluye técnicas de tados para decidir si algún paquete puede o no
clasificación, colas, imposición de políticas, ad- pasar, o requiere ser enrutado a un destino dis-
ministración de congestión, calidad de servicio tinto, darle otra prioridad o asignación de ancho
(QoS) y regulación. El traffic shaping que se de banda, para tomar información con propósi-
ocupa de la entrada de paquetes en una red se tos estadísticos o simplemente para eliminarlo.
conoce como bandwidth throttling y el que re- El otro tipo de inspección es la sencilla, o de
gula la salida de paquetes de una red se conoce superficie, usualmente denominada Stateful
como rate limiting. Packet Inspection, que sólo revisa la porción
El traffic shaping se suele utilizar para: del encabezado de cada paquete.
Resumen
El objetivo de este artículo es plasmar algunas Por otra parte, se analizan los incentivos eco-
reflexiones sobre el asunto de la Neutralidad nómicos de los proveedores de servicios y apli-
de la Red (en adelante NR) y el presente debate caciones para defender la NR, que puede preci-
en torno a la necesidad de desarrollar medidas samente contribuir a preservar determinadas
regulatorias que limiten la hipotética capaci- posiciones de dominancia en dicho mercado
dad de los operadores de red de controlar y de contenidos.
gestionar Internet de manera discriminatoria.
Estas medidas a menudo buscan sustento en Por último, se puede constatar que, si bien en
modelos teóricos de competencia cuyas hipó- determinadas situaciones pueden estar justifi-
tesis son suficientemente restrictivas como cadas la vigilancia y el control del comporta-
para ofrecer una imagen alejada del funciona- miento de los operadores de red, dicho control
miento real de los mercados. Su aplicación po- no debería materializarse en una regulación
dría provocar una menor innovación en el ám- genérica, rigurosa y ex ante, ya que segura-
bito de los servicios y aplicaciones de la mente se ocasionaría al mercado más daño
Sociedad de la Información, al reducir el con- que beneficio, al imposibilitarse el desarrollo
junto de posibles modelos de negocio y limitar de multitud de nuevos servicios que no serían
las posibilidades de participación en los mis- posibles bajo un sistema de transmisión best
mos de los proveedores de redes de acceso. effort. No se trata de “laissez-faire”1, sino de
“wait and see”2.
Algunos de los supuestos peligros que, según
diversas voces, acecharían en un mundo sin
NR, pueden ser puestos en tela de juicio me-
diante razonamientos sobre la falta de incen-
tivos o la incapacidad práctica de los operado-
res para desarrollar un control discriminatorio
de Internet.
* Nuestro agradecimiento a F. Viecens por sus valiosos comentarios y su desinteresada ayuda. Cualquier opinión vertida en este documento corres-
ponde únicamente a los autores del mismo.
(1) Laissez-faire: principio económico asociado a la escuela de pensamiento clásico, según el cual el Estado debe “dejar hacer” e intervenir lo menos
posible en la economía.
(2) Esperar y ver: tomar decisiones ex post en función del resultado obtenido.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 96 - 97
la Neutralidad de Red a debate
Abstract
The aim of this paper is to share some thoughts the behavior of the network operators, a generic
on the issue of Net Neutrality (hereafter NN) and and rigorous ex-ante regulation should not mate-
the current debate about the need to develop re- rialize, because it would surely cause more harm
gulatory measures limiting the hypothetical abili- than good, precluding the development of many
ty of network operators to control and manage new services that may not be possible under a
Internet in a discriminatory manner. These mea- system of best effort transmission. We don’t advo-
sures, which are often based on theoretical mo- cate “laissez-faire”, but “wait and see”.
dels of monopoly and oligopoly, where assump-
tions are restrictive enough to distort the actual
functioning of markets, underestimate the harm
of the intervention and overestimate the failures
it aims to correct. Their application could lead to
less innovation in the field of services and applica-
tions of the Information Society, reducing the ran-
ge of possible business models and limiting the
opportunities access network providers heve
to take part in them.
(3) Símil que fue acuñado por el profesor Tim Wu, en referencia a una serie americana de gran éxito durante varias temporadas, en la que su protago-
nista es un jefe de la mafia de New Jersey.
(4) Óptimo paretiano: situación en la cual se cumple que no es posible beneficiar a más elementos de un sistema sin perjudicar a otros.
(5) Riesgo moral o “moral hazard”: concepto económico que describe una situación en la que un individuo (aislado de la consecuencia de sus accio-
nes) podría cambiar su comportamiento del que habría tenido si hubiera estado expuesto completamente a las consecuencias de sus acciones. Es
de importancia notar que el concepto específicamente excluye malas intenciones, tentativas fraudulentas, etc. El riesgo moral está íntimamente
relacionado con situaciones de información asimétrica y el Problema del agente-principal.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 98 - 99
la Neutralidad de Red a debate
(6) Principio “end-to-end” : es uno de los principios centrales del diseño del Transmission Control Protocol (TCP) ampliamente utilizado en Internet así
como en otros protocolos y sistemas distribuidos en general. El principio indica que, siempre que sea posible, las operaciones se deben definir para
ocurrir en los límites de un sistema de comunicaciones, o tan cerca como sea posible al recurso que es controlado.
(7) “Dumb pipes”.
(8) Forma de prestar aquellos servicios sin garantía de calidad de servicio (QoS). Esto implica que no existe una preasignación de recursos, ni plazos
conocidos, ni garantía de recepción correcta de la información.
(9) Financial Times aseguraba en una información fechada el 29-dic-2009 que los operadores móviles en UK estaban tomando medidas para no ver-
se superados por la ingente demanda de descarga de datos que provocan los usuarios de los smartphones.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Sobre Neutralidad de Red, Tony Soprano y algunas verdades incómodas
y servicios de Internet. Por ejemplo, aparecie- cuyas connotaciones son cuando menos injus-
ron aplicaciones de VoIP que competían abier- tas y cargadas de cierta dosis de alarmismo.
tamente con los servicios tradicionales de voz En todo caso el propio significado del térmi-
de los operadores, y éstos a su vez diseñaron no “Neutralidad de la Red”, o aquello a lo que
portales web, en pugna por el mercado publici- se refiriese incluso antes de ser acuñado, ha ido
tario, fuente básica de ingresos de los provee- transformándose y ganando matices, ya que
dores de servicios y aplicaciones. Los límites de partiendo de una defensa radical y utópica de
la cadena de valor accesibles a cada agente, la idea de que “todos los bits son iguales ante
antes claramente definidos, empezaron a ser Internet y tienen los mismos derechos”, se ha
cada vez más difusos y ambiguos, por lo que evolucionado hacia posturas más prácticas, que
apareció el temor a un posible control discrimi- reconociendo la necesidad de un cierto grado
natorio por parte de los operadores de red. de gestión del tráfico, buscan salvaguardar In-
En 2005 se despertaron las voces de alarma ternet de un control discriminatorio y anticom-
a raíz del asunto Madison, una empresa local de petitivo por parte de los operadores de red.
telecomunicaciones estadounidense que blo- En efecto, casi nadie sustenta ya la idea de
queó el puerto usado por el servicio de VoIP de que sea pernicioso que la red monitorice la po-
Vonage, que entraba sible existencia de
en competencia di- La propuesta de Internet abierto de la virus o malware, o
recta con su servicio contribuya a evitar
de voz. La repercu-
FCC, de aprobarse, implicaría que los ataques masivos de
sión de este caso, operadores de red no podrían cobrar ciberterrorismo, o de
que fue resuelto por a los proveedores de contenidos que determinado
la FCC obligando a tráfico pueda tener
Madison a desbloquear dicho puerto y a pagar prioridad en aras de la seguridad del país.
una multa, no debería haber trascendido de lo Se podría pensar entonces en conceptuar la
anecdótico, de no haber sido tremendamente NR como la exigencia de que los operadores no
amplificada por unas declaraciones, un tiempo puedan dar un trato discriminatorio a servicios
después, del CEO de ATT, Ed Whitacre quien, en o aplicaciones, ni a los dispositivos físicos que
referencia a las nuevas redes de alta velocidad las soporten, bien por simple bloqueo o por
que se iban a desplegar, manifestó que estaba priorización a aquellos que hubiesen estado
en contra del uso gratuito de dichas redes por dispuestos a pagar un plus de QoS, velocidad,
parte de servicios como Google, Vonage, etc. garantía de entrega, etc. Pero también este
Desafortunadas o no, dichas declaraciones planteamiento ha tenido que ser revisado, al
fueron matizadas más tarde por él mismo, indi- reconocerse que diferentes servicios tienen
cando que se había referido a la posibilidad de diferentes necesidades (por ejemplo de laten-
ofrecer una diferenciación extra en calidad a cia en el caso de la VoIP), por lo que sería bene-
aquellos que deseasen pagar un determinado ficioso un cierto control del nivel de QoS aso-
plus por ella, y en ningún caso se trataba de ciado a cada servicio.
bloquear aplicaciones. A pesar de dicha aclara- El punto principal de lo que actualmente
ción, el hecho de que el principal ejecutivo de representa la postura consensuada sobre qué
un operador tan importante como ATT se refi- debe implicar el concepto de NR podría resu-
riese a la posibilidad de priorizar el tráfico de mirse en las propuestas de regulación someti-
Internet, concedió argumentos a determinados das a consulta pública por el regulador de Es-
grupos de opinión y empresas de servicios de tados Unidos. Entre otras obligaciones,
Internet para iniciar una cruzada a favor de la se incluyen las siguientes:
denominada “Neutralidad de la Red”. Este tér-
mino fue supuestamente acuñado por el pro- • Los proveedores de acceso a Internet no po-
fesor Tim Wu, que argumentaba que, si se con- drán impedir a sus clientes utilizar las aplica-
cedía a los operadores dicha capacidad de ciones y servicios legales que deseen.
discriminar o priorizar tráfico, acabarían con-
virtiéndose en los guardianes de Internet y • Los proveedores de acceso a Internet debe-
podrían orientar su negocio a lo que él deno- rán tratar a los proveedores de contenidos,
minó el “modelo tipo Tony Soprano”, imagen aplicaciones y servicios legales de forma no
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 100 - 101
la Neutralidad de Red a debate
la condición de alcanzar un cierto grado de ren- La imagen de una plataforma que intermedia
tabilidad). Es decir, ¿cómo debe repartirse el entre dos grupos de usuarios debe complicarse
precio que la red ha de imputar (para alcanzar un poco, para adecuarse más a la realidad que
dicha rentabilidad) entre los usuarios, tenien- supone hoy en día Internet. La red de un deter-
do en cuenta que todo ese conjunto de exter- minado operador no representa la plataforma
nalidades existentes hace extremadamente de interconexión, sino solamente una parte de
difícil ligar precios y utilidades? ella. Internet es una red de redes, es decir, en la
Como simplificación al problema, pueden cla- comunicación entre dos usuarios deben parti-
sificarse los usuarios en dos grupos, básicamen- cipar, en general, las redes de acceso de cada
te según el papel que jueguen en la transacción, uno de ellos y otros intermediarios que las in-
uno formado por los suscriptores de acceso a la terconecten, p.e. backbones de Internet. Puede
red (personas o negocios), que son principal- darse el caso de que ambos usuarios (ya sean
mente receptores de información y publicidad y dos suscriptores, o un suscriptor y un provee-
compradores de servicios, y otro que serían los dor de servicios/aplicaciones) estén conectados
suministradores de servicios y aplicaciones, p.e. a la red del mismo operador, por lo que única-
Google, Amazon, YouTube, etc., que son básica- mente se generaría tráfico interno. Pero en ge-
mente generadores de información y tráfico (si neral no es así, de manera que el tráfico inter-
bien la Web 2.0 facilita que cualquier usuario redes se gestiona a través de acuerdos de
puede ser, a su vez, generador de información). precios entre los diferentes operadores y back-
Resulta claro que los proveedores de servi- bones. La interconexión, que sin duda es positi-
cios y/o aplicaciones crean externalidades, ya va, complica la internalización de las externali-
que cada uno de ellos contribuye a hacer más dades, al estar los beneficiados y perjudicados
atractivo Internet para los suscriptores. A la por ellas conectados a redes distintas.
inversa, un nuevo suscriptor representa la Vemos, por tanto, que el conjunto de exter-
oportunidad de un nuevo cliente para los pro- nalidades no internalizadas, de diferentes tipos
veedores de servicios. Estos últimos obtienen y conectadas entre sí, y el papel asimétrico de la
rentabilidad a partir de un cobro directo a sus red del operador, como parte de la plataforma
usuarios, o bien gracias a la publicidad inserta- global que representa Internet, hacen extraor-
da en los servicios gratuitos. En este sentido, dinariamente difícil alcanzar un sistema de pre-
dicho servicio puede considerarse, a su vez, cios eficiente que refleje tanto el valor genera-
como una plataforma que comunica usuarios do por las transacciones efectuadas a través de
con empresas publicitadas y con proveedores la plataforma, como el reparto de dicho valor
de contenido. Además, el grupo de suscriptores entre los agentes involucrados en las mismas.
genera una fuerte externalidad para los miem- El problema de la bilateralidad y los mecanis-
bros de su propio grupo, al principio simboliza- mos asociados de generación de precios no es
da fundamentalmente por la posibilidad de exclusivo de las redes de telecomunicaciones,
comunicación mediante el correo electrónico sino que existen multitud de casos que presen-
y hoy en día incrementada dramáticamente tan estas características, p.e. el mercado de las
por la existencia de las llamadas redes sociales tarjetas de crédito, el de las agencias inmobilia-
y las transferencias P2P, que hacen que “cuan- rias, agencias matrimoniales, etc., etc. A nivel
tos más, mejor”. Este efecto intragrupo refuerza académico se ha desarrollado un creciente inte-
el efecto positivo de rés por abordar el
la externalidad hacia problema teórico del
el otro grupo, el de
Lo relevante no es sólo el precio funcionamiento de
los servicios. Por últi- imputado por la red, sino cómo ésta estos mercados bila-
mo, todas estas ex- lo reparte entre los dos lados que terales, de su capaci-
ternalidades positi- interconecta dad para alcanzar
vas interconectadas equilibrios y de los
generan otra negativa, sufrida por la propia juegos estratégicos de los distintos agentes en
red, ya que contribuyen a incrementar signifi- liza, así como de las condiciones en las que son
cativamente el tráfico medio por usuario y, capaces de desarrollar comportamientos com-
por tanto, en el coste de la red y su posibilidad petitivos y aquellas en las que necesitan la
de deterioro de calidad y colapso. mano de una regulación externa.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 102 - 103
la Neutralidad de Red a debate
El punto clave de la teoría es que no basta con En el ejemplo anterior, podría ocurrir que el cos-
que dos grupos de usuarios se conecten a tra- te de la red se incorporase al precio de la pelícu-
vés de una plataforma, y que existan externali- la contratada, de forma que el ingreso de la pla-
dades entre ellos, para que se trate de un mer- taforma y el gasto del comprador no variasen;
cado bilateral. Lo que de verdad caracteriza a o bien que la plataforma de TV sea capaz de
un mercado bilateral es que tenga importan- trasladar al cliente final cualquier parte de los
cia, que no sea “neutral”, la estructura de pre- costes que el operador le impute a ella, de ma-
cios que la plataforma impone a cada uno de nera que el cliente final se hace cargo del precio
los grupos que interconecta, y no únicamente total, en cuyo caso la estructura de precios no
el precio total. Si el volumen de transacciones importaría. Todo ello dependerá del grado de
dentro de la plataforma y el número de conexio- competitividad y alternativas que existan.
nes a la misma fuesen independientes de cómo
reparte la plataforma el precio, entonces única- Los mercados bilaterales y la neutralidad de red
mente tendría relevancia el precio total impu- La literatura sobre mercados bilaterales inten-
tado a la transacción y la característica de bila- ta calcular cuál sería la estructura óptima de
teralidad desaparecería. precios que maximizaría el bienestar global,
Esta idea puede aclararse con un ejemplo: si bien con importantes simplificaciones de la
supongamos que una plataforma de vídeo de realidad. Pero esa estructura de precios tiene
pago quiere prestar un servicio de “streaming” que reflejar las interdependencias entre los dis-
de alta definición, que exige una calidad de tintos usuarios de la plataforma. Así, y ponien-
red superior a la que se obtiene a través de do ejemplos que nos pueden resultar próximos,
Internet. A cambio de asegurar la calidad de si las nuevas conexiones de fibra óptica suponen
red, el operador fija un precio por minuto o por una externalidad positiva para los proveedores
KByte, que puede cobrar al cliente final o a la de determinados contenidos, y esa externalidad
plataforma de TV, o repartir entre los dos. Si el no puede ser internalizada mediante una ne-
volumen de películas descargadas se ve afec- gociación entre usuarios y proveedores, es efi-
tado por el reparto del precio, estamos ante ciente que una parte del coste de la conexión
un mercado bilateral. sea asumido por el proveedor de contenido. Por
¿Cuándo un mercado es realmente bilateral? el mismo motivo, si la aparición de nuevos pro-
¿Cuándo se puede estar seguro de que la es- veedores tiene un efecto positivo sobre la dis-
tructura de precios importa? Uno de los resul- ponibilidad de los usuarios finales a pagar por
tados más importantes de la teoría económica, las conexiones de fibra óptica, serán éstos los
el teorema de Coase11, establece que, en ausen- que deberán asumir parte de los costes de ac-
cia de asimetrías de información y de costes de ceso de los proveedores. Los precios óptimos
transacción, las dos partes son capaces de ne- serán los que resulten de agregar todos los
gociar para alcanzar una reasignación óptima efectos, y dependerán de la intensidad y el signo
de recursos (óptima en el sentido de proporcio- de las externalidades.
nal a la valoración que cada una de las partes En definitiva, parece claro que las obligacio-
hace de dichos recursos). Es decir, la estructura nes de neutralidad de red no son inocuas. Las
de precios importa si no es aplicable el teore- redes de telecomunicación y las aplicaciones
ma de Coase, si no se cumplen sus premisas. y servicios que hacen uso de ellas son dos caras
Con costes de transacción y asimetrías de in- de una misma moneda, y tratar de separar los
formación, las dos partes conectadas por la dos ámbitos en aras de un “acceso igualitario
plataforma no tienen esa capacidad para ne- a las redes” limita innecesariamente el abanico
gociar y hacer que los precios reflejen la verda- de posibilidades de generar utilidad a la socie-
dera utilidad que las externalidades han crea- dad. Los defensores de la NR suelen argumen-
do en cada lado. Por ello, la demanda y el tar que el éxito de Internet se debe en gran
bienestar global alcanzado dependen no sola- parte a su carácter neutral y abierto, y a la au-
mente de los precios imputados por la red, sino sencia de barreras para experimentar. Paradóji-
de cómo ésta los reparte entre los dos lados camente, el principio de neutralidad, cuando se
que interconecta. ha materializado en una propuesta legislativa,
resulta ser un corsé que impide la experimen- un terminal (el Kindle) con una tarjeta SIM in-
tación y la innovación en la frontera entre apli- corporada. Como móvil virtual, Amazon paga
caciones y redes. al operador de red para que los usuarios de
Dadas las características de los mercados Kindle puedan descargarse libros electrónicos.
bilaterales es positivo que se permita a las pla- A cambio, obtiene un acceso a las redes de te-
taformas de red la posibilidad de llegar a lecomunicación móvil más directo que el de los
acuerdos con aquellos proveedores de aplica- proveedores de Internet, lo que le permite ga-
ciones y contenidos que generan un mayor va- rantizar un servicio de inmediatez de acceso
lor para el resto de usuarios de la red12, y esto desde cualquier lugar, con velocidad y fiabili-
es así con independencia del grado de compe- dad de la descarga como valores añadidos de
tencia entre plataformas. En este sentido, cuan- su producto. Para poder desarrollar su innova-
do hay una transacción entre dos usuarios ción, Amazon ha negociado con varios opera-
(proveedor de servicios y cliente final) y la tran- dores de red, y de hecho recientemente ha
sacción supone un coste incremental para la cambiado de suministrador13, pasando de la red
plataforma, es ineficiente obligar a que una de de Sprint a la de AT&T, lo que da una idea de
las partes (el cliente final) se haga cargo ínte- que su poder de compra es grande. Curiosa-
gramente de ese coste incremental. mente, la reacción de los analistas financieros
Las propuestas de neutralidad de red de la fue que Sprint se vería perjudicado no sólo de
FCC van en contra de estas recomendaciones. forma directa por los menores ingresos prove-
De aplicarse, se estaría vetando la posibilidad nientes de Amazon, sino también de forma
de ofrecer un servicio de calidad extra a quien indirecta porque perdería el beneficio de aso-
esté dispuesto a pagarlo, impidiendo los bene- ciar su marca a la Kindle, lo que a los ojos de los
ficios que una oferta clientes finales resta-
flexible y diferencia- ría atractivo a su red.
da aportaría al usua-
Es necesario que pueda existir El ejemplo del Kin-
rio final. Además se flexibilidad para fijar precios por dle es muy ilustrati-
prohibiría que una terminación o acceso, porque no vo. En primer lugar,
plataforma de red todos los bits son iguales muestra que un pro-
llegue a acuerdos ducto integrado, en
con comercializadores de contenidos y aplica- el que el pago al operador de red lo hace el
ciones para ofrecerles mejor calidad de red a proveedor de contenidos, puede ser más atrac-
cambio de un precio, obligando por tanto a que tivo para el cliente final que un producto “neu-
sean todos los clientes finales quienes final- tro”, bajo el cual cada cliente gestiona y paga
mente paguen dicho coste, con independencia por la conexión a la red, móvil o fija. En segun-
del valor real que para cada uno de ellos tenga do lugar, es una muestra de que las redes mó-
esa aplicación o contenido. viles son una competencia efectiva a las redes
Merece la pena citar un ejemplo reciente, fijas para muchos de los servicios y contenidos
del que indudablemente se han beneficiado que se pueden prestar a través de Internet, por
los usuarios, que no hubiese sido posible como lo que la premisa en defensa de la neutralidad
lo conocemos si hubiesen estado vigentes las de red (la falta de competencia en el acceso)
propuestas de neutralidad de red. deja de ser válida. En tercer lugar, la respuesta
Amazon ha anunciado que en las últimas del mercado al cambio de suministrador de red
navidades vendió más libros electrónicos a tra- refleja que la “discriminación positiva” por par-
vés del Kindle que en papel. Se trata sin duda te de la red en favor de Amazon tiene sentido
de una historia de éxito. Como distribuidor de en un mercado competitivo, en este caso el de
contenidos, se podría esperar que Amazon se las redes móviles, ya que gracias a tener al Kin-
alinease con los defensores de la neutralidad dle alojado en su red la imagen de marca del
de red. Sin embargo, en su contestación a la operador mejora y con ella la utilidad percibida
consulta de la FCC, Amazon es crítico con la por sus clientes finales.
propuesta. La razón es sencilla: Amazon es un El ejemplo del Kindle, dentro de un mercado
operador de red móvil virtual, que comercializa bilateral como el que nos ocupa, también nos
(12) Rochet J.-C. and Tirole J. “Two-Sided Markets: A Progress Report”. RAND Journal of Economics.
(13) “Amazon Dumps Sprint for Kindle 2, Embraces AT&T”. Wired. 23 oct 2009.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 104 - 105
la Neutralidad de Red a debate
lleva a preguntarnos por las limitaciones de los una autoprestación de servicio ventajosa y
modelos de interconexión y acceso que gobier- anticompetitiva. En este sentido, la NR no
nan actualmente las relaciones mayoristas en- aporta nada nuevo desde el lado de la red,
tre operadores de red. Para garantizar una cali- aunque sí podría hacerlo en otras partes de la
dad de red determinada en un modelo abierto cadena de valor, no sometidas al control regu-
es preciso que en los servicios mayoristas exis- latorio/competitivo que tienen las redes.
ta la posibilidad de prestar distintas calidades Por otra parte, este marco regulatorio ha posi-
a distintos precios. Además, la dirección del bilitado la existencia de numerosas plataformas
flujo de pagos entre operadores tiene que re- de acceso a Internet. Es decir, existe un mercado
flejar que no todas las transacciones son igua- de acceso competitivo. Uno de los efectos de la
les y que tiene sentido que el coste de la mayor bilateralidad del mercado es precisamente que
calidad de red lo asuma, dependiendo del con- si un operador intentase discriminar y deterio-
texto, un cliente final o un proveedor de conte- rar la calidad de determinados servicios, se re-
nidos. Es necesario que pueda existir flexibili- duciría el atractivo de dicha plataforma para los
dad para fijar precios por terminación o acceso, suscriptores de acceso, que tenderían a conec-
porque no todos los bits son iguales. Lo que no tarse usando otra plataforma, disminuyendo así
parece razonable es que sean las obligaciones el incentivo de los operadores a realizar dichas
de neutralidad de red las que impidan o limi- prácticas. Este puede considerarse un factor di-
ten a priori esa innovación. ferencial entre Europa y EEUU, ya que las autori-
dades americanas aligeraron mucho a los ope-
¿Por qué lo llaman… cuando quieren decir…? radores de ADSL sus obligaciones de ofrecer
Tal y como se decía anteriormente, el propio sig- servicios mayoristas de acceso, lo que ha tenido
nificado del concepto de NR ha ido evolucionan- como consecuencia un menor grado de compe-
do en el tiempo, ganando matices que han au- tencia y de oferta en el mercado, que suele redu-
mentado extraordinariamente su complejidad cirse, en el mejor de los casos, al operador de
técnica, de manera que cada vez tiene menos cable y al de ADSL. Ésta puede ser una de las ra-
sentido hacer un planteamiento maniqueísta zones por las que el debate sobre la NR se ha
sobre los intereses de las partes enfrentadas. radicalizado menos en Europa, donde la compe-
Aun así, es conveniente analizar la justificación tencia en acceso es mucho mayor. Pero incluso
de determinadas afirmaciones y meditar sobre en EEUU, la cada vez mayor utilización de las
los incentivos particulares que cada una de di- redes móviles para acceso a Internet permite
chas partes tiene al defender su posición. vislumbrar un mayor abanico de posibilidades
Partiendo de un planteamiento que suponga de competencia en el acceso.
entender la NR como Otro de los argu-
la imposición al ope- mentos a favor de la
La NR no aporta nada nuevo desde el
rador de red de no NR es que, si se per-
discriminar entre
lado de la red, aunque sí podría hacerlo mitiese obtener in-
aplicaciones/servi- en otras partes de la cadena de valor gresos extra a los
cios/dispositivos si- operadores, median-
milares y de transparencia en la información te la oferta de un plus de QoS o de velocidad a
sobre tarifas aplicadas, pueden hacerse una los servicios que deseasen pagarlo, dichos ope-
serie de reflexiones: radores tendrían incentivos a penalizar a los
En primer lugar, resulta manifiesto que di- proveedores no interesados en ese trato prefe-
cha exigencia de no discriminación (en pre- rente y se generaría una escasez artificial de
cios o en calidad) y transparencia es semejan- recursos de transmisión, para hacer más atrac-
te a la que regulatoriamente se impone en tiva la oferta priorizada. Este planteamiento es
Europa a la mayoría de operadores dominan- frontalmente contradictorio con el interés
tes de ADSL, en cuanto a prestación de servi- mostrado por los operadores de red en desple-
cios de acceso indirecto y de desagregación de gar las nuevas redes de acceso de alta veloci-
bucle. El problema de la integración vertical es dad, ya que es en estas redes, con mucho mayor
muy similar en ambos casos y el marco regu- ancho de banda disponible, donde los provee-
latorio desarrollado ha sido muy eficiente a la dores encontrarían poco valor en contratar ese
hora de impedir que el operador se asegure plus de calidad.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Sobre Neutralidad de Red, Tony Soprano y algunas verdades incómodas
A pesar de las razones anteriores, se puede chos usuarios se ve afectado por la mejora de
pensar que un operador de red sí que puede unos pocos. Los costes incrementales del tráfi-
tener incentivos a bloquear o a deteriorar la co móvil son mayores que los del fijo, como
calidad de aquellos servicios que compitan di- queda reflejado en las tarifas, tanto de voz
rectamente con alguno de sus servicios propie- como de conexión a Internet, en un mercado
tarios, tal y como sucedió con el bloqueo de con un importante número de operadores exis-
Madison al servicio de VoIP de Vonage. En reali- tentes (con red propia o por OMNV) y la feroz
dad, existen razones para pensar que este caso competencia entre ellos. Para que un usuario
fue más una torpe excepción que una norma móvil pueda efectuar una llamada a través de
de comportamiento. Por un lado, los servicios una aplicación VoIP tipo Skype, tiene que haber
propietarios de VoIP tienen la suficiente capa- suscrito antes su acceso a Internet móvil, para
cidad de diferenciación en calidad (p.e. en poder entregar la llamada al proveedor de la
cuanto a latencia) como para que un servicio aplicación, que la cursará siempre a través de la
basado en transmisión best effort no represen- red IP fija, hasta entregarla al operador corres-
te una amenaza sustitutiva seria. En realidad, pondiente al que pertenezca el acceso del
esta amenaza competitiva sería mayor si las usuario receptor de la llamada. Es decir, los ba-
aplicaciones pudiesen optar a un extra de cali- jos precios de una llamada móvil a través de
dad en la transmisión. Por otra parte, el merca- Skype o productos similares, están siendo en
do de Banda Ancha fija actual se caracteriza realidad subvencionados y soportados por el
por el éxito de los productos empaquetados coste del acceso móvil a Internet. Sin una bue-
que, al incluir una gran parte del tráfico de voz na disposición, podría aparecer aquí la tenta-
en la tarifa plana de acceso, reducen la preocu- ción de hablar de prácticas anticompetitivas, si
pación del operador a perder minutos de voz, bien la conducta anticompetitiva podría acha-
disminuyendo así ese posible incentivo a obs- carse a estos proveedores de contenidos, que
taculizar los servicios de VoIP en Internet. se aprovechan del “status quo” para reventar
Es en las plataformas móviles donde esta los precios, ya que no afrontan los costes que
competencia entre servicios de voz propieta- su aplicación realmente genera.
rios y a través de aplicaciones (Skype, Vonage, En general, la posibilidad de priorización del
Google Voice, etc.) se ha acentuado, ya que es- tráfico no concede al operador incentivos ni
tas últimas pueden ofrecer unas tarifas mucho capacidad práctica de desarrollar un comporta-
más atractivas y, por tanto, suponen un riesgo miento discriminatorio o anticompetitivo.
cierto de erosión de ingresos para los operado- ¿Cuál es entonces la justificación de la NR?
res. En principio, podría pensarse que se trata ¿Qué beneficios aporta y qué daños puede pro-
de una competencia saludable, que aporta vocar, y a quién?
bienestar al consumidor, pues son productos Por otra parte, cabe preguntarse por qué em-
en apariencia más eficaces en costes, ya que le presas que, como es lógico y razonable, deben
permiten disfrutar de unos precios menores. luchar por generar beneficios, defienden la NR
Pero la realidad es algo más compleja, por lo como garante de una innovación que les aca-
que se pueden hacer algunas puntualizaciones rrearía más competidores. En realidad esta
a esta proposición. Los operadores móviles cal- vinculación entre NR e innovación no es tan
culan el precio de sus servicios en función de evidente ni se ha podido demostrar empírica-
unas expectativas sobre el consumo de los mente. Esos mismos proveedores de servicios
usuarios. Aplicaciones como la de Skype rom- impulsores de la NR en términos de no-discri-
pen el balance previsto de ingresos (bajan los minación, pueden conseguir una ventaja dife-
de voz), lo que podría forzar un cambio de mo- rencial de percepción de accesibilidad frente
delo en el que se generalizase la venta empa- a los nuevos entrantes, mediante servicios de
quetada de la voz y los datos, con independen- caching14 con recursos propios, como en el caso
cia del uso, perjudicando a los usuarios que de Google, o contratando servicios especializa-
menor consumo realizaban y beneficiando dos tipo AKAMAI, pero en todo caso disponi-
nuevamente a los más intensivos en el uso de bles solamente para aquellos que puedan fi-
Internet y sus aplicaciones. El bienestar de mu- nanciarlos y/o tengan suficiente tamaño como
(14) Estos servicios se basan en la creación de réplicas o espejos (“mirror”) de páginas web o websites completos, que al encontrarse más cercanos
a sus clientes finales, ofrecen a éstos una mayor velocidad y accesibilidad, mejorando sensiblemente la experiencia de uso de dichos websites.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 106 - 107
la Neutralidad de Red a debate
para justificar la inversión en servidores de aplicación Google Voice para las llamadas de
ámbito local. En este sentido, la NR conseguiría voz. En ambos casos la intención es comprensi-
precisamente todo lo contrario que se supone ble, conseguir recuperar lo gastado en innova-
propugna, ya que contribuiría a mantener el ción, garantizando una ventaja competitiva por
“status quo” de los proveedores establecidos, el riesgo que asumieron en su lanzamiento.
impidiendo una posibilidad de diferenciación En realidad el debate sobre la NR ha surgido
a los entrantes. como resultado del choque de dos modelos de
A este respecto es muy significativa la para- negocio diferentes, el de los operadores de red
doja ocurrida cuando se prohibió la publicidad y el de los proveedores de servicios. Es muy difí-
del tabaco, medida cuyos máximos beneficia- cil saber cómo va a evolucionar el mercado, ni
rios fueron precisamente las empresas taba- qué nuevos productos con necesidades especí-
queras establecidas, que apenas vieron dismi- ficas dejarán de ver la luz si se encorseta el
nuir la demanda y se ahorraron una ingente modo de operar de la red, mediante una regu-
cantidad de dinero que antes gastaban, preci- lación estricta y ex ante, cuyo coste social, en
samente, en la publicidad necesaria para no términos de pérdida de oportunidades para
perder cuota de mercado frente a sus competi- crear bienestar, puede ser muy elevado. Pero,
dores. Al no poder competir en imagen, las po- aún peor, se polemiza sobre el uso de algo que
sibilidades de diferenciación disminuyeron aún no existe, al menos en el caso de Europa,
drásticamente y un entrante potencial en este las redes de acceso de nueva generación.
mercado apenas tiene posibilidad de arañar ¿Quién en su sano juicio arriesgaría su dinero
cuota de mercado. en una aventura si, a cambio, no percibe al me-
Esa posibilidad de diferenciación voluntaria nos una posibilidad de obtener un beneficio
en precios se pretende relacionar con el inten- por ello? Si Apple o Google o Amazon aprove-
to de apropiarse de excedente del consumidor, chan las ventajas competitivas adquiridas por
y se evita mencionar la creación de bienestar invertir en innovación, ¿por qué otras empresas
social que supone. Sirva como ejemplo una que invierten su dinero en otro extremo de la
compañía aérea a la que se impidiese mante- cadena de valor no pueden plantear un modelo
ner la diferenciación en precios entre clase Tu- de negocio similar?
rista y clase Business. Dicha compañía crearía Dicha regulación, si es que ha de existir,
entonces una clase de calidad intermedia (un debe tener un enfoque dinámico, general res-
poco superior a la de la clase Turista y cierta- pecto a las empresas que afecte y orientado a
mente inferior a la Business) con un precio los problemas concretos que vayan aparecien-
también algo superior al de clase Turista. El re- do, ya que no se trata de examinar problemas
sultado sería: dificultar a algunos usuarios el y comportamientos actuales, sino sobre todo
acceso a la nueva clase más cara, hacer pagar a las consecuencias sobre un incierto futuro
muchos usuarios un pequeño extra de calidad mercado que involucra a gran número de
que probablemente no desean (p.e. mejores agentes. En este sentido es muy nocivo el efec-
cacahuetes o vasos de vidrio en vez de plástico) to que puede tener un marco regulatorio poco
e impedir a algunos usuarios disfrutar de un claro, ya que aumenta la incertidumbre sobre
mejor servicio que estarían dispuestos a pagar la viabilidad de los posibles negocios que los
(p.e. asientos más cómodos, o no tener que operadores puedan desarrollar en las nuevas
aguantar los lloros de los niños pequeños que redes de acceso, desincentivando en algunos
viajan entre el resto de viajeros). casos emprender las inversiones necesarias
Con respecto a la NR referida a los dispositi- para su despliegue.
vos de conexión, también queda en entredicho Una última reflexión para terminar el pre-
la noble idea de la no-discriminación, frente a sente apartado. Cuando el control del mercado
realidades como la de Apple, que con sus ter- por parte de las autoridades es demasiado
minales inalámbricos iPhone o iPod circunscri- fuerte, las empresas involucradas ya no vuel-
be el acceso únicamente a las aplicaciones dis- can todo su empeño en competir y en ganarse
ponibles a través de su plataforma Apple Store. al consumidor, sino que también dirigen mu-
Tampoco parece respetar mucho la NR el nuevo chos de sus esfuerzos a la labor de presionar y
dispositivo móvil de Google que, basado en su crear opinión a su favor, a “ganarse” al regula-
plataforma Android, establece por defecto su dor, que deberá fallar en los futuros litigios que
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Sobre Neutralidad de Red, Tony Soprano y algunas verdades incómodas
(15) Literalmente, “todo lo que te puedas comer” o modelo de barra libre, donde se paga un precio fijo independientemente del consumo.
(16) “Tragedia de los comunes”: situación en la cual varios individuos, motivados sólo por el interés personal y actuando independiente pero racional-
mente, terminan por destruir un recurso compartido limitado (el común) aun cuando claramente no es de su interés (ya sea como individuos o en
conjunto) que tal destrucción suceda. Relación compleja entre libertad y responsabilidad.
Competencia y Regulación en la provisión de servicios: p. 108 - 109
la Neutralidad de Red a debate
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Armstrong, M. (2002). “The Theory of Access
Pricing and Interconnection”, in M. Cave, S. Ma-
jumdar, and I. Vogelsang, eds., Handbook of Te-
lecommunications Economics: Vol.I. Amsterdam:
North-Holland, 2002.
Convergencia y
regulación de los
contenidos audiovisuales
Ángel García Castillejo
Consejero-Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones CMT
Resumen
En un mundo convergente, en el que confluyen misión del Mercado de las Telecomunicaciones,
los servicios de comunicaciones electrónicas y el órgano regulador convergente del sector de
telecomunicaciones con los servicios audiovi- las telecomunicaciones y el audiovisual, incor-
suales, se hace oportuno retomar el debate so- porándonos a la estela de reguladores conver-
bre cuál debe ser la más adecuada regulación gentes de otros países de nuestro entorno,
sectorial del sector de las comunicaciones. La construyendo soluciones regulatorias adecua-
convergencia era una expectativa hace 10 años das a un mercado convergente, de servicios
pero hoy es una realidad patente. Hoy los usua- convergentes, que también exigirán de un es-
rios demandan cada vez más todo tipo de ser- fuerzo cooperativo entre las Autoridades de
vicios de comunicación e información y los regulación del sector de las comunicaciones
operadores buscan ofrecer satisfacer esas de- y los operadores presentes en el mercado, me-
mandas mediante la oferta de servicios “empa- diante el fomento de la autorregulación o la
quetados” de una forma convergente. corregulación en materias como los contenidos.
Abstract
In a converging world, which brings together ged regulator would be in the best position to
the electronic communications and audiovisual give appropriate regulatory solutions to a con-
services, it is appropriate to resume the debate verging market, with converged services, which
on what should be the most appropriate regula- also require a cooperative effort between the
tion of the communications sector. Convergence regulatory authorities of the communications
was an expectation 10 years ago but today is a sector and the operators in the market, by pro-
clear reality. Nowadays users are increasingly moting self-regulation or co-regulation in areas
demanding all sorts of communication and in- such as audiovisual contents.
formation services, and operators seek to meet
those demands by offering services “bundled” in
a convergent manner.
1. Principios para la regulación del Junto a lo anterior, este Grupo de Alto Nivel fo-
sector audiovisual en la era digital mentó el debate sobre la oportunidad o no de
Periódicamente las instituciones de la Unión atender al fenómeno convergente a la hora de
Europea, la Comisión y el Parlamento Europeo configurar organismos reguladores para el au-
impulsan un extenso examen de la política au- diovisual y las telecomunicaciones. Pero en todo
diovisual que incluye varios elementos impor- caso señalaba que debieran existir dos sistemas
tantes de consulta y análisis. El último gran de reglas diferentes aplicables a cada sector,
hito regulatorio de estas revisiones en lo que al de acuerdo con las conclusiones alcanzadas en
sector audiovisual se refiere es la aprobación, el Libro Verde sobre la convergencia ya citado.
en diciembre de 2007, de la Directiva 2007/65/ A ello se añadía que, en el caso de existir más
CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de un órgano regulador, resulta “indispensable
de diciembre de 2007, por la que se modifica la asegurar una estrecha cooperación entre los
Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coor- mismos y con las autoridades de la competen-
dinación de determinadas disposiciones legales, cia para que se aborden desde una perspectiva
reglamentarias y administrativas de los Esta- global todos los problemas del sector”.
dos miembros relativas al ejercicio de activida- Un año más tarde, el 10 de noviembre de
des de radiodifusión televisiva (en adelante, 1999, la Comisión también inició un extenso
Directiva de Servicios de Comunicación Audio- examen del marco reglamentario relativo a la
visual). Esta nueva regulación comunitaria es infraestructura de comunicaciones electróni-
en la práctica la adecuación del marco regulador cas. En la Comunicación titulada Hacia un nue-
al escenario convergente que resulta de la in- vo marco para la infraestructura de comunica-
corporación de las nuevas tecnologías a la ciones electrónicas y los servicios asociados:
transmisión y difusión de servicios de comuni- Revisión de 1999 del sector de las comunicacio-
cación audiovisual en la era digital. nes, la Comisión propone crear un nuevo marco
El actual escenario jurídico del sector audiovi- regulador que cubra todas las redes de comu-
sual parte de los nicaciones y los
debates abiertos, En el caso de existir más de un órgano servicios asociados
hace algo más de al acceso a esta
regulador, resulta indispensable
una década, al hilo infraestructura.
del Libro Verde de la asegurar una estrecha cooperación entre Esta Comunica-
Comisión sobre la los mismos y con las autoridades ción, que no abor-
convergencia de los de la competencia da los contenidos
sectores de teleco- audiovisuales, es-
municaciones, medios de comunicación tablece cinco principios generales a los que
y tecnologías de la información, y sobre sus con- debe atenerse la legislación, a saber: estar ba-
secuencias para la reglamentación1, publicado sada en objetivos políticos claramente defini-
en diciembre de 1997, que dio lugar a una exten- dos; limitarse al mínimo necesario para lograr
sa consulta en dos etapas cuyos resultados se estos objetivos; reforzar más la seguridad jurí-
resumen en una Comunicación de la Comisión2. dica en un mercado dinámico; buscar la neu-
A resultas de lo anterior, la Conferencia Euro- tralidad tecnológica; y ajustarse en lo posible
pea del Sector Audiovisual, organizada conjun- a las actividades sujetas a legislación.
tamente por la Comisión y la Presidencia britá- Estos principios también son válidos para la
nica de la UE y que tuvo lugar en Birmingham regulación de los contenidos audiovisuales. Sin
en abril de 19983 , concretó propuestas de regu- embargo, deben tener en cuenta la naturaleza
lación respecto de los contenidos audiovisua- específica del sector y, para ello, deben obser-
les, a lo que acompañaba la creación en 1997 var que el principio de proporcionalidad en el
de un Grupo de Alto Nivel sobre la Política grado de intervención reglamentaria no debe-
Audiovisual. En octubre de 1998, este Grupo ría ser mayor de lo necesario en el sector au-
publicó un informe titulado La era digital4. diovisual; la separación de las legislaciones
(1) Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus
consecuencias para la reglamentación, COM/97/623 final, 3.12.1997.
(2) COM (1999) 108 final, 9.3.1999.
(3) Los resultados detallados de la Conferencia se encuentran en http://europa.eu.int/eac/bg-intro_en.html
(4) “La era digital: Informe del Grupo de alto nivel de la política audiovisual”, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxem-
burgo (ISBN 92-828-4690-3) 1998. http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg_en.html
La regulación de los futuros servicios de p. 116 - 117
la Sociedad de la Información
relativas a la transmisión y al contenido; los gías de la información supone que todos los
objetivos de interés general y el enfoque regla- servicios y las redes de transmisión deben es-
mentario a nivel europeo5; el reconocimiento tar sometidos a un único marco regulador”.
del papel de la radiodifusión pública y necesi- A pesar de lo anterior, el legislador europeo
dad de transparencia de su financiación; advierte que resulta necesario separar la regu-
y por último la autorregulación como un lación de la transmisión de la regulación de
proceso complementario. los contenidos.
A la vista de los objetivos centrales de la Por consiguiente, este marco no cubre el con-
Estrategia de Lisboa para después de 2010, tenido de los servicios prestados a través de las
a saber, la creación de empleo y el crecimiento redes de comunicaciones electrónicas utilizan-
económico, y en el marco del diseño de una do servicios de comunicaciones electrónicas,
nueva estrategia para la salida de la crisis y la tales como los contenidos de radiodifusión, los
generación de un nuevo escenario económico servicios financieros y determinados servicios
y social asentado sobre bases más sólidas, de la sociedad de la información y, por tanto,
con horizonte 2020, se establece como una de se entiende sin perjuicio de las medidas adop-
las prioridades de las recomendaciones para tadas a nivel comunitario o nacional en rela-
la nueva estrategia de Lisboa para después de ción con dichos servicios, de conformidad con
2010 la puesta en marcha de un renovado im- lo dispuesto en el Derecho comunitario, con el
pulso a la innovación. fin de promover la diversidad cultural y lingüís-
En este sentido se considera que potenciar tica y garantizar la defensa del pluralismo de
la innovación ha sido una de las prioridades de los medios de comunicación. Los contenidos de
la Estrategia de Lisboa desde su lanzamiento, los programas de televisión están cubiertos por
dado su papel fundamental en el fomento del la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de
crecimiento a través de la mejora de la produc- octubre de 1989, sobre la coordinación de de-
tividad. Es por ello que el desarrollo de la socie- terminadas disposiciones legales, reglamenta-
dad de la información y la implantación de las rias y administrativas de los Estados Miembros
TIC juega un papel fundamental en el proceso relativas al ejercicio de actividades de radiodi-
de innovación, sobre todo en el sector servi- fusión televisiva. La separación entre la regula-
cios. El Consejo Europeo de marzo de 2009 es- ción de la transmisión y la regulación de los
timó imprescindible un esfuerzo especial en: contenidos no es óbice para tener en cuenta
apoyar el desarrollo empresarial del sector de los vínculos que existen entre ambas6, en parti-
las TIC en la UE; impulsar un salto cuantitativo cular, con el fin de garantizar el pluralismo de
en la amplitud y calidad de los servicios públi- los medios de comunicación, la diversidad cul-
cos electrónicos; intensificar los esfuerzos para tural y la protección de los consumidores.
reducir la “brecha digital”; e impulsar el desa- En esta misma línea de asunción regulatoria
rrollo de redes de nueva generación, para lo del fenómeno de la convergencia, la Recomen-
que resulta especialmente importante la nue- dación de Mercados Pertinentes 2007/879/CE
va estrategia Europea de Banda Ancha que dé de 17 de diciembre de 2007, recoge en su Consi-
soporte a los nuevos servicios dirigidos a la derando primero que: “La Directiva 2002/21/CE
ciudadanía y especialmente a los audiovisua- establece un marco legislativo para el sector de
les sobre IP. las comunicaciones electrónicas que pretende
Ya en la redacción de la conocida como Di- dar respuesta a la tendencia hacia la conver-
rectiva de Acceso, recientemente modificada, gencia incluyendo en su ámbito de aplicación
se señalaba en su considerando quinto que la totalidad de las redes y los servicios de co-
“la convergencia de los sectores de telecomuni- municaciones electrónicas.” Asimismo el Ob-
caciones, medios de comunicación y tecnolo- servatorio Europeo del Audiovisual (European
(5) La Comisión considera que la revolución digital no pone en entredicho la necesidad de que la política audiovisual determine los intereses gene-
rales de la sociedad como la libertad de expresión y el derecho de réplica, la protección de los autores y sus obras, el pluralismo, la protección de los
consumidores, la protección de menores y de la dignidad humana y la promoción de la diversidad lingüística y cultural, y en su caso, los proteja por
medio de legislación al respecto. Sin embargo, la evolución de la tecnología requiere una reconsideración de los medios y métodos utilizados a fin de
garantizar que, en el futuro, se sigan ajustando al logro de los objetivos.
(6) El considerando sexto de la Directiva de acceso señala que la política audiovisual y la normativa sobre contenidos tienen por objeto el logro de
objetivos de interés general tales como la libertad de expresión, el pluralismo de los medios de comunicación, la imparcialidad, la diversidad cultural
y lingüística, la integración social, la protección de los consumidores y la protección de los menores. La Comunicación de la Comisión, Principios y
directrices de la política comunitaria en el sector audiovisual en la era digital y las conclusiones del Consejo del 6 de junio de 2000, en las que expresa
su satisfacción por esta Comunicación, exponen las medidas básicas que deberá emprender la Comunidad para aplicar su política audiovisual.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Convergencia y regulación de los contenidos audiovisuales
(7) El European Audiovisual Observatory fue creado en 1992 como resultado de una iniciativa conjunta de organizaciones patronales del sector audio-
visual, del Consejo de Europa y de la Comisión Europea.
(8) “Media Supervision on the Threshold of the 21st Century What are the Requirements of Broadcasting, Telecommunications and Concentration
Regulation?”; Alexander Scheuer/Peter Strothmann, Institute of European Media Law (EMR), Saarbrücken/Brussels, página 2. El estudio completo
puede consultarse en la siguiente dirección: http://www.obs.coe.int/oea_publ/iris/iris_plus/iplus2_2002.pdf.en.
(9) At a time when different media sectors are merging together, it is becoming necessary to combine the regulation of telecommunications and broad-
casting.
(10) Aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del País Vasco y que en su artículo 19.2, en concordancia con
la Disposición adicional sexta, ofrece a esta Comunidad autónoma la posibilidad de disponer en régimen de concesión administrativa de canales de
televisión de titularidad estatal para su difusión en el territorio del País Vasco.
La regulación de los futuros servicios de p. 118 - 119
la Sociedad de la Información
(11) Ley 4/2000, de 16 de noviembre, de creación de la Empresa pública, “Corporación extremeña de medios audiovisuales”, modificada por la Ley
4/2004, de 28 de mayo y Ley 3/2008, de 16 de junio, reguladora de la Empresa pública, “Corporación extremeña de medios audiovisuales”.
(12) Ley 8/1987, de 15 de abril, de creación, organización y control parlamentario de la Corporación Aragonesa de Radio y Televisión.
(13) Ley 10/2003, de 22 de diciembre, de creación del Ente público de Radiotelevisión de las Illes Balears.
(14) Ley 3/2000, de 26 de mayo, de creación del Ente público de Radio-Televisión de Castilla-La Mancha, modificada por la Ley 4/2002, de 4 de abril.
(15) Ley 2/2003, de 17 de marzo, de medios de comunicación social, por la que se crea el Ente público de comunicación del Principado de Asturias.
(16) Real Decreto 439/2004, de 12 de marzo, modificado por Real Decreto 944/2005, de 29 de julio. A estos Reales Decretos les acompaña el Real De-
creto 920/2006, de 28 de julio, por el que se aprueba el Reglamento general de prestación del servicio de difusión de radio y televisión, el cual supone
la base para el Plan de transición de la televisión terrestre analógica a la digital.
(17) Real Decreto 2169/1998, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Plan Técnico Nacional de Televisión Digital Terrestre.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Convergencia y regulación de los contenidos audiovisuales
como es el caso de Francia, por poner el ejem- ya sea gestionado de forma directa o indirecta,
plo más señero, nos encontramos una duali- velando especialmente por asegurar la presta-
dad de autoridades independientes nítida- ción de las misiones de servicio público en la
mente separadas, y con un fuerte y asentado radiodifusión sonora y televisiva; promover la
bagaje en cada uno de los respectivos merca- producción audiovisual en España recogiendo
dos de los servicios de telecomunicaciones las distintas lenguas y culturas presentes en
y del audiovisual. ella; y, por último, debiera promover marcos de
En todo caso, hay una serie de elementos corregulación o autorregulación en el sector
a considerar independientemente de la solu- audiovisual español.
ción que finalmente se adopte respecto de las Así las cosas y fijados los principios y crite-
atribuciones asignadas al organismo regulador rios orientadores de una autoridad audiovisual
independiente. Se debe destacar el hecho de inserta en el marco constitucional español y
que la posibilidad de difusión y/o transmisión en el contexto de la convergencia tecnológica
de los mismos servicios de televisión y radio y de servicios, se hace necesario acotar en
según la tradicional calificación, mediante nue- igual sentido los distintos planos presentes en
vas y distintas infraestructuras, como por ejem- la actividad audiovisual. Es decir, por una par-
plo Internet, evidencian la realidad del fenóme- te, la transmisión del servicio tradicionalmente
no convergente derivado de la penetración calificada como propia de las telecomunica-
imparable de la tecnología digital. ciones y, por otra, la referida a la gestión de los
Tomando como referencia el respeto a los contenidos audiovisuales.
valores y principios proclamados por la Consti-
tución Española y en especial los contenidos en 3. La regulación convergente del sector de
su artículo 20, las funciones a ser ejercidas por las telecomunicaciones y del audiovisual
una Autoridad Independiente del Audiovisual Con la aparición de la tecnología digital y su
deben abarcar al menos la garantía y promo- irrupción en los mercados en la década de los
ción del respeto a los valores constitucionales y, ochenta del pasado siglo, se ha producido des-
en especial, la protección del pluralismo, la ju- de entonces hasta ahora, y tiene el aspecto de
ventud y la infancia, de la efectiva prestación continuar en el futuro, una revolución silencio-
de los servicios audiovisuales con carácter uni- sa e imparable que ha hecho posible el uso de
versal y para el ejercicio de los derechos de los infraestructuras, inicialmente diseñadas para
usuarios de los servicios audiovisuales. prestar un servicio concreto, ya fuese telefonía
Asimismo esta Autoridad debiera velar por fija o televisión, que sirven para prestar simul-
la transparencia en el mercado audiovisual, táneamente servicios de telecomunicaciones
garantizando el pluralismo social y político en y audiovisuales y otros servicios propios de las
el acceso y participación de los ciudadanos, así tecnologías de la información y la comunica-
como de los diferentes grupos sociales, en los ción, como es el acceso a Internet, cada vez
medios de comunicación audiovisuales. De for- con mayores velocidades y anchos de banda.
ma simultánea debiera hacer respetar de for- En efecto, si originariamente cada red era
ma efectiva la libre competencia entre los dis- diseñada exclusivamente para soportar un de-
tintos radiodifusores, evitando los fenómenos terminado servicio de telecomunicaciones o
de concentración y velando por la transparen- audiovisual, la evolución de las mismas ha he-
cia y publicidad en la titularidad de los medios cho posible que diferentes servicios (por ejem-
de comunicación audiovisual, así como la libre plo, el servicio telefónico y el servicio de acceso
concurrencia en el otorgamiento de los títulos a Internet) puedan ser soportados por una mis-
habilitantes a que hubiere lugar. ma red, fenómeno para el que se ha acuñado el
También debe garantizar el equilibro territo- término “convergencia” y que ha evolucionado
rial, social y cultural en lo referido a la presta- para hacer referencia no sólo a la red, sino a
ción y recepción de los servicios audiovisuales, otros niveles como el de la tecnología, los ter-
promoviendo la coordinación de las distintas minales, las aplicaciones, los servicios e, incluso,
autoridades audiovisuales de cada una de la propia regulación, siendo numerosas las ex-
las Comunidades Autónomas; regular la publi- presiones de este fenómeno.
cidad audiovisual; garantizar un marco de fi- Comercialmente se configuran las ofertas
nanciación estable para el sector audiovisual, empaquetadas de servicios que se destinan
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Convergencia y regulación de los contenidos audiovisuales
a los usuarios finales con precios inferiores a la da una regulación simétrica para los distintos
suma de los precios individuales de cada uno operadores presentes en esta actividad, máxi-
de los productos incluidos en la oferta empa- me cuando el despliegue de las nuevas redes
quetada. En este supuesto nos encontramos con de alta capacidad depende en gran medida
las ofertas de televisión en abierto o en pago. En de la provisión de servicios audiovisuales.
el caso de estos últimos, su empaquetamiento
con otros servicios, como el de la telefonía o In- 4. Separación de las legislaciones
ternet, muestra fuertes tasas de crecimiento y relativas a la transmisión y al contenido
un gran número de abonados, provocando una El debate suscitado alrededor del Libro Verde
mutación en los tradicionales mercados de la sobre la Convergencia alcanzó, entre otras con-
televisión de pago, por un lado, y de las comuni- clusiones, la necesidad de mantener la diferen-
caciones electrónicas, por otro. ciación o regulación separada de los servicios
Por otro lado aparecen en este mercado de telecomunicaciones y los del audiovisual
diferentes soluciones técnicas como el cable por diversas consideraciones. Fundamental-
coaxial, híbrido, par de cobre con técnicas xDSL, mente, se estima que esta separación regulato-
que permiten la provisión, por el mismo medio ria deviene de los distintos objetos jurídicos a
o soporte de transmisión, de servicios diferen- proteger; así, en el caso de los servicios de tele-
ciados o empaquetados de televisión, voz o comunicaciones serían los principios derivados
acceso a banda ancha. Estos servicios cada vez del derecho de la competencia, mientras que
más requieren de mayores anchos de banda en el caso de los servicios audiovisuales, sin
y velocidades de transmisión, por lo que migra- menoscabo de los anteriores, el principal obje-
rán hacia soluciones VDSL, o bien a desplegar to jurídico a proteger son los valores constitu-
fibra óptica con soluciones FEB o FTTH. cionales inherentes a la actividad de comunica-
Como señala la CMT en su Informe al texto ción social que implica la prestación de
de anteproyecto de Ley General Audiovisual de servicios audiovisuales.
2009, “el hecho de que tanto los operadores de De forma acorde con estas conclusiones,
cable como los de televisión IP puedan ofrecer el ya mencionado Informe del Grupo de Alto
servicios de voz, banda ancha y televisión, hace Nivel de política audiovisual18, después de nu-
que compitan entre ellos en términos de ofer- merosas consideraciones y debates alrededor
tas empaquetadas, lo que hace que no se pue- de esta cuestión, llegó a la conclusión de que
da fomentar la competencia efectiva en el ám- “la reglamentación del contenido no puede
bito de estas ofertas desde una sola óptica, tratarse en términos puramente económicos”.
sino que es necesario analizar conjuntamente El elemento clave es más bien la naturaleza del
ambos mercados o el servicio, para lo que
mercado convergen- El peso que la televisión de pago tiene traslada entre otras
te resultante y esta las recomendaciones
función sólo la podrá
en España es del 41,1% sobre el total de disponer de un
hacer con garantías de ingresos de la televisión marco regulador cla-
de éxito un regulador ro y coherente. Se
convergente”. En igual sentido, este Informe debe evitar someter un mismo servicio a dos
señala respecto de los contenidos audiovisua- conjuntos de normativas con objetos diferen-
les que muchos de los nuevos servicios conver- tes, a pesar de lo cual estima que seguirá sien-
gentes se caracterizan por modelos totalmente do necesaria una reglamentación específica
nuevos de producción y distribución, de forma para el contenido audiovisual, basada en la dis-
que el control de éstos no debe producirse úni- tinción fundamental entre la comunicación
camente para los servicios audiovisuales sino destinada al público y la correspondencia pri-
también a los prestados en plataformas que no vada. Esta normativa deberá fomentar la inno-
son las tradicionales de televisión, como es el vación y la competitividad. Conviene simplificar
caso de la provisión de contenidos por Internet los procedimientos de concesión de licencias y
desde determinadas plataformas, mediante adaptar el nivel de la normativa a la naturaleza
técnicas de streaming, por lo que se recomien- del servicio.
(18) http://europa.eu.int/comm/avpolicy/legis/key_doc/hlg3_es.htm
La regulación de los futuros servicios de p. 122 - 123
la Sociedad de la Información
Entiende que el marco normativo deberá respe- acuerdos, compras, fusiones de Telecinco y Cua-
tar ciertos principios y fomentar la competen- tro, Telefónica y Sogecable, Antena3 TV y la Sex-
cia, el pluralismo y el acceso libre y no discrimi- ta, y los que están por venir. Todos ellos tienen
natorio. Podrá tener en cuenta otros objetivos, en común la generación de sinergias y optimi-
más específicos, de interés público, definidos zación en la explotación de contenidos y acceso
esencialmente a nivel nacional, favoreciendo el al mercado publicitario y al de pago, además de
desarrollo de servicios digitales y una transición generación de expectativas de explotación con-
sin problemas a un medio totalmente digital. junta de mayores anchos de banda en TDT para
Además deberá fomentarse la cooperación a la prestación tanto de servicios tradicionales de
nivel europeo entre los órganos reguladores televisión como también de acceso a datos19.
nacionales, a fin de garantizar el entendimiento Según los datos del Informe anual de la CMT
mutuo y cierto grado de coherencia, y a nivel referido al ejercicio 2008, a finales de este año,
mundial es esencial que se siga reconociendo el peso que la televisión de pago tiene en Espa-
el carácter específico del sector y que se siga ña, con la aparición de la TV-IP, en móviles, en
aplicando el principio de la “excepción cultural” TDT, además de las ya tradicionales por cable y
en las negociaciones internacionales. satélite, es del 41,1% sobre el total de ingresos
Por último señala que corresponde a los go- de la televisión en su conjunto, cuando en 2004
biernos de los Estados Miembros decidir si es supuso un peso del 36%, además de alcanzar
preciso establecer un organismo regulador una cuota de audiencia del 20%.
para los aspectos técnicos y otro para los as- Junto a lo anterior, el mercado muestra un
pectos de contenido, o bien un órgano regula- incremento de la demanda de servicios audio-
dor unificado para ambos tipos de normas. visuales a través de Internet y, por tanto, mi-
Ahora bien, si hay más de un órgano regulador, grando su prestación de los tradicionales cana-
tendrán que cooperar entre sí y con las autori- les de distribución a nuevos canales “en línea”,
dades de la competencia. a lo que se une que se accede en el marco de
ofertas empaquetadas, por lo que un mismo
5. El fenómeno de la convergencia contenido resulta accesible para un mismo
en el mercado español usuario mediante diferentes terminales y ca-
El debate sobre la convergencia regulatoria entre nales de distribución. Efectivamente, según los
el sector de las telecomunicaciones y el audiovi- datos de la CMT, en 2008, “el 46,7% de los abo-
sual es una realidad, y en el ámbito de la Unión nados a servicios de televisión de pago eran
Europea, tanto las autoridades reguladoras euro- abonados a operadores de TV-IP (como Image-
peas como las instituciones comunitarias son nio, Orange y Jazztelia), o a servicios de TV por
conscientes y se han pronunciado sobre la cre- cable (como Ono, R cable, Telecable u otros)”.
ciente importancia del fenómeno de la conver-
gencia, tal como hemos podido ver en epígrafes 6. Organismos reguladores
anteriores. Es por ello que resulta oportuno abor- independientes del sector audiovisual
dar este debate a la vista de la situación de este 6.1 Convergencia regulatoria y la distribución
fenómeno en el mercado español. de competencias entre los diferentes
En el mercado español, en línea con el de los organismos reguladores de diferentes países
países de nuestro entorno, y tal como se recoge A raíz de las distintas consultas realizadas a
en los Informes periódicos publicados por la nivel europeo, la Comisión fijó varias directrices
CMT, se constata la evolución del fenómeno para el desarrollo de los organismos regulado-
convergente, que hace confluir los modelos de res en el sector audiovisual europeo, respecto
negocio, la competencia por el usuario y la re- de las cuales España se encuentra claramente
gulación de los sectores de telecomunicaciones a la zaga. En primer lugar, que los organismos
y audiovisual. Así, la distinción entre operado- reguladores no deben depender del Gobierno
res de televisión de pago y televisión en abierto ni de los operadores; que los aspectos relativos
se difumina progresivamente tal como se apre- al contenido son esencialmente nacionales y
cia en los últimos movimientos societarios en que, por tanto, de conformidad con el principio
el sector televisivo español, con anuncios de de subsidiariedad, la reglamentación de los
(19) Apartado 4º de la Disposición adicional quinta del RD 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión
digital terrestre.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Convergencia y regulación de los contenidos audiovisuales
(20) Recomendación REC (2000) 23. Adoptada por el Comité de Ministros el 20 de diciembre de 2000 en la 735ª reunión de los Diputados de los
Ministros. Cuando se adoptó esta Recomendación, la delegación de la Federación Rusa tuvo ciertas reservas acerca de lagunas de las directrices que
aparecen en el apéndice de las mismas.
(21) Comunicación de la Comisión de 14.12.1999 (COM (1999) 657 final).
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la Sociedad de la Información
(22) Por todas, la Sentencia Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2006: “En efecto, el vídeo bajo demanda como servicio prestado a título oneroso,
a distancia, por vía electrónica y a petición individual del destinatario, que puede seleccionar tanto el programa deseado como el momento de su
suministro y recepción […] se inscribía entre las modalidades de transmisión electrónica de contenidos liberalizados por la Ley 11/1998, y no entre
las modalidades de radiodifusión televisiva sujetas a concesión. Como bien afirma la sentencia de instancia, cuyos razonamientos sobre este punto
compartimos, la finalidad liberalizadora de la Ley 1/1998, obliga a entender que las características de este servicio, marcado por la interactividad y no
por la mera recepción pasiva de la señal televisiva sin posibilidad de elección de momentos y contenidos se encuadra entre los servicios de telecomu-
nicaciones regulados por la tan citada Ley 11/1998”. En iguales términos la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de febrero de 2009.
La regulación de los futuros servicios de p. 126 - 127
la Sociedad de la Información
activo y promoción por parte del futuro Conse- un método complementario para aplicar cier-
jo Audiovisual, que deberá colaborar en su tas disposiciones de la presente Directiva, en
implantación y efectiva aplicación. modo alguno puede sustituir a las obligaciones
Respecto del fenómeno de la autorregulación del poder legislativo nacional. […] La corregula-
en relación con los medios de comunicación, ción, en su mínima expresión, sirve de “vínculo
resulta interesante observar el reconocimiento jurídico” entre la autorregulación y el poder
que de la misma se hace en determinados pro- legislativo nacional, con arreglo a las tradicio-
nunciamientos institucionales a nivel comuni- nes jurídicas de los Estados Miembros. La corre-
tario, como es el caso de las conclusiones del gulación debe preservar la posibilidad de inter-
Consejo de la Unión Europea de 27 de septiem- vención por parte del Estado en el caso de que
bre de 1999, que toma como referencia norma- no se realicen sus objetivos”.
tiva comunitaria la Recomendación 98/560/CE, Es en este contexto convergente en el que
de 24 de septiembre de 1998, relativa al desa- confluyen los servicios de comunicaciones elec-
rrollo de la competitividad de la industria euro- trónicas y telecomunicaciones con los servicios
pea de servicios audiovisuales y de información, audiovisuales, que se hace oportuno retomar
mediante la promoción de marcos nacionales viejos debates, de hace ya más de diez años,
destinados a lograr un nivel de protección com- para una adecuada regulación sectorial del
parable y efectivo de los menores y de la digni- sector de las comunicaciones. Hace diez años,
dad humana23, y el recientemente prorrogado la convergencia era una expectativa y hoy es
plan plurianual comunitario de acción para pro- una realidad patente. Hoy los usuarios deman-
piciar una mayor seguridad en la utilización de dan cada vez más y los operadores buscan ofre-
Internet, mediante la lucha contra los conteni- cer ofertas de servicios “empaquetados” de for-
dos ilícitos y nocivos en las redes mundiales, ma convergente. Ante esta nueva realidad se
adoptado por la Decisión nº 276/1999/CE del hace necesario dar respuestas regulatorias
Parlamento Europeo y del Consejo24. adecuadas que, desde la racionalidad admi-
En estas conclusiones del Consejo se invitaba nistrativa y presupuestaria, construyan en el
a la Comisión a tener en cuenta el papel de la entorno de la CMT el órgano regulador con-
autorregulación, a la vista del desarrollo de los vergente del sector de las telecomunicaciones
nuevos servicios de medios de comunicación, y el audiovisual, incorporándonos a la estela
sin que ello obstara para recordar que depende de reguladores convergentes como la Ofcom
de cada uno de los Estados Miembros el deter- británica, la Autoridad de las Comunicaciones
minar el posible papel complementario de la en Italia, la austriaca, la eslovena o, ya fuera de
autorregulación con respecto a la legislación. nuestro entorno europeo, la FCC norteamerica-
En el marco de la Directiva de Servicios de na. Nos encontramos ante el reto de construir
Comunicación Audiovisual de 200725, la autorre- soluciones regulatorias adecuadas a un mer-
gulación y la corregulación es uno de los princi- cado convergente, de servicios convergentes,
pios que deben fomentar los Estados Miembros, y que exigen de esfuerzo cooperativo mediante
pues “la experiencia ha demostrado que ambos figuras como la autorregulación o la corregula-
instrumentos de corregulación y autorregula- ción, en materias como los contenidos, entre
ción aplicados de acuerdo con las distintas las Autoridades de regulación del sector de las
tradiciones jurídicas de los Estados Miembros comunicaciones y los operadores presentes en
pueden desempeñar un importante papel, otor- el mercado.
gando un alto grado de protección a los consu-
midores. Las medidas para alcanzar los objeti- Madrid-Barcelona, diciembre de 2009.
vos de interés general en el sector de servicios
de nuevos medios audiovisuales resultarían
más eficaces si se adoptan con el apoyo activo
de los propios prestadores de servicios” .
Añade el legislador comunitario que “[…] No
obstante, si bien la autorregulación puede ser
Heightened government
interest in Cybersecurity:
a U.S government
perspective
Robert Mayer*
Vice President, United States Telecom Association
Kevin G. Rupy*
Director, United States Telecom Association
Abstract
While many policy experts in the cyberspace industry and independent agencies, with dife-
realm acknowledge the positive developments rents roles and mandates that have resulted
associated with the Internet’s expansion, in tangible and positive results, for example,
governments and industry across all continents with the adoption and dissemination of best
have raised substantial concerns on the issue of practices, which is viewed as a critical compo-
cybersecurity, due to the fact that the Internet’s nent for ensuring secure networks.
expansion has been accompanied by a
concurrent increase in the severity, intensity But this policy could make it difficult for the
and complexity of malicious cyber attacks. government to balance the protection of civil
liberties and individual privacy with the need
In fact, President Obama identified cybersecurity for comprehensive security of networks and
as a central national security priority, directing information, specifically to secure information
a 60-day “clean-slate” review to assess U.S. infrastructures and their content without
policies and structures for cybersecurity, with tradeoffs between security and the freedoms
experts from a broad cross-section of Internet associated with the Internet.
stakeholders. Some of the recommendations
of the review are discussed in this paper.
* The authors would like to acknowledge and thank Anthony V. Jones for his assistance in the research and editing of this article.
La regulación de los futuros servicios de p. 130 - 131
la Sociedad de la Información
Resumen
Mientras que muchos expertos en política apli- un componente crítico para garantizar unas
cada al ámbito del ciberespacio reconocen los redes seguras.
efectos positivos relacionados con la expansión
de Internet, los gobiernos y la industria en to- Pero esta política podría poner en dificultades
dos los continentes han expresado su impor- al Gobierno para equilibrar la protección de las
tante preocupación por el tema de la cibersegu- libertades civiles y la privacidad individual con
ridad, debido a que la expansión de Internet ha la necesidad de garantizar una seguridad inte-
ido acompañada de un aumento simultáneo en gral de las redes y la información, específica-
la gravedad, intensidad y complejidad de los mente para asegurar las infraestructuras de
ataques cibernéticos con fines maliciosos. información y su contenido, sin sacrificar la se-
guridad y las libertades asociadas con Internet.
De hecho, el presidente Obama identificó la
ciberseguridad como una prioridad para la se-
guridad nacional, con un mandato para realizar
una revisión de las políticas de EEUU, con el fin
de evaluar las estructuras de seguridad ciber-
nética existentes, considerando las aportacio-
nes de expertos procedentes del mundo de
Internet, algunas de cuyas conclusiones y reco-
mendaciones se analizan en este documento.
(1) See e.g., Center for Applied Cybersecurity Research, Indiana University, Comments to the White House 60 - Day Cybersecurity Review, March 27, 2009
(noting that there appears to be universal agreement that information security threats are getting more malicious and causing or having the poten-
tial to cause greater damage than ever before) (Indiana University Comments); James Jay Carafano, Ph.D. and Eric Sayers, Heritage Foundation, Buil-
ding Cybersecurity Leadership for the 21st Century, December 16, 2008 (observing that the issue of cybersecurity and cyberwarfare “has weighed hea-
vily on the minds of policymakers as the severity and complexity of malicious cyber attacks have intensified over the past decade”); Internet Security
Alliance, The Cyber Security Social Contract, Policy Recommendations for the Obama Administration and 111th Congress, p. 2 (stating that cybersecurity
is “no longer the domain of high school hackers but is populated by organized criminals, unfriendly nation states and terrorists”).
(2) See e.g., Indiana University Comments, p. 2 (noting that in January 2008, the Central Intelligence Agency reported that attackers broke into the
computer networks of utility companies and then made demands, in at least one case causing a power outage affecting ‘multiple cities’”); Karen
Dearne, Australian IT, Cyber Warfare on the Horizon, November 19, 2009 (discussing numerous instances of cyber warfare, including a denial-of-
service (DOS) attack which bombarded websites belonging to the White House, US intelligence agencies, the US Defense Department, the New York
Stock Exchange, NASDAQ, Amazon and Yahoo over the July 4th 2009 holiday; and the mass DOS attacks directed at the nation of Georgia by Russian
civilians in August 2008, just as Russian forces were mounting a ground assault in a dispute over the Georgian province of South Ossetia).
(3) See, White House Cyberspace Policy Review, Assuring a Trusted and Resilient Information and Communications Infrastructure, (available at: http://
www.whitehouse.gov/assets/documents/Cyberspace_Policy_Review_final.pdf) (visited December 11, 2009) (White House Cyberspace Policy Review).
(4) White House Cyberspace Policy Review, p. 7.
(5) These interests included representatives from industry, academia, the civil liberties and privacy communities, State governments, international
partners, and the Legislative and Executive Branches.
(6) White House Cyberspace Policy Review, p. iii.
(7) Id.
La regulación de los futuros servicios de p. 132 - 133
la Sociedad de la Información
They asserted that federal leadership and that cybersecurity transcends the jurisdictional
accountability on cybersecurity matters needs purview of individual departments and agen-
to be “strengthened,” and that cybersecurity- cies. While no single agency has a broad enough
related roles and responsibilities of federal perspective or authority to match the sweep of
departments and agencies needed to be clari- the problem, DHS has been designated as the
fied from a policy, legal structure, and federal central government agency to coordinate civilian
coordination perspective. (i.e., non-military) cybersecurity activities. The
The report recommended that it should agency is specifically tasked with protecting the
“enhance its partnership with the private nation’s critical infrastructure and key resources,
sector,” since both sectors’ interests are as well as responding to and recovering from
“intertwined with a shared responsibility for significant cybersecurity incidents11. Through
ensuring a secure, reliable infrastructure8.” various initiatives and mechanisms, DHS plays
Calling for the government to “bring like- an integral role in carrying out and monitoring
minded nations together,” the authors cited the nation’s cybersecurity efforts.
a host of cyber security issues ranging from Within DHS, the National Cybersecurity
technical standards to differing national and Division (NCSD) is tasked with the broad
regional laws and practices. They noted that mission to secure cyberspace and America’s
only by working with international partners cyber assets12. The NCSD coordinates the cyber
can the United States enhance cybersecurity9. leadership, processes, and protocols that will
The tools for the Administration’s imple- determine when and what actions need to be
mentation of its cybersecurity policies reside taken as cyber incidents arise.
within various administrative mechanisms, DHS implements its Cybersecurity mission
as well as its external partnerships with pri- largely through a successful public-private
vate industry. On the government side, the partnership model. In 2005 DHS launched the
Administration is working through its Cabi- Critical Infrastructure Partnership Advisory Coun-
net10 as well with independent agencies. With cil (CIPAC) which is designed to facilitate effec-
respect to the private sector, the Administra- tive coordination between federal infrastructure
tion is fostering policies through its participa- protection programs with the infrastructure
tion in various public private partnerships. protection activities of the private sector and
of state, local, territorial and tribal governments.
Role of Department While the CIPAC’s pur-
of Homeland
Security
Only by working with international view covers all critical
infrastructure/key
At the Cabinet level,
partners can the United States resource (CIKR) such
the U.S. Department enhance cybersecurity as the electric grid
of Homeland Securi- and rail transit, com-
ty (DHS) is fulfilling a central coordination role munications CIKRs have taken a heightened
in cybersecurity efforts. DHS has adopted a profile in the cybersecurity context.
public-private partnership model to implement DHS Secretary and Cabinet Member Janet
its cybersecurity mission. Independent agencies Napolitano recently noted in a speech on
outside of the Cabinet, are also working with cybersecurity issues that, “[t]o be most
the Administration on issues that could impact effective, we in government must work closely
cybersecurity policies. Chief among these, are with the private sector, and include it in our
recent efforts by the U.S. Federal Communica- work as a full partner from the very start.”
tions Commission (FCC). As the Secretary noted, by working in close
While the efforts of these key stakeholder collaboration these public-private efforts are
agencies are essential, it is important to note better able to analyze various threats, “develop
(8) Id.
(9) Id., p. iii.
(10) In the United States, the most senior appointed officers of the Executive Branch of the federal government reside in the Cabinet. Cabinet level
officials, who each receive the title of “Secretary,” advise and assist the President in his duties. Cabinet officers are nominated by the President and
are confirmed by the United States Senate.
(11) Homeland Security Council, National Strategy for Homeland Security, October 2007, p. 1 (available at: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nat_
strat_homelandsecurity_2007.pdf) (visited December 11, 2009).
(12) http://www.dhs.gov/xabout/structure/editorial_0839.shtm
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Heightened government interest in Cybersecurity: a U.S government perspective
strategies to mitigate them, and collaborate (CSRIC). The CSRIC, whose charter was recently
on solutions that were fast, widely shared, renewed through March 18, 201117, recommends
and compatible at all levels”13. best practices and actions the FCC can take to
Other collaborative efforts can be seen in the ensure the security, reliability, operability, and
form of well-established public-private entities, interoperability of public safety communica-
such as the United States Computer Emergen- tions systems; recommends best practices and
cy Readiness Team (US-CERT)14. The US-CERT is actions the FCC can take to improve the reli-
populated with key stakeholders from both the ability and resiliency of communications infra-
government and private sectors15 and has been structure; and evaluates ways to strengthen
in existence since 2003. the collaboration between communications
As the central coordinating government service providers and public safety entities
stakeholder in the nation’s cybersecurity during emergencies.
efforts, DHS has strived to build a robust The renewal of the CSRIC’s charter is an
and effective public-private partnership important milestone for the FCC as it works
mechanism to address cyber incident to refine and develop cybersecurity standards
management and coordination. These joint or best practices in a consensus framework
efforts are designed to effectively prevent, that includes significant private sector input.
detect mitigate and respond to the broad Given the constantly evolving and rapidly
range of attacks that occur in cyberspace. changing nature of the cybersecurity threat,
Both government and private stakeholders a rigid regulatory regime is likely to be less
are actively seeking to improve these efforts effective than a dynamic, partnership-based
in accordance with the guidance contained in approach. The FCC and other governmental
the Administration’s Cybersecurity Review. stakeholders are well-positioned to collect
and disseminate evolving cybersecurity best
A. The Role of the Federal practices and standards among service
Communications Commission providers and end-users.
The FCC is the main regulator of telecommuni- While the FCC’s express overview of cyber-
cations networks and also has a role in cyber- security issues is somewhat limited, two key
security issues. Although the FCC does not initiatives under current consideration could
have direct governmental oversight on cyber- have a material affect on carriers. Although
security related efforts, as the expert agency neither proceeding is cybersecurity specific,
on telecommunications issues it plays a com- their eventual outcome will impact the
plementary role in governmental and public- cybersecurity arena.
private efforts. As the Commission has recently The first initiative involves the development
acknowledged, its role in the cybersecurity of a National Broadband Plan which is intend-
realm “is to complement and support efforts ed to inform future Commission or Congres-
by the Justice and Homeland Security sional action relating to national broadband
departments.”16 deployment. Structured as a Notice of Inquiry,
Much of the FCC’s involvement on these is- this report will be non-binding on companies
sues is conducted through its Communications falling under the jurisdiction of the FCC. The
Security, Reliability, and Interoperability Council Commission’s second proceeding addresses
(13) Secretary’s Web Address on Cybersecurity, A New Challenge for Our Age: Securing America Against the Threat of Cyber Attack, October 20, 2009
(available at: http://www.dhs.gov/ynews/gallery/gc_1256070988236.shtm) (visited December 11, 2009) (Napolitano Speech).
(14) See, US-CERT website, (http://www.us-cert.gov/) (visited October 27, 2009). The US-CERT is charged with providing response support and defen-
se against cyber attacks for the Federal Civil Executive Branch and information sharing and collaboration with state and local government, industry
and international partners. US-CERT interacts with federal agencies, industry, the research community, state and local governments, and others to
disseminate reasoned and actionable cyber security information to the public.
(15) For example, among the members of the CIPAC are the Commission, the General Services Administration, the National Association of Regulatory
Utility Commissioners, the Department of Commerce, the Department of Defense, DHS , the Department of Justice, Alcatel-Lucent, Association of
Public Television Stations, AT&T, Boeing, CTIA - The Wireless Association, Cincinnati Bell, Cisco, Comcast, DirecTV, Embarq, Hughes Network Systems,
Internet Security Alliance, Intrado, Juniper Networks, Level 3, National Association of Broadcasters, National Cable & Telecommunications Association,
Qwest, Rural Cellular Association, the Satellite Broadcasting and Communications Association, Satellite Industry Association, Sprint Mobile, Telecom-
munications Industry Association, Tyco, Utilities Telecom Council, US Internet Services Provider Association, USTelecom, VeriSign and Verizon. See DHS
website, Council Members, Critical Infrastructure Partnership Advisory Council, available at: http://www.dhs.gov/files/committees/editorial_0848.
shtm#2 (visited October 27, 2009).
(16) Adam Bender, FCC Aims to Do More on Cybersecurity, Communications Daily, November 3, 2009 (noting a statement by Public Safety & Homeland
Security Bureau spokesman Robert Kenny that the Commission believes its role is to complement and support efforts by the Justice and Homeland
Security departments).
(17) See Public Notice, FCC Announces Membership of the Communications Security, Reliability, and Interoperability Council (CSRIC), DA 09-2297
(October 26, 2009).
La regulación de los futuros servicios de p. 134 - 135
la Sociedad de la Información
the management of broadband networks is “best positioned to take the lead interagency
and is structured as a Notice of Proposed Rule- coordination role for protecting against and
making (Rulemaking), meaning it will ulti- responding to cyber security attacks.”21
mately determine the manner in which the Further evidence of the Commission’s
FCC can regulate broadband providers and concerns regarding the impact of its National
management of their respective networks. Broadband Plan on cybersecurity were evident
when the Commission released a related, but
a) The FCC’s Roadmap for Nationwide Broad- more detailed inquiry, tailored specifically to
band Deployment: the National Broadband Plan the cybersecurity issue just five months later22.
In February 2009, Congress passed the Ameri- While recognizing the many public safety and
can Recovery and Reinvestment Act of 2009 homeland security benefits that would result
(Recovery Act)18. The Recovery Act was intended from implementation of its National Broadband
to provide a stimulus to the U.S. economy in the Plan, the Commission also acknowledged that
wake of the economic downturn, and a key pro- it was also required to consider “how to imple-
vision addressed broadband deployment in the ment and maintain a broadband infrastructure
United States. Under the Recovery Act, the FCC that is resilient in the face of cyber attacks and
was tasked with creating a National Broadband similar threats to network security.”23
Plan by February 17, 2010. The FCC’s National Based on these concerns, the Commission
Broadband Plan must ensure that all people expanded its inquiry into targeted issues
of the United States have access to broadband relating to ensuring greater cybersecurity for
capability and will establish benchmarks for the nation’s broadband assets. As an initial
meeting that goal. In accordance with the matter it sought information regarding the
Congressional Guidance in the Recovery Act, types of computer-based attacks against
the Commission initiated a proceeding last government or commercial computer systems
year to develop its plan. or networks and what these entities are doing
The FCC’s mandate to establish a national to prevent, detect and respond to such attacks.
broadband plan, while not binding on It also sought information regarding how
commercial providers, will likely include a federal agencies are collaborating with the
cybersecurity component. While the FCC’s communications segment to prevent, detect,
inquiry focused on a broad range of issues and respond to cyber attacks. This particular
addressing national security and public line of inquiry is critical, since more than 85
safety19, it acknowledged the importance percent of the nation’s critical infrastructure is
of addressing cybersecurity concerns. For owned and operated by private companies24.
example, it seeks information regarding the
extent to which the national broadband plan b) Cybersecurity and Network Management:
should address protection and advancement How the FCC’s Network Management Procee-
of cybersecurity, especially regarding those ding Could Impact Cybersecurity Efforts
broadband networks critical to the nation’s The second proceeding at the FCC involves its
critical infrastructure, financial institutions, Rulemaking relating to network management25.
public safety and homeland security20. It also Titled as a proceeding focused on “Preserving
inquires as to the role that standards or best the Open Internet,” the FCC’s rulemaking is in
practices should play in minimizing such fact the first attempt by a Federal agency to
threats. Perhaps more telling, however, the regulate the manner in which broadband net-
Commission also seeks information on which work providers can manage their networks.
agency or organization within the government The outcome of this proceeding will have
(18) American Recovery and Reinvestment Act of 2009, Pub. L. No. 111-5, 123 Stat. 115 (2009) (ARRA).
(19) Notice of Inquiry, A National Broadband Plan for Our Future, 24 FCC Rcd. 4342, pp. 73–79 (2009) (the FCC’s inquiry includes addressing network
redundancy, public safety broadband networks, wireless spectrum for public safety and even the impacts of pandemics or bioterrorism on broad-
band networks) (National Broadband Plan NOI).
(20) National Broadband Plan NOI, p. 73.
(21) Id., p. 73.
(22) Public Notice, Additional Comment Sought on Public Safety, Homeland Security, and Cybersecurity Elements of National Broadband Plan, DA 09-
2133, 24 FCC Rcd. 12136 (2009) (Cybersecurity Notice).
(23) Cybersecurity Notice, p. 1.
(24) Rep. Bart Gordon (D-TN), The Hill, Cybersecurity is National Securiy, July 14, 2009 (available at: http://science.house.gov/press/PRArticle.
aspx?NewsID=2609) (visited October 28, 2009).
(25) Notice of Proposed Rulemaking, Preserving the Open Internet, FCC 09-93, 24 FCC Rcd. 13064 (2009) (Open Internet NPRM).
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Heightened government interest in Cybersecurity: a U.S government perspective
direct and indirect implications on the manner adequately address cybersecurity threats. Some
in which carriers and the US government have argued that private sector interests may
address cybersecurity issues. be intimidated from developing potentially
The FCC’s Open Internet Proceeding is more beneficial cybersecurity tools –or even
commonly known in policy circles as ‘Network commercial tools with cybersecurity related
Neutrality.’ The Commission’s Rulemaking applications– out of fear from running afoul
establishes six open Internet principles that of the Commission’s proposed regulations.
it seeks to embody in binding regulations. Moreover, there is additional concern that
These proposed regulations are embodied given the constantly evolving and rapidly
in six general principles relating to network changing nature of the cybersecurity threat,
management. a static regulatory
The proposed
More than 85 percent of the nation’s standards-based
regulations place approach to cyberse-
specific limitations
critical infrastructure is owned and curity – even in the
(subject to operated by private companies form of a regulatory
“reasonable network exception – would
management”) regarding how broadband not keep pace with ever-evolving Internet
providers can manage their networks. In based threats. Indeed, the Obama Administra-
general, the proposed rules would prevent tion’s own Cybersecurity Review concluded that
broadband providers from blocking content the “Federal government also must be careful
over their networks, preventing the running not to create policy and regulation that inhibits
of specific applications or devices on their innovation or results in inefficiencies or less
networks, depriving users of competition, security.”28 Yet there is concern that is exactly
requiring nondiscriminatory treatments of what could result from adoption of the Com-
all content, applications and services and mission’s current proposals.
disclosing network management practices26.
In formulating its proposed rules, the Com- B. The Meaning of Privacy in
mission acknowledges the need to balance its Cybersecurity Policy: Privacy Concerns
proposed regulations with the needs of law in the Cybersecurity Context
enforcement, public safety, and homeland and As private and governmental stakeholders work
national security. However, the ultimate ques- towards the singular goal of greater cybersecu-
tion is whether the Commission’s acknowledge- rity, their efforts are likely to be challenged by
ment of these needs sufficiently addresses the those expressing increasing concerns over pri-
realities of network management. While the vacy and Constitutional rights in the Internet
Commission acknowledges the importance of realm. The Obama Administration appears cog-
national and homeland security in its proposed nizant of how cybersecurity measures implicate
rules, there is concern that such a regulatory these broader concerns. The Cybersecurity Re-
approach could do more harm than good. view noted that there is a need to ensure “an
Specifically, the Commission seeks to assuage integrated approach toward the Nation’s need
security concerns by establishing exceptions to for security and the national commitment to
its proposed rules for the needs of public safety, privacy rights and civil liberties guaranteed
and national and homeland security27. There is by the Constitution and law.”29
concern however, that implementation of its But it could prove difficult for the govern-
proposed rules could have a chilling effect on ment to balance the protection of civil liber-
the need for innovation in the private sector to ties and individual privacy protections with
(26) Specifically, the FCC’s proposed rules state that, subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service:
1) may not prevent any of its users from sending or receiving the lawful content of the user’s choice over the Internet; 2) may not prevent any of its
users from running the lawful applications or using the lawful services of the user’s choice; 3) may not prevent any of its users from connecting to
and using on its network the user’s choice of lawful devices that do not harm the network; 4) may not deprive any of its users of the user’s entitle-
ment to competition among network providers, application providers, service providers, and content providers; 5) must treat lawful content, applica-
tions, and services in a nondiscriminatory manner; and 6) must disclose such information concerning network management and other practices as is
reasonably required for users and content, application, and service providers to enjoy the protections specified in this part. Open Internet NPRM,
pp. 92, 104, 119.
(27) Specifically, the Commission proposes that nothing in its proposed rules would supersede any obligation a provider of broadband Internet ac-
cess service “may have – or limits its ability – to deliver emergency communications or to address the needs of public safety or national or homeland
security authorities, consistent with applicable law.” Open Internet NPRM, p. 146.
(28) White House Cyberspace Policy Review, p. 31.
(29) Id., p. i.
La regulación de los futuros servicios de p. 136 - 137
la Sociedad de la Información
the need for comprehensive security of net- impact of information technology and net-
works and information. Specifically, it is diffi- worked information technology systems and
cult to secure information infrastructures applications on cybersecurity and personal
and their content without tradeoffs between privacy and advise the President on steps
security and the freedoms associated with necessary to mitigate and manage security
the Internet. and privacy risks.
Some in the civil liberties community fear Similarly, the Intelligence Authorization Act
that national security interests could be used for Fiscal Year 2010 would improve congres-
as justification for encroaching on privacy sional oversight of federal cybersecurity pro-
without adequate oversight. Further compli- grams, and would require that the President
cating the issue is a lack of consensus on the inform Congress about every cybersecurity
definition of “privacy” in the context of the program currently in operation and every new
Internet, and a lack of consensus on what sort program created thereafter33. The program no-
of government resolution may be necessary tification must include some type of certifica-
as a network security measure. tion on the legality of the program as well as
In the United States, there have been calls an assessment on the program’s privacy impact.
in the U.S Congress and at separate regulatory Outside of the legislative branch, federal
agencies to address increasing concerns over agencies are also examining the role of privacy
consumer privacy. From a statutory perspec- in today’s rapidly changing technological
tive, carriers in the United States are already marketplace. For example, the Federal Trade
subject to the requirements of the Electronic Commission (FTC) has been exploring the role
Communications Privacy Act of 1986 (ECPA)30. of privacy in today’s Internet marketplace,
In general, ECPA protects wire, oral, and elec- by examining various new technologies
tronic communications while in transit, and and software34.
sets down requirements for search warrants While the results of these inquiries have
that are more stringent than in other settings. often acknowledged the privacy implications
Other provisions of ECPA protect communica- of certain technologies (e.g., peer to peer soft-
tion held in electronic storage, most notably ware), it is often impossible for agencies and
messages stored on computers31. The require- private industry to prevent the use and dissem-
ments contained in ECPA substantially limit ination of such technologies. Even in instances
the manner in where such tech-
which broadband There is a lack of consensus on the nologies have re-
providers can sulted in the dis-
monitor traffic
definition of “privacy” in the context closure of sensitive
over their respec- of the Internet or even classified
tive networks. national security
Within these existing confines, elected of- data35, stakeholders often face substantial limi-
ficials in the United States are seeking to ad- tations on taking necessary corrective actions.
vance legislation that adequately addresses Successful resolution of these conflicts could im-
the nation’s cybersecurity needs, while also pact the manner in which carriers and govern-
addressing privacy concerns. For example, the ment stakeholders can take steps to ensure
Chief Technology Officer Act of 2009 (CTOA), greater cybersecurity.
would create the office of the Chief Technol-
ogy Officer (CTO) within the Executive Office
of the President32. Under the proposed legisla-
tion, the CTO would be required to assess the
(36) See e.g., The National Council for Public-Private Partnerships website, Top Ten Facts About PPPs, (available at: http://ncppp.org/presskit/topten.
shtml) (visited December 11, 2009).
(37) See, NSTAC website, (http://www.ncs.gov/nstac/nstac.html) (visited October 27, 2009). For over 25 years, the NSTAC has brought together up to
30 industry chief executives from major telecommunications companies, network service providers, information technology, finance, and aerospace
companies. These industry leaders provide the President with collaborative advice and expertise, as well as robust reviews and recommendations.
The NSTAC’s goal is to develop recommendations to the President to assure vital telecommunications links through any event or crisis, and to help
the U.S. Government maintain a reliable, secure, and resilient national communications posture.
(38) Rep. Bart Gordon (D-TN), The Hill, Cybersecurity is National Securiy, July 14, 2009 (available at: http://science.house.gov/press/PRArticle.
aspx?NewsID=2609) (visited October 28, 2009).
(39) Public Safety and Homeland Security Bureau website, Tech Topic 20: Cyber Security and Communications, available at: http://www.fcc.gov/pshs/
techtopics/techtopics20.html (visited October 29, 2009).
(40) NRIC Best Practices website, available at: https://www.fcc.gov/nors/outage/bestpractice/BestPractice.cfm (visited October 29, 2009) (Best Prac-
tices Website).
(41) See, Best Practices Website, Detailed Information for the Best Practice: 7-6-8047 (available at: https://www.fcc.gov/nors/outage/bestpractice/
DetailedBestPractice.cfm?number=7-6-8047) (visited October 29, 2009).
(42) See, Best Practices Website, Detailed Information for the Best Practice: 7-6-8048 (available at: https://www.fcc.gov/nors/outage/bestpractice/
DetailedBestPractice.cfm?number=7-6-8048) (visited October 29, 2009).
(43) See, Best Practices Website, Detailed Information for the Best Practice: 7-7-0401 (available at: https://www.fcc.gov/nors/outage/bestpractice/
DetailedBestPractice.cfm?number=7-7-0401) (visited October 29, 2009).
(44) Nominated candidate policies and procedures may be submitted to NIST in any area of information security including, but not limited to: ac-
creditation, audit trails, authorization of processing, budget planning and justification, certification, contingency planning, data integrity, disaster
planning, documentation, hardware and system maintenance, identification and authentication, incident handling and response, life cycle, network
security, personnel security, physical and environmental protection, production input/output controls, security policy, program management, review
of security controls, risk management, security awareness training, and education (to include specific course and awareness materials), and security
planning. See, NIST CSRC website, Information Technology Security, available at: http://www.csrc.nist.gov/pcig/ppsp.html (visited October 29, 2009).
La regulación de los futuros servicios de p. 138 - 139
la Sociedad de la Información
(45) See, ITU website, Cybersecurity Gateway, available at: http://www.itu.int/cybersecurity/gateway/ (October 29, 2009).
(46) See e.g., ITU website, Lead study group on telecommunication security, available at: http://www.itu.int/ITU-T/studygroups/com17/tel-security.html
(visited October 29, 2009).
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Propiedad Intelectual
y las TIC. Una relación
de amor-odio
Gaspar Ariño y Juan Miguel de la Cuétara
Ariño y Asociados-Abogados
Resumen
Este artículo muestra una relación de “amor- La diversificación de los contenidos es vista
odio”. Las Tecnologías de la Información y la como una evolución natural, dentro de la cual
Comunicación (TICs) y la propiedad intelectual los contenidos generados por los usuarios des-
pueden ser tanto los mayores amantes como tacan como cuestión particular. Muchas veces
los peores enemigos, según el lado del que cai- olvidados por la legislación (como hace el nue-
ga la moneda. Después de una rápida presen- vo proyecto de Ley español), los contenidos ge-
tación del “status quaestionis”, el trabajo se nerados por los usuarios están en todas partes,
centra en dos problemas: el rápido crecimiento crecen rápidamente y poseen una capacidad
de los contenidos audiovisuales en las redes de en aumento para “hacer dinero”. Tres casos
comunicaciones electrónicas y las cuestiones simples muestran su valor e importancia. Estos
que su diversificación está planteando a la ges- casos nos dan ocasión para aportar unas obser-
tión de los derechos de propiedad intelectual. vaciones finales sobre algunas cuestiones rele-
vantes para la propiedad intelectual, tales
En lo relativo al primer tema, se presta aten- como la utilización de medios de control tecno-
ción a la enorme ola de contenidos audiovisua- lógicos o la “autorregulación”, que merecen
les que amenaza realmente con inundar cual- una consideración adicional; procuraremos
quier canal bidireccional de comunicaciones. prestársela en los meses –o años– venideros.
Los titulares de las redes tratan de anticiparse
al colapso de sus sistemas por medio de las
denominadas “Redes de Nueva Generación”,
pero pueden fallar en el intento. Así sucederá
si pierden sus indispensables fuentes financie-
ras. Y ese será el caso si la regulación de las te-
lecomunicaciones desvía hacia las grandes
compañías mediáticas o de Internet los flujos
de fondos que requieren estas nuevas redes.
Hemos llamado a esto “El Desafío Audiovisual”,
sobre lo cual uno de nosotros ha escrito recien-
temente un libro donde cualquier interesado
puede encontrar más información.
La regulación de los futuros servicios de p. 140 - 141
la Sociedad de la Información
Abstract
This article shows a “love-hate” relationship. neglected by audiovisual legislation (as new
Information and Communication Technologies Spanish projected Act do) user-generated
(ICTs) and Intellectual Property may be both best contents are ubiquitous, fast-growing and
lovers and worst enemies depending on the side money-maker. Three simple cases show their
the coin falls. After a quick “status quaestionis” value and importance. These cases give us
presentation, our research focus on two selected occasion to propose some final remarks on
problems to comment: The audiovisual content intellectual property-related relevant questions,
fast growth in electronic communication such as the application of technological means
networks, and the issues its diversification is of control or self-regulation, that deserve
generating to intellectual property rights additional consideration; we’ll try in the
management. months –or years– to come.
o del amante de la música que grababa en cin- nocivos o del combate contra los “ciberdelitos”
ta sus preciados “vinilos” para que no se daña- (la pederastia ha encontrado en la Red de Re-
ran al pasar la aguja repetidas veces por los des un caldo de cultivo pavoroso).
surcos. Pero, con los ordenadores e Internet,
la copia privada se ha convertido en algo opaco
y compartible. Opaco, porque comenzó a multi- Figura 1:
El acceso a la cultura visto
plicarse sin que fuera fácil seguirle la pista: EL ACCESO A LA CULTURA VISTO POR GOOGLE por Google
puede estar en el disco duro, en un disco de
Desde 2006 Google está inmerso en un
“back up”, en otros discos o memorias externas, ambicioso programa de digitalización de
propios o ajenos, etc. Y compartible, porque “lo libros, procedentes básicamente de grandes
privado” en el mundo de las redes sociales elec- bibliotecas norteamericanas, institucionales y
universitarias, para facilitar su acceso gratuito
trónicas se entiende de una nueva manera: un en Internet. Muchos de los fondos antiguos
joven que quiere explicarle a un amigo la músi- de estas bibliotecas están ya en el dominio
público, pero las obras modernas se mantienen
ca que le gusta le facilita una de sus copias “pri- normalmente protegidas por derechos de autor.
vadas”. No tiene otra manera de hacerlo. La tec- La compañía está facilitando acceso completo a
los primeros y restringido a unas pocas páginas
nología ha cambiado drásticamente las cosas. a los segundos, a modo de extracto. Su idea
Pensemos ahora en los contenidos audiovi- es que de este modo se aproxima el lector al
suales concebidos precisamente para ser com- libro (lo localiza y puede sondear su contenido)
lo cual no sólo no atenta contra los derechos
partidos. La tecnología hoy pone a disposición de autor sino que favorece incluso su ulterior
de cualquiera la posibilidad de hacer fotogra- adquisición “física” por los interesados. Las
empresas editoriales, no obstante, se oponen
fías o grabaciones de vídeo como aficionado frontalmente a una digitalización que no controlan
y ponerlas en Internet. Cada vez lo hace más y ven un enorme peligro en la reconducción de
los lectores a Internet con acceso gratis a la
gente. Estas grabaciones se ponen a disposi- literatura digitalizada. El último hito en esta batalla
ción de los demás internautas con una inten- ha sido el triunfo en los tribunales franceses
ción, pero pueden usarse con otra. Unos usos del grupo editorial la Martiniere (propietario de
Editions du Seuil) y de la Asociación de Editores
serán legítimos (por ejemplo, la incorporación y Autores franceses, que han conseguido una
de una copia a un archivo realmente privado) declaración de infracción por Google de la ley
de derechos de autor y una condena al pago de
y otros no (p.ej. la utilización de una fotografía una indemnización de 300.000 euros. Google ha
ajena para una campaña comercial); pero declarado que apelará la sentencia y que ese
tipo de decisiones significan un gran obstáculo
¿cómo diferenciarlos? En muchos de estos con- para el acceso de la población al acervo cultural
tenidos no se identifica siquiera el autor o el contenido en las Bibliotecas.
origen de la grabación, con lo que ni siquiera el
“irrenunciable” derecho moral (a la identifica-
ción como autor o a la integridad de la obra)
sería defendible sin grandes complicaciones. Precisamente por este aumento de la compleji-
En suma, empezar por usar la tecnología, y pre- dad, nuestro próximo paso consistirá en selec-
ocuparse después por los derechos afectados, cionar una materia sobre la que podamos ha-
es una conducta muy comprensible, aunque no cer algunos comentarios de interés en el
implica que los derechos sean fáciles de recom- presente artículo.
poner cuando quiera hacerse.
Las cosas se complican todavía más porque 2. Seleccionemos un problema
la propiedad intelectual no es un derecho aisla- Si prestamos una mínima atención a las infor-
do, sino que está en directa relación con mu- maciones cotidianas, pronto nos encontrare-
chos otros, varios de los cuales son de rango mos con la lucha contra las copias digitales
constitucional. El de acceso a la cultura es uno clandestinas de audio y vídeo como una de las
de ellos (que facilita, por ejemplo, el acceso “on- principales cuestiones de la actualidad. Es más,
line” a los contenidos existentes en bibliotecas la denominada Ley Sarkozy francesa y los de-
y museos públicos) y el derecho a la intimidad bates españoles en torno a las restricciones
y a la propia imagen o al secreto de las comuni- a aplicar a los ISPs y usuarios de Internet que
caciones son otros (buena parte de los conteni- se dediquen al intercambio masivo de ficheros
dos polémicos que circulan por Internet vulne- están estos días en el candelero. ¿Es éste el pro-
ran estos derechos), por no hablar de la blema del que debemos ocuparnos?
protección de la infancia frente a contenidos Es, desde luego, una cuestión palpitante.
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Propiedad Intelectual y las TIC. Una relación de amor-odio
al tiempo que se hace comunicación pública que cuentan con el enorme poder de la imagen
gratuita de contenidos protegidos, lo que me- animada y a todo color para lograr sus fines.
rece también nuestra atención. En fin, basten los dos supuestos apuntados
para mostrar que el incremento de los conteni-
3. Sobre el crecimiento de los contenidos dos audiovisuales en las redes es exponencial
que se inyectan a las redes e imparable. No hace falta mencionar, por tanto,
Hemos dicho que la posibilidad de distribuir la intensidad con la que los videojuegos están
a través de Internet contenidos protegidos por penetrando en la red, o la velocidad a la que la
derechos de autor en todo el mundo, y cobrar publicidad se está volcando a Internet, en bus-
por ello, es un gran incentivo a los creadores ca de unos objetivos que pueden clasificarse
de productos audiovisuales. Ahora es buen mo- y segmentarse de una forma muy eficaz. Tam-
mento para retomar esta idea. El incentivo a poco hace falta dar cifras; si lo hiciéramos ten-
que nos referimos obviamente existe, y lo que dríamos que hablar de “Petabits”, lo que no
requiere es que haya muchas transferencias facilita, sino que dificulta, la comprensión;
–controladas– de estos contenidos, a ser posi- quedémonos, por tanto, en que los contenidos
ble millones de ellas, para extraer una gran ren- multimedia que circulan por las redes están
tabilidad. Si dejamos a un lado el problema del creciendo muy deprisa y están formando una
control y nos fijamos en cómo funciona este poderosa “ola audiovisual” que las redes deben
incentivo, la observación nos muestra muchas prepararse para afrontar.
personas tratando de mover sus propios conte- Hoy hay un enorme debate sobre el modo en
nidos audiovisuales “comerciales” por la Red. Lo que todo lo dicho va a producirse (se está produ-
que quieren, naturalmente, es mover los conte- ciendo), en el que siempre está presente de un
nidos de los que disponen de derechos, y cobrar modo u otro la cuestión de la “monetización”,
por ellos; pero, para inducir a los usuarios a ac- de la conversión de los contenidos que recorren
ceder a dichos contenidos, moverán también las redes en ingresos tangibles. En este punto,
otros de acceso libre, a modo de muestra o los titulares de derechos audiovisuales mejor
“gancho” para los de pago, en un proceso que situados, con músculo financiero y buenas estra-
se realimenta por sí solo. Para que los conteni- tegias, son los grandes conglomerados multime-
dos gratuitos sean percibidos, tienen que ser dia, pero tienen que enfrentarse a otras
abundantes y estar en continua renovación (en empresas todavía más grandes, los organizado-
Internet las cosas envejecen muy deprisa), lo res y agregadores de contenidos de Internet,
que, a su vez, incrementa progresivamente la con Google a la cabeza, que tienen todavía mayor
circulación de productos multimedia por las capitalización y estrategias más ambiciosas. Lo
redes. Los contenidos “comerciales” o aspiran- más probable es que ambos estén buscando un
tes a serlo tienen, así, una capacidad de gene- equilibrio, puesto que los titulares de derechos
ración de tráfico muy superior al que realmen- de autor y afines necesitan a los grandes porta-
te se está comercializando. les de Internet para que los usuarios los encuen-
Pero esto no es todo. Algunos de estos conte- tren, y las empresas de Internet, aunque sirven
nidos gratuitos serán del gusto del público, lo contenidos tanto libres como protegidos, tam-
que aumentará el número de visitas y atraerá bién necesitan sus derechos de propiedad inte-
a la publicidad, lo cual generará nuevos ingresos. lectual para su negocio (piénsese en “Google
Esto lo saben bien los radiodifusores, los emiso- maps”, por ejemplo). El problema es que, des-
res de radio y televisión en abierto, que están pués de repartirse el dinero de los usuarios, los
perdiendo sus audiencias y que están volcando titulares de los derechos de propiedad intelectual
a Internet tanto sus contenidos tradicionales y los organizadores de los contenidos multimedia
como otros específicamente creados para ella. pueden no dejar nada para los transportistas,
Lo saben también los periódicos, inmersos en para las redes de comunicaciones electrónicas
un intenso proceso de reconversión, que tienen que, al fin y al cabo, se encargan de moverlo
que asumir los instrumentos de la era digital. todo. Hace pocos años eran éstos los que tenían
Hoy el vídeo es un complemento obligado de la el músculo financiero, las perspectivas de futuro
noticia periodística en Internet; mañana, el ví- y la capitalización bursátil. Hoy, lo que les queda
deo será “la noticia” de los periódicos digitales. es una continua necesidad de nueva inversión
Y lo saben los organizadores de redes sociales, (las redes hay que actualizarlas constantemente),
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La Propiedad Intelectual y las TIC. Una relación de amor-odio
el reparto del contenido económico de los dere- tado espacios informativos sobre ellas. En el
chos de emisión (en la mayoría de las ocasio- mundo del periodismo, las tradicionales “cartas
nes no hay un único “productor” del evento con al director” y los “anuncios por palabras” que
el que negociar) y los posibles eventos “de inte- durante mucho tiempo representaron la única
rés general” sobre los que se establecerán ma- participación activa de los lectores, tienen hoy
yores o menores limitaciones a la construcción innumerables formas que, en el periodismo di-
de derechos de exclusiva sobre ellos, llegando gital, adoptan apariencias tan peculiares como
a su total prohibición. los “hilos” de conversaciones escritas en un Blog
o las secciones dedicadas al trueque.
En segundo lugar, diremos que una parte de
estos contenidos está adquiriendo una creati- Figura 3:
PROYECTO DE LEY GENERAL vidad y consistencia francamente relevante. Proyecto de Ley General
DE LA COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL de la Comunicación
Con las actuales facilidades para crear una ma-
Audiovisual
Art.20. Potestad para excluir la emisión queta musical o producir un corto de cine, la
codificada de acontecimientos de interés general capacidad de creación “amateur” es creciente y
para la sociedad.
son ya muchos los artistas jóvenes que vuelcan
1. El Consejo Estatal de Medios Audiovisuales sus “óperas primas” en Internet a la espera de
debe fijar mediante decisión motivada un
catálogo con vigencia bienal donde se recojan
que alguien descubra sus talentos. Lo mismo
los acontecimientos de interés general que hacen fotógrafos, modelos, actores, estilistas,
han de emitirse por televisión en abierto y con cantantes y tantos otros profesionales en cier-
cobertura estatal.
Al hacerlo se determinará también si los nes del mundo de la imagen. Esto es importan-
acontecimientos deben ser transmitidos total te para distinguir la propiedad intelectual que
o parcialmente en directo o en caso necesario,
por razones de interés público, total o se aplica a creaciones que requieren una cierta
parcialmente en diferido. elaboración y un mínimo esfuerzo para darles
Los acontecimientos de interés general para
la sociedad que pueden incluirse en el citado
forma, como las que estamos hablando, de
catálogo habrán de escogerse del siguiente elenco: aquellas otras expresiones intelectuales efíme-
a. Los Juegos Olímpicos de invierno ras, puramente coyunturales, que tanto circu-
y de verano.
lan por la Red de Redes, del tipo de las normal-
b. Los partidos oficiales de la selección
española absoluta de fútbol y de baloncesto.
mente producidas en una conversación
c. Las semifinales y la final de la Eurocopa ordinaria o en un comentario casual, que en
de Fútbol y del Mundial de Fútbol. Internet adoptan la forma de un “post” en un
d. (Continúa). foro o de un fichero colgado en una red social
sin otra pretensión que mostrarlo a los amigos.
De todos modos, la gran repercusión que pue-
den adquirir comentarios casuales e incluso
Y aún queda un tercer tipo de contenidos que es gestos o mensajes breves en el mundo Internet
de particular interés para las empresas de teleco- nos está obligando a repensar esta cuestión
municaciones: los contenidos generados por los (más adelante la retomaremos brevemente).
usuarios. Merece la pena examinarlos de cerca Y, en tercer lugar, añadiremos que la impor-
porque, a su vez, ofrecen una rica tipología. tancia económica de estos contenidos es cre-
En primer lugar, debemos decir que están en ciente. Tanto desde el punto de vista de su vo-
todas partes. Naturalmente, las redes sociales lumen (crecen exponencialmente) cuanto de
de Internet son su caldo de cultivo más rico, su explotación comercial (su productividad
pero están adquiriendo fuerza también en las está en ascenso) se trata de contenidos muy
televisiones tradicionales, que encuentran en atractivos para los emprendedores. El valor
los usuarios que participan en sus concursos que está adquiriendo este tipo de contenido
o reality shows una gran fuente de contenidos se aprecia fácilmente en muchos de los puntos
“que venden”; y en las no tan tradicionales, in- en que se concentra. Unos son aquellos sitios
mersas en la búsqueda de nuevos contenidos que agrupan opiniones espontáneas de consu-
que explotar: cada vez son más las fotos y ví- midores de un determinado producto, que lle-
deos de aficionados que llegan a la pequeña gan a aportar valoraciones consideradas muy
pantalla, hasta el punto de que incluso cadenas fiables y muy apreciadas. Otros son los “clubs de
tan serias como CNN, Fox o Sky News han mon- fans” de una serie de televisión, que aportan un
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La Propiedad Intelectual y las TIC. Una relación de amor-odio
valiosísimo feed back para sus guionistas y ac- nas de miles… y adquirió un enorme alcance.
tores. En otros puntos está menos claro, pero La cuestión, entonces, es: los textos introduci-
también existe el contenido económico a que dos en este sistema, ¿pueden ser considerados
nos estamos refiriendo; por ejemplo, las foto- “creaciones” objeto de propiedad intelectual?
grafías de viaje de los aficionados están inte- En principio parece que no, por impedirlo la
grándose cada vez más en los sitios que quieren regla que exige un mínimo de entidad creativa
divulgar las bellezas del lugar donde se han para ello. Estos contenidos están destinados a
tomado, y muchos usuarios las prefieren a las describir rápidamente una situación (¿dónde
clásicas “postales” o fotografías publicitarias estás?) o una acción (¿qué haces?). Natural-
donde todo es impecable y hermoso (pero es- mente, pueden incluirse también sentimientos
tereotipado y poco creíble). o sensaciones (¿qué sientes?), pero las limita-
Naturalmente, donde hay contenidos audio- ciones de un micromensaje impedirán normal-
visuales, dinero y tecnologías de la información mente considerar estas descripciones como
y la comunicación, surgirán problemas de pro- una creación literaria o artística. El autor ten-
piedad intelectual. Veamos algunos. drá que usar términos comunes y describir los
hechos observados o las situaciones vividas
5. Algunos casos de especial interés prácticamente del mismo modo que lo haría
a) Las manifestaciones de Mark Cuban cualquier otro, lo que le impide reclamar el de-
en Twitter recho de exclusiva para las frases empleadas.
Éste es un caso muy reciente, del pasado año En trazos, gruesos, ésta es la tesis de la autora
2009, del que da cuenta Consuelo Reimberg en del artículo y no vamos a discutirla. Nos limita-
el nº 4/2009 (agosto) de la Revista on-line de la remos a matizar que la brevedad no es, por sí
OMPI. Los hechos fueron los siguientes: Mark misma, causa de exclusión de la propiedad inte-
Cuban, propietario de los Dallas Mavericks, un lectual, y que el problema tiene –quizás– una
equipo de baloncesto de la NBA, enfadado por más fácil solución desde la perspectiva del dere-
lo que entendía como mala organización de cho a la confidencialidad de las comunicaciones
uno de sus partidos, se dedicó a emitir “Tweets” que desde la de los derechos de autor. Por cierto
criticándola durante todo el encuentro. La cade- que si la autora del artículo nos dice que la le-
na de televisión de- gislación sobre los derechos de autor debe evo-
portiva ESPN los re- lucionar al ritmo de la tecnología, es obvio que
produjo sin su también debe hacerlo la de la inviolabilidad de
autorización como las comunicaciones privadas y, por tal motivo,
parte de la polémica del mismo modo que el viejo “secreto de la co-
que suscitó dicho en- rrespondencia” se amplió en su día a las conver-
cuentro. Naturalmente, con ello adquirieron saciones telefónicas, así también la inviolabili-
una repercusión mediática que iba mucho más dad de éstas debe extenderse hoy a todo tipo
allá de la red de contactos a la que fueron remi- de comunicaciones electrónicas privadas, sean
tidos. Desde ese mismo momento, la polémica “uno a uno, “uno a varios” o “uno a muchos”.
se enconó: ¿cómo era posible que esos mensa-
jes se publicaran?; ¿acaso no requería su publi-
Figura 4:
La búsqueda de noticias
cación el consentimiento del autor? LA BÚSQUEDA DE NOTICIAS MORBOSAS EN INTERNET
morbosas en Internet y el Vayamos por partes. Los mensajes en cues- Y EL DERECHO A LA INTIMIDAD
derecho a la intimidad
tión se crearon dentro de un sistema que no
Hoy día los buscadores de noticias entran
admite más de 140 caracteres de texto, conce- asiduamente en las redes sociales en busca de
bido para que sus usuarios respondan a la sim- asuntos escandalosos o morbosos que poder
explotar. Pueden hacerlo con toda comodidad,
ple pregunta de “¿qué estás haciendo ahora?”. cribando automáticamente cada pocos minutos
Este sistema tuvo un enorme éxito porque las cientos de ellas, millares de blogs y múltiples
sitios de referencia. Ésa es una forma de romper
personas vinculadas por lazos afectivos en- la intimidad de las redes “sólo para usuarios
cuentran muy cómoda esta forma de saber del registrados” ciertamente censurable. Junto a la
otro. Dado que las redes sociales, por defini- confidencialidad de las comunicaciones, el derecho
a la intimidad y a la propia imagen, incluido en las
ción, tratan de crear este tipo de lazos, lo ini- constituciones más avanzadas (entre ellas,
cialmente pensado para conectar unas pocas la española) tiene aquí un gran papel que jugar.
personas se extendió a centenares, miles, dece-
La regulación de los futuros servicios de p. 148 - 149
la Sociedad de la Información
La enseñanza de este caso es que un exceso de en la que el usuario tiene “acceso a contenidos
especialización es perjudicial en el terreno que adicionales, vinculados o no a los programas
nos movemos. No podemos afrontar la interac- audiovisuales y la navegación por ellos, así
ción entre las TIC y la propiedad intelectual como al envío de respuestas, incluido el envío
desde una u otra perspectiva exclusivamente; de datos que permitan realizar transacciones
¿podemos hacerlo desde la del nuevo Derecho económicas”. Tan solo el último inciso deja
Audiovisual? Veámoslo. alguna duda al referirse a “la comunicación
entre distintos usuarios”, aunque lo normal
b) El Proyecto de Ley General española será que se interprete en el contexto de la
de la Comunicación Audiovisual indicada televisión interactiva. Porque, además,
En El Parlamento español está en tramitación no se trata tan solo de que el Proyecto se
estos días un Proyecto de Ley General de Comu- desentienda de estos específicos servicios;
nicación Audiovisual. El texto, remitido por el es que lo hace en general de todo el tema de
Gobierno, se publicó en el Boletín Oficial de las la propiedad intelectual en las comunicaciones
Cortes (Congreso de los Diputados) del 23 de audiovisuales, como seguidamente se verá.
octubre pasado y, naturalmente, es imposible Poco después de presentar a las Cortes este
conocer todavía el resultado final que aproba- proyecto de ley, el Gobierno español elaboró el
rán nuestras Cámaras. El proyecto disponible, Anteproyecto de Ley de Economía Sostenible,
no obstante, nos da una idea razonablemente que fue dado a conocer a finales de otoño de
clara de lo que nuestros gobernantes piensan 2009. En esta nueva norma in fieri, de amplio
acerca de los contenidos aquí examinados: sim- y abigarrado contenido (el anteproyecto tiene
plemente, no existen para ellos, ni merecen 200 páginas, de las cuales 111 son de disposicio-
mención alguna en el contexto general de la nes adicionales, transitorias y finales), se incor-
regulación audiovisual. No existen, en primer poró una polémica disposición final primera
lugar, como “derecho del público” (arts. 4 a 9); dedicada a reformar la Ley de Propiedad Inte-
tampoco lo hacen como “derecho de los presta- lectual “para protegerla frente a la piratería de
dores del servicio de comunicación audiovisual” Internet”. En ella se instituye el organismo ad-
(arts. 10 al 21); ni siquiera figuran entre las nue- ministrativo –no judicial– al que se otorgan
vas formas de comunicación audiovisual, redu- competencias para identificar y perseguir a los
cidas a la televisión en movilidad y a la televi- presuntos vulneradores de esta propiedad y se
sion en alta definición (arts. 34 y 35); y, por toman otras determinaciones en este terreno,
último, tampoco se encomienda función alguna en el que ya hemos dicho que no vamos a en-
en relación con ellos al nuevo Consejo Estatal trar. A lo que ahora importa, la incorporación
de Medios Audiovisuales (art. 47). de esta disposición final al anteproyecto de ley
En suma, para el Proyecto de Ley, el manejo de la Economía Sostenible, y no al de la Comu-
y gestión de los contenidos generados por los nicación Audiovisual, cuando ambos están tan
usuarios no se considera un servicio de comuni- próximos en el tiempo, indica claramente que
cación audiovisual. Aunque sin demasiada clari- para nuestro Gobierno los temas aquí aborda-
dad, estos contenidos parecen comprendidos dos no constituyen un problema de la legisla-
dentro de la exclusión del art. 3,c de l Proyecto, ción audiovisual.
que se refiere a “las comunicaciones audiovi- Siendo así, sólo nos queda la legislación de
suales sin carácter económico”. Y, ciertamente, los Servicios de la Sociedad de la Información,
los contenidos que circulan por una buena par- como guía para ordenar los contenidos multi-
te de las redes sociales y de los sitios de inter- media generados por los usuarios. Y, efectiva-
cambio P2P, pueden entenderse carentes de mente, en la Ley de Servicios de la Sociedad de
carácter económico, si se interpreta esta expre- la Información y del Comercio Electrónico (Ley
sión de un modo algo laxo. 34/2002, de 11 de julio) encontramos varias re-
La mención mas cercana del proyecto a los gulaciones de interés para ellos, tales como la
contenidos que nos ocupan es la de los forma de identificar los prestadores del servi-
“servicios conexos e interactivos” que figura cio, o sus responsabilidades por la realización
en el numeral 13º de la tabla de definiciones de copias temporales, por la divulgación de
(art. 2), pero, al leer la definición, salta a la vista contenidos sobre los que no tienen control edi-
que quiere referirse a la “televisión interactiva”, torial o por la puesta a disposición de enlaces
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
La Propiedad Intelectual y las TIC. Una relación de amor-odio
No hemos tenido ocasión de tratar algunas ción Audiovisual. La función de estos orga-
técnicas que habrán de ser tenidas en cuenta nismos y sus equilibrios internos deben ser
cuando se aborden estas cuestiones con la pro- establecidos con exquisito cuidado, sin per-
fundidad que merecen, y que aquí dejaremos der de vista las materias y situaciones aquí
simplemente apuntadas: comentadas.
Bundling of information
and communication
services and its impact
on regulation
Antonio García Zaballos*
Manager at Deloitte Spain
Abstract Resumen
The transformation in the access network, La transformación de las redes de acceso, la en-
the entrance of mobile telephony into the trada de la telefonía móvil en los mercados tra-
traditional fixed markets, the increase in the dicionales de telefonía fija, el incremento del
fixed to mobile substitution effect in voice efecto sustitución fijo-móvil, no sólo en voz sino
and data, and the convergence in products también en datos, y la creciente convergencia de
are provoking a change in the strategies of the productos están dando lugar a que los operado-
operators (both, the entrants and the incumbent) res evolucionen sus estrategias comerciales ha-
and the launch of bundles of services, which ciéndolas más atractivas a los consumidores
intends to retain or improve the figures of finales mediante el empaquetamiento de bie-
churn at the same time that the ARPU is also nes y servicios que contribuyen, por una parte,
maintained or increased by the introduction a mantener o incluso reducir el churn, mientras
of new services and applications which que por otra, permiten aumentar o en su caso
contributes to increase the monthly bill. mantener el ARPU.
However, the National Regulatory Agencies Sin embargo, las Autoridades Nacionales de Re-
(NRAs) and the National Competition gulación (ANRs) y las Autoridades Nacionales de
Authorities (NCAs) should be highly involved Competencia (ANCs) tienen mucho que decir al
in order to guarantee the existing level playing respecto, al objeto de salvaguardar la competen-
field competition. This is the reason why cia efectiva, para lo cual tienen que desarrollar
methodologies to analyze the existence of metodologías que permitan un seguimiento de
anticompetitive behaviors such as margin las ofertas comerciales y evitar comportamientos
squeeze and anticompetitive bundling has anticompetitivos tales como los pinzamientos de
proliferated. The objective of the article is márgenes o la comercialización de paquetes anti-
twofold, on one side the reasonability of competitivos. El objeto de este artículo no es otro
the ex ante and/of the ex post intervention que presentar por un lado la razonabilidad eco-
is presented and, on the other hand, the nómica de la intervención ex ante y ex post, así
methodologies and imputation test that como las distintas metodologías y test de impu-
might be considered by the NRAs and the tación que podrían ser susceptibles de ser imple-
NCAs to guarantee the effective and mentadas por las ANRs y las ANCs al objeto de
sustainable competition is presented. garantizar la competencia efectiva y sostenible.
* The opinions given in this article are those of the author and do not necessarily represent the position of Deloitte S.L. Spain.
La regulación de los futuros servicios de p. 154 - 155
la Sociedad de la Información
presented. Then in section III the types of place and how it might affect the level
margin squeezes and the particular imputation of competition later.
test that might be applied to identify these
anticompetitive behaviours will be described; 2.1 Type of bundles
this section will also cover a list of conditions Pure bundling or tying occurs when two
under which the squeeze can be interpreted as products or services can only be acquired by
anticompetitive. Section IV is devoted to the buying the bundling, so that, the products or
case of Spain and shows how the methodology services are not commercialized individually.
described in the previous sections are applied. This type of bundling occurs when the
Finally, section V presents the main challenges products or services are linked due to
that NRAs and NCAs will have to face technical reasons, and most of the NRAs/
concerning the bundling and the existing NCAs do not allow the commercialization of
methodologies applied to analyze the these bundles, because understands that the
replicability of products and services. technical reason represents a kind of entry
barrier for alternative operators, so that,
2. When a bundling can be said replicability is not possible (see Mathewson
to be anticompetitive? and Winter, 1997).
The economic theory says that NRAs/NCAs On the other hand the mixed bundling are
should not intervene unless the following bundles of services which can be acquired
three criteria are fulfilled: separately and the final user receives a
discount when both services are bought
• The Operator is a monopoly and/or enjoys together. This type of bundles are usually
of a dominant position in one of the markets allowed by NRAs/NCAs whenever that they
to which one of the services of the bundle do not affect the existing level playing
belongs to; field competition.
The economic theory states that the main
• The services which are bundled are competition problems that might arise are
complementary services; those related to price discrimination and
market foreclosure. In any of these cases,
• There exists an asymmetry between the intervention is required to guarantee
services provided by the Significant Market sustainable competition.
Power Operator and the competitors.
2.2 Description of a methodology
The bundling per se is not anticompetitive, for analyzing bundles
therefore, the NRAs/NCAs are required to The methodology for analyzing the bundles
analyze whether the bundling is affecting or of services must depart from the market
could affect the existing level playing field definition and, in particular, identify whether
competition. Only intervention should be the operator which is intending to launch the
introduced whenever that, after carrying bundle has a dominant position in any of the
out the bundling markets to which
analyses, the NRA/ Only intervention should be the different
NCA concludes that services of the
introduced, after carrying out the
it affects bundle belong to.
competition, because bundling analyses, the NRA/NCA Then, one the
either there is no a concludes that it affects competition NRAs/NCAs is clear
wholesale service on who the SMP
which allow competitors replicate the offer Operator is and whether his position could
and/or there is an anticompetitive behavior, be leveraged to the downstream market, the
as for instance a margin squeeze. NRAs/NCAs should study whether the bundle
To prove that indeed there is an anticompeti- holds the following imputation test:
tive behavior the NRA/NCA should determine
that there is a relationship between the terms
and conditions in which the bundling is taking
La regulación de los futuros servicios de p. 156 - 157
la Sociedad de la Información
Where: Where:
• pB* is the implicit price of the service B • NPV: Net Present Value
included in the bundle.
Notice that the implicit price pB* is the • SAC: Subscriber Acquisition Costs
difference between the Price of the bundle
and the price of the service A where the That is to say, at the end of the period in which
competition level is lower. the promotion is available the average Net Pre-
This implicit price means that the difference sent Value (NPV) has to be positive. Strategies of
between the price of the bundle and the linking and enlarging promotions generally are
price of the service where the vertically interpreted as against competition and are not
integrated has a dominant position must allowed by NRAs/NCAs.
be always greater than the cost associated
to the provision of service B. Information requirements
When the bundle does not hold the im- The implementation of the methodologies
plicit test described above, the NRAs/NCAs described above for analyzing bundles and the
must study the relationship between the existence of margin squeezes require at least
services, the existence of entry barriers and a disaggregated level of information as the one
the differentiation level. By doing so, the described below.
NRAs/NCAs could analyze the impact that
the bundle might have on the level-playing • Number of gross adds for the different
field, so that, even though the implicit test services included in the bundle.
does not hold, the bundle could be allowed
due to the negligible effect that it has • Volume of traffic measured in minutes
on competition. and Mbits.
In case that the NRAs/NCAs conclude
that it affects competition, then specific • Average number of subscribers.
regulatory policies ex ante/ex post might
be executed. • Non-network costs: Billing, Product
development, Customer care, Cost of sales,
2.3 Aspects of particular interest Marketing and advertisement, taxes, etc.
to take into consideration
Difference between promotion and service • Interconnection charges both metered
Sometimes the Operators launch specifics and unmetered.
offers that are of application during a specific
period of time. In this regard, NRAs/NCAs diffe- • xDSL Wholesale services and other network
rentiate between products and promotions. costs taking in account that the access to
The difference between these two is grounded broadband services can be provided also
on the time duration. Indeed, whereas the pro- through the unbundling local loop and the
duct is supposed to be in the market without bitstream, so that, the ANRs/ANCs has to
a predefined period, the promotions are availa- consider a weighted average.
ble just during particular periods, for instance,
Christmas, etc. The information highlighted above requires
The regulatory policy applied by NRAs/NCAs a disaggregation level which is not available
differs depending on the product where a in the cost accounting of the SMP Operators
methodology as the one described in section subject to the obligation of accounting
2.2 should be undertaken, or just a promotion, separation, furthermore, the cost accounting
where the NRAs/NCAs has to apply the is referred to a fiscal year which does not
following formula in the analysis: correspond to the moment in which the
bundle and/or promotion is launched,
therefore, the ANRs/ANCs needs to require the
aforementioned information to being able to
apply the methodologies presented. However,
Política Económica y Regulatoria en Telecomunicaciones
Bundling of information and communication services and its impact on regulation
it is important to stress that this information reality. Of particular importance will be the
is not subjected to any auditory; the SMP consideration of how the dominance is chang-
Operator has to provide it periodically so that ing throughout the whole chain value due to
the ANRs/ANCs could be able to check the the increasing importance of controlling Inter-
reasonability of the figures presented and net rather than the network infrastructure.
the fulfilment with the methodologies. Indeed, although network infrastructure tradi-
tionally has been considered as an essential
2.4 How is convergence affecting the pricing facility, as time goes by controlling internet
strategies and the design of the bundles? is becoming more important, and telecom
Convergence is becoming real; we now are networks for many content providers are con-
used to get bundles of services which include sidered as dump pipe. Therefore, the regulatory
voice, data and TV. The provision of these bundles policy and the methodologies that traditionally
required that the services could be bought have been applied to increase the level playing
separately and at the same time that they field competition should widen to capture
could be replicated by alternative operators this reality.
by using the network infrastructure of the SMP
Operator subject to ex ante obligations, as the 3. Treatment of margin squeeze
one related to provide access in reasonable The margin squeeze can be defined as an
terms and conditions. anticompetitive practice which is undertaken
Precisely because convergence is becoming by a vertically integrated Operator which is
more and more popular, the artificial separation using the market power in the wholesale
between fixed and mobile makes less sense. For market to foreclosure the entrance or squeeze
instance, there are offers in the market of fixed the margin of the potential competitors in the
services which are provided by mobile operators. retail market throughout a significant period
In fact, in the future we will have quadruple of time (Nalebuff, 1999, 2004).
offers which include mobile telephony. There are several aspects to take into
The effect of convergence will oblige the consideration to identify a margin squeeze:
NRAs and the NCAs to adjust their regulatory
policies, in such a way that the common costs 1. The alternative operator which is providing
associated to the provision of the services services in the retail market is at least as
included within the efficient as the vertically
bundle are considered Because convergence is integrated operator.
and taken into This fact is of particular
consideration in the
becoming more and more importance not from the
imputation tests and popular, the artificial cost associated to the
methodology used to separation between fixed network but from the
study whether the and mobile makes less sense side of the operating
products are or are expenses (OPEX), since
not replicable. it could be the case that a particular bundle
In fact, as has been said above, there is could be replicated by means of a regulated
a continuous transformation in the access wholesale service and when the OPEX are
network which is provoking the entrance of added, it results in a squeeze which could be
mobile operators not only in the voice but also due to the less efficiency of the alternative
in the broadband market, which undoubtedly operator has in relation to the vertically
will make the telecom sector as a whole more integrated operator.
competitive. This situation, which nowadays
seems to be very weak, has to be reflected in 2. The timeframe in which the squeeze is
the regulatory policy of tomorrow, because the taking place must be long enough to foreclo-
trend is towards convergence of product and sure the entrance and commercialisation of
services and thereafter of the markets included similar services by the alternative operators.
in the EC Recommendation. Concerning this issue is important to
In this regard, the regulatory policy applied highlight that the timeframe is a quite
by NRAs/NCAs should be revised to capture subjective variable, because when the service
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la Sociedad de la Información
ui
Where: • PCompetitors : Price of the wholesale service
charge to the alternative operators
• Pd : Retail Price of the vertically (competitors in the downstream market)
integrated operator. by the vertically integrated Operator.
• Vertical integration.
The Operator which is accused of doing
squeeze must be a vertically integrated
operator able to control some essential
facility of the wholesale market, at the same
time as it is providing retail services in the
downstream market.
Where:
• The wholesale service is an essential input
• Pd : Retail Price of the vertically for the provision of the retail service.
integrated operator. When the vertically integrated operator
has control on one essential input that do
• PuiSubsidiary : Price of the wholesale service not have any substitute, then the operator
charge to the subsidy by the vertically has the possibility of affecting the level of
integrated Operator. competition in the retail market.
La regulación de los futuros servicios de p. 160 - 161
la Sociedad de la Información
As it was stated in the first condition, • Phase 1: Market definition from the scope
the NRAs and the NCAs should bear in mind of the service and the geographic scope.
the transformation in the network access
and the possibility of having, in the case of • Phase 2: Competition analysis which implies
particular services; of wholesale services to study the existing level playing field
which are substitutes of the one provided competition in the retail market, and the
by the vertically integrated Operator. innovation level. These two variables are key
in the analysis of bundles and the effect that
• Existence of negative margins in a non-pass test could have on competition
the retail market. and productivity not only in the short run
The vertically integrated operator could but also in medium term.
have the profitability of the services
commercialised in the retail market by • Phase 3: Imputation test to identify whether
implementing anticompetitive behaviours a price squeeze exists or not.
as the ones highlighted before.
3.2 Description of the methodology
• Timeframe (duration) of the squeeze The methodology from a regulatory standpoint
throughout a fair enough period. consists on analyzing the impact that the
The strategy of squeezing must last during margin squeeze might have on the competition
a period of time which provokes the fore- level. In fact, it is based, as we have seen, in
closure of alternative operators. In this estimating how do we expect the retail prices
regard and as was mentioned before, it is to evolve as time goes by and how do the costs
important that the innovation was also con- will do so as well. In fact, the methodology
sidered, because if the squeeze occurs in a intends to predict how the margins will evolve
short period of time, but on a very innovative throughout the time taking into consideration
service it could be due to the fact that is the number of subscribers, the network costs
attracting demand depending on the
on a highly innova- When the bundle occurs on a very technology used
tive technology, so innovative technology, the operator for accessing
that forbidding the (ULL, Bitstream,
might not have achieved the
commercialization Incumbent network).
of the service could minimum economies of scale so that In fact, the
disincentives the the bundle could not pass the test methodology
investment. consists on
estimating the NPV of a product to study
Thus, when the bundle occurs on a very whether the actualized margin is positive
innovative technology, the operator might not or negative.
have achieved the minimum economies of
scale so that although the bundle could not 4. The case of Spain
pass the test in the short run, it could do so in In July, 2007 the Board of the Spanish Telecom
the medium term. In this regard, NRAs/NCAs Regulator (Comisión del Mercado de las
should be very cautious with the regulatory Telecomunicaciones – CMT) approved the
policy applied to bundles because it could be methodology for the ex ante analysis of the
prevent the operators from investing in new offers that Telefónica intends to launch to
services and products which in the future could the market1. Then, in the decision of October,
increase productivity and competitiveness. (See 1st, 2009, the Board revises the approved
Salinger, 1995 for a more detailed explanation methodology and allows the possibility of
of the effects of innovation on bundles). including mobile services in the bundle; also,
In any case, the analysis of a price squeeze the decision modifies specific parameters
requires the implementation of the following used in the estimation of the Net Present
three phases: Value (NPV).
In this decision the Board of the CMT sets the The imputation test will be based in
methodology that will be followed to analyze the formula
the bundles of the offers commercialized by
the SMP Operator and the procedure that will
be followed to identify a margin squeeze.
The tree that will be used by the CMT in the
analysis of margin squeezes will depart, as can
be seen from the figure below, from the mar-
ket analysis in the retail and the wholesale Thus, if no margin squeeze has taken place,
market. By doing this analysis the CMT will be the NPV of the product throughout the
able to identify if the operator is dominant defined period t has to be always positive.
and if the product or services fulfils with the The application of this test, as we have seen,
imputation test. requires not only information on how the re-
tail prices and costs (network and non-net-
work) are expected to evolved in that period t,
but also needs estimation on the return to be
Figure 1: Definition of the
Tree for analyzing the existence Retail Market used in the discount of the expected cash
of margin squeeze flows. CMT has estimated this parameter by
means of the Weighted Average Cost of Capi-
Definition of the tal (WACC).
wholesale Market Notice that even if the NPV is negative
the product could be allowed whenever
that the commercialization is not expected
to impact on the existing level-playing
Dominant?
field competition.
In the same way, the methodology defined
YES NO by the Board of CMT to analyze the bundles
of services is grounded on the tree described
below in the following figure.
Imputation The Board of the CMT concludes that tying
YES Allowed
Test bundles will not be allowed, so that, the
Incumbent Operator has always proposed
mixed bundles, which are subject to fulfilling
NO the implicit price.
Affects
competition?
Technical Economic
NO
justification replicability
Competence Competence
Forbid YES
foreclosure in bundles
NO YES NO Allowed
Individual
Allowed Forbid YES
replicability in B
NO Allowed
Competence
foreclosure
NO YES
Allowed Forbid
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Bundling of information and communication services and its impact on regulation
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