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Resumo
A corrupo uma patologia social que afeta diretamente o bem-estar da populao, na
medida em que os recursos que deveriam ser destinados aos servios sociais so desviados
para atender a interesses particulares. Ademais, a corrupo atinge a credibilidade das
instituies pblicas, colocando em risco o funcionamento salutar do Estado democrtico. O
presente artigo pretende, pois, avaliar, por meio do mtodo dedutivo, se e de que modo a
efetivao do princpio da publicidade, previsto no artigo 37 da Constituio Federal, pode
servir como instrumento de preveno e combate corrupo pblica no Brasil, considerando
que a transparncia dos atos administrativos condio basilar para que seja possibilitado o
seu controle social. Para tanto, utiliza-se da tcnica de pesquisa bibliogrfica e documental,
notadamente mediante a pesquisa em livros, artigos cientficos e, ainda, nos pertinentes
instrumentos normativos nacionais e internacionais.
Palavras-chave: controle social, corrupo, publicidade, transparncia.
1. Introduo
Foi em meio construo dos estdios para a Copa do Mundo de 2014 que
aparentemente a sociedade civil brasileira, de um modo geral, compreendeu que no poderia
permanecer inerte na administrao de um pas autointitulado democrtico. Mostrou-se
necessria a consecuo contrastante de obras faranicas ao lado de famlicas favelas para
que, enfim, ficassem evidenciados os grandes paradoxos existentes neste Estado.
E assim utilizando-se de uma frase muito repetida nas manifestaes de junho de
2013 , o gigante acordou. De fato, por muitos anos, pode-se dizer que o povo brasileiro
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permaneceu adormecido diante de uma diuturna m gesto pblica, protagonizada por agentes
polticos que, em nada, representam os interesses dos cidados brasileiros. Pelo contrrio, a
conduta, em especial de chefes do executivo e membros do legislativo, tem se pautado na
satisfao, primeiramente, de interesses prprios, secundariamente, em interesses partidrios
e, por fim, no interesse das empresas que os financiam.
Desse modo, faz-se mister a efetivao de mecanismos que permitam sociedade
brasileira exercer um controle direto da administrao pblica, o que, ademais, tenderia a
diminuir os altos ndices de impunidade verificveis neste pas. Destarte, o problema que se
pretende responder neste artigo o seguinte: de que modo se pode propiciar sociedade civil
um campo frtil para o exerccio de uma cidadania ativa no combate corrupo pblica1?
A fim de responder ao problema proposto, primeiramente avalia-se qual a relao
existente (ou inexistente) entre a corrupo e a natureza humana. Para tanto, feita uma
anlise perfunctria das teorias de renomados filsofos, tais como Plato, Hobbes e Kant.
Dando-se prosseguimento pesquisa bibliogrfica, feita uma avaliao da corrupo
como fenmeno social, avaliando os deveres da sociedade cidad no combate e na preveno
s patologias corruptivas. Nesse ponto, destacam-se as teorias de Rousseau, Starling,
Gorczevski e Leal.
Na sequncia, feito um estudo dos principais instrumentos normativos internacionais
que tratam da preveno e combate corrupo, especialmente no que tange
obrigatoriedade dos Estados Partes em promover a publicidade dos atos administrativos como
forma de propiciar o controle social das patologias corruptivas. Nesse tpico, avaliam-se a
Conveno de Mrida das Naes Unidas contra a Corrupo e a Conveno Interamericana
Contra a Corrupo.
Continuando-se a investigao documental normativa, feita uma anlise de textos
constitucionais, tanto da Constituio Federal vigente quanto da Estadual, avaliando-se os
dispositivos que tratam da publicidade, da transparncia e da participao social na
Administrao Pblica.
Por fim, feita uma avaliao da legislao infraconstitucional voltada para o combate
corrupo pela via do controle social, tpico em que se destacam a Lei de Responsabilidade
Fiscal, a Lei da Transparncia, a Lei de Acesso Informao e a Lei de Improbidade
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Para os fins propostos neste artigo, ser atribudo um conceito largo expresso "corrupo pblica",
englobando as condutas previstas como atos de improbidade administrativa, os crimes dolosos que causem
prejuzo Administrao Pblica (notadamente os previstos no Ttulo XI do Cdigo Penal) e, enfim, qualquer
ato ilcito intencional que venha a causar prejuzo ao errio ou mesmo moralidade administrativa, vindo a
corromper a sade da gesto estatal.
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Administrativa.
2. A corrupo e o ser humano
D a um homem tudo o que ele deseja, e ele,
apesar disso, naquele mesmo momento,
sentir que esse tudo no tudo.
(Imannuel Kant)
Muito antes disso, Slon, no sculo VI A.C., tambm chamava ateno para a ausncia de limites para a
ganncia humana, porquanto aqueles que hoje dispem das maiores fortunas entre ns possuem tambm o
dobro da voracidade dos demais (SLON apud GIANNETTI, 2008, p. 245).
3
Lapidar nesse sentido o esclio de Calil Simo (2011, p. 34), segundo o qual a corrupo caracterizada pela
incapacidade moral dos cidados de assumir compromissos voltados ao bem comum. Vale dizer, os cidados
mostram-se incapazes de fazer coisas que no lhes tragam uma gratificao pessoal.
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Convm mencionar que, dentre as causas da passividade dos cidados no se encontram apenas um suposto
temor a governos tirnicos. Pelo contrrio, no mbito de governos neoliberais altamente assistencialistas, tais
como o prprio Brasil, verifica-se que a sociedade, historicamente habituada a receber "gratuitamente" diversos
direitos sociais, permanece acomodada, isto , inerte na administrao de seu pas (LEAL, 2008); panorama
semelhante ao "po e circo" da Roma antiga.
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Dessa forma, cumpre que o Estado propicie condies favorveis para a participao
da sociedade cidad na sua gesto, em especial no tocante ao controle da corrupo. Para
tanto, no h mtodo mais basilar do que garantir que os atos estatais se daro de forma
transparente. Com efeito, confia-se que it is the surest way of guarding against corruption,
and helps increase trust in the people and institutions on which our futures depend7
(TRANSPARENCY INTERNATIONAL, www.transparency.org).
Assim, no prximo captulo, avaliam-se os instrumentos normativos internacionais que
determinam aos Estados Partes (incluindo o Brasil) a obrigao de agir em conformidade com
o princpio da publicidade dos atos administrativos.
4. A previso em instrumentos normativos internacionais do princpio da publicidade
como coibio corrupo pblica
O acesso informao em poder do Estado
um direito fundamental do indivduo.
(OEA8)
A corrupo tem recebido a ateno de organismos internacionais, por meio dos quais
diversos pases passaram a conjugar esforos no combate s patologias corruptivas. Pode-se
dizer que, nos tempos de intensa globalizao em que vivemos, isso algo, de fato,
absolutamente imprescindvel se o objetivo levar a srio o intento de erradicar ou, ao menos,
minimizar esse corrosivo fenmeno social. Como bem diagnosticado pela Organizao das
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De forma complementar, cumpre referir que "para quem governa sem a tica inteno de fazer o bem coletivo,
mas apenas de defender meros interesses privados, a omisso popular providencial, j que, quando no h
cobranas ou participao/fiscalizao, os administradores atuam ao seu bel-prazer, []. [Isso] enfraquece a
democracia e fortalece o surgimento das patologias corruptivas (GORCZEVSKI, 2014, p. 78).
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Traduo livre: "Essa a maneira mais segura de se proteger contra a corrupo e de se aumentar a confiana
nas pessoas e nas instituies de que nosso futuro depende".
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item 4 da Declarao de Princpios Sobre Liberdade de Expresso da Organizao dos Estados Americanos
que, em seu teor completo, possui o seguinte comando: O acesso informao em poder do Estado um direito
fundamental do indivduo. Os Estados esto obrigados a garantir o exerccio desse direito. Este princpio s
admite limitaes excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existncia de
perigo real e iminente que ameace a segurana nacional em sociedades democrticas. Disponvel em
<http://www.cidh.oas.org>.
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Veja-se a seguir o
seu teor:
os Estados Partes prestaro [...] a mais ampla cooperao tcnica recproca sobre as
formas e mtodos mais efetivos para prevenir, detectar, investigar e punir os atos de
corrupo. Com esta finalidade, facilitaro o intercmbio de experincias por meio
de acordos e reunies entre os rgos e instituies competentes e dispensaro
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De modo semelhante a Organizao dos Estados Americanos concluiu que a corrupo "se reveste de
transcendncia internacional, o que exige por parte dos Estados uma ao coordenada para combat-la
eficazmente". (OEA, 1996, www.planalto.gov.br).
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Ainda, insta mencionar o teor de seu artigo 13, item 1, que tambm trata da
participao da sociedade civil na preveno e combate corrupo. Seno, vejamos o que
diz o referido dispositivo:
cada Estado Parte adotar medidas adequadas, [...] de conformidade com os
princpios fundamentais de sua legislao interna, para fomentar a participao
ativa de pessoas e grupos que no pertenam ao setor pblico, como a sociedade
civil, as organizaes no-governamentais e as organizaes com base na
comunidade, na preveno e na luta contra a corrupo, e para sensibilizar a opinio
pblica a respeito existncia, s causas e gravidade da corrupo, assim como a
ameaa que esta representa. Essa participao deveria esforar-se com medidas
como as seguintes: a) Aumentar a transparncia e promover a contribuio da
cidadania aos processos de adoo de decises; b) Garantir o acesso eficaz do
pblico informao; c) Realizar atividade de informao pblica para fomentar a
intransigncia corrupo, assim como programas de educao pblica, includos
programas escolares e universitrios; d) Respeitar, promover e proteger a liberdade
de buscar, receber, publicar e difundir informao relativa corrupo [...]. (ONU,
2003, www.planalto.gov.br) (sem grifos no original)
Por fim, complementarmente o item 2 do mesmo artigo determina que Cada Estado
Parte dever adotar
medidas apropriadas para garantir que o pblico tenha conhecimento dos rgos
pertinentes de luta contra a corrupo mencionados na presente Conveno, e
facilitar o acesso a tais rgos, quando proceder, para a denncia, inclusive
annima, de quaisquer incidentes que possam ser considerados constitutivos de um
delito qualificado de acordo com a presente Conveno. (ONU, 2003,
www.planalto.gov.br) (sem grifos no original)
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comear pelas previses pertinentes dispostas na Constituio Federal e Estadual (do Rio
Grande do Sul).
5. Publicidade e transparncia dos atos administrativos: exigncias da Constituio
Federal e da Constituio Estadual
Todo poder emana do povo.
(Constituio Federal)
No momento atual, em que o Direito passa a ser interpretado em um vis pspositivista, as Constituies adquirem um papel de grande relevncia, dando coeso aos
ordenamentos jurdicos, o que fazem notadamente por meio de seus princpios. Com efeito,
releva salientar que o princpio da publicidade administrativa encontra-se previsto
expressamente em nossa Constituio, mais precisamente no artigo 37, de acordo com o qual
a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia (BRASIL, 1988, www.planalto.gov.br).
Evidentemente que todos os princpios elencados no artigo supracitado, desde que
observados no cotidiano da administrao pblica, tm fora de extirpar ou, pelo menos,
minimizar a incidncia das patologias corruptivas. Afinal, a corrupo ao mesmo tempo
ilegal, imoral, engendrada para a satisfao de interesses pessoais, exercida de forma velada
(no pblica) e invariavelmente tem como resultado a ineficincia dos atos administrativos.
Todavia, o presente artigo tem como escopo analisar mais detidamente apenas o
princpio da publicidade administrativa, uma vez que se confia ser este o mandamento de
otimizao que, se observado, tem fora de propiciar um campo frtil para o controle social.
Assim, no esclio de Maral Filho (2005, p. 14-15), o princpio da publicidade significa que
o exerccio do poder deve ser acessvel ao conhecimento de toda a comunidade e,
especialmente, daqueles que sero afetados pelo ato decisrio. A publicidade se
afirma como instrumento de transparncia e verificao da lisura dos atos praticados
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A partir do ano de 2009, com a entrada em vigor da chamada Lei da Transparncia (Lei
Complementar n 131), verificaram-se grandes avanos em matria de efetivao do princpio
constitucional da publicidade dos atos administrativos. Com efeito, o referido diploma legal
alterou a redao da Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere transparncia
da gesto fiscal, inovando ao determinar a disponibilizao, em tempo real10, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (BRASIL,
www.portaldatransparencia.gov.br)
10
Convm referir que, "conforme definido pelo Decreto n 7.185/2010, a liberao em tempo real se refere
disponibilizao das informaes, em meio eletrnico que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia
til subseqente data do registro contbil no respectivo sistema, sem prejuzo do desempenho e da preservao
das rotinas de segurana operacional necessrios ao seu pleno funcionamento" (BRASIL,
www.portaldatransparencia.gov.br).
11
"Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive
em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes
de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos" (BRASIL, 2000, www.planalto.gov.br).
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que se pode
dar efetividade ao
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inegvel que a corrupo est ligada a alguns vcios naturais do ser humano, tais
como a ganncia e o egosmo (caractersticas comuns em corruptos e corruptores). Tambm se
afigura evidente que o modelo social capitalista, ao invs de reprimir certos impulsos naturais
do homem, incentiva-os, formando seres avarentos, consumistas e, bem assim, extremamente
propcios a incidir em patologias corruptivas.
Contudo, os funestos efeitos da corrupo no permitem ao Estado utilizar-se do
legveis por mquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao da informao; V garantir a autenticidade e a integridade das informaes disponveis para acesso; VI - manter atualizadas as
informaes disponveis para acesso; VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicar-se,
por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e VIII - adotar as medidas
necessrias para garantir a acessibilidade de contedo para pessoas com deficincia" (BRASIL, 2011,
www.planalto.gov.br).
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